POLITYKA SPOŁECZNA PO 1989:JĘZYK, KONTEKST POST-SOCJALIZMU

I PERSPEKTYWY ROZWOJU

#5

Spis treści

Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Przełom 1989 roku: terapia szokowa kontra gradualizm. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Transformacja: między przeszłością a przyszłością . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Inspiracje zagraniczne: Europa Zachodnia czy Ameryka Łacińska? Konsensus Waszyngtoński . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Polityka społeczna i ideologia: neoliberalny dyskurs lat 90. XX wieku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Transformacja jako przypadek instytucjonalnej ewolucji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Polityka społeczna przed rokiem 1989: rola dziedzictwa historycznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Polityka społeczna po roku 1989: dziedzictwa historyczne i dyskurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Wycofywanie się państwa z polityki społecznej a rola innych aktorów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Współczesna polityka społeczna w Polsce: perspektywy rozwoju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Spis wykresów i ramek

Wykres 1: Rozkład odpowiedzi na pytanie o akceptację nierówności dochodowych wśród respondentów z czterech krajów Europy Środkowo-Wschodniej dla lat 1990 i 1995 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ramka 1: Główne założenia Konsensusu Waszyngtońskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2

2

3

5

7

14

15

17

18

19

21

21

13

6

3 4

ska (terapia szokowa) i Węgry (gradualizm).

Węgierska droga do gospodarki rynkowej

opierała się w znacznym stopniu na prze-

konaniu decydentów o wartości modelu go-

spodarczego, który można określić mianem

„społecznej gospodarki rynkowej”. Dyskusje,

które toczyły się na przełomie lat 80. i 90.

XX wieku, dotyczyły w dużej mierze strate-

gii, która pozwoliłaby uniknąć niepokojów

społecznych. W strategii tej zasadniczą rolę

Przełom 1989 roku: terapia szokowa kontra gradualizm. Uwagi wstępne

odgrywały mechanizmy redystrybucji docho-

dów i stopniowego rozkładania kosztów spo-

łecznych. Jednocześnie Węgry, posiadające

doświadczenie związane z eksperymentami

mającymi na celu wprowadzanie elementów

rynkowych do gospodarki centralnie plano-

wanej, znacznie ostrożniej niż Polska odcho-

dziły od gospodarki socjalistycznej.

Wstęp1

Celem niniejszego tekstu jest wprowadze-

nie do zagadnień rozwoju polityki społecznej

w Polsce w kontekście transformacji syste-

mu gospodarczego i politycznego. W opraco-

waniu prezentujemy związki między polityką

społeczną i procesem transformacji w Polsce,

skupiając się w szczególności na roli postaw

i dyskursów kształtujących instytucjonal-

ną architekturę polityki społecznej po 1989

roku. Wspierając się danymi empirycznymi

i stanem wiedzy na temat procesów społecz-

nych i ekonomicznych, postaramy się zwery-

fikować podstawowe argumenty dotyczące

reform polityki społecznej w Polsce.

W naszych rozważaniach skupimy się m.in. na

problemie postkomunistycznego kontekstu

reformy państwa opiekuńczego, paradoksach

zawartych w rozwojowych dążeniach Polski

po roku 1989, czy zideologizowaniu języka

polityki ekonomicznej i społecznej, spolaryzo-

wanego przez dyskurs neoliberalizmu. Anali-

za uwarunkowań reform polityki społecznej

opiera się na nowatorskim połączeniu per-

spektywy historycznego instytucjonalizmu

oraz analizy wpływu dyskursu na strategie

mobilizacji aktorów społecznych.

W opracowaniu poddajemy analizie kariery

zasadniczych haseł bądź określeń definiu-

jących poszczególne dyskursy, jak np. okre-

ślenie „wyuczona bezradność” czy „postawa

roszczeniowa”. Na końcu zastanawiamy się

nad możliwością wprowadzenia do deba-

ty publicznej nowych dyskursów na rzecz

rozwijania nowoczesnej polityki społecznej

w Polsce.

Jednym z głównych wątków w pracach na

temat transformacji gospodarczej w Europie

Środkowo-Wschodniej przez wiele lat była

strategia odchodzenia od gospodarki cen-

tralnie planowanej. Doświadczenia krajów

regionu podzielono wówczas ze względu na

styl transformacji. Na jednym biegunie mieli-

śmy strategię terapii szokowej („big-bang”),

na drugim zaś strategię gradualistyczną.

Podstawowym punktem odniesienia było

rozłożenie w czasie kosztów transformacji,

w tym kosztów związanych z liberalizacją

cen i redukowaniem „przedwczesnego pań-

stwa opiekuńczego” (J. Kornai). Terapia szo-

kowa miała się charakteryzować silnym

natężeniem kosztów społecznych w krótkim

czasie, po którym wprowadzone w życie in-

stytucje wolnego rynku miały wynagrodzić

społeczeństwu poniesione koszty. Z kolei stra-

tegia gradualizmu miała się opierać na roz-

łożeniu kosztów w czasie dzięki wolniejszemu

wprowadzaniu instytucji wolnego rynku i

przejściu do zreformowanego systemu gospo-

darczego. Często łączono ją z eksperymentami

w ramach ustrojów socjalistycznych, mający-

mi na celu wprowadzenie elementów kapitali-

stycznego gospodarowania. Użycie tych dwóch

odmiennych strategii uosabiały dwa kraje: Pol-

Autorzy pragną podziękować prof. Tadeuszowi Kowalikowi za przyjęcie zaproszenia do udziału w debacie, która odbyła się 29 maja 2012. Dziękujemy również wszystkim jej uczestnikom.

1

Transformacja: między przeszłością a przyszłością

Zacznijmy od przywołania argumentu Davi-

da Starka na temat transformacji w Europie

Środkowo-Wschodniej z 1992 roku. Już wte-

dy Stark podkreślał, że w tym regionie „mamy

do czynienia z wieloma transformacjami jed-

nocześnie. Po pierwsze, wśród krajów Europy

Środkowo-Wschodniej dostrzegamy różno-

rodność strategii transformacyjnych. Po dru-

gie, w ramach każdego z krajów widzimy

transformację wielu domen – politycznej, go-

spodarczej i społecznej – przy czym wymiar

czasowy tych procesów często ma charakter

asynchroniczny, a ich artykulacja rzadko była

spójna” (cyt. za: Ekiert 2003, s. 91).

Jak argumentował Laszlo Bruszt, dysku-

sje wokół transformacji gospodarczej opar-

te były na trzech twierdzeniach dotyczących

wprowadzania gospodarki rynkowej. Po

pierwsze, ustanowienie wolnego rynku obni-

ży koszty transakcyjne w krajach wychodzą-

cych z gospodarki centralnie planowanej. Po

drugie, prywatyzacja obniży koszty funkcjo-

nowania tych gospodarek i przyczyni się do

ich wydajniejszego funkcjonowania. Po trze-

cie, zarówno urynkowienie gospodarki jak

i prywatyzacja spowodują koszty społeczne.

Kwestią, co do której nie było zgody, było to,

czy społeczeństwa zgodzą się na poniesienie

tych kosztów. Pytanie to pośrednio dotyczyło,

z jednej strony, zakresu tolerancji społecznej

na przeprowadzane reformy, z drugiej zaś,

zdolności demokratycznych rządów do roz-

wiązywania problemów społecznych związa-

nych z transformacją (Bruszt 1993).

Odpowiedź na ostatnie pytanie była nega-

tywna wśród zwolenników tezy o nieprzy-

stawalności systemu demokratycznego

i reform urynkowienia gospodarki. Zwolenni-

cy tej perspektywy argumentowali, że grupy

potencjalnie zagrożone kosztami społeczny-

mi zaprotestują bądź to w ramach systemu

demokratycznego, bądź też podważając jego

fundamenty, i w ten sposób uniemożliwią

wprowadzenie wolnego rynku.

Z kolei pozytywna odpowiedź na postawio-

ne powyżej pytanie wynika z twierdzenia

o możliwości zredukowania społecznych

kosztów transformacji, tak by reformy zy-

skały społeczne poparcie. Warunkiem ko-

niecznym jest społeczna wiara w powodzenie

reform. Co ciekawe, jak argumentował Adam

Przeworski, skutecznym sposobem na wpro-

wadzanie reform jest nie tyle redukowanie

ich kosztów społecznych, ile tego typu ra-

dykalne działanie, które nie tylko umożliwia

szybkie reformy, lecz również generuje po-

parcie społeczne (Przeworski 1991). Warun-

ki, jakie mają temu procesowi towarzyszyć,

5 6

działania i sprawi, że będzie możliwy import

zachodnioeuropejskiej architektury instytu-

cjonalnej wolnego rynku i pluralistycznego

systemu demokratycznego. Od razu nasu-

wa się tutaj refleksja, że taka perspektywa

opiera się na trzech wyidealizowanych ocze-

kiwaniach. Po pierwsze, zakłada ona możli-

wość istnienia instytucjonalnej tabula rasa,

po drugie, uważano, że możliwy jest import

i bezpośrednie wdrożenie „zachodniej” struk-

tury instytucjonalnej wolnego rynku i systemu

demokratycznego, przy czym ich funkcjono-

wanie i rezultaty w krajach transformacji

mają być zbliżone do zachodniego wzorca.

Po trzecie, zniesienie przymusu uwolni „natu-

ralną” umiejętność i skłonność do działania

na wolnym rynku. Podsumowując, w oczach

wielu analityków istniała zgodność między

domniemanymi preferencjami społecznymi

i cechami ustroju gospodarczego, który

wprowadzano (Lane 2002).

Na drugim końcu spektrum rozmaitych analiz

transformacji znajduje się stanowisko, które

proces ten określa mianem inwolucji. Według

tego sposobu podejścia ekonomii politycznej

do transformacji w krajach Europy Środko-

wo-Wschodniej system gospodarczy sprzed

1989 roku ściśle determinuje kierunek tego

procesu. Innymi słowy, mamy tutaj do czy-

nienia z teleologicznym procesem, w którym

interakcja ze zmienionym otoczeniem instytu-

cjonalnym, zwłaszcza politycznym, jest wy-

soce nieprawdopodobna (Stark i Bruszt 1998).

to centralizacja podejmowania decyzji poli-

tycznych i neutralizacja opozycji politycznej

bądź jej marginalizacja. Drugą strategią jest

włączanie aktorów społecznych w proces

podejmowania decyzji. Przeworski podkreśla,

że proces reform nie ma charakteru liniowe-

go – mamy tutaj do czynienia raczej z po-

wtarzającym się zjawiskiem tworzenia masy

krytycznej, umożliwiającym przeprowadzenie

kolejnych etapów reform.

