POLITIKA LJUDSKIH PRAVA EUROPSKE UNIJE: razvoj i izazovi za budunost

Mr. sc. Nella Popovi

Pravosudna akademija Ministarstva pravosua

E mail: npopovic@pravosudje.hr

CES struni lanak (Working paper) broj 2.

Nella Popovi, magistrica Europskih studija i doktorand na doktorskom studiju Hrvatska i Europa Fakulteta politikih znanosti u Zagrebu. Kao profesionalni diplomat Ministarstva vansjkih poslova i europskih integracija, vodi Kabinet ravnateljice Pravosudne akademije u Ministarstvu pravosua.

Politika ljudskih prava Europske unije: razvoj i izazovi za budunost

Uvod

"Europska unija poinje se zanimati za ljudska prava,"1 izjavio je u travnju 2006. Thomas Hammarberg, istaknuti lan humanitarnih misija nekoliko tjedana nakon to je preuzeo dunost povjerenika za ljudska prava Vijea Europe. Ova je izjava bila potaknuta namjerom Europske komisije u to vrijeme da osnuje Agenciju za ljudska prava u Beu, koju Hammarberg smatra nepotrebnom s obzirom na mandat i rad Vijea Europe. S njim bi se sloili mnogobrojni slubenici i dunosnici institucija Europske unije (EU) koji smatraju da Unija nema svoju posebnu politiku ljudskih prava. U prilog tome govori i injenica da se meu etrnaest nabrojenih podruja javnih politika Europske unije na mrenoj stranici Europske komisije politika ljudskih prava ne nalazi kao samostalno policy podruje, ve kao dio vanjskih poslova i vanjske politike Unije. Pri tome se ne navodi politika ljudskih prava u irem smislu, ve samo u segmentu uloge Unije u svijetu. Nadalje, u akademskoj literaturi i meu strunjacima za podruje ljudskih prava u Europskoj uniji esto se postavlja pitanje da li uope postoji konzistentna politika ljudskih prava Unije i koje bi institucionalne mehanizme trebalo ustanoviti kako bi ta politika zaivjela poput, primjerice, politike zatite okolia ili regionalne politike.

U kontekstu takvih rasprava i pitanja, kljune teze ovoga rada su da politika ljudskih prava Europske unije postoji i da se razvijala postupno, iako ne i sustavno, te da se sada nalazi u fazi koja zahtijeva njeno redefiniranje i jasno koordiniranje institucionalnih mehanizama provedbe. Rad e stoga pokazati kako se politika ljudskih prava EU-a razvijala na razini unutarnjih poslova Unije od kasnih ezdesetih godina prologa stoljea, a u vanjskim odnosima Unije u posljednjih tridesetak godina. Pri tome e se analiza politike ljudskih prava u vanjskim odnosima fokusirati na odnose EU-a prema treim zemljama. Takav prikaz Unijine politike ljudskih prava ukazat e na neujednaenost njena razvoja i pitanja koja iziskuju jasnije profiliranje te politike, kao i koordinaciju institucionalnih mehanizama za njenu uinkovitu provedbu.

Od Sluaja Stauder do Povelje o temeljnim pravima

Do stupanja na snagu Ugovora iz Maastrichta 1. studenoga 1993., ljudska prava nisu imala znaajnije mjesto u Osnivakim ugovorima Europske unije, iako se ve u Preambuli Jedinstvenoga europskoga akta potpisanog 1986. navodi "odlunost da se zajedniki radi na promicanju demokracije na osnovi temeljnih prava priznatih u ustavima i zakonima drava lanica, u Europskoj konvenciji za zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda te Europskoj socijalnoj povelji []."2 Ope poznato je da su primarni razlozi stvaranja Europske ekonomske zajednice (EEZ) bili ponajprije gospodarske prirode, to je vrlo jasno izraeno u Ugovoru o osnivanju EEZ-a iz 1957. u ijoj se Preambuli navodi odlunost da se "osigura[] gospodarski i drutveni napredak [] zemalja [lanica] zajednikim djelovanjem na uklanjanju zapreka koje dijele Europu"3, kao i tenja "da [se] osnai jedinstvo [] gospodarstava i osigura[] njihov skladan razvoj smanjivanjem razlika koje postoje izmeu

1 http://www.deutsche-welle.de/dw/article/0,2144,1975102,00.html (lipanj 2006.).2 http://www.unizar.es/euroconstitucion/library/historic%20documents/SEA/Single%20European%20Act.pdf (lipanj 2006.).3 http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/dat/11997E/htm/11997E.html#0173010078 (lipanj 2006.).

2

pojedinih regija i zaostalosti zapostavljenih regija"4. Iako potpisnice Ugovora o EEZ-u u Preambuli izraavaju i predanost miru i slobodi, politika dimenzija integriranja izostala je i ne dobiva na vanosti do ranih devedesetih godina prologa stoljea, odnosno do Ugovora iz Maastrichta.

Meutim, relativno brzo nakon stupanja na snagu Ugovora o osnivanju EEZ-a poinju se postavljati pitanja zatite prava pojedinca s obzirom na mjere koje poduzimaju nacionalne institucije temeljem zahtjeva zajednikog trita, odnosno sekundarnog zakonodavstva Zajednice. Kljunu ulogu u rjeavanju tih pitanja odigrao je Sud Europskih zajednica u Luxembourgu (dalje u tekstu "Sud EZ-a"), koji se do Sluaja Stauder protiv grada Ulma nije susretao s predmetima ove vrste. Presudna vanost toga Sluaja proizlazi iz injenice da se Sud EZ-a po prvi puta bavio pitanjem zatite prava pojedinca (u ovom sluaju prava na privatnost prilikom ostvarivanja odreenog oblika socijalne pomoi) te da je, izmeu ostaloga, odluio da "treba prevladati najliberalnije tumaenje"5 odredbi dotine odluke Komisije u korist zatite prava pojedinca na neotkrivanje identiteta pri ostvarivanju prava na socijalnu pomo. Od Sluaja Stauder, Sud EZ-a kroz svoje je presude zapoeo izgraivati politiku ljudskih prava Zajednice kao prva, a sljedeih dvadesetak godina i jedina institucija EZ-a. Ve sljedee godine, u Sluaju Internationale Handelsgesellschaft6 izriito je naveo da "[p]otivanje temeljnih prava predstavlja sastavni dio opih naela prava koje titi Sud pravde [te da] zatita tih prava, iako inspiraciju pronalazi u ustavnim tradicijama drava lanica, mora biti osigurana u okviru strukture i ciljeva Zajednice."7

