Politisches System Schweiz Vorlesung am Institut für Öffentliches Recht der Universität Bern

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Politisches System Schweiz

Andreas Ladner


Vorlesung am Institut für Öffentliches Recht der Universität Bern

Gemeinden

Prof. Dr. Andreas LadnerIDHEAP Lausanne

Frühjahrssemester 2012

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Andreas Ladner

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Gemeindefusionen 2000-2010

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Bei den Gemeinden handelt es sich um Körperschaften, die gebietsmässig umgrenzt, mit hoheitlicher Gewalt ausgestattet und als rechtlich verselbständigte Verbände (mit Vermögensfähigkeit, eigenem Finanzhaushalt, eigenen Organen, mehr oder weniger weitreichender Organisationsgewalt) zu bezeichnen sind (Jagmetti 1972: 246 f.).

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Gemeinden … • sind im Rahmen von BV und

Kantonsverfassungen selbständig.

• der äusserer Rahmen ihrer Aktivitäten und Befugnisse wird in erster Linie durch die kantonalen Gemeindegesetze festgelegt.

• ein Teil der Gemeindeaufgaben fällt in ihren eigenen Wirkungskreis, bei einem grossen Teil der Aufgaben handelt es sich jedoch um übertragene Aufgaben.

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Weitere Merkmale der Gemeinden

Kommunalisierung zwischen 14. und 19. Jahrhundert

Wandel vom Bürgerprinzip zum Einwohnerprinzip verlief nicht ganz ohne fremde Hilfe (Helvetik)

1874 Aufhebung aller politischen Vorrechte auf Gemeindestufe

1998 erstmals explizite Erwähnung in Bundesverfassung: Art. 50

Gemeindepluralismus

Finanz- und Steuerautonomie

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Anzahl und Grösse

2596 Gemeinden (1.1.2010).

Ende 2007: Median: 1023 Einwohner, Mittelwert: 2’807 Einwohner

(2010: Zürich: 380’499; Corippo: 18, Martisberg: 20)

Aktuell: http://de.wikipedia.org/wiki/Politische_Gemeinde

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Entwicklung der Zahl der Gemeinden

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1

501

1001

1501

2001

2501

3001

3501

1850 1860 1888 1900 1910 1920 1930 1941 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2002 2004 2006 2008

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0

500

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1500

2000

2500

3000

3500 Anzahl Gemeinden


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1-19

Gemeinden

20-49

Gemeinden

50-99

Gemeinden

100-199

Gemeinden

200 Gemeinden und

mehr

BS 3 UR 20 NE 62/51 LU 107/87 GR 208/180

AI 6 AR 20 TG 80 SO 126/122 AG 231/220

OW 7 GL 29/27/3 JU 83/60 VS 160/143 FR 202/168

NW 11 SZ 30 BL 86 ZH 171 TI 238/169

ZG 11 SH 34/27 SG 90/85 VD 382/375

GE 45 BE 400/388

Anzahl Gemeinden nach Kanton

2003/31.12.2009, projets acceptés

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Gemeindegrösse Anzahl Gemeinden Anteil an der Bevölkerung Absolut In Prozent Absolut In Prozent

Bis 249 428 15.4 62181 0.8 250-499 438 15.8 161178 2.2 500-999 550 19.8 399383 5.4 1’000-1’999 535 19.3 765036 10.3 2’000-4’999 515 18.6 1621463 21.9 5’000-9’999 188 6.8 1311207 17.7 10’000-19’999 90 3.2 1257517 17.0 20’000-49’999 23 0.8 687905 9.3 50’000-99’999 3 0.1 220852 3.0 100’000 und mehr 5 0.2 928380 12.5 Alle Gemeinden 2775 100.0 7415102 100

Anmerkungen: Die Angaben beziehen sich auf den 31. Januar 2004. Zu diesem Stichtag weist das BFS die Einwohnerzahlen für 2775 Gemeinden aus. Quelle: Bundesamt für Statistik (2004); Bilanz der ständigen Wohnbevölkerung; Neuchâtel, eigene Berechnungen.

