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I
POLÍTICA PÚBLICA COMO CONTRIBUCIÓN A LA SOSTENIBILIDAD FISCAL Y
FINANCIERA DEL MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA, A PARTIR DEL ANÁLISIS
EN PROSPECTIVA DE LA SITUACIÓN ACTUAL, SUS ESCENARIOS DE
PLANIFICACIÓN Y DETERMINACIÓN DE APUESTA PARA ALCANZAR SU
DESARROLLO AL 2032.
ANGEL JOHANY RAMIREZ NIÑO
Código: 14811026
UNIVERSIDAD DE SANTANDER - UDES
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES, POLITICAS Y HUMANIDADES
MAESTRIA EN GESTIÓN PÚBLICA Y GOBIERNO
BUCARAMANGA
2018
II
POLÍTICA PÚBLICA COMO CONTRIBUCIÓN A LA SOSTENIBILIDAD FISCAL Y
FINANCIERA DEL MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA, A PARTIR DEL ANÁLISIS
EN PROSPECTIVA DE LA SITUACIÓN ACTUAL, SUS ESCENARIOS DE
PLANIFICACIÓN Y DETERMINACIÓN DE APUESTA PARA ALCANZAR SU
DESARROLLO AL 2032.
ANGEL JOHANY RAMIREZ NIÑO
Código: 14811026
TRABAJO DE GRADO PRESENTADO COMO REQUISITO PARA OPTAR EL TITULO DE
MAGISTER EN GESTIÒN PÚBLICA Y GOBIERNO
Mg. JORGE IVAN OSORIO BARRIENTOS
DIRECTOR
UNIVERSIDAD DE SANTANDER - UDES
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES, POLITICAS Y HUMANIDADES
MAESTRIA EN GESTIÓN PÚBLICA Y GOBIERNO
BUCARAMANGA
2018
III
IV
DEDICATORIA
A mi familia, a mi madre, mi padre (Q.E.P.D), a mi esposa e hijas, que siempre me apoyaron y
me dieron ánimo para lograr llegar victorioso a esta meta en mi vida.
Al gran padre todo poderoso por permitir escuchar mis oraciones y por haberme dado la vida y
el bienestar para todas las personas que me rodean.
A todas aquellas personas que sin tener muchos recursos, se esfuerzan por seguir adelante y que
se han dado cuenta que una manera de hacerlo es estudiando, así sea en condiciones difíciles pero
seguras de que al final el esfuerzo es compensado.
V
AGRADECIMIENTOS
A la Asociación Sindical Nacional de los Servidores y de los Servicios Públicos, ASTDEMP, de
la cual orgullosamente pertenezco, ya que gracias a las conquistas sindicales obtenidas, entre
ellas la ayuda económica por parte del municipio de Barrancabermeja para estudios de maestría,
pude culminar felizmente mi maestría en Gestión Pública y Gobierno.
A la Dra. Patricia Muñoz, al Dr. Carlos Gutiérrez, al Dr. Gonzalo Patiño, quienes creyeron mi
propuesta de trabajo y animaron a seguir adelante aun en circunstancias difíciles; al Dr.
Francisco José Mojica, director del Centro de Pensamiento Estratégico de la Universidad
Externado de Colombia y uno de los mayores exponentes de la Prospectiva Estratégica en
América Latina, por haberme atendido y dado importantes consejos.
Y a la persona que finalmente acepto ser el director de mi proyecto de grado y con mucho
entusiasmo me guio como profesor y gran ser humano para poder presentar esta propuesta a la
Universidad de Santander; mis sinceros agradecimientos al Dr. Jorge Iván Osorio Barrientos.
VI
CONTENIDO
Pág.
INTRODUCCIÓN 1
1. ANALISIS DE SITUACIÓN
1.1. Organización Territorial y Población. 3
1.2. Medios y Estrategias de Vida. 6
2. IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA
2.1. Árbol de Problema. 10
2.2. Árbol de Objetivos
11
3. JUSTIFICACIÓN
4. TEMAS
5. ALCANCES Y VISIÓN
6. ACERCAMIENTO AL MARCO METODOLÓGICO.
6.1. Preguntas de Investigación 16
6.2. Objetivos 16
6.2.1. Objetivo General 16
6.2.2. Objetivos específicos 16
6.3.
6.3.1
6.3.2
Técnicas de recolección de información
Fuentes Primarias
Fuentes Secundarias
16
17
18
7. ESTADO DEL ARTE
7.1. Antecedentes 19
7.1.2 La Prospectiva en América Latina 26
7.1.3 Barrancabermeja en la CEPAL 29
7.2 Marco Conceptual 31
7.2.1. Importancia de la Prospectiva Estratégica según la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL).
40
7.3. Marco Legal y Normativo que rige Entes Territoriales en Colombia 42
7.3.1. Marco Legal y Normativo que rige para la sostenibilidad del municipio de
Barrancabermeja.
43
8. ACTORES FORMALES E INFORMALES (CONFORMACIÓN DE
REDES)
9. MODERNIZACIÓN E INNOVACIÓN INSTITUCIONAL
(GOBIERNO EN LÍNEA)
9.1. Gestión Política 57
9.2. Gestión Organizacional 57
9.3. Gestión Programática 58
VII
10. MARCO METODOLÓGICO
10.1
10.2
Tipo de Investigación
Diseño de investigación
61
64
10.2.1 Instrumentos 64
10.2.2 Procedimientos 65
10.2.3 Variables 65
10.2.4 Actores 66
10.2.5 Escenarios 66
10.2.6 Escenarios Alternos 67
10.2.7
10.2.8
Estrategias
Fuentes de Información
68
69
10.2.8.1 Fuentes primarias 69
10.2.8.2 Fuentes secundarias 70
10.3 Población y Muestra 70
11. DESARROLLO Y RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
11.1 Diagnóstico de la situación actual socio-económica y financiera del
municipio de Barrancabermeja
73
11.1.1. Una mirada a la situación económica local. 73
11.1.2. Qué dice la Cámara de Comercio frente a la problemática socio – económica
que afronta la ciudad?
75
11.1.3. Situación de Otros sectores económicos 79
11.1.4. Barrancabermeja y el PMRB. 82
11.1.5.
Análisis de las Finanzas públicas municipales Periodo 2011-2016 –
Incidencia del Impuesto de Industria y comercio cancelado por Ecopetrol.
89
11.1.6. Destino de los recursos 97
11.2 Estudio en prospectiva del municipio de Barrancabermeja al 2032, mediante
el análisis estructural, el planteamiento de escenarios de planificación
posible, deseado y apuesta, como condición sine qua non para lograr la
sostenibilidad fiscal y financiera del ente territorial.
99
11.2.1. Aplicación del Método prospectivo 99
11.2.1.1. Análisis Estructural 99
11.2.1.2. Identificación y selección de variables 99
11.2.1.3. Descripción de las variables 102
11.2.1.4. Matriz de relación entre variables 118
11.2.1.5. Motricidad y Dependencia 119
11.2.1.6. Variables obtenidas 121
11.2.1.7. Actores 124
11.2.1.8. Escenarios 128
11.3. Propuesta de Política Pública, a partir de los resultados del estudio en
prospectiva y sus escenarios de planificación como contribución a la
sostenibilidad fiscal y financiera del municipio de Barrancabermeja al 2032.
136
11.3.1 Antecedentes de la Propuesta de la Política Publica 138
11.3.2. Objetivos de la Política Publica 141
11.3.2.1. Objetivo General de la Política 141
11.3.2.2. Objetivos específicos de la Política
VIII
11.3.3. Estrategias de la Propuesta 143
11.3.4. Productos Claves Por Objetivo 145
11.3.5. Impacto de la Política Pública para la sostenibilidad fiscal y financiera del
municipio de Barrancabermeja.
147
11.3.6. Metas e indicadores de la Política Publica para la sostenibilidad fiscal y
financiera del municipio de Barrancabermeja.
148
11.3.7. Implementación de la propuesta de política Pública para la sostenibilidad
fiscal y financiera del municipio de Barrancabermeja.
151
12. CRONOGRAMA Y PRESUPUESTO PARA LA FORMULACIÒN DE
LA POLÍTICA PÚBLICA.
12.1. Cronograma 152
12.2. Presupuesto 153
13. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
13.1. Conclusiones 154
13.2. Recomendaciones 157
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 159
ANEXOS 165
LISTA DE ANEXOS
Pág.
ANEXO A. Modelo Ficha Técnica Captura de Información. 159
IX
LISTA DE TABLAS
Pág.
Tabla N° 1. Programas de Prospectiva Estratégica en Universidades de América
Latina
28
Tabla N° 2. Aporte de la industria del petróleo a la economía local 76
Tabla N° 3. Resumen sobre la Proyección Ingreso vigencia 2016-2019 97
Tabla N° 4. Proyección de Gastos 2016-2019 98
Tabla N° 5. Expertos Seleccionados 100
Tabla N° 6. Variables Externa e Internas 101
Tabla N° 7. Matriz de relación entre variables 119
Tabla N° 8. Motricidad y dependencia de las variables 120
Tabla N° 9. Tipos de variables obtenidas 122
Tabla N° 10. Matriz de relación de Actores 127
Tabla N° 11. Escenarios. Análisis de Probabilidades 135
Tabla N° 12. Productos Claves por Objetivo 146
Tabla N° 13. Metas e Indicadores de la Política Pública 149
Tabla N° 14. Cronograma 152
Tabla N° 15. Presupuesto 153
LISTA DE GRÁFICAS
Gráfica N° 1 Participación de sectores económicos 6
Gráfica N° 2 Principales países exportadores de petróleo en el mundo 23
Gráfica N° 3 Dinámica empresarial – Distribución por sectores 78
Gráfica N° 4 Histórico del precio del petróleo 2014 WTI ($USD) 85
Gráfica N° 5 Histórico del precio del petróleo 2015 WTI ($USD) 85
Gráfica N° 6 Impuesto de industria y comercio cancelado por Ecopetrol (periodo
2011 a 2016.)
89
Gráfica N° 7
Impuesto de Industria y Comercio cancelado por ECOPETROL frente
al total del Impuesto de Industria y Comercio captado por el municipio
de Barrancabermeja. 2011-2016
91
Gráfica N° 8 Impuesto de Industria y Comercio frente al total del Presupuesto de
Ingresos del municipio de Barrancabermeja.
92
Gráfica N° 9
Participación del impuesto de Industria y Comercio cancelado por
Ecopetrol frente al total del total del presupuesto de ingresos del
municipio de Barrancabermeja.
94
Gráfica N° 10 Recaudo de Impuesto de Industria y Comercio frente a lo
presupuestado por recaudar en el año 2016.
95
Gráfica N° 11 Comportamiento del Recaudo de Impuesto de Industria y Comercio
cancelado por Ecopetrol en los años 2014 a 2016.
96
Gráfica N° 12 Distribución gastos cuatrienio 2016-2019 98
Gráfica N° 13 Histograma de probabilidad de los escenarios 135
X
LISTA DE FIGURAS
Pág.
Figura N° 1 Panorámica del municipio de Barrancabermeja 3
Figura N° 2 Ubicación del municipio de Barrancabermeja dentro del municipio de
Santander
4
Figura N° 3 Ubicación del municipio de Barrancabermeja en la región del Magdalena
Medio
4
Figura N° 4 Mapa división política del municipio de Barrancabermeja. 5
Figura N° 5 Árbol de Problema 10
Figura N° 6 Arbol de Objetivos. 11
Figura N° 7 Mètodo de Escenarios 39
Figura N° 8 Objetivos de Desarrollo Sostenible. 40
Figura N° 9 Marco legal y Normativo 42
Figura N° 10 Actores Formales e Informales 53
Figura N° 11 Estructura Organizacional 58
Figura N° 12 Líneas Estratégicas – Plan de Desarrollo Municipal 58
Figura N° 13 Modelo Básico Prospectiva Estratégica. 64
Figura N° 14 Participación de la industria del petróleo en la economía local. 77
Figura N° 15 Área localización trabajos y adecuaciones PMRB. 83
Figura N° 16 Marcha en Barrancabermeja por la “No chatarrizaciòn de la refinería
(Mayo 17 de 2017).
87
Figura N° 17 Imagen del Maestrante Ramírez, en Ponencia, durante el cabildo abierto
Realizado el 24 de Octubre de 2017.
88
Figura N° 18 Estructura presupuesto de ingresos del municipio de Barrancabermeja. 93
Figura N° 19 Plano de Influencias Mic Mac. 121
Figura N° 20 Plano clases de variables según Dependencia – Influencia 123
Figura N° 21 Plano clases de variables Mic Mac. 124
Figura N° 22 Plano Influencia entre actores 128
Figura N° 23 Propuesta de la Política Pública. 137
Figura N° 24 Imagen promocional Gran Acuerdo Social. 140
XI
RESUMEN
Título: Política pública como contribución a la sostenibilidad fiscal y financiera del municipio de
Barrancabermeja, a partir del análisis en prospectiva de la situación actual, sus escenarios de
planificación y determinación de apuesta para alcanzar su desarrollo al 2032.
Autor: Angel Johany Ramírez Niño
Palabras claves: Prospectiva, Planificación Estrategia, Escenarios, Construcción de futuros, Actores
sociales, Anticipación, Análisis Estructural, Política Pública.
Descripción:
Ante la difícil situación por la que atraviesa el municipio de Barrancabermeja, donde se evidencia una
crisis económica y social, producto de varios factores, en especial el derivado por la baja capacidad de
producción del puerto petrolero, sumado a los bajos precios del petróleo, han conllevado a la reducción
significativa en el presupuesto de ingresos por concepto de rentas propias.
En respuesta a esta necesidad, se desarrolló un proceso de investigación de tipo no experimental, bajo
una metodología cualitativa, con enfoque transversal y alcance explicativo, empleando las
herramientas del análisis en prospectiva, que permitió plantear una política pública, que parte del
análisis de la situación, sus variables y escenarios de planificación, así como la determinación de
apuesta para alcanzar su desarrollo al 2032.
Este trabajo plantea además, la urgente necesidad de la implementación de una Política Pública que
contribuya a la sostenibilidad Fiscal y Financiera del municipio de Barrancabermeja, mediante el
impulso para el desarrollo de otros sectores económicos subutilizados, la implementación de
estrategias de investigación y desarrollo, la articulación de actores clave, la creación de incentivos
tributarios y los ajustes al plan de ordenamiento territorial, como estrategia que posibilite el
aprovechamiento de las oportunidades que tiene el territorio, máxime cuando posee una ubicación
geoestratégica para la región del Magdalena medio.
XII
ABSTRACT
Title: Public Policy as a contribution to the fiscal and financial sustainability of the city of
Barrancabermeja, based on a prospective analysis of the current situation, its planning scenarios
and the determination of the commitment to achieve its development by 2032.
Authors: Angel Johany Ramírez Niño
Key words: Prospective, Strategic Planning, Scenarios, Future Construction, Social Actors,
Anticipation, Structural Analysis, Public Policy.
Description:
Given the difficult situation that the city of Barrancabermeja is going through, where an economic
and social crisis is evident, as a result of several factors, especially the one derived from the low
production capacity of the region, added to the low oil prices, has led to a significant reduction in
the income budget by way of own rent.
In response to this need, a non-experimental research process was developed, using a qualitative
methodology, with a transversal approach and an explanatory scope, using the tools of prospective
analysis, which allowed us to propose a Public Policy based on the analysis of the situation, its
variables and planning scenarios, as well as the determination of the commitment to achieve its
development by 2032.
This work also raises the urgent need for the implementation of a Public Policy that contributes to
the fiscal and financial sustainability of the city of Barrancabermeja, by promoting the
development of other underutilized economic sectors, the implementation of research and
development strategies, the articulation of key actors, the creation of tax incentives and
adjustments to the territorial arrangement planning, as a strategy that makes it possible to take
advantage of the opportunities that the territory has, especially when it has a geostrategic location
for the Magdalena Medio region.
1
INTRODUCCIÓN
Barrancabermeja es considerada el motor de Colombia, desde su nacimiento como
municipio, su economía ha estado ligada estrechamente a la industria petroquímica, allí se sitúa
hasta el momento la refinería con mayor capacidad de refinación de petróleo del país; por esta
característica se le conoce a la ciudad como “el motor del país”.
Es importante destacar, que producto de esta economía, el municipio de Barrancabermeja
soporta el 70% del valor en el presupuesto de ingresos por concepto de rentas propias, así como
también dinamiza el desarrollo de otras empresas subcontratistas, el comercio y la capacidad
instalada en hoteles y servicios.
Pese a lo anterior, a partir del año 2014, se comenzó a registrar cifras negativas por
concepto de rentas propias; es decir, se ha experimentado una reducción significativa en los valores
que gira la Empresa ECOPETROL, por concepto de Industria y Comercio; evento que tiene como
causa probable la baja capacidad operativa y la reducción del precio del barril del petróleo en el
mercado internacional.
Aunado a lo anterior y dada la dependencia que ha mantenido el municipio a las rentas y a
la economía que dinamiza la empresa petroquímica y dado que no se desarrollaron otros sectores
productivos, se evidencia en el territorio el cierre masivo de empresas contratistas, la sub
utilización de capacidad instala hotelera y de servicio, así como iliquidez para cumplir con los
compromisos pactados con las entidades bancarias, circunstancia que ha conllevado al incremento
de la tasa de desempleo e informalidad, así como de inseguridad, detonantes de la crisis
económica y social en la cual se encuentra inmersa la ciudad de Barrancabermeja.
En respuesta a lo anterior, se desarrolló un proceso de investigación de tipo no experimental,
bajo una metodología cualitativa, con enfoque transversal y alcance explicativo, empleando las
herramientas del análisis en prospectiva, que permitió plantear una política pública, que parte del
análisis de la situación actual, la identificación de variables internas y externas, así como los
2
escenarios de planificación, para determinar a través del trabajo colaborativo con expertos de la
región la apuesta que se requiere para alcanzar su desarrollo al 2032.
Este trabajo plantea además, la urgente necesidad de la implementación de una Política
Pública que contribuya a la sostenibilidad Fiscal y Financiera del municipio de Barrancabermeja,
mediante el impulso para el desarrollo de otros sectores económicos subutilizados, la
implementación de estrategias de investigación y desarrollo, la articulación de actores clave, la
creación de incentivos tributarios y los ajustes al plan de ordenamiento territorial, como estrategia
que posibilite el aprovechamiento de las oportunidades que tiene el territorio, máxime cuando
posee una ubicación geoestratégica para la región del Magdalena medio.
El documento de investigación, se desarrolló mediante tres objetivos específicos, que
parten por elaborar el diagnóstico de la situación actual socio-económica y financiera, continuando
con el estudio en prospectiva, mediante el análisis estructural, el planteamiento de escenarios de
planificación posible, deseado y apuesta, por último plantea una propuesta de Política Pública, a
partir de los resultados del estudio en prospectiva y sus escenarios de planificación como
contribución a la sostenibilidad fiscal y financiera del municipio de Barrancabermeja al 2032.
El trabajo de investigación aplicó las herramientas y postulados de la escuela Voluntarista
de la Prospectiva liderada por Michel Godet (2007), entre otros autores; Luego, la prospectiva se
viene empleando como herramienta de planeación de políticas públicas y empresariales desde
principios de siglo. Los resultados del empleo de la Prospectiva han sido exitosos, es así que Japón
reconoce el uso de la prospectiva como una de las razones para su eficiente desarrollo en los
campos de la industria automotriz y electrónica.
3
1. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN
1.1. Organización Territorial y Población.
Barrancabermeja es un municipio colombiano ubicado a orillas del Río Magdalena, sobre
la parte occidental del departamento de Santander. De conformidad con la ley 136 de 1994, se
encuentra en la categoría primera, además ocupa el segundo lugar en importancia.
Es sede de la refinería de petróleo más grande del país y es la capital de la Provincia de
Yariguíes. Dista 114 Km de Bucaramanga hacia el este. También es considerada la ciudad más
grande en la región del Magdalena Medio. (Ver figura N° 1)
Figura N° 1 Panorámica del municipio de Barrancabermeja.
Fuente: Ramírez, (2009)
Barrancabermeja, limita al Norte con el Municipio de Puerto Wilches, al Sur con los
Municipios de Puerto Parra, Simacota y San Vicente de Chucurí, al Oriente con el Municipio de
San Vicente de Chucurí y Girón, y al Occidente con el Río Magdalena. (Ver figura N° 2)
4
Figura N° 2 Ubicación del municipio de Barrancabermeja dentro del
Departamento de Santander, Colombia.
Fuente: https://www.barrancabermeja.gov.co/institucional/Paginas/infomaciondelmunicipio.aspx
Barrancabermeja, fue fundada el 25 de Julio de 1536 y erigida municipio el 26 de Abril de
1922, tiene un extensión de 1.1.54 Km2 y una temperatura promedio de 30° C.
De otra parte, el municipio hace parte de la región del Magdalena Medio, la cual se
encuentra ubicada en el centro de Colombia, entre las cordilleras oriental y central. (Ver figura N°
3)
Figura N° 3 Ubicación del municipio de Barrancabermeja en la región del Magdalena Medio
Fuente: https://www.barrancabermeja.gov.co/institucional/Paginas/infomaciondelmunicipio.aspx
5
La ubicación estratégica del municipio de Barrancabermeja sobre el Magdalena Medio, le
permite estar a menos de 120 km de la capital del departamento de Santander, también implica ser
el principal puerto sobre el rio Magdalena, estar a escasos 15 minutos del departamento de
Antioquia por vía fluvial o terrestre, así como a los demás municipios de la región. Además, se ha
convertido en un corredor importante tanto para el tránsito de pasajeros y mercancías de carácter
legal como ilegal.
De otra parte, el Acuerdo Municipal 018 de 2002, establece que el municipio tiene una
extensión total de 1.352,67 km2, de los cuales 1.322,37 km2 corresponden a suelo rural,
equivalente al 97,76% del territorio y 30,3 km2, son suelo urbano representando el 2,24%, donde
habitan más del 90% de la población del municipio, con una densidad poblacional en lo urbano de
6.664,2 habitantes/km2 y en lo rural 14,99 habitantes/ km 2.17.
El suelo rural del municipio está distribuido en seis (6) corregimientos: El Centro, San
Rafael de Chucurí, Meseta de San Rafael, La Fortuna, El Llanito y Ciénaga del Opón. Según datos
de la revista Barrancabermeja en cifras 2012-2014.
La cabecera municipal, que cobija el 2,24% del suelo total del municipio, cuenta con 154
barrios distribuidos en siete (7) comunas, así: La comuna 1 se encuentra compuesta por 24 barrios,
la comuna 2 compuesta por 12 barrios, la comuna 3 con 39 barrios, la comuna 4 con 41 barrios, la
comuna 5 con 31 barrios, la comuna 6 con 22 barrios, la comuna 7 con 28 barrios. (Ver Figura N°
4)
Figura N° 4 Mapa División Política del municipio de Barrancabermeja
Fuente: Plan de Desarrollo Barrancabermeja, (2016-2019)
6
De otro lado y según los datos reportados por el DANE (2016), la proyección de población
para el municipio de Barrancabermeja para el mismo año corresponde a 191.704, habitantes, de
los cuales 173.424 se encuentran localizados en el área urbana y 18.344 en el área rural.
Del total de población, 97.163 corresponden a género masculino y 94.605 al género
femenino. (DANE, 2015).
1.2. Medios y Estrategias de Vida
Desde la perspectiva económica, la ciudad de Barrancabermeja tiene una dependencia alta,
directa e indirecta con el desarrollo de la industria petrolera. Según la ficha de caracterización de
la Dirección Nacional de Planeación – DNP (2015), en Barrancabermeja la industria
manufacturera participa con el 54% del valor agregado del municipio y reporta el sector de mayor
importancia, seguido en segundo lugar de la extracción de petróleo y gas con una participación del
14%. (Plan de Desarrollo Municipal, 2016-2019, p. 274). (Ver Gráfica N° 1)
Grafica N° 1 Participación de sectores económicos
Fuente: Ramírez, (2017). Elaboración propia, con datos del Plan de Desarrollo Municipal 2016-2019, Pág. 274
Otros; 28%
Inmobiliarias; 2%Petroleo; 14%
Comercio; 1%
Manufactura, 54%
Intermediaciòn Financiera; 1%
7
Dentro de las actividades económicas artesanales importantes, se tiene la pesca, actividad
que durante muchos años ha dado el sustento a familias de corregimientos como el Llanito y
veredas del área rural del municipio, por lo que se puede afirmar que el Rio Magdalena también
ha sido el sustento de muchos barranqueños y ribereños.
Desde su fundación, el municipio de Barrancabermeja, han sido receptor de personas de
todas partes del país, así como del exterior, quienes en busca de oportunidades en la industria
petrolera, se han asentado en el territorio generando mezcla pluricultural; por ello, en
Barrancabermeja es fácil encontrar personas provenientes de Antioquia, Boyacá, Santander, la
Costa, entre otros, generando una diversidad cultural, gastronómica y étnica.
Sobre la oferta laboral en la ciudad, desde sus inicios y dada la demanda del mismo de
trabajadores de varias regiones del país, la comunicadora social Sandra Andrades, (2016) comenta
en su publicación titulada: Barrancabermeja: Un puerto de lucha, conflicto y poder:
“Encontrar empleo en Barranca era muy fácil, tan solo era mostrar un examen médico o mostrar
las manos y si estaban callosas eso era suficiente para entrar a laborar. Lo difícil del trabajo era
soportar vivir bajo las condiciones infrahumanas de estos campamentos de la Troco. (p.52)
La situación laboral y económica actual del municipio no es la mejor y una explicación a
este panorama lo constituye la sobre oferta de mano de obra sobre la reducción significativa de
actividades que se llevan a cabo en los dos sectores más grandes de la economía Barranqueña
(manufactura y derivados del petróleo).
Lo anterior ha generado el incremento de las Necesidades Básica Insatisfechas, luego, gran
parte de los ingresos de la canasta familiar, provenían de la venta de la fuerza laboral tanto a la
empresa ECOPETROL y compañías subcontratistas, quienes han reducido el número de
actividades laborales en el sector, circunstancia que ha conllevado el incremento de la Tasa de
Desempleo, así como al incremento de la Informalidad como medio de subsistencia.
8
De otra parte, dado al Bum del petróleo y sus derivados, un sin número de familias se
fueron asentando en el territorio, sufragando altos costos en materia de vivienda (Canon de
arrendamiento), canasta familiar y de servicios, fenómeno que conllevó a las familias a trasladarse
a sectores marginales y periféricos afectando considerablemente sus condiciones de vida.
Otro factor que contribuye al incremento de las problemáticas sociales, lo constituye la
baja capacidad instalada de los Hoteles, los cuales corresponden al producto de la inversión de
particulares dada la bonanza de las regalías petroleras y como respuesta a la necesidad de alojar
personal contratista de la Empresa ECOPETROL y sus compañías subcontratistas; luego, la baja
capacidad de producción de la refinería conllevó a la cancelación masiva de contratos, afectando
directamente a la economía del municipio.
Cabe resaltar, que pese a que el Municipio de Barrancabermeja es considerado la segunda
ciudad más grande del departamento de Santander, así como la primer Sede más grande de
producción de hidrocarburos refinados, la recesión o el bajo nivel de productividad por parte de
ECOPETROL, ha generado efectos directos e indirectos a la economía local, al punto de afectar
no solo al comercio local, sino que también ha generado fuertes afectaciones a los impuestos y
rentas municipales, experimentando reducciones significativas a las contribuciones captadas a
través del Impuesto predial e Industria y Comercio; luego, la baja productividad conllevó a reducir
lo percibido en promedio por concepto de las rentas propias del municipio.
La actual crisis social y económica de la ciudad de Barrancabermeja, se agudiza con el
incremento de bandas delincuenciales y el incremento del nivel de inseguridad.
De otra parte, se puede afirmar sin lugar a dudas, que Barrancabermeja es una Colombia a
menor escala ya que ha padecido todos los horrores del conflicto armado como consecuencia de
la presencia de todos los actores del mismo: guerrilla, paramilitares, narcotraficantes, delincuencia
común, entre otros; sin embargo, sus buenos habitantes siguen luchando por forjar la paz y el
progreso de la región.
9
Sobre el tema la Revista Semana en su edición del 7 de Junio de 1998 publicó el artículo
titulado “Infierno en Barranca” sobre los acontecimientos acaecidos el 16 de Mayo y citaba las
palabras del investigador social Alejandro Reyes, quien unos meses antes en un artículo
manifestaba que: "Barranca es la primera ciudad con experiencia de guerra urbana. Al norte
y al noroeste hay guerrilla, y por el sur, desde Puerto Boyacá, suben los paramilitares. Allí la guerra
es calle por calle, manzana por manzana, barrio por barrio".
10
2. IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA.
A continuación se presenta la estructura de causas y efectos que definen la situación
problema de la ciudad de Barrancabermeja. (Ver Figura N° 5)
2.1 Árbol de Problema.
Figura N° 5 Árbol de Problema.
Fuente: Ramírez (2017), Elaboración propia.
11
2.1. Árbol de Objetivos.
La figura N° 6, presenta la estructura de medios y fines que percibe el presente
trabajo de investigación.
Figura N° 6 Árbol de Objetivos.
Fuente: Ramírez (2017), Elaboración propia.
12
3. JUSTIFICACIÓN
La urgente necesidad de gestar procesos de cambio, que conlleven a la transformación de
las problemáticas sociales percibidas en un territorio, se convierten en uno de las mayores
motivaciones que debe inspirar al gestor de público, como estrategia que posibilita la articulación
de actores formales e informales, la utilización de herramientas para llevar a cabo el estudio en
prospectiva de la situación, con miras a establecer procesos de planificación a partir del análisis
estructural, la determinación de escenarios y apuesta que contribuyan a la formulación de políticas
públicas concretas que procuren el desarrollo sostenible de una región.
El presente estudio, es relevante en la medida que permite realizar un análisis exhaustivo a
partir de la situación problema que se presenta en el municipio de Barrancabermeja, a través de la
aplicación de la teoría de la Prospectiva, impulsada por autores como Godet (2007) y Mojica
(2010), mediante el análisis de escenarios futuros, deseados y probables, que posibiliten encontrar
una salida a la crisis social, productiva, económica, financiera y presupuestal, que inciden en los
indicadores de calidad de vida y bienestar en la población.
De otra parte, el estudio destaca su importancia, por cuanto, urge en la ciudad de
Barrancabermeja, la necesidad de gestar procesos de planificación para el desarrollo, como
estrategia que se construye a partir de lo preceptuado por el autor Godet (2007), en sus diferentes
obras, que determinan el método de análisis de escenarios y el análisis estructural, como
argumentos fundamentales y útiles para realizar un adecuado estudio que permita llegar a unas
conclusiones más cercanas a la realidad.
Por lo anterior, Godet (2007), plantea en su obra: Prospectiva Estratégica: Problemas y
Métodos que:
El análisis estructural es una herramienta de estructuración de una reflexión colectiva; ofrece la
posibilidad de describir un sistema con ayuda de una matriz que relaciona todos sus elementos
constitutivos. Partiendo de esta descripción, este método tiene por objetivo, hacer aparecer las
principales variables influyentes y dependientes y por ello las variables esenciales a la evolución
del sistema. (p.63)
13
El uso de estas herramientas debe ser efectuado por hombres con un espíritu decidido a
afrontar las situaciones actuales, por duras que sean y tratar de transformar esos obstáculos en
nuevas oportunidades para la sociedad. Por ello, el autor Gabiña, (1993) en el prólogo la edición
española del libro Godet, De la Anticipación a la Acciòn, manifiesta que:
Crisis es una palabra que en chino también significa oportunidad, cambio; es el momento en el cual
podemos abandonar antiguas inercias y lastres que no nos conducen más que al fracaso y coger
otros caminos, nuevos rumbos que nos coloquen en una posición más ventajosa. Son los momentos
que ponen a prueba la capacidad de reacción y respuesta de los hombres y mujeres responsables de
la toma de decisiones y de la sociedad en su conjunto, que sufre y espera que sus líderes resuelvan
la grave situación en la que estamos inmersos. (p.15)
El mismo Gabiña, (2009), sobre el Futuro, comenta en el libro Los tres postulados de la
Prospectiva, sin retorica ni tapujos, que:
“El futuro permanece siempre abierto aunque los cambios a operar pueden llegar a ser muy
cruentos. En consecuencia, no nos queda más remedio que afrontar el futuro desde nuestra libertad
y desde nuestros riesgos. Para el hombre que basa todo en lo que ve y conoce, los cambios a
introducir serán tanto peor ya que deberá esforzarse en el aprendizaje de la incertidumbre. Para
muchos será un aprendizaje más que dificultoso. Sobre todo, para aquellos que siempre fueron
educados en el culto a la verdad de lo que sólo son capaces de ver y que están más acostumbrados
a trabajar con lo que ven que con el riesgo y la libertad que nos permite encontrar nuevas fronteras
y enlazar con el progreso social y económico.” (Gabiña, Juanjo, Los tres postulados de la
Prospectiva, sin retorica ni tapujos. (p.13).
Por lo anteriormente expuesto, el presente trabajo de investigación se convierte en una oportunidad
inexplorada por parte del ordenador de gasto y su colaboradores, para posibilitar el proceso de planificación
en prospectiva que requiere el municipio de Barrancabermeja para impulsar los cambios y transformaciones
necesarias, comino a la sostenibilidad fiscal, financiera, económica y presupuestal, elementos
indispensables para mejorar los indicadores relacionados con la calidad de vida y bienestar social.
14
4. TEMAS.
El trabajo de investigación conllevó a determinar como temas específicos para su
desarrollo los siguientes:
Finanzas territoriales en Colombia.
Ingresos corrientes de los municipios (tributarios, no tributarios).
Naturaleza de Impuesto de Industria y Comercio.
Política Petrolera en Colombia y Ley de Regalías.
Importancia de la Prospectiva Estratégica y sus herramientas.
Planificación Estratégica
Políticas Públicas.
15
5. ALCANCES Y VISIÓN.
El trabajo de investigación tiene como propósito plantear una política pública que
contribuya a la sostenibilidad fiscal y financiera del municipio de Barrancabermeja, a partir del
análisis en prospectiva de la situación actual, sus escenarios de planificación y determinación de
apuesta para alcanzar su desarrollo al 2032.
No se considera objeto del presente estudio la implementación de la propuesta; luego, ésta
será objeto de análisis, debate e incorporación por parte del poder legislativo y ejecutivo, quienes
mediante un proyecto de acuerdo y acto administrativo darán fuerza legal para su impulso y
ejecución.
Con la implementación de esta iniciativa, se prevén las acciones gubernamentales que
permitirán encontrar el equilibrio en las finanzas municipales, a partir de la generación de otros
polos de desarrollo económico y productivo, como alternativa que conlleve a la reducción del nivel
de incertidumbre frente a la financiación de los gastos de inversión y así evitar la dependencia de
los ingresos en el presupuesto público municipal producto de las rentas provenientes del impuesto
de industria y comercio que cancela la empresa ECOPETROL y que cada vez es menor en su
recaudo.
De otra parte, dados los efectos colaterales que está generando en la economía la baja
capacidad productiva de la refinería, se hace necesario analizar mediante el estudio en prospectiva,
los distintos escenarios que se pueden presentar, con los cuales proyectar a través de la
planificación estratégica, las acciones gubernamentales que posibilitarán muy seguramente la
implementación de procesos de gestión camino a lograr una independencia de las actividades
comerciales que impulsa la empresa ECOPETROL, por otros sectores, haciendo uso de la
capacidad instalada, la vocación del territorio (Zona rural sin explotar) y la diversidad de áreas
turísticas predominantes en el sector.
16
6. ACERCAMIENTO AL MARCO METODOLÓGICO.
6.1. Preguntas de Investigación
¿Cuál será la propuesta de gestión pública que conlleve a la sostenibilidad fiscal y financiera del
municipio de Barrancabermeja, a partir del análisis en prospectiva de su situación actual, sus escenarios de
planificación y de apuesta para alcanzar su desarrollo al 2032?
6.2. Objetivos
6.2.1. Objetivo General
Plantear una política pública que contribuya a la sostenibilidad fiscal y financiera del
municipio de Barrancabermeja, a partir del análisis en prospectiva de la situación actual, sus
escenarios de planificación y determinación de apuesta para alcanzar su desarrollo al 2032.
6.2.2. Objetivos específicos
Elaborar el diagnóstico de la situación actual socio-económica y financiera del municipio
de Barrancabermeja.
Realizar el estudio en prospectiva del municipio de Barrancabermeja al 2032, mediante el
análisis estructural, el planteamiento de escenarios de planificación posible, deseado y
apuesta, como condición sine qua non para lograr la sostenibilidad fiscal y financiera del
ente territorial.
17
Plantear una propuesta de Política Pública, a partir de los resultados del estudio en
prospectiva y sus escenarios de planificación como contribución a la sostenibilidad fiscal
y financiera del municipio de Barrancabermeja al 2032.