U istom razdoblju na razini ostalih institucija EZ-a dolazi do promjena u stavovima o vanosti potivanja ljudskih prava, koje su do stupanja na snagu Ugovora iz Maastrichta bile iskljuivo deklarativne prirode. Vaan dokument koji je u tom kontekstu obiljeio kraj sedamdesetih godina prolog stoljea je Zajednika deklaracija Europskog parlamenta, Vijea i Komisije o zatiti temeljnih prava i Europskoj konvenciji za zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (1977.). Ta Deklaracija predstavlja prvi zajedniki dokument u kojem Parlament, Vijee i Komisija zajedniki izraavaju svoju predanost zatiti temeljnih prava i izjavljuju da u provedbi ciljeva Europskih zajednica "potuju te [da] e nastaviti potivati ta prava."8 Vanost Deklaracije ne proizlazi, naalost, iz njenog sadraja ili pravne snage, ve iz injenice da su tri kljune institucije Zajednice dvadeset godina nakon potpisivanja Ugovora o EEZ-u po prvi puta izrazile svoje prepoznavanje znaaja ne samo ljudskih prava u uem smislu, ve i politike dimenzije integracije u irem smislu.

Zanimljivo pitanje koje se ovdje namee jest zato se ba krajem sedamdesetih godina prolog stoljea javljaju prve politike izjave institucija Zajednice o vanosti potivanja ljudskih prava. Stoga je kljuno istaknuti nekoliko promjena na razini meunarodne zatite ljudskih prava, ali i na razini same Zajednice. U prosincu 1966. Opa skuptina Ujedinjenih naroda usvojila je Meunarodni pakt o graanskim i politikim pravima te Meunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima koji su stupili na snagu desetak godina nakon potpisivanja. U tom je razdoblju dolo i do promjena u shvaanju vanjske politike Zajednice te se "[n]ajkasnije poetkom sedamdesetih godina pokazalo [] da odustajanje od jedne, ako ne ve jedinstvene, a ono bar koordinirane vanjske politike, sve vie postaje nerealno" (Weidenfeld i Wessels, 2005.: 326), to e putem Ugovora iz Maastrichta dovesti, izmeu

4 Ibidem.5 Vidi Sluaj Stauder 29/69, Eur-Lex 61969J0029.6 Vidi Sluaj Internationale Handelsgesellschaft 11/70, Eur-Lex 61970J0011.7 Ibidem.8 Joint Declaration by the European Parliament, the Council and the Commission, Official Journal C 103,27/04/1977.

3

ostaloga, i do razvoja Europske politike koncepcije u Zajedniku vanjsku i sigurnosnu politiku (ZVSP), iji ciljevi obuhvaaju i zatitu ljudskih prava. Iako je teko i neoprezno spomenute promjene na europskoj i meunarodnoj razini povezati s promjenama u shvaanju ljudskih prava na razini institucija bez dublje analize Meunarodnih paktova ili ZVSP-a, moe se zakljuiti da je kroz ezdesete i sedamdesete godine stvorena klima u meunarodnim odnosima koja je svakako pridonijela i podizanju razine svijesti o vanosti ljudskih prava na razini Zajednice.

Nakon usvajanja i stupanja na snagu Jedinstvenog europskog akta, Deklaracijom o ljudskim pravima i dvjema rezolucijama Europskog vijea iz 1991. dodatno je 'pripremljen teren' za promjene koje e u politiku ljudskih prava Zajednice unijeti Ugovor o Europskoj uniji. S obzirom da su te rezolucije vane ponajprije za odnose EU-a s treim zemljama u devedesetim godinama, o njima e biti vie rijei u sljedeem poglavlju, dok je ovdje neophodno zaustaviti se na Deklaraciji iz 1991. U njoj su Europsko vijee i drave lanice zatraili univerzalno potivanje ljudskih prava te istaknule da "[n]a podruju ljudskih prava, uinkovita i univerzalna primjena postojeih instrumenata i jaanje meunarodnih mehanizama kontrole predstavlja prioritet."9 Treba istaknuti da je Vijee izrazilo spremnost za "omoguavanje pojedincu da bude ukljuen u zatitu svojih prava,"10 premda su pojedinci to pravo ostvarivali putem Suda EZ-a od kasnih ezdesetih godina, odnosno od Sluaja Stauder. Deklaracija zavrava ponavljanjem predanosti Zajednice i njenih drava lanica "podravanju i promicanju ljudskih prava u regionalnim i meunarodnim tijelima", ali se niti u ovoj Deklaraciji, kao ni u Zajednikoj deklaraciji iz 1977. ne spominje vanost zatite ljudskih prava pojedinaca od krenja koja mogu poiniti institucije Zajednice.

Supstancijalne promjene u politiku ljudskih prava Zajednice unijeli su Ugovor iz Maastrichta te Ugovor iz Amsterdama (1997.). Ugovorom iz Maastrichta dan je novi zamah politikoj integraciji Unije zahvaljujui, izmeu ostaloga, i uvoenju dravljanstva Unije te eksplicitno izraenim politikim pravima graana Unije koja iz toga proizlaze (lanci 8. 8e.).