Gemeindegrösse und Bevölkerung

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Gemeindegrösse (%)

Anteil Gemeinden

0

5

10

15

20

25

bis

249

250-

499

500-

999

1000

-199

9

2000

-499

9

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-999

9

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0-19

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0-99

999

1000

00 u

nd m

ehr

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Bevölkerung (%)

Bevölkerungsanteile

0

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0-99

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nd m

ehr

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Gemeindestruktur nach Kantonen

Kanton Kantonsgrösse per 31.12.1998

Anzahl Gemeinden 99

Median

Basel-Stadt 190 505 3 20584Zug 96 517 11 6828Obwalden 31 989 7 4155St. Gallen 444 891 90 3366Zürich 1 187 609 171 3042Nidwalden 37 320 11 2979Schwyz 126 479 30 2701Genf 398 910 45 2056Appenzell-Innerrhoden 14 873 6 1856Luzern 343 254 107 1711Appenzell-Ausserrhoden 53 816 20 1704Thurgau 226 479 81 1475Aargau 536 462 232 1287Basel-Land 256 761 86 1166Solothurn 243 450 126 998Neuenburg 165 594 62 904Uri 35 612 20 893Bern 941 144 400 873Wallis 274 458 163 678Glarus 38 698 29 643Schaffhausen 73 725 34 636Tessin 306 179 245 515Freiburg 232 086 245 429Waadt 611 613 384 410Jura 68 995 83 410Graubünden 186 118 212 307

7 123 537 842Total 2903

Kant04 Moyenne Médiane NBS 62251 20583 3ZG 9568 8001 11OW 4737 4456 7SG 5098 3419 90ZH 7379 3210 171NW 3591 3012 11SZ 4533 2892 30GE 9498 2396 45AI 2505 1951 6TG 2912 1884 80LU 3347 1790 106AR 2642 1714 20AG 2446 1378 231BL 3085 1253 86SO 1963 1021 126NE 2708 996 62BE 2400 887 398UR 1754 845 20VS 1882 793 153FR 1376 736 182GL 1419 720 27TI 1568 690 204SH 2236 682 33VD 1695 450 382JU 832 404 83GR 903 314 208Total 2672 960 2775

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Andreas Ladner

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Gemeindegrösse im internationalen Vergleich

1950 2001 VeränderungMittelwert

Grösse

UK 2028 433 -79% 137440Niederlande 1015 537 -47% 29542Dänemark 1303 276 -79% 19381Belgien 2669 589 -78% 17384Norwegen 744 435 -42% 10295Italien 7802 8100 +4% 7141Deutschland 33932 13854 -59% 5931Österreich 4065 2359 -42% 3437Schweiz 3097 2867 -7% 2488Frankreich 37997 36565 -4% 1615

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Andreas Ladner

Ausgaben (und Aufgaben) der Gemeinden insgesamt (2004)

Gemeinden 2004

Bildung; 21.6

Gesundheit; 20.7

Soziale Wohlfahrt; 15.8

Kultur und Freizeit; 5.6

Verwaltung; 8.5

Verkehr; 7.1

Umwelt und Raumordnung; 8.0

Volkswirtschaft; 1.5Steuern und

Finanzen; 5.9

Öffentliche Sicherheit; 5.2

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Andreas Ladner

Gemeindeautonomie

• Staatsrechtlich: Handlungsspielraum in Bezug auf die Gemeindeorganisation

• Ökonomisch: Gemeindeausgaben pro Kopf

• Einschätzung der Gemeindeschreiber

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Andreas Ladner

Giacometti (1952:19):

• Grosse Autonomie: ZH, SZ, OW, NW, GL, ZG, AI, AR, GR, AG, TG

• Mittlere Autonomie: BE, LU, UR, SO, BS, BL, SH, SG, TI, JU

• Kleine Autonomie: FR, VS, VD, NE, GE.