Laszlo Bruszt przekonuje, że o ile teza Prze-

worskiego może być uzasadniona, proces

transformacji nie dzieje się w próżni. Dlate-

go Bruszt proponuje, by uwzględnić również

instytucjonalne i strukturalne dziedzictwa

(legacies) reżimów postsocjalistycznych, co

umożliwi pełniejsze zrozumienie różnorod-

nych ścieżek transformacji, jakie miały miejsce

w Europie Środkowej. Doświadczenia z epoki

socjalistycznej w radzeniu sobie z problema-

mi społecznymi bądź z wyzwaniem polega-

jącym na łączeniu wymogów modernizacji

ekonomicznej i społecznej stanowić mogą

istotne źródło ograniczeń podczas procesu

transformacji. Szczególną rolę odgrywać tu-

taj będą mechanizmy polityki społecznej.

Z tej perspektywy analiza procesu transfor-

macji powinna być wyznaczona przez dwa

wymiary: tempo procesów transformacyj-

nych i moment pojawienia się kosztów spo-

łecznych, oraz mechanizmy, które mają na

celu zapewnienie poparcia społecznego dla

reform lub akceptację ich kosztów. Konkretna

kombinacja tych czynników jest w dużej mie-

rze wypadkową zastanych warunków spo-

łeczno-gospodarczych. Innymi słowy, okres,

w którym wystąpią koszty społeczne, zale-

ży od specyfiki warunków instytucjonalnych

i relacji władzy, jakie występują w danym

społeczeństwie.

Zarazem, jak podkreśla Claus Offe, rozwią-

zanie paradoksu jednoczesnego wprowadza-

nia instytucji demokratycznych i wolnego

rynku zależy od społecznych oczekiwań co

do zysków, jakie przyniosą te procesy w (nie-

określonej) przyszłości (Offe 1993). Offe przy-

wołuje przykład „ekonomii politycznej

cierpliwości” Alberta Hirschmana i jego kon-

cepcji „efektu tunelowego”, która zakłada, że

pomimo nieproporcjonalnie dużego obciąże-

nia kosztami społecznymi transformacji, gru-

py społeczne, których to dotyczy, nie muszą

przeciw temu protestować. Wynikać to będzie

z konstatacji, że jeśli inne grupy społeczne są

„zwycięzcami” w transformacji, „przegrani”

też na niej skorzystają. Wyłączając meto-

dy autorytarne, warunkiem koniecznym jest

obietnica „cudu gospodarczego” lub włącze-

nie do procesu rządzenia społeczeństwa oby-

watelskiego, które mogłoby zalegitymizować

reformy (Offe 1996). Zatem czynnikiem, który

ma fundamentalne znaczenie dla poparcia

bolesnych reform gospodarczych, jest takie

przedstawienie skutków reform, które po-

zwoli, by większość wyborców oczekiwała

pozytywnych rezultatów (Scholz i Tomann

1999).

Wśród badaczy transformacji istniał również

spór o warunki, w których odbywał się ten

proces. Węgierski ekonomista Janos Kornai

uważał, że odejście od gospodarki planowej

zasadniczo zmienia ten kontekst i podkreślał,

że system socjalistyczny „[c]harakteryzowa-

ło wiele wewnętrznych niezgodności [incom-

patibilities] spowodowanych zarówno przez

brak rynku jak i brak mechanizmu rozwiązy-

wania konfliktów. (…) Ponieważ rozwiązania

instytucjonalne pozbawiają system socjali-

styczny mechanizmów kanalizowania samo-

lubnych interesów [jednostek – przyp. aut.]

w społecznie użyteczne działanie i uzależ-

niają jego przetrwanie od bezpośredniego

przymusu, to cała koncepcja tego porządku

społeczno-ekonomicznego jest wadliwa”

(Kornai 1998, s. 42). Wypowiedź tę można in-

terpretować następująco: pozbycie się dzie-

dzictwa realnego socjalizmu, zwłaszcza tego

bezpośredniego przymusu, „oczyści” pole

Inspiracje zagraniczne: Europa Zachodnia czy Ameryka Łacińska? Konsensus Waszyngtoński

Analiza procesów demokratyzacji syste-

mów politycznych i urynkowienia gospoda-

rek w wielu regionach świata wskazuje, że

wyjątkowo silne było zaangażowanie orga-

nizacji międzynarodowych w procesy polityczno-

gospodarcze w Europie Środkow-Wschodniej.

Nie chodzi tu wyłącznie o organizacje zrze-

szające rządy, lecz również ponadnarodo-

we organizacje społeczne, międzynarodowe

grupy kapitałowe bądź instytucje finansowe.

Twierdzenie, że instytucje międzynarodowe

zdeterminowały kierunek transformacji w po-

szczególnych krajach regionu, byłoby jednak

znacznym uproszczeniem. Jak podkreśla Grze-

gorz Ekiert, instytucje te w większym stopniu

odgrywały rolę czynników przyspieszających

procesy transformacyjne (Ekiert 2003).

Podstawowe pytanie, jakie nasuwa się

w toku analizy wczesnych przemian systemu

społeczno-gospodarczego w Europie Środ-

kowo-Wschodniej, dotyczy źródeł inspira-

cji ówczesnych reformatorów. Istotną rolę

w tym procesie odgrywały instytucje mię-

dzynarodowe, zwłaszcza takie jak Mię-

dzynarodowy Fundusz Walutowy i Bank

Światowy (Garrett i Nickerson 2005). O ile na

poziomie dyskursu podkreślano, że transfor-

macja jest powrotem do rodziny krajów Eu-

ropy Zachodniej, z której ustrój socjalistyczny

i gospodarka planowa wyłączyła kraje Euro-

py Wschodniej, o tyle idee mające być pod-

stawą strategii transformacji, zostały oparte

na doświadczeniach krajów spoza Europy –

zwłaszcza na doświadczeniach krajów Ame-

ryki Łacińskiej (Greskovits 1998). Świadczą

o tym nie tylko dokumenty Banku Światowe-

go i Międzynarodowego Funduszu Waluto-

wego, odnoszące się wprost do doświadczeń

tego regionu w stabilizacji gospodarek, lecz

również konkretni aktorzy, którzy doświad-

7 8

czenia te prezentowali w Europie Środko-

wo-Wschodniej (np. Jeffrey Sachs) (Kowalik

2009).

Zalecenia, jakie formułowały Bank Świato-

wy i Międzynarodowy Fundusz Walutowy,

zwłaszcza w pierwszych latach transforma-

cji, często określane były mianem Konsen-

susu Waszyngtońskiego. Cele sformułowane

w Konsensusie Waszyngtońskim oparte były

na doświadczeniach krajów Ameryki Ła-

cińskiej związanych z tzw. dostosowaniem

nych przesłankach, które w większym stop-

niu odpowiadać mogły lokalnym wymogom

krajów środkowoeuropejskich. Do aktorów,

którzy promowali rozwiązania oparte na do-

świadczeniach krajów europejskich należały

zwłaszcza Wspólnoty Europejskie oraz Mię-

dzynarodowa Organizacja Pracy. W założe-

niach programów reform przygotowanych

przez te organizacje podkreślano konieczność

włączania do systemu polityki społecznej

szerokich grup ludności, oparcie programów

strukturalnym, mającym na celu przywró-

cenie równowagi gospodarczej w latach 80.

Istotnymi elementami Konsensusu było przy-

wracanie równowagi budżetowej przez ra-

dykalne zmniejszanie deficytu budżetowego

i liberalizacja zarówno cen (zniesienie subsy-

diów) jak i wymiany zagranicznej. Istotnymi

obszarami, w których należało dokonywać

zmian, były programy polityki społecznej

i rynek pracy (Williamson 1990).

Bob Deacon (2000) zwraca uwagę, że Bank

Światowy i Międzynarodowy Fundusz Walu-

towy zdobyły dominującą rolę w doradzaniu

rządom Europy Środkowo-Wschodniej, jeśli

chodzi o kierunki zmiany polityki społecznej.

Warto jednak podkreślić, że istniały również

propozycje oparte na bardziej zrównoważo-

polityki społecznej na zasadzie ubezpiecze-

niowej i integralną rolę aktorów społecz-

nych w zarządzaniu ładem społecznym. Były

to zatem propozycje, które wywodziły się

z kontynentalnej wizji europejskiego państwa

opiekuńczego.

Jednocześnie te kraje, które jak najszyb-

ciej wprowadziły zmiany (a chodziło wła-

śnie o prędkość), były chwalone, zwłaszcza

za szybką prywatyzację (Berend 2011). Miało

to, z jednej strony, służyć ogólnie rozwojowi

gospodarki rynkowej w krajach postsocja-

listycznych, z drugiej, wprowadzeniu spe-

cyficznej atmosfery sprzyjania biznesowi,

również międzynarodowemu (Shields 2003).

Konsensus zakładał, że zestaw propono-

wanych rozwiązań miał być uniwersalny,

1. Dyscyplina fiskalna i niski poziom deficytu

2. Ograniczanie ogólnych wydatków i subsydiów na rzecz ukierunkowanych wydatków

3. Ograniczanie stawek podatkowych przy zwiększaniu bazy podatkowej

4. Stopy procentowe ustalane w sposób rynkowy

5. Kursy walutowe ustalane rynkowo i mające wspierać otwartość gospodarki

6. Uwolnienie handlu zagranicznego, zwłaszcza jeśli chodzi o import

7. Ułatwienia dla napływu Zagranicznych Inwestycji Bezpośrednich

8. Wsparcie dla prywatyzacji

9. Deregulacja gospodarki

10. Zabezpieczenie praw własności

Źródło: Williamson 1990, opracowanie własne

Ramka 1: Główne założenia Konsensusu Waszyngtońskiego

niezależnie od kontekstu ekonomicznego

i społecznego. Trzeba jednak pamiętać, że

kraje Ameryki Łacińskiej w zasadniczym stop-

niu różniły się od krajów Europy Środkowej,

nie tylko jeśli chodzi o struktury społeczne

czy zaawansowanie w funkcjonowaniu go-

spodarki rynkowej, lecz także pod względem

rozwoju polityki społecznej. O ile w przypad-

ku niektórych krajów Ameryki Łacińskiej pró-

by rozwijania podstawowych, uniwersalnych

programów, mających na celu ograniczanie

ubóstwa czy rozwój szkolnictwa, należało-

by uznać za rozwój polityki społecznej, o tyle

uznanie takich priorytetów polityki społecz-

nej w Europie Środkowej można określić mia-

nem regresu (Nelson 1997).