6.3. Técnicas de recolección de información
El trabajo de investigación conllevó el uso de fuentes primarias y secundarias, con las
cuales se pudo establecer los componentes, productos clave, metas e indicadores que harán parte
fundamental de la política pública.
6.3.1. Fuentes Primarias
En desarrollo a la metodología cualitativa, se tomó como fuente para la captura de
información primaria el trabajo con expertos de la región, que corresponden a representantes de
los actores formales e informales involucrados en el proyecto, quienes mediante el trabajo en
equipo y con la ayuda de la herramienta tecnológica y el software provisto por LIPSOR
facilitaron el diligenciamiento de cada uno de los componentes básicos para el análisis en
prospectiva de la situación actual en Barrancabermeja.
Dentro de los actores importantes se encuentran los siguientes:
Funcionarios de Ecopetrol.
Comerciantes del municipio.
Funcionarios de la administración municipal.
Representantes del sector bancario.
Líderes comunales (ciudadanos).
Líderes de organizaciones sindicales y sociales.
18
Otra fuente que permitió la captura de información primaria, correspondió a la
participación activa en el desarrollo del cabildo abierto, en donde se realizó ponencia sobre
la temática y se consolidó las acciones estratégicas y alternativas expuestas por los distintos
actores asistentes al evento.
6.3.2. Fuentes Secundarias
Como fuentes secundarias que permitieron la captura de información relevante para
efectos del presente estudio de prospectiva, se encuentran las siguientes:
Plan de desarrollo Municipal, Barrancabermeja 2016-2019
Ejecuciones presupuestales Vigencias 2011-2016
Informes de gestión administrativa Vigencias 2011-2016
Rendición de cuentas Vigencias 2011-2016
Autoevaluación Institucional y Planes de Mejoramiento Vigencias 2011 – 2016
Información suministrada por el Centro de Estudios Regionales (CER)
Información emitida por la Cámara de Comercio de Barrancabermeja.
Información emitida por la Empresa ECOPTROL
19
7. ESTADO DEL ARTE.
7.1. Antecedentes
El trabajo de investigación, nació esencialmente de la preocupación que como ciudadano
y servidor público se tiene al ver que históricamente Barrancabermeja ha dependido prácticamente
de la existencia de la Empresa Colombiana de Petróleos, ECOPETROL.
De otra parte, en el municipio no existe una política pública clara y definida que promueva
el fortalecimiento de otros sectores económicos y que prepare al ciudadano para que cuando los
ingresos recibidos por parte de Ecopetrol disminuyan o la empresa deje de existir,
Barrancabermeja no sienta los efectos de una manera drástica.
Por otro lado, muchos municipios y regiones programan su crecimiento y desarrollo a largo
plazo, sin embargo en Barrancabermeja las proyecciones son cortoplacistas y siempre pensando
en torno a la industria petrolera.
Transcurría el año 2014 cuando se propuso el tema del presente trabajo, en esos momentos
la economía de Barrancabermeja estaba en condiciones normales, los ingresos de Ecopetrol se
daban de acuerdo a lo presupuestado, la ocupación laboral estaba en los límites normales, la
economía en general tenía dinamismo, el sector de la construcción estaba en crecimiento, en fin,
en vez de preocupación, lo que existía era expectativa por que se esperaba que la situación
económica del municipio iba a mejorar de manera significativa.
A pesar de lo anterior, este trabajo pretendía que los actores formales e informales, tuvieran
en cuenta que las situaciones de bonanza no siempre son duraderas en el tiempo y que existen
factores internos y externos que pueden llevar a unas condiciones no deseadas; lamentablemente
y como queriéndole dar la razón al objetivo del presente estudio, el destino quiso que el camino
cambiara el curso que llevaba y se empezaron a dar una serie de circunstancias que han hecho que
el escenario esperado por muchos sea muy diferente al actual.
20
Para iniciar el desarrollo del presente trabajo se requería de una herramienta, de un
instrumento, de algo, ese algo, después de muchas lecturas e investigaciones, apareció la
Prospectiva Estratégica con todos sus métodos y herramientas.
La Prospectiva Estratégica, ha sido adoptada por la CEPAL y el ILPES, como estrategia y
herramienta de planificación para construir e influir con éxito en el futuro de los territorios y
aprender a anticiparse ante a los acontecimientos adversos.
La Prospectiva estratégica es un arma que se puede utilizar para afrontar el futuro sorteando
las crisis venideras, minimizando los efectos negativos. Es también un deber de los territorios
ayudar a cumplir con el mandato de las Naciones Unidas en cuanto al cumplimiento de la Agenda
2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible; al respecto la Comisión Económica para América
y el Caribe – CEPAL,(2015) informa en el documento titulado Agenda 2030 para el desarrollo
sostenible lo siguiente:
En el 2015, tras 8 rondas de negociaciones intergubernamentales con aporte de una amplia variedad
de actores, se lanza la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y los 17 Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS). Estos reemplazan los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) a partir del
2016 y guiarán el trabajo de Naciones Unidas por los próximos 15 años. La Agenda 2030 es
civilizatoria porque pone a las personas en el centro, tiene un enfoque de derechos y busca un
desarrollo sostenible global dentro de los límites planetarios. (CEPAL, 2015)
En Noviembre de 2013 el ILPES recibió un nuevo mandato para los próximos años de parte
del Consejo Regional de Planificación, que incluye, como una de sus cinco líneas temáticas de
trabajo, la integración de la prospectiva en el ejercicio de la política pública, a través del
fortalecimiento de la investigación, la asistencia técnica y la capacitación en la prospectiva para el
desarrollo.
El ILPES ha recibido el mandato de las autoridades responsables de la planificación en
América Latina y el Caribe para elaborar una estrategia para la construcción de una visión
compartida del futuro de la región, en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible,
recientemente acordada por los líderes mundiales de 193 países en el seno de las Naciones Unidas.
21
Según la CEPAL (2017) sobre la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible
recuerda que:
La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada en septiembre de 2015 por la Asamblea
General de las Naciones Unidas, establece una visión transformadora hacia la sostenibilidad
económica, social y ambiental de los 193 Estados Miembros que la suscribieron y será la guía de
referencia para el trabajo de la institución en pos de esta visión durante los próximos 15 años.
Vale la pena resaltar la importancia que ha tenido últimamente la unión entre la Política
Pública y la Prospectiva para la planificación y construcción del siglo XXI, en mérito de lo anterior,
el autor Mattar (2016), en su libro Planificación y Prospectiva para la construcción de futuro en
América Latina y el Caribe, afirma que:
Los avances alcanzados por la ciencia económica durante las últimas décadas, han permitido que
en la actualidad, con un acotado margen de error, se puedan conocer con anticipación las
trayectorias esperables y los efectos potenciales de ciertos lineamientos de políticas públicas sobre
variables económicas clave, por ejemplo el nivel de efectividad y de empleo, (p.28).
De otra parte, es relevente destacar que en el mundo existen muchos paises cuyas
economías dependen del petróleo, dentro de este grupo se encuentran unos que han manejado bien
sus ingresos y tienen unas economías solidas, como también hay otros que no han sabido como
manejar esas bonanzas y han tenido efectos adversos en sus economías, es decir que han padecido
el sindrome o mal de la “enfermedad holandesa”
La enfermedad holandesa, o síndrome holandés, es un término acuñado en economía para
identificar las consecuencias negativas que sufre un país cuando experimenta un crecimiento
inesperado en sus ingresos en divisas.
Este problema por lo general está asociado a la explotación de recursos naturales, recursos
que son descubiertos, explotados y exportados, lo que en corto tiempo puede significar grandes
ingresos para el país, ingresos que tienen un efecto negativo en los demás sectores productivos
22
diferentes a la explotación del recurso natural causante del “problema. Recuperado de
https://www.gerencie.com/la-enfermedad-holandesa.html
Como aprendizaje de estas grandes crisis petroleras muchos paises han aprendido valiosas
lecciones y han entendido que los recursos obtenidos en los buenos tiempos hay que invertirlos en
otros renglones economicos para ir disminuyendo la dependencia del petróleo; paises como
Kuwait, cuyo 50% del PIB corresponde al petróleo y sus reservas oscilan entre 104 mil millones
de barriles de petróleo, han implementado unas politicas de inversión de sus recursos en sectores
como el turistico y construcción, los lideres de Kuwait han ido tomado conciencia que se debe
estar preparado para cuando las reservas de petróleo se agoten y desde ya se están preparando y
buscando alternativas que les permita seguir conservando su nivel de vida y el bienestar de sus
ciudadanos.
Los grandes paises de exportadores de petróleo se unieron en un organismo llamado OPEP
(Organizaciòn de paìses exportadores de petroleo, fundada en Bagdad en 1960) con el fin de fijar
politicas comunes que les permitiera tomar medidas y acciones en favor de sus economías y como
mecanismo para proteger los precios y evitar el despilfarro del petroleo, entre otros. Por ello, el
presente trabajo invita a que los gobernantes y demas actores se “anticipen” a los cambios y
sucesos que puedan venir.
Al respecto de la anticipaciòn, el autor Jaramillo (2015), en su escrito El hombre
planificador Prospectio, Psicologia de la Anticipaciòn, comenta:
La anticipación moviliza al hombre y lo lleva a sí mismo a vivenciar, aquí y ahora, su porvenir
cercano o lejano. La anticipación es una construcción imaginativa actual, actualizando lo previsto
con intencionalidad activa futura. En una anticipación, el pasado, el futuro y el presente se fusionan
en un solo acto. (p.215).
La gráfica N° 2 devela los principales exportadores de petróleo del mundo.
23
Gráfica N° 2 Principales exportadores de petróleo en el mundo.
Fuente: Portal Económico elcaptor.com con base en información de la OPEP.
A pesar de la existencia de un organismo tan poderoso como la OPEP que creía tener el
control de los precios del crudo , la economía mostró una vez mas que existe la “mano invisible”
de Adam Smith, que en cualquier momento así como regula puede desajustar los precios del
mercado; en este caso esa “mano invisible” tuvo la ayuda de Estados Unidos, ya que los expertos
culpan al país del norte como el causante de la actual caida del precio del barril del petróleo.
Los más perjudicados con esta situación son las economías productoras de petróleo (Rusia,
Venezuela, Arabia Saudí, entre otros), que observan cómo vendiendo el mismo volumen les
ingresa menos dinero. Aunque no todos los países se ven afectados de la misma manera: de hecho,
es muy probable que Arabia Saudí salga muy beneficiada de este trance, porque al mantenerse los
precios bajos (en torno a los 50 dólares por barril) se consigue que las extracciones por fracking
dejen de ser rentables y por lo tanto que sufran un duro golpe muchas petroleras estadounidenses.
24
De momento, Arabia Saudí puede sobrevivir varios años con los precios bajos ya que
dispone de 750.000 millones de dólares en reservas internacionales (a diferencia de otros países
productores de petróleo), La explosión de la Burbuja del Petróleo, Martínez Núñez Carlos y
Garzón Espinosa Eduardo, (2015)
En América Latina podemos observar el caso de Venezuela, un país netamente petrolero
que no ha sabido aprovechar los enormes recursos que ha recibido por cuenta de sus exportaciones
de petróleo, sus gobernantes no fortalecieron otros renglones de la economía y no fijaron una
politica publica que permitiera el crecimiento de la economía del país, sumado a esto se le pueden
añadir los casos de corrupción y despilfarro “oficial” de sus recursos y es oficial por que ha sido
el gobierno quien se ha dedicado a regalar petróleo a otros paises a cambio de tener un apoyo
politico en el continente.
Sobre el tema el analista politico Angel Bermudez, en un articulo para la BBC Mundo
manistaba lo siguiente: "Un gobierno revolucionario con poder económico como el que yo presido
tiene planes para pasar cualquier situación así tiren los precios de petróleo a donde los tiren". La
frase es del presidente de Venezuela, Nicolás Maduro, durante una reunión del Consejo de
Ministros en la que descartó la posibilidad de que la caída de los precios del crudo afectara a su
país.
Para octubre de 2014, 15 meses más tarde, Maduro decretó la emergencia económica, una
forma de estado de excepción prevista en la Constitución para hacer frente a la crisis que sufre el
país. Según cifras oficiales, Venezuela registró en 2015 la inflación más alta del mundo: 180%.
Por su parte, Colombia ha sido un país privilegiado; luego, la diversidad de sus climas, la
riqueza y variedad de sus tierras le ha permitido ejercer diferentes actividades economicas; sin
embargo dentro de esas actividades existen unas que lideran el desarrollo y crecimiento del país.
De otro lado, a pesar de que Colombia no es un país netamente petrolero, si no mas bien,
petrolero-dependiente, la industria del petróleo es la mas representativa en la economía
colombiana, de hecho ECOPETROL es la primera empresa colombiana; según informe del
25
Ministerio de Minas y Energía y el portal economico Dinero.com (2012) los primeros cinco
departamentos productores de petróleo son; Meta, Casanare, Arauca, Santander y Huila.
Hoy día, en el mundo, América Latina, Colombia, Santander y Barrancabermeja empiezan
a sentir efectos adversos en sus economías como consecuencia de la caida del precio del barril del
petróleo; según Ivan Duque Marquez, senador de la República, magister de la Universidad de
Georgetown y Harvard, experto en Derecho Internacional, Gerencia Pública y temas minero-
energeticos manifiesta en un articulo de Plinio Apuleyo del diario El Tiempo que: tanto el precio
internacional del petróleo como todo lo relacionado con su producción a nivel nacional, son hoy
problemas críticos, que Colombia es un país petrolero-dependiente, que el Marco Fiscal de
Mediano Plazo había calculado que para los próximos años el precio del barril de petróleo iba a
oscilar entre 97 y 100 dólares. Recuperado de
http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-14826302.
Las alarmas están encendidas y se empiezan a sentir los primeros efectos; el director
ejecutivo de Fedepartamentos, Amilkar Acosta, (2016) advirtió que la baja en los precios del
petróleo ha generado un serio impacto en las finanzas territoriales, que las regiones tendrán que
hacer más programas con menos recursos.
En muchas ocasiones los gobiernos se han limitado a esperar que se den estas crisis o
fenómenos económicos para buscar medidas tendientes a contrarrestarlas, asumiendo una actitud
reactiva; es decir, esperar a que ocurra algo para buscar soluciones. Eso es precisamente lo que la
Prospectiva Estratégica propone que no se haga, que no se espere a que se esté incendiando la casa
para llamar a los bomberos, si no que se busque la forma de prevenir el incendio o si este es
inevitable entonces estar preparado para minimizar sus efectos.
Sobre los fines de la Prospectiva Estratégica, el autor Mojica (2006) en su obra: Concepto
y Aplicación de la Prospectiva Estratégica, afirma que:
26
La Prospectiva desea ayudarnos a salir de las cuatro paredes del corto plazo y de esta manera, hacer
del futuro una ventaja competitiva que nos lleve a ser exitoso, como persona, como organización y
como país. En esto consiste la vida, decidirnos por la vida es optar por el futuro. (p.130)
La situación que está viviendo Barrancabermeja se debe principalmente a que debido a la
actitud de sus gobernantes, que se dedicaron a esperar que Ecopetrol girara periódicamente el
“cheque” y no hicieron nada por fortalecer otros renglones de la economía. Situación que nos lleva
a preguntarnos ¿porque no lo hicieron?, tal vez porque ninguna entidad se preocupó por realizar
un estudio en prospectiva que le permitiera a los actores formales saber que algún día se podía dar
este escenario.
7.1.2. La Prospectiva Estratégica en América Latina
En cuanto al nacimiento de la Prospectiva en América Latina, la CEPAL en el documento
titulado Prospectiva y desarrollo, el clima y la igualdad en América Latina y el Caribe 2020,
afirma:
Los estudiosos y observadores de la historia de los estudios del futuro en América Latina no
concuerdan sobre su “fecha de nacimiento” en nuestro continente. Yero (1997) y Medina la sitúan
en los años sesenta, mientras Alonso (2007) la ubica en la década de 1970. Yero hace una lectura
de la evolución general de estos estudios en América Latina, en el que asocia su evolución al curso
de un debate sobre el desarrollo y la planificación. Por esa razón, ubica su origen a finales de los
años cincuenta, cuando los debates sobre el modelo de sociedad deseado propiciaron “una especie
de lenguaje común sobre opciones e ‘imágenes’ de las sociedades deseables y los ejes de los futuros
alternativos. (…) (p.21)
Hoy día, han sido muchos los territorios y regiones que han utilizado la Prospectiva
Estratégica como mecanismo de Planificación y crecimiento económico y social en sus regiones,
de igual manera se viene trabajando en el tema de Prospectiva Territorial.
27
En Venezuela por ejemplo la Dra. María Andreina Salas Burgòn de la Universidad de los
Andes, de Mérida, ha publicado el documento titulado “Prospectiva Territorial, aproximación a
una base conceptual y metodológica”, en el cual hace importantes aportes en los temas de Política
Pública, Planeación, Prospectiva Estratégica y Función Pública entre otros temas; así mismo
presenta el estudio realizado sobre los futuros escenarios en el municipio de Santos Marquina,
municipio localizado al noreste de la cordillera andina venezolana, estudio donde ponen en
práctica los diferentes instrumentos ofrecidos por la Prospectiva Estratégica.
Sobre el tema vale la pena citar el párrafo de la Dra. Salas Burgón en su obra Prospectiva
Territorial (2013):
La ordenación del territorio como planificación, exige el cumplimiento de la fase prospectiva, en
particular, porque su campo de acción, el territorio, es sujeto a la influencia de múltiples factores
dinámicos cuyo comportamiento individual y en conjunto debe anticiparse para tomar decisiones,
por tanto debe ser integral, considerando lo económico, social ,lo político y lo territorial
propiamente dicho. (p.46).
Dando continuidad al marco teórico, es relevante señalar que, del 24 al 25 de Septiembre
de 2014 se realizó en Santiago de Chile el seminario internacional “Latinoamérica y el Caribe al
2030, visiones del mundo, miradas continentales”; en este importante evento se presentaron
trabajos interesantes de varios países latinoamericanos; Yordany Landa de Saa y Meylin Pacheco
Fernández presentaron un trabajo titulado “Planificación en Cuba, importancia de la Prospectiva
y otras técnicas para la gestión del desarrollo”, en este trabajo las autoras proponen la
institucionalización de la Prospectiva Estratégica para el diseño y el análisis de políticas
económicas en Cuba.
De otra parte, también los autores: Graciela Falivene, José Antonio Artusi, y Guillermo
Arrejoria presentan el trabajo “Investigación proyectual aplicada al análisis prospectivo del uso
del suelo urbano en la ciudad de Concepción, Uruguay”; Roberto Ramírez Hernández, analiza las
tendencia de desarrollo de la Ciudad de México en el trabajo titulado “La Ciudad de México y su
desarrollo urbano hacia 2030: análisis de escenarios de política urbana mediante un modelo de
simulación urbana”; en este mismo escenario, Kevin Jiménez Villavicencio y José Vicente
28
Ordoñez Yaguache, presenta un trabajo sobre prospectiva territorial llamado “Futuro deseado para
la zona de integración fronteriza Ecuador-Perú”.
Los anteriores trabajos, tuvieron en común que plantearon la importancia de la Prospectiva
Estratégica para construir los escenarios deseados al 2030 y la necesidad de tener una visión
futurista y a largo plazo, pero con metas y objetivos claros y medibles. Los anteriores trabajos
fueron publicados en el documento de la CEPAL, Seminarios y Conferencias, edición N° 86.
El seminario mencionado anteriormente, constituye uno de los muchos eventos que han
sido organizados por organismos como la CEPAL (Comisión Económica para América Latina y
el Caribe) y el ILPES (Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y
Social), con el fin de compartir e intercambiar las diferentes experiencias de los países
latinoamericanos en la aplicación de la Prospectiva Estratégica en sus regiones.
Una prueba de la enorme importancia que le han dado muchos países a la Prospectiva
Estratégica, es la implementación y creación de algunos programas de especialización y maestrías
en varias universidades con el fin de formar a los profesionales y líderes de América Latina, tal
como se puede apreciar en la tabla N° 1.
Tabla Nº 1: Programas de Prospectiva Estratégica en Universidades de América Latina.
PAIS PROGRAMA UNIVERSIDAD
México Maestría en Prospectiva Estratégica Tecnológico de Monterrey , ITESM
Colombia Maestría en Pensamiento Estratégico y Prospectiva Universidad Externado
México Maestría en Prospectiva y Estudios Estratégicos Universidad Autónoma de Chiapas
Perú Maestría en Prospectiva y Estrategia para el Desarrollo Nacional U. Nacional Mayor de San Marcos
Chile Maestría en Pensamiento Estratégico y Prospectivo para la Educación Superior Universidad Católica de Santiago
Ecuador Maestría en Pensamiento Estratégico y Prospectivo para la Educación Superior Universidad Naval de Guayaquil
Colombia Maestría en Inteligencia Estratégica y Prospectiva ECCI Escuela Colombiana de Carreras
Industriales
Argentina Especialización en Prospectiva Estratégica UCES Buenos Aires
Colombia Especialización en Dirección Prospectiva y Estratégica de las Organizaciones Universidad Nacional a Distancia
(UNAD)
Fuente: Cuervo y Matar. (2016). con datos del documento de la CEPAL “Planificación y Prospectiva para la
Construcción de Futuro en América Latina y el Caribe”, (Pág. 17)
29
Luego entonces, se puede afirmar que ya son muchos los territorios en América Latina que
han entendido la necesidad de cambiar esas actitudes y pensamientos reactivos por unos proactivos
y es así que han empezado a construir su futuro y diseñar sus regiones utilizando las herramientas
de la Prospectiva Estratégica y están promoviendo el cambio del pensamiento cortoplacista por un
pensamiento a largo plazo, acompañado de una visión futurista y de unas actitudes proactivas, por
lo que se puede pronosticar que la Prospectiva Estratégica será gran protagonista en la construcción
del futuro venidero.
7.1.3. Barrancabermeja en la CEPAL
Para el año 2013, el Centro de Estudios Regionales del Magdalena Medio (CER) con el
apoyo de la gobernación de Santander elaboró un documento titulado “Visión Territorial,
Barrancabermeja 2032”, la Dra. Manuelita Barros, del CER, informó en diálogo sostenido con el
autor del presente estudio que “el documento buscaba establecer una ruta para la formulación de
políticas públicas de impacto para el municipio, con base en una estrategia de desarrollo
sostenible”; en ese momento se diagnosticaron cuatro posibles escenarios, siendo el que tenía más
probabilidades el llamado Barrancabermeja, Ciudad Puerto, este escenario mostraba que
Barrancabermeja le había apostado a la diversificación de su economía y mostraba importantes
avances en los sectores minero-energético y logístico, que otros sectores aún requerían esfuerzos
para maximizar sus potencialidades, como el sector turístico y el agroindustrial.
Tres años más tarde, (2016), la CEPAL y el ILPES, recibió de todos los países afiliados
150 postulaciones de proyectos y ponencias de trabajos de prospectiva, de los cuales se escogieron
38 trabajos para ser presentados en el Seminario Internacional “Los Objetivos de Desarrollo
Sostenible y la Construcción de Futuros para América Latina y el Caribe” en el mes de Mayo de
2016, en la ciudad de Santiago de Chile; entre los trabajados seleccionados quedó el presentado
por el Centro de Estudios Regionales del Magdalena Medio (CER), quien actualizó el estudio
realizado en el 2013 y lo presentó con el nombre “Prospectiva Barrancabermeja 2032 ,
Construcción desde un Enfoque de Buen Gobierno”.
30
De esos 38 trabajos se seleccionaron los mejores para ser publicados en una edición
especial digital, editada por el ILPES; según la Dra. Manuelita Barrios, investigadora del CER, se
le ha informado por parte de la CEPAL, que el trabajo presentado por el CER, ha sido escogido
para ser publicado y que en el segundo semestre de 2017 se estaría publicando de manera oficial
el contenido del mismo, hasta entonces el CER podrá publicar el trabajo presentado.
Sobre la experiencia del CER en Santiago de Chile, el director del Centro de Estudios
Regionales, Richard Walter Triana, destacó en un medio de comunicación local, la importancia
de la apropiación de la Prospectiva en las instituciones públicas y mencionó los cuatro escenarios
futuros alternos y el deseado o escenario apuesta para Barrancabermeja a 2032: Escenario 1:
Barrancabermeja con mejor economía, mas no equidad. Escenario 2: Barrancabermeja con mayor
ciudadanía e identidad. Escenario 3: Barrancabermeja para la región y el mundo. Escenario 4:
Barrancabermeja en enclave y rezago institucional.
Finalmente se idéntico que el municipio debía apuntarle a ser “una ciudad educada, con
equidad y conectada al mundo”. Recuperado de
http://www.yariguies.com/portal/sitio/contenidos_mo_noticias.php?it=90661 y
http://cer.org.co/index.php/resultados/desarrollo-territorial/185-escenarios-economicos-de-
barrancabermeja-2032.
Lo anterior demuestra el gran interés que tienen muchos países incluyendo los integrantes
de América Latina y el Caribe, agrupados en la CEPAL (Comisión Económica para América
Latina y el Caribe) por realizar trabajos, investigaciones y proyectos en el tema de la Prospectiva
y la Planificación Territorial con miras a contribuir con el desarrollo, crecimiento de las regiones
y el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la Agenda 2030. Al respecto la
CEPAL, en su publicación titulada Prospectiva y Desarrollo (2013), enuncia que:
Entre los objetivos adoptados por los países destacan, en general, las metas de igualdad, reducción
de las brechas y la apertura de nuevos caminos en los ámbitos social, económico, productivo,
laboral, territorial y ambiental, entre otros. Esto podría interpretarse como un reconocimiento de la
necesidad de planificar el futuro para gobernarse a sí mismos en lugar de ser gobernados. (p.53).
31
7.2. Marco Conceptual
El trabajo de investigación tuvo como fin ofrecer una propuesta de Política Pública para la
sostenibilidad fiscal y financiera del municipio de Barrancabermeja; luego hay que tener en cuenta
ante todo que se entiende por Política Pública; aunque hay varias definiciones, para Betancourt,
este término lo define como:
La expresión Política Publica hace referencia a las acciones legítimamente constituidas por
presidentes , ministros, alcaldes, por ejemplo, que tienen por objeto actuar sobre ciertas condiciones
de la realidad, sea para modificarlas o para mantenerlas – nivel de empleo, inflación, seguridad,
etc.” (p.12).
De otro lado, la Sostenibilidad Fiscal, corresponde a un principio adoptado por Colombia
y considerado como una directriz o norma programática y busca la salud fiscal de los territorios,
sobre el tema Juan Manuel Charry afirma que:
En armonía con este principio, se dictó la Ley 1473 del 2011, que estableció una regla fiscal según
la cual el Gobierno Nacional reducirá el déficit estructural a 2,3 % del PIB en el 2014, a 1,9 % en
el 2018 y a 1 % o menos a partir del 2022. Colombia adoptó este principio en momentos de
prosperidad, holgura económica y saludables finanzas públicas, de forma que se configura en una
apropiada protección para las eventuales crisis financieras globales y la volatilidad de los mercados
internacionales. Recuperado de
https://www.ambitojuridico.com/BancoConocimiento/Administrativo-y-Contratacion/noti-
120822-sostenibilidad-fiscal.
Lo que pretende este principio de sostenibilidad fiscal es que el estado no permita que sus
gastos crezcan por encima de sus ingresos y en futuro las finanzas del ente territorial se vayan a
ver afectadas.
En la construcción de una Política Pública, es relevante el uso de instrumentos y
herramientas, también, es importante la participación activa de la población afectada o beneficiada
por esa iniciativa; de igual forma la base legal y normatividad nacional vigente, las directrices
32
emanadas en el Plan de Desarrollo Nacional, los mandatos de los organismos rectores de la
economía a nivel internacional, nacional y municipal.
De igual forma, para la formulación de las políticas públicas de los entes territoriales
(municipios y departamentos), la CEPAL y el ILPES recomiendan tener en cuenta la Prospectiva
Territorial, instrumento que sirve para la construcción de escenarios territoriales y estrategias de
desarrollo y le brinda una serie de herramientas para su aplicación.
Según el autor Espinosa, (2015), define la Prospectiva Territorial como:
El instrumento potente para concertar y promover el desarrollo de los territorios. La prospectiva
territorial a nivel mundial ha avanzado significativamente, porque actualmente en el mundo, la
rapidez y la cantidad de cambios sigue en aumento, generando cada vez mayor incertidumbre. Ante
este hecho, la prospectiva territorial permite establecer los posibles escenarios y a la vez adoptar
estrategias para prever el desarrollo de un territorio en un mundo cambiante”. (p. 302)
Asimismo, también el autor Ortega (2009), señala que la Prospectiva Territorial adopta
la filosofía y los principios de la Prospectiva como: “una disciplina científica que nos ayuda a
reducir la incertidumbre, es la gestión de la incertidumbre de los escenarios futuros que
posiblemente vivamos”. (Pág. 1)
Espinosa Cuervo, en su documento: “La Prospectiva Territorial: Un camino para la
construcción social de territorios de futuro”, manifiesta que la prospectiva, también puede ser
considerada como:
Un acto de imaginación y de creación; luego como una toma de conciencia y una reflexión sobre
la realidad actual; y por último un proceso de articulación y convergencia de las expectativas,
deseos e intereses y la capacidad de una sociedad de construir ese futuro que se perfila como una
visión deseable. En otras palabras la prospectiva es una actitud hacia la problemática del porvenir,
o el esfuerzo de hacer probable el futuro deseable…., (p. 306)
33
Para analizar los posibles escenarios que se puedan presentar en un futuro se requiere de
unas herramientas que ofrece la Prospectiva Estratégica planteada por el autor Michel Godet en
sus diferentes obras, en donde señala que el método de Análisis de Escenarios y el Análisis
Estructural son fundamentales y útiles para realizar un adecuado estudio que permita llegar a unas
conclusiones más cercanas a la realidad.
Godet (2007) en su obra: Prospectiva Estratégica: Problemas y Métodos afirma:
El análisis estructural es una herramienta de estructuración de una reflexión colectiva; ofrece la
posibilidad de describir un sistema con ayuda de una matriz que relaciona todos sus elementos
constitutivos. Partiendo de esta descripción, este método tiene por objetivo, hacer aparecer las
principales variables influyente y dependientes y por ello las variables esenciales a la evolución del
sistema. (p.63)
Pero el uso de estas herramientas debe ser efectuado por hombres con un espíritu decidido
a afrontar las situaciones actuales, por duras que sean y tratar de transformar esos obstáculos en
nuevas oportunidades para la sociedad.
En concordancia con lo anterior, el autor Gabiña, (1993) en el prólogo la edición española
del libro Godet, De la Anticipación a la Acción, manifiesta que:
Crisis es una palabra que en chino también significa oportunidad, cambio; es el momento en el cual
podemos abandonar antiguas inercias y lastres que no nos conducen más que al fracaso y coger
otros caminos, nuevos rumbos que nos coloquen en una posici6n más ventajosa. Son los momentos
que ponen a prueba la capacidad de reacción y respuesta de los hombres y mujeres responsables de
la toma de decisiones y de la sociedad en su conjunto, que sufre y espera que sus líderes resuelvan
la grave situación en la que estamos inmersos. (p.15)
El mismo Gabiña, (2009), sobre el Futro comenta en el libro Los tres postulados de la
Prospectiva, sin retorica ni tapujos, manifiesta que:
34
“El futuro permanece siempre abierto aunque los cambios a operar pueden llegar a ser muy
cruentos. En consecuencia, no nos queda más remedio que afrontar el futuro desde nuestra libertad
y desde nuestros riesgos. Para el hombre que basa todo en lo que ve y conoce, los cambios a
introducir serán tanto peor ya que deberá esforzarse en el aprendizaje de la incertidumbre. Para
muchos será un aprendizaje más que dificultoso. Sobre todo, para aquellos que siempre fueron
educados en el culto a la verdad de lo que sólo son capaces de ver y que están más acostumbrados
a trabajar con lo que ven que con el riesgo y la libertad que nos permite encontrar nuevas fronteras
y enlazar con el progreso social y económico.” (Gabiña, Juanjo, Los tres postulados de la
Prospectiva, sin retorica ni tapujos. (p.13).
Dando continuidad al marco conceptual, se encuentra la definición de Prospectiva
Estratégica definida por el autor Miklos en su obra “Planeación Prospectiva, una estrategia para el
diseño del futuro”, quien señala que:
La prospectiva es primero un acto imaginativo y de creación; luego, una toma de conciencia y una
reflexión sobre el contexto actual; y por último, un proceso de articulación y convergencia de las
expectativas, deseos, intereses y capacidad de la sociedad para avanzar ese porvenir que se perfil
a como deseable. Ahora bien, cualquiera que sea la forma en que se defina la prospectiva36, es
imprescindible destacar su carácter creativo, el elemento de cambio y transformación que encierra,
y sobre todo, la opción que nos presenta para asumir una actitud activa hacia el mañana, a través
de la construcción y elección de futurables y futuribles. (p.58)
De otra parte, la importancia de las enseñanzas de la Prospectiva Estratégica, se centra en
precisar que no existe un futuro único o rígido, si no que el futuro se puede ir construyendo a
medida que vamos realizando ciertas acciones para que las cosas se den, de acuerdo a nuestra
actitud, por ejemplo, si tenemos una actitud pasiva, le dejamos las cosas al azar o se la achacamos
al destino o a la mala suerte, con seguridad que al final el panorama será incierto y tal vez nada
positivo; de tener una actitud pasiva y conformista agachando y escondiendo la cabeza , le puede
pasar al puerto de Barrancabermeja, es exactamente igual a lo que le acontece al actual puerto
marítimo sobre el Pacifico, en la ciudad de Buenaventura, una ciudad por la cual por sus calles y
sus mares transita buena parte de la riqueza de Colombia, pero paradójicamente sus habitantes
están sumidos en la pobreza y en la miseria.
35
Si por el contrario, tenemos una actitud pre-activa, donde nos preparamos para el futuro y
para anticiparnos a ciertos acontecimientos, el panorama será mucho mejor que el anterior.
Con respecto al no hacer nada o de quedarnos quietos esperando pasivos el futuro, el autor
Montero (2015), en su obra El futuro comienza en la mente, siete principios, dice lo siguiente:
Cuando uno no sabe a dónde va; cuando no sabe lo que quiere, a dónde llegar; cuando no hay
objetivos claros, es cuando nuestra visión, nuestra perspectiva se vuelve incierta, provocando vivir
en la incertidumbre, generando de ahí, la mayoría de las ocasiones los miedos, las desesperanzas,
las desilusiones. A la Prospectiva también se le suele llamar Gestión de la Incertidumbre, por lo
que pensar en futuros y poder construir caminos que nos llevan a ellos, resultará en la reducción de
ese sentir incierto cual dimensión desconocida. (p.202.)
Si bien es cierto que en los últimos tres planes de desarrollo municipales tienen
contempladas estrategias y acciones para tratar de fortalecer otros renglones de la economía
diferentes al de hidrocarburos, como el sector agropecuario y el sector del turismo; no existe como
una tal una Política Pública que permita asegurar otros ingresos para el municipio y así asegurar
una sostenibilidad fiscal para el municipio de Barrancabermeja.
Dando continuidad al marco conceptual, el autor Torres (2013), en su obra Introducción a
las Políticas Publicas, define a la Política Publicas como:
El reflejo de los ideales y anhelos de la sociedad, expresan los objetivos de bienestar colectivo y
permiten entender hacia dónde se quiere orientar el desarrollo y cómo hacerlo, evidenciando lo que
se pretende conseguir con la intervención pública y cómo se distribuyen las responsabilidades y
recursos entre los actores sociales. Por lo tanto, las políticas públicas no son solo documentos con
listados de actividades y asignaciones presupuestales, su papel va más allá; son la materialización
de la acción del Estado, el puente visible entre el gobierno y la ciudadanía” (p.15).
Por las razones anteriormente argumentadas, el presente trabajo de investigación plantea
una Política Pública que contribuye a la sostenibilidad fiscal y financiera del municipio de
Barrancabermeja independientemente de que exista la industria petrolera.
36
La formulación de esta política pública y su eventual implementación permitirá que: el
municipio reconozca cuáles son sus actores sociales, se reconozca su importancia y su rol en el
desarrollo de la ciudad, se tomen acciones para fortalecer otros renglones económicos que
permitan diversificar la economía local, a través de acciones estratégicas gubernamentales en
búsqueda de la situación deseada o futuro que todos queremos.
Ya que el objeto de este trabajo es realizar un análisis prospectivo de la situación de
sostenibilidad financiera y fiscal del municipio de Barrancabermeja al 2032, se recurre a la
metodología que ofrece la Prospectiva Estratégica y todas sus herramientas que permitan el diseño
de unos futuros escenarios.
Aunque a nivel mundial existen dos escuelas científicas que dominan el campo de la
Prospectiva, la metodología desarrollada en el trabajo correspondió a la establecida por la escuela
fundada en Francia, conocida como la Escuela Voluntarista, cuyos principales exponentes son
Bertrand de Jouvenel y Michel Godet. Este último autor propone en su obra Prospectiva
Estratégica, Problemas y Métodos (2007), tener en cuenta las siguientes palabras claves:
Previsión: previsión de futuro debido a un grado de confianza.