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Andreas Ladner

Empirische Grundlagen

Fünf gesamtschweizerisch

e Befragungen der Gemeindeschreiber (1988, 1994, 1998,

2005, 2009)

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Andreas Ladner

Themen der Befragungen

• 1988: Gemeindeschreiber 1: Politische Akteure, politische Systeme

• 1994: Gemeindeschreiber 2: Leistungsgrenzen

• 1998: Gemeindeschreiber 3: Gemeindereformen

• 2005: Gemeindeschreiber 4: Gemeindereformen, Leistungsgrenzen, politische Systeme und Akteure

• 2009: Gemeindeschreiber 5: Gemeindereformen, Leistungsgrenzen, politische Systeme und Akteure, Gemeindeversammlung

• 2009: 1. Gesamtschweizerische Befragung der Exekutivmitglieder

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Andreas Ladner

Autonomie der Gemeinden (gemäss Gemeindeschreiber, 1994 und 2009, Mittelwerte)

1 = überhaupt keine Autonomie; 10 = sehr grosse Autonomie

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Andreas Ladner

In welchen Aufgabenbereichen soll der Kantonen den Gemeinden mehr Autonomie zugestehen ?

Aufgabenbereich Anzahl In ProzentHochbau 820 66.1allgemeine Verwaltung 555 44.8Schule 476 38.4Tiefbau 451 36.4Abfall/Entsorgung 329 26.5Abwasser/Kanalisation 316 25.5Fürsorge/Sozialwesen 270 21.8Kultur, Erholung, Sport 174 14.0öffentliche Sicherheit 144 11.6Gesundheitswesen 112 9.0öffentlicher Verkehr 101 8.1Versorgungsbetriebe 88 7.1andere 97 7.8

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Andreas Ladner

In welchen Aufgabenbereichen soll sich der Kanton mehr engagieren, um die Gemeinden zu entlasten?

Sachbereich Anzahl In ProzentFürsorge/Sozialwesen 718 60.9öffentlicher Verkehr 529 44.9Gesundheitswesen 469 39.8öffentliche Sicherheit 449 38.1Schule 415 35.2Abfall/Entsorgung 314 26.6Tiefbau 264 22.4allgemeine Verwaltung 193 16.4Abwasser/Kanalisation 178 15.1Kultur, Erholung, Sport 168 14.2andere 115 9.8Hochbau 105 8.9Versorgungsbetriebe 74 6.3

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Andreas Ladner

http://www.badac.ch, © 2002 IDHEAP, update: 08.11.2005

Csi10.41d Indikatoren Indicateurs

KantonCanton 199700.0% 199800.0% 199900.0% 200000.0% 200100.0% 200200.0% 200300.0%

AG 44.8% 45.5% 45.7% 45.7% 45.3% 45.9% 44.6%AI 40.3% 37.7% 32.3% 34.4% 33.5% 31.9% 33.0%AR 47.9% 47.8% 49.3% 48.1% 48.1% 46.7% 48.6%BE 57.0% 58.0% 57.7% 57.6% 53.7% 45.9% 46.3%BL 31.0% 31.4% 31.6% 30.9% 30.8% 30.5% 28.9%BS 2) 2) 2.81% 2) 2.86% 2) 3.01% 2) 3.03% 2) 2.56% 2) 2.62% 2) 2.85%FR 44.8% 47.6% 47.8% 47.9% 46.2% 46.2% 46.0%GE 19.1% 18.5% 18.5% 19.6% 18.7% 19.2% 19.5%GL 32.0% 30.8% 33.4% 34.1% 33.8% 33.4% 33.7%GR 51.5% 54.4% 53.5% 53.7% 54.5% 52.4% 52.3%JU 51.4% 56.1% 57.7% 59.0% 57.5% 56.2% 55.2%LU 50.1% 50.6% 51.2% 51.6% 50.4% 48.7% 48.3%NE 54.3% 53.6% 54.4% 52.7% 54.1% 55.2% 55.2%NW 40.6% 44.4% 50.8% 52.2% 42.4% 36.3% 39.4%OW 50.5% 53.8% 54.7% 56.7% 53.8% 49.7% 49.7%SG 48.2% 47.3% 47.4% 43.7% 44.5% 44.2% 43.6%SH 46.5% 47.1% 47.3% 48.2% 46.9% 47.1% 46.0%SO 47.9% 45.8% 48.8% 49.7% 49.4% 48.1% 47.6%SZ 58.8% 63.3% 65.8% 58.8% 59.3% 51.7% 54.7%TG 44.3% 44.5% 45.6% 46.5% 46.3% 45.8% 47.7%TI 42.3% 43.1% 43.9% 45.0% 44.1% 42.0% 41.8%UR 28.2% 29.0% 28.3% 26.3% 27.2% 28.2% 26.2%VD 44.3% 44.8% 44.3% 45.6% 44.8% 44.6% 48.4%VS 51.6% 51.7% 52.4% 49.7% 47.5% 49.8% 49.0%ZG 44.4% 46.2% 46.8% 46.8% 48.3% 45.3% 49.0%ZH 54.2% 55.4% 54.5% 52.5% 54.1% 52.8% 54.2%