Jak widać, strategia wdrażania Konsensusu

Waszyngtońskiego opierała się na strate-

gii imitacji. Proces transformacji jako imita-

cji zakłada, że patrzymy na transformację

jako z góry zaplanowany projekt – w takim

ujęciu rola historii (dziedzictwa socjalizmu)

odgrywa minimalną rolę, natomiast cen-

tralne miejsce zajmuje przyszłość. W tym

sensie ogląd samego procesu transforma-

cji jest zdeformowany, bo patrzy się na nań

z perspektywy idealizowanego systemu go-

spodarczego (politycznego, społecznego…),

który dopiero ma nadejść. Innymi słowy, ana-

liza transformacji z takiej perspektywy skupia

się na jej wadach i słabościach w porównaniu

do wzorca, który nigdzie realnie nie zaistniał

(Stark i Bruszt 1998).

Co interesujące, o ile w latach 90. w łonie Ban-

ku Światowego panowało przekonanie, że taka

strategia społeczno-gospodarcza jest jedy-

nym sposobem dostosowania systemów poli-

tyki społecznej w krajach post-socjalistycznych,

to już w następnej dekadzie, po dyskusji za-

początkowanej przez głównego ekonomistę Ban-

ku, Josepha Stiglitza, zaczęto promować bardziej

zniuansowane strategie (Orenstein 2008).

Polityka społeczna i ideologia: neoliberalny dyskurs lat 90. XX wieku

Rzetelne zdefiniowanie dyskursu neolibe-

ralnego, analiza roli idei we wprowadzaniu

i legitymizowaniu gospodarki rynkowej bądź

ogólne przedstawienie roli ideologii w pro-

cesach zmian w sferze społecznej i ekono-

micznej wymagałoby osobnego opracowania.

W niniejszym tekście zdecydowaliśmy się je-

dynie nakreślić kilka wybranych zagadnień

związanych z rolą ideologii neoliberalnej

w czasie polskiej transformacji.

Na początku warto podkreślić, że analiza

polityki publicznej skoncentrowana na roli

idei (ideational analysis) stała się w ciągu co

najmniej ostatniej dekady jednym z bardziej

popularnych podejść w naukach społecznych

(Blyth 2002; Béland 2007; Parsons 2000),

zarówno jeśli chodzi, z jednej strony, o trak-

towanie idei jako źródła legitymizacji danego

porządku instytucjonalnego, jak i, z drugiej

strony, źródła zmian. Rola idei w polityce

społecznej analizowana jest w ramach ogól-

nego procesu formowania polityki publicznej

i istnieje cały wachlarz podejść do sposobu

analizy, w zależności od tego, czy traktuje się

idee jako przekonania (beliefs): indywidual-

ne, grupowe, społeczne (ich nośnikiem mogą

być indywidualne osoby, przywódcy, ale też

tacy aktorzy kolektywni jak partie politycz-

ne, ruchy społeczne); ideologię (najogólniej

rozumianą jako spójny system przekonań);

ramy odniesienia do interpretacji poszcze-

gólnych zdarzeń, interesów, relacji (frame

9 10

analysis); czy też jako krytyczną analizę dys-

kursu publicznego.2 W przypadku dominują-

cego dyskursu w polityce społecznej możemy

mówić o zasadniczej roli języka, spójnej ter-

minologii definiującej specyficzne interesy

i „sprawiedliwą” redystrybucję dochodów. To

w konsekwencji dominującego dyskursu

w polityce społecznej system przekonań

w odniesieniu do, przykładowo, „zasługują-

cych” na świadczenia czy „potrzebujących”

interwencji przekuwa się na przepisy prawne

i konkretne kryteria dostępu do programów

wsparcia.

W tym kontekście trudno posługiwać się jed-

ną definicją dyskursu neoliberalnego i jego roli

w reformowaniu polityki społecznej w czasie

transformacji ustrojowej i gospodarczej. Jeśli

chodzi o wizję gospodarki, warto przywołać

tutaj znów postulaty tzw. Konsensusu Wa-

szyngtońskiego. Jeśli zaś chodzi o sam język,

dyskurs neoliberalny wprowadza i legitymi-

zuje cały system takich pojęć jak „globaliza-

cja”, „elastyczność”, „system zarządzania”,

„wykluczenie”, „wielokulturowość”, „mniej-

szość”, „tożsamość” czy „nowa ekonomia”,

„dostosowania strukturalne”.3

Proces przejścia do gospodarki rynkowej

można zatem rozumieć jako ideologicz-

ny „przewrót” neoliberalny. Na inną skalę

i w różnym tempie dokonywał się on w in-

nych krajach. W słynnej analizie zmiany pa-

radygmatu w polityce makroekonomicznej

Wielkiej Brytanii w latach 1970-1989 Peter

Hall (1993) wskazał trzy stadia zmiany insty-

tucjonalnej, której nośnikiem były idee stojące

u podstaw monetarnej polityki makroeko-

nomicznej, stopniowo penetrujące system

instytucji, w których podejmowano decyzje

dotyczące polityki gospodarczej. Dotyczyło

to nie tylko parlamentu czy rządu, lecz także

banku centralnego, urzędników ministerial-

nych, skarbu państwa, i eksperckich zapleczy

tych instytucji. Przejście z modelu keynesow-

skiego do polityki monetaryzmu w Wielkiej

Brytanii nie odbyło się zatem jedynie „ofi-

cjalnym” kanałem decyzji politycznych (zdo-

minowanym w latach 80. przez Margaret

Thatcher), lecz neoliberalne idee przeniknęły

również do podstawowych instytucji polity-

ki makroekonomicznej „tylnymi drzwiami”,

za pośrednictwem ekspertów-ekonomistów,

a także niesione przez urzędników zatrudnio-

nych w tych instytucjach.

Inny politolog, Mark Blyth, zaproponował ana-

lizę przewrotu ideologicznego (w tym zwrotu

neoliberalnego w gospodarce) na poziomie

bardziej ogólnym, wskazując na znaczenie

idei ekonomicznych dla interpretacji kryzysów

ekonomicznych i reakcji na nie (Blyth 2002).

Blyth wychodzi od koncepcji idei ekonomicz-

nych w rozumieniu Karla Polanyiego. Dla Po-

lanyiego już sam proces ustanowienia rynku

nie byłby możliwy bez ideologicznego wspar-

cia ze strony myśli ekonomicznej, a zwłasz-

cza idei wypracowanych przez ekonomistów

klasycznych. Według nich koncepcje na temat

natury człowieka sugerują naturalne pocho-

dzenie gospodarki rynkowej jako emanacji

mentalności homo oeconomicus. Mark Blyth

proponuje tę interpretację uzupełnić o spoj-

rzenie historyczne, które z jednej strony wy-

jaśnia dynamikę rozwoju i ewoluowania tych

idei (np. neoliberalizmu). Z drugiej strony,

podkreślając znaczenie sekwencji instytucjo-

nalizacji idei (czyli przyjęcia rozwiązań w po-

lityce publicznej zgodnych z danymi ramami

ideologicznymi), wyjaśnia, dlaczego w danym

momencie zwyciężyła ta określona wizja.

Dyskurs (publiczny) proponujemy rozumieć tutaj jako praktykę społeczną (social practice) używania języka w sferze publicznej do definiowania i ustanawiania relacji społecznych pomiędzy ludźmi czy też grupami społecznymi. Dyskurs posiada tu moc konstytuującą i umacniającą stosunki społeczne (i relacje władzy), ale ma też potencjał zmieniający te relacje. Za: Wodak, (1997).

Ze słownika portalu równość.info. Hasło: „dyskurs neoliberalny”.

2

3

Według Blytha idee ekonomiczne dostarczają

(aktorom) ramy odniesienia dla interpreta-

cji zjawisk społecznych i anormalnych wy-

darzeń dotyczących sfery gospodarczej (np.

kryzysów ekonomicznych), proponując nowe

(bądź zmodyfikowane) koncepcje, terminy,

definicje i „pożądane” (bądź niepożądane) re-

lacje między nimi. Dlatego tak rozumiane idee

stanowią o kształcie nowych instytucji. Blyth,

tłumacząc tryumf polityki monetarnej i wy-

cofywanie się państwa z polityki publicznej

po kryzysie naftowym (i ekonomicznym) lat

70., wskazuje znaczenie stanu „niepewności”

(uncertainty), który towarzyszy politykom/

ekspertom, ale też (lub przede wszystkim)

społeczeństwu w samym momencie „odkry-

cia” kryzysu. Tylko te idee ekonomiczne, które

w sposób najbardziej efektywny zmniejszają

efekt „niepewności”, mają szansę na zain-

spirowanie nowego kształtu instytucji poli-

tyki gospodarczej i społecznej. Innymi słowy,

idee te muszą w najbardziej „przekonujący”

i systematyczny sposób zinterpretować nową

sytuację, stworzyć wizję przyszłości, wyzna-

czyć cel, do którego dąży polityka publiczna

i stosowne do tego sposoby osiągania tego

celu. Rzadko chodzi tutaj o zupełnie nowy ze-

staw instrumentów czy wizję. Neoliberalna

recepta na kryzys i rozwój gospodarczy była

jedynie zmodyfikowaną wersją liberalizmu

i ortodoksji ekonomicznej. Przedstawiała one

najbardziej „sensowną” odpowiedź na kry-

zys, ponieważ wskazywała na źródła kryzysu

w stopniu zaangażowania państwa w go-

spodarkę. Jak podkreśla Blyth, spora część

tej spójnej wizji nie miała jednak pokrycia w

rzeczywistości: Blyth idzie tu krok dalej i do-

wodzi, że w znacznej mierze kryzys lat 70.

był kreacją ekspertów i polityków związa-

nych z neoliberalnymi ośrodkami myśli eko-

nomicznej.

W kontekście polskiej transformacji upa-

dek poprzedniego systemu w myśl analizy

Blytha można uznać za moment krytyczny,

w którym stan niepewności społecznej wymu-

sza przedstawienie spójnie ideologicznej wizji

przyszłości i sposobu osiągania wyznaczo-

nych celów. Jerzy Szacki w podobny do Bly-

tha sposób odpowiada na pytanie, dlaczego

to właśnie (neo)liberalna wersja kapitalizmu

zdominowała przebieg polskiej transforma-

cji: ponieważ „sprawdziła się” na Zachodzie

i obiecywała jak najszybsze i jak najpełniejsze

oddalenie się i wyjście z ustroju socjalizmu

państwowego. Jak przekonuje Szacki,

...za takim przeszczepieniem przema-

wiało zarówno to, że zdawała się ona

(liberalna wizja gospodarki) dostar-

czać odpowiedzi na aktualizujące się

na Wschodzie pytania, jak i to, że na

Zachodzie przeżywała jak gdyby dru-

gą młodość. Liberałowie wschodnio-

europejscy nie pretendowali zresztą

do oryginalności (...) Chodziło im po

prostu o to, aby po okresie socjali-

stycznej aberracji znaleźć się znowu

w granicach normy, powrócić do swe-

go rodzaju gospodarczo-społecznej

natury (Szacki 1995, s. 178).