Pitanje koje se ovdje namee jest da li su se te promjene i u kojoj mjeri odrazile na zatitu ljudskih prava i percepciju graana o toj zatiti. Eurobarometar 41 kojim su ispitani stavovi graana drava lanica u prvoj godini 'nove Unije' pokazao je vei poetni optimizam graana i vjeru u integraciju Europe te stanovito poznavanje kako samog Ugovora iz Maastrichta, tako i nekih institucija Unije.11 Meutim, sljedei Eurobarometri nisu zabiljeili znatan porast povjerenja i sigurnosti kod graana, kao ni veu razinu poznavanja institucija Unije. Posebno zabrinjavajuim pokazao se Eurobarometar 47.1 iz 1997.12 koji upuuje na znatan porast rasizma i ksenofobije meu graanima Unije i to u godini potpisivanja Ugovora iz Amsterdama, koji je u formalno-pravnom smislu poboljao stanje u nekim problemskim podrujima izravno povezanim s politikom ljudskih prava Unije. Prema miljenju nekih autora, tim su Ugovorom u pravnu arhitekturu Unije uneseni elementi koji zahtijevaju "razvoj nove politike ljudskih prava" (Alston, 1999.: 17). Ovim se Ugovorom po prvi puta se propisuje da je:

"Unija [] utemeljena na naelima slobode, demokracije, potivanja ljudskih prava i temeljnih sloboda i vladavini prava, a koja su naela zajednika dravama lanicama" te da

9 http://ec.europa.eu/external_relations/human_rights/doc/hr_decl_91.htm (lipanj 2006., studeni 2008.).10 Ibidem.11 http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb41/eb41_en.pdf (lipanj 2006.).12 http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/ebs_113_en.pdf (lipanj 2006.).

4

je "Unija [] duna potivati temeljna prava koja su zajamena Europskom konvencijom za zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda [], a koja proizlaze iz ustavnih tradicija zajednikih dravama lanicama, kao opa naela prava Zajednice." (lanak 6.)13

Ostalim odredbama ovoga Ugovora, koje su kljune za politiku ljudskih prava Unije, uvodi se mogunost privremenog ukidanja nekih prava dravama lanicama zbog krenja gore spomenutih naela (lanak 7., stavak 1.), proiruju se ovlasti Suda EZ-a na nain da taj Sud postaje nadlean i za sluajeve krenja ljudskih prava pojedinaca kada ih poine institucije Unije i propisuje se mogunost Vijea za poduzimanje mjera suzbijanja diskriminacije na osnovi spola, rase, etnikog podrijetla, vjeroispovijesti, uvjerenja, invaliditeta, dobi ili spolne orijentacije (lanak 13.). Do usvajanja Ugovora iz Amsterdama, politika ljudskih prava Unije bila je uglavnom reaktivne prirode, a strunjaci za ovo podruje nazivaju je jo i politikom negativne integracije (Alston, 1999.: 10). Drugim rijeima, zasnivala se prvenstveno na zabranama krenja ljudskih prava te nadzoru koji je Sud EZ-a obavljao putem svojih presuda, odnosno ve uspostavljene sudske prakse. Ugovor iz Amsterdama, meutim, oznaio je znakovit preokret u smjeru pozitivne integracije, tj. proaktivne uloge ne vie samo Suda EZ-a, ve i drugih institucija Unije otvarajui prostor poduzimanju konkretnih mjera i inicijativa na podrujima od izravne vanosti za zatitu i promicanje ljudskih prava.

U miljenjima Suda EZ-a, primjena Europske konvencije za zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda14 poela se ispreplitati s inicijativama za pristupanje EZ-a Konvenciji ve od sedamdesetih godina prologa stoljea. Uz ustavne tradicije drava lanica i opa naela prava Zajednice, Sud EZ-a se ve u prvim sluajevima potencijalnih krenja ljudskih prava, u kojima je od njega zatraeno prethodno miljenje, poeo pozivati i na meunarodne ugovore kojih su drave lanice potpisnice te izrijekom navoditi upravo Europsku konvenciju. Gotovo istovremeno, Europska komisija objavila je svoj prvi prijedlog za pristupanje Zajednice Europskoj konvenciji (1979).15 Vijee nije prihvatilo prijedlog Komisije iako je njegovo usvajanje moglo ubrzati razvoj politike ljudskih prava Zajednice zahtijevajui da i institucije Zajednice, a ne samo drave lanice podlijeu obvezama iz Konvencije. Nakon jednog Priopenja Komisije iz 1990. i radnog dokumenta u kojem je Komisija razmatrala zakonske osnove za pristupanje EZ-a ovoj Konvenciji16, sljedeu vanu inicijativu u tom smjeru poduzelo je Vijee EU-a 1994. uputivi Sudu EZ-a zahtjev za miljenjem u svezi pitanja o usklaenosti pristupanja EZ-a Europskoj konvenciji s odredbama Ugovora o osnivanju Europske zajednice. Sud je u svom Miljenju 2/94 od 28. oujka 1996.17 utvrdio da bi pristupanje Konvenciji [] prouzroilo znaajnu promjenu u postojeem sustavu Zajednice za zatitu ljudskih prava jer bi podrazumijevalo ulazak Zajednice u poseban meunarodni institucionalni sustav, kao i integraciju svih odredaba Konvencije u pravni poredak Zajednice.18

Ugovor iz Amsterdama, prethodno opisan kao prekretnica u politici ljudskih prava, donesen je samo godinu dana nakon ovog miljenja Suda EZ-a. Drugim rijeima, unato

13 http://www.eurotreaties.com/amsterdamtreaty.pdf (lipanj 2006.).

14 Sud EZ-a se po prvi puta poziva na tu Konvenciju u Sluaju Nold 4/73, Eur-Lex - 61973J0004.

15 Memorandum on the accession of the European Communities to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms.16 Commission Communication on Community accession to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and some of its Protocols, SEC (90) 2087 final.17 European Court of Justice, 1994.: Opinion 2/94 of the Court of 28 March 1996.

