1

Ewa Okoń-Horodyńska

Uniwersytet Jagielloński, Katedra Ekonomii

POLITYKA INNOWACJI W UE: PRZEROST FORMY NAD TREŚCIĄ?

Streszczenie

Zgodnie z założeniami endogenicznych modeli wzrostu nowa wiedza, jako źródło innowacji nie pochodzi spoza

gospodarki ale jest wynikiem świadomych decyzji rządu i przedsiębiorstw. W tym kontekście polityka innowacji

powinna być traktowana jako kluczowa zarówno w uruchamianiu, z sukcesem, potencjałów tkwiących w narodowym i

regionalnych systemach innowacji, w osiąganiu znaczących pozycji w konkurencyjnym układzie świata, jak i jakości

życia obywateli. Europejskie aspiracje realizacji tak ambitnych celów formułowane w strategiach, priorytetach,

„innometryce”, a prezentowane w tomach dokumentacji, nie tylko nie zapewniły UE lepszego miejsca w światowej

czołówce, ale co gorsze, wschodzące potęgi Południa mogą ten „europejski marsz” do innowacyjnego przywództwa

poważnie osłabić. Czy więc zabieganie o to, by wszystkie kraje UE realizowały rozwój w oparciu o innowacje w ogóle

ma merytoryczne podstawy? Czy można zaplanować innowacje, jak próbuje to od lat robić KE? Mówienie o

innowacjach nie zastąpi ich realizacji, i w tym sensie europejska polityka innowacji wydaje się tracić treści na rzecz

formy, co ma także konsekwencje dla Polski. Wskazane kwestie stanowią przedmiot artykułu.

Słowa kluczowe: europejska polityka innowacji, planowanie innowacji, strategia innowacji

According to the endogenous models of growth, new knowledge, as a source of innovation does not come from

outside of the economy but is the result of a conscious decision of the Government and enterprises. In this context,

innovation policy should be seen as crucial in both the successful startup of the potential inherent in the national and

regional innovation systems, in achieving a significant position in the system of global competition and the quality of

life for citizens. European aspirations to achieve such ambitious goals formulated the strategies, priorities,

"innometrics" as presented in the volumes of documentation, have not only provided the EU with a better place in the

forefront, but even worse, the rising power of the South can seriously undermine the "European March" for innovative

leadership. So does this pursuit of all EU countries to base the development on innovation have substantive grounds? Is

it possible to plan the innovation, in the way the European Commission is trying to do for years ? Talking about

innovations is no substitute for their implementation, and in this sense the European innovation policy seems to be

losing content to form, which also has implications for Poland. These issues are the subject of the article

Key words: European Innovation Policy, planning of Innovation, Innovation strategy

Wprowadzenie

Trudno dzisiaj znaleźć europejski dokument czy program nie podejmujący dyskusji dotyczącej zagadnień

kreatywności i innowacyjności, wyzwań zmuszających do zdolności tworzenia nowych idei, produktów, regulacji.

Mimo coraz głębiej sięgającego procesu globalizacji, fermentu informatycznego, zmieniającego tradycyjne procesy

wytwarzania i formy pracy, szybkiego awansu rozwojowego niektórych krajów Azji co powinno wymuszać

przyspieszoną aktywność innowacyjną krajów członkowskich Unii Europejskiej w celu utrzymania wiodącej pozycji

na rynku globalnym unię obciąża potrójny kryzys, a więc kryzys substancji, zaufania i kryzys mocy1. W konsekwencji

prowadzi on do jej instytucjonalnego osłabienia na scenie globalnej, rosnącej przewagi myślenia za pomocą procedur,

co z kolei zmusza do rozbudowywania wszechogarniającej kontroli ograniczającej wolność wyboru, często blokującej

podejmowanie decyzji. Na przekór temu i w nurcie dążeń do otwarcia UE na wyzwania globalne, poprzez

intensyfikację rozwoju badań i innowacji we wszystkich krajach członkowskich przyjęta została strategia lizbońska,

która stanowiła pierwszy całościowy program rozwoju UE o charakterze ofensywnym na wejściu, bo przecież zakładał

radykalną transformację gospodarczą Unii Europejskiej, która miała pozwolić prześcignąć w konkurencji innowacyjnej

Stany Zjednoczone i Japonię w ciągu dekady. I choć podstawy prawne dla polityki innowacji mają wcześniejszy

rodowód, to jednak strategia lizbońska oferowała program. Dokument ten, zawierał też metody wdrażania programu

operując zestawem dyrektyw, reprezentujących tradycyjny mechanizm regulacyjny, a także, jako innowacyjną

proponował metodę „otwartej koordynacji”, cokolwiek by ona nie znaczyła. W ten sposób powstało, jak mogłoby się

wydawać, pierwsze kompleksowe instrumentarium do prowadzenia polityki innowacji (PI) w ujęciu holistycznym,

uwzględniając dwa ważne punkty widzenia, mianowicie ujęcie globalny i regionalny, co w skali gospodarki krajowej

wyróżniło też dwa podejścia do polityki innowacji, problemowe i regionalne (sektorowe)2 . A co przed i co po strategii

lizbońskiej w polityce innowacji UE. Czy w dalszym ciągu zabieganie o to, by wszystkie kraje UE realizowały rozwój

w oparciu o innowacje ma uzasadnienie? Czy można zaplanować innowacje, forsując myślenie proceduralne zamiast

1 Kukliński A., Europa Quo Vadis. Memorandum.? Reconsidered [in:] Europa Quo Vadis? Lower Silesia,Wrocław, 2011 2 Piątkowski Z., Sankowski M., Procesy innowacyjne i polityka naukowo-techniczna państwa. Oficyna Wydawnicza WSEiZ,

Warszawa, 2001, s.71-72

IX Kongres Ekonomistów Polskich

2

przedmiotowego czy podmiotowego KE? A może, jak twierdzi Noblista E.Phelps, w latach 60. XX w. skończył się

postęp innowacji i gospodarki weszły w okres stagnacji innowacyjnej3, więc co może odwrócić polityka innowacji?

1.Od systemu innowacji do polityki innowacji czy odwrotnie4

Politykę innowacji można by definiować wychodząc po prostu od pojęcia polityka, a wówczas obejmowałaby ona -

najogólniej rzecz biorąc – instrumenty i narzędzia (mechanizmy, programy i miary) mające na celu oddziaływanie

przez państwo, pośrednio bądź bezpośrednio, na poziom innowacyjności poszczególnych podmiotów, sektorów a

również na kształtowanie się innowacyjnej struktury gospodarki. W tym kontekście można też powiedzieć, że polityka

innowacji jest strategiczną i ponadsektorową częścią polityki strukturalnej, której nadrzędnym celem jest wytworzenie

sprawnego i skutecznego narodowego systemu innowacji. I stąd właśnie, w literaturze przedmiotu, a również w praktyce

przyjmuje się, iż poziom innowacyjności określać można poprzez ocenę efektywności narodowego systemu

innowacji(NSI), bo wskazuje on, z jakich czynników technologicznych, instytucjonalnych czy systemowych wynika

umiejętność generowania, absorpcji i rozprzestrzeniania innowacji poszczególnych krajów, wyznaczana przez

sprzężenia zwrotne pomiędzy szeroko rozumianym potencjałem badawczym, ładem instytucjonalnym oraz polityką

państwa w specyficzny sposób wspierającej tworzenie i upowszechnianie produktów wiedzy. W ten sposób powstają

ramy narodowej zdolności innowacyjnej5 będącej pochodną tychże umiejętności warunkujące powstawanie innowacji

i kultury innowacyjnej w różnych przestrzeniach gospodarki, także w planie globalnym, którą można oceniać za pomocą

wielu znanych, głównie za sprawą publikacji OECD i Eurostat, mierników. Choć zróżnicowanie w postrzeganiu

narodowego systemu innowacji jest niemałe i w literaturze dobrze rozpoznane6, to spoglądając z różnych punktów

można jednak sprecyzować prostą definicję, że narodowy system innowacji oznacza konstrukcję obejmującą całokształt

powiązanych z sobą instytucjonalnych i strukturalnych czynników w gospodarce narodowej i społeczeństwie, które

łącznie i indywidualnie generują, selekcjonują i wchłaniają innowacje technologiczne.7 Aspekt technologiczny jest

szczególne promowany przez OECD, jako, że narodowy system innowacji to kompleks wyodrębnionych instytucji,

wspólnie lub indywidualnie wnoszących wkład do rozwoju i rozprzestrzeniania (dyfuzji) nowych technologii,

tworzących bazę, w ramach której rządy formułują i realizują politykę mającą za zadanie oddziaływanie na procesy

innowacyjne. Jako to system wzajemnie powiązanych instytucji mających tworzyć, przechowywać i przekazywać

wiedzę i umiejętności leżące u podstaw nowych technologii”8. W tym kontekście, choć kategorią bazową są innowacje

technologiczne to jednak ich osiąganie w każdym systemie innowacji, niezależnie od tego, wg jakiego klucza –

technologicznego, społecznego, ekonomicznego czy nawet politycznego prowadzą rozważania badacze - wymaga

współdziałania wielu odmiennych elementów. Sens innowacji tkwi bowiem w tym, iż innowacje – obok tego, iż

wymagają spełnienia bardzo wielu specyficznych warunków - są pierwszym i najdalej posuniętym kolektywnym

społeczny wysiłkiem, kooperacyjnym procesem w którym firmy, szczególnie małe, są uzależnione od uznania szerokich

kręgów społecznych wyborców, co egzemplifikuje się poprzez zaakceptowanie ich przez zasoby pracy, dostawców,

konsumentów, techniczne instytucje, organizacje szkoleniowe, itd., co zawsze wymaga długofalowej perspektywy. Z

idei takiego właśnie rozumowania zrodziła się, jak wiadomo, koncepcja otwartej innowacji (OI)9 . Jest też sprawą

oczywistą, iż rządy funkcjonujące w takiej konstrukcji i stosowane przez nie formy polityki wspierać powinny procesy

innowacji. W istocie więc, zadania takiego – w odniesieniu do niezdefiniowanej jeszcze konstrukcji systemu innowacji