Galasińska i Krzyżanowski, podsumowując

główne wątki w literaturze na temat dyskur-

su towarzyszącemu reformom, podkreślają

znaczenie dwóch zasadniczych kategorii two-

rzących główne ramy dyskursu: modernizacja

i transformacja (Galasińska i Krzyżanowski

2009). Jak przekonują autorzy, postawie-

nie „modernizacji” za główny cel procesów

przemian w krajach postkomunistycznych

od razu zakładało, po pierwsze, podział na

„cywilizowany” Zachód i „zacofany” Wschód,

i po drugie, stawiało ów „cywilizowany Za-

chód” w pozycji uprzywilejowanej jako mo-

dernizatora. Dążenie do „powrotu do Europy”

przypieczętowane miało być więzami insty-

tucjonalnymi: członkostwem w NATO, a na-

stępnie członkowstwem w Unii Europejskiej.

11 12

Oba te procesy (modernizacja i transforma-

cja) często łączy się z rokiem 1989 trakto-

wanym jako absolutna granica i początek

„powrotu do Europy”. W tym sensie zacierają

się różnice między poszczególnymi krajami:

tymczasem w wielu przypadkach trudno jest

stwierdzić, w którym momencie rozpoczął się

proces przechodzenia do gospodarki rynko-

wej. Elementy rynkowych rozwiązań wprowa-

dzane były w Polsce bądź Węgrzech znacznie

wcześniej, dlatego też Polska i Węgry okre-

śla się często w literaturze mianem krajów

o ustroju „socjalizmu reformowanego”. Lynne

Haney (2002) opisała, jak już w latach 80. na

Węgrzech wprowadzane były zmiany zgod-

nie z logiką indywidualnej odpowiedzialno-

ści i ograniczania liczby świadczeniobiorców

w programach polityki społecznej.

Przewaga dyskursu transformacji jako „natu-

ralnego” procesu dochodzenia do gospodarki

rynkowej wskazuje też na dominację eko-

nomicznego (nad społecznym, kulturowym)

wymiaru procesów zmian po 1989 roku. Rów-

nocześnie z utrwalaniem się dominacji dys-

kursu neoliberalnego w gospodarce, w sferze

„obyczajowej”, wraz z upadkiem poprzednie-

go systemu, obserwować można było zwrot

ku wartościom neokonserwatywnym (Ein-

horn 1995; Gal i Kligman 2000). Przetacza-

jąca się przez kraje postkomunistyczne fala

antyfeminizmu przejawiała się między innymi

w maskulinizacji sfery publicznej i nierzad-

ko celowej problematyzacji obecności ko-

biet w reprezentacji politycznej. Podobnie jak

w przypadku polityki gospodarczej, której

neoliberalna wersja miała uosabiać odwrót

od gospodarki centralnie planowanej, neo-

konserwatywna wizja rodziny i roli kobiet

stała się symbolem odejścia od modelu pro-

mowania zatrudnienia kobiet, „narzucone-

go” przez poprzedni system. Innymi słowy,

neoliberalnym ideom usprawiedliwiającym

w sferze gospodarki wycofywanie się państwa

z polityki społecznej towarzyszyły ideologie

familiaryzmu (rodzina jako główne miejsce

zaspokajania wszystkich potrzeb jej człon-

ków) i maternalizmu (matka jako główna,

jeśli nie jedyna, osoba opiekująca się dzieć-

mi, domem itd.) (Glass i Fodor 2007; Szelewa

2012). Brak wparcia państwa w zakresie go-

dzenia roli macierzyńskiej i zawodowej spo-

wodował, że kobiety zostały zepchnięte do

sfery prywatnej i wyznaczono im rolę matek

i opiekunek „ogniska domowego”.

Powyższa interpretacja wymaga kilku za-

strzeżeń. Po pierwsze, polityka wobec kobiet

stosowana przez poprzedni reżim również

nie zapewniała pełnej emancypacji: nie pro-

mowano np. równego podziału obowiązków

rodzinnych między kobiety i mężczyzn. Wobec

tego w systemie socjalizmu państwowego

kobiety często obarczone były tzw. podwój-

nym ciężarem (double burden), czyli pracą

zawodową i darmową pracą świadczoną

w domu. Po drugie, procesy te przebiegały od-

miennie w różnych krajach bloku wschodnie-

go. Na długo przed rokiem 1989, mimo takich

samych ideologicznych ram odniesienia dla

polityki społecznej poprzedniego reżimu, po-

lityka wsparcia dla rodzin z dziećmi w Polsce

zasadniczo różniła się od systemu wsparcia

obecnego np. w Czechosłowacji: polska wer-

sja polityki rodzinnej od dawna (a nie tylko

od lat 90.) była jedną z najmniej rozwiniętych

tego typu polityk w regionie Europy Środko-

wo-Wschodniej. Po trzecie, już w latach 90.

dało się zauważyć zasadniczą sprzeczność

między nową wersją polityki neoliberalnej

ukierunkowaną na zawodową mobilizację jak

największej części społeczeństwa a ideą ma-

ternalizmu: chodzi tu głównie o wspieranie

np. długiego pozostawania pracujących ma-

tek w domu w związku z opieką nad dzieckiem.

Urlop ten, nie dość, że postrzegany jako dość

kosztowny i obciążający budżet państwa,

przyczyniał się do dezaktywizacji zawodowej

kobiet. Przykładem skutecznej mobilizacji ko-

biet w obronie długiego, płatnego urlopu ma-

cierzyńskiego był protest przeciwko likwidacji

dwuletniego urlopu rodzicielskiego dla kobiet

pracujących, który obserwowaliśmy w drugiej

połowie lat 90. na Węgrzech (Goven 2000).

Likwidacja tego urlopu była wówczas częścią

pakietu reform ministra finansów Lajosa Bo-

krosa, znanego zwolennika zdecydowanych

rozwiązań rynkowych.

Napięcie między „powrotem do Europy” (mo-

dernizacją) a „powrotem do rodziny” przy-

biera na sile w związku z modelem polityki

rodzinnej promowanej przez organizacje mię-

dzynarodowe (UE, OECD). Dyskurs neolibe-

ralny, uzupełniony przez dyskurs inwestycji

w kapitał społeczny, wyznacza bowiem nowe

kierunki rozwoju polityki społecznej, wspiera-

jące zawodową karierę kobiet. Stąd postulaty

rozwoju wysokiej jakości usług opiekuńczych,

które z jednej strony pozwalają kobietom na

względnie szybki powrót do pracy po uro-

dzeniu dziecka, a z drugiej stanowią inwesty-

cje w „kapitał kulturowy i społeczny” dzieci.

Czy idee i dyskurs neoliberalny przewrotnie

przyczynią się do poprawy sytuacji kobiet

w krajach postkomunistycznych? Trudno po-

wiedzieć, co do znaczenia dyskursu i polityki

inwestycji społecznych zdania są bowiem po-

dzielone (patrz np. Jenson 2008), natomiast

należy spodziewać się, że wspomniane na-

pięcie między konserwatywną wizją rodziny

a polityką mobilizacji zawodowej (również

w związku ze spadkiem urodzeń i konsekwen-

cjami tego procesu dla stabilności systemu

emerytalnego i finansów państwa) będzie

wyznaczać jeden z głównych kierunków

w debacie publicznej nad polityką społecz-

ną nie tylko w Polsce, ale w całym regionie

Europy Środkowo-Wschodniej. Strategiczna

ekonomizacja kwestii usług opiekuńczych,

przeforsowanie koniecznych zmian przez

znalezienie odpowiednich furtek i wytrychów

w ramach dominującego dyskursu ekono-

micznego, przy jednoczesnym podkreślaniu

postulatu emancypacji ekonomicznej kobiet,

może okazać się najskuteczniejszym instru-

mentem w dążeniu do urzeczywistnienia za-

sady równości płci.

Jak wspomnieliśmy, dyskurs ten cechuje spe-

cyficzny język. Warto przyjrzeć się kilku termi-

nom kluczom, które uzasadniały politykę cięć

socjalnych w latach 90. Zsuzsa Ferge (2008)

analizuje karierę, jaką zrobiło określenie homo

sovieticus. Kontrowersja pojawia się już przy

kwestii autorstwa tego sformułowania – naj-

częściej bowiem przypisuje się go ks. Józe-

fowi Tischnerowi, ewentualnie Aleksandrowi

Zinowiewowi. Według różnych wersji, posta-

wa homo sovieticusa wykształciła się przez

lata życia w systemie totalitarnym, które

doprowadziły do powstania swego rodzaju

bierności. Tzw. wyuczona bezradność miała

być również jedną z głównych przeszkód dla

przedsiębiorczości w nowym systemie gospo-

darki rynkowej, ponieważ osłabiała poczucie

indywidualnej odpowiedzialności i sprawiała,

że ludzie oczekiwali, że wszystko „załatwi za

nich państwo”. „Niekompetentny cywilizacyj-

nie” homo sovieticus nie potrafił się odnaleźć

w nowym świecie gospodarki rynkowej, bał

się odpowiedzialności za samodzielnie po-

dejmowane decyzje, przy czym winą za to

obarczano „państwowy paternalizm” po-

przedniego systemu stosującego przymus.

W tym świetle postulaty obrony programów

polityki społecznej traktowane były jako „po-

stawa roszczeniowa”, zwłaszcza jeśli były

wysuwane przez grupy zawodowe „uprzywi-

lejowane” za czasów PRL. Za „długotrwałą

postawę infantylizmu” odpowiedzialne miały

być również programy wsparcia socjalnego

(do dziś w języku potocznym określane skró-

tem „socjal”), prowadzące do utrwalenia się

oczekiwań w myśl zasady „prymitywnego

egalitaryzmu”.