Planificación: la planificación consiste en concebir un futuro deseado así como los
medios reales para conseguirlo (R.L. Ackoff).
Estrategia: conjunto de reglas de conducta de un actor que le permitan conseguir sus
objetivos y su proyecto.
Táctica(s): casi siempre en plural, ya que se trata de vías y medios para alcanzar los
Objetivos de la estrategia en función de las circunstancias.
Planificación estratégica: concepto aparecido a finales de los 60 (Igor Ansoff para
traducir el hecho de que la planificación de empresa debía tener en cuenta cada vez más
las Turbulencias del entorno (dicho estratégico) y adaptar, en consecuencia, sus
objetivos.
Gestión estratégica: concepto lanzado a mediados de los 70, siempre por Igor Ansoff,
para establecer las condiciones que permitan a las estructuras y a las organizaciones
adaptarse a un mundo cada vez más turbulento.
37
Prospectiva estratégica: concepto de los años 90 donde la anticipación de la Prospectiva
se pone al servicio de la acción estratégica y proyecto de la empresa. (p.10).
Otros elementos que conforman el marco conceptual, corresponde a la guía metodológica
de la CEPLAN (2016), que señala la existen varias definiciones del término Prospectiva, pero la
mayoría tienen su origen en una raíz atribuida al filósofo francés Gastòn Berger, quien es
considerado como el padre de la Prospectiva.
El autor Berger (1957), plantea que se trata de una “ciencia que estudia el futuro para
comprenderlo y poder influir en el” [Elle est science du comprendre en avant, du comprendre
l’avenir, afin de contribuer à le faire]. Si bien el término “ciencia” y la idea de estudiar algo que
no existe como el futuro son aspectos controversiales (que han sido parte de muchas discusiones
entre teóricos), lo importante es que se presenta el futuro como un espacio sobre el cual podemos
comenzar a actuar desde el presente.
De otra parte, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)
define la prospectiva como el “conjunto de tentativas sistemáticas para observar a largo plazo el
futuro de la ciencia, la tecnología, la economía y la sociedad con el propósito de identificar las
tecnologías emergentes que probablemente produzcan los mayores beneficios económicos o
sociales” (Prospectiva.eu 2015).
El autor Medina (2014), en su obra Prospectiva: Construcción Social del futuro, explica
que:
Construir el futuro implica pensar en el futuro como una necesidad, una escogencia y una manera
de vivir, sobre todo en estos dos últimos sentidos; ante todo pensar sobre el futuro es un acto de
voluntad basado no en la aceptación de un futuro escogido por otros a cualquier nivel (familia,
sociedad, país, planeta); significa asumir una responsabilidad no solo en la escogencia sino también
en el esfuerzo especial para realizar con hechos ese futuro deseado. (p.21).
Por su parte, el Autor de la CEPAL, Mattar (2014), opina en su obra Planificación
Prospectiva y Gestión Pública que:
38
“Si bien la Prospectiva clásica se ha caracterizado por su orientación a la anticipación y la reflexión
sobre los futuros posibles, propiedades y deseables, por medio de la prospectiva contemporánea se
pretende además, actuar en contextos institucionales y construir el futuro a través de decisiones
estratégicas”, (p.186).
Entre las herramientas más importantes ofrecidas por la Prospectiva Estratégica, y que
fueron empleadas para cumplir el objetivo del presente trabajo se encuentran:
a. Análisis Estructural: herramienta de estructuración de una reflexión colectiva, ofrece
la posibilidad de describir un sistema con ayuda de una matriz que relaciona todos sus
elementos constitutivos, tiene por objetivo hacer aparecer las principales variables
influyentes y dependientes y por ello las variables esenciales a la evolución del
sistema. (Godet, 2007, p 63).
b. Método de escenarios: camino de acontecimientos que permiten pasar de una situación
original a otra futura. Las hipótesis de un escenario deben cumplir simultáneamente
cinco condiciones: pertinencia, coherencia, verosimilitud, importancia y transparencia.
Se distinguen de hecho dos grandes tipos de escenarios: - exploratorios: partiendo de
las tendencias pasadas y presentes, conducen a futuros verosímiles y - anticipación o
normativos: construidos a partir de imágenes alternativas del futuro, podrán ser
deseables o por el contrario rechazables. No existe un método único en materia de
escenarios; están los que han sido introducidos por Herman Kahn en los Estados
Unidos y por la Datar en Francia. (Godet, 2007, p 22).
Sobre los Escenarios, el autor Bitar en su obra América Latina debe pensar en el futuro,
afirma que:
La prospectiva y la articulación de escenarios posibles ayudan a sistematizar la complejidad y la
incertidumbre, mejorando la capacidad de comprensión y de anticipación. El trabajo prospectivo
no termina en un documento, como la planificación de antaño. Es un proceso permanente que se
apoya en una gran variedad de conocimientos, análisis históricos, tendencias futuras, la
identificación de fenómenos improbables que pueden tener alto impacto, y recurre a consultas
39
masivas. También puede auxiliarse en modelos matemáticos, que contribuyen a sistematizar
opciones y a explorar sensibilidades. (p.53).
De otro lado, el autor Beinstein (2016), opina sobre los Escenarios en su obra Manual de
Prospectiva, guía para el diseño e implementación de estudios prospectivos, que:
Cada escenario debe contener la mayor cantidad de información que sea posible pero expresada de
manera clara, con síntesis de comportamientos de protagonistas, variables y fenómenos complejos,
señalando las grandes orientaciones del sistema, presentando un conjunto de datos que permitan al
tomador de decisiones disponer de un instrumento flexible, fácil de corregir en el futuro, apto para
recibir más adelante nuevos aportes de la realidad. (p.103).
La figura N° 7, presenta los métodos de escenarios posible.
Figura Nº 7 Método de Escenarios
Fuente: Ramírez (2017). Elaboración propia, con datos Prospectiva Estrategia, Problemas y Métodos, Pág. 47.
40
7.2.1. Importancia de la Prospectiva según la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (CEPAL).
En la 70ª Asamblea general de las Naciones Unidas, llevada a cabo en la ciudad de Nueva
York del 25 al 27 de Septiembre del año 2015, fue aprobada la Agenda 2030 para el Desarrollo
Sostenible y los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS); de igual manera el trigésimo sexto
periodo de sesiones de la CEPAL, celebrado en Mayo de 2016 en la ciudad de México, los países
de la región reafirmaron su compromiso con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible; vale
la pena resaltar que nunca antes se había logrado un consenso mundial tan ambicioso con unas
metas y unos objetivos tan claros y con unas metas bien definidas, sus 193 estados miembros han
adquirido este enorme e histórico compromiso en beneficio de la población mundial.
La figura N° 8, presenta los 17 objetivos del desarrollo sostenible.
Figura Nº 8 Objetivos de Desarrollo Sostenible
Fuente: Ramírez (2017). Elaboración propia, con datos de documento de la CEPAL, Agenda 2030 y los Objetivos
de Desarrollo Sostenible, (Pág. 33 SS.)
41
Para que los países miembros de la CEPAL puedan empezar a trabajar en esa Agenda 2030,
que tiene una visión a largo plazo, la CEPAL propone a América Latina y el Caribe una agenda de
cambio estructural progresivo para el Desarrollo Sostenible a largo plazo y la necesidad del
pensamiento prospectivo para incidir en el futuro.
La CEPAL considera que la Política Pública debe abordar la exploración del futuro e incidir
en su construcción; de ahí la importancia de la Prospectiva, como vehículo para reducir la
incertidumbre y el riesgo. (CEPAL, Serie Seminarios y Conferencias N° 86 Prospectiva en
América Latina y el Caribe: instituciones, enfoques….). Luego, están dadas las condiciones para
que la planificación del desarrollo y la prospectiva estratégica se consoliden como un instrumento
para el seguimiento y evaluación de la Agenda 2030 y el cumplimiento de sus objetivos.
Es muy importante aprovechar los potenciales y beneficios de la Prospectiva Estratégica
para la formación de los ciudadanos, administradores públicos y para ir creando una nueva
generación de personas con pensamiento futurista y constructivista. Al respecto el autor Ragno
(2015), en su obra Transformación: De la adaptación inconsciente a la anticipación consciente,
dice que:
La planificación prospectiva del futuro requiere movilizar nuestro pensamiento y nuestra voluntad
hacia una actitud más libre, más espiritual, hacia el desarrollo de una Acción Autotransformadora
en cada uno, que en su “no-acción” abarque las diferentes dimensiones de la realidad y dinamice y
transforme la vida personal y la de las organizaciones en las que nos desenvolvemos tornándolas
más humanas, eficientes y sustentables. ((p.105)
Por lo anterior, se hace necesario, que tanto los gobiernos actuales como los que aspiren a
ser elegidos por elección popular a los distintos cargos del poder púbico, se preparen para liderar
un gobierno preactivo y proactivo, desligándose del pensamiento cortoplacista para mostrar solo
resultados que les haga quedar bien con sus electores y pensar en fijarse metas a mediano y largo
plazo en bien del pueblo y los ciudadanos, sin importar que cuando los resultados se empiezan a
observar el actual mandatario o gobernante tal vez ya no esté ejerciendo tales funciones; es pensar
como un padre o una madre que invierte en sus hijos amor, sabiduría y conocimientos y hace
42
sacrificios para ofrecerle un futuro mejor a sus hijos, para que cuando sea adulto el hijo se pueda
defender en la vida sin importar si sus padres todavía estén en este mundo.
Por último, es importante destacar que la CEPAL ha publicado gran cantidad de
documentación a través de libros, publicaciones, ensayos y documentos sobre el tema de la
Planificación, la Prospectiva y la gestión Pública, con el fin de brindarle material de preparación
y estudio a todos los actores involucrados en este proceso orientado a que los 17 ODS, las 169
metas y los 231 indicadores de la Agenda 2030 se ajusten a los distintos escenarios, tanto del orden
nacional, regional y municipal.
7.3. Marco Legal y Normativo que Rige los Entes Territoriales en Colombia
A continuación se presenta un mapa conceptual que ilustra el marco legal y normativo que
rige para los Entes Territoriales (Departamentos y Municipios), en Colombia y que faculta al
ejecutivo (Ordenador de Gasto) para atender las necesidades básicas insatisfechas, a partir de la
implementación de procesos de Planificación Territorial, Financiera y Presupuestal, así como de
gestión institucional para hacer el control, seguimiento y evaluación a los planes, programas y
proyectos, encaminados a mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos y en procura de lograr
la sostenibilidad fiscal y económica del ente territorial. (Ver Figura N° 9)
Figura N° 9. Marco Legal y Normativo.
43
7.3.1. Marco Legal y Normativo que rige para Sostenibilidad del Municipio de
Barrancabermeja.
El marco legal y normativo, que sustenta el objeto de investigación, parte de la Constitución
Política de Colombia, (1991), que establece en su preámbulo:
Fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la
justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático
y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido a
impulsar la integración de la comunidad latinoamericana. (Congreso de Colombia, 1991).
La Constitución Política de Colombia, también establece una serie de competencias que
deben ser asumidos por los ordenadores de gasto de los distintos niveles de gobierno para dar
cumplimiento a través de políticas (Planes, Programas y Proyectos) a lo establecido en la presente
norma.
Asimismo, la Constitución de 1991, establece en su artículo 1° que Colombia es “un estado
social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de
sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista…” (Congreso de Colombia,
1991). Apartado que reitera el compromiso que deben asumir los entes territoriales para dar
cumplimiento irrestricto a lo preceptuado en el presente artículo, a partir del desarrollo de procesos
de Gestión Pública que enmarca una Planificación Territorial, Financiera y Presupuestal.
De otra parte, los Artículos 339, 346, 363,364, 352, 356 y 357 de la Constitución Política
de Colombia de 1991, establecen toda una serie herramientas de Planificación con las cuales se
formula, implementa y evalúan las decisiones gubernamentales contempladas en los Planes de
Ordenamiento Territorial, los Planes de Desarrollo, el Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Plan
Plurianual de Inversiones, el Presupuesto Público, el Plan de Acción, las Metas e Indicadores de
Gestión por periodos, entre otros. (Congreso de Colombia, 1991).
44
Asimismo, los Planes de Desarrollo (Local, regional y nacional), establecen una serie de
objetivos, metas, propósitos y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, así como las
estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que deberán ser
adoptadas por el Gobierno. (Congreso de Colombia, 1991).
Sobre el rol de los gobernantes, Boisier, (1996) en su escrito titulado Modernidad y
Territorio manifiesta que:
Los nuevos gobiernos regionales deben ser actores verdaderamente relevantes desde el
punto de vista de un bien entendido desarrollo de sus propias regiones, deberán inventar nuevas
formas de gobierno que permitan acceder a recursos de diferente naturaleza, pero de creciente
importancia para el desarrollo, como por ejemplo los recursos psicosociales. (p.87).
De igual manera, el plan de inversiones públicas, que contiene los presupuestos
plurianuales de programas y proyectos de inversión pública nacional y las necesidades en materia
de recursos financieros necesarios para su implementación; lo anterior, desde un marco que
garantice la sostenibilidad fiscal, siendo éste uno de los propósitos del presente objeto de
investigación. (Congreso de Colombia, 1991).
Dando continuidad al párrafo anterior, el Gobierno deberá formular anualmente el
presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, el cual deberá elaborarse, presentarse y aprobarse
dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
Por su parte, la ley Orgánica del Plan de Desarrollo o Ley 152 de 1994, establece en su Art.
1° como propósito “los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución,
seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo”. (Congreso de Colombia, 1994 a).
Cabe resaltar que la Ley 152, enmarca en el Art. 3°, el cumplimiento de unos principios
generales, relacionados con: la autonomía, ordenación de competencias, coordinación,
consistencia, prioridad del gasto social, continuidad, participación, sustentabilidad ambiental,
desarrollo armónico de las regiones, proceso de planeación, eficiencia, viabilidad, coherencia y la
45
conformación de los planes por una parte estratégica y otra de inversiones. Lo anterior, encaminado
a lograr el desarrollo progresivo de las regiones bajo un enfoque de sustentabilidad y sostenibilidad
financiera y presupuestal. (Congreso de Colombia, 1994 a).
De conformidad con lo expuesto anteriormente, el gobierno nacional expide la Ley del Plan
de Desarrollo Nacional o ley 1450 de 2011, denominado “Prosperidad para todos”, para el periodo
democrático comprendido entre el 2010 a 2014, (Congreso de Colombia, 2011 a), cuyos pilares
fundamentales fueron: convergencia y desarrollo regional, crecimiento y competitividad, igualdad
de oportunidades, consolidación de la paz, innovación, sostenibilidad ambiental, buen gobierno y
relevancia internacional.
Asimismo, y en continuidad al gobierno de Juan Manuel Santos, se expide para el
cuatrienio 2015-2018, la ley del Plan de Desarrollo Nacional o Ley 1753 de 2015, denominado
“Todos por un nuevo país”, cuyos pilares fundamentales lo constituyen: Paz, Equidad y Educación.
(Congreso de Colombia, 2015)
Para hacer posible el desarrollo en las diversas regiones de Colombia, se expide en el marco
de la Planificación Territorial, la ley 388 del 18 de julio 1997, por medio del cual se busca impulsar
y actualizar el ordenamiento territorial; estableciendo cinco objetivos que constituyen insumos
fundamentales para dar cumplimiento a las disposiciones establecidas por la constitución nacional,
la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la
que se crea el Sistema Nacional Ambiental.
Por lo tanto, se establecen mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su
autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la
preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la
prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones
urbanísticas eficientes… (Congreso de Colombia, 1997 b)
En concordancia con lo dispuesto anteriormente, el gobierno nacional expide la Ley 1454
de 2011, por medio del cual “Se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se
46
modifican otras disposiciones”, (Congreso de Colombia, 2011 b), ésta ley facilita a los entes
territoriales establecer alianzas estratégicas y para la cooperación con otros municipios o
departamentos, para el desarrollo de proyectos de interés general.
De igual manera, la ley 1454 de 2011, establece en su Art. 2, denominado Concepto y
finalidad de ordenamiento territorial que:
El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de gestión de las entidades
territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual
y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político
administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento
de la identidad cultural y el desarrollo territorial (Congreso de Colombia, 2011 b)
En los párrafos anteriores se ha argumentado las bases legales que rigen la planificación en
Colombia y que se convierten en herramientas fundamentales para realizar procesos de
planificación territorial con visión prospectiva y para el desarrollo armónico de las regiones; sin
embargo, es competencia de cada ordenador de gasto el hacer uso para proyectar el bienestar social
de todos los ciudadanos.
Sobre la planificación en la gestión pública, Calderón (2013), en su obra Fundamentos de
la Planificación en la Gestión Pública, argumenta:
La planificación para el desarrollo debe ser concebida como un proceso integrador, que partiendo
del nivel gubernamental, debe incluir acciones de consulta y coordinación con actores públicos y
privados, entre niveles territoriales de Gobierno, y con los sectores productivos y la sociedad en su
conjunto, además de un esfuerzo permanente de seguimiento, evaluación y retroalimentación de los
resultados, de tal manera que constituya un proceso dinámico. (p.5).
A continuación se plantean las bases legales que facilitan la financiación de los propósitos
misionales de los entes territoriales y que están supeditadas a la conformación y categorización
que poseen los municipios y departamentos en Colombia.
47
Una de las leyes que se enfoca a la financiación de la acción gubernamental a nivel
territorial, está relacionada el Sistema General de Participaciones (SGP) o Ley 715 de 2001,
(Congreso de Colombia, 2001), reglamentada por el Decreto Nacional 1101 de 2007.
Cabe resaltar que dicha ley fue modificada por la Ley 1176 de 2007, que ajustó los
porcentajes de distribución del recurso público nacional para atender los gastos de funcionamiento
y de inversión a que hubiere lugar por parte de los entes territoriales (Departamentos y municipios),
para brindar plenas garantías al derecho constitucional a la educación y otros servicios públicos.
(Congreso de Colombia, 2007)
Otra fuente de financiación de los entes territoriales lo constituye el Sistema General de
Regalías–SGR, o ley 1530 de 2012, que expresa en su Art. 1° objeto:
Conforme con lo dispuesto por el artículo 360 de la Constitución Política, la presente ley tiene por
objeto determinar la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso
eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales
no renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios… (Congreso de
Colombia, 2012 a)
De acuerdo con lo anterior, los entes territoriales pueden acceder a los recursos del SGR a
partir de la presentación de los proyectos ante las OCAD, aplicando la metodología general
ajustada para financiar o cofinanciar sus iniciativas gubernamentales, con el interés de dar
cumplimiento a los propósitos misionales que les competen.
De otra parte, y dado que los recursos públicos son escasos, los entes territoriales, pueden
apalancar capitales del sector privado, mediante la aplicación de la ley 1508 de 2012, por medio
del cual “se establece el régimen de las asociaciones público privadas, se dictan normas orgánicas
de presupuesto y se dictan otras disposiciones” (Congreso de Colombia, 2012 b)
La ley 1508 de 2012, define su Art. 1° “Las asociaciones Público Privadas son un
instrumento de vinculación de capital privado, que se materializa en un contrato entre la entidad
48
estatal y una persona de naturaleza jurídica o de derecho privado para la provisión de bienes
públicos.” (Congreso de Colombia, 2012 b)
Dando continuidad a la construcción del marco legal que rige al presente objeto de
investigación, y que se relaciona con la capacidad de endeudamiento de los entes territoriales, se
encuentra la ley 358 de 1997, que establece en su Art. 1°
El endeudamiento de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad de pago. Para efectos
de la presente ley, se entiende por capacidad de pago el flujo mínimo de ahorro operacional que
permite efectuar cumplidamente el servicio de la deuda en todos los años dejando un remanente
para financiar inversiones. (Congreso de Colombia, 1997 a)
Otra ley que regula el ejercicio de la función administrativa de los entes territoriales, lo
constituye la ley 489 de 1998, por medio de la cual se dictan normas sobre:
La organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones,
principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16
del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. (Congreso de Colombia,
1998).
Es importante tener presente que ésta ley rige para todos los organismos y entidades de la
rama ejecutiva del poder público, que cumplan funciones administrativas, de prestación de
servicios públicos, de provisión de obras de interés social, entre otras que busquen satisfacer las
necesidades básicas insatisfechas de los ciudadanos.
La ley 489 de 1998, enmarca en su Art. 3°, los principios de: “la buena fe, igualdad,
moralidad, celeridad, economía, imparcialidad, eficacia, eficiencia, participación, publicidad,
responsabilidad y transparencia” (Congreso de Colombia, 1998). También, establece en su Art. 4°
como finalidad: Satisfacer las necesidades generales de todos los ciudadanos consagrados en la
Constitución.
49
Ley 489 de 1998, da lugar al Sistema de Desarrollo Administrativo, SISTEDA, que busca
fortalecer la capacidad administrativa y el desempeño institucional, reglamentado por el Decreto
3622 de 2005, el cual establece en su Art. 3°
El sistema de Desarrollo Administrativo es el conjunto de políticas, estrategias, metodologías,
técnicas y mecanismos de carácter administrativo y organizacional para la gestión y manejo de los
recursos humanos, técnicos, materiales, físicos y financieros de las entidades de la Administración
Pública, orientado a fortalecer la capacidad administrativa y el desempeño institucional.
(Presidencia de la república de Colombia, 2005)
De otro lado, se expide la ley 617 de 2000, por medio de la cual Se reforma parcialmente
la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de
Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la
descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional. (Congreso
de Colombia, 2000)
Es importante resaltar, que la ley 617 de 2000, establece en sus Art. 1° y 2° la
categorización para los entes territoriales a partir de su capacidad de gestión administrativa y
financiera; es decir, por su población e ingresos corrientes de libre destinación. De igual forma,
establece en su Capítulo III, el saneamiento fiscal de las entidades del estado, los límites en los
gastos de funcionamiento y las obligaciones de los entes territoriales en destinar (Según
Categoría), recursos propios para el desarrollo de proyectos de inversión pública. (Congreso de
Colombia, 2000)
De otra parte, se expide la ley 819 de 2003, por medio del cual “se dictan normas orgánicas
en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.
(Congreso de Colombia, 2003 a)
La ley 819, señala en su Capítulo I, “Normas orgánicas de presupuesto para la transparencia
fiscal y la estabilidad macroeconómica”; es decir, establece el Marco fiscal mediano plazo, el
superávit primario y de sostenibilidad, los pasivos contingentes, la consistencia del presupuesto y
el análisis del impacto fiscal a las normas, herramientas de planificación financiera que le permite
50
a los entes territoriales hacer análisis de prospectiva frente a los ingresos y sostenibilidad de los
municipios y departamentos.
Asimismo, el gobierno nacional expide la ley 1473 de 2011, por medio del cual “se
establece una regla fiscal y se dictan otras disposiciones” (Congreso de Colombia, 2011 c)
El objeto de la ley 1473 de 2011, es el de brindar garantías a la sostenibilidad financiera en
el largo plazo, así como contribuir a la estabilidad macroeconómica del país. Para ello, se debe
establecer una regla fiscal que regule el gasto en función de los ingresos a largo plazo, conforme
a la estructura económica y en procura de lograr la sostenibilidad y la estabilidad fiscal.
Dando continuidad al marco legal que rige el objeto de investigación, que para este caso
corresponde a los entes territoriales, funciones y competencias, el gobierno nacional expide la ley
136 de 1994, por medio del cual “se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios” (Congreso de Colombia, 1994 b)
La ley 136 de 1994, consagra el cumplimiento por parte de los entes territoriales de los
principios que rigen la administración, así como la conducta de los servidores públicos, dentro de
los que se destacan: eficacia, eficiencia, publicidad y transparencia, moralidad, responsabilidad e
imparcialidad. (Congreso de Colombia, 1994 b)
De igual forma, el gobierno nacional en búsqueda de establecer mejores y adecuadas
condiciones de vida para la población y que den acceso equitativo a los habitantes en su territorio
a las oportunidades que brinde el desarrollo en equilibrio con el ambiente. Promulga la ley 1551
de 2012, por medio del cual “se dictan normas para modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios”, (Congreso de Colombia, 2012 c)
La ley descrita en el párrafo anterior, adiciona nuevos principios a los planteados en la ley
136 de 1994, tales como: sostenibilidad, asociatividad, economía y buen gobierno, con los cuales
se busca ampliar las competencias de los municipios para proyectar acciones gubernativas que
involucren soluciones articulando a otros actores de nivel territorial para producir el desarrollo y
crecimiento de las regiones. De igual manera, propender por garantizar la auto-sostenibilidad
51
económica y fiscal, la reducción del gasto público y el buen gobierno, la promoción de esquemas
asociativos y de cooperación interinstitucional. (Congreso de Colombia, 2012 c)
Para cerrar el marco legal que rige a los entes territoriales, en materia presupuestal, se
encuentra el Decreto Ley Orgánica del presupuesto, Decreto 111 de 1996, “por el cual se compilan
la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico
del presupuesto". (Presidencia de la República de Colombia, 1996).
El Decreto (111 /1996), crea el sistema presupuestal, el cual está compuesto por: plan
financiero, plan operativo anual de inversiones y el presupuesto público. Además, establece los
principios presupuestales (planificación, anualidad, universalidad, unidad de caja, programación
integral, especialización, inembargabilidad, coherencia macroeconómica y homeóstasis
presupuestal). (Presidencia de la República de Colombia, 1996).
El decreto descrito en el párrafo anterior, establece el banco de programas y proyectos,
como una actividad que permite dar viabilidad a los proyectos de inversión pública, previa
evaluación, técnica, económica y social de cada una de las alternativas planteadas como respuesta
a la demanda social (Provisión de bienes y servicios púbicos). (Presidencia de la República de
Colombia, 1996).
Una vez establecido el marco legal que rige para los entes territoriales en materia de
competencias y funciones, que parten de la implementación de procesos e instrumentos de
planificación territorial y financiera, se hace necesario plantear algunas normas o leyes que regulan
el accionar de lo público y habilitan a los ciudadanos para participar activamente como veedores
de las acciones implementadas por los gobiernos en sus distintos niveles, las cuales se describen a
continuación:
Una ley que actúa como mecanismo de control frente a posible faltas o hallazgos de tipo
disciplinario, en que pueden incurrir un funcionario o servidor de lo público, está regulada por el
código único disciplinario, denominado Ley 734 de 2002 (Congreso de Colombia, 2002).
52
Cabe resaltar, que éste código regula el comportamiento disciplinario del personal,
estableciendo los derechos y deberes, las faltas, sanciones, procesos y procedimientos para
aplicarlas; lo anterior, para hacer control al fenómeno de la corrupción, así como para establecer
los derechos, deberes y características del empleo público.
En el mismo orden de idea, el gobierno nacional, expide el estatuto anticorrupción,
denominado, Ley 1474 del 12 de julio 2011, Por el cual “se dictan normas orientadas a fortalecer
los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del
control de la gestión pública.” (Congreso de Colombia, 2011 d)
De igual manera, el gobierno nacional, en virtud a fortalecer los procesos de democracia
participativa, crea los mecanismos de participación y control a la gestión pública, mediante las
veedurías ciudadanas contenida en la ley 850 de 2003, (Congreso de Colombia, 2003 b); así como
el derecho a la información y la transparencia conforme a lo establecido en la ley 1712 de 2014.
(Congreso de Colombia, 2014).
Con estas últimas normas, se facilita el acceso de los ciudadanos a la información pública
y a los procesos de gestión que promueven los gobiernos en sus distintos niveles, para el desarrollo
de la transparencia en el manejo de los recursos del estado, prevenir actos de corrupción y exigir
procesos de rendición de cuentas a los contribuyentes.
53
8. ACTORES FORMALES E INFORMALES
A continuación se presenta un mapa conceptual que ilustra los actores involucrados en el
proyecto. (Ver Figura N° 10)
Figura N° 10. Actores Formales e Informales.
Fuente: Ramírez Niño, A.J. (2016). Elaboración propia.
Los actores son en este caso todas aquellas personas, instituciones u organizaciones que
tienen relación o incidencia en la situación económica del municipio de Barrancabermeja.
Esta fase permite conocer e identificar aquellos actores que pueden tener alguna influencia
sobre los posibles escenarios e inciden en las variables clave.
Sobre los actores, el autor Mojica (2006) en su artículo titulado Concepto y aplicación de
la prospectiva Estratégica se refiere así:
54
Dentro de la teoría prospectiva no interesa el hombre particular, sino los seres humanos agrupados
en colectivos que podríamos llamar “actores sociales”. Teóricamente los actores sociales se pueden
agrupar en cuatro familias: El estado, Los medios de producción de bienes y de servicios, La
academia y la Sociedad Civil. (p.5).
Ecopetrol: es la primera empresa del país y tiene su principal refinería en la ciudad de
Barrancabermeja, sus decisiones y políticas administrativas y financieras inciden en el desarrollo
de la ciudad. La refinería ha estado presente en la vida social y urbana del municipio desde inicios
del siglo pasado y Ecopetrol ha tenido asiento en la ciudad desde los años 50 del siglo anterior; las
decisiones de tipo económico que afecten la empresa, también inciden en la economía local.
Comerciantes: este sector ha colaborado con el crecimiento económico del municipio, los
comerciantes de Barrancabermeja no son solo de la región, existen muchos establecimientos
comerciales de origen extranjero (Libano, Turquía, árabes) así como de otros departamentos como
Antioquia; en los últimos meses este sector ha sido duramente golpeado por la recesión económica
que vive el municipio.
Gobierno municipal: (ejecutivo y legislativo), los gobernantes del municipio han sido
privilegiados por que han podido administrar un municipio con unos buenos recursos; sin embargo
la ciudad no ha crecido ni se ha desarrollado como debería haberlo hecho un municipio con tantas
riquezas. Los gobernantes han sido poco amigos de la gestión de recursos a nivel nacional y se han
limitado a esperar el cheque que mensualmente gira Ecopetrol.
El legislativo al igual que el ejecutivo sobresale por no presentar proyectos productivos e
implementar políticas públicas que permitan el crecimiento y fortalecimiento de otros sectores
económicos y así ir disminuyendo la dependencia del municipio con Ecopetrol.
Sin embargo en la los hombros de los gobernantes municipales está la responsabilidad de
liderar el nuevo cambio de pensamiento y actitud de los diferentes actores de la ciudad para que
esta salga de la crisis y se construya un escenario beneficioso para todos.
55
Sector bancario: este sector tradicionalmente se ha beneficiado de Barrancabermeja, la
mayoría de entidades bancarias tienen sucursales prosperas que han crecido con sus productos
financieros; los constructores e inversionistas han utilizado sus servicios para invertir en negocios,
especialmente la finca raíz.
Sin embargo el sector bancario aunque hoy en día no tiene el movimiento de capital de
otros años, tampoco corre riesgo de perder; ya que, el ciudadano quien le adeuda a una entidad
bancaria debe pagar sea como sea (los bancos nunca pierden) y hoy que por cuenta de la crisis
económica del municipio hay muchas personas endeudadas, los bancos no han ofrecido alivios
financieros que les permita sobrellevar sus pasivos.
Líderes comunales (ciudadanos): los habitantes de Barrancabermeja desde hace varias
décadas han tenido ligada su vida y economía a la industria del petróleo, algunos de manera directa
como trabajadores de las empresas petroleras o contratistas y otros de manera indirecta, ya sea
como comerciantes formales, informales, agricultores, pescadores, transportadores.
Por lo anterior, con la actual situación económica del municipio son tal vez lo que más han
sufrido las consecuencias de esta recesión. De su actitud proactiva y optimista dependerá el futuro
de la ciudad y las nuevas generaciones.
Organizaciones Sindicales y Sociales: sindicatos como la Unión Sindical Obrera han sido
protagonistas en el crecimiento de la ciudad y de Ecopetrol. De su constante lucha se ha logrado
que los trabadores de la industria petrolera tengan unas condiciones dignas de trabajo y han
denunciado a Ecopetrol cuando se ha excedido o no ha hecho las cosas como deben ser.
Hoy día, otros sindicatos también se pronuncian en cuanto a la actual situación económica
de la región y presionan al gobierno municipal y nacional para que proyectos como el Plan de
Modernización de la Refinería de Barrancabermeja sea una realidad.
Dirigentes Políticos de la Región: estos actores aunque deberían ser los llamados a
gestionar recursos y presentar proyectos ante el gobierno nacional para la región, tradicionalmente
56
se han caracterizado por su falta de eficiencia en este sentido, por lo general solo ven a la ciudad
como un caudal de votos y aparecen en épocas de campaña prometiendo lo habido y por haber,
pero una vez logran su objetivo se olvidan de las necesidades de la región.
De la eficiencia de su gestión y su sinceridad en el querer ayudar a posicionar y mejorar
económicamente a Barrancabermeja dependerá que se siga por el camino actual o se cambie a un
ruta con mejores oportunidades para todos.
57
9. MODERNIZACIÓN E INNOVACIÓN INSTITUCIONAL.
A continuación, se presenta el panorama actual del marco político, organizacional y
programático de la administración municipal y cuáles son los aportes que se gestan a partir de la
investigación.
9.1. Gestión Política.
El municipio de Barrancabermeja actualmente no tiene una política pública clara que
apunte a fortalecer otros sectores diferentes al sector de petroquímico y así tener una sostenibilidad
fiscal y financiera, dentro de las líneas estratégicas y programas del Plan de Desarrollo Municipal
hay algunos que mencionan estos temas, sin embargo no se han puesto en marcha proyectos
macro para tal fin.
Teniendo en cuenta esta falencia, el trabajo de investigación aporta al municipio de
Barrancabermeja las herramientas para que pueda formular e implementar una Política Publica que
garantice el impulso a los programas y proyectos encaminados a fortalecer otros sectores de la
economía local, como estrategia para contribuir al equilibrio en el presupuesto de ingresos del ente
territorial como meta a largo plazo.
9.2. Gestión organizacional.
La alcaldía del municipio de Barrancabermeja cuenta con trece secretarías, quienes son las
encargadas de cumplir con la misión del ente territorial y velar por que se cumplan los programas
y proyectos contenidos en el Plan de Desarrollo Municipal (2016 - 2019). Todas las secretarías
dependen directamente del alcalde municipal, quien es la cabeza visible de la organización. (Ver
Figura N° 11).
58
Figura N° 11. Estructura Organizacional.
Fuente: Ramírez (2017). Elaboración propia con datos de la Alcaldía de Barrancabermeja.
9.3. Gestión Programática.
El Plan de Desarrollo del municipio de Barrancabermeja (2016 - 2019) contiene dos pilares,
los cuales son: Seguridad Humana y Cultura Ciudadana, estos pilares a su vez cuentan con dieciséis
líneas estratégicas. (Ver Figura N° 12)
Figura N° 12. Líneas Estratégicas – Plan de Desarrollo Municipal.
Fuente: Ramírez (2017). Elaboración propia, con datos del PDM (2016 -2019).
59
Analizando el Plan de Desarrollo Municipal (2016 – 2019) se puede observar que en el
Pilar Seguridad Humana existen dos líneas estratégicas que deberían apuntar a desarrollar
proyectos que permitan el fortalecimiento de otros renglones de la economía y generar otras
fuentes de empleo, las líneas estratégicas que más acercan son Fortalecimiento Institucional y
Desarrollo Estratégico; estas dos líneas tienen programas afines tales como:
Empleo humano incluyente y productivo para los barranqueños.
Tierras para la productividad.
Fortalecimiento de la pesca.
Fortalecimiento fiscal y financiero.
Emprenderismo e innovación.
Barrancabermeja Competitiva.
Destino Barrancabermeja.
Sin embargo, terminado el primer semestre del año 2017, ninguno de estos programas tiene
proyectos vigentes; es decir, que los programas de estas líneas estratégicas solo se encuentran
plasmadas en el papel, sin que se hayan empezado a desarrollar proyectos para el cumplimiento
de las mismos.
De otro lado, por competencia, la Secretaría de Desarrollo Económico y Social es la
encargada de liderar todos los proyectos que tengan que ver con el desarrollo y crecimiento de la
ciudad, pero en las últimas administraciones ésta dependencia no ha tenido el liderazgo y la
importancia que debería tener; tal vez por falta de personal de planta, por recursos, por falta de
autonomía administrativa, por el perfil de los secretarios de despacho o tal vez porque no ha sido
prioridad de los gobiernos fortalecer otros sectores económicos.
Por lo anterior, el ordenador de gasto (Poder ejecutivo), deberá llevar a cabo una revisión
de las funciones y competencias adscritas para lograr el óptimo funcionamiento (Eficiencia y
eficacia) de ésta secretaría y de ser necesario crear una dependencia que se dedique exclusivamente
a dar cumplimiento a esa nueva Política Pública a través de la ejecución de grandes proyectos
municipales y regionales,
60
De igual forma, emprender acciones de gestión estratégica gubernamental que conlleven al
apalancamiento y cofinanciación de recursos tanto del ente público como del sector privado y
demás organismos de cooperación internacional. Pues solo así será posible disponer mayores
aportes económicos, técnicos, tecnológicos, administrativos y de talento humano para multiplicar
los que hoy se considera escaso y poder hacer frente a un sinnúmero de problemáticas sociales que
subyacen en el territorio.