– oczekiwał zarówno F.List10, mając na względzie konieczność zapewnienia przez państwo wsparcia znaczących dla

rozwoju sił wytwórczych elementów systemu produkcyjnego, głównie edukacji czy infrastruktury, jak i Ch. Freeman11,

który zadecydował o ulokowaniu pojęcia narodowy system innowacij w teorii ekonomii. Z punktu widzenia rozważań

polityki innowacji w UE dwie kwestie warte są zastanowienia, mianowicie czy polityka innowacji jest wewnętrzna czy

zewnętrzna w stosunku do narodowego systemu innowacji i jak w tym kontekście określić status europejskiej polityki

innowacji (stosuje się to pojęcie zamiennie z pojęciem polityka innowacji w UE).W ujęciu narodowym system

innowacji i polityka innowacji w zasadzie wzajemnie się przenikają, polityka rządu w większości ujęć, bądź

bezpośrednio, bądź pośrednio stanowi element NSI. We wszystkich bowiem koncepcjach narodowego systemu

3Phelps. E., Mass Flourishing: How Grassroots Innovation Created Jobs, Challenge, and Change, Princeton University Press,

Princeton, 2013

4 Część tę przygotowano w znacznym stopniu na podstawie opracowania własnego: Okoń-Horodyńska E., Narodowy System

Innowacji, AE Katowice, 1998

5 Stern S., Porter M.E., Furman J.L., The Determinants of National Innovative Capacity, “Research Policy”, 31, 2002, przywołane

za: Weresa M.A. op. cit., s.29

6 Weresa M.A., Systemy innowacyjne we współczesnej gospodarce światowej, PWN, Warszawa 2012

7 E.Okoń-Horodyńska,op.cit.

8 Proposed Guidelines for Collecting and Interpreting Technological Innovation Data – Oslo Manual, second edition;

OECD/EC/Eurostat, 1997, s. 132.

9 Chesbrough H., Open Innovation: The New Imperative for Creating and Profiting fromTechnology, Harvard Business School

Press,2003, zaś w odniesieniu do polityki innowacji szczególnie: Chesbrough H., Vanhaverbeke W., West J.: Open innovation.

Researching a New Paradigm, Oxford University Press, New York, 2008 s.3

10 List F., The National System of Political Economy Longmans, Green & Co., London, 1841

11 Freeman Ch., Technology Policy and Economic Performance: Lessons from Japan, Pinter, London 1987

3

innowacji podkreślających znaczenie zmian jakościowych, jak np. w systemie edukacji, nauki, technice i technologii,

intensywności współpracy pomiędzy aktorami uczestniczącymi w procesie innowacji, pojawia się dociekanie

przyczynowe tych zmian ze wskazaniem na oddziaływanie polityki państwa w sposób aktywizujący zachowania

wywołujące owe zmiany. I tak np. J.Schumpeter wskazywał w badaniach nad innowacyjnością na rolę czynników

instytucjonalnych, społecznych, politycznych, kulturowych, czy historycznych w stymulowaniu rozwoju innowacji12

Ch.Freeman uważał, że istnieje możliwość pobudzania innowacyjności przez odpowiednią politykę prowadzona na

poziomie firm i krajów13, a do NSI włączał:

- politykę rządu,

- koncentrację B+R, szczególnie w relacji do importowanej technologii,

- edukację i trening,

- infrastrukturę przemysłu i sprzyjającą atmosferę dla biznesu.

Podobnie, oddziaływania rządu w NSI lokują P.Patel & K.Pavitt14 – opisując NSI, jako narodowe instytucje, ich

pobudzającą strukturę i kompetencje, które determinują poziom i kierunek technologicznego uczenia się (lub wielkość i

kompozycję generowanych zmian w aktywności) w danym kraju i w każdym z nich wyróżnia cztery rodzaje instytucji

i odpowiadających im działań :

- firmy, szczególnie te, które inwestują w generowanie zmian w aktywności,

- uniwersytety i małe instytucje, prowadzące badania podstawowe i odpowiadający im trening,

- mieszane publiczne i prywatne instytucje, prowadzące podstawową edukację i odpowiedni trening,

- rządy finansujące i uskuteczniające zróżnicowane działania, które łącznie promują i regulują zmiany techniczne.

Z kolei B.A.Lundvall 15 , rozwijając definicję Freemana uważa narodowy system innowacji za konstrukcję

składającą się z elementów i współzależności, które tworzą interakcje w produkcji, dyfuzji i używaniu nowej i

ekonomicznie przydatnej wiedzy, obejmującą elementy i współzależności, bądź to ulokowane wewnątrz bądź też

posiadające korzenie wewnątrz granic danego państwa. W szerokim ujęciu NSI też znajduje odniesienie do polityki

państwa, bowiem skoro NSI obejmuje wszystkie elementy i aspekty struktury ekonomicznej i konstrukcji

instytucjonalnej oddziałujących /wymuszających/ zarówno na proces uczenia się, jak i poszukiwania i badania, a więc -

system produkcji, system marketingu i system finansowy, to świadczy o uruchomianych w nim regulacjach państwa

które same w sobie stanowi rodzaj subsystemu, w którym też ma miejsce proces uczenia się. Podkreślana natomiast

przez E.Mansfielda 16 sprawność powiązań między uczestnikami procesu innowacji, będąca niejako jakościowym

aspektem NSI wymaga przecież z jednej strony regulacji w zakresie motywowania, a drugiej kontrolowania na różnych

poziomach gospodarki, co także może być sygnałem do uruchomienia polityki innowacji. Według R.Nelsona &

N.Rosenberg17 - NSI stanowi zbiór instytucji, których interakcje determinują innowacyjność krajowych przedsiębiorstw

i całej gospodarki. Jest to zespół instytucjonalnych aktorów, którzy razem odgrywają podstawowa rolę poprzez

wpływanie na innowacyjne osiągnięcia, nie ograniczają bowiem firm w dążeniu do wiodącej pozycji światowej

technologii, skłaniają do powadzenia najbardziej postępowych badań naukowych po to, by uaktywnić w najwyższym

stopniu narodowe możliwości technologiczne..Kluczem systemu jest osiąganie korzyści technologicznych w procesie

interakcji wielu aktorów będących też komponentami systemu innowacji, głównie chodzi o interakcje pomiędzy

systemami producentów, wiodącymi przeciętnymi firmami, uniwersytetami i przemysłami, agendami rządowymi. Jest

oczywiste, że w takim ujęciu agendy rządowe odpowiadać powinny za adekwatne do wskazanych zamierzeń reguły

gry. W jeszcze szerszym zestawie składowych NSI18 znajdują się z kolei przedsiębiorstwa prywatne i publiczne,

uniwersytety, agendy rządowe różnych szczebli powiązane interakcjami, ale oddziaływanie rządu ograniczono

przedmiotowo – przyjmując, iż celem jest tworzenie nauki i techniki oraz granicami terytorium jednego państwa.

Regulacje będące w zasięgu rządu w tym przypadku dotyczą raczej sfery naukowo-technologicznej, mogą więc

stanowić podłoże dla koncepcji polityki naukowo-technicznej. Niewątpliwie, proste przejście od NSI do polityki

innowacji umożliwia skoncentrowanie się na aspektach instytucjonalnych (ekonomii instytucjonalnej), wtedy NSI jest

po prostu układem stosunków i organizacji:19

- kształtujących prawa i regulacje rządzące działalnością badawczą oraz innowacyjną,

- wpływających na decyzje dotyczące tworzenia nowej wiedzy, jej komercjalizacji i użytkowania (konsumpcji),

- decydujących o sposobie i zakresie ochrony praw własności intelektualnej.