Ferge rozprawia się z tego typu językiem,

wskazując choćby na ukryty europocentryzm

określenia „cywilizacyjna niekompetencja”

(„Czy wszyscy poza Europą Zachodnią to

13 14

Na końcu rozważań o roli idei i dyskursu

warto zauważyć, że wizja polityki społecznej

jako wpisanej w kształt i dynamikę reform

wprowadzających system rynkowy nie od-

zwierciedlała różnorodności podejść i wersji

kapitalizmu zachodniego. Mimo neoliberalne-

go zwrotu w światowej gospodarce w latach

80. XX wieku, europejski, a zwłaszcza „kon-

tynentalny” i „skandynawski”, model welfare

state nie stały się konkurencyjnymi modelami

polityki społecznej dla twórców gospodarki

rynkowej w Polsce. Dodatkowo można zadać

pytanie (w myśl zasady kontrafaktu, ang. co-

unterfactual): jaka wizja gospodarki i polityki

społecznej przeważyłaby w reformach syste-

mu ekonomicznego i politycznego w Polsce

(i innych krajach regionu), gdyby socjalizm

państwowy upadł w 1968 roku, czyli w cza-

sach rozkwitu zachodniego welfare state,

czasach, gdy szeroko stosowano planowa-

nie w gospodarce (nawet w krajach anglo-

saskich) i gdy generalnie można było mówić

o wysokim zaangażowaniu państwa w kon-

trolowanie gospodarek rynkowych (Kowalik

2009)?

barbarzyńcy?” – pyta). Wskazuje na złożo-

ność procesów historycznych składających

się na postawy społeczne w danym kraju czy

regionie. W większości krajów Europy Środko-

wo-Wschodniej, jak przekonuje, przed wpro-

wadzeniem „komunizmu” często panowały

stosunki społeczne bardzo tradycyjne, a spo-

łeczeństwa te cechowały nierówności na róż-

nych liniach podziału, w tym ekonomicznym

i kulturowym. Dekady powojenne przyniosły

zmniejszenie tych nierówności i zmianę po-

staw na takie, które w gruncie rzeczy bardziej

przystają do warunków współczesnej gospo-

darki rynkowej i państwa demokratycznego.

Autorka przypomina również, że tego typu

atak ideologiczny na język polityki społecznej

nie jest niczym nowym – podobne argumenty

pojawiały się w dyskusji nad instytucjonali-

zacją zabezpieczenia społecznego we Francji

na przełomie XIX i XX wieku, w Szwecji doby

lat 60. XX wieku, tuż przed najbardziej inten-

sywnym rozkwitem welfare state, nie wspo-

minając o Thatcherowskiej retoryce polityki

cięć socjalnych.

Język neoliberalnego ataku na instytucje

państwa opiekuńczego uwikłany jest w sze-

reg paradoksów. Jednym z nich jest znacze-

nie sformułowania „wyuczona bezradność”

w zestawieniu z rzeczywistością socjalistycz-

nej codzienności. W gospodarce wiecznych

niedoborów, w sytuacji ciągłego braku za-

spokojenia potrzeb konsumpcyjnych, powstał

cały szereg praktyk zdobywania dóbr za po-

mocą nieoficjalnych kanałów (trzeba było

być odpowiednio „zaradnym”), samodziel-

nego produkowania żywności i innych dóbr,

wymiany barterowej, drobnego handlu pro-

wadzonego przez podróżujących po krajach

socjalistycznych ludzi chcących „dorobić”,

nie wspominając o praktykach związanych z

fenomenem „kolejki” (Mazurek 2010). Innymi

słowy, wymagało to wypracowania szeregu

umiejętności, w tym kreatywnego podejścia

do rozwiązywania problemów dnia codzien-

nego. Niejednokrotnie zwraca się uwagę na

ciemne strony „zaradności” – np. przyzwo-

lenie na kontynuację nieuczciwych praktyk

w warunkach gospodarki rynkowej. Jedno-

cześnie praktykę kreatywnego rozwiązywa-

nia problemów i konieczność nieustannego

wykazywania się inicjatywą trudno uznać

za „hamujące rozwój przedsiębiorczości”.

Umiejętności te pomagają również prze-

trwać obecnym najuboższym, najczęściej

bezrobotnym. Postrzegani jako „bezradni”

i „żyjący na garnuszku państwa”, często

wykazują się kreatywnością i zaradnością

w zdobywaniu dóbr konsumpcyjnych poza

wymianą rynkową (Rakowski 2009).

W momencie upadku starego systemu ide-

ologia indywidualnej odpowiedzialności

i związany z nią atak na rolę państwa w po-

lityce społecznej zostały w pewnym stopniu

zinternalizowane na poziomie społecznym.

Na krótko, albowiem po początkowym okre-

sie, w którym społeczeństwa krajów postso-

cjalistycznych akceptowały sytuację „doliny

płaczu”, przelała się przez nie fala rozcza-

rowania nowym systemem. Wynika z tego

na przykład zmiana stosunku do nierówności

dochodowych – względnie akceptowanych

w 1990 roku, z kolei nietolerowanych w 1995

(por. wykres 1). Warto wreszcie wspomnieć po

raz kolejny, że doświadczenie lat realnego so-

cjalizmu w krajach naszego regionu nie było

idealnie „unifikujące”. Stąd chociażby różnice

między postawami wobec nierówności.

Wykres 1: Rozkład odpowiedzi na pytanie o akceptację nierówności dochodowych wśród respondentów z czterech krajów Europy Środkowo-Wschodniej dla lat 1990 i 1995

Źródło: Ferge 2008, opracowanie własne.

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

1990

Czechy Polska Słowacja Węgry

1990 1990 19901995 1995 1995 1995

zbyt małe zbyt duże

15 16

Transformacja jako przypadek instytucjonalnej ewolucji Polityka społeczna przed rokiem 1989: rola dziedzictwa historycznego

Argumenty przedstawione powyżej może-

my podsumować następująco: kraje Europy

Środkowo-Wschodniej obrały zróżnicowane

kierunki w procesie transformacji. Zróżnico-

wanie to dotyczyło nie tylko wyboru strategii

transformacji, lecz, co istotne, roli polity-

ki społecznej w tym procesie. Jak zasuge-

rowaliśmy wyżej, perspektywa analityczna

wskazująca na wczesny okres transformacji

polityczno-gospodarczej jako proces nieza-

leżny od czynników historycznych nie tylko

jest wątpliwa w świetle empirii, lecz również

trudna do obrony na gruncie teoretycznym.

Ponadto, ujęcie to zakłada racjonalność ak-

torów, którzy są zaangażowani w procesy

transformacyjne. Z drugiej strony mamy zaś

do czynienia z bezosobowym determinizmem,

który w skrajnym ujęciu wyklucza możliwość

wpływu aktorów na procesy społeczno-

gospodarcze (Polakowski 2010).

Z analitycznego punktu widzenia transfor-

macje polityczno-gospodarcze w Europie

Środkowo-Wschodniej są przypadkiem zmia-

ny instytucjonalnej. Dla wielu obserwato-

rów jest to konkluzja zaskakująca, ponieważ

interpretują oni te wydarzenia jako krótko-

trwałe przejście od jednego porządku spo-

łeczno-gospodarczego do innego. Refleksja

na temat natury zmiany instytucjonalnej jako

historycznie uwarunkowanego procesu leży

w centrum zainteresowań instytucjonalizmu

historycznego. Oprócz wielu rozważań na

temat związków między uwarunkowaniami

strukturalnymi a możliwością działania ak-

torów czy też racjonalnością ich działania,

uwagę badaczy przyciągała kwestia wymiaru

czasowego w analizie zmiany (Pierson 2004).

Szkoła instytucjonalizmu historycznego po-

święca wiele uwagi warunkom koniecznym

do zmiany instytucjonalnej, przy czym jed-

Z perspektywy historycznego instytucjonali-

zmu w krajach Europy Środkowo-Wschodniej

dziedzictwo historyczne polityki społecznej

sprzed 1989 roku powinno być traktowa-

ne nie tylko jako obciążenie czy ogranicze-

nie możliwości działania, lecz również, jak

wspomniano, jako zasób strategiczny. Dla-

tego też zastanawiając się nad zróżnico-

waniem ścieżek transformacji w Europie

Środkowo-Wschodniej i specyficzną strategią

polityczną, jaką obrano w Polsce, polegającą

na gwałtownym wycofaniu się państwa ze

sfery społecznej i prywatyzacji tej sfery (ro-

zumianej zarówno jako urynkowienie usług

społecznych jak i przeniesienie tych usług do

sfery gospodarstwa domowego) oraz szyb-

kim wzroście bezrobocia i ubóstwa, należy

się przyjrzeć dziedzictwu historycznemu po-

lityki społecznej sprzed 1989 roku. Dla zro-

zumienia tej polskiej specyfiki konieczne jest

skontrastowanie jej z innymi krajami regio-

nu. W tym miejscu posłużymy się przykładem

Węgier.

W przypadku polityki społecznej czy też we-

lfare state dziedzictwa historyczne może-

my rozumieć wielorako. Po pierwsze, przez

dziedzictwo historyczne możemy rozumieć

specyficzną strukturę bądź organizację poli-

tyki społecznej. Na przykład może to być uni-

wersalna polityka społeczna dla wszystkich

obywateli/rezydentów danego kraju bądź

też przeciwnie: programy socjalne mogą być

skierowane do wybranych grup. Jak argu-

mentowała Theda Skocpol w swojej klasycz-

nej pracy o politycznych uwarunkowaniach

polityki społecznej, struktura welfare sta-

te może mobilizować jego beneficjentów do

określonej działalności politycznej (politics

creates policy, policy creates politics) (Skoc-

pol 1992). Podejście to rozwinął Paul Pierson,

nym z najistotniejszych wniosków jest to,

że zmiana instytucjonalna rzadko zachodzi

w sposób radykalny. W rezultacie również

uwarunkowania tej zmiany rzadko mają

charakter krótkookresowy: takie czynniki jak

aktywność partii politycznych, sytuacja fi-

nansów publicznych czy uwarunkowania

demograficzne bądź międzynarodowe nie

są w stanie wytłumaczyć kierunku zmian

i ich tempa (Streeck i Thelen 2005). Instytu-

cjonaliści skłaniają się ku stanowisku, że to

dziedzictwa historyczne (historical legacies)

w dużej mierze determinują pole działania

aktorów zaangażowanych w zmianę insty-

tucjonalną. Konsekwencją takiej perspekty-

wy analitycznej jest konstatacja, że proces

zmiany instytucjonalnej jest rezultatem na-

warstwiania się wielu czynników w dłuższym

czasie, a istniejącej architektury instytucjo-

nalnej polityki publicznej nie może w całości

zastąpić nowe rozwiązanie (Streeck i Thelen

2005). W rezultacie, nawet w obliczu zasad-

niczej zmiany, mamy do czynienia z ciągło-

ścią wielu polityk publicznych. D. Stark i L.