Total 44.7% 45.3% 45.4% 44.8% 44.0% 42.8% 43.3%

Quelle: EFV, Öffentliche Finanzen der Schweiz (Jahre 1997 bis 2003), Tabellen H 4.4 und F 4.4.Source: AFF, Finances publiques en Suisse (années 1997 - 2003), tableaux H 4.4 et F 4.4.

Dezentralisierungsgrad 1)

Degré de décentralisation 1)

Dezentralisierungsgrad Gesamtausgaben* 1997-2003,Gemeindeanteil an den Ausgaben von Kanton und Gemeinden

Degré de décentralisation des dépenses totales* 1997-2003, part des communes aux dépenses des cantons et des communes

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Andreas Ladner

Politische Autonomie: Dezentralisierung der Verwaltung

Kanton

Anzahl Gemeinde-angestellte

Anzahl Kantons-

angestellte

Total Gemeinde- und

Kantons-angestellte

Anteil der Gemeinde-

angestellten am Total

(in Prozent)

Gemeinde- Angestellte / Kantons-

angestellte

AG 9’153 4’014 13’167 69.5 2.28 ZH 26’299 17’803 44’102 59.6 1.48 BE 14’420 13’634 28’054 51.4 1.06 JU 882 1’238 2’120 41.6 0.71 TI 4’471 6’688 11’159 40.1 0.67 NE 2’235 3’422 5’657 39.5 0.65 VD 4’876 16’121 20’997 23.2 0.30 FR 1’283 8’066 9’349 13.7 0.16 GE 1’919 19’460 21’379 9.0 0.10 BS 295 8’925 9’220 3.2 0.03 CH 106’584 120’746 227’330 46.9 0.88

Bemerkungen: BS für CH-Berechnungen nicht berücksichtigt. Quelle: Bundesamt für Statistik (2007) – Betriebszählung 2005, eigene Berechnungen

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Andreas Ladner

L’autonomie communale: les déterminantes (Fiechter 2008)

Gem

eind

eaut

onom

ie

(Aut

onom

ie d

er lo

kale

n Be

hörd

en)

Kant

onal

er K

onte

xt

(Typ

II-A

uton

omie

)

Loka

ler K

onte

xt

(Typ

I-Au

tono

mie

) Rechtliche Faktoren

(Stellung der Gemeinden in Verfassung und Gesetz)

Politische Faktoren

(Aufgabenverteilung, Finanzauton., admin. Kontrolle, Einfluss auf kant.Politik)

Ökonomische Faktoren

(Finanzielle Situation, Auslagerung von Aufgaben)

Soziale Faktoren

(Einfluss von lokalen Interessen-gruppen)

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Andreas Ladner

Aktuelle Probleme und Reformtrends

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Andreas Ladner

Leistungsgrenzen erreicht oder überschritten (CH, 1998)

0 20 40 60 80 100

Neue Armut/Fürsorgefälle

Unterstützung und Betreuung von Arbeitslosen

Betreuung von Asylsuchenden

Gemeindeexekutive

Zivilschutz

Gemeindepolizeiliche Aufgaben

öffentlicher Verkehr

Abfall/Entsorgung

Feuerwehr

Schulfragen

N=1989-2374

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Andreas Ladner

Zunahme der Leistungsgrenzen (CH, 1994-1998)

-4 -2 0 2 4 6 8 10 12


Integration von Ausländern

Zivilschutz

Sport/Sportanlagen

Jugendfragen

Unterstützung älterer Personen

Neue Armut/Fürsorgefälle

medizinische Versorgung

Schulfragen

Wasserversorgung

Betreuung von Drogenabhängigen

Abwasser/Kanalisation

Abfall/Entsorgung

Bewilligung von Baugesuchen

Raum- und Zonenplanung

Umweltschutz

Unterstützung von Arbeitslosen

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Andreas Ladner

Leistungsgrenzen bei der Erfüllung kommunaler Aufgaben erreicht oder überschritten, Gemeinden, die 1994, 1998 und 2005 an der Befragung teilgenommen haben