12 Schumpeter J.A., Business Cycles: A Theoretical, Historical, and Statistical Analysis of the Capitalist Process, MacGraw-Hill,

London, 1939 a też Teoria Rozwoju gospodarczego, PWN, Warszawa 1960

13Dosi G., Freeman Ch., Nelson R.R., Silverberg G., Soete L., [ed]: Technical Change and Economic Theory, Pinter, London, 1982

14 Patel P.,Pavitt K., National Innovation System: Why They Are Important And How They Might Be Measured And Compared?,

“Economics of Innovations and New Technology”, 1994 vol. 3., pp.79-80

15Lundvall B.A., National System of Innovation, London, Pinter Publishers ,1992, pp 2 i 12-15

16 Mansfield E., The Economics of Technological Change, W.W.Norton&Co, New York, 1968

17 Nelson R., Rosenberg N.,Technical Innovation & National Systems, in: R.Nelson, N.Rosenberg, National Innovation System,

Oxford University Press, Oxford, 1993, pp.4-5 i 15

18 Niosi J., Bellon B., The Global Interdependence of National Innovation Systems – Evidence, Limits and Implications,

“Technology in Society”, 16 (2), 1994

19 Weresa M.A., op. cit. S.23

4

Z funkcji instytucji w NSI wynika też taki rodzaj regulacji, który wpływa na ograniczenie niepewności w dostarczaniu i

przekazywaniu informacji, stymulowanie współpracy i łagodzenie konfliktów, tworzenie systemu zachęt pobudzających

działalność innowacyjną20. Funkcje i struktura instytucjonalna implikują więc odpowiedzi na pytanie „jak, dlaczego,

jakie i kiedy pojawiają się innowacje”21 W związku z tym pytaniem widoczne są w literaturze niekończące się różne

próby analizy badawczej22. A to kluczem do odpowiedzi na to pytanie staje się konieczność wyjaśniania specyficznych

zróżnicowań w funkcjonowaniu społeczeństw opartych na regulacji rynku23 , a to przyczyn upatruje się w braku

permanentnego realizowania funkcji systemu społecznego 24 , czy nieskutecznych powiązaniach aktorów procesu

innowacji (nauka, biznes, administracja) z otoczeniem instytucjonalnym w modelu potrójnej spirali.25 W analizach

OECD z kolei, koncentruje się uwagę jednak na zmianie technologicznej traktując ją jako wewnętrzną w stosunku do

gospodarki i społeczeństwa. "Nowe technologie nie mają swego początku poza systemem ekonomicznym po to, by

następnie go penetrować,... nowe technologie są niezmiennie rodzone, rozwijane i przenoszone w procesie

długookresowego i kosztownego inwestowania"26. Jest to więc spojrzenie bardziej praktyczne, wskazujące, z jednej

strony, jak badać w życiu gospodarczym źródło, proces rozwoju, efekty zmian technologicznych, które rozumiane są

bardzo szeroko, zarówno jako metoda działania, jak i efekty "odbicia" w gospodarce i społeczeństwie w ujęciu

dynamicznym. Z drugiej zaś, jak tworzyć warunki wspomagające i podtrzymujące pozytywne zmiany technologiczne

zapewniające konkurencyjną innowacyjność danej gospodarki. Kreowanie innowacyjnego środowiska w gospodarce

dokonuje się w ramach narodowego systemu innowacji, który oczywiście jest zdeterminowany wieloma czynnikami. Co

zaś do sygnalizowanych wcześniej funkcji, wśród wielu z nich to jednak funkcja ekonomiczna odgrywa wiodącą rolę w

organizowaniu i promowaniu zdolności do zmian w aktywności społeczeństwa, uruchamianiu społecznych i

technologicznych zdolności oraz wzrostu efektywności czynników wytwórczych.27 Równoznacznie ważą też charakter

i lokalizacja aktywności produkcyjnej i technologicznej na terytorium danego społeczeństwa; formy wykorzystania tego

terytorium, jego konstruowanie dzień po dniu poprzez dekady i wieki. W tym sensie terytorium jest wewnątrzpochodne

w stosunku do społeczeństwa, jako jego technologia i dlatego nie wszystkie systemy społeczne podzielają taką samą

motywację do osiągania innowacji technologicznych: niektóre tylko są „innowatorami środowiska” 28 , układem

innowacyjnym. Oddziaływanie tychże innowatorów na otoczenie powoduje zróżnicowane wyniki: z jednej strony

kreuje się nurt myślenia pomijający decydującą rolę państwa w kreowaniu innowacji, idący w kierunku tworzenia się

państw-regionów. 29 Z drugiej zaś opisuje się możliwości rozwoju w oparciu o specyficzne narodowe trajektorie

technologiczne30. Biorąc pod uwagę bogate doświadczenia badaczy przedmiotu można pozwolić sobie na konkluzję, iż

narody są w swej istocie wciąż systemami społecznymi, które tak dalece, jak mogą władają, kontrolują infrastrukturę

produkcyjną /wyposażenie, warunki, instytucje/ i „narodowe” trajektorie technologiczne. Niemniej jednak nie oznacza

to prostego postulatu, iż narodowe systemy innowacji będą niezmiennie egzystować i funkcjonować. Niektóre regiony

przyjmują postać sub-układów łączących narodowe infrastruktury produkcyjne z lokalną specyfiką trajektorii

technologicznych i ten trend jest przyszłościowy. Bowiem procesy innowacji przenikają narodowe granice i często stają

się raczej lokalne niż narodowe31, czego dowodem wyłonienie się i umocnienie regionalnych systemów innowacji,

aktualnie stanowiących strukturę podstawą w polityce innowacji UE. Trudno jednak nie rozważać innego scenariusza,

mianowicie instytucjonalnego „montowania” europejskiego systemu innowacji, którego, jak dotąd nie ma, jednak

powstanie EIT, idea tworzenia wielonarodowych konsorcjów naukowych, we współpracy z europejską administracją i

korporacjami ponadnarodowymi, a szczególnie wyzwania globalizacji wcale takiej konstrukcji nie zaprzecza. Wszystkie

sygnalizowane badania, szczególnie OECD, choć wybiórczo potraktowane w związku z ograniczeniami wydawniczymi,

z istoty rzeczy wskazują na potrzebę zintegrowanego podejścia w analizie problemów technologii i innowacji,

produktywności, wzrostu ekonomicznego, międzynarodowych stosunków ekonomicznych, edukacji, sytuacji krajów

20 Edquist Ch., Johnson B., Institutions and Organizations in Systems of Innovation, [in:] System of Innovations, /ed. Ch.Edquist/

Pinter, London & Washington 1997, s.51-55

21 McKelvey M., Technology Embedded in Nations? Genetic Engineering and Technological Change in National Systems of

Innovation, EAEPE Fourth Conference, November, Paris 1992, s.7

22 W procesie tym uczestniczy znaczne grono polskich badaczy: m.in. Gomułka, Fiodor, Jasiński, Jewtuchowicz, Kasperkiewicz,

Kukliński, Matusiak, Płowiec, Świtalski, Weresa

23 McKelvy M., jak wyżej, s.3

24 Humbert M., Division internationale du travail et developpment regional, „Cahiers Economiqes de Bretagne”, 3-4, 179.Problemy

te autor prezentował również na konferencji EAEPE w Kopenhadze w 1994

25 Etzkowitz H., Leydersdorff L., The Dynamics of Innovation: from National System and “Mode 2” to a Triple Helix of University

– Industry – Government Relations, “Research Policy, 29, 2000

26 Tamże, s. 15-16

27 Patel P., Pavitt K., National…., op.cit.,s.77-95

28 np. Milieux innovateurs en Europe /ed. P.Aydalot/, GREMI, Paris 1986; czy Milieux innovateurs, reseaux d’innovation, /eds.

P.Misfud, J.C.Perin, B.Planque/, Revue d’Etudes Regionales et Urbaones, Paris, 1991

29 Omae K., The Rise of the Region-State, “Foreign Affais”, nr 72, 1993, s.78-87

30 M.in. Piore R., Sabel C., The Second Industrial Divide, Basic Books, New York, 1984

31 Lundvall B.A, National… op.cit., s.4

5

rozwijających się i problemów środowiska naturalnego, co oznacza równocześnie konieczność koncentrowania uwagi

na tworzeniu środowiska innowacyjnego i właściwym jego wspieraniu, a może się ono ulokować na poziomie

ponadnarodowym. Na podstawie rozlicznych definicji NSI i wyboru pewnych wątków wiodących można wykazać, iż

determinuje on istotne decyzje w gospodarce, jak np. obszary wiedzy promowane w rozwoju, sposoby i terytoria, na

których będą one rozwijane lub wspierane, formy dostępności wiedzy – prywatna czy publiczna, sposób i zakres

ochrony, reguły i instrumenty oddziaływania, uprawnienia podmiotów i wsparcie finansowe komercjalizacji. Używając

natomiast aktualnej dziś nomenklatury w zakresie budowania strategii innowacji, decyzje te dotyczą określania

priorytetów i wyznaczania inteligentnych specjalizacji, i to przede wszystkim na poziomie regionów. 32 Bez względu

więc na to czy badania NSI prowadzone są w nurcie teorii innowacji skupiającego uwagę na kwestiach interaktywnego

uczenia się czy nurcie instytucjonalnym można w nich znaleźć przyczynek do roli rządu w inicjowaniu i wspieraniu

aktywności badawczej, technologicznej czy przedsiębiorczej, co znalazło wyraz w wykształcaniu się polityki innowacji

w ramach NSI.