61
10. MARCO METODOLÓGICO.
El presente capítulo describe el diseño metodológico, el cual partió por definir una
investigación de tipo no experimental, llevado a cabo bajo una metodología cualitativa, con
enfoque transversal y con un alcance que comienza siendo descriptivo al medir conceptos y
finalmente, explicativo, al dar un sentido al estudio del fenómeno.
10.1 Tipo de Investigación
El diseño metodológico, definió un tipo de investigación no experimental soportado en los
autores Hernández, Fernández & Baptista (1991), para el cual fue necesario emplear una
metodología cualitativa, con enfoque de aplicación puntual en un solo momento (transeccional o
transversal), que comienza siendo descriptivo al medir conceptos y finalmente, explicativo, al dar
un sentido al estudio del fenómeno, lo que implicó un proceso de recolección, análisis y
vinculación de datos cualitativos y cuantitativos que dan respuesta a la pregunta de investigación.
El término diseño, según el autor Christensen. (1980), hace referencia “al plan o estrategia
concebida para responder a las preguntas de investigación”. Es importante señalar que el diseño
establecido permitió al investigador definir todo lo necesario, para alcanzar los objetivos
planteados objeto del presente estudio, así como para dar respuesta a las preguntas de investigación
e hipótesis planteada.
Siguiendo a los autores Kerlinger & Lee (1979), Tashakkori & Teddlie (2003), se buscó
establecer un diseño de investigación no experimental que permitiera la mayor validez frente a
los resultados esperados, que diera respuesta tanto al objetivo general e hipótesis, como a los
productos esperados para cada una de los objetivos específicos planteados.
De otra parte, los diseños de investigación no experimentales, se realizan sin manipular
deliberadamente variables independientes, se basa en variables que ya ocurrieron o se dieron en la
62
realidad sin la intervención directa del investigador. También es conocida como investigación ex
post- facto. (Tashakkori, A. & Teddlie, C., 2003)
“La investigación no experimental o expost-facto es cualquier investigación en la que
resulta imposible manipular variables o asignar aleatoriamente a los sujetos o a las condiciones”
(Kerlinger, et al, 1979, P.116)
Dentro del diseño no experimental, se trabajó en tipo transeccional o transversal, el cual
consistió en la realización de observaciones en un solo momento, con el propósito efectuar el
análisis en prospectiva de la situación actual que presenta el municipio de Barrancabermeja,
describir las variables y analizar su incidencia e interrelación en un momento dado, para construir
los escenarios de planificación y establecer la apuesta que permita alcanzar la sostenibilidad fiscal
y financiera al 2032. (Hernández. R., Fernández. C., & Baptista. P., 1991, pág. 162)
En este sentido, al trabajo de investigación desarrolló su alcance descriptivo y explicativo,
con los cuales se pretendió dar una mirada a los escenarios posibles, deseados y probables, para
definir la apuesta y procesos de planificación estratégica, como contribución a la sostenibilidad
fiscal y financiera del municipio de Barrancabermeja.
Lo anterior está sustentado en los autores Hernández, Fernández y Baptista (2010) cuando
señalan:
Los estudios explicativos van más allá de la descripción de conceptos o fenómenos o del
establecimiento de relaciones entre conceptos; es decir, están dirigidos a responder por las causas
de los eventos y fenómenos físicos o sociales. Como su nombre lo indica, su interés se centra en
explicar por qué ocurre un fenómeno y en qué condiciones se manifiesta, o por qué se relacionan
dos o más variables. (P. 84)
Por consiguiente, fue pertinente implementar el diseño de investigación con enfoque
Cualitativo, el cual representa un conjunto de procesos sistemáticos, empíricos y críticos de
investigación que implican la recolección y el análisis de datos cualitativos, así como su
confrontación con los datos cuantitativos obtenidos de las fuentes secundarias, para lograr su
63
integración y discusión conjunta, que permitiera un mayor entendimiento del fenómeno bajo
estudio (Hernández. R., Fernández. C., & Baptista. P., 1991)
Se aplicó la metodología cualitativa, teniendo como referentes teóricos a los autores
Sandoval (2002), Irene (2006), Hernández, Fernández y Baptista (1991); luego, se buscó
aprovechar las bondades de este método, relacionadas con: profundidad de significados, amplitud,
riqueza interpretativa y la contextualización del fenómeno observado.
Ahora bien, bajo el enfoque cualitativo como complemento de la recolección de los datos
adquiridos, dando profundidad e interpretación de los mismos, se procedió a la aplicación de
técnicas tales como el análisis prospectivo:
En el análisis prospectivo, se aplican varios métodos para obtener datos de tipo cuantitativo
sobre los cuales se realiza el análisis cualitativo a través de expertos. Inicialmente se efectuó el
análisis de cifras del presupuesto de ingresos (recaudo de impuesto de industria y comercio y
recaudo de industria y comercio cancelado por Ecopetrol).
De igual manera, se indagó sobre el cómo ha sido la tendencia de los pagos efectuados por
Ecopetrol al municipio de Barrancabermeja y su influencia o importancia dentro del total del
presupuesto del municipio. Mediante la información entregada por los Expertos por medio de la
“Fecha Técnica Captura de Información” se determina cuáles van a ser las variables a tener en
cuenta en el método de Análisis Estructural; de igual manera hubo la necesidad de cuantificar el
número de actores que intervinieron en el presente trabajo para tenerlos en cuenta en la utilización
del método de Juego de Actores.
Una vez se capturó toda la información generada mediante los diferentes métodos
mencionados se procedió a la construcción de los Escenarios Posibles y se determinó cuál de ellos
es el que tiene más posibilidades de presentarse en el futuro. (Godet, 2007)
Dando continuidad al método de establecido por Godet (2007), se efectuó el proceso de
simulación de aplicación de estrategias, con las cuales se buscó inferir sobre las posibles
64
situaciones que se podrían presentar a futuro (datos cualitativos); es decir, en un escenario probable
dependiendo de las acciones que se hagan o se dejen de hacer y partiendo del principio de que el
Futuro no está escrito, que el futuro se construye. (Ver Figura N° 13)
Figura N° 13. Modelo Básico Prospectiva Estratégica.
Fuente: Godet, “Prospectiva Estratégica, Problemas y Métodos” (2007).
10.2. Diseño de Investigación
Las herramientas y métodos empleados para el desarrollo del presente trabajo corresponden
a los señalados por Godet (2007) & Mojica (2008), principales exponentes de la Escuela
Voluntarista y del Pensamiento Estratégico.
10.2.1. Instrumentos
Los instrumentos que se utilizaron para la recolección y procesamiento de los datos
obtenidos son: Aplicación del método de análisis estructural (Godet, 2000), Talleres con la matriz
del cambio (Godet, 2011). Encuestas con el sistema de matriz de impacto cruzado (Smic), Método
65
de Escenarios (Michel Godet, 2007), Método de Juego de Actores. De igual manera, los programas
a utilizar corresponden al paquete tecnológico desarrollado por el Laboratory for Investigation in
Prospective Strategy and Organisation - LIPSOR, en especial los programas MicMac y el Mactor.
10.2.2. Procedimientos
Para llevar a cabo el Análisis Prospectivo, se hizo necesario desarrollar el trabajo a través
de las siguientes componentes:
a. Precisión del tema de estudio,
b. Identificación de las "variables claves" que lo definen,
c. Constatación del grado de poder y de los conflictos que ocurren entre los "actores sociales"
involucrados en el tema,
d. Diseño de un "escenario probable" o tendencial,
e. Diseño de otras opciones de futuro o "escenarios alternos",
f. Elección de un "escenario apuesta",
g. Selección de las estrategias que permiten alcanzar el escenario apuesta.
10.2.3. Variables
Para hallar las variables estratégicas se utilizó el método de Análisis Estructural, que es una
herramienta de estructuración de una reflexión colectiva; ofrece la posibilidad de describir un
sistema con ayuda de una matriz que relaciona todos sus elementos constitutivos, en esta etapa se
enumeraron el conjunto de variables que caracterizan el sistema estudiado y su entorno (tanto las
variables internas como las externas), obteniendo una lista homogénea de variables.
Después de seleccionadas las variables, se realizó la descripción de relaciones entre estas
en una matriz de doble entrada o matriz de relaciones directas; se elabora una descripción de cada
variable y se clasifica en externa o interna según el caso.
66
El resultado de la elaboración de esta matriz de variables permitió identificar qué variables
son: Desechables (poco motrices y poco dependientes), Resultantes (poco motrices y muy
dependientes), Independientes (muy motrices y poco dependientes) y Aleatorias (muy motrices y
muy dependientes). (Ver Capítulo 11.2)
10.2.4. Actores
Se determinaron los actores sociales que influyen en la evolución del futuro económico y
financiero del municipio de Barrancabermeja. Para ello fué necesario establecer un cuadro de
influencias entre actores (MAA o Matriz de Actores x Actores), que nos permitió conocer la
influencia de cada actor sobre todo el resto de actores y, viceversa, la dependencia o influjo que el
conjunto de actores ejerce sobre cada uno de ellos. (Avendaño, 2014b) a través del Software de la
herramienta MACTOR. (Ver Capítulo 11.2)
10.2.5. Escenarios
Los escenarios corresponden a caracterizaciones de los usuarios y sus tareas en un contexto
específico y ofrecen representaciones concretas de un usuario trabajando con un sistema para
conseguir un objetivo específico; también, se puede decir que un Escenario es un conjunto formado
por la descripción de una situación futura y un camino de acontecimientos que permiten pasar de
una situación original a otra futura (Michel Godet, 2007).
En la construcción de escenarios se usó el método de impactos cruzados probabilistas para
determinar las probabilidades simples y condicionadas de hipótesis o eventos, así como las
probabilidades de combinaciones de estos últimos, teniendo en cuenta las interacciones entre los
eventos y/o hipótesis, se les pidió a los expertos: evaluar la probabilidad simple de realización de
una hipótesis desde una probabilidad 1 (muy débil) hasta una probabilidad 5 (acontecimiento muy
probable. (Ver Capítulo 11.2)
67
Se aplicó la “Ficha Técnica, Captura de Información” a los expertos y actores para
determinar el escenario más probable a presentarse en el año 2032 en el municipio de
Barrancabermeja, así como otros escenarios posibles, aunque con menos probabilidades.
Como el escenario probable nos señala el rumbo que ha tomado la organización, los
escenarios alternos son otras opciones posibles de situaciones futuras entre las cuales puede
encontrarse el escenario apuesta, el escenario probable nos muestra para dónde vamos.
Respecto a lo anterior, si vamos por el camino acertado, lo que debemos hacer es
fortalecerlo, pero, si vamos por el camino equivocado, podemos buscar el norte más acertado entre
los escenarios alternos. (Ver Capítulo 11.2)
De otra parte, también existen los escenarios globales, sobre este tema Bitar, (2014), en su
obra Las tendencias mundiales y el futuro de América Latina nos dice que:
Para gobernar mejor en el mundo del futuro próximo es indispensable fortalecer la capacidad
prospectiva y la reflexión estratégica. Por ello, los países latinoamericanos deben conocer y elaborar
escenarios globales a largo plazo y avizorar el tipo y magnitud de los desafíos, riesgos y
oportunidades que podrían enfrentar. Los futuros posibles de América Latina y el Caribe no se
pueden explorar sin una visión mundial, pues no basta la perspectiva nacional. A medida que los
cambios se aceleran, se torna más apremiante levantar la mirada al largo plazo y no conformarse
con previsiones a corto plazo. (p.9).
10.2.6. Escenarios Alternos
Para encontrar los escenarios alternos, se empleó el método de Peter Schwartz, el cual
también es cualitativo, en él se detallan las diferentes simulaciones de escenarios definiendo
posibles situaciones futuras para determinar las acciones a desarrollar, se aplica esta técnica para
reducir las alternativas de escenarios solamente a cuatro.
68
Es importante destacar que debe conducir a la elección de un escenario apuesta que será el
camino a recorrer desde el presente hasta el futuro, pero no de manera ciega sino teniendo en
cuenta de no perderse, durante el trayecto, por los caminos equivocados que dejan ver los restantes
escenarios. Se construyeron los escenarios probables en un cuestionario diligenciado por los
actores y valoran las probabilidades de ocurrencia. (Ver Capítulo 11.2)
Por último se realizó el proceso de conjetura, buscando a través de los expertos calificar
éstas variables de acuerdo a su momento; es decir, si se encuentran en una situación mejor (+) o
peor (-) frente a la actual.
Para el desarrollo de esta etapa, solo existen cuatro combinaciones posibles de signos + y
- . Por lo tanto las cuatro situaciones probables pueden ser: (+ -) (- +) (- -) (+ +) y se pueden graficar
en una matriz de dos por dos.
Cabe resaltar que este proceso permitió evaluar las condiciones que deberían darse para
que ocurriera cada uno de ellos, teniendo en cuenta los conflictos y alianzas de los actores sociales,
se le asignó una probabilidad y se efectuó la deducción de las consecuencias que tendría la
ocurrencia de tales escenarios (Avendaño, 2011). (Ver Capítulo 11.2)
10.2.7. Estrategias.
Se define la estrategia como el objetivo y las acciones que son necesarias realizar para
lograr el escenario apuesta. Bitar, (2014), en su artículo titulado Preparar Estrategia Chile
manifiesta lo siguiente:
El término “estrategia” abarca una variedad de conceptos e ideas, y por ello se ha tornado impreciso.
A pesar de esta variedad conceptual hay un hilo común: “estrategia” es palabra que mejor expresa
un intento de avanzar al futuro y definir las acciones que permitan acercarse a los objetivos deseados
en consonancia con los medios disponibles y adaptándose a las condiciones cambiantes de poder.
(p.9)
69
El presente trabajo de investigación posibilitó la construcción de las mismas, gracias a la
interacción de los expertos y actores, las cuales hacen parte como componentes de la política a
implementar por parte del ejecutivo. (Ver Numeral 11.3.)
10.2.8. Fuentes de Información
El trabajo de investigación conllevó el uso de fuentes primarias y secundarias, con las
cuales se pudo establecer los componentes, productos clave, metas e indicadores que harán parte
fundamental de la política pública.
10.2.8.1. Fuentes Primarias
En desarrollo a la metodología cualitativa, se tomó como fuente para la captura de
información primaria el trabajo con expertos de la región, que corresponden a representantes de
los actores formales e informales involucrados en el proyecto, quienes mediante el trabajo en
equipo y con la ayuda de la herramienta tecnológica y el software provisto por LIPSOR
facilitaron el diligenciamiento de cada uno de los componentes básicos para el análisis en
prospectiva de la situación actual en Barrancabermeja.
Dentro de los actores importantes se encuentran los siguientes:
Funcionarios de Ecopetrol.
Comerciantes del municipio.
Funcionarios de la administración municipal.
Representantes del sector bancario.
Líderes comunales (ciudadanos).
Líderes de organizaciones sindicales y sociales.
Otra fuente que permitió la captura de información primaria, correspondió a la
participación activa en el desarrollo del cabildo abierto, en donde se realizó ponencia sobre
70
la temática y se consolidó las acciones estratégicas y alternativas expuestas por los distintos
actores asistentes al evento.
10.8.2.2. Fuentes Secundarias
Como fuentes secundarias que permitieron la captura de información relevante para
efectos del presente estudio de prospectiva, se encuentran las siguientes:
Plan de desarrollo Municipal, Barrancabermeja 2016-2019
Ejecuciones presupuestales Vigencias 2011-2016
Informes de gestión administrativa Vigencias 2011-2016
Rendición de cuentas Vigencias 2011-2016
Autoevaluación Institucional y Planes de Mejoramiento Vigencias 2011 – 2016
Información suministrada por el Centro de Estudios Regionales (CER)
Información emitida por la Cámara de Comercio de Barrancabermeja.
Información emitida por la Empresa ECOPTROL
10.3. Población y Muestra
El proceso de investigación se llevó a cabo en el municipio de Barrancabermeja, de
acuerdo a la metodología de Michel Godet (2007), para cuya aplicación se seleccionó de un listado
de expertos conformado por distintos actores por sectores sociales y económicos, con los cuales
se buscó gestar pesos y contrapesos que permitiera encontrar un equilibrio y objetividad al proceso
de estudio.
Se realizó convocatoria de actores, estableciendo como criterio, la existencia y
representatividad de varios sectores tanto económico, como social, político, sindical y del tercer
sector, con los cuales se buscó capturar la percepción del problema objeto de estudio; de igual
71
forma, condensar desde las distintas miradas, experiencias, perfiles y roles, la oportunidad de
construir una propuesta sólida que de salida concreta a la situación presentada.
Por lo anterior, se seleccionaron 19 actores; luego, se consideró que incluir más saturaba el
número de respuestas iguales a las obtenidas inicialmente.
La muestra representativa de actores, fue tomada teniendo en cuenta la asistencia de
personas que ejercen cierto grado de influencia en el tema a estudiar y que tienen algún grado de
representatividad; ya sea por el conocimiento de la región o por el liderazgo en sus empresas e
instituciones como Ecopetrol, comerciantes, gobierno municipal, sector bancario, líderes
comunales, organizaciones sindicales sociales, dirigencia política y expertos en el tema.
72
11. DESARROLLO Y RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
Dentro del presente capítulo se presentan los procesos y resultados de la investigación, que
dan respuesta al objetivo general denominado Plantear una política pública que contribuya a la
sostenibilidad fiscal y financiera del municipio de Barrancabermeja, a partir del análisis en
prospectiva de la situación actual, sus escenarios de planificación y determinación de apuesta para
alcanzar su desarrollo al 2032.
Cabe resaltar que el tipo de investigación aplicado fue el no experimental, bajo una
metodología cualitativa, con enfoque transversal, con un alcance inicialmente descriptivo, pasando
a explicativo, con el cuál se buscó dar una explicación al fenómeno objeto de estudio.
De otra parte, también se aplicó el método del análisis prospectivo, argumentado por el
autor Godet (2007), herramienta y técnica, que facilitó la captura de información primaria con la
cual se desarrolló el objetivo específico N° 2, que constituye la base y soporte fundamental para
la construcción de la propuesta de política pública.
De igual manera, es importante destacar que los programas empleados para el desarrollo y
aplicación del análisis prospectivo, corresponden al paquete tecnológico provisto por el Laboratory
for Investigation in Prospective Strategy and Organisation - LIPSOR, en especial los programas
MicMac y el Mactor.
Para el desarrollo de la investigación se plantearon tres objetivos específicos. El primero
consistió en elaborar el diagnóstico de la situación actual socio-económica y financiera del
municipio de Barrancabermeja; un segundo objetivo, se encaminó a realizar el estudio en
prospectiva del municipio de Barrancabermeja al 2032, mediante el análisis estructural, el
planteamiento de escenarios de planificación posible, deseado y apuesta, como condición sine qua
non para lograr la sostenibilidad fiscal y financiera del ente territorial. Por último, un tercer
objetivo con el cual se planteó una propuesta de Política Pública, como contribución a la
sostenibilidad fiscal y financiera del municipio de Barrancabermeja al 2032.
73
A continuación se presentan los resultados de la investigación:
11.1. Diagnóstico de la situación actual socio-económica y financiera del municipio de
Barrancabermeja
11.1.1. Una mirada a la situación económica local
Barrancabermeja es un municipio relativamente joven, fue fundado en 1922 y desde su
nacimiento su economía ha estado ligada al petróleo, su posición geografica, su condición de
puerto sobre el rio Magdalena y el descubrimientos de pozos petroleros en la zona rural contribuyó
para que se construyera la refinería mas grande del país.
La construcción de la refinería y la perforación y explotación de los pozos petroleros,
producto de la Concesión de Mares conllevó a que al naciente municipio llegaran personas de
todas partes del país, incluso de otros paises.
Con Rafael Reyes se dictan las primeras reglamentaciones en materia petrolera. …el
artículo 121 de la Constitución Nacional de 1886 facultaba al ejecutivo para legislar cada vez que
lo estimara necesario¸ este acto permitió el otorgamiento de las primeras concesiones. Es así como
el 16 de octubre de 1905 se otorga al general Virgilio Barco, la concesión que lleva su nombre; y
a Roberto de Mares, de quien Reyes era padrino... Tapias Cote Carlos Guillermo (Febrero de
2012). Revista Virtual, Credencial Historia N° 266.
La economía del municipio empezó a girar entorno al petróleo, convirtiendose
Barrancabermeja en un gran campo de obreros, otras actividades economicas que surgieron fueron
conexas, no surgiendo otra actividad primaria diferente a la petrolera, por ejemplo la ganadería y
la agricultura no tubieron el impulso para destacarsen como en otras regiones del departamento.
74
El municipio a pesar de las dificultades propias de una zona petrolera como las huelgas,
paros, violencia, fue creciendo hasta convertirse en el segundo municipio del departamento y la
primer ciudad intermedia del país, a tal punto de llegar a ser de manera no oficial la capital del
Magdalena Medio y pasar a ser un municipio de primera categoría, gracias al cumplimiento de los
requisitos exigidos por la ley 136 de 1994.
De acuerdo a la Ley 617 de 2000, todos aquellos distritos o municipios con población
comprendida entre cien mil uno (100.001) y quinientos mil (500.000) habitantes y cuyos ingresos
corrientes de libre destinación anuales sean superiores a cien mil (100.000) y hasta de cuatrocientos
mil (400.000) salarios mínimos legales mensuales, serán considerados municipios de primera
categoría. (p.7)
Como era natural las finanzas del municipio de Barrancabermeja crecieron estrechamente
ligadas a ECOPETROL, los mandatarios locales se dedicaron a esperar el giro del cheque mensual
al municipio por parte de ECOPETROL y no se formularon o implementaron politicas publicas
que permitieran el desarrollo de otros renglones economicos diferentes al petrolero.
Con la llegada del siglo XXI, la situación financiera y de sostenibilidad de Barrancabermeja
ha continuado igual a su trayectoria anterior; es decir, mantiene su dependencia frente al gasto e
inversión con cargo al recaudo vía impuestos locales, cuya mayor contribución lo efectúa la
empresa, ECOPETROL.
De otra parte, la sostenibilidad financiera y fiscal del municipio de Barrancabermeja, se
empezó afectar en mediana escala, dada la caída en los precios del barril del petróleo, así como a
la baja capacidad para producir mayores niveles en compensación a la pérdida del valor establecido
en la bolsa internacional, valor que experimentó pérdidas que superan los USD 100 por barril,
circunstancia que dio origen a las primeras afectaciones directas al presupuesto municipal.
El problema descrito anteriormente, no fue previsto por parte del ejecutivo; luego, esta
variable pone en serios aprietos financieros al municipio, por cuanto se proyectó obtener un mayor
75
recaudo vía impuestos locales derivados de la Empresa ECOPETROL, quien reportará un menor
valor cada año para la sostenibilidad fiscal del presupuesto de gastos e inversión.
Es importante resaltar que esta situación no fue prevista; luego, tan solo bastaba con mirar
el portal: www.preciopetróleo.net para sentir una relativa tranquilidad.
La problemática que presenta la Empresa ECOPETROL, también genera afectación a las
economías de países tanto petroleros como petrolero-dependientes (Colombia), grandes empresas
como la Shell, la Sasol, la Equión y Petrobas, anunciaron el recorte de sus gastos de miles de
millones de dólares así como la suspensión de multimillonarias inversiones.
Frente a lo descrito anteriormente, el gobierno colombiano, no tardó mucho tiempo para
que anunciara medidas en torno a contrarrestar los efectos por cuenta de la caída del precio del
petróleo; por tanto, el pasado 27 de Enero de 2015, el gobierno nacional calculó una disminución
de los ingresos fiscales de aproximadamente cuatro mil millones de dólares.
11.1.2. ¿Qué dice la Cámara de Comercio de Barrancabermeja frente a la
problemática socio-económica que afronta la ciudad?
Según los datos reportados por la Cámara de Comercio de Barrancabermeja, la generación
de valor agregado a 2014 en la ciudad fue de 15,8 Billones de pesos y tiene un índice de
importancia económica del 44% del valor agregado del departamento de Santander y del 3% a
nivel nacional.
Por lo anterior, Barrancabermeja es considerado para la vigencia fiscal del 2014, como el
mayor aportante al PIB del departamento de Santander, lo cual quiere decir que de presentarse un
cambio en la estructura económica del municipio, esta generaría una incidencia directa sobre el
PIB Departamental y su posición a nivel nacional.
76
De otro lado, el aporte que hace la industria del petróleo a la economía local es del 70%, lo
que muestra claramente la alta dependencia de éste sector y a la vez la debilidad que se tiene como
municipio al no haber desarrollado otros reglones económicos diferentes al petrolero; luego, el
reto para los futuros gobernantes es iniciar acciones que permitan fortalecer renglones como: el
turismo, los servicios, agroindustria a través de iniciativas público privadas que permitan
dinamizar la economía local, como estrategias que conlleve a equilibrar las finanzas, en búsqueda
de la sostenibilidad del municipio.
En un documento expedido por la Cámara de Comercio de Barrancabermeja, llamado: Plan
Estratégico para afrontar la crisis, (2016), confirma que:
La agudización paulatina de la crisis ha dejado en evidencia la marcada dependencia de la
economía hacia un solo sector, lo cual conllevo a una poca capacidad de respuesta del empresariado
local y regional para acceder competitivamente a nuevos sectores del mercado nacional. (p.15).
La tabla N° 2, refleja la distribución de los aportes que genera la industria del petróleo en
la economía local.
Tabla N° 2. Aporte de la Industria del Petróleo a la economía local.
APORTE POR SECTOR VALOR (PESO COLOMBIANO)
% (Peso Sobre la
Economía)
Aporte de la industria del petróleo a la economía 10,5 Billones 70
Valor de la economía sin Industria petrolera 4,5 Billones 30
Valor Total de la Economía de Barrancabermeja 15 Billones 100
Fuente: Ramírez, (2017). Elaboración propia, con datos de Competitics Indicadores financieros 2014, cifras de
contratación de ECOEPTROL 2014 y Cámara de Comercio de Barrancabermeja. Coyuntura económica y social
2015.
De otra parte, también se describe la participación dela industria del petróleo en la
economía local. (Ver Figura N° 14)
77
Figura N° 14 Participación de la industria del petróleo en la economía local.
Fuente: Ramírez, (2017). Elaboración propia, con datos de Competitics Indicadores financieros 2014, cifras de
contratación de ECOEPTROL 2014 y Cámara de Comercio de Barrancabermeja. Coyuntura económica y social 2015.
Según la Cámara de Comercio de Barrancabermeja, de las 8.100 empresas registradas en
esta entidad, el 41,7% representa la participación del sector servicios, siguiendo en importancia el
sector comercio con una participación del 39,8%, en tercer lugar y con una gran diferencia se ubica
la industria con una participación del 9,5%, luego se encuentra el sector de la construcción con
una participación del 8%, el agropecuario con el 0,8% y el minero con el 0,3%. (Ver Gráfica N°
3)
Industria del petróleo, 10.5
billones
Construcción, 1.58 billones
Metalmecánico, 1.02 billones
Transporte, 194 mil millones
Servicios de ingeniera, 20 mil
millones
Comercio ,920 mil millones
Alojamiento y comidas, 74 mil
millones
Confecciones, 5 mil millones
Industria de alimentos y
bebidas, 730 mil millones
Otros sectores, 15 mil millones
78
Grafica N° 3 Dinámica empresarial – Distribución por sectores.
Según la Cámara de Comercio de Barrancabermeja la empresas han reducido en un 35% la
contratación de mano de obra debido a la difícil situación que pasa el sector petrolero, las empresas
solo están utilizando el 67.2% de la capacidad instalada, lo que se traduce en pérdida de
competitividad. Según el mismo organismo en materia de inversión el municipio tuvo un descenso
significativo del 60%, incidiendo directamente sobre el empleo y la economía local por la caída
en la demanda de bienes y servicios.
De otra parte, Contreras, (2017), manifestó en el diario Vanguardia Liberal de la edición
del 18 de Mayo del mismo año, que en el primer semestre se cerraron 519 empresas, las cuales
corresponden al 8%, valor superior respecto al registrado en el mismo periodo del año anterior
(2016); es decir, de las 8.000 empresas vigentes al cierre del año 2016, 2500 empresas no
renovaron su documentación para la actual vigencia.
De igual manera, al efectuar el análisis con respecto a las actividades informales, la Cámara
de Comercio de Barrancabermeja reportó que éstas representaron el 36% en la estructura
económica de la ciudad durante la vigencia del año 2015 y que se ve el incremento al 52% respecto
al 2016. Lo anterior se evidenció, dado que más de 3.000 negocios dejaron de renovar la matrícula
mercantil para iniciar dicha vigencia.
Construcciòn; 8,0%
Servicios; 41,7%
Comercio; 39,8%
Minero; 0,3%
Agropecuario; 0,8%
Industria; 9,5%
Fuente: Ramírez (2017). Elaboración propia, con datos de Cámara de Comercio de Barrancabermeja (2016)
y Plan de Desarrollo Municipal (2016 -2019, Pág., 274)
79
Al efectuar un análisis comparativo con respecto al 2008, se evidencia que la ciudad pasó
de tener 2.057 unidades informales en el año 2008 a 2.931 en el año 2015, lo que muestra que
para el actual de gobierno 2016- 2019 en caso de no actuar de forma inmediata éste
comportamiento irá en aumento, por lo que se hace necesario el diseño de estrategias económicas
de aplicación en el corto y mediano plazo. El personal que labora en estas unidades informales
representa el 27,5% de la población ocupada (16.909 personas).
11.1.3. Situación de otros sectores económicos.
El sector del Turismo en Barrancabermeja, corresponde a uno de los renglones de la
economía sin explotar, en la actualidad requiere de estrategias de promoción y difusión de los sitios
de interés para los visitantes así como incentivar la creación y fortalecimiento de pequeñas y
medianas empresas que se encarguen de ofrecer los diferentes paquetes y servicios turísticos tanto
a los turistas como a los habitantes de la ciudad.
Pese a que la capacidad hotelera instalada está subutilizada, producto de la baja capacidad
de producción petrolera, quien otrora demandó dichos servicios, se pude pensar en aprovechar esta
oferta, diversificar sus servicios y mejorar los precios, los cuales a la fecha son muy superiores en
promedio a los percibidos en ciudades como Bucaramanga o Medellín.
De otra parte, es importante señalar que Barrancabermeja está rodeada por ciénagas como
Juan Esteban, San Rafael de Chucurì, San Silvestre, El Llanito y el Rio Magdalena; su fauna y su
flora permitirían el desarrollo del Ecoturismo, así como deportes o diversiones acuáticas, espacios
que pueden ser aprovechados para mejorar el PIB. También cuenta el museo Nacional del Petróleo
el cual puede ser remodelado y puesto al servicio como atractivo del sector turismo.
Otros activos turísticos que se pueden fortalecer son eventos que se realizan en el municipio
como: el Festival del Pescado, Las Fiestas del Petróleo, El Festival del Bollo, El Festival Vallenato,
considerado el segundo en importancia después del Festival de la leyenda Vallenata de Valledupar,
El Festival de Bandas entre otros.
80
Aunque gobiernos anteriores han tratado de estimular este sector, en la actualidad no es
mucho lo que aporta a la economía local; según el Plan de Desarrollo Municipal, algunos de los
factores por los cuales se da esta situación pueden ser:
a. El desconocimiento de la normatividad e incentivos para los prestadores de servicios
turísticos.
b. El descuido y abandono de los recursos y atractivos turísticos con que cuenta el
municipio.
c. El desconocimiento de la historia y su interacción con los recursos y atractivos turísticos.
d. Bajo nivel de capacitación y vocación de la población hacia el turismo y su desarrollo
en la región.
e. Limitado impulso y apoyo por parte de las entidades gubernamentales para jalonar
procesos que conducen a la realización de procesos en el sector turístico, construcción
de nuevos atractivos turísticos con el apoyo de entidades departamentales y nacionales.
Otro sector que puede jalonar economía en Barrancabermeja, está relacionado con la
construcción del Puerto Multimodal, la gran vía Yuma, la represa de Hidro Sogamoso, el puerto
Internacional Impala y la excelente ubicación estratégica son factores que se deberían aprovechar
para el fortalecimiento de este importante sector económico.
De otro lado, se encuentra el Sector Agropecuario, el cual no ha sido intervenido, ni
explotado; luego, el área rural de Barrancabermeja ocupa un 97.76% del total del área del
municipio, que está dividida a su vez en seis corregimientos.
Según datos aportados por el Plan de Desarrollo Municipal el sector agrícola aprovechado
representa tan solo el 8% del suelo del municipio, donde sobresalen cultivos permanentes y
transitorios tales como la Palma de Aceite, Plátano hartón, cacao, caucho, cítricos, guanábanos,
guayabos, maíz, arroz, ahuyama, patilla, melón, frijol, yuca, ñame, entre otros.
81
El sector pecuario representa un área estimada del 50% del suelo del territorio municipal
(renglón, bovino, bufalino y avícola.) El sector Acuícola está representado por la pesca artesanal
y la piscicultura, en especies como la mojarra, la cachama y el bocachico.
Según lo determinado en el Sistema Regional de Integración Agropecuario “SIRIA”,
desarrollado en convenio entre la Corporación de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio y el
municipio de Barrancabermeja, se calculó que en el municipio de Barrancabermeja se
comercializan y se consumen un total de 60.426 toneladas al año, las cuales están representadas
en un 71% de productos agrícolas (42.993 toneladas), un 26% de productos pecuarios (15.987
toneladas) y un 2% de alimentos semi-procesados (1.446 toneladas).
Se puede decir, que el sector agropecuario no está siendo explotado como se debiera y que
grandes extensiones de terreno están siendo subutilizadas. Algunas explicaciones al fenómeno se
exponen en el Plan de Desarrollo Municipal (2016-2019, Pág. 72), cuando señalan que:
a. El abastecimiento de Barrancabermeja es altamente dependiente de los mercados de
acopio de Bucaramanga y Tunja, ambas ciudades abastecen el 57,6% de los productos
que llegan a esta ciudad.
b. Existe una alta producción reportada que no se comercializada al interior de los mismos
municipios, esto sugiere una precaria red de vías terciarias que evita que gran
producción salga de los campos.
c. El comercio entre Barrancabermeja y los municipios aledaños es muy baja (11%), lo
que demuestra lo poco articulada de la capital del Magdalena Medio con el resto de la
región.
d. Barrancabermeja no es un polo de atracción para el acopio de alimento, ya que la
producción de sus municipios cercanos es dirigida hacia otros mercados como
Bucaramanga, Medellín, Bogotá o la costa atlántica.
e. La gran cantidad de intermediarios, agravado con el hecho que la mayor parte de la
producción de Barrancabermeja hace acopio en otros mercados, sugiere que la población
paga un precio alto.
82
f. La oferta transable de alimentos de Barrancabermeja, que es aproximadamente 5.000
toneladas mensuales, es significativamente más baja que el resto de centrales de
mercado de ciudades aledañas, como Centro abastos de Bucaramanga que acopia
mensualmente 33.334 toneladas, Plaza Mayorista de Antioquia de Medellín con 90.478,
CORABASTOS en Bogotá 124.028, CENABASTOS de Cúcuta 13.478.
g. En los municipios cercanos a Barrancabermeja, incluyéndola, existe una importante red
de comercialización con CENTROABASTOS, es normal que se utilice el comercio de
doble vía, llevando los excedentes de producción de los municipios para luego traer
productos de producción no-local.
h. Hay incentivos para que el campesino comercie hacia mercados mayoristas, primero
porque la totalidad de la producción tienen posibilidades de venta en
CENTROABASTOS a través de un esquema tarifario reportado por el SIPSA,
incertidumbre que tienen muchos campesinos al intentar abrir mercado en
Barrancabermeja
i. Salvo algunas actividades de procesamiento de arroz, Barrancabermeja no desarrolla
importantes transformaciones agroindustriales.
j. h. El rol de las organizaciones y gremios del sector agropecuario de Barrancabermeja y
la región es escasa.
11.1.4. Barrancabermeja y el PMRB (Plan de Modernización de la Refinería de
B/bermeja)
La refinería de Barrancabermeja es un complejo de mediana conversión diseñado para el
tratamiento de crudos livianos, actualmente procesa 250.000 barriles de petróleo al día. El
hallazgo de crudos pesados en el país, hizo que se diera la necesidad de modernizar las refinerías
de Cartagena y Barrancabermeja y volverlas de alta conversión.
Es por esta coyuntura que nace el PMRB, el cual es un proyecto de la Empresa Colombiana
de Petróleos – Ecopetrol, cuyo objetivo es la adecuación y conversión de la refinería de
83
Barrancabermeja para transformar crudos más pesados en productos más livianos, ligeros y de
mejor calidad.