Leistungsgrenzen erreicht

und überschritten,

in Prozent

Veränderungen

Aufgabenbereich 2005 1998 1994 1998 -

2005

1994 -

1998 N

Neue Armut/Fürsorgefälle/Vormundschaftsfälle 25.4 33.3 26.2 -7.9 7.1 1336

Gemeindepolizeiliche Aufgaben 18.1 24.5 * -6.4 * 1223

Gemeindeexekutive 17.9 27.6 * -9.7 * 1352

öffentlicher Verkehr 17.0 23.7 15.3 -6.6 8.3 1263

Unterstützung und Betreuung von Arbeitslosen 16.6 32.3 33.5 -15.7 -1.2 1316

privater Verkehr (Strassenbau/Verkehrsberuhigung) 15.2 20.2 13.1 -5.0 7.2 1329

Raum- und Zonenplanung 13.0 21.1 24.1 -8.0 -3.1 1368

Wirtschaftsförderung 12.8 17.7 10.6 -4.9 7.1 1147

Schulfragen 12.1 20.1 15.7 -8.0 4.3 1321

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Andreas Ladner

Leistungsgrenzen gehen eher zurück

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

1-99 100-249 250-499 500-1999

2000-4999

5000-9999

10000-

LG-I

ndex

LG-Index05

LG-Index98

LG-Index94

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Andreas Ladner

Rechnungsabschlüsse in den drei vorangehenden Jahren

2005 1998 1994

Anzahl In Prozent Anzahl In Prozent Anzahl In Prozent

Aufwandüberschuss 589 27.7 768 32.0 672 33.2

ausgeglichen 537 25.2 693 28.8 674 33.3

Ertragsüberschuss 1002 47.1 942 39.2 676 33.4

Alle Gemeinden 2128 100.0 2403 100.0 2022 100.0

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Andreas Ladner

Veränderung des Steuerfusses

Steuerfuss1994 1998 2005 2009

gestiegen 32.2 19.2 14.4 13.7gleichgeblieben 36.8 63.5 45.3 53.8gesunken 31 17.3 40.3 46.2

N= 2019 2438 2161 1408

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Andreas Ladner

0

5

10

15

20

25

30

19

90

19

91

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19

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19

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19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

Jahr

Ve

rsch

uld

un

gsq

uo

te

Bund

Kantone

Gemeinden

Verschuldungsquote der staatlichen Ebenen

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Andreas Ladner

Schwierigkeiten bei der Rekrutierung von Kandidatinnen und Kandidaten für

die Gemeindeexekutive

-249 60,3 61,3 300250-499 63,9 61,1 288500-999 69,7 68,2 3371000-1999 67,6 67,3 3242000-4999 68,1 75,9 3205000-9999 69,1 68,2 11010000-19999 62,9 58,1 6220000- 30,0 55,0 20

Alle Gemeinden 65,8 66,6 1761

Gemeindegrösse 1998 in Prozent 1994 in Prozent N

40


Andreas Ladner

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Andreas Ladner

Grosser Bedarf an politischem Personal

• (ca.) 2600 Gemeinden

• 15‘000 Exekutivsitze +• 17‘000 Legislativsitze +• viele Kommissionsmitglieder

• = Total 130‘000 Personen

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Andreas Ladner

Anzahl Amtsinhaber und Anteil Amtsinhaber, nach Gemeindegrösse

durchschnittliche Anzahl Personenmit einempolitischen Amt

durchschnittlicher Prozentanteil Amtsinhaber ander Einwohner-schaft

-249 16 12,5 186250-499 25 6,8 196500-999 34 4,8 2691000-1999 44 3,2 3082000-4999 69 2,3 2965000-9999 97 1,5 10610000-19999 119 0,9 5620000- 105 0,3 15

Alle Gemeinden 48 4,7 1432

Gemeindegrösse antwortende Gemeinden (N)