18 Ibid.: 21.

5

opiranju pristupanju EZ-a Europskoj konvenciji na temelju formalno-pravnih razloga, tenje i nastojanja u Uniji da se zatita i promicanje ljudskih prava podignu na viu razinu, a koncept ljudskih prava uini vidljivijim, postaju sve snanijima, to e se pokazati donoenjem Povelje o temeljnim pravima. Istovremeno, meutim, sudbina Povelje, od njenog donoenja u Nici 7. prosinca 2000., do njenog proglaenja 12. prosinca 2007. i potpisivanja Lisabonskog ugovora 13. prosinca iste godine, ukazuje na stalnu prisutnost suprotstavljenih ambicija unutar Unije na podruju ljudskih prava. S jedne strane postoji tenja da se Unija i njene institucije priblie graanima pri emu bi Povelja, kao svojevrstan objedinjeni popis postojeih prava, trebala pridonijeti veem kredibilitetu Unije i povjerenju njenih graana u transparentnost i uinkovitost institucija koje u svom djelovanju imaju na umu dobrobit pojedinca. S druge strane postoji oprez da se Poveljom ne zajame vea prava no to ih jame pojedine drave lanice i ne unese pomutnja u postojeu podjelu nadlenosti unutar Unije. Ova suprotstavljenost tenji Unije, njenih institucija i drava lanica na podruju ljudskih prava moda je najvidljivija upravo kroz sudbinu Povelje. Ona je najprije donesena kao samostojni, ali neobvezujui akt u kojem su po prvi puta u jednom dokumentu popisana postojea prava do tada zajamena Osnivakim ugovorima, opim naelima i ustavnim tradicijama drava lanica. Sredinju vrijednost Povelje strunjaci vide u njenom "promicanju vidljivosti i snage zatite ljudskih prava u Europskoj uniji" (Thym, 2008.: 2).19. Prve etiri godine od svoga donoenja, Povelja je imala status neobvezujueg akta o ijoj je pravnoj snazi trebala odluiti Meuvladina konferencija i Konvencija o budunosti Europske unije 2004. (koja je naposljetku donesena kao Europski ustav). Iako bez pravne snage obvezujueg akta, Povelja je i te prve etiri godine sluila kao inspiracija i orijentacija Sudu EZ-a, koji se na Povelju pozvao u dva miljenja svojih Nezavisnih odvjetnika (eng. Advocates General) (Liisberg,

2001.: 6). Konvencija za budunost Europske unije, tijelo koje je Europsko vijee osnovalo temeljem Deklaracije iz Laekena u prosincu 2001., trebalo je, izmeu ostaloga, rijeiti pitanje statusa Povelje te odgovoriti na pitanje o ugraivanju Povelje u tekst Ugovora i potrebi pristupanja EZ-a Europskoj konvenciji. Povelja je, tako, 2004. godine ukljuena u tekst Europskog ustava kao njegov sastavni, drugi dio, to joj je trebalo zajamiti veu pravnu snagu. Neuspjeh Ustava na referendumima u Francuskoj i Nizozemskoj ve 2005. godine onemoguio je ukorjenjivanje Povelje kao pravno obvezujueg akta Unije ne samo u formalno-pravnom, ve i irem, drutvenom smislu, te se moe zakljuiti da se nije uspjela razviti ira svijest meu graanima Unije o Povelji kao aktu Unije koji e im zajamiti bolju zatitu ljudskih prava i olakati pristupanje EZ-a Europskoj konvenciji. Time je i politiki cilj "promicanja vidljivosti i snage zatite ljudskih prava u Europskoj uniji" izraen u Preambuli Povelje ostao neostvaren.

U tenji da se nakon neuspjeha Ustava povea demokratski legitimitet Unije i rijee institucionalni prijepori unutar Unije, 13. prosinca 2007. lideri drava lanica potpisuju Lisabonski ugovor. Osim postizanja vee demokratinosti, transparentnosti i uinkovitosti Unije te njenog jaanja na globalnoj sceni, Komisija u svom miljenju iz srpnja 2007. o revidiranju Osnivakih ugovora navodi jaanje solidarnosti, sigurnosti te prava pojedinca kao graanina Unije kao jedan od kljunih ciljeva Reformskog ugovora.20 Za potrebe potpisivanja tog Ugovora, predsjednici Komisije, Parlamenta i Vijea Unije potpisali su i ponovo proglasili Povelju o temeljnim pravima samo dan prije potpisivanja Lisabonskog ugovora ime su, prema rijeima predsjednika Komisije, Josa Manuela Barrosa, javno izrazili elju da se Povelja uini pravno obvezujuom za institucije Unije21. Povelja, meutim, nije uvrtena u tekst revidiranih Osnivakih ugovora, ve se na nju poziva izmijenjeni i dopunjeni lanak 6.

19 I stavak 4. Preambule Povelje o temeljnim pravima.20 http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st11/st11625.en07.pdf: 7. (10. 11. 2008.). 21 Press Releases RAPID, IP/07/1916, 12. 12. 2007. (10. 11. 2008.).

6

Ugovora o Europskoj uniji. Tim se lankom propisuje da e Povelja imati jednaku pravnu vrijednost kao i Osnivaki ugovori te da e Unija pristupiti Europskoj konvenciji, pri emu se njene nadlenosti definirane Osnivakim ugovorima nee proirivati, niti mijenjati.22