Este proyecto fue planteado entre los años 2006 y 2007, mediante el desarrollo de la cuatro
fases, de las cuales se cumplieron las tres primeras, quedando pendiente la cuarta fase que
corresponde a la ejecución (construcción). (Ver figura N° 15)
Figura Nª 15 Área localización trabajos y adecuaciones PMRB
Fuente: Imagen tomada de http://www.skyscrapercity.com/showthread.php?t=1501344
Cabe resaltar, que dada la influencia de la clase política de la costa, se ejerció liderazgo
para realizar el proceso de modernización de la refinería de Cartagena, la cual tan solo refinaba
50.000 barriles al día, lo que incidió para efectuar la construcción de una nueva refinería.
Producto de las obras de modernización, la refinería de Cartagena cierra operaciones,
circunstancia que activa el incremento de productividad de la refinería de Barrancabermeja, quien
trabaja a su máxima capacidad instalada para compensar los barriles dejados de refinar en el punto
de Cartagena, sin embargo para cubrir el déficit en su totalidad Ecopetrol decide importar gasolina
y otros derivados para atender la demanda nacional.
Desde ese entonces, la empresa Ecopetrol realizó pronunciamiento frente a los beneficios
que conllevaría la ejecución de la cuarta fase del proyecto en Barrancabermeja.
84
Se plantearon beneficios económicos, ambientales y sociales, e invitó a la ciudad a
prepararse para atender la demanda de bienes y servicios que demandaba el proyecto. Ante la
escasa oferta de vivienda en la ciudad y el elevado costo de los arriendos, muchas personas
decidieron remodelar o construir nuevas viviendas, apartamentos y locales comerciales, se
abrieron nuevos hoteles, restaurantes, negocios nocturnos, etc., el sector bancario fue uno de los
más beneficiados, ante la gran cantidad de créditos solicitados.
La ciudad empezó a crecer, nuevas construcciones de edificios se empezaron a ver por toda
la ciudad, el sector de la construcción tuvo un repunte y generó varias fuentes de empleo, la
expectativa era cada vez mayor; sin embargo, transcurría el año 2013, año que según el cronograma
debería iniciar en firme la cuarta fase del proyecto y Ecopetrol no se pronunciaba sobre el tema.
Al inicio del año siguiente, (2014), los ciudadanos vieron con preocupación que el proyecto
no arranco, mientras tanto en Cartagena la modernización de la Refinería presentaba atrasos en sus
obras de modernización lo que conllevaba a que la Refinería de Barrancabermeja se viera forzada
a trabajar a su máxima capacidad y que los trabajos de mantenimiento y reparación de las plantas
de la refinería no se pudieran efectuar, conllevando a un desgaste de maquinaria y equipo.
A partir del año 2015, los precios del barril de petróleo continuaron su descenso en los
mercados internacionales, situación que no benefició el inicio de la modernización de la refinería
del puerto petrolero, Ecopetrol por su parte señaló la viabilidad de continuar con la importación
de combustibles, circunstancia que conllevó a pensar a la ciudadanía que el atraso del proyecto de
modernización de la refinería de Barranca no constituía tema de preocupación por parte del
gobierno nacional, quien centró los recursos en Cartagena.
Las gráfica N° 4 y 5, muestra el histórico del precio del petróleo para los año 2014 y 2015.
85
Gráfica N° 4 Histórico del precio del petróleo 2014 WTI ($USD)
Fuente: Ramírez (2017). Elaboración propia, con datos de
http://dolar.wilkinsonpc.com.co/commodities/petroleo-wti.html
.
Gráfica N° 5 Histórico del precio del petróleo 2015 WTI ($USD)
Fuente: Ramírez (2017). Elaboración propia, con datos de
http://dolar.wilkinsonpc.com.co/commodities/petroleo-wti.html
De otro lado, los organismos de control centraron su atención en la refinería de Cartagena
e iniciaron investigaciones de posibles sobrecostos y demoras injustificadas en la entrega de los
trabajos programados.
Por su parte, la comunidad de Barrancabermeja empezó a preocuparse ante tal situación;
por tanto, asociaciones, gremios, sindicatos y autoridades locales pidieron explicaciones a
Ecopetrol sobre el inicio de los trabajos, ante lo cual la empresa Ecopetrol respondió siempre con
98,23
102,4 101,67 100,84102,71
105,74 100,27
94,55
94,57
81,12
66,1554,12
30
50
70
90
110
2014
48,24
49,76 48,68
58,58
60,358,33
48,52
45,22 45,23
46,5941,71
36,630
40
50
60
70
2015
86
evasivas, dando a entender que era incierta la fecha del inicio de los trabajos en la refinería de
Barrancabermeja.
Terminando el año 2015, Ecopetrol a través de su presidente, Juan Carlos Echeverry
reconoció que no era posible el inicio de los trabajos debido a los bajos precios del petróleo en los
mercados internacionales y que la empresa no contaba con los recursos para iniciar el proyecto.
Producto de esta información, muchas empresas contratistas cierran operaciones e inician
proceso de salida de la ciudad, fenómeno que genera efectos económicos negativos que se
empiezan a sentirse mediante la inestabilidad económica y financiera del puerto; por tanto, muchos
negocios y almacenes deciden cerrar sus puertas, generando incertidumbre y desesperanza que
permea a los diferentes sectores.
De otra parte, la Cámara de Comercio de Barrancabermeja en un documento titulado
Impacto Económico del no PMRB. (2015), señalan que:
“El efecto multiplicador de la refinería de Barrancabermeja según los cálculos de Fedesarrollo,
muestran que, por cada peso gastado en consumo intermedio por la refinería dentro del sector
petrolero, en la economía se llegan a generar $4,39 pesos en consumo intermedio. Los resultados
evidencian que el efecto que posee la refinería sobre sus proveedores directos, indirectos y los
hogares es bastante amplio, cabe resaltar que esto es debido a la estrecha relación existente y
necesaria entre ellos. (p.12)”
Para el año 2016, el país se enteró por fuentes de la fiscalía general que la modernización
de la refinería de Cartagena había tenido sobre costos por más de 4.000 millones de dólares, dinero
que estaba destinado para la modernización de la refinería de Barrancabermeja; fue de tal magnitud
lo sucedido en Cartagena que la fiscalía llamó el caso de Reficar como el “mayor descalabro
financiero de la historia de Colombia”.
Ante este oscuro panorama en Marzo de 2016 la Junta Directiva de Ecopetrol oficializa el
aplazamiento del PMRB por cuatro años; así lo señaló el diario Vanguardia Liberal de su edición
de Marzo 9 de 2016. Sin embargo los habitantes del puerto petrolero no se resignan al
87
aplazamiento del proyecto y han elevado sus voces de protesta ante la estatal petrolera y el
gobierno central; una de esas acciones fue la marcha realizada el 17 de Mayo de 2017 por la “No
chatarrizaciòn de la Refinería de Barrancabermeja” a la cual asistieron miles de personas del puerto
petrolero y sus alrededores, así como representantes de todos los gremios económicos, sociales y
dirigentes políticos del departamento y del país. (Ver Figura N° 16)
Figura N° 16 Marcha en Barrancabermeja por la “No chatarrización de la refinería”
(Mayo 17 de 2017).
Fuente: Imagen tomada del diario Vanguardia Liberal, Edición de Mayo 18 de 2017
Según directivos de la Unión Sindical Obrera, si la modernización de la Refinería de
Barrancabermeja no se inicia desde ya, en menos de 10 años la Refinería será obsoleta e inviable,
es decir que sus plantas se convertirán en chatarra. Por ahora reina la incertidumbre y la crisis
económica, social y laboral se ahonda al igual que las ilusiones que se tenían con los casi 6.000
empleos directos que iba a generar este proyecto y los casi 40.000 empleos indirectos que se darían
alrededor del mismo.
Ante la situación que atraviesa el municipio de Barrancabermeja, el Concejo Municipal,
programó un cabildo abierto para tratar el tema “No a la Chatarrizaciòn de la Refinería de
88
Barrancabermeja”, el cabildo se llevó a cabo el día 24 de Octubre de 2017 y asistieron los
diferentes actores sociales de la ciudad.
Durante el cabildo se aprobó la realización de un paro cívico, como mecanismo para exigir
el PMRB. La hora cero deberá ser fijada por el Comité Cívico Ciudadano, pero también se abrió
una puerta al dialogo con Ecopetrol de manera formal e inmediata sobre la modernización de la
refinería, la cual fue aceptada. Recuperado de
http://www.vanguardia.com/santander/barrancabermeja/413717-aprueban-paro-civico-para-
exigir-el-pmrb
En el cabildo se presentaron más de treinta ponencias, entre ellas la del autor del presente
trabajo, la cual se tituló: “El Futuro está escrito o podemos construirlo?”.
La figura N° 17, presenta la imagen del Maestrante en Gestión Pública y Gobierno de la
Universidad UDES, Angel Johany Ramírez Niño, en uso de la palabra.
Figura N° 17 Imagen del Maestrante Ramírez, en Ponencia, durante el cabildo abierto
Realizado el 24 de Octubre de 2017.
Fuente: Ramírez, (2017), Archivo personal
89
11.1.5. Análisis de las finanzas públicas municipales período (2011-2016) – Incidencia
del Impuesto de Industria y Comercio cancelado por Ecopetrol.
A continuación se presenta la manera como se afectan las finanzas locales del municipio
de Barrancabermeja, derivadas del impuesto de industria y comercio que cancela la Empresa
Ecopetrol producto del desarrollo de su actividad petrolera, en donde se muestran los impactos
negativos frente a la sostenibilidad fiscal y financiera; lo anterior, dado a la dependencia que se
tiene del recaudo por dicho concepto y que golpea a otros sectores de la economía barranqueña.
En base a lo anterior, se presenta la situación acontecida durante los años 2011 a 2016,
periodos que permiten valorar los comportamientos en materia de recaudo y la afectación al
cumplimiento de las metas establecidas en los planes de gobierno.
Las gráficas N° 6 y N° 7, presentan la información del comportamiento de los ingresos
corrientes de libre destinación en los últimos 6 años y la incidencia del impuesto de Industria y
Comercio que cancela Ecopetrol.
Gráfica N° 6 Impuesto de industria y comercio cancelado por Ecopetrol, periodo (2011 a
2016).
Fuente: Ramírez, (2017). Elaboración propia, con datos de Tesorería General del municipio de Barrancabermeja.
-
20.000.000.000
40.000.000.000
60.000.000.000
80.000.000.000
100.000.000.000
120.000.000.000
140.000.000.000
2011 2012 2013 2014 2015 2016
122.901.631.000
129.803.124.000
125.410.336.000 130.369.116.014
112.328.726.000,00 99.797.900.000,00
IMPUESTO IND. Y COMERCIO CANCELADO POR ECOPETROL
90
La anterior gráfica, muestra los recursos cancelados por Ecopetrol en los últimos 6 años
por concepto de Industria y Comercio. De $ 122.000.000.000 (Ciento veintidós mil millones de
pesos) cancelado en el 2011 ascendió a $ 130.000.000.000(Ciento treinta mil millones de pesos)
en el 2014, lo que muestra un incremento aproximado $ 8.000.000.000 (Ocho mil millones de
pesos) del 2011 al 2014. Sin embargo en el año 2015, que es cuando la situación empieza a variar
desfavorablemente, se observa una dura caída, que corresponde aproximadamente a $
18.000.000.000 (Dieciocho mil millones de pesos) es la diferencia entre el año 2015 respecto al
2014.
En el año 2016 se recauda por este concepto la suma de $ 99.797.900.000 (Noventa y nueve
mil setecientos noventa y siete millones novecientos mil pesos); es decir, se experimenta una
reducción significativa equivalente a $12.536.826.000 (Doce mil quinientos treinta y seis millones
ochocientos veintiséis mil pesos) con respecto al 2015 y de $30.571.216.014 (Treinta mil
quinientos setenta y un millones doscientos dieciséis mil catorce pesos) con respecto al 2014.
Este comportamiento, también permite observar que todos los años el impuesto que cancela
Ecopetrol por concepto de Industria y Comercio hasta el año 2014, no solo se mantenía, si no que
aumentaba, lo que permitía a los gobiernos proyectar unos ingresos casi seguros que le permitían
cumplir con las obligaciones del municipio y con la seguridad de poder ejecutar los diferentes
proyectos de los programas de gobierno.
A finales del 2014, el comportamiento de los ingresos por concepto de industria y comercio
cancelado por Ecopetrol se puede decir que era normal, sin embargo, el presente trabajo de
investigación iniciado en el mismo año, si percibió que a futuro se podría presentar un escenario
diferente, lo que no previó la administración municipal de Barrancabermeja era que el cambio se
presentara justo al año siguiente, en especial durante el primer trimestre del año 2015.
La gráfica N° 7, devela el comportamiento negativo que experimentó el impuesto de
industria y comercio, cuyo mayor contribuyente es ECOPETROL, en la cual se observa una caída
drástica durante los año 2015 y 2016.
91
Gráfica N° 7 Impuesto de Industria y Comercio cancelado por ECOPETROL frente al total del
Impuesto de Industria y Comercio captado por el municipio de Barrancabermeja. (2011-2016)
Fuente: Ramírez (2017). Elaboración propia, con datos de Tesorería General del municipio de Barrancabermeja.
La gráfica N° 6 permite hacer una comparación entre el valor cancelado por Ecopetrol
frente al total de lo recaudado por concepto de Industria y Comercio.
Por ejemplo en el año 2011 la participación de Ecopetrol en el pago de este impuesto fue
del 83.4%, esto significa que sumando los valores recaudados por el resto de las empresas que
cancelan este impuesto en el municipio de Barrancabermeja tan solo aportan el 16.6%.
De otra parte, si bien es cierto, que para el año 2014, la participación de Ecopetrol
disminuyó a un 73.2%, lo cancelado por este concepto aumentó en aproximadamente un 13%
($130.369.116.014) con respecto al 2011; es decir, que de los $178.031.543.979 que recibió el
municipio por concepto del impuesto de Industria y Comercio, una sola empresa canceló
$130.369.116.014 y el valor restante, equivalente a $ 47.662.427.965, fue recaudado a través de
la suma de las demás empresas que ejercen en Barrancabermeja.
-
20.000.000.000
40.000.000.000
60.000.000.000
80.000.000.000
100.000.000.000
120.000.000.000
140.000.000.000
160.000.000.000
180.000.000.000
2011 2012 2013 2014 2015 2016
122.901.631.000,00
129.803.124.000,00
125.410.336.000,00
130.369.116.014,00
112.328.726.000,00
99.797.900.000,00
147.409.597.186 156.461.438.779
164.541.518.720
178.031.543.979
168.686.301.614
125.868.240.588
CANCELADO POR ECOPETROL
TOTAL IMP. IND.Y COMERCIO
66,6%83 % 76.2%83.4% 73.2% 79,3%
92
De otro lado, al evaluar el año 2016, se presentan situaciones más desfavorables tanto para
las finanzas municipales como para la economía local. De los seis años estudiados el total de los
ingresos por concepto de industria y comercio ha sido el más bajo, aportando tan solo
$125.868.240.588 (Ciento veinticinco mil ochocientos sesenta y ocho millones doscientos
cuarenta mil quinientos ochenta y ocho pesos), lo que implica un reducción significativa del aporte
tributario que emite Ecopetrol por este concepto.
Es importante destacar, que del valor recaudado ante ECOPETROL, por concepto de
industria y comercio ha sido el más bajo hasta el momento, con tan solo $ 99.797.900.000
(Noventa y nueve mil setecientos noventa y siete millones novecientos mil pesos), pese a ello, su
incidencia frente al peso que ejerce en las finanzas municipales, sigue siendo el de mayor
relevancia; luego, representa el (79.3%), frente lo que aportan las demás empresas en
Barrancabermeja.
Dando continuidad al análisis de la situación financiera que afronta la ciudad, se presenta
a través de la gráfica N° 8, el comportamiento de los valores recaudados por concepto de Industria
y Comercio, frente al peso porcentual de la suma de todos los ingresos que percibe el municipio
para atender las iniciativas establecidas en el Plan de Desarrollo Municipal en las distintas
vigencias, en especial para los años 2011 a 2016.
Gráfica N° 8 Impuesto de Industria y Comercio frente al total del Presupuesto de Ingresos del
municipio de Barrancabermeja.
Fuente: Ramírez (2017). Elaboración propia, con datos de Tesorería General del municipio de Barrancabermeja.
(100.000.000.000) 100.000.000.000 300.000.000.000 500.000.000.000 700.000.000.000
2011
2012
2013
2014
2015
2016
30.7%
26.2%
27.9%
28.1%
28,1
20,3%
Impuesto I y C
Total de Ingresos
93
Como se puede observar a través de la gráfica N° 8, un reglón de importancia para las
finanzas del municipio de Barrancabermeja, lo constituye el impuesto de industria y comercio;
luego, éste aporta en promedio el 26, 9% frente a los demás ingresos.
Al analizar el comportamiento de éste impuesto en los últimos dos años (2015 y 2016)
frente a lo percibido en el 2014, se evidencia una caída notoria, representado en 2,6% para el año
2015 y con mayor relevancia en 10,4% para el 2016, lo que implica un menor recaudo para
responder a las metas instituciones establecidas para dichas vigencias.
De otro lado, las caídas que se evidencian en los recaudos de los años 2015 y 2016, frente
al 2014, develan el impacto negativo que deja la baja capacidad productiva de la empresa
ECOPETROL, a través de las operaciones que realiza la refinería instalada en Barrancabermeja,
también, la dependencia que tiene el municipio para financiar los gastos de inversión.
La figura N° 18, presenta la estructura que integra el presupuesto de ingresos municipal.
Figura N° 18 Estructura presupuesto de ingresos del municipio de Barrancabermeja
Fuente: Ramírez (2017). Elaboración propia, con datos de la Oficina de Impuestos municipales.
94
Lo anterior, significa que del total de los ingresos corrientes de cualquier municipio de
Colombia lo componen además de los ingresos corrientes de libre destinación, otros ingresos
como: ingresos corrientes con destinación específica, recursos del balance y recursos de capital; la
sumatoria de todos estos componentes del presupuesto nos da el total del presupuesto de un
municipio, en este caso se puede comparar la participación porcentual del total del impuesto de
industria y comercio frente al total del presupuesto del municipio de Barrancabermeja, se puede
observar que en promedio el 26.9% del presupuesto del municipio lo aporta el impuesto de
industria y comercio.
A continuación se presenta la participación del impuesto de industria y comercio recaudado
ante la empresa ECOPETROL, frente al total del presupuesto de ingresos del municipio de
Barrancabermeja, durante el periodo comprendido entre el 2011 al 2016. (Ver Gráfica N° 9)
Gráfica N° 9 Participación del impuesto de Industria y Comercio cancelado por Ecopetrol
frente al total del total del presupuesto de ingresos del municipio de
Barrancabermeja. (2011-2016)
Fuente: Ramírez (2017). Elaboración propia, con datos de Tesorería General del municipio de Barrancabermeja.
La gráfica N°9, confirma la dependencia que tienen las finanzas del Municipio de
Barrancabermeja, frente al impuesto de industria y comercio cancelado por Ecopetrol. Es
importante destacar que el Impuesto que cancela ECOPETROL, incide en el 20,08% en promedio
- 200.000.000.000 400.000.000.000 600.000.000.000
2011
2012
2013
2014
2015
2016
TOTAL IMP. IND.Y COMERCIO CANCELADO POR ECOPETROL
TOTAL PPTO MUNICIPIO
18.7%
22.5%
23.4%
23.2%
20%
16.1%
95
del total de las fuentes de financiación que hacen posible el cumplimiento de las metas establecidas
en el plan de desarrollo durante las vigencias (2011-2016).
De otra parte, se podría pensar que es bueno que un municipio tenga asegurado en más de
un 70% el pago del impuesto de industria y comercio, porque le permitiría contar con recursos casi
seguros para una vigencia y por lo tanto apalancar financieramente los diferentes proyectos del
municipio; sin embargo, desde otro punto de vista también está la tesis de que señala que no es
bueno que las finanzas de un municipio dependan de un solo sector; luego, esto implicaría el
incremento del nivel de incertidumbre frente a la financiación de los planes, programas y
proyectos.
A continuación se presenta el comportamiento del impuesto de industria y comercio
durante la vigencia fiscal del año 2016. (Ver Gráfica N° 10).
Gráfica N° 10 Recaudo de Impuesto de Industria y Comercio frente a lo presupuestado por
recaudar en el año 2016.
Fuente: Ramírez (2017). Elaboración propia, con datos de Tesorería General del municipio de Barrancabermeja.
El presupuesto inicial del año 2016, correspondió a la suma de $142.615.724.734.00; sin
embargo, al finalizar la vigencia del mismo año, el recaudo total fue de $125.868.240.488.00;
presentándose una diferencia de $16.747.484.146.00, este déficit se debió a que lo que se esperaba
8.043.656.100,00
11.886.961.928,00
9.006.040.119,00
13.490.195.522,00
10.764.640.069,00
10.498.252.100,0010.378.971.250,00
10.268.958.000,00
9.326.470.000,00
9.847.634.000,00
10.638.501.000,00
11.717.960.500 11.884.643.728
4.000.000.000,00
5.000.000.000,00
6.000.000.000,00
7.000.000.000,00
8.000.000.000,00
9.000.000.000,00
10.000.000.000,00
11.000.000.000,00
12.000.000.000,00
13.000.000.000,00
14.000.000.000,00
Recaudo impuesto industria y comercio pto mensual ind y cio a recaudar
96
recaudar a través de la empresa ECOPETROL por este concepto no fue el esperado. La situación
actual es similar a la presentada en el año 2015, donde se tuvo que hacer una reducción de
$15.000.000.000.00 (quince mil millones de pesos.) en el presupuesto de gastos de inversión,
circunstancia que afectó significativamente el desarrollo de varios proyectos.
Las reducciones en los presupuestos correspondientes a las vigencias de los años 2015 y
2016, generaron efectos negativos en las finanzas directas del municipio, así como de otras
entidades que reciben transferencias del municipio, por lo cual se dejaron de transferir millonarios
recursos a entes como: Policía Nacional, Bomberos Voluntarios, INPEC, Cruz Roja, Defensa
Civil, Contraloría Municipal, Concejo Municipal y Personería Municipal.
La reducción de los recursos a las entidades anteriormente descritas, afectó sus gastos de
funcionamiento como de también los de inversión.
De igual forma, si se suman los quince mil millones de pesos que se redujeron en la vigencia
2015 más el déficit del 2016, se observa que en menos de dos años el municipio ha dejado de
recibir más de treinta mil millones de pesos.
La grafica N° 11, devela el comportamiento del recaudo por concepto de industria y
comercio cancelado por ECOPETROL, durante las vigencias 2014 a 2016.
Gráfica N° 11 Comportamiento del Recaudo de Impuesto de Industria y Comercio
Cancelado por Ecopetrol en los años 2014 a 2016.
Fuente: Ramírez (2017). Elaboración propia, con datos de Tesorería General del municipio de Barrancabermeja.
6.000.000.000
7.000.000.000
8.000.000.000
9.000.000.000
10.000.000.000
11.000.000.000
12.000.000.000
201420152016
COMPORTAMIENTO DEL RECAUDO IND Y COMERCIO + SOBRETASA IND Y CIO + AVISOS Y TABLEROS CANCELADOS POR ECOPETROL DURANTE LOS AÑOS 2014 ,
2015 y 2016
97
Como se ha venido explicando a través de las gráficas anteriores, hasta el año 2014 los
ingresos recibidos por concepto de industria y comercio venían experimentando comportamientos
normes dentro de lo presupuestado por parte del municipio de Barrancabermeja, lo que le permitía
a la alcaldía municipal llevar a cabos los proyectos contemplados en el Plan de Desarrollo, así
como cumplir con los gastos de inversión y de funcionamiento.
El buen comportamiento financiero, se evidenció también en los valores recaudados a
través de otros sectores económicos del municipio, donde su dinámica comercial y empresarial se
mostró siempre estable. Sin embargo, esta situación de normalidad se empezó a ver afectada para
finales del año 2014; luego, los recursos percibidos para inicios del año 2015 por concepto de
industria y comercio comienzan a disminuir, especialmente los cancelados por la Empresa
Colombiana de Petróleos –Ecopetrol.
11.1.6. Destino de los Recursos
Según el Plan de Desarrollo Municipal el comportamiento proyectado de los ingresos
durante el cuatrienio 2016-2019, se establece en $ 2.273.773.114.525, que deberán soportar los
gastos de funcionamiento, deuda pública e inversión. (Ver tabla N° 3)
Tabla Nº 3: Resumen sobre la Proyección de Ingresos vigencia 2016-2019
CUENTA 2016 2017 2018 2019 ACUMULADO
INGRESOS TRIBUTARIOS 220.021.198.278 237.622.894.140 256.632.725.671 270.560.489.874 984.837.307.963
INGRESOS NO TRIBUTARIOS 23.146.409.583 29.433.493.863 31.721.606.032 33.450.628.223 117.752.137.701
SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES
119.791.927.491 128.155.037.744 137.133.629.605 146.741.342.035 531.821.936.875
TRANSFERENCIAS 44.150.383.870 47.240.910.741 49.130.547.171 51.095.769.057 191.617.610.839
RECURSOS DE CAPITAL 224.975.349.092 126.110.563.236 3.243.407.281 3.414.801.536 357.744.121.145
SISTEMA GENERAL DE REGALIAS 30.000.000.000 20.000.000.000 20.000.000.000 20.000.000.000 90.000.000.000
TOTAL CONSOLIDADO DE INGRESOS
662.085.268.314 588.562.899.724 497.861.915.760 525.263.030.725 2.273.773.114.523
Fuente: Ramírez (2017). Elaboración propia, con datos del Plan de Desarrollo Municipal (2016-2019, Pág. 247)
98
De acuerdo a los ingresos programados para el cuatrienio 2016-2019, se presenta la
proyección de gastos para el mismo periodo así. (Ver Tabla N° 4 y Gráfica N° 12)
Tabla Nº 4 Proyección de gastos 2016-2019
CUENTA 2016 2017 2018 2019 CONSOLIDADO (2016-2019)
FUNCIONAMIENTO 212.446.007.511
GASTOS DE PERSONAL 47.146.188.890 50.917.884.001 54.991.314.721 59.390.619.899 75.074.334.273
GASTOS GENERALES 16.660.556.700 17.993.401.236 19.432.873.335 20.987.503.002 85.009.773.766
TRANSFERENCIAS 21.965.092.329 19.419.874.765 20.973.464.746 22.651.341.926 43.193.940.887
OTROS GASTOS GENERALES 9.998.945.836 10.325.358.503 11.048.133.598 11.821.502.950 43.193.940.887
TOTAL FUNCIONAMIENTO 95.770.783.755 98.656.518.505 106.445.786.400 114.850.967.976 415.724.056.636
SERVICIO DEUDA PUBLICA 14.844.155.718 24.061.479.824 30.811.644.931 40.633.181.223 110.350.461.696
AMORTIZACIÒN CAPITAL 2.880.211.355 3.740.791.485 10.756.530.741 22.050.470.834 39.428.004.415
INTERESES 11.219.788.645 19.546.766.392 19.219.278.488 17.680.007.830 67.665.841.355
BONOS PENSIONALES 744.155.718 773.921.947 835.835.702 902.702.559 3.256.615.926
INVERSIÒN 432.093.518.826 465.844.901.395 360.604.484.428 369.778.881.527 1.628.321.786.176
RESERVA DE PRESUPUESTO 119.376.810.015 119.376.810.015
TOTAL GASTOS ADMON CENTRAL
662.085.268.314 588.562.899.724 497.861.915.759 525.263.030.726 2.273.773.114.523
Fuente: Ramírez (2017). Elaboración propia, con datos del Plan de Desarrollo Municipal (2016-2019, Pág. 248,249)
Grafica N° 12 Distribución gastos cuatrienio 2016-2019
Fuente: Ramírez (2017). Elaboración propia, con datos del Plan de Desarrollo Municipal (2016-2019, Pág. 248,249)
Como se puede observar en la Gráfica N° 12, gran parte de los recursos están destinados a
la inversión; por lo tanto, al afectarse el ingreso por concepto del recaudo correspondiente al
impuesto de industria y comercio, se estará afectando directamente los Planes, programas y
proyectos. Esta tendencia ha sido la misma desde el año 2011 y seguramente será la misma hasta
el Plan de Desarrollo del año 2032, año en el cual se visualizan cuatro posibles escenarios a
presentarse.
18,3%
4,9%
71,6%
5,3%
FUNCIONAMIENTO
99
11.2. Estudio en prospectiva del municipio de Barrancabermeja al 2032, mediante el
análisis estructural, el planteamiento de escenarios de planificación posible, deseado y
apuesta, como condición sine qua non para lograr la sostenibilidad fiscal y financiera del
ente territorial.
11.2.1. Aplicación del Método Prospectivo.
Para el desarrollo del presente capítulo fue de gran utilidad las herramientas ofrecidas por
la Prospectiva Estratégica en cabeza de uno de sus máximos exponentes, como lo es Michel Godet,
en especial las herramientas e instrumentos plasmados en su libro “Prospectiva Estratégica,
Problemas y Métodos” (2007) y “ De la Anticipación a la Acción” (1993).
11.2.1.1. Análisis Estructural
El análisis estructural es una herramienta de reflexión colectiva, que se apoya en una matriz
para relacionar unas variables con otras. La identificación de estas variables corresponde a un
proceso que conlleva tiempo y dedicación por parte de los actores y expertos escogidos, quienes
de manera conjunta con el líder del evento realizan el análisis e interpretación de los resultados
obtenidos.
Gracias a la aplicación del método, se pudo identificar las principales variables influyentes
y dependientes, y por ello las variables esenciales a la evolución del sistema. (Godet, 2007, p.63)
11.2.1.2. Identificación y selección de Variables
En esta etapa del trabajo se seleccionó y elaboró una lista de los diferentes sectores
económicos y sociales del municipio de Barrancabermeja y se hizo una preselección de personas
100
que representaran esos gremios, buscando con ello, encontrar los pesos y contrapesos que pudieran
equilibrar las miradas y percepciones sobre la situación problema, así como capturar las ideas,
alterativas, estrategias y/o componentes principales de la política pública.
La primera etapa consistió en enumerar el conjunto que caracterizan el sistema estudiado
y su entorno (tanto las variables internas como las externas. (Godet, 2007, p.63)
Dando cumplimiento a las recomendaciones establecidas por la metodología, se buscó que
la lista no fuera demasiado extensa; después de haber consultado con los posibles participantes y
de haber realizado algunas entrevistas informales y de haberles comentado el propósito del
presente trabajo, se dejó una lista final conformada por las siguientes personas. (Ver Tabla N° 5)
TABLA N° 5 Expertos seleccionados.
.NOMBRE CARGO EMPRESA PROFESIÓN U
OCUPACIÓN
Gregorio Ortiz Epalza Gerente Comultrasan Multiactiva Economista
José Rafael Rohenes Acosta Funcionario Oficina Impuestos Alcaldía Municipal Economista
Cesar Enrique Pabón Villafañe Presidente ASTDEMP Alcaldía Municipal Líder Sindical
Jorge Núñez Hernández Escritor Independiente Historiador
Leonardo González Campero Concejal Concejo Municipal Economista
Roberto Schmalbach Cruz Diputado Asamblea Departamental Economista
Sandra Vanessa Patiño Acevedo Secretaria de Hacienda Alcaldía Municipal Contadora
Adriana Barragán Rincón Gerente Banco Popular Contadora
Delfina Alcocer Peña Coordinadora Hogares Beraca Psicóloga
Calixto Sampayo Álvarez Docente Unidades Tecnológicas Economista
Florangela Rincón Propietaria Almacén Angely Balloons Comerciante
Oscar Gómez Propietario Supermercado la Sag. Familia Comerciante
Angel de J. Ramírez López Pensionado Ecopetrol Operador de Planta
Juan Carlos Ospina Hernández Supervisor Ecopetrol Ingeniero de sistemas
Edelmira Valencia Docente E.S.A.P. Abogada
Claudia Patricia Andrade Ex - concejal Independiente Medico
Jorge Gamboa Ex-presidente Uso Nacional Ecopetrol Líder Sindical
Yidis Medina Padilla Ex congresista Independiente Líder social y política
Carolina Galvis Pardo Funcionaria Planeación Municipal Alcaldía Municipal Ingeniera Financiera
Fuente: Ramírez (2016). Elaboración propia.
Los 19 “expertos” seleccionados (fuente primaria) corresponden a aquellos actores que
hacen parte de diversas estructuras económicas y sociales, así como funcionarios de la
administración municipal.
101
Definido el grupo de expertos, se procedió a efectuar la recolección de información
utilizando una Ficha técnica, donde se identificaron las variables internas, las variables externas,
el grado de influencia de cada una de ellas y se plantean los posibles escenarios que se pueden
presentar en el año 2032. Después de culminado el proceso análisis y tabulación de la información
recopilada se condensó la información a través de la tabla de variables N° 6.
Tabla Nº 6 Variables Externas e internas.
VA
RIA
BL
ES
EX
TE
RN
AS
V1 Reforma Tributaria
V2 Precio del Barril del Petróleo
V3 Modernización de la Refinería de Bca-Bja. - PMRB
V4 Declaración de Emergencia Económica
V5 Permanencia de empresas contratistas en Bca-Bja
V6 Altas tasas en el sector bancario
V7 Políticas de alivio a Créditos bancarios realizados en la ciudad
V8 Pago de Impuesto de industria y comercio por parte de Ecopetrol
V9 Establecimientos comerciales en la ciudad
V10 Gestión de recursos. a nivel nacional para la ciudad
V11 Proceso de Paz
V12 Barrancabermeja, Distrito petroquímico, portuario y turístico
V13 Reforma Constitucional
V14 Variación en el precio del dólar
V15 Fenómenos o desastres naturales
VA
RIA
BL
ES
IN
TE
RN
AS
V16 Ventas en los distintos sectores económicos de la ciudad
V17
Ingresos en otras instituciones (Person. conc., Inpec, D. Civil, Cruz Roja, Ponal
y bomberos)
V18 Tasa de desempleo local
V19 Crisis inmobiliaria
V20 Fortalecimiento de la oficina de impuestos
V21 Políticas tributarias para favorecer los comerciantes de la ciudad
V22 Recurso Humano
V23 Turismo en la región
V24 Índices de delincuencia
V25 Sistema de transporte urbano
V26 Agroindustria en la región.
V27 Compromiso y gestión del gobierno y líderes regionales
V28 Categorización del Municipio
V29 Necesidades Básicas Insatisfechas
V30 Componente Cultural
Fuente: Ramírez (2016). Elaboración propia.
102
11.2.1.3. Descripción de las variables
a. Variables Externas.
Reforma Tributaria: una reforma tributaria cambia uno o varios aspectos de la
estructura tributaria y tiene como fin aumentar o disminuir la cantidad de dinero que recibe el
Estado por concepto de impuestos.
Todas las reformas no son iguales y cada una de ellas tiene unos fines específicos, unas
tienen como fin aumentar a corto y mediano plazo el aumento del recaudo de impuestos sin
garantizar que el desempleo y la pobreza disminuyan¸ otras reformas pueden tener como fin reducir
la desigualdad y propender por el crecimiento económico del país.
Expertos opinan que una reforma mal implementada y que no tenga en cuenta los intereses
económicos de las clases menos favorecidas puede aumentar la pobreza, aumentar los índices de
desempleo e incluso que el país tenga un atraso económico.
De lo anterior, se concluye que cualquier Reforma Tributaria tiene grandes incidencias en
la economía del país; luego, afecta directa e indirectamente a todos los sectores de la economía.
Pero también, el desarrollo y fortalecimiento económico y social de algunas ciudades y
departamentos depende de su implementación.
Precio del Barril del Petróleo: cuando el precio del barril del petróleo baja, trae
como consecuencia que el dólar aumente debido a que el país recibe menos divisas; la inflación
con seguridad aumenta y con ello el alza en los precios de los productos.
Otro de los efectos inmediatos de una crisis petrolera como la que actualmente se está
dando es que aumente el desempleo y que los bienes de consumo y alimentos importados suban
automáticamente su precio.
103
Modernización de la Refinería de Barrancabermeja – PMRB: corresponde a un
proyecto de Ecopetrol que consistía en invertir aproximadamente 7.000 mil millones de dólares en
la ampliación y modernización de la Refinería de Barrancabermeja ( la más grande y antigua del
país) y su anuncio oficial hizo que la ciudad empezara a prepararse para cuando se diera inicio al
proyecto, ya que eso requeriría de mayor oferta hotelera, mayor oferta de vivienda, mayor oferta
de recurso humano, el comercio también empezó a prepararse; grandes cadenas de almacenes
abrieron sus puertas en la ciudad, se construyeron nuevos edificios para apartamentos oficinas, en
fin se calcula que en los últimos 5 años los habitantes de Barrancabermeja hicieron inversiones
por más de doscientos mil millones de pesos ante la expectativa del PMRB.