2.Instytucjonalny a praktyczny wymiar polityki innowacji w UE

2.1.Istota polityki innowacji w UE, poziomy i aspekty

Korzystając z rozważań podjętych w części pierwszej, politykę innowacji w UE można rozważać w szerokim i wąskim

zakresie. W ujęciu szerokim polityka innowacji dąży do stworzenia skutecznego systemu powiązania nauki, biznesu,

administracji i rynku, a więc takiego, który zapewni szybką realizację innowacji zwiększających konkurencyjność

gospodarki i wzrost jakości życia społeczeństwa. Jej celem jest wspieranie aktywności innowacyjnej na różnych

szczeblach gospodarki, a więc wspomagania procesu wprowadzania nowych produktów, usług, procesów

technologicznych, technik zarządzania i zdobywania nowych rynków a także pomoc w zabezpieczeniu dostępu do

źródeł innowacji. W tym kontekście polityka innowacji powinna wiązać elementy polityki naukowej, technologicznej i

przemysłowej. W wąskim ujęciu polityka innowacji w UE jest zestawem dokumentów (strategie, programy, dyrektywy,

raporty, mierniki oceny) służących jej kształtowaniu. Określają one sposoby wspierania innowacyjności

przedsiębiorstw, w których innowacje powstają oraz głównych „dostawców” wsadu innowacyjnego czyli jednostek

naukowych i otoczenia innowacyjnego biznesu. Głównymi beneficjentami polityki innowacji powinny być więc przede

wszystkim przedsiębiorstwa, zwłaszcza małe, dominujące w całej UE, oczekujące wsparcia polegającego w głównej

mierze na przejmowaniu części ryzyka oraz kreowaniu popytu na innowacje. Drugą grupą beneficjentów jest w

oczywisty sposób szeroko rozumiany sektor B+R . Ze względu na, z istoty rzeczy zmienny charakter działalności

innowacyjnej, unijna polityka innowacji koncentruje się raczej na jej wymiarze aktywnym, a więc opartym na

instrumentach dyskrecjonalnych. Teoretyczne podstawy polityki innowacji w UE mają, co prawda, swe uzasadnienie w

nurcie instytucjonalnym ekonomii, jednak, jeśli przyjrzymy się gospodarce, w której instytucjonalizm powstał a więc

Stanom Zjednoczonym staje się jasne, że tam siła tradycji, systemów wartości, reguł, zasad a więc instytucji, kieruje

zarówno aktywnością ekonomiczną, (z jej wątkiem innowacji), jak i życiem prywatnym. Instytucje w warunkach USA

rozwijały się ewolucyjnie, bez drastycznych ingerencji w ich istotę, wciąż na nowo kształtując główne nurty myślenia i

działania. Europa przejęła to podejście znacznie później i w zdecydowanie innym otoczeniu przypisując im już „na

wejściu” jakieś ideologie (np. zewnętrzne kierowanie instytucjami, „wmontowanie” lub „wymontowanie” niektórych z

nich lub ich części, skłaniając się nawet do rozwiązań nielogicznych, jak planowanie określonych innowacji,

uzasadniając to kolektywnie wybranymi priorytetami). I choć da się zauważyć coraz wyraźniejsze odwoływanie się do

tradycyjnych wątków instytucjonalizmu, wskazywanie na konieczność koncentrowania uwagi na narodowych,

regionalnych czy lokalnych wartościach, ideach, zachowaniach ludzi, itd., jako źródłach osiągania sukcesu w

konkurencji, to włączenie idei państwa dobrobytu do polityki innowacji odsuwa zainteresowanie myśleniem

przyszłościowym (również w zakresie wzrostu poziomu innowacyjności). Przedsiębiorcy, zanim zdecydują się na

wprowadzenie nowego produktu na rynek muszą rozważyć, jakim regulacjom będą w związku z tym podlegać i na jaki

koszt się przygotować. Innowacje realizują się w długim czasie a regulacje państwa (okres wyborczy), podobnie, jak

reguły rynku wymuszają działania w krótkim czasie. Dlatego m.in.można wykazać, iż dotychczasowe doświadczenia w

przebudowie struktur gospodarki UE charakteryzowała teza: za dużo państwa i za dużo rynku.33 Polityka innowacji

rozpatrywana i realizowana jest generalnie na trzech poziomach struktury administracyjnej gospodarki, mianowicie, 1)

makroekonomicznym, i jest to polityka innowacji państwa, 2) mezoekonomicznym (region), a więc regionalna polityka

innowacji, 3) mikroekonomicznym, a więc polityka innowacji prowadzona przez przedsiębiorstwa. W przypadku

polityki innowacji UE, odnosi się ona do poziomu makroekonomicznego choć ma wymiar ponadnarodowy, jest

bowiem rezultatem ewolucji roli państwa w gospodarce. Cele polityki innowacje realizowane są w następujących

aspektach: 1) regulacyjnym, obejmującym oddziaływanie przede wszystkim poprzez akty prawne, 2) wspierającym, jest

to oddziaływanie pośrednie poprzez instrumentarium motywacji do aktywności innowacyjnej, oraz 3)

partycypacyjnym, obejmującym oddziaływanie głównie bezpośrednie, np. poprzez współfinansowanie kosztów badań,

wdrożeń czy kreowanie popytu na innowacji wykorzystując zamówienia publiczne.

32Guide to Research and Innovation Stratdegies for Smart Specializations (RIS3),

http://s3platform.jrc.ec.europa.eu/c/document_library/get_file?uuid=a39fd20b-9fbc-402b-be8c-b51d03450946&groupId=10157,

[10.10.2013]

33 Okoń-Horodyńska E., Jak budować strategię regionalnego systemu innowacji, IBnGR, Gdańsk 2000

6

2.2.Prawne podstawy polityki innowacji w UE i ewolucja regulacji, problem narzędzi PI

Europejska polityka innowacji ma swoje podstawy prawne w dwóch ważnych dokumentach, mianowicie w

Traktacie o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej, w części „Badania i rozwój techniczny”34 oraz w Zielonej Księdze

Innowacji 35 (Green Paper on Innovation). O ile traktat stanowił fundament to konstrukcją budowli pn. polityka

innowacji w UE była właśnie Zielona Księga Innowacji. Dlatego, że poprzez drastyczną krytykę poziomu

innowacyjności w UE,(„innowacje w kaftanie bezpieczeństwa”), wykazanie wieloletnich zaniedbań w tej sferze ,

określono, jakie przed unią stoją wyzwania oraz, jaką ścieżkę działań na rzecz rozwoju innowacji należy przyjąć.

Postanowienia dotyczące działań Wspólnot w zakresie badań i rozwoju technologicznego wprowadzone przez JAE

zostały zresztą poważnie zmodyfikowane przez Traktat z Maastricht, a potem Traktat Amsterdamski. Zmiany

dotyczyły: – kwestii proceduralnych: odejście od wymogu jednomyślności przy aktach wspólnotowych w dziedzinie B+R i

innowacji, – kwestii merytorycznych: poszerzenie zakresu przedmiotowego badań, które mogą być finansowane.

Traktat36 zawiera wyraźną deklarację celów w Art. 179 TFUE (dawniej Art. 163 TWE): „Unia ma na celu

wzmacnianie swojej bazy naukowej i technologicznej przez utworzenie europejskiej przestrzeni badawczej, w której naukowcy, wiedza naukowa i technologie podlegają swobodnej wymianie, oraz sprzyjanie rozwojowi swojej konkurencyjności, także w przemyśle, a także promowanie działalności badawczej uznanej za niezbędną na mocy innych rozdziałów Traktató,” , zaś Art. 179 ust. 2 TFUE wskazuje, że: „W tym celu sprzyja ona [Wspólnota] przedsiębiorstwom, w tym małym i średnim przedsiębiorstwom, ośrodkom badawczym i uniwersytetom w ich wysiłkach badawczych i rozwoju technologicznym o wysokiej jakości; wspiera ich wysiłki w zakresie wzajemnej współpracy, zmierzając w szczególności do umożliwienia naukowcom swobodnej współpracy ponad granicami, a przedsiębiorstwom – pełnego wykorzystania potencjału rynku wewnętrznego, zwłaszcza poprzez otwarcie krajowych rynków zamówień publicznych, określanie wspólnych norm i usuwanie przeszkód prawnych i fiskalnych tej współpracy” - definiuje partnerski stosunek UE do sektora prywatnego i jednostek badawczych. Art. 180 TFUE (d. Art. 164 TWE) wymienia działania w zakresie badań i rozwoju: a) wykonywanie programów badań, rozwoju technologicznego i demonstracyjnych, wraz z promowaniem współpracy z przedsiębiorstwami, ośrodkami badawczymi i uniwersytetami oraz między nimi; b) popieranie współpracy w dziedzinie unijnych badań, rozwoju technologicznego i demonstracji z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi; c)upowszechnianie i optymalizację wyników działań w dziedzinie unijnych badań, rozwoju technologicznego i demonstracji; d) popieranie kształcenia i mobilności naukowców w Unii. Art. 181 TFUE (d. art. 165 TWE) stwierdza, iż: " Unia i Państwa Członkowskie koordynują swoje działania w zakresie badań i rozwoju technologicznego, tak aby zapewnić wzajemną spójność polityk krajowych i polityki Unii.".Artykuły od 182 do 190 wskazują, iż programy ramowe są instrumentami polityki innowacji. Kolejny Art. 182 określa procedury ustalania programu wieloletniego, jego strukturę i sposób realizacji: "Wieloletni program ramowy określający wszystkie działania Unii jest uchwalany przez PE i Radę, zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, po konsultacji z KES" . Zadania, jakie program musi realizować są następujące: - ustala naukowe i technologiczne cele, które mają być osiągnięte przez działania oraz priorytety, które się z nimi

wiążą,

- wskazuje ogólne kierunki tych działań,

- ustala ogólną maksymalną kwotę oraz szczegółowe zasady współuczestnictwa finansowego Unii w programie

ramowym

W ramach programów ramowych ustalane są też programy szczegółowe uchwalane przez Radę na wniosek KE, po

konsultacji z PE i KES. Zakłada się możliwość utworzenia obok "głównego" programu ramowego- programów

uzupełniających, przy czym uczestnictwo w nich może być ograniczone do wyznaczonej grupy państw. Podstawy

prawne w tej części zamyka Art. 190 (dawny art. 173 TWE) wyznaczający konieczność sporządzania corocznych

sprawozdań Komisji o działaniach w zakresie badań, rozwoju technologicznego, jak również program pracy na kolejny

rok. Można się zgodzić, iż tworzenie ram stanowiących o zasadności i możliwościach interwencji mającej na celu

pobudzanie aktywności innowacyjnej krajów członkowskich musi być określone szeroką dokumentację na wejściu.