Analiziramo li put koji je Povelja prela od 2000. godine i uzmemo li u obzir ove dvije injenice, moemo zakljuiti da je napredak u formalno-pravnom smislu postignut. Povelja je postala obvezujua i njome je eksplicitno propisano pristupanje EZ-a Europskoj konvenciji. Pitanja koja se i dalje nameu su stvarna provedba Povelje s obzirom na Europsku konvenciju, kao i realizacija pristupanja EZ-a toj Konvenciji. Odgovore e, osobito na prvo pitanje, najprije dati praksa Suda EZ-a, a potom i institucije Unije, predstavnici drava lanica kroz tijela Unije, kao i neovisni pravni strunjaci te sveuilini profesori europskoga prava. Stoga u ovom radu, s obzirom na njegovu svrhu, moemo samo naznaiti potencijalne probleme, odnosno prijepore koji se u ovom trenutku susreu u akademskoj literaturi i dokumentima Unije kada je rije o gore navedenim pitanjima.23 Prvo, Povelja se, ne samo u novinskim lancima i mrenim izvorima, ve i u strunoj literaturi, najee opisuje kao "revolucionarni", "pionirski" dokument i najsuvremeniji "katalog" postojeih ljudskih prava, ali i prava 'nove generacije', koja nisu zajamena drugim pravnim aktima, pa ni Europskom konvencijom. U tom se kontekstu najee spominju zabrana diskriminacije na osnovi spolne orijentacije (lanak 21. Povelje) i ire zajamena socijalna prava u Glavi IV. Povelje, kao primjerice pravo na trajk (lanak 28.), zbog ega su Poljska i Ujedinjena Kraljevina Velike Britanije i Sjeverne Irske insistirale na posebnom Protokolu o primjeni Povelje kojim se onemoguava zatita tih prava ire no to je to omogueno nacionalnim zakonodavstvima, to drugim rijeima znai da se Povelja u te dvije zemlje nee provoditi u cijelosti. Drugo, ustavne tradicije zajednike dravama lanicama i Europska konvencija (izmijenjeni i dopunjeni lanak 6., stavak 3. Ugovora o Europskoj uniji) ostaju i dalje, uz obvezujuu Povelju, jamstva zatite prava, to e zahtijevati fleksibilnost sudaca i Suda EZ-a u sluajevima nepodudaranja meu tim trima razinama. Tree, kada je rije o pristupanju EZ-a Europskoj konvenciji, kljuni argument u prilog pristupanju jest injenica da bi se tim postupkom doskoilo pravnoj nedosljednosti, odnosno praznini. Naime, sve drave lanice EU-a su, kao stranke te Konvencije, dune primjenjivati njene odredbe i podlijeu mehanizmima nadzora zatite ljudskih prava svojih graana od strane tijela Vijea Europe. Istovremeno je pravo Zajednice nadreeno nacionalnom pravu i ima izravan uinak u nacionalnom zakonodavstvu drava lanica, a da pri tome institucije Unije pri donoenju i provedbi svojih akata ne podlijeu nadzoru od strane Vijea Europe. Pristupanjem Zajednice Europskoj konvenciji rijeila bi se ta nedosljednost i uklonili dvostruki standardi, ime bi se, prema miljenjima strunjaka i slubenika vlada drava lanica, poveao kredibilitet Unije kako prema vlastitim graanima, tako i prema treim zemljama. S druge strane, pristupanje e zahtijevati i reviziju Europske konvencije budui da joj za sada mogu pristupiti "samo drave, a ne organizacije, kao ugovorne strane" (Liisberg, 2001.: 5). Samo pristupanje, sukladno Protokolu o lanku 6., stavku 2. Ugovora o Europskoj uniji o pristupanju Unije Europskoj konvenciji, uredit e se posebnim sporazumom, a njegova primjena, kao i konkretna primjena Povelje pokazat e kakav je kvalitativni doprinos ovih instrumenata politici ljudskih prava Unije.

Politika ljudskih prava Unije u odnosima s treim zemljama

22 http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2007:306:SOM:EN:HTML (10. 11. 2008.).23 Zavrni dio ovog poglavlja temelji se na Liisberg, J. B., 2001., Thym, D., 2008., Secretariat of European Convention, 2002.: Working group II "Incorporation of the Charter/accession to the ECHR."

7

Osim pitanja koja se veu uz razvoj politike ljudskih prava na razini unutarnjih poslova EU-a, u strunoj literaturi gotovo da postoji paralelni korpus dokumenata koji posebno prouavaju razvoj te politike u vanjskih odnosima Unije. S obzirom na takvo stanje stvari, teko je istovremeno pratiti Unijinu politiku ljudskih prava na obje razine. Tu odvojenost razina razvoja politike ljudskih prava neki strunjaci smatraju dodatnim problemom koji poveava dojam nekonzistentnosti ove politike. Ne umanjujui zamjerke upuene takvom prouavanju politike ljudskih prava EU-a, u ovom smo se radu ipak odluili za 'dvorazinski' pristup zadanoj problematici zbog vee preglednosti rada i jasnoe argumentacije.

Zadatak ovog poglavlja jest ukazati na kljune toke razvoja politike i mehanizme koji Uniji stoje na raspolaganju u vanjskopolitikoj zatiti ljudskih prava. Pojam 'tree zemlje' oznaava sve drave koje nisu lanice EU-a, a s kojima je Unija sklopila neku vrstu sporazuma (bilo o pomoi ili suradnji). Pri tome treba voditi rauna i o injenici da se Unijina politika ljudskih prava i mehanizmi njene provedbe razlikuju u odnosima EU-a prema dvije glavne podskupine treih zemalja, odnosno drava kandidata ili potencijalnih kandidata za lanstvo u Uniji s jedne, te drava Afrike, Kariba i pacifike regije (AKP) s druge strane.

Kao i u sluaju unutarnje razine razvoja politike ljudskih prava Zajednice, poetni interes za pitanja zatite ljudskih prava u zemljama s kojima je EZ sklopio sporazum javlja se relativno rano, odnosno ve krajem sedamdesetih godina prologa stoljea.24 U to vrijeme, meutim, sporazumi Zajednice s treim zemljama nisu sadravali zakonsku osnovu za poduzimanje konkretnih mjera u cilju sprjeavanja krenja ljudskih prava ili promicanja njihove aktivne zatite. Prvu veu promjenu u tom smjeru donosi IV. konvencija iz Loma potpisana u prosincu 1989. kao prva konvencija o razvoju koja ukljuuje odredbu o predanosti potivanju ljudskih prava kao "temeljni element suradnje" s treim zemljama (lanak 5.),25 ali jo uvijek ne sadri zakonsku osnovu sukladno kojoj bi Zajednica mogla otkazati ili privremeno obustaviti primjenu sporazuma sa zemljama koje kre temeljna prava. Rane devedesete su, kao i na unutarnjoj razini razvoja politike ljudskih prava Zajednice, oznaile prekretnicu u pristupu vanosti ljudskih prava u odnosima s treim zemljama, to je, izmeu ostaloga, prouzroeno i promjenama u Srednjoj i Istonoj Europi po zavretku Hladnoga rata, a neki autori smatraju i "perspektivom demokratizacije velikog dijela Latinske Amerike i Afrike."26

Za konano ukljuivanje klauzule o potivanju ljudskih prava u sporazume s treim zemljama presudne su prethodno spomenute dvije rezolucije Europskoga vijea iz 1991. U rezoluciji iz lipnja te godine po prvi puta je jasno formulirano da osnovu ravnomjernog razvoja predstavljaju "potivanje ljudskih prava, vladavine prava i postojanje politikih institucija, koje su uinkovite, odgovorne i uivaju demokratski legitimitet."27 Polazei od takvog temelja, Rezolucija Vijea i drava lanica, koji su se sastali u Vijeu o ljudskim pravima, demokraciji i razvoju u studenome iste godine, napravila je korak dalje te utvrdila da e "Zajednica i njene drave lanice izrijekom uvesti potivanje ljudskih prava kao jedan od elemenata svojih odnosa sa zemljama u razvoju"28 te da e "klauzule o ljudskim pravima

24 Vidi Sluaj Ugande. Report on the human rights and democracy clause in European Union agreements (2005/2057 (INI)): 11/27.25 http://ec.europa.eu/development/geographical/cotonou/lomegen/lomeitoiv_en.cfm (studeni 2008.).26 Report on the human rights and democracy clause in European Union agreements (2005/2057 (INI)): 11.27 http://ec.europa.eu/comm/external_relations/human_rights/doc/cr28_11_91_en.htm (lipanj 2006.).28 Ibid.: 4/5.