Sin embargo, hace aproximadamente dos años se empezó a dudar de las verdaderas
intenciones de Ecopetrol, la desconfianza empezó a apoderarse de los barranqueños cuando
Ecopetrol decidió realizar una millonaria inversión en la Refinería de Cartagena, inversión que a
la postre resultó un fiasco si se tiene en cuenta que hubo sobrecostos por más de cuatro mil millones
de dólares y actualmente hay muchas demandas por eso.
El presidente de Ecopetrol y el gobierno empezó a guardar silencio cuando se le preguntaba
cuándo iba a iniciar el proceso de PMRB.
Finalmente en Marzo de 2016 Ecopetrol en un comunicado de prensa informa que “Bajo
un contexto de bajos precios por sobreoferta de crudo, Ecopetrol, en línea con las empresas
de la industria, se ha enfocado en rentabilizar la operación a través de optimizaciones de costos y
un estricto plan de austeridad, además de ajustar su plan de inversiones sancionando sólo los
proyectos de mayor creación de valor y generación de caja en ciclos cortos.
"Bajo este escenario retador, y buscando la sostenibilidad financiera del grupo
empresarial, es necesario suspender el plan de modernización de la refinería de
104
Barrancabermeja (PMRB), hasta tanto el entorno de precios permita hacer inversiones de las
características de un megaproyecto como este", dice Ecopetrol en el comunicado de prensa.
Ante el anterior anuncio, la comunidad de Barrancabermeja, así como la región del
Magdalena Medio, demostraron su descontento. Para ese entonces, las consecuencia no tardaron
en afectar a más de 80 grandes empresas, las cuales entraron en Ley de Reestructuración
Empresarial, y a la fecha ya han sido liquidadas casi mil empresas más. Las ventas en el comercio
están en sus niveles más bajos, quienes invirtieron en finca raíz se encuentran endeudados con los
bancos y la tasa de desempleo está alrededor del 23%.
Declaración de emergencia económica: el Estado de Emergencia Económica se dicta
cuando una región, o país sufre una situación especial ya sea por catástrofes, epidemias,
enfermedades, graves circunstancias políticas o civiles y que afectan la vida normal de sus
habitantes.
Bajo esta premisa, la Asamblea de Santander solicitó al gobierno nacional la declaratoria
de Emergencia Económica y Social, la respuesta dada por el ministro de Hacienda Mauricio
Cárdenas es que por ahora esa declaratoria no es necesaria.
La declaración de Emergencia Económica para Barrancabermeja, si bien no sería la
solución definitiva a la problemática actual, permitiría que se tomen medidas que ayuden a
conjurar la crisis económica y que los efectos que están sintiendo los distintos sectores económicos
de la región sean menos drásticos.
Permanencia de empresas contratistas en la ciudad: a parte de la Empresa
Colombiana de Petróleos – Ecopetrol, en la ciudad operaban un gran número de “Empresas
Contratistas”, que son las que tienen los subcontratos para ayudar en el proceso de exploración y
extracción del Crudo en los pozos petroleros aledaños como son: La Cira Infantas, El Centro,
Casabe, Sabana de Torres y Cantagallo; además de las empresas que trabajan en operaciones de
mantenimiento de la Refinería de Barrancabermeja.
105
La permanencia de esas empresas en la ciudad depende de las operaciones de Ecopetrol;
debido, al bajo precio del barril del petróleo la extracción del crudo no es rentable por lo que
muchos contratos entre estas empresas contratistas y Ecopetrol debieron ser liquidados y las
operaciones de extracción y explotación fueran suspendidas.
Esto trajo que más de 2.500 trabajadores tercerizados y 30 de la nómina de base de
Ecopetrol hayan perdido sus empleos.
Entre el 2014 y el 2015 Ecopetrol redujo la contratación con empresas subcontratistas a un
43%; luego, hasta tanto los precios del Crudo no lleguen a un precio cuya explotación sea rentable
las empresas contratistas en Barrancabermeja serán cosa del pasado.
Altas tasas en el sector bancario: la tasa de interés se refiere al precio del dinero
en el mercado financiero. Cuando hay más dinero en el mercado la tasa de interés tiende a bajar
y cuando hay menos dinero la tasa tiende a subir.
Cuando las tasas de interés en el sector bancario están altas es natural que las personas o
empresas se cohíban de realizar préstamos o realizar inversiones que tengan que ver con el sector
financiero. Sin embargo, en situaciones especiales como la que se presentó en Barrancabermeja,
muchas personas ilusionadas con la expectativa del PMRB, sin importar que las tasas de interés
estuvieran altas o no, decidieron endeudarse con los bancos para construir o remodelar sus
propiedades y adecuarlas para oficinas o apartamentos.
En el año 2012 se llegaron a aprobar para construcción 201.000 metros cuadrados; por el
contrario y dado a los pronósticos económicos negativos para la ciudad, tan solo se tramitaron en
el 2015, 39.215 metros cuadrados.
Hoy en día son muchos los afectados; luego, quienes hicieron estas inversiones están
atrasados en sus créditos y algunos están a punto de perder sus propiedades por cuenta de los
bancos que al final nunca pierden, más aun cuando las tasas de interés en Colombia según informe
de la Revista Semana del 18 de Marzo de 2016 son las segundas más altas de América Latina.
106
Políticas de alivio a créditos bancarios realizados en Barrancabermeja: cuando se
presenta una crisis económica en un país o región el gobierno puede decretar Planes de Salvamento
para ayudar a los afectados; por ejemplo a finales de siglo pasado se presentó una de las peores
crisis financieras en el sector bancario por cuenta del UPAC, el gobierno de Andrés Pastrana
decretó la Emergencia Económica para poder dictar medidas y ayudar a todos los afectados en ese
momento.
Hoy en la región del Magdalena Medio y especialmente en Barrancabermeja por esa
Burbuja Inmobiliaria se vive una crisis que es urgente contrarrestar con un Plan de Salvamento
que permita que los deudores puedan renegociar sus créditos, que se les pueda congelar sus
intereses, que se suspendan los procesos judiciales, embargos, entre otras medidas.
Pago de impuesto de industria y comercio por parte de Ecopetrol: el impuesto de
Industria y Comercio es el gravamen establecido sobre las actividades industriales, comerciales y
de servicios, a favor de cada uno de los distritos y municipios donde ellas se desarrollan, según la
liquidación privada.
En Barrancabermeja hay una situación que es poco común en Colombia y es el hecho de
que una sola empresa comercial cancele más del 70% del total de lo que recibe el municipio por
este impuesto. Ecopetrol tradicionalmente ha sido el mayor contribuyente del municipio por este
concepto; por lo tanto, una disminución en el pago de este impuesto, genera un gran impacto en
las finanzas del municipio y por ende su normal funcionamiento.
Establecimientos comerciales en la ciudad: se dice que el comercio es tan antiguo
como la sociedad; luego, su existencia requiere de bienes y servicios que debe adquirir en lo que
se denomina Mercado. El nivel de intercambio o venta de productos o servicios en una región
refleja las condiciones económicas de sus ciudadanos. Cuando un comercio es prospero en una
ciudad, hay flujo de dinero, hay fuentes de empleo, entre otras.
107
La disminución o cierre de establecimientos o negocios en cualquier ciudad tiene efecto
en sus habitantes; la oportunidades de empleo disminuyen al igual que los ingresos de los
comerciantes.
Barrancabermeja se ha caracterizado por tener un comercio fuerte, ya sea formal o
informal, a la ciudad llegan habitantes de todos los municipios del Magdalena Medio a realizar sus
compras o a vender sus productos; sin embargo en los dos últimos años el sector comercial ha sido
duramente golpeado, según la Cámara de Comercio en el 2015, 765 empresas solicitaron su
liquidación; hoy por las calles de barrios y del Sector Comercial abundan los letreros de “Se
Arrienda” o “Se Vende”.
Gestión de recursos para la ciudad a nivel nacional: los recursos económicos
pueden ser materiales o inmateriales y son necesarios para el desarrollo y crecimiento de una
región, por eso cuando se presenta escasez de los mismos, se hace necesario poner en práctica
estrategias que permitan la consecución de recursos por fuera de la región.
La consecución de esos recursos que inicialmente no estaban en el presupuesto de ingresos
de un municipio se puede lograr dependiendo de la diligencia y gestión del gobierno.
El gobierno municipal de Barrancabermeja con su equipo de trabajo debe gestionar
recursos a nivel nacional e internacional ya sean financieros o de otro tipo para ser invertidos en
los sectores económicos del municipio y así contrarrestar la mala situación que actualmente vive
la ciudad. En las crisis es cuando se conoce el talante de los gobernantes y la capacidad para
gobernar y sacar a sus municipios adelante.
Proceso de paz: uno de los mayores obstáculos para que este país no haya tenido
un mayor crecimiento económico y social, quizás haya dependido de la confrontación armada con
las FARC. Sin embargo, se han iniciado desde hace varios años una serie de diálogos que aunque
han sido lentos y no han mostrado los avances que quisiera el pueblo colombiano, están dando una
esperanza a los ciudadanos en términos de reducción de los indicadores de violencia por cuenta
del conflicto interno.
108
Si Colombia, a pesar de sobrellevar durante tantos años esta dura guerra ha sabido sortearla
y está por encima de países que no tienen este problema, seguramente que con la firma de un
Acuerdo de Paz entre gobierno y guerrilla, el panorama cambiara para bien.
De otra parte, los inversionistas extranjeros tendrán más confianza en el país, al igual que
los capitalistas colombianos. Las regiones donde predominaban estos grupos armados al margen
de la ley y que nadie podía entrar sin permiso, serán campos abiertos para todos los colombianos
y su economía seguro crecerá.
Por lo anterior, es relevante el desarrollo del proceso de paz como iniciativa que conlleva
a la seguridad y la convivencia pacífica, como escenario que posibilita el encuentro entre los
sectores económicos y sociales de esta nación.
Barrancabermeja, Distrito Petroquímico, Portuario y Turístico: los senadores
Juan Manuel Galán y Jorge Enrique Robledo radicaron el proyecto de ley que busca elevar a
Distrito Petroquímico, Portuario y Turístico al municipio de Barrancabermeja; lo anterior dado
que el municipio además que contar con la industria petroquímica, dispone del potencial para
constituir el mayor Puerto Internacional sobre el rio Magdalena.
A nivel turístico, también cuenta con ciénagas y quebradas que favorecen el turismo
ecológico; esta iniciativa debe pasar por cuatro debates para que se convierta en ley.
De aprobarse esta iniciativa, Barrancabermeja como Distrito tendría algunas ventajas y
fortalezas que le permitirían por ejemplo: Tener prioridad en los recursos de la nación para mejorar
la prestación de los servicios públicos, así como desarrollar programas diversos de inversión.
Reforma Constitucional: la reforma constitucional tienen como finalidad el de
efectuar una revisión parcial y la modificación o sustitución de algunas de sus normas, siempre y
cuando no se modifique su estructura y los principios constitucionales. Una reforma debe ser
analizada con mucho cuidado ya que cualquier cambio puede tener efectos consecuencias y
perjuicios para la nación.
109
Teniendo en cuenta lo anterior y siendo la Constitución Política la norma de normas, la
brújula que orienta el camino que debe seguir el país, cualquier reforma a ella afectará a toda la
nación.
Variación en el precio del dólar: cuando en la economía de un país, el precio del
dólar sube, los primeros favorecidos son los exportadores, ya que por cada dólar que reciben por
la venta de sus productos en el exterior reciben más pesos a cambio; por el contrario, los
importadores pierden, dado a que las compras que realizan en el exterior les resultan más costosas.
Sin embargo, a mediano plazo estas variaciones afectan la economía del ciudadano del
común, por ejemplo, en estos momentos es más costoso adquirir un vehículo importado que hace
más o menos dos años, así mismo sucede que con artículos o electrodomésticos importados.
Los negocios dedicados a la venta de productos o bienes importados con el tiempo
empiezan a ver afectadas sus ventas y por tanto sus ganancias, lo que se traduce en disminución
de gastos y reducción de personal.
Fenómenos y desastres naturales: un desastre o fenómeno natural es algo que se sale
de toda predicción y puede afectar la economía de todo un país, son muchos los desastres naturales
que han acabado con regiones enteras, con cultivos, con animales y hasta con personas.
Colombia no ha sido la excepción; luego, ha sido víctima de grandes desastres naturales y
que incluso dio para que se creara un impuesto (dos por mil, en ese entonces) cuando el terremoto
del eje cafetero y otros fenómenos más recientes como el del “niño” o de la “niña” que a veces
azotan con exceso de agua y otras con grandes sequias, generando grandes afectaciones a los
campesinos, empresarios y ciudadanos en general.
b. Variables Internas.
Ventas en los distintos sectores económicos de la ciudad: una forma de conocer
cómo está la situación económica de una región o de una ciudad es conociendo como están los
110
ingresos por concepto de ventas de productos o de la prestación de servicios de cualquier clase.
Puede suceder que dependiendo de la temporada un sector tenga mayor movimiento en actividad
empresarial o comercial que otro; por ejemplo, es normal que el gremio de quienes venden y
producen artículos para estudiantes (Útiles, escolares, matriculas, uniformes, calzado, confección,
entre otras.) tengan un repunte en los dos primeros meses del año y el resto de la temporada se
mantengan en un nivel que les permita seguir en el mercado, existiendo lógicamente algunos meses
que sus ventas e ingresos pueden ser críticos pero saben que después de un tiempo se recuperarán.
Lo preocupante es cuando llegan esas temporadas para determinado gremio y los ingresos
no son los esperados y peor cuando después de varios meses, la gran mayoría o todos los gremios
económicos (alimentos, comercio, transporte, confecciones, servicios, entre otros) empiezan a
quejarse por los bajos ingresos y el panorama no parece mejorar.
Ingresos en otras instituciones (Personería, Concejo Municipal, Policía Nacional,
Bomberos, Cruz Roja, Inpec y Defensa Civil): la ley 617 de 2000 y el Acuerdo Municipal 020 de
2011, reglamentan los giros que debe realizar el municipio para garantizar el normal
funcionamiento y en algunos casos para inversión de otras instituciones.
Los ingresos que el municipio gira al Concejo y a la Personería Municipal se hacen de
acuerdo al presupuesto de cada vigencia siempre y cuando el recaudo de los ingresos corrientes
del municipio se vayan ejecutando conforme a lo presupuestado, vale la pena recordar que el
impuesto de industria y comercio hace parte de los ingresos corrientes de un municipio y en el
caso de Barrancabermeja el impuesto de industria y comercio es el más representativo de los
impuestos, con el 70% del total de los ingresos corrientes.
Las demás entidades, tales como: la Defensa Civil, Bomberos, Policía, Inpec y Cruz Roja
reciben las transferencias por parte del municipio dependiendo directamente del recaudo del
impuesto de Industria y Comercio; por lo tanto, una disminución en el recaudo del impuesto de
industria y comercio afectará directamente los recursos que reciben estas entidades.
111
Para el año 2014, debido que los ingresos por este impuesto no fueron los esperados el
municipio hizo una reducción del presupuesto por este impuesto de quince mil millones de pesos,
lo que afectó directamente las finanzas de estas entidades.
De otro lado, para el año 2016 la situación no registró cambio alguno; pero se calcula que
para el final de la vigencia se experimentará una reducción del presupuesto por encima de los
quince mil millones de pesos, lo que implica menos transferencias para estos entes y las
consecuencias que de ahí se derivan.
Tasa de desempleo local: corresponde a la suma del total de personas
desempleadas de un país o de una ciudad, efectuando su cociente entre el total de la fuerza laboral.
Otra parte, cuando existe una recesión económica, la tasa de desempleo aumenta.
Dependiendo de la tasa de desempleo de un municipio o país se puede determinar cómo
está la economía del mismo, de ahí la importancia de tener en cuenta este indicador, que para éste
caso supera el 23% (2017)
Crisis inmobiliaria: cuando en un territorio se dan situaciones como: sobreoferta de
vivienda, lotes u oficinas, edificaciones a medio construir, dueños de las propiedades en mora con
los bancos, con procesos o judiciales o embargados, se puede concluir que existe una crisis
inmobiliaria.
Una causa común en una crisis inmobiliaria, lo constituye la existencia de una burbuja
inmobiliaria; la cual se caracteriza por el incremento desmesurado e injustificado de los bienes
raíces. Esta situación se presenta generalmente por la especulación y por algún tipo de expectativa.
Dado que en Barrancabermeja, se perciben todas las situaciones anteriormente descritas,
se puede afirmar que existe una crisis inmobiliaria.
112
Fortalecimiento de la oficina de Impuestos municipales: toda nación o ente
territorial tiene una oficina responsable del recaudo de los diferentes tributos o impuestos que
cancelan los ciudadanos; dependiendo del tamaño del departamento o municipio así mismo debe
ser la sección encargada del recaudo.
La oficina encargada del recaudo de los distintos impuestos tienen una gran
responsabilidad; luego, son los encargados de promover y gestionar el pago que hacen los
contribuyentes y así el municipio pueda contar con la liquidez para desarrollar sus diferentes
proyectos de inversión como también cumplir con los gastos de funcionamiento.
Sin embargo, en la realidad se puede observar que en muchos municipios importantes como
Barrancabermeja la oficina de Impuestos, experimentan diversas limitantes e impedimentos para
el desarrollo de sus funciones, como por ejemplo: insuficiencia de personal de planta, necesidades
de actualización constante frente a la norma, ausencia de adecuaciones a los espacios físicos para
brindar la atención al público, entre otras.
Es decir, la eficiencia y la eficacia operativa del recaudo, dependen de: un espacio seguro
y funcional, talento humano idóneo y calificado y acceso a herramientas tecnológicas.
Políticas tributarias para favorecer a los comerciantes de la ciudad: la tributación
es el único medio práctico para recaudar impuestos, con los cuales se busca la sostenibilidad
financiera de un ente territorial, por lo tanto, se hace necesario procurar que la recaudación sea
justa y eficiente; algo que no es fácil, sobre todo en situaciones donde la economía presenta crisis
severas.
Sabiendo que la economía en una región es fluctuante y que por razones internas o externas
puede variar, es importante que los gobiernos ante una situación de crisis implementen políticas
tributarias con el fin de favorecer al sector económico que se está viendo afectado en el momento.
Si es el comercio el sector que más se está viendo afectado, entonces las medidas a implementar
113
deberán apuntar a favorecer al gremio y de esta manera contrarrestar o disminuir en algo la
situación adversa que se está afrontando.
Recurso Humano: el capital más valioso en una organización, lo constituye el
talento humano. Para que una organización, ya sea privada o pública pueda cumplir con su misión
requiere de recursos técnicos, financieros y sobre todo necesita del recurso humano, se puede decir
que lo que marca la diferencia entre una empresa y otra es su talento humano; por ello, debe estar
siempre preparado, motivado y dotado de todas las herramientas tecnológicas necesarias (según el
cargo) para emprender mayores y mejores resultados.
En este aspecto se puede notar una gran diferencia entre el sector privado y el sector
público, al sector público muchas veces para acceder a un cargo público de importancia no se
requiere de demostrar algún tipo de perfil profesional idóneo si no tener el aval político de algún
partido. Sin embargo hay que reconocer que en el sector público existe también diversidad de
talentos, que muchas veces se preparan y capacitan por sus propios medios, más no como iniciativa
del ordenador de gasto.
Turismo en la región: hay regiones que por su clima, ubicación geográfica, paisajes y por
el calor humano de sus habitantes atraen la visita de ciudadanos de otras regiones; algunos
municipios conocen estos potenciales y los explotan para beneficio de sus habitantes.
Otros municipios conocedores de la importancia de este sector económico realizan
inversiones para fomentar el turismo y así fortalecer otros gremios económicos, como el hotelero,
el comercial, de transporte e incluso el sector informal.
Barrancabermeja sin ser un destino netamente turístico ha hecho esfuerzos por ser atractiva
para los colombianos, ha invertido en el sector hotelero, tienen fuentes hídricas que puede explotar
para deportes acuáticos, tienen regiones para explotar el turismo ecológico, tiene variedad de
restaurantes y ahora le está apostando a que el municipio sea elevado a Distrito Petroquímico,
Portuario y Turístico; este sería un paso muy importante en busca de consolidar a Barrancabermeja
114
como destino turístico a nivel nacional y así buscar otras alternativas que le permitan contrarresta
la crisis económica por cuenta de la crisis petrolera.
Índices de delincuencia: un indicador que nos muestra un panorama de un
municipio es el índice de violencia del mismo, una región con altos índices de delincuencia refleja
una mala imagen tanto para sus habitantes como para los turistas, ya que genera temor e
inseguridad.
Del municipio de Barrancabermeja, se puede decir que es una Colombia a menor escala,
ya que ha padecido todos los flagelos de la violencia (guerrilla, paramilitares, bacrim,
narcotráfico); los índices de delincuencia siempre han estado por encima del promedio nacional.
De otra parte, las autoridades de Policía han hecho grandes esfuerzos por combatir estas
organizaciones criminales y han mostrado buenos resultados; sin embargo, ante la situación
económica actual, la falta de oportunidades de empleo, muchos jóvenes han optado por el camino
de la delincuencia y en la actualidad se ha acrecentado el número de actos criminales y violentos
a los ciudadanos de bien.
Sistema de transporte urbano: una de las necesidades comunes de las grandes
ciudades es contar con un sistema adecuado y eficiente para el desplazamiento de sus ciudadanos;
ciudades como Medellín, Bogotá, Cartagena, Ibagué, Pereira, Bucaramanga, Barranquilla, entre
otras tienen o están implementando nuevas alternativas de transporte.
Una ciudad con un sistema masivo de transporte eficiente y económico que le permita
disminuir los tiempos de desplazamiento a sus ciudadanos, será una localidad competitiva y abierta
al progreso y desarrollo.
En este aspecto, Barrancabermeja no ha entrado en esa tónica y se ha quedado relegada en
el pasado, no hay un proyecto similar al de otras ciudades, el servicio de transporte urbano todavía
se presta en busetas o microbuses en regular estado y algunos que nacieron en el siglo pasado; se
115
carece de rutas eficientes y no se nota interés en renovar el parque automotor debido a la
competencia que le ha salido por cuenta del transporte informal.
Agroindustria en la región: Barrancabermeja y su área de influencia no se ha
caracterizado por ser un municipio dedicado al agro o a la agroindustria debido a que sus habitantes
se inclinaron por la industria petroquímica; hoy en día los expertos recomiendan que sin perder de
vista la industria del petróleo, se deben mirar otras alternativas económicas. El sector
agroindustrial tiene muchas oportunidades para convertirse en un gremio fuerte que lidere el
crecimiento económico de la región.
Entre las ventajas que tiene la Agroindustria para consolidarse se pueden mencionar:
Aeropuerto Internacional Yariguíes, el Puerto Multimodal Internacional sobre el rio Magdalena,
que le permite transportar los productos a unos costos, menores, tiene tierras aptas para el cultivo
de muchos productos que tienen demanda en mercados internacionales y están incluidos en varios
tratados de libre comercio.
Productos como aceites, grasas y derivados también cuentan con beneficios para exportarse
a países como Holanda, Estados Unidos, México, Chile y Suiza, países con los que se tienen
tratados comerciales. Sobre la necesidad y ventaja de mirar el rio Magdalena como una
oportunidad para Barrancabermeja y Colombia, mejorando su navegabilidad para utilizarlo como
medio de transporte más accesible.
El exministro Acosta (2012), comenta en su libro La Reforma del Régimen de Regalías y
su impacto en las Finanzas Territoriales que:
El transporte de carga por carretera cuesta 6 veces más con respecto al transporte por rio, ello
explica que el flete representa para las empresas colombianas un 52% de sus costos logísticos lo
cual significa un tara que incide en el precio final del producto a la hora de colocarlos en los
mercados, lo cual afecta enormemente su competitividad, sobre todo tratándose en la exportación
de los mismos; en la Unión Europea el 60% de la carga se moviliza por transporte intermodal, lo
cual contrasta con el 1.5% de Colombia. (p.161).
116
Compromiso y gestión del gobierno y líderes regionales: aunque Colombia es un
solo país, los gobiernos en los entes territoriales son distintos; algunas regiones o municipios
sobresalen de los otros en cuanto al compromiso y gestión de sus gobernantes.
Otras ciudades tienen la fortuna de tener alcaldes y líderes (congresistas) con capacidad de
gestión no solo nacional sino a nivel internacional. Existen regiones que no cuentan con buenos
ingresos en sus finanzas pero gracias a la gestión de sus gobernantes cuentan con grandes proyectos
productivos y de inversión, reflejándose en la calidad de vida de sus habitantes.
En estos tiempos de crisis económica en la ciudad es cuando se requiere de toda esa gestión
por parte del gobierno local y líderes regionales para sacar a Barrancabermeja adelante.
Categorización del municipio: la categorización del municipio incide
directamente en la economía de cualquier municipio de Colombia, el paso de una categoría puede
traer unos beneficios o la pérdida de los mismos en el caso contrario.
De la categorización del municipio (que se elabora teniendo en cuenta el número de
habitantes y los ingresos corrientes de libre destinación), depende entre otros: el salario del alcalde,
del Personero y el contralor, los salarios de los empleados públicos también se fijan teniendo en
cuenta la categoría del municipio, la calificación que otorgan las entidades bancarias para el
otorgamiento de créditos tienen en cuenta también este criterio.
A nivel nacional un municipio en una buena categoría tendrá mejores oportunidades de
acceder a recursos para financiar proyectos de inversión.
De otro lado y dado que el impuesto que cancela Ecopetrol por concepto de industria y
comercio en la ciudad es bastante significativo, se constituye en un riesgo para la sostenibilidad
del municipio; luego, al disminuir su recaudo por baja capacidad productiva de dicha empresa se
afecta directamente los ingresos corrientes del municipio, por lo tanto puede verse afectada
también su categoría en un momento dado.
117
Necesidades Básicas Insatisfechas: la metodología que permite determinar el
indicador de necesidades básicas insatisfechas (NBI), establece la pobreza o miseria que se da en
un ente territorial.
Los grupos de personas que no alcancen una calificación mínima son consideradas como
pobres y es en estos ciudadanos donde el Estado debe concentrar su mayor esfuerzo y atención,
con miras a lograr la reducción de esos niveles de pobreza.
El reto de los alcaldes debe ser el de disminuir los índices de pobreza en sus municipios,
ya que este es un criterio para calificar su gestión y saber que está haciendo por las clases menos
favorecidas.
Barrancabermeja aproximadamente el porcentaje de población con Necesidades Básicas
Insatisfechas es del 30%, pero este porcentaje puede variar de continuar presentando la crisis
económica en la región, ya que muchas personas que vinieron de otros municipios a buscar
oportunidades en la industria del petróleo no se han devuelto a sus regiones y han preferido
quedarse viviendo en la ciudad aun sea en asentamientos humanos y barrios muy pobres.
Componente cultural: aunque todos los seres humanos son iguales, de acuerdo al
territorio que habitan tienen una forma de pensar y comportarse en la sociedad de manera distinta;
estas diferencias culturales tienen origen en factores como: antepasados, creencias, religión,
territorio, entre otros.
Por ello, resulta fácil comprender la forma en que viven ciudadanos de un país del norte de
Europa a uno del sur de África o del continente Asiático. En un mismo país aunque no existen
esas diferencias tan marcadas si se pueden distinguir diferentes formas de cultura entre una región
a otra, por ejemplo un habitante de Nariño tiene una forma de ser diferente a uno de la región
Caribe.
Los habitantes de Barrancabermeja son una mezcla de costeños, cachacos, sabaneros,
santandereanos, antioqueño e incluso extranjeros; esta cultura se dio debido al boom del petróleo
118
fenómeno que conllevó a que muchas personas de otras partes encontraran una oportunidad para
trabajar en la industria del petroquímica. Desde entonces la vida de los barranqueños giró en torno
a la industria del petróleo y mentalmente se identificaron tanto con este trabajo que no se miró a
otro tipo de actividades como la agricultura, ganadería, entro otras.
Este apego, conllevó a que en algunos tiempos existió la cultura de la “malla” (Por aquello
de una malla metálica separaba a la ciudad de la refinería) y consistía en que los obreros temporales
cuando quedaban cesantes preferían estar semanas o hasta meses “pegados” a la malla esperando
que se les diera otro contrato, sin pensar que este tiempo perdido lo podían aprovechar aprendiendo
otras artes u oficios.
Por ello, es imperativo impulsar en el nuevo relevo generacional la firme intención por
visionar otros polos de desarrollo económico en la región que con lleven a lograr una sostenibilidad
fiscal y financiera del municipio.
11.2.1.4 Matriz de relación entre las Variables.
Una vez se han definido las variables, tanto internas como externas y después que los
“expertos han considerado cuales son las más incluyentes, por medio de la herramienta de Análisis
Estructural, se toma variable por variable y se hace una comparación con las demás variables
analizando del grado dependencia o motricidad con el resto de variables.
El objetivo de este método es hacer aparecer la variables más influyentes y las más
dependientes. Este análisis aunque se toma de lo considerado por los actores y expertos no excluye
la intervención de otros “consejeros externos”
El diligenciamiento de la matriz es de tipo “cualitativo” y se plantea el siguiente
interrogante: ¿Existe una relación de influencia directa entre la variable X con la variable Y?; si
no existe relación se le asigna un valor de 0, si se considera que si existe relación entonces le damos
119
un valor dependiendo de si la influencia es débil o fuerte; para este caso se le hadado el valor de 3
cuando la influencia es fuerte.
A continuación se presenta el resultado de la matriz de confrontación de variables, en donde
el valor de 0 = No influye y 3 = Influye. (Ver Tabla N° 7)
Tabla Nº 7 Matriz de relación entre variables.
V1 V2 V3 V4 V5 V6 V7 V8 V9 V10 V11 V12 V13 V14 V15 V16 V17 V18 V19 V20 V21 V22 V23 V24 V25 V26 V27 V28 V29 V30 MOTRIZ
V1 Reforma Tributaria 0 0 0 0 3 3 0 3 3 0 0 3 0 0 0 3 0 3 0 0 0 0 3 0 0 3 0 0 3 0 30
V2 Precio del Barril del Petroleo 3 0 3 3 3 0 0 3 3 0 0 3 0 3 0 3 0 3 3 0 0 0 0 0 0 3 0 3 3 0 42
V3
Modernización de la
Refinería de Bbca. - PMRB 0 0 0 3 3 0 0 3 3 3 0 3 0 0 0 3 3 3 3 0 0 0 3 3 0 3 0 3 3 0 45
V4
Declaración de Emergencia
Económica 0 0 0 3 0 3 0 3 3 0 0 0 0 0 3 0 3 3 0 3 0 3 3 0 3 0 3 3 0 39
V5
Permanencia de empresas
contratistas en Bca. 0 0 0 3 0 0 0 3 3 0 0 0 0 0 0 3 3 3 3 0 0 0 3 3 3 0 0 3 3 0 36
V6
Altas tasas en el sector
bancario 0 0 0 0 3 0 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 12
V7
Politicas de alivio a
Créditos bancarios 0 0 0 0 3 3 0 0 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 12
V8
Pago de Impuesto de
industria y comercio por 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 12V9
Establecimientos
comerciales en la ciudad 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 0 3 0 3 3 0 0 0 0 3 0 0 0 3 3 0 21V10
Gestión de rec. a nivel
nacional para la ciudad 0 0 0 0 3 0 0 3 3 0 0 0 0 0 0 3 0 3 3 0 0 0 3 3 3 3 0 3 0 0 33V11 Proceso de Paz 0 0 0 0 3 3 0 0 0 0 0 0 3 0 0 3 0 0 0 0 0 0 3 3 0 0 0 0 3 0 21
V12
Barrancabermeja, Distrtito
petroquimico, porturario y 0 0 3 0 3 0 0 3 3 0 0 0 0 0 0 3 3 3 3 0 0 0 3 0 0 3 0 3 3 0 36V13 Reforma Constitucional 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 3 0 15V14 Variación en el precio del 0 3 3 0 3 3 3 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 18V15
Fenomenos o desastres
naturales 3 0 0 3 0 0 3 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 3 0 0 3 0 0 0 0 18
V16
Ventas en los distintos
sectores economicos de la 0 0 0 0 0 0 0 3 3 0 0 0 0 0 0 0 3 3 3 3 0 3 3 3 0 0 0 3 3 0 33
V17
Ingresos en otras
instituciones ( person. conc., 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 3 0 0 0 0 0 3 0 0 0 3 0 0 12V18 Tasa de desempleo local 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 3 0 0 0 0 3 0 0 0 0 3 0 15V19 crisis inmobiliaria 0 0 0 3 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 9V20
Fortalecimiento de la oficina
de impuestos 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 3 3 0 0 0 0 0 3 0 0 15
V21
Politicas tributarias para
favorecer los comerciantes 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 3 3 3 3 3 0 0 3 3 0 3 0 0 3 0 30V22 Recurso Humano 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 3 3 0 0 12V23 Turismo en la región 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 3 0 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 3 15V24 Indices de delincuencia 0 0 0 0 3 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 0 12V25
Sistema de transporte
urbano 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 0 6V26 Agroindustria en la región. 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 0 3 0 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 3 15V27
Compromiso y gestión del
gobierno y l ideres 0 0 3 0 3 0 3 0 0 3 0 3 0 0 0 3 3 3 3 3 3 3 3 0 3 3 0 3 3 0 51V28
Categorización del
Municipio 0 0 0 0 0 0 0 3 3 0 0 0 0 0 0 3 3 3 3 0 0 3 3 3 0 3 0 0 3 0 33V29
Necesidades Básicas
Insatisfechas 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 3 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 9V30 Componente Cultural 0 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 0 3 0 3 0 3 3 0 0 3 0 0 0 0 18
9 3 12 18 36 12 15 36 42 15 3 15 3 3 0 66 27 57 42 15 9 15 45 36 9 36 3 42 45 6 675
RELACIÓN
VARI
ABL
ES IN
TERN
AS
VARI
ABL
ES E
XTER
NA
S
DEPENDENCIA
Fuente: Ramírez (2016). Elaboración propia con los datos emitidos por los expertos.
11.2.1.5. Motricidad y Dependencia.
Una vez terminado el análisis de relación entre las variables, las sumatorias obtenidas por
cada variable se ingresan en el sistema MIC MAC, herramienta de Análisis Estructural que
procesa la información y convierte los valores en porcentajes; es decir, indica el grado de
dependencia o motricidad de cada variable. (Ver Tabla N° 8 y Gráfica N° 19)
120
Tabla Nº 8. Motricidad y dependencia de las variables.
ITEM VARIABLES MOTRICIDAD %
MOTRIC. DEPENDENCIA
%
DEPEND.
1 Reforma Tributaria 30 4,4 9 1,3
2 Precio del Barril del Petróleo 42 6,2 3 0,4
3 Modernización de la Refinería de Bca- Bja PMRB 45 6,7 12 1,8
4 Declaración de Emergencia Económica 39 5,8 18 2,7
5 Permanencia de empresas contratistas en la ciudad 36 5,3 36 5,3
6 Altas tasas en el sector bancario 12 1,8 12 1,8
7 Políticas de alivio a Créditos bancarios realizados en la
ciudad 12 1,8 15 2,2
8 Pago de Impuesto de industria y comercio por parte de
Ecopetrol 12 1,8 36 5,3
9 Establecimientos comerciales en la ciudad 21 3,1 42 6,2
10 Gestión de recursos a nivel nacional para la ciudad 33 4,9 15 2,2
11 Proceso de Paz 21 3,1 3 0,4
12 Barrancabermeja, Distrito petroquímico, portuario y
turístico 36 5,3 15 2,2
13 Reforma Constitucional 15 2,2 3 0,4
14 Variación en el precio del dólar 18 2,7 3 0,4
15 Fenómenos o desastres naturales 18 2,7 0 0,0
16 Ventas en los distintos sectores económicos de la
ciudad 33 4,9 66 9,8
17 Ingresos en otras instituciones ( personería, concejo,
Inpec,D. Civil, Cruz Roja ,Ponal y bomberos) 12 1,8 27 4,0
18 Tasa de desempleo local 15 2,2 57 8,4
19 Crisis inmobiliaria 9 1,3 42 6,2
20 Fortalecimiento de la oficina de impuestos 15 2,2 15 2,2
21 Políticas tributarias para favorecer los comerciantes de
la ciudad 30 4,4 9 1,3
22 Recurso Humano 12 1,8 15 2,2
23 Turismo en la región 15 2,2 45 6,7
24 Índices de delincuencia 12 1,8 36 5,3
25 Sistema de transporte urbano 6 0,9 9 1,3
26 Agroindustria en la región. 15 2,2 36 5,3
27 Compromiso y gestión del gobierno y líderes regionales 51 7,6 3 0,4
28 Categorización del Municipio 33 4,9 42 6,2
29 Necesidades Básicas Insatisfechas 9 1,3 45 6,7
30 Componente Cultural 18 2,7 6 0,9
675 100,0 675 100,0
Fuente: Ramírez (2016). Elaboración propia con datos de la matriz cruzada.