Bruszt zidentyfikowali podobny mechanizm

zmiany instytucjonalnej w Europie Środ-

kowo-Wschodniej. Mówią w tym miejscu

o transformacji jako procesach rekombinacji,

rekonfiguracji i przekształcania, umożliwia-

jącym aktorom strategiczną mobilizację lub

też ją ograniczającą (Stark i Bruszt 1998).

analizując próby ograniczania programów

społecznych w Europie Zachodniej. Pierson

pokazał, że w przypadku tego typu reform,

logika procesu politycznego jest zupełnie

inna niż w sytuacji ekspansji. W okresie eks-

pansji welfare state, wiążącej się na przykład

z podnoszeniem podatków, koszty takich

działań są względnie równomiernie rozłożo-

ne i cieszą się społecznym poparciem. Tym-

czasem reformy cięć programów społecznych

nie cieszą się porównywalną popularnością:

pozytywne skutki związane np. z obniżkami

podatków są często nieodczuwalne, nato-

miast negatywne skutki są skoncentrowane,

co powoduje opór społeczny. Pierson określił

tę logikę mianem the new politics of welfa-

re state (Pierson 1994). Warto podkreślić, że

takie zjawisko nie dotyczy tylko procesów

politycznych związanych z logiką wyborczą.

Analogiczny argument można bowiem sfor-

mułować dla korporatystycznego sposobu

zarządzania ubezpieczeniem społecznym.

W tym przypadku związki zawodowe mogą

być aktorem zainteresowanym utrzyma-

niem status quo. Po drugie, przez dziedzic-

two historyczne polityki społecznej możemy

rozumieć parametry poszczególnych jej pro-

gramów, np. hojność świadczeń pieniężnych

czy jakość usług. Reakcja społeczna może być

zupełnie różna w przypadku reformowania

hojnych świadczeń pieniężnych i świadczeń,

które są względnie ograniczone (Polakowski

2010). Po trzecie, przez dziedzictwo histo-

ryczne polityki społecznej możemy rozumieć

sposób, w jaki dostosowuje się ją do zmie-

niających się okoliczności społecznych i go-

spodarczych. W tym przypadku możemy

mówić np. o zróżnicowanych rolach ekspertów

w planowaniu i prognozowaniu reform po-

lityki społecznej (Lundqvist i Petersen 2010),

17 18

czy też na przykład o reaktywnym bądź

uprzedzającym działaniu władz publicznych

w obliczu nadchodzących wyzwań (Heclo

1974; Hinrichs 2010).

Jakie dziedzictwa historyczne możemy zi-

dentyfikować w przypadku polskiej polityki

społecznej? Po pierwsze, z perspektywy po-

równań na skalę międzynarodową, w okre-

sie powojennym polityka społeczna krajów

Europy Zachodniej przechodziła długo-

trwały rozwój, który dopiero w latach 80.

przeszedł w częściową stagnację, a w przy-

padku krajów Europy Środkowo-Wschod-

niej mieliśmy do czynienia z krótkotrwałymi

okresami rozwoju polityki społecznej przepla-

tanymi wydłużającymi się okresami stagnacji

i regresu. Na tle krajów bloku wschodniego

o podobnym stopniu rozwoju gospodarcze-

go (Węgry, Czechosłowacja, Jugosławia) in-

stytucje polityki społecznej były ograniczone.

Po drugie, polityka społeczna krajów socja-

listycznych tylko w ograniczonym stopniu

odzwierciedlała oficjalna ideologię (Deacon

1993). Powodem dla takiej sytuacji w Polsce

były zarówno wspomniane wyżej powraca-

jące fale kryzysu gospodarczego, jak i silny

wpływ rozwiązań przedwojennych (Polakow-

ski 2010; Inglot 2011). Na tym tle szczegól-

nie mocno wyróżniały się Węgry, prowadzące

uniwersalistyczną, hojną politykę świadczeń

socjalnych i rozwiniętych usług społecznych.

Polska z kolei odznaczała się selektywną po-

lityką społeczną, charakteryzującą się prefe-

rencyjnym traktowaniem grup zawodowych

szczególnie istotnych z punktu widzenia

gospodarki. Potwierdzeniem tej reguły były

świadczenia emerytalne, do których ułatwio-

no dostęp na początku lat 80., zaczynając od

grup zawodowych z rdzenia gospodarki cen-

tralnie planowanej i w miarę zmniejszania się

legitymizacji władzy, obejmując coraz więcej

kategorii osób. Po trzecie, w Polsce związki

zawodowe zarządzały programami polityki

społecznej w ograniczonym stopniu, podczas

gdy w większości krajów socjalistycznych to

związki zawodowe odgrywały główną rolę.

Wreszcie, w Polsce mieliśmy do czynienia

z reaktywną polityką społeczną, która

w większym stopniu odpowiadała na natych-

miastowe zagrożenia niż starała się je wy-

przedzić.

Na tle innych krajów socjalistycznych w Pol-

sce również rezultaty polityki redystrybucyj-

nej państwa były dalekie od deklarowanej

ideologii. Pewne kwestie nie pojawiały się

w oficjalnym dyskursie: Elżbieta Tarkowska

podkreśla na przykład, że o ile kwestia ubó-

stwa stała się częścią dyskursu naukowego

i politycznego dopiero po 1989 roku, samo

zjawisko występowało (z różnym natęże-

niem) przez cały okres powojenny.

Bieda okresu PRL dotyczyła przedstawicieli

takich grup społecznych jak robotnicy rol-

ni, rodziny wielodzietne, niewykwalifikowani

robotnicy, emeryci bądź osoby prowadzące

samodzielnie gospodarstwo domowe. Jak

podkreśla Tarkowska, bieda tego okresu

miała charakter rozproszony, a jednocześnie

w wielu przypadkach przejściowy, ponieważ

dotyczyła osób znajdujących się na dwóch

biegunach cyklu życia: młodości i zwłaszcza

starości (Tarkowska 2000).

Polityka społeczna po roku 1989: dziedzictwa historyczne i dyskurs

Lata 80. XX wieku były okresem względne-

go zastoju dla wielu europejskich państw

opiekuńczych. We wschodniej części Europy

na światowy kryzys gospodarczy nakładały

się rosnące problemy z brakiem legitymizacji

ówczesnego ustroju. O ile w większości kra-

jów Europy Zachodniej istniały mechanizmy

dostosowywania polityki społecznej do po-

garszających się warunków gospodarczych,

o tyle we wschodniej części Europy takie me-

chanizmy nie istniały i były dopiero przedmio-

tem dyskusji (wyjątkiem były Węgry, które już

na początku lat 70. wprowadziły mechanizm

waloryzacji świadczeń). W Polsce pewną pró-

bą łagodzenia nastrojów społecznych było

ułatwianie dostępu do świadczeń socjalnych,

natomiast w obliczu bieżących problemów

finansowych, rozwiązanie to skonstruowano

w taki sposób, by wykorzystanie świadczeń

było odroczone w czasie. Co ciekawe, zmiana

ta zbliżała kryteria przyznawania świadczeń

do standardów obowiązujących w innych kra-

jach bloku wschodniego (Polakowski 2010).

Z drugiej strony, pomimo wielu prób utrzy-

mania realnej wartości świadczeń, wysokość

wielu z nich spadała. Jednym z przykładów

mogą być świadczenia emerytalne (problem

ubóstwa wśród najstarszych emerytów),

innym – świadczenia związane z urlopem

wychowawczym. Wreszcie, w warunkach go-

spodarki niedoboru, nasiliło się korzystanie

z nieformalnych strategii zdobywania dóbr

i ich (re)dystrybucji. Niemniej jednak, rola tych

strategii w tworzeniu dodatkowego docho-

du gospodarstw domowych była w gruncie

rzeczy mniejsza niż na przykład na Węgrzech

(Seleny 2006). Koniec lat 80. w Polsce cha-

rakteryzował się zatem zasadniczo osłabio-

ną legitymizacją ustroju, mającą źródła nie

tylko natury politycznej i społecznej (Kowalik

2009), lecz również ściśle związany z funk-

cjonowaniem dość selektywnej polityki spo-

łecznej. Były to zasoby, z których korzystać

mogli aktorzy zaangażowani w proces legi-

tymizacji.

Po 1989 roku Polska szybko stawała się czę-

ścią światowego systemu gospodarczego.

W promowaniu tego procesu istotną rolę od-

grywały takie organizacje międzynarodowe

jak Bank Światowy czy Międzynarodowy Fun-

dusz Walutowy. Po doświadczeniach z tzw.

dostosowaniem strukturalnym w Ameryce

Łacińskiej, organizacje te silnie promowały,

jak wspomnieliśmy, recepty gospodarczo-

-społeczne określone mianem tzw. Konsen-

susu Waszyngtońskiego. Zalecenia Banku

Światowego i Międzynarodowego Funduszu

Walutowego były specyficzną mieszanką

neokonserwatywnej ideologii wolnorynkowej

i doświadczeń krajów Ameryki Łacińskiej, któ-

re tylko w ograniczonym stopniu mogły być

przykładem dla Europy Środkowej ze wzglę-

du na odmienne uwarunkowania społeczne

i gospodarcze. Zalecenia te szybko przyjęli

polscy reformatorzy, poszukujący nie tylko

recept na obniżenie polskiego zadłużenia,

lecz również międzynarodowej legitymizacji.

Polską transformację, styl reform i wizję po-

lityki gospodarczej i społecznej uzasadniano

za pomocą ideologii neoliberalnej, najlepiej

„tłumaczącej” kryzys wywołany gospodar-

ką centralnie planowaną. Polski „powrót do

Europy” miał się stać szczytowym osiągnię-

ciem procesów transformacji i modernizacji,

a jednocześnie dyskurs modernizacji wyzna-

czał nam rolę „uboższych krewnych”, którzy

przede wszystkim muszą się wykazać „odpo-

wiedzialną” polityką ekonomiczną i – niejako

w konsekwencji – wzrostem PKB. Ci, którzy

nie chcieli dostosować się do nowego ładu,

19 20

spychani byli na margines debaty publicznej

w imię „indywidualnej odpowiedzialności”.

Stało za tym przeciwstawienie cywilizowa-

nemu homo economicusowi cywilizacyjnie

niekompetentnego homo sovieticusa, z jego

„postawą roszczeniową”. Dyskurs polity-

ki społecznej, stygmatyzujący przegranych

transformacji, legitymizował reformy powo-

dujące wycofywanie się państwa ze świad-

czeń i usług społecznych.

Zmiany, jakie wprowadzano w Polsce cieszyły

się w początkowej fazie poparciem społecz-

nym – jest to zrozumiałe w kontekście „efek-

tu tunelowego” zidentyfikowanego przez

A. Hirschmana i wobec oczekiwań, że po okre-

sie kryzysu politycznego i gospodarczego lat

80. transformacja przyniesie pozytywne efek-

ty, okupione niskimi kosztami społecznymi.

Poparcie to spadało w miarę postępującego

wzrostu kosztów społecznych dla wielu grup.