Dla zróżnicowanych poziomem rozwoju krajów i regionów jednoznaczne reguły gry są istotne. Jednak skala

dokumentacyjnych wskazań, reguł, formuł kontrolnych nie zmniejsza się a wręcz przeciwnie, rozrasta się

drobiazgowość w podejściu. Tak więc rozwój polityki innowacji w UE, jeśli można użyć takiego sformułowania,

opisany jest właśnie poprzez nowe zamierzenia ujęte w kolejnych dokumentach, takich, jak np. "First Action Plan

for innovation in Europe"(1996), koncentrujący się na wspieraniu kultury innowacji, tworzenia struktur dla rozowju

innowacji oraz wspieranie wdrożeń; COM(2000)256 (ustalenia szczytu w Lizbonie i Strategia Lizbońska), gdzie

postuluje się konieczność uświadomienia sobie zależności między konkurencyjnością w globalnej gospodarce a

zdolnością do tworzenia i lokowania na rynku globalnym nowych produktów i usług, stąd polityka innowacji musi

łączyć politykę naukową, przedsiębiorczości i przemysłową ( w tym technologiczną); COM(2000)6 ("Towards a

European Research Area"), określa zaangażowanie się państwa w tworzenie rynku dla popytu dla podaży kreowanej

34 Traktat o Unii Europejskiej i Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską. Wersje Skonsolidowane",Dziennik Urzędowy Unii

Europejskiej C 321 E/1, Bruksela, 2006, Aktualnie wersja skonsolidowana „Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”, DzUUE,

PL30.3.2010 [dostęp: 20.10.2013, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0047:0200:pl:PDF]

35 Green Paper on Innovation, European Commission, Brussels, 1995

36Cytuje się zapisy ujęte w wersji skonsolidowanej, w części trzeciej tytule XIX (dawniej 11 artykułów – od 163 do 173 w TWE )

7

przez sektor badań; COM(2000)567 (Innovation is a knowledge-driven economy"), to dokument rozszerzający politykę

innowacji o 5 nowych funkcjonalności od wymuszania spójności polityk innowacji, nadzoru nad potrzebami

wprowadzania innowacji, wsparcia powstawania przedsiębiorstw innowacyjnych, doskonalenia kluczowych

interfejsów systemu innowacji w krajach członkowskich UE, po motywację społecznej otwartości na innowacje;

COM(2003)112 ("Innovation Policy: updating the Union's approach in the context of the Lisbon Strategy") – główne

zmiany tu wskazane, to inicjowanie pakietu wsparcia zwanego holistycznym podejściem do innowacji, czyli

zastosowanie ekonomii instytucjonalnej w kreowaniu polityki innowacji, zarzucono liniowy model procesu innowacji

na rzecz modelu systemowego, z włączeniem systemu edukacji (edukacja dla innowacji) i przedsiębiorczości. Jest to

więc kolejna próba powiązania sfery edukacji i badań z biznesem za pomocą regulacji a także makro i

mikroekonomiczne podejście do innowacji i odniesienie go do polityki innowacji; COM(2003)226 ("Investing in

research: an action plan for Europe") –to koncentracja uwagi na inwestycjach prywatnych w B+R i próbach wsparcia

biznesu w tych zmaganiach, pierwsze postulaty o konieczności efektywnego wydatkowania środków publicznych na

badania, wsparcie badań zarówno poprzez politykę makro, jak i mikroekonomiczną lepiej operującą instrumentami

alokacji; COM2007 (Zielona Księga - Europejska Przestrzeń Badawcza – nowe perspektywy) – kolejny postulat o

spójności rozproszonych w UE badań, co ogranicza siłę konkurencyjną UE w stosunku do nowych graczy na rynku

B+R, jak Chiny czy Indie, z postulatem otwarcie się EPB na resztę świata. Nie sposób rozważać wielu innych jeszcze

dokumentów37, a także tworzonych w oparciu o nie strategii, z których wiodącą i absorbującą wiele ośrodków

naukowych oraz przedsiębiorstw w krajach UE jest Europa 2020, szczególnie jej część, Unia Innowacji, oraz

korespondujący z nią, znaczący w polityce innowacji projekt Europejska Agenda Cyfrowa38 określający rolę ICT w

realizacji zamierzeń innowacyjnych UE, COM(2010)2020.39 Generalnie Europa 2020 jest to strategia kontynuacji

dokumentu z Lizbony, program rozwoju UE, a koncentracja na rozwoju innowacji stanowi w niej jeden z siedmiu

projektów przewodnich. Na szczególną uwagę zasługuje zmaterializowanie wreszcie postulatów o koniecznej

współpracy sektora przedsiębiorstw i B+R w postaci tzw. partnerstw innowacyjnych między sektorem publicznym a

prywatnym, powrót do celu z Lizbony o wzroście nakładów na B+R do 3% PKB oraz zapewnieniu dzięki nowym

inwestycjom, utworzenia 3,7 mln nowych miejsc pracy do 2025 roku. I tak, zakłada się, iż w ciągu najbliższych 7 lat

KE, państwa członkowskie i przemysł UE zainwestują 22 mld euro w innowacje w sektorach, które tworzą wysokiej

jakości miejsca pracy. Większość środków zostanie skierowana do 5 partnerstw publiczno-prywatnych w obszarach :

leków innowacyjnych, aeronautyki, przemysłu opartego na zasobach biologicznych, ogniw paliwowych i technologii

wodorowych oraz elektroniki40. Studiując wiodące dokumenty opisujące politykę innowacji w UE można ostatecznie

wyróżnić istotne fazy w jej rozwoju:

a) Faza I: odzwierciedla ją raczej polityka sektorowa (1952-1973), skupiająca się na takich zagadnieniach, jak:

- badania prowadzone głównie w zakresie energii atomowej oraz węgla i stali, - podstawowe założenie polityki innowacji, iż finansowanie prac B+R leży po stronie firm i rządów krajów

członkowskich EWWiS, a sama wspólnota powinna jedynie finansowanie tych prac uzupełniać, - instrumenty polityki innowacji to: finansowanie B+R i kształtowanie współpracy między ośrodkami badawczymi

krajów członkowskich , - znaczące w tym okresie było powstanie w 1954r. - Europejskiej Organizacji Badań Jądrowych - CERN (Conseil

Européen pour la Recherche Nucléaire), - do końca lat 70. XXw. Komisja Europejska zleca jedynie pojedyncze badania w ramach pojawiających się potrzeb

związanych z prowadzeniem polityki rolnej, węgla i stali.

b) Faza II: to okres polityki B+R i naukowej, (1973-1992), - określana, jako wspólna polityka w dziedzinie nauki i technologii (polityka B+R), - instrumenty: finansowanie, koordynacja B+R i programy badawczo-rozwojowe, - dla potrzeb polityki powstał w 1973r. – Raport Dahrendorfa - „Program Działania w sferze badań Nauki i

Oświaty”, czego rezultatem była koordynacja polityk narodowych w obszarze badań podstawowych, stosowanych i prac rozwojowych,

- w grudniu 1982 roku Rada podjęła decyzję o stworzeniu Wspólnotowego Programu Badań Naukowych i Wdrożeniowych. Po sukcesie programu ESPRIT następuje dynamiczny wzrost tego typu inicjatyw, pojawia się też idea Pierwszego Programu Ramowego na lata 1984-87,

- 1985r. – powstaje program Eureka (z zastosowaniem podejścia bottom-up), - 1986 - na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego powstały prawno-instytucjonalne podstawy kompleksowej

polityki badawczo rozwojowej (wprowadzono wtedy nowy tytuł w dokumentach UE O badaniach i rozwoju, który usankcjonował programy ramowe),

c) Faza III: 1992- wciąż aktualna, - zmiana punktu widzenia w odniesieniu do innowacji – kreowanie innowacji uznano za kompleksowy proces,

wymagający udziału wielu organizacji sektora prywatnego i publicznego oraz współpracy pomiędzy nimi (a w

37 Cytuje się dokumenty wybrane, natomiast wszystkie dokumenty w zakresie przedmiotu rozważań, ich opisy oraz komentarze

można znaleźć: http://europa.eu/legislation_summaries/research_innovation/general_framework/index_pl.htm [ 23.10.2013]

38 Europejska Agenda Cyfrowa, http://ec.europa.eu/digital-agenda/, [20.10.2013]

39 Europe 2020. A European Strategy for Smart, Sustainable and Inclusive Growth

http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET%20EN%20BARROSO%20%20%20007%20-%20Europe%202020%20-

%20EN%20version.pdf, [20.10.2013]

40 Unia Innowacji, http://www.mg.gov.pl/files/upload/8418/Unia%20innowacji.pdf, [22.10.2013]

8

ramach sektorów pomiędzy: klientami, dostawcami, konkurencją, jednostkami badawczo - rozwojowymi, uczelniami czy agencjami rządowymi), z punktu widzenia metodycznego znaczenia nabrało podejście systemowe,

- konsekwencją podejścia systemowego była zmiana siły oddziaływania za pomocą instrumentów polityki

innowacji, bowiem do zakończenia Programu Ramowego 4 (PR4), (1994-98), wysiłki zogniskowane były na

wsparciu współpracy międzynarodowej i zwiększeniu skali prowadzonych badań, natomiast od Programu

Ramowego 5 (1998-2002), uwagę w realizacji polityki innowacji skoncentrowano na roli czynników społeczno-

gospodarczych w rozwoju innowacji i dzięki nim osiąganiu wzrostu gospodarczego.