121
Figura Nº 19. Plano de influencias Mic Mac.
Fuente: Ramírez (2016). Plano elaborado por el sistema Mic Mac.
11.2.1.6 Variables Obtenidas.
El sistema Mic mac, facilitó la identificación de las diferentes clases de variables, dentro
de las que se pueden destacar las siguientes:
Variables Aleatorias: Muy motrices y muy dependientes; significa que es una
variable que tiene un alto grado de influencia sobre las demás variables, pero a su vez son muy
influenciables por las otras variables.
Variables Desechables: Variables poco motrices y poco dependientes, son las
variables que poco influyen en las demás variables, pero poco se dejan influir por las demás
variables.
122
Variables Resultantes: poco motrices y muy dependientes, son las variables que poca
influencia tienen en otras variables, pero en cambio sí se dejan influir en un alto grado por las
demás variables.
Variables Independientes: muy motrices y poco dependientes, son muy importantes;
ya que, influyen mucho en las otras variables pero las otras variables influyen muy poco en ellas.
De trabajo e interacción con los actores a través de la matriz de impacto cruzado se pudo
determinar los siguientes tipos de variables.
Tabla Nº 9. Tipos de variables obtenidas.
VARIABLES TIPO DE
VARIABLE
Altas tasas en el sector bancario D
Políticas de alivio a Créditos bancarios realizados en la ciudad D
Proceso de Paz D
Reforma Constitucional D
Variación en el precio del dólar D
Fenómenos o desastres naturales D
Fortalecimiento de la oficina de impuestos D
Recurso Humano D
Sistema de transporte urbano D
Componente Cultural D
Ingresos en otras instituciones ( personería, concejo, Inpec, D. Civil, Cruz Roja ,Ponal y bomberos) D
Pago de Impuesto de industria y comercio por parte de Ecopetrol R
Establecimientos comerciales en la ciudad R
Tasa de desempleo local R
crisis inmobiliaria R
Turismo en la región R
Índices de delincuencia R
Agroindustria en la región. R
Necesidades Básicas Insatisfechas R
Reforma Tributaria I
Precio del Barril del Petróleo I
Modernización de la Refinería de Bca- Bja, - PMRB I
Declaración de Emergencia Económica I
Barrancabermeja, Distrito petroquímico, portuario y turístico I
Políticas tributarias para favorecer los comerciantes de la ciudad I
Compromiso y gestión del gobierno y líderes regionales I
Gestión de recursos a nivel nacional para la ciudad I
Permanencia de empresas contratistas en la ciudad A
Ventas en los distintos sectores económicos de la ciudad A
Categorización del Municipio A
Fuente: Ramírez (2016). Elaboración propia.
123
Figura Nº 20 Plano Clases de variables según Dependencia – Influencia.
Fuente: Ramírez (2016). Elaboración propia.
Una vez realizado el análisis de las variables externas e internas el sistema Mic Mac
identificó los tipos de variables existentes, así.
VARIABLE FRECUENCIA
D = Desechables 11
R = Resultantes 8
I = Independientes 8
A = Aleatorias 3
La figura N° 21, representa la ubicación de las variables en el plano cartesiano.
Influencia
Dependencia
Variables Independientes (8)
Variables Desechables (11)
Variables Resultantes (8)
Variables Aleatorias (3)
124
Figura Nº 21 Plano Clases de Variables Mic Mac.
Fuente: Ramírez (2016). Plano elaborado por el sistema Mic Mac.
11.2.1.7. Actores
Los actores, corresponden a todas aquellas personas, instituciones u organizaciones que
tienen relación o incidencia en la situación económica del municipio de Barrancabermeja. Esta
fase permite conocer e identificar aquellos actores que pueden tener alguna influencia sobre los
posibles escenarios.
125
Actores que influyen en las variables clave
Ecopetrol: es la primera empresa del país, gerencia en la actualidad la segunda
refinería en importancia, localizada en la ciudad de Barrancabermeja, sus decisiones y políticas
administrativas y financieras inciden en el desarrollo de la ciudad.
La refinería ha estado presente en la vida social y urbana del municipio desde inicios del
siglo pasado y Ecopetrol ha tenido asiento en la ciudad desde los años 50 del siglo anterior. Durante
muchos años la Refinería de Barrancabermeja fue la más importante del país, hoy en día debido a
varios factores ese primer lugar lo ocupa la refinería de Cartagena, Ecopetrol como actor influye
activamente en otros actores económicos y sociales del municipio; de las decisiones que
administrativamente tome la empresa se afectará de manera positiva o negativa la economía de la
región.
Comerciantes: este sector ha impulsado el crecimiento económico del municipio, los
comerciantes de Barrancabermeja no corresponden solo de la región, sino que también, existen
muchos establecimientos comerciales de origen extranjero (Líbano, Turquía, árabes) así como de
otros departamentos; en los últimos meses el sector comercio ha sido duramente golpeado por la
recesión económica que vive el municipio.
Gobierno municipal (ejecutivo y legislativo): los gobernantes del municipio han
sido privilegiados por que han podido administrar un municipio con muy buenos recursos; sin
embargo la ciudad no ha crecido, ni se ha desarrollado como debería, máxime cuando se ha
dispuesto de tantas riquezas.
Los gobernantes se han dedicado a administrar los escasos recursos que genera la región;
más no han realizado labores de gestión que posibiliten el apalancamiento de recursos tanto a nivel
nacional, como con el sector privado y organismos de cooperación.
126
Con tristeza se evidencia que los gobiernos de turno se han dedicado a esperar el giro por
concepto de impuesto de Industria y Comercio que sufraga la empresa ECOPETROL, para
efectuar el gasto de los recursos.
El legislativo, al igual que el ejecutivo sobresale por no presentar iniciativas que conlleven
a la formulación e implementación de políticas públicas que permitan el crecimiento y
fortalecimiento de otros sectores económicos, como estrategia que permita la sostenibilidad fiscal
y financiera, disminuyendo la incertidumbre, producto de la dependencia de las rentas que gira la
empresa ECOPETROL y que cada vez son más escasas.
Sector bancario: este sector tradicionalmente se ha beneficiado de Barrancabermeja,
la mayoría de entidades bancarias tienen sucursales prosperas que han crecido con sus productos
financieros; los constructores e inversionistas han utilizado sus servicios para invertir en negocios,
especialmente la finca raíz. Sin embargo el sector bancario aunque hoy en día no tiene el
movimiento de capital de otros años, tampoco corre riesgo; luego, ha establecido unas condiciones
que le permiten recuperar con facilidad su inversión. Pese a la crisis económica que se vive en
Barrancabermeja, las entidades financieras, tampoco han dispuesto planes de alivio que les permita
sobrellevar sus deudas.
Líderes comunales (Ciudadanos): los ciudadanos de Barrancabermeja desde hace
varias décadas han tenido ligada su vida y economía a la industria del petróleo, algunos de manera
directa como trabajadores de las empresas petroleras o contratistas y otros de manera indirecta ya
sea como comerciantes formales, informales, agricultores, pescadores, transportadores. Por eso
hoy con la actual situación económica del municipio son tal vez los que más han sufrido las
consecuencias de esta recesión.
Organizaciones Sindicales y Sociales: sindicatos como la Unión Sindical Obrera han
sido protagonistas en el crecimiento de la ciudad y de Ecopetrol; de su constante lucha se ha
logrado que los trabadores de la industria petrolera tengan unas condiciones dignas de trabajo y
han denunciado a Ecopetrol cuando se ha excedido o no ha hecho las cosas como deben ser; hoy
en día otros sindicatos también se pronuncian en cuanto a la actual situación económica de la
127
región y presionan al gobierno municipal y nacional para que proyectos como el Plan de
Modernización de la Refinería de Barrancabermeja sea una realidad y no una promesa de campaña
del candidato de turno.
Políticos de la región: para que una región se desarrolle y crezca, además de que debe
contar con buenas administraciones locales, también requiere de la gestión que realicen el
representante de la ciudad a nivel local, departamental y nacional.
Los concejales, diputados, representantes a la Cámara y Senadores, alcalde y gobernador,
son los llamados a generar las iniciativas que posibiliten a través de la formulación e
implementación de políticas públicas con las cuales se fortalezca el sistema económico y social,
con miras a la captura de ingresos sostenidos que estimulen el desarrollo y crecimiento de otros
sectores de la economía, en búsqueda de mejores condiciones de vida para la comunidad. La
influencia de este actor es de vital importancia para los intereses de Barrancabermeja y el
Magdalena Medio.
La tabla N° 10 y la figura N° 22, develan la relación que existe entre los actores, su
motricidad y dependencia.
Tabla Nº 10. Matriz de relación de Actores.
RELACIÓN
A1 A2 A3 A4 A5 A6 A7 MOTRIZ
A1 Ecopetrol 0 2 1 0 1 2 1 7
A2 Comerciantes 0 0 1 0 0 1 0 2
A3 Gobierno municipal 0 0 0 1 1 0 0 2
A4 Sector bancario 0 1 0 2 0 0 3
A5 Líderes comunales (ciudadanos) 0 2 0 0 0 0 0 2
A6 organizaciones sindicales y sociales 1 0 0 0 0 0 1
A7 Políticos de la región 0 0 1 0 1 0 0 2
DEPENDENCIA 1 5 3 1 5 3 1 19
Fuente: Ramírez (2016). Elaboración propia, con datos capturados de los expertos.
Una vez definidos los actores que intervienen en el proceso, se procede a analizar el grado
de influencia que tiene un actor sobre los demás, la asignación del grado de influencia se hace de
128
manera “cualitativa” y se plantea el siguiente interrogante: ¿Existe una relación de influencia
directa entre el actor X con el actor Y?; En este caso si no existe relación se le asigna un valor de
0, si se considera que existe influencia moderada, se le asigna 1 y si la influencia es fuerte se le
dará un valor de 2.
Las convenciones son: 0 = No influye; 1= Influencia moderada y 2= Influencia Alta
Figura Nº 22 Plano Influencia entre Actores.
Fuente: Ramírez (2016). Elaboración propia, con datos capturados de los expertos.
La relación entre los actores muestra que la presencia de Ecopetrol en el municipio de
Barrancabermeja tiene una influencia alta sobre los comerciantes y sobre las organizaciones
sindicales y sociales; que el sector bancario tiene gran influencia sobre los ciudadanos y que éstos
a su vez ejercen una influencia alta sobre el comercio. Los actores que ejercen más influencia sobre
los demás se conocen como Actores Dominantes y los que influyen muy poco o nada sobre otros
actores son los llamados Actores Dominados.
11.2.1.8. Escenarios
El análisis de escenarios, permitió evaluar mediante la utilización de la herramienta
tecnológica provista por LIPSOR, a través de la votación que realizaron el grupo de expertos,
129
estableciendo el porcentaje de probabilidad de ocurrencia de que se cumpla o no con los siguientes
eventos para el año 2032.
El sistema facilitó la determinación de los escenarios más probables y deseados. Lo
anterior, gracias al trabajo de los expertos, quienes aportaron sus conocimientos para condensar a
través de la herramienta tecnológica y su votación frente a la ocurrencia o no de cada escenario.
La construcción de estos escenarios se hace realizando un análisis minucioso tanto las
variables como los actores y dependiendo de cómo se puede dar la actuación, el pensamiento y el
desarrollo de estos elementos se irá construyendo un escenario futuro para la región.
Es importante resaltar que los escenarios pueden ser favorables o desfavorables; sin
embargo al final lo que se pretende es encontrar después de unas buenas acciones, actitud y trabajo
en equipo de todos los actores, las condiciones para que se pueda forjar el futuro deseado, a través
de la implementación de la planificación estratégica, su seguimiento, control y evaluación.
Luego, el cambio esperado de las situación adversa por alternativas de crecimiento y
desarrollo sostenido, está enfocado a la búsqueda permanente de las acciones estratégicas que
conlleven a contribuir a la sostenibilidad fiscal y financiera de Barrancabermeja, a partir del
impulso de otros sectores económicos como condición sine qua non que posibilite la reducción de
la incertidumbre por concepto de los impuestos que sufraga la empresa ECOPETROL en la región.
Sobre el futuro que se visiona, mediante el juego de escenarios, Medina y Ortegón, (2006),
en su obra Manual de Prospectiva y Decisión Estratégica, manifiestan:
Una visión de futuro debe ser estructurada, realista y transformadora; debe ser más que una
reproducción del pasado y una extrapolación lineal del presente. Una visión debe explorar
alternativas de cambio e innovación frente a las estructuras actuales, sin que ello equivalga a
plantear quimeras, ilusiones o sueños evanescentes. (p.18).
En cumplimiento con la premisa anterior, se planteó a través del trabajo en equipo con
expertos de la región los siguientes escenarios:
130
a. Escenario 1. Barrancabermeja colapsa: los ingresos corrientes del municipio han
disminuido drásticamente a tal punto que ya no es un municipio de primera categoría, la refinería
de Barrancabermeja ha suspendido sus operaciones de refinación y las ha asumido la refinería de
Cartagena, por lo tanto ya no tributa impuesto de industria y comercio al municipio; muchos
locales y almacenes de cadena han cerrado sus puertas aumentando el desempleo.
El sector bancario se ha quedado con muchas propiedades ante la imposibilidad de sus
propietarios de seguir cancelado las hipotecas. Los sectores económicos se encuentran estancados
y no hay quien invierta en la creación de nuevas empresas. La Cámara de Comercio sigue
reportando el cierre de entidades comerciales. Muchos ciudadanos han emigrado a otras ciudades
a buscar otras oportunidades laborales.
Causas:
Los gobernantes de la región y los ciudadanos no defendieron de manera suficiente
la presencia de la Refinería en el municipio, la administración de Ecopetrol consideró
que era mejor fortalecer y ampliar la capacidad de refinación de la refinería de
Cartagena.
Los políticos de la región no hicieron la debida gestión ante el gobierno nacional y
Ecopetrol para que no se llevaran de la ciudad a principal empresa del municipio.
Ecopetrol ya no es el principal contribuyente y tampoco existe presencia de otras
empresas contratistas que antes tributaban en el municipio.
El sector bancario pensando solo en sus intereses, se dedicó a hacer efectivas las
hipotecas que tenía perjudicando a los deudores y no ofreció un plan de salvamento
que le permitiera a los ciudadanos reprogramar sus pagos con unas condiciones más
favorables, teniendo en cuenta la difícil situación por la que atravesaba la ciudad.
El sector de la construcción que en otrora fuera muy importante, prácticamente quedó
estancado debido a que ya no hay nuevos proyectos urbanísticos ni comerciales.
No se implementó una política pública que incentivara el desarrollo y crecimiento de
otros sectores económicos diferentes al sector petroquímico.
131
Los intereses personales y politiqueros impidieron que otra gran empresa de la ciudad
como lo era Fertilizantes S.A., superara su crisis y por el contrario contribuyeron con
su cierre de operaciones.
El arraigo cultural y la dependencia psicológica del barranqueño con Ecopetrol, no
le permitió visionar otras alternativas laborales diferentes al que ofrecía la industria
del petróleo.
b. Escenario 2. Barrancabermeja al borde del abismo económico: los ingresos
corrientes del municipio han disminuido y peligra la categoría del municipio, la refinería del
municipio ya no es la más importante de Colombia, ahora lo es la refinería de Cartagena, los
campos petroleros de la región continúan inactivos, Ecopetrol sigue siendo el mayor contribuyente
de industria y comercio pero ya no tiene la incidencia de otros años en los ingresos del municipio.
Muchos negocios han cerrado sus puertas y la economía local sigue bastante golpeada. Continúa
el éxodo de muchos barranqueños hacia otras partes del país buscando oportunidades laborales.
Causas:
Ante la no modernización de la refinería de Barrancabermeja, sus plantas se han vuelto
obsoletas y la capacidad de refinación de barriles de petróleo disminuyó
considerablemente; por lo tanto, el negocio en términos económicos ha bajado lo
mismo que los impuestos que cancela al municipio.
El precio del barril de petróleo en los mercados internacionales no recuperó su valor y
por lo tanto no hizo atractiva la explotación de los pozos petroleros ubicados en la
región del Magdalena Medio.
La actitud de políticos y gobernantes ha sido muy pasiva y no ve la gestión ante el
gobierno nacional para tratar de que la situación económica del municipio siga
empeorando.
Los empresarios y comerciantes no fueron innovadores y creativos frente a la crisis y
tomaron la actitud del bombero, solo apagar incendios, pero no propiciaron la creación
de nuevas empresas desligadas de la industria petrolera.
132
El sector bancario pensando solo en sus intereses, se dedicó a hacer efectivas las
hipotecas que tenía perjudicando a los deudores y no ofreció un plan de salvamento
que le permitiera a los ciudadanos reprogramar sus pagos con unas condiciones más
favorables, teniendo en cuenta la difícil situación por la que atravesaba la ciudad.
Faltó liderazgo por parte de la Cámara de Comercio y FENALCO, para orientar a sus
miembros y afiliados a afrontar la crisis y tomar medidas que le permitiera superarla.
No se implementó una política pública que incentivara el desarrollo y crecimiento de
otros sectores económicos diferentes al sector petroquímico.
c. Escenario 3. Barrancabermeja empieza a salir de la crisis: después de varios años
de crisis, otros sectores de la economía diferentes al de hidrocarburos han contribuido al
mejoramiento de la economía local; Ecopetrol ha efectuado inversiones en la modernización de
algunas plantas de la refinería y aunque ya no es la primera refinería de Colombia y los tributos al
municipio no son los mismos de otras épocas, sigue siendo un importante contribuyente de
impuestos en el municipio. El municipio sigue siendo un municipio de primera categoría; la
actividad comercial ha mejorado; los índices de desempleo han disminuido y el sector de la
construcción se está reactivando.
Causas:
Gobernantes y líderes de la región gestionaron para que la Refinería de
Barrancabermeja permanecería en la ciudad y se invirtieran recursos por parte de
Ecopetrol para realizar mantenimiento a las plantas del complejo petrolero y se
modernizaran algunos de sus procesos.
El precio del barril de petróleo recuperó en gran parte su valor en los mercados
internacionales, haciendo atractiva la explotación de los pozos petroleros ubicados en
la región del Magdalena Medio.
Muchas empresas ligadas a la industria del petróleo han llegado a la región a ejercer
actividades afines, contratando personal de la región y contribuyendo la disminución
de los índices de desempleo
133
Los empresarios y comerciantes de la ciudad cuando sintieron los primeros efectos de
la crisis económica se unieron para elaborar planes y estrategias que permitieron que
se fomentaran, se desarrollaran y crecieran nuevas empresas de renglones diferentes al
sector petrolero.
Entes como la cámara de comercio y FENALCO asumieron un liderazgo y orientaron
a sus miembros y afiliados a afrontar la crisis y tomaron medidas innovadoras que les
permitió afrontar y superar la crisis que se avecinaba.
El gobierno municipal implementó una política pública que incentivó el desarrollo y
crecimiento de otros sectores económicos diferentes al sector petroquímico.
d. Escenario 4. Barrancabermeja ejemplo a seguir: ha terminado la modernización
de la refinería de Barrancabermeja y por lo tanto la capacidad de refinación de barriles de petróleo
ha aumentado considerablemente. El impuesto de industria y comercio cancelado por Ecopetrol
ha aumentado, al igual que los ingresos corrientes del municipio. Han vuelto las empresas
contratistas al municipio y la oferta de empleo ha mejorado. Otros sectores económicos se han
fortalecido y la inversión nacional en el municipio es muy significativa. La navegabilidad por el
rio Magdalena es excelente y el transporte de mercancías y materia prima por el rio están
contribuyendo al crecimiento económico del municipio. Al municipio se le ha asignado la
categoría de Distrito Petroquímico y Portuario por lo que se esperan más ventajas económicas para
la región. El sector de la construcción pasa por buen momento, además se están terminando
grandes y modernas obras viales en el municipio. Se han creado nuevas empresas, la mayoría de
ellas desligadas a la industria petrolera, el sector agrícola está en constante crecimiento. El
comercio se ha reactivado y el sector hotelero tiene una ocupación promedio del 90%. Existen
nuevas rutas aéreas entre Barrancabermeja y otras ciudades del país.
Causas:
Gobernantes y líderes de la región gestionaron para que la Refinería de
Barrancabermeja permanecería en la ciudad y se invirtieran recursos por parte de
Ecopetrol para realizarla modernización y mantenimiento de las plantas y procesos
del complejo petrolero. (CIB).
134
El precio del barril de petróleo recuperó su valor en los mercados internacionales,
haciendo atractiva la explotación de los pozos petroleros ubicados en la región del
Magdalena Medio.
Muchas empresas ligadas a la industria del petróleo llegaron a la región a ejercer
actividades afines, contratando personal de la región y contribuyendo la disminución
de los índices de desempleo
Los empresarios y comerciantes de la ciudad cuando sintieron los primeros efectos
de la crisis económica se unieron para elaborar planes y estrategias que permitieron
que se fomentaran, se desarrollaran y crecieran nuevas empresas de renglones
diferentes al sector petrolero.
Entes como la Cámara de Comercio y FENALCO asumieron un liderazgo y
orientaron a sus miembros y afiliados a afrontar la crisis y tomaron medidas
innovadoras que les permitió afrontar y superar la crisis que se avecinaba.
El gobierno municipal implementó una política pública que incentivó el desarrollo y
crecimiento de otros sectores económicos diferentes al sector petroquímico.
Nuevas empresas de talla nacional han realizado grandes inversiones en el municipio
de Barrancabermeja, contribuyendo al desarrollo de la región y la disminución del
desempleo.
Barrancabermeja cuenta con un puerto fluvial moderno, con un mejoramiento de la
navegabilidad del rio Magdalena, permitiendo el tránsito de miles de toneladas de
mercancías y productos que contribuyen al dinamismo de la economía local y
regional.
El sector de la construcción que en otros tiempos fue muy importante en el desarrollo
del municipio, volvió a ser protagonista, liderando nuevos proyectos urbanísticos y
comerciales en la ciudad.
El sector bancario entendió que debía darle la mano a los ciudadanos y empresarios
de la ciudad y estableció políticas de alivio crediticio que permitieron que los
deudores pudieran refinanciar sus créditos y así no perdieran sus bienes inmuebles.
Después de varios intentos y gestiones del gobierno local, regional y de los
ciudadanos en general ante el gobierno central, la nación reconoce a Barrancabermeja
135
como Distrito Petrolero, Petroquímico y Portuario de Colombia, trayendo los
respectivos beneficios económicos, sociales y tributarios para el municipio.
A continuación se presenta la matriz que contiene el peso porcentual establecido por los
expertos a cada uno de los escenarios frente a su probabilidad o no de ocurrencia; lo anterior, luego
de haber realizado la votación de cada uno de ellos a través de la herramienta tecnológica provista
por LIPSOR. (Ver Tabla N° 11 y Gráfica N° 13).
Tabla Nº 11
Escenarios, Análisis de Probabilidades.
ESCENARIOS PROBABLES AÑO 2032 PROBABILIDAD DE QUE SE CUMPLA. Prom
10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
ESCENARIO 1. Barrancabermeja Colapsa X 30%
ESCENARIO 2. Barrancabermeja al borde del
abismo económico. X 60%
ESCENARIO 3. Barrancabermeja empieza a salir de
la crisis. X 80%
ESCENARIO 4. Barrancabermeja ejemplo a seguir. X 20% Fuente: Ramírez (2016). Elaboración propia, con información generada por los expertos.
Grafica Nº 13. Histograma de Probabilidad de los Escenarios
Fuente: Ramírez (2016). Elaboración propia, con información generada por los expertos.
20%
30%
60%
80%
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Escenario 4
Escenario 1
Escenario 2
Escenario 3
136
Según el análisis efectuado al promedio de las respuestas emitidas por el conjunto de los
19 expertos seleccionados y recopiladas a través de la ficha técnica de captura de información a
través del programa, se puede decir que:
El 30% cree que de no hacer nada, el municipio de Barrancabermeja para el año 2032
estará situado en el Escenario N° 1.
El 60% considera que para el año 2032, el municipio de Barrancabermeja estará al
borde del abismo económico; es decir, que se dará el Escenario N° 2.
De otra parte, El 80% pronostica que si se llevan a cabo buenas estrategias económicas,
para el año 2032, Barrancabermeja empezará a salir de la crisis económica y social; es decir, que
el escenario más probable sería el N° 3.
Por último, el 20 % cree que siendo muy optimistas y con mucho esfuerzo el municipio
se podría llegar al escenario N° 4; es decir, que Barrancabermeja sea considerado un ejemplo a
seguir.
11.3. Propuesta de Política Pública, a partir de los resultados del estudio en
prospectiva y sus escenarios de planificación como contribución a la sostenibilidad fiscal y
financiera del municipio de Barrancabermeja al 2032.
El presente numeral, describe la propuesta de política pública, que contribuye a la
sostenibilidad fiscal y financiera del municipio de Barrancabermeja, la cual corresponde al
resultado del trabajo de investigación de tipo no experimental, desarrollado bajo una metodología
cualitativa (Hernández, Fernández y Baptista, 1991), con enfoque transversal y con un alcance
inicialmente descriptivo, pasando a explicativo, con el cual se dio una disquisición al fenómeno
objeto de estudio.
Es importante señalar que también se empleó la herramienta tecnológica provista por
LIPSOR, mediante el manejo y aplicación de programas como el Micmac y el Mactor, a través de
137
los cuales se realizó el trabajo colaborativo con expertos de la región, que condujo a la construcción
de las variables, escenarios, así como a realizar su valoración para la construcción definitiva de la
apuesta que permitirá mediante la planificación estratégica superar la crisis económica y el nivel
de incertidumbre generada por la reducción de los tributos que emite la Empresa ECOPETROL
para el sostenimiento de las finanzas municipales en Barrancabermeja.
La propuesta corresponde al producto del trabajo que partió por establecer las bases
teóricas, conceptuales y legales, así como la captura de información primaria (Herramienta
tecnológica LIPSOR) y secundarias (Archivos documentales institucionales, informes de gestión,
planes de desarrollo, entre otros), el trabajo con expertos y la participación activa como ponente
en el Cabildo Abierto.
A continuación se presenta la estructura general que posibilitó la construcción de la
propuesta de política pública. (Ver Figura N° 23)
Figura N° 23. Propuesta de Política Pública.
138
11.3.1. Antecedentes de la Propuesta de la Política Pública.
Analizando las acciones que se pudieron haber tomado en las dos últimas administraciones
para evitar o contrarrestar los efectos adversos de una situación económica crítica en la región, se
observó a través de los dos últimos Planes de Desarrollo Municipal 2012-2015 y 2016-2019 lo
siguiente:
En el primer plan de desarrollo (2012 - 2015), no se mencionan unas iniciativas para lograr
el objetivo del eje “Barrancabermeja Emprendedora e Innovadora”, tales como: Defender
empresas de la región, tales como ECOPETROL y FERTICOL; Mejorar la calidad y la cantidad
del empleo en el marco del Acuerdo 005 de 2008 (Política Pública de Empleo, Generación de
Ingresos y Defensa de la mano de obra Barranqueña); Impulsar proyectos regionales y nacionales
como Hidro-Sogamoso, Plataforma Logística, Ruta del Sol, y la Modernización de la Refinería
de Ecopetrol.
En el segundo plan de desarrollo (2016-2019), se encuentran unos programas afines tales
como: Empleo humano incluyente y productivo para los barranqueños; tierras para la
productividad; fortalecimiento de la pesca, fortalecimiento fiscal y financiero, emprenderismo e
innovación, Barrancabermeja competitiva por último destino Barrancabermeja.
Sin embargo, en ninguno de los últimos dos gobiernos ha existido una Política clara y
definida en cuanto al tema propuesto en el presente trabajo; es más, transcurrido el primer
semestre del año 2017, ninguno de éstos programas cuenta con proyectos vigentes o en ejecución;
es decir, que los programas correspondientes a estas líneas estratégicas solo están en el papel, sin
que se hayan empezado a desarrollar proyectos para el cumplimiento de los mismos.
De otra parte, para el año 2010 se empezó a construir el llamado “Gran Acuerdos Social
Barrancabermeja Ciudad –Región 100 años” este visionario proceso convocó en ese entonces a
todos los actores de la sociedad civil con el fin de planear una estrategia conjunta y efectiva que
139
permitiera potencializar al máximo el aprovechamiento de los recursos naturales y el recursos
humano.
El llamado Gran Acuerdo Social por Barrancabermeja, es de cierto modo un Pacto Social.
Sobre los pactos sociales la autora Williner (2012), en su obra Redes y Pactos Sociales en América
latina y el Caribe señala que:
Los Pactos Sociales Territoriales en la región de América Latina, también llamados Pactos Locales,
tienen como origen los pactos promovidos por la Unión Europea en los años 90 y principalmente
los pactos territoriales italianos, en los que se promovió el desarrollo de actividades productivas y
de infraestructura económica y social, así como los posteriores pactos territoriales para el
desempleo, surgidos con el fin de favorecer intervenciones en el ámbito laboral y el desarrollo de
recursos humanos. (p.33).
Luego, de haber transcurrido varios años después de promulgado el pacto social, se han
realizado varias actividades con el fin de difundir los alcances y objetivos del Gran Acuerdo; el
año anterior (2016) en ese marco se llevó un encuentro denominado “Nuevas Perspectivas para
Barrancabermeja Ciudad Región”, el cual consistió en realizar una reflexión y análisis para la
creación espacios futuros, que permitiera generar nuevas dinámicas socio económicas en la región.
Al evento asistieron representantes de la gobernación, del municipio y de la Dirección
Nacional de Planeación. A pesar de haber transcurrido varios años de estar en marcha este Gran
Acuerdo por Barrancabermeja, no se puede establecer con certeza qué logros han salido de esta
iniciativa y más aún, encontrar el por qué a la situación económica y social; luego, la situación
antes de ésta iniciativa era mucho mejor que la que hay en la actualidad.
Para la vigencia del año 2012, el diario Vanguardia Liberal publicó una nota sobre la sesión
del comité pro-desarrollo del gran Acuerdo Social Barrancabermeja, ciudad región 100 años.
Recuperado de http://www.vanguardia.com/santander/barrancabermeja/186631-gran-acuerdo-
social-contempla-iniciativas-por-122-mil-millones.
Una de las entidades llamadas a liderar el sector económico lo constituye la Cámara de
Comercio de Barrancabermeja, entidad que como es natural apoyó este Gran Acuerdo Social por
140
Barrancabermeja y públicamente por medio de su gerente manifestó su interés de participar en este
interesante proceso en beneficio de los intereses para la ciudad. Este hecho fue registrado por el
portal de la Federación Colombiana de Municipios en el año 2011. Recuperado de
https://www2.fcm.org.co/index.php?id=89&no_cache=1&L=2&tx_ttnews%5bpointer%5d=858
&tx_ttnews%5btt_news%5d=2690&tx_ttnews%5bbackPid%5d=120&cHash=3c9dfd96b26a0ac
9f73d2d527a86e8ba.
Sin embargo, tan solo unos años después, esta entidad comenzó a mostrar la debilidad de
este gran Acuerdo Social y tomó la decisión de suspender su participación en el mismo. Lo que
significó un duro revés para los objetivos de esta iniciativa; así lo registró la emisora local en el
mes de Marzo de 2015. Recuperado de
http://yariguies.com/portal/sitio/contenidos_mo_noticias.php?it=86474.
La figura N° 24, presenta la imagen de promoción del gran acuerdo social por
Barrancabermeja.
Figura Nº 24 Imagen Promocional Gran Acuerdo Social.
Fuente: Comité Promotor Gran Acuerdo Social por Barrancabermeja. (2015)
De todas maneras, se reconoce la iniciativa liderada por varias organizaciones y actores de
la región y se debe continuar con este tipo de ejercicios para no permitir que el destino se apropie
de nuestro futuro.
141
11.3.2. Objetivos de la Política Pública.
A continuación se presenta el objetivo general y los objetivos específicos que enmarcan la
ruta de navegación, así como las acciones estratégicas que se deben ejecutar para hacer posible el
cumplimiento de la política, cuyo propósito es contribuir a la sostenibilidad fiscal y financiera del
municipio de Barrancabermeja.
11.3.2.1. Objetivo general de la política.
Contribuir a la sostenibilidad fiscal y financiera del municipio de Barrancabermeja,
mediante la implementación de procesos de planificación estratégica del escenario apuesta, como
medio que conlleve a impulsar el desarrollo económico y social de la ciudad al 2032.
11.3.2.2. Objetivos específicos de la política.
De gestión y producto:
Realizar el estudio administrativo, técnico y legal que permita la reorganización de la
estructura administrativa y funcional gubernamental, como mecanismo que conlleve a la
prestación eficiente y eficaz del servicio público, a través de sus diferentes secretarías,
dependencias y/o departamentos.
Realizar el diagnóstico y plan general de capacitación y actualización del talento
humano adscrito a la estructura administrativa operativa y funcional gubernamental del municipio
de Barrancabermeja.
142
Realizar el diagnóstico y plan de mejoramiento del equipamiento municipal
(Infraestructura, Tecnología y dotación de medios), con los cuales se pueda prestar un servicio
eficiente, eficaz y de calidad en el tiempo oportuno.
Realizar el diagnóstico de las potencialidades económicas del sector, mediante la
Articulación de los actores formales e informales, como estrategia que permita definir los planes
estratégicos para explotar las oportunidades que dispone el medio.
Presentar iniciativas de gestión gubernamental, direccionados a apalancar los recursos
(Económicos, financieros, tecnológicos o de talento humano), tanto del sector público (Nacional
y departamental), privado (Alianzas estratégicas) y/o de cooperación, requeridos para la puesta en
marcha y funcionamiento de los proyectos establecidos por cada una de las líneas objeto de
explotación económica en Barrancabermeja.
Implementar programa de seguimiento, monitoreo, control, evaluación y
retroalimentación a cada una de las acciones establecidas por la política, como estrategia que
conlleve al cumplimiento efectivo de las metas institucionales.
Establecer alianzas estratégicas y de cooperación entre las entidades públicas (Nación,
departamento y municipio) e instituciones públicas y privadas (SENA, Universidades e institutos
de educación superior), sector productivo, empresarios, accionistas e inversionistas, para llevar a
cabo procesos de investigación y desarrollo frente a los nuevos bienes y servicios que se pueden
explotar en Barrancabermeja, aprovechando inicialmente su capacidad instalada.
De resultados e impacto:
Reducir en un 6% la tasa de informalidad por periodo gubernamental en el municipio
de Barrancabermeja, mediante la creación de nuevas unidades productivas en la región.
Disminuir en un 4% por año en la tasa de desempleo en Barrancabermeja; es decir, pasar
del 23% de la vigencia 2017 al 7% en el 2032, mediante el fortalecimiento de empresas productivas
143
que exploten y desarrollen los recursos existentes (Sector agropecuario, Turismo, Bienes y
servicios e industria química).
Nivelar en un 20%, el déficit fiscal generado por la baja tributación capturada a través
de la empresa ECOPETROL al 2032, mediante la implementación del plan de modernización de
la refinería de Barrancabermeja.
Reducir en un 50% el nivel de incertidumbre en el presupuesto de ingresos propios por
concepto de industria y comercio, mediante el impulso a otros sectores de la economía en la región,
que reemplacen el gravamen financiero captado a través del impuesto que sufraga la empresa
ECOPETROL.
Incrementar el nivel de confianza en los inversionistas para ejecutar procesos de
Investigación y desarrollo, con miras a explotar las potencialidades del sector, mediante la entrega
estímulos tributarios.
11.3.3. Estrategias de la Propuesta
El presente trabajo orientó sus esfuerzos a la elaboración y formulación de la Política
Pública para la Sostenibilidad Fiscal y Financiera del Municipio de Barrancabermeja, el trabajo no
involucra los procesos de implementación, seguimiento o evaluación del impacto de la Política
Pública, debido a que sus efectos se verán a mediano y largo plazo y su correcta implementación
depende de la voluntad política del ordenador de gasto (Poder ejecutivo); sin embargo, se identificó
a través del trabajo desarrollado por los expertos la importancia de poner en práctica las siguientes
sugerencias, como producto del presente trabajo de investigación.
Dentro de las estrategias o acciones generales que contempla la propuesta de Política
Pública se encuentran las siguientes:
Sensibilizar a los distintos Actores del municipio sobre la urgente necesidad de
“Visionar a futuro” y reconocer que hay que hacer algo distinto a esperar que mensualmente
144
Ecopetrol haga sus aportes al municipio de Barrancabermeja para su sostenimiento y ejecución de
sus proyectos.
Divulgar los resultados obtenidos del trabajo de investigación final entre los actores
formales e informales existentes en Barrancabermeja, así como buscar espacios para su difusión y
sustentación ante los entes públicos y privados como el Concejo Municipal y el Centro de Estudios
Regionales- CER.