8

ubudue biti unesene u sporazume o suradnji."29 Iako formulacije iz ove Rezolucije podsjeaju na ton Zajednike deklaracije Europskog parlamenta, Vijea i Komisije o zatiti temeljnih prava iz 1977.30, Rezolucija iz studenoga 1991. dovela je do stvarnog unoenja spomenute klauzule kao "osnovnog elementa" u sporazume s baltikim dravama, Albanijom i Slovenijom ve 1992. Posebna vanost te klauzule proizlazi iz injenice to ljudska prava "postaju instrumentom provedbe pozitivnih mjera"31, a strankama sporazuma omoguava se "poduzimanje restriktivnih mjera proporcionalnih ozbiljnosti krenja"32 ljudskih prava. Ta tzv. Baltika klauzula omoguavala je neposredan raskid sporazuma sa spomenutim zemljama u sluaju ozbiljnih krenja ljudskih prava, a unosila se samo u prve sporazume s gore spomenutim zemljama. Kasnije je zamijenjena tzv. Bugarskom klauzulom koja nije zahtijevala neposredan raskid sporazuma, ve mogunost politikog dijaloga i postupka mirenja u sluajevima krenja ljudskih prava. Unosila se u sporazume s Bugarskom, Rumunjskom, Ruskom Federacijom, Kirgistanom, Moldovom, ekom Republikom, Slovakom, Kazahstanom i Bjelorusijom.

Rezolucije iz 1991. omoguile su promjene na vanjskoj razini politike ljudskih prava Zajednice ekvivalentne promjenama koje je na unutarnjoj razini omoguio Ugovor iz Amsterdama stupanjem na snagu 1999. Ubrzo nakon sklapanja prvih sporazuma Zajednice sa zemljama Srednje i Istone Europe, u koje su se unosile bilo Baltika ili Bugarska klauzula, dolazi do promjena u sporazumima s tim zemljama koje, izmeu ostaloga, zahvaaju i podruje ljudskih prava. Nakon sastanka Europskog vijea u Kopenhagenu u lipnju 1993. utvruju se kriteriji kojima se, osim zahtjeva za postojanjem funkcionalnog slobodnog trita sposobnog odoljeti pritiscima konkurencije, odreuju i politiki kriteriji za ulazak novih drava kandidata u Uniju. Iako su kriteriji iz Kopenhagena u meuvremenu postali uistinu ope poznatom injenicom, ovdje ih treba posebno istaknuti iz nekoliko razloga. Naime, na temelju tih kriterija u Europske sporazume se po prvi puta unose demokracija, vladavina prava te potivanje ljudskih i manjinskih prava kao preduvjeti za ulazak u lanstvo Unije, a "institucionalizirani politiki dijalog uvodi [se] na pravno obvezujui nain (Weidenfeld i Wessels, 2005.: 277)." Drugim rijeima, zahvaljujui spomenutim klauzulama, kao i kriterijima iz Kopenhagena, Uniji se otvara mogunost poticanja razvoja ljudskih prava ne samo na unutarnjoj razini institucija, ve i u zemljama s kojima ima uspostavljene ugovorne odnose. Posebna generacija Europskih sporazuma razvijena je na samom kraju devedesetih godina za zemlje June i Jugoistone Europe, a specifinost im je da uz gore navedene kriterije sadre i komponentu sigurnosti i stabilnosti s obzirom da su namijenjeni uspostavljanju ugovornih odnosa sa zemljama zahvaenima sukobima na tom prostoru u ranim devedesetim godinama.33

Meutim, napredak prema sustavnom pristupu ljudskim pravima u sporazumima s treim zemljama, i to ponajprije zbog pojave potrebe za "poboljanjem konzistentnosti, transparentnosti i prepoznatljivosti pristupa Zajednice"34 ljudskim pravima, postignut je nekoliko godina prije prvog Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju, odnosno 1995. Priopenjem Komisije o ukljuivanju potivanja demokratskih naela i ljudskih prava u sporazume izmeu Zajednice i treih zemalja.35 Da pojasnimo, u pokuaju postizanja

29 Ibidem.30 Vidi fusnotu 10.31 Vidi fusnotu 28.32 Ibidem.33 Rije je, naravno, o Sporazumima o stabilizaciji i pridruivanju.

34 Communication from the Commission on the Inclusion of Respect for Democratic Principles and Human Rights in Agreements between the Community and Third Countries, COM (95) 216 final.35 Ibidem.

9

ujednaenosti klauzula o ljudskim pravima u sporazumima izmeu Zajednice i bilo koje tree zemlje, Komisija je ve u sijenju 1993. izdala smjernice36 u kojima je odredila koje klauzule o ljudskim pravima mora sadravati preambula, a koje tekstovi sporazuma, uz mogunost uvoenja suspenzivne klauzule ili klauzule o neprimjenjivanju sporazuma u posebnim sluajevima. Meutim, i nakon izdavanja smjernica Komisije, preambule sporazuma s treim zemljama na razliite su se naine pozivale na ljudska prava, a sustavnost nije postignuta ni u tekstovima sporazuma. Stoga se smatra da je tek Priopenjem Komisije o ukljuivanju potivanja demokratskih naela i ljudskih prava u sporazume izmeu Zajednice i treih zemalja utvren model unoenja klauzula o ljudskim pravima, koji se sustavno primjenjuje u sporazumima s treim zemljama od 1995. U Prvom dodatku tog Priopenja eksplicitno je navedeno kako bi tono trebale glasiti Baltika i Bugarska klauzula, dok je u Drugom dodatku naveden popis mjera koje se mogu poduzeti u sluajevima "ozbiljnih krenja ljudskih prava ili ozbiljnih prekida demokratskog procesa37.