Inne podejście do ewolucji polityki innowacji w UE i mierzenia jej efektów to patrzenie poprzez kolejne

generacje41 , będące skutkiem przebiegu procesu innowacji od liniowego do systemowego, powiązania polityki z

wykształcaniem się systemów innowacji, wielowymiarowości innowacji (pojawienie się innowacji przekrojowej) aż do

rozumienia wyzwań dla polityki innowacji w warunkach kryzysu finansowego, ciągnącego za sobą także zmiany w

aktywności innowacyjnej. Mnożenie dokumentów opisujących możliwe do zastosowania regulacje w ramach polityki

innowacji jest spowodowane także rozbudowaną strukturą odpowiedzialności za jej tworzenie i realizację. Kompetencje

są tu bowiem rozdzielone w układzie strukturalnym obejmującym Radę Unii Europejskiej, Parlament Europejski,

Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Komisję Europejską, Dyrektoriaty Generalne (Nauka, Przedsiębiorczość i Przemysł,

Transport/Energia, Społeczeństwo Informacyjne), „Polityczne” (Np.. Środowisko, Zdrowie, Edukacja, Rolnictwo,

Rybactwo), które nie mają własnych budżetów, DG Budżetowy (określa wymogi formalne związane ze środkami na

badania naukowe) i DGSłużb Prawnych oraz Sekretariat Generalny. W strukturze odpowiedzialności za politykę

innowacji w UE znajduje się jeszcze Wspólnotowe Centrum Badacze (JRC), które podlega Komisarzowi ds. Nauki i

obejmuje 7 instytutów badawczych, a zajmuje się specyficznym instrumentarium polityki innowacji, jak np.

wykazywanie naukowych podstaw zależności występujących między technologią, gospodarką i społeczeństwem (IPTS

w Sewilli) i w tym aspekcie przygotowywanie narzędzi dla polityki innowacji. Jedną z najważniejszych aktywności

IPTS jest przygotowanie i monitorowanie procesu selekcji inteligentnych specjalizacji w regionach krajów

członkowskich UE oraz utworzenie platformy S3 jako narzędzia weryfikacji regionalnych strategii innowacji zgodnie z

przewodnikiem RIS3 Guide42, narzędzia decydującego o zasadności wsparcia finansowego rozwoju badań i innowacji

na poziomie regionalnym (i rekomendacji do finansowania na poziomie makroekonomicznym) w ramach perspektywy

finansowej do 2020 roku.

Trudno nie zauważyć, iż zarówno założenia, jak i metody realizacji polityki innowacji (wraz z instrumentarium) w

UE cechuje znaczna elastyczność, co nie byłoby zjawiskiem negatywnym w zmiennym otoczeniu, gdyby nie fakt, że

wyraża się ona głównie przez mnożenie zadań, regulacji, narzędzi kontrolnych bez „czyszczenia” tego co zbędne,

nieprzydatne, antymotywujące, itp. W UE wciąż wierzy się, że rozwojem nauki i innowacji może pokierować

biurokrata, a przekonanie to jest transferowane i wzmacniane na niektórych poziomach krajowych, czego Polska jest

doskonałym przykładem. O ile bowiem w latach 90.XX w. politykę innowacji w UE, cechowała słaba obecność

państwa oraz instytucjonalne rozdzielenie naukowca i przedsiębiorcy, to wiek XXI w polityce innowacji stawia na

konsorcja, sieci, klastry wymuszające instytucjonalnie, za sprawą znacznie uaktywnionego państwa jako regulatora i

koordynatora, współdziałanie przedsiębiorców i naukowców, (co oczywiście słabo sprawdza się w praktyce). W

skomplikowanym ogromie formuł opisu działań i regulacji zatraca się jednak treść , istota, z której wynikać powinna

skuteczność polityki innowacji w UE. Stąd więc narzędzia polityki innowacji także ulegały zróżnicowaniu (i wciąż

należy się spodziewać nowych) wraz ze zmianą podejścia do innowacji, priorytetami i zadaniami formułowanymi w

kolejnych strategiach i programach rozwoju badań i innowacji. (Rys.1).Na rysunku przedstawiono, jeden z możliwych

Rys.1. Potencjalne instrumentarium polityki innowacji w UE

Źródło: Opracowanie własne na podstawie dokumentów UE

41 Milbergs E., Vonortas N., Innovation Metrics: Measurement to Insight, Center for Accelerating Innovation, George Washington

University, 2012

42 http://s3platform.jrc.ec.europa.eu/home, [12.10.2013]

9

przykładów analizowania narzędzi i instrumentów polityki innowacji. Ogólnie wyróżnić można trzy podstawowe

rodzaje narzędzi polityki innowacji: 1)podażowe, które mają za zadanie oddziaływanie na potencjalnych twórców i

środowiska (źródła) innowacji, wyznaczanie kierunków promocji badań i innowacji, tworzenie systemów kształcenia,

czyli normatywne oddziaływanie na tworzenie czegoś, co nie wiadomo, czy byłoby istotne dla rynku; 2) popytowe,

dbające o zabezpieczenie kreowania popytu na innowacje, jest to rodzaj przejmowania ryzyka ekonomicznego przez

państwo wkraczając w (i często burząc) rynkowe zależności między popytem a podażą; 3) kształtujące otoczenie, co

oznacza wykorzystanie instrumentów prawnych, administracyjnych, finansowych itp. dla wyznaczenia reguł gry, które

z istoty rzeczy- jak dowodzą cytowane wcześniej dokumenty- nie mają stabilnego charakteru, co z kolei może

zakłócać proces decyzyjny inwestorów i konsumentów. Środowisko polityki innowacji w UE (Rys.2) i jej oczekiwany

rezultat, jakim potencjalnie ma być ciągły i systematyczny rozwój innowacji wyznaczany jest więc przez trzy poziomy

polityki innowacji, wykorzystujących określone instrumenty, które mogą, co jest pożądane, oddziaływać w sposób

spójny, bądź koncentrować się na realizacji celów własnych kosztem unii jako całości. Zdolność do zapewnienia takiej

spójności jest trudne, ale osiągnięte, prowadzi do sukcesu innowacyjnego w UE jako całości.

Rys.2. Środowisko polityki innowacji

CIAGŁY

I SYSTEMA-

TYCZNY

ROZWÓJ

INNOWACJI

Kreowanie

innowacji

Kom

ercjalizo

wan

ie inn

ow

acji

Generowanie

wartości

dodanej

Rei

nw

esto

-

wan

ie

Narzędzia

popytowe

Narzędzia

podażowe

Kształtowanie

otoczenia

UNIA EUROPEJSKA

REG

ION

KR

AJ

Źródło: opracowanie własne

Zdecydowanie najważniejszymi i wielowymiarowymi równocześnie narzędziami polityki innowacji w UE są

programy ramowe, obejmują one wiązkę instrumentów zarówno z grupy podażowych, popytowych, jak i kreujących

środowisko dla innowacji. Skala finansowania w ramach poszczególnych programów wzrosła wielokrotnie, od 3,75

mld Euro w pierwszym PR( 1984-87) do 50,5 mld Euro w siódmym PR (2007-13) natomiast w programie Horyzont

2020 (8PR) planuje się wydać na rozwój badań i innowacji 80,2 mld Euro43. Program ramowy ustala naukowe i

technologiczne cele i priorytety, które się z nimi wiążą, wskazuje ogólne kierunki działań umożliwiających ich

realizację i ustala ogólną maksymalną kwotę oraz szczegółowe zasady współuczestnictwa finansowego unii w

programie i odpowiednie udziały finansowe w każdym z przewidzianych działań. Trzeba też pamiętać, iż w

perspektywie 2014-20 wprowadzenie strategii opartej na inteligentnej specjalizacji (IS) będzie warunkiem korzystania

ze środków na badania i rozwój oraz innowacje. Dlatego rozpoczął się swoisty wyścig angażowania się w te prace

regionów (w tym intensywnie Małopolski) by zapewnić ciekawe rozwiązania metodyczne selekcji inteligentnych

specjalizacji (Rys.3) umożliwiających realizację trójkąta wiedzy, co prawda na poziomie regionalnym, jednak z

możliwością jego uniwersalizacji. Jako, że wdrażanie strategii innowacji opartej na inteligentnej specjalizacji musi,

wg założeń przewodnika RIS3 doprowadzić do zmian strukturalnych gospodarki w kierunku podwyższenia jej

zdolności innowacyjnej, można by uznać inteligentną specjalizację za super instrument polityki innowacji aktualny do