Często w dyskusji na temat polityczno-spo-

łecznej logiki transformacji w Europie Środ-

kowo-Wschodniej pojawia się argument,

że niektóre programy polityki społecznej,

zwłaszcza możliwość przechodzenia na

Dlaczego wydarzenia i styl transformacji

w Polsce uznaje się wciąż za tak istotne, choć

od przełomowego 1989 roku upłynęło ponad

20 lat? Podejście historycznego instytucjo-

nalizmu wskazuje na znaczenie pierwotnych

wyborów dokonywanych w momencie otwar-

cia systemu na zmiany w procesie uzależ-

nienia dalszego rozwoju instytucji (kształtu

polityki) od tych pierwszych decyzji (path-

-dependency). W efekcie w wielu przypadkach

polityka społeczna w Polsce oparta jest na

historycznie „odziedziczonej” architektu-

rze instytucjonalnej, która została zderzona

z neoliberalnymi reformami z początku lat

90., wspomaganymi przez specyficzny dys-

wcześniejszą emeryturę, stanowiły tzw.

osłony społeczne (Vanhuysse 2006). War-

to podkreślić, że argument o strategicznym

użyciu polityki społecznej w procesie trans-

formacji broni się w ograniczonym stopniu.

Według P. Vanhuysse, reformatorzy posłużyli

się programami polityki społecznej jako stra-

tegicznym zasobem mającym podzielić opo-

zycję społeczną – miał to być rzadki przykład

strategicznej innowacji, która miała na celu

ograniczenie protestu. Jeśli jednak przyjrzy-

my się specyficznym rozwiązaniom, które

umożliwiały przechodzenie na wcześniejszą

emeryturę, okaże się, że tylko mniej niż 15%

tych, którzy z nich skorzystali do 1992 roku,

zrobili to na podstawie regulacji wprowa-

dzonych po 1989 roku. Pozostałe osoby

przeszły na wcześniejszą emeryturę na pod-

stawie prawa uchwalonego jeszcze w latach

80. (Golinowska 1994). W tym świetle, użycie

tego programu polityki społecznej nie było

niczym innym niż rekonfiguracją istniejącego

dziedzictwa historycznego w zmieniającym

się kontekście instytucjonalnym.

kurs i – przez dłuższy czas – brak kontestacji

zasadniczego kształtu zmian.

Ostatnio jednak dogmat o prymacie mecha-

nizmów rynkowych w różnych domenach

polityki publicznej stał się przedmiotem kry-

tyki również w dyskusji publicznej – cho-

ciażby w przypadku niedawnych debatach

nad zmianami w systemie emerytalnym

i zmniejszeniem wymiaru składki przekazy-

wanej do funduszy emerytalnych (przy czym

był prawdopodobnie to efekt niezamierzony).

W ideologicznej obronie funduszy przywoły-

wane były argumenty, które ponownie można

odnieść do liberalnego populizmu traktują-

cego rynek jako najlepsze miejsce zaspokaja-

Wycofywanie się państwa z polityki społecznej a rola innych aktorów

Pokazaliśmy, źe wycofywaniu się państwa

z polityki społecznej na początku lat 90. nie

towarzyszył sprzeciw społeczny. Wystarczy

choćby wspomnieć słabość związków zawo-

dowych – nie tylko w Polsce, ale i w całym

regionie Europy Środkowo-Wschodniej. Brało

się to choćby ze zinternalizowania ideologii

neoliberalnej, która na nowo porządkowała

rzeczywistość po upadku poprzedniego syste-

mu, ale także z braku przywództwa dla tych

grup społecznych, które nie w pełni wspiera-

ły ortodoksyjną wersję polityki gospodarczej

(Ost i Crowley 2001).

Innym, mniej obecnym, przynajmniej na po-

czątku lat 90., aktorem były ruchy kobiece.

W wielu krajach zachodnich były one moto-

rem rozwoju polityki społecznej sprzyjającej

realizacji zasady równości kobiet i mężczyzn.

W Polsce na początku lat 90. organizacje ko-

biece, zaangażowane w batalię o kształt praw

reprodukcyjnych, nie włączyły się w obronę

publicznych żłobków i przedszkoli. Gendero-

wy wymiar transformacji omówiony został

w naszym poprzednim opracowaniu4. Warto

tylko dodać, że spychanie kwestii opieki nad

dziećmi i osobami niesamodzielnymi do sfery

Współczesna polityka społeczna w polsce: perspektywy rozwoju

prywatnej wpisało się w ogólną tendencję do

prywatyzacji i wprowadzania mechanizmów

rynkowych. Z tym że w przypadku usług opie-

kuńczych na miejsce zamykanych przedszkoli

i żłobków nie powstał masowy rynek dostęp-

nych finansowo usług opiekuńczych wysokiej

jakości.

Jeszcze innym aktorem, który mógł być za-

interesowany powstrzymywaniem neoli-

beralnej polityki gospodarczej i społecznej

był Kościół katolicki. Z jednej strony Kościół

spełniał ważną rolę w procesie demokra-

tyzacji (obserwatorzy kościelni brali udział

w obradach Okrągłego Stołu). Z drugiej jed-

nak strony nie sprzeciwiał się ortodoksyjnej

wersji polskiego kapitalizmu.

Jak przekonuje Zsuzsa Ferge (2008), ta bier-

ność społeczna i (do tej pory odczuwalny)

problem ze społeczną mobilizacją i kapitałem

społecznym jest dziedzictwem okresu socja-

lizmu nawet bardziej niż cechy przypisywane

homo sovieticusowi. Nie oznacza to jednak, że

związki zawodowe cechowała całkowita bier-

ność. Jeśli posłużymy się przykładem reformy

emerytalnej, w przypadku której utrzymano

odmienne traktowanie wybranych grup za-

wodowych (zwłaszcza możliwości przecho-

dzenia na wcześniejszą emeryturę), można

zauważyć wykorzystanie selektywnej struktu-

ry systemu emerytalnego jako zasobu, które-

go obrona została użyta do mobilizacji. Jest

to przykład, jak związki zawodowe potrafią

wykorzystać uwarunkowania instytucjonalne

i wykorzystać je do strategicznego działania.

Dla porównania na Węgrzech struktura sys-

temu emerytalnego (relatywnie jednolite za-

sady przechodzenia na emeryturę) i obecność

reprezentacji związkowej w zarządzie insty-

tucji ubezpieczeniowej przyczyniły się do in-

nej logiki działania. W tym przypadku związki

zawodowe skupiły się w większym stopniu na

zachowaniu dotychczasowej logiki działania

systemu emerytalnego. Strategia ta okazała

się częściowo skuteczna i związkom zawodo-

wym udało się złagodzić rozwiązania propo-

nowane przez rząd.

Dorota Szelewa (2012), Gender w polityce społecznej: teoria i praktyka. Warszawa: Fundacja im. Friedricha Eberta i Fundacja ICRA.

4

21 22

nia wszelkich ludzkich potrzeb, niezależnie od

specyficznych uwarunkowań takich sektorów

jak edukacja, służba zdrowia czy infrastruk-

tura. Zwolennicy tego stanowiska twierdzili,

że uczestnicy rynku mogą w wolny i równy

sposób realizować swoje zamiary. Pojawi-

ła się szansa na przedefiniowanie dyskusji

o całej polityce społecznej i perspektywach jej

rozwoju.

Zmiana modelu polityki społecznej pociąga

za sobą podważenie zasadności funkcjono-

wania instytucji ukształtowanych w czasie

neoliberalnego zwrotu w polityce publicz-

nej, w pierwszym rzędzie w ramach funk-

cjonującego dyskursu i za pomocą narzędzi

badawczych. Stopniowo doprowadzi to do

przewartościowania podstawowych katego-

rii języka polityki społecznej jako dziedziny

autonomicznej i nastawionej na rozwój spój-

ności społecznej, zmniejszenia nierówności

i dyskryminacji.

Krytyka neoliberalnego modelu polityki spo-

łecznej przychodzi również z prawej strony

sceny politycznej, zwłaszcza w odniesieniu do

roli państwa jako organizatora programów

polityki społecznej i gwaranta podstawowe-

go poziomu dochodów. Wiąże się to również

z krytyką procesu transformacji i jego ideolo-

gicznej bazy.

Szeroko pojęta „europeizacja” ma również

dwojakie znaczenie dla rozwoju polityki spo-

łecznej w Polsce i innych krajach regionu.

Z jednej bowiem strony, ze względu na do-

minację integracji „negatywnej” (polegającej

na obniżaniu barier handlu, liberalizacji prze-

pisów itp.), członkostwo w Unii Europejskiej

może prowadzić do osłabienia istniejących

systemów zabezpieczenia społecznego (Len-

dvai 2004; Ferge i Tausz 2002). Z drugiej

strony, w Polsce i innych krajach – nowych

członkach UE – postrzega się pozytywny

wpływ tej instytucji na rozwój polityki rów-

ności płci i wdrażania stosownych reform

(Potucek 2004; Vachudová 2005).

Ambicją niniejszego opracowania było zapre-

zentowanie ram analitycznych, które umoż-

liwiłyby zrozumienie liberalnego kierunku

reform polityki społecznej w Polsce po 1989

roku. Analiza była oparta na połączeniu per-

spektyw historycznego instytucjonalizmu

i znaczenia roli dyskursu w tworzeniu i refor-

mowaniu polityk publicznych. Jak staraliśmy

się wykazać, kierunek reform polskiej polityki

społecznej w dużej mierze zależał od kom-

binacji dwóch czynników: dziedzictwa histo-

rycznego polityki społecznej i dyskursu, jaki

dominował sferę publiczną. Co istotne, dzie-

dzictwo historyczne sprzed 1989 roku może

Po części dogmat o prymacie mechanizmów

rynkowych w organizacji życia społeczne-

go podupadł dzięki kryzysowi gospodarcze-

mu, który rozpoczął się pod koniec ubiegłej

dekady. Do dyskusji włączono argumenty

o charakterze empirycznym. Posługiwanie się

danymi statystycznymi pomaga także w oba-

laniu mitów – jednym z nich jest np. dyskurs

„kosztów pracy” i obciążeń dla pracodaw-

ców, które prowadzić mają do „zduszenia

przedsiębiorczości”. Jak pokazują dane po-

równawcze na temat obciążeń podatkowych

i parapodatkowych, polski „klin podatkowy”

należy do najniższych w całej Unii Europej-

skiej.

Wielokrotnie w naszych opracowaniach

wspominaliśmy np. o strategicznej ekonomi-

zacji dyskursu inwestycji społecznych, w tym

w zbudowanie sieci żłobków i przedszkoli,

czy usprawnienie systemu edukacji (Szelewa

2011, Polakowski 2012). Wykazywanie pozy-

tywnej stopy zwrotu w sensie ekonomicznym,

finansowym odbiera podstawowy argument

dyskursu neoliberalnego, którym jest dążenie

do unikania kosztów. Dzięki temu pojawia się

szansa na zerwanie z tradycją traktowania

polityki społecznej wyłącznie jako obciążenia,

co pozwoli na postrzeganie jej jako źródła

rozwoju społecznego i gospodarczego kraju.

tłumaczyć powszechne poparcie reform spo-

łecznych we wczesnej fazie transformacji.