Prema Izvjeu Europskog parlamenta o klauzulama o ljudskim pravima i demokraciji u sporazumima Europske unije od 23. sijenja 2006.38, Unija je do sada sklopila vie od 50 sporazuma s treim zemljama, a klauzula o ljudskim pravima primjenjuje se na ak vie od 120 zemalja. Od 1995. iskoritena je kao osnova za "konzultacije, obustavu pruanja pomoi ili druge mjere" u 12 sluajeva, ukljuujui 10 drava AKP-a39. Posljednji veliki pomaci u vanjskoj politici ljudskih prava Unije poduzeti su stupanjem na snagu Sporazuma iz Cotonoua (2000.) te razvojem Europske politike prema susjednim zemljama (ENP) 2004. godine. Sporazumom iz Cotonoua uveden je dijalog izmeu vladinog i nevladinog sektora kao novi provedbeni mehanizam klauzule o ljudskim pravima, dok je ENP uspostavljen kako bi se smanjio jaz izmeu proirene Europe i njenih susjeda te potakle gospodarske i politike reforme u zemljama s kojima EU granii na istoku i jugu. Politiki paket mjera u okviru ENP obuhvaa i "irok raspon pitanja vezanih uz ljudska prava [] i demokratizaciju."40

Do kakvih problema dolazi u provedbi sporazuma EU-a s treim zemljama kada je rije o klauzulama o potivanju ljudskih prava?

Mandat za voenje pregovora o sporazumima s treim zemljama ima iskljuivo Vijee, dok se, primjerice, Europski parlament ukljuuje samo u fazu davanja suglasnosti za ratifikaciju sporazuma. Nadalje, nejasne su ili nedovoljno transparentne metode praenja primjene sporazuma uz nedovoljnu ukljuenost predstavnika civilnog drutva. Jedno od posebnih i vrlo sloenih pitanja, koje zahtijeva posebno istraivanje, odnosi se i na dvostruke standarde u primjeni klauzule o potivanju ljudskih prava. Zanimljivi primjeri u tom kontekstu su Sjedinjene Amerike Drave (SAD) s jedne, te Narodna Republika Kina s druge strane. Naime, usprkos injenici to se SAD u politikim i akademskim raspravama esto smatra jednom od zemalja predvodnica na podruju globalne politike ljudskih prava, ope je poznato da zaostaje u ratificiranju meunarodnih konvencija i jo uvijek primjenjuje smrtnu kaznu, to se u potpunosti kosi s europskim nastojanjima na podruju zatite i promicanja ljudskih prava. Na suprotnoj strani spektra, kada je o potivanju ljudskih prava i sloboda rije, nalazi se Kina iji se odnosi s Unijom jo uvijek temelje na Sporazumu o trgovini i suradnji iz

36 Odluka Komisije od 26. sijenja 1993., MIN (93)1137, toka XIV. Vidi Commission Communication on Community accession to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and some of its Protocols, SEC (90) 2087 final: 9.

37 Vidi Joint Declaration by the European Parliament, the Council and the Commission, 27 .04. 1977.: 17. 38 Report on the human rights and democracy clause in European Union agreements (2005/2057 (INI)): 12.39 Nigerija, Gvineja Bissau, Srednjeafrika Republika, Togo, Haiti, Comoros, Obala Bjelokosti, Fidi, Liberija i Zimbabve.40 http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/08/st14/st14146-re01.en08.pdf: 24 (13. 11. 2008.).

10

1985.41 koji je upotpunjen 1994. i 2002. uspostavljanjem politikog dijaloga izmeu Unije i Kine. Usprkos zalaganjima i demarevima EU-a na najvioj razini, zabrinutost zbog nepotivanja pravne drave i ljudskih prava u Kini nije se bitno smanjila od studentskih prosvjeda na Trgu Tian'anmen u Pekingu 1989. Unato tomu, trgovina izmeu EU-a i Kine poveala se vie od dva puta u razdoblju od etiri godine (2003. 2007.), a samo u odnosu na prolu godinu porasla je 17%.42 Naposljetku, ali ne i manje vano, primjena klauzule o potivanju ljudskih prava trebala bi biti dvosmjerna, to znai da bi i institucije Unije trebale podlijegati praenju potivanja ljudskih prava od strane zemalja s kojima su sklopljeni sporazumi, ali se to u praksi ne dogaa.

U sudaru sa stvarnou?

Pretraivanje mrenih stranica radi prikupljanja informacija o mjerama koje institucije Europske unije trenutano poduzimaju na podruju zatite i promicanja ljudskih prava mogu navesti na (povran) zakljuak da je rije o jednom od vrlo dinaminih i proaktivnih policya

Unije. Je li tomu uistinu tako? Prije no to se posvetimo ovom pitanju, valja skrenuti pozornost na dvije injenice jednu metodoloke, a drugu sadrajne prirode. Prilikom istraivanja politika Europske unije, javlja se problem neravnomjerne zastupljenosti prakse u akademskoj literaturi. Drugim rijeima, literatura se esto ne stie baviti dovoljno brzo policy fenomenima ili mjerama u praksi. Iz tog je razloga ovo poglavlje o potrebi redefiniranja, odnosno jasnijeg profiliranja politike ljudskih prava Unije zapoelo najavom uvida u najnovije mjere institucija EU-a putem mrene stranice. Druga, gore spomenuta injenica odnosi se na sam sadraj politike ljudskih prava. Rije je o njegovoj interdisciplinarnosti, odnosno sveprisutnosti u drugim politikama Unije. To se istovremeno koristi kao argument i 'za' i 'protiv' osamostaljivanja, odnosno izdvajanja ove politike ili njenog jasnog profiliranja koje bi bilo adekvatno popraeno funkcionirajuim institucionalnim mehanizmima.

Za potrebe ovoga rada, Komisija, Parlament i Vijeu EU-a izabrani su kao kljuni akteri u stvaranju i provedbi javnih politika, pa tako i politike ljudskih prava Unije dok je o ulozi Suda EZ-a bilo rijei u prvom dijelu lanka.