2020 roku. Na rysunku, w jego centrum wpisano sposób postępowania w procesie selekcji IS, natomiast wokół

schematu centralnego znalazły się źródła (dane) przyjęte do rozważenia w procesie selekcji. Na jakiej podstawie ocenić

bowiem zdolność do innowacji w danym regionie czy kraju? Im więcej dostępnych jest danych opisujących określone

kompetencje innowacyjnego rozwoju aktorów i struktur tym bardziej wiarygodny staje się obraz możliwości

aktywności badawczej i innowacyjnej w danej dziedzinie realnej gospodarki. Rodzi się pytanie, dlaczego tak nagły i

intensywny zwrot w stronę sfery realnej a przede wszystkim potrzeby tworzenia innowacyjnego przemysłu w polityce

innowacji UE? Bo przemysł, jak wynika z różnych opisanych w literaturze przedmiotu względów opuszcza Europę,

więc poszukuje się sposobów nie tylko na zatrzymanie go ale wręcz na reindustrializację, związaną z nowymi

produktami i obszarami, opartą na innowacyjności. Zaś poziom innowacyjności w UE, jak wiadomo, jest słaby, jedynie

kraje skandynawskie są tu liderami innowacyjności a mimo to UE nie rezygnuje w swych strategiach i polityce z

tworzenia czempiona innowacyjności z każdego kraju członkowskiego, co raczej nie może być skuteczne. Krytykowana

od lat rozbudowana biurokracja unijna formułująca liczne wymagania, standardy, procedury, wskaźniki, itp.

43 Zob.Finansowanie innowacji w UE , http://cordis.europa.eu/eu-funding-guide/home_pl.html, [12.09.2013]

10

doprowadziła do nieefektywnego mechanizmu realokacji zasobów kapitału i pracy do nowych, obiecujących obszarów

i w rezultacie w UE występują wciąż problemy z racjonalnym przebiegiem procesu innowacji: od pomysłu do

wdrożenia. Na skutek tego nawet innowacyjne firmy w UE są spóźnione w docieraniu do rynku w stosunku do swych

globalnych konkurentów 44 . Innowacyjności nie da się zadeklarować ani wymusić regulacjami, bo nie wszystkie

społeczności innowacje popierają. Innowacje to kwestionowanie istniejących reguł i konieczność podejmowania

ryzyka, jak np. utraty pracy, zwrotu z kapitału, gwarancji sukcesu, itp. Niepopularne stanowisko, co do sukcesu polityki

innowacji w UE, jest takie, że wspólnotowe podejście do rozwoju innowacji w UE ma sens, jednak pod warunkiem, że

Rys.3. Idea procesu selekcji inteligentnej specjalizacji jako narzędzia PI w UE*

Źródło: opracowanie własne

*metodyka przygotowana w woj.małopolskim, jednak może być zastosowana na każdym poziomie gospodarki

Źródło: Opracowanie własne (Okoń-Horodyńska, E., Knowlegde-Innovation-Strategy, PLA, EC, MNiSW, Kraków

17.09.2013)

oznaczałoby ono koncentrowanie uwagi i wspomaganie najsilniejszych, gwarantujących wygrywanie w konkurencji, z

zapleczem tańszych zasobów w krajach słabszych innowacyjnie. Postawienie na inteligentne specjalizacje ma sens

strategiczny, jednak wykonawczy już mniej, bowiem po raz kolejny liczy się na to, że wszystkie regiony i kraje znajdą

specjalizacje, dzięki którym UE wygra w konkurencji na globalnym rynku. Efekt? Wszystkie niemal regiony zgłaszają

w RIS3 specjalizacje, na które KE przeznaczy największe wsparcie finansowe, a B+R i innowacje, a tu od lat króluje

life science, zrównoważona energia, (gospodarka niskoemisyjna), ICT, i trudno się dziwić. Ograniczenia wydawnicze

nie pozwalają na szersze omówienie samej metodyki, jednak tkwi w niej przyczynek do nowego podejścia w pomiarze

skuteczności polityki innowacji.

2.3. Jak się mierzyć efekty polityki innowacji w UE i co z tego wynika?

Sposoby pomiaru skuteczności polityki innowacji są zdeterminowane fazą rozwoju samej polityki. Zgodnie z 3-

fazowym procesem ewolucji polityki innowacji w UE można wskazać przykłady stosowanych w każdej z faz

wskaźników. Nawiązując zaś do znaczenia IS w prowadzeniu polityki innowacji nie można pomijać oczekiwanych

rezultatów ich wdrażania (Tab.1, kol.4) Są nimi cztery rodzaje zmian strukturalnych charakteryzujących się różnym

poziomem rozwoju innowacji, takie, jak: transformacja, modernizacja, dywersyfikacja i radykalna innowacja (rys.5) .

IS powstaje w wyniku osiągnięcia masy krytycznej możliwości, umiejętności i zdolności do innowacji opisanych za

pomocą powszechnie stosowanych wskaźników innowacyjności czyli EIS i IUS, który go zastąpił, a dostarcza

porównywalnych wyników na temat poziomu innowacyjności w poszczególnych krajach i pokazuje postęp lub regres w

budowie innowacyjnej gospodarki. Indeks Innowacyjności oparty na 25 wskaźnikach w 3 kategoriach, takich, jak: 1)

czynniki sprzyjające innowacyjności, 2) innowacyjność i przedsiębiorczość (działalność firm innowacyjnych, wymiar

mikroekonomiczny), 3) efekty aktywności innowacyjnej, daje ostateczny obraz skuteczności w aktywności

gospodarczej, społecznej i politycznej na rzecz innowacji..

44 Na podstawie badań OECD, za: Halesiak A., Europa goni za przemysłem, Rzeczpospolita, 5 lipiec, 2013, B8

11

Tab.1. Zmiany pomiaru skuteczności polityki innowacji w UE

Źródło: opracowanie własne na podstawie OECD Innovation Strategy oraz własnych badaniach (foresight, RIS,IS),

http://www.oecd.org/site/innovationstrategy/measuringinnovationanewperspective-onlineversion.htm [15.10.2013]

Jak więc można wyobrazić sobie wpływ polityki innowacji na osiąganie metodycznie wyznaczonych pól IS

przedstawiono na poniższym rysunku. Można założyć, iż uruchomienie procesu selekcji IS i osiągnięte dzięki niemu

rezultaty umożliwią koncentrację środków na dopracowanych i najlepszych wynikach badań oraz uruchomią procesy

inwestycyjne w dziedzinach, które potencjalnie mogą zapewnić przewagi konkurencyjne i zyski. Instrumenty polityki

innowacji muszą więc wspierać zarówno proces selekcji IS i badania w tym procesie wskazane jako tzw. gorące

przestrzenie (hot research areas)45, jak i potencjalnych inwestorów a poprzez oddziaływanie za pomocą instrumentów

motywacji ekonomicznej doprowadzic do szybkiej realokacji środków. Prace nad wskaźnikami skuteczności osiągania

takich właśnie rezultatów przez politykę innowacji trwają, bazując w znacznej części na doświadczeniu (Tab.1).

Rys. 5. Polityka innowacji: przez regiony do IS, wdrażania innowacji i zmian strukturalnych w gospodarce

Źródło. Opracowanie własne

45 Saka A., Igami I., Kuwahara T., Science Map 2008, National Institute of Science and Technology Policy, NISTER REPORT

no.139, May 2010 (sporządzili Hot research areans on a science map), wykorzystaną przez OECD do mierzenia innowacji

I faza polityki

innowacji:

Statystyka nauki

II faza polityki

innowacji:

Statystyka wdrożeń

III faza polityki

innowacji

Podejście systemowe

Efekt zmian strukturalnych

IS (2014-20...)

Wskaźniki

strategiczne RSI

(wg smart)

1 2 3 4 5

Wydatki na

działalność B+R

prywatne i publiczne

Integracja Współpraca nauka-

przemysł-

administracja

transformacja wskaźniki produktu

wskaźniki rezultatu

wskaźniki zasobów

wskaźniki

wpływu/oddziały-

wania

macierz efektywności

(związek między

rezultatami projektów

w ramach RSI)

spójność

Statystyka zasobów

ludzkich

(np.zatrudnienie w

B+R)

Statystyka

patentowa

Modele biznesowe

Marketing

Dizajn

modernizacja

Bilans płatniczy w

dziedzinie techniki

Produkcja high-tech Indeksy GOW,

innowacyjności

dywersyfikacja

Inwestycje

(zaangażowanie

kapitału)

Innowacyjność

przedsiębiorstw i

gospodarki

Sieci, klastry,

zarządzanie,

Kapitał ryzyka

Radykalna zmiana struktury

pod wpływem innowacji

przełomowych

Intensywność

technologii

Zmiany jakościowe

(znaki)