W wielu miejscach niniejszego opracowania

podkreślaliśmy, że przy odpowiedniej kombi-

nacji czynników instytucjonalnych i dyskur-

sywnych możliwa jest mobilizacja aktorów

zaangażowanych w proces reform. Analo-

giczny wniosek można sformułować w przy-

padku przyszłych reform mających na celu

rozwój polityki społecznej – zauważalne

są zmiany w funkcjonującym dyskursie, co

otwiera możliwości działania aktorom chcą-

cym przyczynić się do zwiększenia roli polity-

ki społecznej w Polsce.

Podsumowanie

Literatura

• Béland, D. (2007). States of global insecurity: policy, politics, and society, Contemporary social

issues. New York: Worth Publishers.

• Berend, I. T. (2011). Od bloku sowieckiego do Unii Europejskiej. Kraków: Wydawnictwo Uniwersytetu

Jagiellońskiego.

• Blyth, M. (2002). Great transformations: economic ideas and institutional change in the twentieth

century. New York: Cambridge University Press.

• Bruszt, L. (1993). Transformative Politics: Social Costs and Social Peace in East Central Europe. w:

Transforming Economic Systems in East Central Europe. red. R. Schönfeld. München: Südosteuropa-

Gesellschaft.

• Deacon, B. (1993). Developments in Eastern-European Social Policy. New Perspectives on the Welfare

State in Europe. London: Routledge.

• Deacon, B. (2000). Eastern European Welfare States: the Impact of the Politics of Globalization.

Journal of European Social Policy 10 (2): 146-161.

• Einhorn, B. (1995). Cinderella goes to market: Citizenship, gender and women’s movements in East

Central Europe. London: Verso Books.

• Ekiert, G. (2003). Patterns of Postcommunist Transformation in Central and Eastern Europe. W:

Capitalism and Democracy in Central and Eastern Europe. red. G. Ekiert i S. E. Hanson. Cambridge:

Cambridge University Press.

• Ferge, Z. (2008). Is there a specific Central-East European Welfare Culture? W: Culture And Welfare

State. Values and Social Policy in Comparative Perspective. red. W. v. Oorschot, M. Opielka and B.

Pfau-Effinger. Cheltenham: Edward Elgar.

• Gal, A. i G.Kligman. (2000). Reproducing gender: politics, publics, and everyday life after socialism.

Princeton: Princeton University Press.

23 24

• Galasińska, A., i M. Krzyżanowski, red. (2009). Discourse and Transformation in Central and Eastern

Europe. Basingstoke, New York: Palgrave Macmillan

• Garrett, G. i D. Nickerson (2005). Globalization, Democratization and Government Spending in

Middle-Income Countries. W: Globalization and the Future of the Welfare State. red. M. Glatzer i D.

Rueschemeyer. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.

• Glass, C. i E. Fodor. (2007). From Public to Private Maternalism? Gender and Welfare in Poland and

Hungary after 1989. Social Politics 14 (3): 323-350.

• Golinowska, S. (1994). Publiczne wydatki społeczne. w: Polityka Społeczna i Warunki Społeczne

w Polsce w latach 1989-1993. red. Golinowska S. Warszawa: IPiSS.

• Goven, J. (2000). New Parliament, Old Discourse? The Parental Leave Debate in Hungary. W:

Reproducing Gender. Politics, Publics, and Everyday Life after Socialism, red. S. Gal and G. Kligman.

Princeton, New Jersey: Princeton University Press.

• Greskovits, B. (1998). The political economy of protest and patience: East European and Latin

American transformations compared. New York: Central European University Press.

• Hall, P. A. (1993). Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policymaking

in Britain. Comparative Politics 25 (3): 275-296.

• Haney, L. (2002). Inventing the Needy: Gender and the Politics of Welfare in Hungary. Berkley: University

of California Press.

• Heclo, H. (1974). Modern social politics in Britain and Sweden: from relief to income maintenance.

New Haven: Yale University Press.

• Hinrichs, K. (2010). Social Insurance State Withers Away. Welfare State Reforms in Germany – Or:

Attempts to Turn Around in a Cul-de-Sac. W: A Long Goodbye to Bismarck? The Politics of Welfare

Reforms in Continental Europe. red. Palier B. Amsterdam: Amsterdam University Press.

• Inglot, T. (2011). Welfare States w Europie Środkowo-Wschodniej w latach 1919-2004. Warszawa:

WSP TWP.

• Jenson, J. 2008. Writing Women Out, Folding Gender The European Union ”Modernises” Social Policy.

Social Politics: International Studies in Gender, State & Society 15 (2): 131-153.

• Kornai, J. (1998) From Socialism to Capitalism. London: The Social Market Foundation.

• Kowalik, T. (2009). www.polskatransformacja.pl. Warszawa: Muza SA.

• Lane, D. (2002). Trajectories of Transformation: Theories, Legacies, and Outcomes. W: The Legacy

of State Socialism and the Future of Transformation. red. D. Lane. Oxford: Rowman & Littlefield

Publishers, INC.

• Lundqvist, Å. i K. Petersen (2010). In experts we trust. Odense: University Press of Southern Denmark.

• Mazurek, M. (2010). Społeczeństwo kolejki. O doświadczeniach niedoboru 1945-1989. Gdańsk: Trio.

• Nelson, J. (1997). Social Costs, Social Sector Reforms, and Politics in Post-Communist Transformations.

W: Transforming Post-Communist Political Economies. Red. J. Nelson, C. Tilly i L. Walker. Washington

DC: National Academy Press.

• O’Connor, Julia, i Gillian Robinson. (2008). Liberalism, citizenship and the welfare state. W: Culture

and Welfare State. red. Wim-van-Oorschot, M. Opielka and B. Pfau-Effinger. Cheltenham: Edward

Elgar.

• Offe, C. (1993). Disqualification, Retribution, Restitution: Dilemmas of Justice in Post-Communist

Transitions. Journal of Political Philosophy 1 (1): 17-44.

• Offe, C. (1996). The Varieties of Transition: the East European and East German experience. Cambridge:

Polity Press.

• Orenstein, M. A. (2008). Privatizing pensions : the transnational campaign for social security reform.

Princeton: Princeton University Press.

• Ost, D. i S. Crowley, red. (2001). Workers After Workers’ States: Labor and Politics in Postcommunist

Eastern Europe. Boulder: Rowman & Littlefield.

• Parsons, C. (2000). Domestic Interests, Ideas and Integration: Lessons from the French Case. Journal

of Common Market Studies 38 (1): 45-70.

• Pierson, P. (1994). New politics of the welfare state. Cambridge: Center for European Studies.

• Polakowski, M. (2010). The Institutional Transformation of Social Policy in East Central Europe.

Poland and Hungary in Comparative and Historical Perspective. Maastricht: Boekenplan.

• Polakowski, M. (2012). Młodzi Polacy – Problemy Edukacji i Zatrudnienia. Warszawa: Fundacja im.

Friedricha Eberta i Fundacja ICRA.

• Przeworski, A (1991). Democracy and the Market: Political and Economic Reforms in Eastern Europe

and Latin America. New York: Cambridge University Press.

• Rakowski, T. (2009). Łowcy, zbieracze, praktycy niemocy, Idee i polityka. Gdańsk: Słowo/Obraz

Terytoria.

• Scholz, O. i H. Tomann (1999). The Role of Social Policy during the Transformation in Central Europe.

W: Welfare States in Transition. East and West. red I. Collier, H. Roggemman, O. Scholz i H. Tomann.

Houndmills, Basingstoke: Macmillan.

• Seleny, A. (2006). The political economy of state-society relations in Hungary and Poland: from

communism to the European Union. Cambridge, New York: Cambridge University Press.

• Shields, S. (2003). The Charge of the Right Brigade: Transnational Social Forces and the Neoliberal

Configuration of Poland s Transition. New Political Economy 8 (2): 225-244.

• Skocpol, T. (1992). Protecting soldiers and mothers: the political origins of social policy in the United

States. Cambridge, Mass.: Belknap Press of Harvard University Press.

• Stark, D. i L. Bruszt (1998). Postsocialist Pathways. Transforming Politics and Property in East

Central Europe. Cambridge: Cambridge University Press.

• Szacki, J. (1995). Liberalism after communism. Budapest, New York: Central European University

Press.

• Szelewa, D. (2011). Usługi opiekuńcze dla małych dzieci: główne argumenty za rozszerzeniem dostępu

do publicznych usług opieki nad dzieckiem. Warszawa: Fundacja im. Friedricha Eberta i Fundacja

ICRA.

• Szelewa, D. (2012). “Childcare policies and gender relations in Eastern Europe: Hungary and Poland

compared”. Discussion Paper, The Harriet Taylor Mill-Institute for Economic and Gender Studies,

Berlin 17 (03/2012).

• Tarkowska, E. (2000). Zrozumieć biednego: o dawnej i obecnej biedzie w Polsce. Warszawa:

“Typografika”.

• Vanhuysse, P. (2006). Divide and pacify: strategic social policies and political protests in post-

communist democracies. Budapest, New York: Central European University Press.

• Williamson, J. (1990). What Washington Means by Policy Reform. Latin American Adjustment: How

Much Has Happened?. Washington: Institute for International Economics.

• Wodak, R. (1997). Gender and Discourse. London: SAGE.

Wydawca: Friedrich-Ebert-Stiftung, Przedstawicielstwo w Polsce wspólnie z Fundacją Międzynarodowe Centrum Badań i Analiz (ICRA)

Nieodpłatna dystrybucja:Friedrich-Ebert-Stiftung, Przedstawicielstwo w Polsceul. Podwale 11, 00-252 WarszawalubFundacja Międzynarodowe Centrum Badań i Analiz (ICRA)ul. Skarbka z Gór 132E/61, 03-287 Warszawa

© 2012 by Friedrich-Ebert-Stiftung, Przedstawicielstwo w Polsceul. Podwale 11, 00-252 Warszawawww.feswar.org.pl

Wszelkie prawa zastrzeżone.

Redakcja: Maciej Kropiwnicki, Michał Polakowski, Dorota Szelewa, Bastian Sendhardt, Adam TraczykLayout, skład i druk: MyWorks Studio, Warszawa

Autorzy ponoszą odpowiedzialność za swoje wypowiedzi zawarte w tej publikacji. Wypowiadane twierdzenia nie muszą w całości korespondować ze stanowiskiem Fundacji im. Friedricha Eberta (Friedrich-Ebert-Stiftung).

Printed in Poland 2012

ISBN 9788386088942