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Andreas Ladner

Die zentralen Reformbereiche

Gemeinde:P&V: NPM

PP- Partnership, Outsourcing

IKZ, Fusionen

Aufgaben-teilung Finanz- und Lastenaus-gleich

Kanton

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Andreas Ladner

Zentrale Reformbereiche

• Aufgabenteilung (mit Finanzausgleich)

• Interkommunale Zusammenarbeit

• Gemeindefusionen

• New Public Management

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Andreas Ladner

Aufgabenteilung

• Schlüssel zu den Gemeindereformen

• Subsidiarität, Gemeindeautonomie

• Fiskalische Äquivalenz

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Andreas Ladner

Aufgabenteilung am Beispiel des Kantons Bern:

• Verschiebung wichtiger Aufgaben (Fürsorge, Schule, Gesundheitswesen) zum Kanton.

• Verschiebung von finanziellen Ressourcen (Steuerzehntel) zum Kanton.

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Andreas Ladner

Prozentanteil Gemeinden N

1998 63 24452005 72 2150

Zunahme der IKZ

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Andreas Ladner

IKZ nach Aufgabengebiet

0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% 80.0% 90.0% 100.0%

Zivilschutz

medizinische Versorgung (Spitex/Hauspflege)

Schulfragen

Feuerwehr

Abwasser/Kanalisation

Abgall/Entsorgung

Unterstützung und Betreuung älterer Personen

Neue Armut/Fürsorge/Vormundschaft

Wasserversorung

Energieversorung

öffentlicher Verkehr

Unterstützung und Betreuung von Arbeitslosen

Jugendfragen

Wirtschaftsförderung


Sport/Sportanlagen

Gemeindepolizeiliche Aufgaben

Gemeindeverwaltung: Informatik

Länger als 5 Jahre

Bis 5 Jahre

N= 2156 (2005)

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Andreas Ladner

Probleme der Zusammenarbeit

• Je nach Aufgabe und Gemeinden drängen sich unterschiedliche Rechtsformen auf.

• Demokratische Legitimation ist nicht immer sichergestellt. Hier besteht ein Reformbedarf (Output-Steuerung, Mandat für die Delegierten, gemeinsame Abstimmungen)

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Andreas Ladner

% -Anteil N % -Anteil N

Diskussion über Fusion 18.2 2432 38.7 2165Fusionsprojekte 7.9 2412 22.7 2024

1998 2005

Fusionen politischer Gemeinden

Von den Projekten: 5% bereits fusioniert, 1,5% bereits genehmigt, 10,1% geprüft, 8,1% abgebrochen)

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Andreas Ladner

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60.00

70.00

-499 500-999 1000-1999 2000-4999 5000-9999 10000-19999

20000-49999

50000-99999

100000-

2005 1998

Fusionsdiskussionen nach Gemeindegrösse

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Andreas Ladner

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Andreas Ladner

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Andreas Ladner

Es gibt keine optimale Gemeindegrösse

• Je nach Art der Gemeinde ist eine andere Grösse optimal.

• Je nach Art der Aufgabe ist ein anderer Perimeter optimal.

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Andreas Ladner

Grössenvorteile und mehr Professionalität

Aufgaben überschreiten Gemeindegrenzen

Abstimmung von Angebot und Nachfrage

Argumente für und gegen IKZ und FusionPro IKZ:

Contra IKZ:

Pro Fusion:

Contra Fusion:

Autonomieverlust

Demokratiedefizite

Fehlendes Kongruenzprinzip

Bürokratiegefahr

Bessere Qualität, tiefere Kosten

Ämter besser besetzt

Höhere Responsivität

Kanton wird entlastet

Höhere Standortattraktivität

Teurer

Aufgaben haben unterschiedliche Grössenoptima

Anonymisierung

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Andreas Ladner

Entwicklung

• Fusionskantone: TG, FR, TI, GR, LU, GL und AG, VD, NE

• Nicht die kleinen und schwachen Gemeinden fusionieren. Es braucht einen starken Partner.

• Die Zukunft liegt bei FOCJ, Zweckgemeinden oder Zweckregionen?

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Andreas Ladner

Kantonsfusionen (TA, 31.12.2007)

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Andreas Ladner

TA, 5.5.2009

Documents

Politisches System Schweiz Vorlesung am Institut für Öffentliches Recht der Universität Bern