Wskaźniki ICT Kompleksowy wskaźnik

efektów polityki

proinnowacyjnej-

planowany

Bibliometria Foresight

Benchmarking

Model otwartej innowacji,

patent europejski

12

Większość z wymienionych w tabeli przykładów (oprócz kolumny 4) została skrytykowana przez znawców

przedmiotu, najbardziej wymownym pozostaje wciąż Indeks Innowacyjności. I tak, np. zapewnienie wzrostu nakładów

na B+R nie wystarczy do kreowania innowacji, czego dowodem jest Polska; ilość patentów nie jest dobrym

wskaźnikiem mierzenia innowacyjności kraju, bo działy B+R koncernów – kreatorów patentów są zlokalizowane tylko

w kilku państwach, i nie wszystkie strategie rozwoju innowacji przedsiębiorstw wymagają patentów, nie wszystkie też

strategie biznesowe polegają na patentowaniu, ale o chronią IP w inny sposób. Przedsiębiorcy twierdzą, ze unijne

regulacje szkodzą innowacyjności a uniwersytety, że korzystanie z unijnego wsparcia, co prawda umożliwiło skok w

poprawieniu jakości infrastruktury ale w dłuższej perspektywie doprowadzi to do zapaści finansowej uczelni,

drastycznie zaciągających kredyty na wkład własny do projektów i utrzymanie tej infrastruktury, a na badania i tak już

nie wystarcza46, choć wskaźniki były korzystne, ponieważ osiągnięcie sukcesu innowacyjnego w wielu przypadkach

mierzy się skalą pozyskanych i wydanych unijnych środków47. Tak więc, problem z mierzeniem skuteczności polityki

innowacji nie został wciąż rozwiązany. Fiasko w realizacji celów strategii lizbońskich tłumaczy się brakiem woli

politycznej i przekonaniem przywódców państw, że cele były zbyt ambitne oraz, że brakowało spójności strategii dla

całej Unii Europejskiej ze strategiami poszczególnych krajów członkowskich, na co dodatkowo nałożył się słaby stan

finansów publicznych w wielu państwach unii i kryzys z 2008 roku. Trzeba przyznać, że raczej wszystkie kraje

członkowskie UE zwiększyły swoje wydatki, ale cel strategii lizbońskiej osiągnęły w 2010 roku tylko Szwecja,

Finlandia i Dania, które przekroczyły poziom 3%. Czy jednak wypełnione zostaną te luki w programie Europa 2020

(Unia innowacji)? Już sygnalizuje się, iż wzrost nakładów na B+R z obecnych 2% do 3% PKB może się nie udać

ponieważ brak, jak dotąd, realnych instrumentów motywujących przedsiębiorców do inwestowania w tę sferę. Dla

potrzeb realizacji celów Unii innowacji w KE pracuje się nad stworzeniem kompleksowego wskaźnika efektów

polityki proinnowacji opartego na 4 filarach: aktywności w zakresie patentowania, udziale zatrudnienia w branżach

zaawansowanych technologicznie, zatrudnieniu w firmach szybko rozwijających się i udziale produktów

zaawansowanych technologicznie w eksporcie48, ale przecież to już było. Pozostaje więc wiąż pytanie, na które nie

znajduje się odpowiedzi: gdzie jest granica pomiędzy wolnością, niezbędną w procesie badań i innowacji a regulacją

promującą formę nad treścią w polityce innowacji UE.

Literatura:

Chesbrough H., Open Innovation: The New Imperative for Creating and Profiting from Technology, Harvard Business

School Press, 2003,

Chesbrough H., Vanhaverbeke W., West J.: Open innovation. Researching a New Paradigm, Oxford University Press,

New York, 2008,

Dosi G., Freeman Ch., Nelson R.R., Silverberg G., Soete L., [ed]: Technical Change and Economic Theory, Pinter,

London, 1982,

Edquist Ch., Johnson B., Institutions and Organizations in Systems of Innovation, [in:] System of Innovations, /ed.

Ch.Edquist/ Pinter, London & Washington 1997,

Etzkowitz H., Leydersdorff L., The Dynamics of Innovation: from National System and “Mode 2” to a Triple Helix of

University – Industry – Government Relations, “Research Policy, No.29, 2000,

Europejska Agenda Cyfrowa, http://ec.europa.eu/digital-agenda/, [20.10.2013],

Europe 2020. A European Strategy for Smart, Sustainable and Inclusive Growth

http://ec.europa.eu/eu2020/pdf/COMPLET%20EN%20BARROSO%20%20%20007%20-%20Europe%202020%20-

%20EN%20version.pdf [20.10.2013],

Finansowanie innowacji w UE, http://cordis.europa.eu/eu-funding-guide/home_pl.html, [12.09.2013],

Finansowa zapaść, Konferencja Rektorów Uniwersytetów Polskich, Forum Akademickie nr 9, 2013,

Freeman Ch., Technology Policy and Economic Performance: Lessons from Japan, Pinter, London 1987

Guide to Research and Innovation Stratdegies for Smart Specializations (RIS3),

http://s3platform.jrc.ec.europa.eu/c/document_library/get_file?uuid=a39fd20b-9fbc-402b-be8c-

b51d03450946&groupId=10157, [10.10.2013],

Green Paper on Innovation, European Commission, Brussels, 1995,

Halesiak A., Europa goni za przemysłem, Rzeczpospolita, 5 lipiec, 2013, B8,

46 Finansowa zapaść, Konferencja Rektorów Uniwersytetów Polskich, Forum Akademickie nr ), 2013

47 Okoń-Horodyńska, E., Małopolska Regionalna Strategia Innowacji: kolejne wyciskanie „brukselki” czy szansa na

ambitną politykę rozwoju?, MSR, Nr 1-2/24-25/2012, Kraków, 2012

48 Z wywiadu z Peterem Droll, kierownikiem Jednostki Innowacyjności w Komisji Europejskiej,

http://www.obserwatorfinansowy.pl/tematyka/biznes/nie-wiadomo-jak-mierzyc-efektywnosc-polityki-

proinnowacyjnej/[16.10.2013]

13

Humbert M., Division internationale du travail et developpment regional, „Cahiers Economiqes de Bretagne”, 3-4,

1994,

Kukliński A., Europa Quo Vadis. Memorandum.? Reconsidered [in:] Europa Quo Vadis? Lower Silesia,Wrocław,

2011 , List F., The National System of Political Economy Longmans, Green & Co., London, 1841,

Lundvall B.A., National System of Innovation, London, Pinter Publishers ,1992,

Mansfield E., The Economics of Technological Change, W.W.Norton&Co, New York, 1968,

McKelvey M., Technology Embedded in Nations? Genetic Engineering and Technological Change in National

Systems of Innovation, EAEPE Fourth Conference, November, Paris 1992, s.7

Milieux innovateurs en Europe /ed. P.Aydalot/, GREMI, Paris 1986; czy Milieux innovateurs, reseaux d’innovation,

/eds. P.Misfud, J.C.Perin, B.Planque/, Revue d’Etudes Regionales et Urbaones, Paris, 1991

Nelson R., Rosenberg N.,Technical Innovation & National Systems, in: R.Nelson, N.Rosenberg, National Innovation

System, Oxford University Press, Oxford, 1993, pp.4-5 i 15

Niosi J., Bellon B., The Global Interdependence of National Innovation Systems – Evidence, Limits and Implications,

“Technology in Society”, 16 (2), 1994

OECD,Proposed Guidelines for Collecting and Interpreting Technological Innovation Data – Oslo Manual, second

edition; OECD/EC/Eurostat, 1997,

Okoń-Horodyńska E., Narodowy System Innowacji, AE Katowice, 1998

Okoń-Horodyńska E., Jak budować strategię regionalnego systemu innowacji, IBnGR, Gdańsk 2000,

Okoń-Horodyńska, E., Knowlegde-Innovation-Strategy, PLA, EC, MNiSW, Kraków 17.09.2013,

Okoń-Horodyńska, E., Małopolska Regionalna Strategia Innowacji: kolejne wyciskanie „brukselki” czy szansa na

ambitną politykę rozwoju?, MSR, Nr 1-2/24-25/2012, Kraków, 2012,

Omae K., The Rise of the Region-State, “Foreign Affais”, nr 72, 1993,

Patel P.,Pavitt K., National Innovation System: Why They Are Important And How They Might Be Measured And

Compared?, “Economics of Innovations and New Technology”, 1994 vol. 3.,

Piątkowski Z., Sankowski M., Procesy innowacyjne i polityka naukowo-techniczna państwa. Oficyna Wydawnicza

WSEiZ, Warszawa, 2001,

Phelps. E., Mass Flourishing: How Grassroots Innovation Created Jobs, Challenge, and Change, Princeton University

Press, Princeton, 2013,

Piore R., Sabel C., The Second Industrial Divide, Basic Books, New York, 1984,

Saka A., Igami I., Kuwahara T., Science Map 2008, National Institute of Science and Technology Policy, NISTER

REPORT no.139, May 2010

Schumpeter J.A., Business Cycles: A Theoretical, Historical, and Statistical Analysis of the Capitalist Process,

MacGraw-Hill, London, 1939,

Stern S., Porter M.E., Furman J.L., The Determinants of National Innovative Capacity, “Research Policy”, 31, 2002,

Weresa M.A., Systemy innowacyjne we współczesnej gospodarce światowej, PWN, Warszawa 2012

Traktat o Unii Europejskiej i Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską. Wersje Skonsolidowane", DzUUE, C 321

E/1, Bruksela, 2006,

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”, DzUUE, PL30.3.2010 [dostęp: 20.10.2013, http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0047:0200:pl:PDF,

Unia Innowacji, http://www.mg.gov.pl/files/upload/8418/Unia%20innowacji.pdf, [22.10.2013],

14