Europska komisija, kao jedina institucija Unije koja je, prema miljenju nekih analitiara, zadrala pravo pokretanja inicijative na podruju javnih politika (Richardson, 1998.: 77 - 95), raspolae s ak jedanaest kljunih instrumenata na podruju zatite i promicanja ljudskih prava. Ti instrumenti ukljuuju zajednike strategije, zajednike pozicije, zajednike akcije, demareve i deklaracije ili javne izjave kojima se vlade ili druge strane pozivaju na potivanje ljudskih prava, operacije sprjeavanja sukoba i upravljanja krizama, dijalog i konzultacije s treim zemljama, klauzule o ljudskim pravima u sporazumima s treim zemljama, smjernice o politici EU-a prema treim zemljama vezano uz posebne teme iz podruja ljudskih prava, mjere i postupke EU-a u meunarodnim i regionalnim organizacijama, misije EU-a za promatranje izbora te financiranje projekata posebno kroz Europski instrument za demokratizaciju i ljudska prava. Vie od deskriptivnih pojedinosti o svakome od ovih instrumenata, ovdje nas zanima mogunost utvrivanja njihovih obiljeja koja dokazuju tvrdnju da je politici ljudskih prava Unije potrebno redefiniranje, odnosno jasnije profiliranje provedbenih mehanizama. Strategije, pozicije, akcije, demarevi i izjave, kao i smjernice o politici EU-a prema treim zemljama vezano uz posebne teme iz podruja ljudskih prava, uglavnom su deklarativne prirode. Nadalje, svi nabrojeni instrumenti

41 http://ec.europa.eu/comm/external_relations/china/intro (13. 11. 2008.).

42 http://ec.europa.eu/trade/issues/bilateral/countries/china/index_en.htm (13. 11. 2008.).

11

usmjereni su ponajprije prema vanjskoj dimenziji Unijine politike ljudskih prava, odnosno promicanju i zatiti ljudskih prava u zemljama koje nisu lanice Unije. Sljedei problem koji se ovdje namee, i koji se moe smatrati jednim od kljunih uzronika implementacijskog deficita na podruju ove Unijine politike, jest brojnost instrumenata, njihovo preklapanje i nedovoljna vidljivost ili uoljivost u javnosti, kako na razini EU-a, tako i na nacionalnim razinama. Ovaj nas problem dovodi do pitanja fragmentiranosti institucija (Richardson, 1998.: 61 - 76) koja naruava provedbu mnogobrojnih javnih politika Unije, to je u sluaju Komisije i njene uloge u politici ljudskih prava EU-a posebno uoljivo. Tako se problematikom iz djelokruga te politike bavi nekoliko odjela ili jedinica unutar Komisije, ali ne postoji Opa uprava koja bi se bavila iskljuivo promicanjem i zatitom ljudskih prava u svim sektorima, odnosno javnim politikama Unije. Ostaje, naravno, za istraiti pravno-institucionalne probleme koje bi rekonstrukcija Komisije u tom smjeru izazvala. Kljuna prednost te Ope uprave sastojala bi se upravo u konsolidiranju napora Komisije u jednoj ustrojstvenoj jedinici, ime bi se pridonijelo boljem pristupu graana mjerama i inicijativama koje Komisija poduzima u vezi zatite i promicanja ljudskih prava, veoj vidljivosti, odnosno transparentnosti tih mjera i inicijativa u javnosti drava lanica, kao i jaanju unutarnje dimenzije Unijine politike ljudskih prava.

Nakon donoenja Jedinstvenoga europskoga akta i Ugovora iz Maastrichta, uvoenjem postupaka suradnje i suodluivanja, ojaala je, izmeu ostaloga, i uloga Europskog parlamenta koji (kao i Vijee ministara EU-a) ima pravo stavljanja pitanja na dnevni red. Na politikoj razini, "zatita ljudskih prava u svijetu predstavlja vrhunski prioritet Europskog parlamenta, [a] Odbor za vanjske poslove Parlamenta izravno se bavi pitanjima zatite ljudskih prava izvan Unije."43 Interdisciplinarnost podruja ljudskih prava, kao i vanost koja mu je politiki dana, odraavaju se i na organizacijskoj razini te se problematikom ljudskih prava bave ak etiri od ukupno dvadeset odbora Parlamenta (Odbor za vanjske poslove, Odbor za zapoljavanje i socijalna pitanja, Odbor za graanske slobode, pravosue i unutarnje poslove te Odbor za enska prava i ravnopravnost spolova). Iako je u prethodnome citatu, koji predstavlja svojevrsno formuliranje misije Parlamenta, eksplicitno naznaena vanjska dimenzija politike ljudskih prava EP-a, praksa pokazuje da su odbori Parlamenta vrlo aktivni u poticanju promjena i na unutarnjoj razini politike ljudskih prava Unije. U tom je kontekstu posebno vano naglasiti njihovu ulogu u predlaganju novih, naprednih, ponekad gotovo avangardnih inicijativa vezanih uz Unijinu politiku ljudskih prava. Jedna od takvih inicijativa na koju ovdje skreemo pozornost, a koja je relevantna u kontekstu rasprave o dostatnosti provedbenih mehanizama EU-a za zatitu i promicanje ljudskih prava, odnosi se na osnivanje Agencije Europske unije za temeljna prava.44

Na temelju kratkog pregleda mehanizama koji stoje na raspolaganju Komisiji i Parlamentu moe se stei zakljuak da su i brojano i sadrajno ti mehanizmi dostatni za odgovarajuu zatitu i promicanje ljudskih prava Unije, kako na razini njenih unutarnjih poslova, tako i u odnosima s treim zemljama. Meutim, osnivanje Agencije EU-a za temeljna prava naznaka je da su promjene neophodne. Kao to se od kasnih ezdesetih godina prologa stoljea postupno poinje razvijati potreba za stalnim nadograivanjem i usavravanjem Osnivakih ugovora, tako se (dodue znatno kasnije) poinje razvijati potreba za osnivanjem sredinjeg tijela na razini Unije ija bi tri kljuna cilja bila "a. Promicanje temeljnih prava, b. Zatita temeljnih prava, c. Podizanje razine svijesti meu [policy] akterima

43 http://www.europarl.europa.eu/parliament/public/staticDisplay.do?id=47&pageRank=4&language=EN (studeni 2008.).44 Vidi Report on promotion and protection of fundamental rights, A6-0144/2005 final.

12

PDF to Word