Resaltar la importancia de poner en práctica las herramientas que nos aporta el análisis
en prospectiva y la planificación estratégica propuestos tanto por la CEPAL, como por el autor
Godet, para construir escenarios apuesta con los cuales contribuir al desarrollo y crecimiento de
los municipios en Colombia.
Realizar gestiones ante el gobierno municipal (Poder legislativo y ejecutivo), para la
adopción e implementación de la presente iniciativa, como apuesta que contribuye a la
sostenibilidad fiscal y financiera del municipio de Barrancabermeja, permitiendo reducir el nivel
de incertidumbre frente a sus recursos propios.
Dentro de las estrategias puntuales o específicas que posibilitan el cumplimiento del
objetivo de la política y que han sido consolidadas a partir de las opiniones de los 19 expertos de
región se destacan las siguientes:
Formular políticas que dinamicen e impulsen la economía local y la sostenibilidad
fiscal del municipio.
Identificar y analizar los factores de productividad y competitividad Vs planes de
desarrollo municipal de las últimas dos vigencias que inciden en la crisis fiscal de la ciudad.
Empoderar al talento humano para implementar de manera eficiente y eficaz la política
pública.
Reestructurar y modernizar la unidad de impuestos municipales.
145
Mejorar el nivel de ingresos por concepto del recaudo de rentas propias municipales,
en especial el Impuesto de Industria y Comercio, mediante el incentivo para la creación de nuevas
unidades productivas en la región.
Incrementar el portafolio de bienes y servicios del sector agroindustrial en la ciudad,
aprovechando el talento humano local y regional.
Articular actores público, privado y del tercer sector, como estrategia que contribuya
a aunar esfuerzos para el apalancamiento de recursos: económicos, talento humano, tecnológicos
y financieros con los cuales se pueda generar procesos de investigación y desarrollo, en procura
de superar la crisis fiscal de la ciudad.
Crear incentivos para el impulso de nuevas unidades productivas, mipymes y empresas
en la ciudad. (Reforma tributaria)
Impulsar el desarrollo económico en la ciudad, a través de la apertura de otros bienes
y servicios demandados por la región y el país.
Efectuar el estudio, análisis y ajuste al POT, como estrategia que posibilite hacer uso
del suelo y establecer procesos de cooperación y asociatividad en procura de su desarrollo.
De otra parte, sobre el fin de las políticas públicas, Armijo (2011), en su obra Planificación
Estratégica e indicadores de desempeño en el sector público manifiesta que:
En la evaluación de políticas y de programas lo que se busca es identificar el efecto final de la
intervención pública a partir de la aplicación de un conjunto de programas públicos o acciones
gubernamentales; la evaluación de las políticas públicas en si requiere de sofisticadas metodologías
de evaluación que combinan aspectos cualitativos y cuantitativos” (Pág. 12).
11.3.4. Productos Claves por Objetivo
A continuación se presenta la matriz que contiene los productos clave por objetivos, los
cuales corresponden a la información emitida por los expertos en las diferentes secciones de trabajo
desarrollado bajo el sistema colaborativo. (Ver tabla N° 12)
146
Tabla N° 12, Productos Clave Por Objetivos
OBJETIVOS PRODUCTO 1. Sensibilizar a los distintos Actores del municipio sobre la urgente necesidad de “Visionar a futuro” y reconocer
que hay que hacer algo distinto a esperar que
mensualmente Ecopetrol haga sus aportes al municipio de Barrancabermeja para su sostenimiento y ejecución de
sus proyectos.
1.1. Convocatoria pública de actores económicos y sociales de la Ciudad y
Región.
1.2. Sensibilización de los actores convocados frente a la problemática social.
2. Divulgar los resultados obtenidos del trabajo de
investigación final entre los actores formales e informales existentes en Barrancabermeja, así como
buscar espacios para su difusión y sustentación ante los
entes públicos y privados como el Concejo Municipal y el Centro de Estudios Regionales- CER.
2.1. Propuesta divulgada a los distintos actores formales e informales.
3. Resaltar la importancia de poner en práctica las herramientas que nos aporta el análisis en prospectiva y
la planificación estratégica propuestos tanto por la
CEPAL, como por el autor Godet, para construir
escenarios apuesta con los cuales contribuir al desarrollo
y crecimiento de los municipios en Colombia.
3.1. Presentación de la herramienta a la administración municipal, como
estrategia que permita realizar otros estudios prospectivos.
4. Realizar gestiones ante el gobierno municipal (Poder legislativo y ejecutivo), para la adopción e
implementación de la presente iniciativa, como apuesta
que contribuye a la sostenibilidad fiscal y financiera del municipio de Barrancabermeja, permitiendo reducir el
nivel de incertidumbre frente a sus recursos propios.
4.1. Proyecto de acuerdo elaborado, presentado y aprobado.
4.2. Asignación presupuestal por vigencias.
4.3. Incorporación de objetivos, metas e indicadores en los PDM por cuatrenio.
4.4. Informe de gestión de avance proceso de implementación de la política.
4.5. Gestión pública para apalancar y/o cofinanciar recursos.
5. Formular políticas que dinamicen e impulsen la
economía local y la sostenibilidad fiscal del municipio.
5.1. Ajuste la Marco Fiscal de Mediano Plazo. (Reforma Tributaria)
5.2. Creación de nuevos incentivos tributarios para el impulso a nuevas unidades
productivas en Barrancabermeja.
5.3. Mediación entre el sector Financiero, los comerciantes, Cámara de Comercio y FENALCO, frente a acuerdo de refinanciación de deudas.
6. Identificar y analizar los factores de productividad y competitividad Vs planes de desarrollo municipal de las
últimas dos vigencias que inciden en la crisis fiscal de la
ciudad.
6.1. Estudio, análisis y ajuste al POT, como impulso que permita hacer uso del suelo y
gestar procesos de asociatividad y cooperación para su desarrollo
6.2. Análisis de oportunidades de explotación económica de los sectores: Industrial,
Agropecuario y Turismo.
6.3. Ajuste e Incorporación en el PDM, de las nuevas líneas estratégicas para el desarrollo económico, social y productivo de la ciudad.
6.4. Articulación de actores estratégicos para el impulso de las nuevas economías en el
territorio.
6.5. Creación de la unidad de investigación y desarrollo tecnológico, como estrategia para
la innovación de nuevos productos, bienes y servicios.
7. Reestructurar y modernizar la unidad de impuestos
municipales. 7.1. Estudio y análisis de la estructura administrativa, funcional y operativa efectuado.
8. Empoderar al talento humano para implementar de manera eficiente y eficaz la política pública.
8.1. Diagnóstico del talento Humano ejecutado.
8.2. Plan de capacitación y actualización del Talento humano adscrito a la administración
pública municipal ejecutado.
9. Desarrollar los elementos de la política pública
durante los próximos tres periodos gubernamentales
(2032), relacionados con: Planta física, Acceso a medios
tecnológicos y construcción de redes de información.
9.1. Diagnóstico de planta física elaborado.
9.2. Plan de ampliación, remodelación, adecuación y/o mejoramiento de la planta física ejecutado.
9.3. Dotación de medios tecnológicos por dependencias.
9.4. Red de información pública constituida.
10. Articular actores público, privado y del tercer sector,
como estrategia que contribuya a aunar esfuerzos para el
apalancamiento de recursos: económicos, talento humano, tecnológicos y financieros con los cuales se
pueda generar procesos de investigación y desarrollo, en
procura de superar la crisis fiscal de la ciudad.
10.1. Convenio interadministrativo celebrado para el intercambio académico y el
fortalecimiento de la capacidad tecnológica, como motores de impulso al desarrollo económico y social en la ciudad.
10.2. Alianzas estratégicas consolidadas para el impulso y desarrollo de las nuevas
economías en el territorio.
10.3. Cofinanciación de proyectos de iniciativa regional.
Fuente: Ramírez (2017). Elaboración propia, con datos emitidos por los actores-expertos.
147
11.3.5. Impacto de la Política Pública para la sostenibilidad fiscal y financiera del
municipio de Barrancabermeja.
Una vez implementada la política pública, se comenzará a ejecutar cada una de las acciones
estratégicas plasmadas en el escenario apuesta, las cuales se convertirán en los hechos precursores
que muy seguramente permitirán al 2032 alcanzar la sostenibilidad fiscal y financiera del
municipio de Barrancabermeja.
Lo anterior, gracias a la implementación de la herramienta de planificación estratégica, la
articulación de actores formales e informales, el apalancamiento de recursos (Financieros, talento
humano, tecnología, investigación y desarrollo e inversión pública), el establecimiento de alianzas
con actores clave según el área a explotar, así como la implementación del sistema de monitoreo,
seguimiento, control, evaluación y retroalimentación de cada uno de los procesos y acciones
definidos en el escenario apuesta.
De otra parte, también es relevante destacar, que para hacer posible el desarrollo del
escenario apuesta, se requiere de la voluntad política, tanto del poder legislativo, como del
ejecutivo, quienes en suma son los únicos responsables de tomar las decisiones que permitirán en
un futuro salir de la crisis económica y social, disminuir el nivel de incertidumbre generado por
los aportes que tributa una sola empresa en la ciudad, así como superar la dependencia que se
tienen en el presupuesto de ingresos, a través de la puesta en marcha de otros sectores económicos
existentes y sin explotar.
Así mismo, se pretende mostrar los beneficios que puede generar Barrancabermeja cuando
el resultado de sus ingresos correspondan a la suma de varios sectores económicos, tales como: La
industria, el turismo, agricultura y el componente pecuario, renglones que a la fecha han
permanecido incólumes, desaprovechando la oportunidad que le brinda su ubicación
geoestratégica frente a la región del Magdalena Medio.
De asumir con criterio y objetividad la propuesta y se establecen al interior de las
herramientas de planificación los objetivos a mediano y largo plazo, las metas e indicadores; el
148
impacto de la implementación de esta política pública será muy alto, permitiendo evidenciar entre
otras las siguientes:
Reducir en un 6% la tasa de informalidad por periodo gubernamental en el municipio
de Barrancabermeja.
Disminuir en un 4% por año en la tasa de desempleo en Barrancabermeja; es decir, pasar
del 23% de la vigencia 2017 al 7% en el 2032.
Nivelar en un 20%, el déficit fiscal generado por la baja tributación capturada a través
de la empresa ECOPETROL al 2032.
Reducir en un 50% el nivel de incertidumbre en el presupuesto de ingresos propios por
concepto de industria y comercio.
Incrementar el nivel de confianza en los inversionistas para ejecutar procesos de
Investigación y desarrollo, con miras a explotar las potencialidades del sector, mediante la entrega
estímulos tributarios.
11.3.6. Metas e Indicadores de la Política Pública para la sostenibilidad Fiscal y
Financiera del municipio de Barrancabermeja.
A continuación se presentan las metas, indicadores y línea base de los componentes que
hacen parte del escenario apuesta, los cuales constituyen los hechos precursores camino al 2032,
para lograr la finalidad de la Política Pública, la cual está enfocada a contribuir a la Sostenibilidad
fiscal y financiera del municipio de Barrancabermeja.
Estas importante resaltar, que éstas metas, deben ser objeto de un continuo monitoreo,
seguimiento y valoración, a través de unos indicadores, que faciliten la gestación de los procesos
de ajuste en procura de cumplir con lo propuesto.
149
El presente trabajo de investigación plantea la construcción de un escenario a futuro, para
el cual se ha establecido como horizonte el año 2032, espacio de tiempo que permitirá evaluar las
metas de lo planteado respecto a lo alcanzado; lo anterior, siempre y cuando se haya dispuesto por
parte del poder ejecutivo una serie de acciones estratégicas precursoras al nuevo escenario
deseado, que motive a los demás actores formales e informales a realizar el aporte para alcanzar
el éxito.
La tabla N° 13, presenta las metas e indicadores formulados para la propuesta de política
pública, que contribuirá a la sostenibilidad fiscal y financiera del municipio de Barrancabermeja.
Tabla Nº 13 Metas e Indicadores de la Política Pública.
Política Pública:
Sostenibilidad fiscal y financiera del municipio de Barrancabermeja, mediante la implementación de procesos de
planificación estratégica del escenario apuesta, para lograr el desarrollo económico y social de la ciudad al 2032. Objetivo General de la Política:
Contribuir a la sostenibilidad fiscal y financiera del municipio de Barrancabermeja, mediante la implementación de
procesos de planificación estratégica del escenario apuesta, como medio que conlleve a impulsar el desarrollo económico
y social de la ciudad al 203.
COMPONENTE INDICADOR LÍNEA BASE META
Desarrollar los elementos de la política durante los próximos cuatro periodos de gobierno (2016 – 2032)
N°. de acciones realizadas
Cantidad de acciones realizadas
Cumplir la política
1. GESTIÓN PÚBLICA 1.1. Adopción por Acuerdo Municipal de la Política.
N° Acuerdos presentados y aprobados.
0 1
1.2. Incorporación a las Metas Institucionales.
Metas incorporadas al PDM (2016-2019) y siguientes.
0 1 Documento incorporado por periodo de gobierno.
1.3. Asignación de recursos en el presupuesto público.
N° de Partidas asignadas e incorporadas en el presupuesto público por componente
0 1 Presupuesto incorporado por Componente estratégico por vigencia.
1.4. Gestión pública para apalancar recursos (Financieros, Tecnológicos, Talento Humano y Red de Información)
N° de Proyectos de cofinanciación de recursos elaborados y legalizados.
N° de Convenios interadministrativos legalizados.
N° de Redes de información Conformadas.
N° de Alianzas estratégicas para el desarrollo de proyectos de investigación y desarrollo constituidas.
0
1 Proyecto de cofinanciación por cada sector económico y/o por componente de la política legalizado por vigencia.
1 Convenio interadministrativos por componente Y/o área a desarrollar legalizado.
1 Red de información constituida y funcionando.
1 Proyecto de investigación y desarrollo por cada área económica constituido.
150
1.5. Políticas que dinamizan e impulsen la
economía local y la sostenibilidad fiscal del
municipio.
% del documento Marco Fiscal de
Mediano Plazo ajustado.
% del documento POT ajustado.
N° de Incentivos tributarios entregados para el impulso a nuevas
unidades productivas en
Barrancabermeja.
N° Mediaciones efectuadas por el gobierno entre el sector Financiero,
los comerciantes, Cámara de
Comercio y FENALCO, frente a acuerdo de refinanciación de deudas.
0
100% Documento de MFMP ajustado.
100 % del documento POT
ajustado
Incentivo aplicado por cada empresa constituida.
1 Proceso de mediación desarrollado por empresa existente en el territorio.
2. EFICIENCIA Y EFICACIA.
2.1. Reestructuración y modernización de la unidad de impuestos municipales.
N° de Estudios y análisis practicados
a la estructura administrativa,
funcional y operativa efectuado. 0 1. Estudio efectuado
2.2 Talento humano cualificado para
implementar de manera eficiente y eficaz la
política pública.
N° de Diagnósticos aplicados al
talento Humano.
% de personas capacitadas y/o actualizadas.
0
1. Documento de diagnóstico del T.H.
100% del personal Capacitado y Actualizado.
2.3. Elementos de la política pública durante
los próximos cuatro periodos gubernamentales (2032), relacionados con:
Planta física, Acceso a medios tecnológicos
y construcción de redes de información.
N° de Diagnósticos aplicados a planta física.
N° de obras de ampliación,
remodelación, adecuación y/o mejoramiento de la planta física
ejecutado.
N° de medios tecnológicos dotados por dependencias.
N° Redes de información pública
constituida.
0
1. Documento Diagnóstico de planta física elaborado
Obras de ampliación, remodelación, adecuación y/o mejoramiento ejecutado por vigencia.
Equipos y medios dotados por dependencia según diagnóstico.
1. Red constituida y funcionando.
3. RESULTADOS E IMPACTOS
3.1. Reducir en un 6% la tasa de
informalidad por periodo gubernamental en
el municipio de Barrancabermeja.
% de Tasa de Informalidad disminuido por año.
52% / 2016 28% para el 2032
3.2. Disminuir en un 4% por año en la tasa de desempleo en Barrancabermeja; es decir,
pasar del 23% de la vigencia 2017 al 7% en
el 2032.
N° de personas desocupadas / la
Población Económicamente Activa (PEA) * 100.
23 % / 2016 7% para el 2032
3.3. Nivelar en un 20%, el déficit fiscal, generado por la baja tributación capturada a
través de la empresa ECOPETROL al 2032.
% de ingresos de libre destinación generado por las nuevas empresas en
Barrancabermeja
70% generado por
ECOPETROL / 2016
50% de ingresos por concepto
de Industria y Comercio
generado por sectores diferentes a ECOPETROL en el 2032.
3.4. Reducir en un 50% el nivel de
incertidumbre en el presupuesto de ingresos
propios por concepto de industria y comercio.
% del Plan de Modernización de la Planta de ECOPETROL
implementado.
0 100% del Plan de Modernización de la Planta
Implementado para el 2032.
Fuente: Ramírez (2017). Elaboración propia, con datos emitidos por los actores-expertos.
11.3.7. Implementación de la propuesta de política Pública para la sostenibilidad
fiscal y financiera del municipio de Barrancabermeja.
La propuesta de política pública se desarrollará en cuatro fases o cuatrenios, para lo cual
se hace necesario que sea aprobada mediante acuerdo municipal, socializada y divulgada para que
151
todos los actores formales e informales, así como los ciudadanos presentes en el territorio, puedan
integrase como agentes constructores y dinamizadores de la misma.
Es relevante destacar el papel que debe jugar la administración municipal, para la
implementación, seguimiento, monitoreo, evaluación y retro alimentación de la propuesta; luego,
el poder ejecutivo deberá incorporarlos a las metas institucionales, para que sean objeto de
cumplimiento por parte del equipo y demás actores económicos y sociales existentes en el
territorio.
Durante el primer cuatrenio, se llevará a cabo todo el proceso de estudio y Preinversión
de cada una de las acciones estratégicas definidos por el estudio prospectivo y su escenario apuesta,
el cual será desarrollado a través de la implementación del instrumento de planificación territorial,
el apalancamiento de los recursos y medios, con la participación activa de todos los actores,
mediante el establecimiento de alianzas estratégicas para el desarrollo de cada uno de los hechos
precursores que hacen parte de esta iniciativa.
La implementación de esta Política Pública, se dará de acuerdo a la voluntad que tenga
tanto el poder ejecutivo como del legislativo; por lo tanto, el tiempo de aplicación puede ser al
finalizar este gobierno municipal o a principios del siguiente. Sus efectos se comenzaran a sentir
a mediano y largo plazo; es decir, en promedio de cinco a diez años, hasta llegar al producto final
esperado al 2032.
152
12. CRONOGRAMA Y PRESUPUESTO PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA
POLÍTICA PÚBLICA, SOSTENIBILIDAD FISCAL Y FINANCIERA DEL MUNICIPIO
DE BARRANCABERMEJA.
Las tablas N° 14 y N° 15, presentan el cronograma y presupuesto general de
implementación de la propuesta de política, la cual corresponde al tiempo estimado por el
investigador, con proyección al 2032, pero que puede ser ajustado por el ordenador de gasto, en la
medida en que se considere necesario.
De otra parte, el tiempo real de ejecución será definido; luego, de haber ejecutados los
diferentes estudios de Preinversión, la disponibilidad de fuentes y/o recursos para financiarlos, así
como de las alianzas estratégicas que se constituyan para lograr el fin de la política.
La continuidad en el desarrollo de los procesos de gestión camino a la meta definida para
el año 2032, dependerá de la forma como se involucren los diferentes actores: políticos, sociales,
económicos, financieros, accionistas e inversionistas; así como, de la percepción que tengan los
nuevos mandatarios frente al concepto de desarrollo que se quiere para la ciudad.
12.1. Cronograma.
Tabla Nº 14 Cronograma.
ACCIONES
SEMESTRE
2017 2018 2019-2032
1ER 2DO 1ER 2DO
Socialización y entrega del documento de investigación, que contiene
la propuesta de política pública al ente territorial.
Presentación del Proyecto de Acuerdo Municipal al Concejo de
Barrancabermeja.
Adopción de la política pública por parte del Concejo Municipal
Elaboración del acto administrativo que incorpora la Política Pública
para la Sostenibilidad Fiscal y Financiera del municipio de Barrancabermeja.
Apropiación de recursos en el presupuesto municipal para la
implementación e inicio de aplicación de la Política Pública a partir de la siguiente vigencia.
Implementación e inicio de la Política Publica que permita la
Sostenibilidad Fiscal y Financiera del municipio de Barrancabermeja.
Estudio, análisis y ajuste al MFMP y POT, por parte de la autoridad
competente.
Implementación de la estrategia de control, seguimiento, monitoreo,
evaluación y retro alimentación de cada uno de las acciones y componentes de la política.
Fuente: Ramírez (2017). Elaboración propia.
153
12.2. Presupuesto.
El presupuesto descrito mediante la tabla N° 15, contiene los valores estimados sólo para
la ejecución de las etapas: preliminar e inicio del proceso de implementación; luego, existe la
necesidad de contratar con cargo al presupuesto público municipal, los diferentes estudios tanto
de pre-inversión, como de consultoría e interventoría, con los cuales se pueda precisar un valor
más ajustado a la realidad de los componentes.
Sin embargo, se deja establecido que no se incurrirá en ningún valor por concepto de la
etapa preliminar; luego, ésta corresponde a las acciones propias objeto de su cargo. De igual
forma, la etapa de seguimiento será desarrollada por parte de la Secretaría de Planeación y Control
Interno, así como la capacitación de funcionarios públicos, estará a cargo de la ESAP en
cumplimiento a su objeto misional.
Tabla Nº 15 Presupuesto preliminar e inicial de la política pública.
ACTIVIDAD UNIDAD CANT. V/UNITARIO VR TOTAL
1. ETAPA PRELIMINAR (Gestión Gubernamental)
Socialización y entrega del documento de investigación, que contiene la propuesta de política pública al ente territorial.
DOCUMENTO 1 0,0 0,0
Presentación del proyecto de acuerdo municipal al Concejo de Barrancabermeja.
DOCUMENTO 1 0,0 0,0
Adopción de la política pública por parte del Concejo Municipal ACUERDO 1 0,0 0,0
Elaboración del acto administrativo que incorpora la política pública para la sostenibilidad fiscal y financiera del Municipio de Barrancabermeja.
ACTO ADMINISTRATIVO
1 0,0 0,0
Apropiación de recursos en el presupuesto municipal para la implementación e inicio de aplicación de la política pública a partir de la siguiente vigencia.
SOPORTE PRESUPUESTO
1 0,0 0,0
2. INCIO DE LA ETAPA DE IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA PARA LA SOSTENIBILIDAD FISCAL Y FINANCIERA DEL MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA.
Socialización de la política pública (Conlleva: convocatoria de actores, alquiler de espacio físico y disposición Medios Tecnológicos, refrigerios)
ACTIVIDAD POR COMUNA
7 15.000.000 105.000.000
Elaboración del estudio de consultoría aplicado a la reorganización administrativa y funcional de la administración municipal de Barrancabermeja.
Estudio de Consultoría
1 120.000.000 120.000.000
Programa de Capacitación y Actualización del personal adscrito a la administración municipal, a través de la ESAP.
PERSONAL 100% 0,0 0,0
Elaboración de estudios de Preinversión para el desarrollo de obras de ampliación, adecuación y mejoramiento de las áreas o dependencias adscritas a la Secretaría de hacienda y Crédito Público.
ESTUDIO DE PREINVERSIÓN
1 10% del valor de la
inversión 10% del valor de la
inversión
Ejecución de las obras de ampliación, adecuación y mejoramiento de la planta física.
Obras ejecutadas Global 90% del valor del
estudio de Preinversión 90% del valor del
estudio de Preinversión
Dotación de medios tecnológicos (Según resultado del estudio técnico) Equipos PC 100%
Dependencias
100% del valor calculado en el estudio
Red de información conformada (Incluye software, dominio y consultoría) RED 1 100% del valor
calculado en el estudio
Implementación de la estrategia de control, seguimiento, monitoreo, evaluación y retro alimentación de cada uno de las acciones y componentes de la política. (Secretaría de Planeación y Control Interno)
Trimestre 16 0,0 0,0
VALOR INCIAL ESTIMADO PARA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLITICA PUBLICA 0,0
154
Fuente: Ramírez (2017). Elaboración propia, con información capturada de los actores -expertos.
13. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
13.1. Conclusiones
El municipio de Barrancabermeja atraviesa por un momento de crisis fiscal y financiero,
generado dentro de otros factores, por la dependencia del impuesto de industria y comercio que
cancela la empresa ECOPETROL, el cual ha experimentado un reducción significativa equivalente
a más del 10% para el presupuesto de ingresos a partir de las vigencias 2015, 2016 y con tendencia
a empeorar su situación para los años siguientes.
El trabajo develó que el municipio de Barrancabermeja ha venido direccionando sus
procesos de gestión administrativa, financiera y presupuestal, enfocada solamente a la producción
de la industria petroquímica, dejando aún lado, la importancia de explotar otros sectores de la
economía relacionados con la producción agropecuaria, el turismo, la agroindustria, la industria
de productos químicos, entre otros; lo anterior, desaprovechando el talento humano, la capacidad
instalada, la ubicación geoestratégica y las oportunidades que le brinda la región.
También es importante señalar que uno de los factores que ha incido en el bajo recaudo del
impuesto de Industria y Comercio en el municipio de Barrancabermeja, generado por la Empresa
ECOPETROL, obedece además de las drásticas caídas que viene experimentando el precio del
barril de petróleo en la bolsa internacional, también se debe a la baja capacidad de producción y a
la urgente necesidad de implementar el Plan de Modernización a la Refinería, acción estratégica
que dificulta el desarrollo de las operaciones normales que debe realizar la planta.
De otra parte, se pudo identificar que efectivamente el Municipio de Barrancabermeja ha
generado una total de pendencia del impuesto de Industria y Comercio que cancela la Empresa
ECOPETROL, valor que sobrepasa el 70% de las rentas propias; es decir, la economía conformada
por el resto de las empresas que realizan operaciones comerciales y financieras en la ciudad, tan
solo proveen el 30% del presupuesto de ingresos, lo que conlleva a incrementar los niveles de
155
incertidumbre frente a la crisis fiscal que se empieza a evidenciar a partir de la vigencia fiscal del
año 2015 y siguientes.
Asimismo, se pudo evidenciar qua la baja capacidad operativa y productiva de la empresa
Ecopetrol, en especial en la planta industrial ubicada en el puerto, ha conllevado al cierre masivo
de empresas contratitas, así como a la caída en el volumen en la provisión de bienes y servicios,
conllevando al despido masivo de trabajadores y la pérdida de utilidad por parte de inversionistas
y accionistas, quienes ven paralizados sus negocios, cifras que han sido corroboradas por los
boletines informativos que emite la Cámara de Comercio de Barrancabermeja .
En concordancia con lo anterior, la Cámara de Comercio de Barrancabermeja, señaló que
de las 8.100 empresas registradas en esta entidad, el 41,7% representa la participación del sector
servicios, siguiendo en importancia el sector comercio con una participación del 39,8%, en tercer
lugar se ubica la industria con una participación del 9,5%; seguidamente se encuentra el sector de
la construcción con una participación del 8%, el agropecuario con el 0,8% y el minero con el 0,3%.
Como se puede ver en el párrafo anterior, el municipio ha desestimado la importancia de
incentivar y jalonar el desarrollo económico y social a través de sectores como el agropecuario, el
industrial y el turístico; luego, es necesario recalcar que Barrancabermeja se ha caracterizado por
ser consumidor de productos generados de otras regiones del país, descuidando la oportunidad y
ubicación geoestratégica para generar valor agregado, máxime cuando su territorio abarca más del
94% en zona rural, además tan solo se explota el 0,8% del mismo.
El trabajo de investigación, también permitió identificar que producto de la dependencia
que tiene el municipio a las finanzas provenientes de una sola empresa (ECOPETROL), sus
actuales problemas en la producción, así como en el precio comercial fluctuante por barril en el
mercado, ha conllevado a reducir sus relaciones comerciales con las demás empresas del sector a
tal punto de afectar su capacidad instalada en más del 23%, el despedido masivo de trabajadores e
incluso la no renovación de la matrícula mercantil de más de 3.000 empresas, situación que
comienza agudizar la problemática de recesión y crisis económica y fiscal en Barranca.
156
De otra parte, también es importante destacar que tradicional y culturalmente el
barranqueño ha estado muy ligado a la economía del petróleo y esto ha conllevado a que no visione
otras potencialidades económicas o busque fuentes de empleo alternas.
Así mismo, los últimos gobiernos no han visto la necesidad de generar un valor agregado
a partir de las oportunidades que le brinda el territorio y su ubicación geoestratégica dentro del
magdalena Medio.
De otro lado no se pudo evidenciar la existencia de proyectos encaminados a impulsar el
desarrollo económico, social y productico de la ciudad; tan solo, se reflejan acciones relacionadas
con la administración de los escasos recursos que se perciben tanto del ente nacional (SGP), como
de los disminuidos recursos propios, perdiendo la oportunidad de apalancar vía gestión
gubernamental otras iniciativas que dinamicen la economía, camino a lograr la estabilidad
financiera y fiscal del municipio.
La situación económica actual es preocupante; ya que, además de la difícil situación del
sector petrolero, se suman la ausencia de obras como la tendiente a mejorar la navegabilidad del
Rio Magdalena y el estancamiento en proyectos de construcción de carreteras por inconvenientes
a nivel nacional. Obstáculos que sin duda acentúan la crisis en Barrancabermeja.
El trabajo de investigación develó la importancia de articular los actores formales e
informales, como estrategia que facilita el apalancamiento de recursos económicos, financieros,
tecnológicos y capital humano, para gestar procesos de investigación y desarrollo que promuevan
los polos para el crecimiento de nuevas economías en la ciudad.
157
De igual forma, se dio cumplimiento al desarrollo de los tres objetivos específicos, con los
cuales se logró en primera instancia, elaborar el diagnóstico de la situación actual socio-económica
y financiera del municipio; así como realizar el estudio en prospectiva al 2032, mediante el análisis
estructural, el planteamiento de escenarios de planificación posible, deseado y apuesta, como
condición sine qua non para lograr la sostenibilidad fiscal y financiera del ente territorial.
Es de resaltar, que la investigación desarrollada correspondió al tipo no experimental,
basado en una metodología cualitativa, con enfoque transversal y alcance explicativo, apoyado en
las teorías de análisis en prospectiva impulsado por Godet (2007) y el uso de la herramienta
tecnológica provista por LIPSOR (Software Mic Mac y Mactor).
La investigación también develó la importancia de efectuar ajustes tanto a los procesos de
planificación territorial, como al Marco Fiscal de Mediano Plazo y al Plan de Ordenamiento
Territorial; lo anterior, en procura de institucionalizar metas, indicadores, estrategias y procesos,
así como incentivar para el desarrollo de procesos de investigación y desarrollo tecnológico, para
la constitución de nuevas empresas que dinamicen otros sectores económicos presentes en el
territorio.
De allí, la importancia de explorar otros renglones de la economía relacionados con: la
industria química, industria agropecuaria y el turismo; lo anterior, haciendo uso de la capacidad
instalada, la ubicación geoestratégica y los escasos recursos municipales que todavía financian los
proyectos de inversión pública, sumado a los esfuerzos por vía cofinanciación con el gobierno
departamental y nacional; así como de apalancamiento por vías asociativa y cooperativa con el
sector privado y la banca.
13.2. Recomendaciones
Implementar herramientas como las ofrecidas por la Prospectiva Estratégica, las cuales,
facilitan el desarrollo de estudios que parten del diagnóstico de la situación económica de una
158
región, para tomar acciones que permitan anticiparse a las amenazas y minimizar los efectos
negativos que se puedan presentar.
Es urgente y necesario que el gobierno municipal lidere el proceso de implementación de
una Política Pública que contenga acciones como las incluidas en el presente trabajo de
investigación, con la cual se pueda contribuir a la Sostenibilidad Fiscal y Financiera del ente
territorial, sin tener que depender de un solo renglón económico.
Que los futuros candidatos a la alcaldía, incluyan dentro de sus programas de gobierno y
Planes de Desarrollo, todos los proyectos tendientes generar valor agregado en el territorio, para
reducir la incertidumbre, desligarse de la industria petrolera y fortalecer otros renglones
económicos, como único camino para gestar el crecimiento y desarrollo sostenido.
Construir una alianza estratégica, mediante la convocatoria, motivación e integración de
todos los actores formales e informales, para que se pueda gestar los procesos de cooperación y
asociatividad para el desarrollo sostenido de la ciudad.
159
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165
ANEXO A. Modelo Ficha Técnica Captura de Información.
FICHA TECNICA CAPTURA DE INFORMACIÓN
ANÁLISIS PROSPECTIVO DE LA SITUACIÓN FINANCIERA DEL MUNICIPIO DE
BARRANCABERMEJA: LA DEPENDENCIA DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y
COMERCIO QUE CANCELA LA EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS –
ECOPETROL A 2032
Esta Ficha Técnica, será diligenciada por expertos en el tema y representantes del gobierno,
Funcionarios de la Empresa Ecopetrol, Organizaciones Sindicales, Comerciantes y Líderes
Comunales (En representación de los Ciudadanos), entre otros.
El objetivo de la Ficha es conocer las variables internas y externas, los posibles escenarios
que se pueden presentar en el año 2032, así como la probabilidad de ocurrencia referente a la
situación financiera y económica del municipio de Barrancabermeja.
NOMBRE:____________________________________________________________________
PROFESIÓN U OCUPACIÓN: __________________________________________________
CARGO: _____________________________________________________________________
A. IDENTIFICACIÒN DE VARIABLES.
De las siguientes variables internas y externas que influyen en la situación financiera del
municipio de Barrancabermeja. (Ver Adjunto). Identifique y priorice según el orden de
importancia, siendo 1 la más importante.
INTERNAS
1.______________________________________________________________________
2. _____________________________________________________________________
3. ______________________________________________________________________
4. ______________________________________________________________________
5. ______________________________________________________________________
EXTERNAS
1._____________________________________________________________________
2. _____________________________________________________________________
3. _____________________________________________________________________
4. _____________________________________________________________________
5. _____________________________________________________________________
166
B. ANALISIS DE ESCENARIOS (PROBABILIDADES)
“Un escenario es un conjunto formado por la descripción de una situación futura y un
camino de acontecimientos que permiten pasar de una situación original a otra futura”. (Godet,
2007)
A continuación se plantean cuatro posibles escenarios que se pueden presentar en un futuro
próximo (año 2032). Por lo anterior, se solicita describa la probabilidad de que cada escenario se
dé. Para ello, establezca en porcentajes de 1 a 100, según la situación propuesta.
ESCENARIOS PROBABLES AÑO 2032 % DE QUE
SE CUMPLA.
ESCENARIO. 1 BARRANCABERMEJA COLAPSA
Los ingresos corrientes del municipio han disminuido drásticamente a tal punto que ya no es un municipio de
primera categoría (Ley 136/1994 – Ley 1551/2012), la refinería de Barrancabermeja ha suspendido sus
operaciones de refinación y las ha asumido la refinería de Cartagena; por lo tanto, ya no tributa impuesto de
industria y comercio al municipio. Muchos locales y almacenes de cadena han cerrado sus puertas aumentando el
desempleo. El sector bancario se ha quedado con muchas propiedades ante la imposibilidad de sus propietarios
de seguir cancelado las hipotecas. Los sectores económicos se encuentran estancados y no hay quien invierta en
la creación de nuevas empresas. La Cámara de Comercio sigue reportando el cierre de entidades comerciales.
Muchos ciudadanos han emigrado a otras ciudades en búsqueda de otras oportunidades laborales.
ESCENARIO. 2 BARRANCABERMEJA AL BORDE DEL ABISMO ECONOMICO.
Los ingresos corrientes del municipio han disminuido y peligra la categoría del municipio, la refinería del
municipio ya no es la más importante de Colombia, ahora lo es la refinería de Cartagena, los campos petroleros
de la región continúan inactivos, Ecopetrol sigue siendo el mayor contribuyente de industria y comercio pero ya
no tiene la incidencia de otros años en los ingresos del municipio. Muchos negocios han cerrado sus puertas y la
economía local sigue bastante golpeada. Sigue el éxodo de muchos barranqueños hacia otras partes del país
buscando oportunidades laborales.
ESCENARIO. 3 BARRANCABERMEJA EMPIEZA A SALIR DE LA CRISIS.
Después de varios años de crisis, otros sectores de la economía diferentes al de hidrocarburos han contribuido al
mejoramiento de la economía local; Ecopetrol ha efectuado inversiones en la modernización de algunas plantas
de la refinería y ha aumentado el número de barriles refinados. El municipio sigue siendo un municipio de primera
categoría; la actividad comercial ha mejorado; los índices de desempleo han disminuido y el sector de la
construcción se está reactivando.
ESCENARIO. 4 BARRANCABERMEJA EJEMPLO A SEGUIR.
Ha terminado la modernización de la refinería de Barrancabermeja y por lo tanto la capacidad de refinación de
barriles de petróleo ha aumentado considerablemente. El impuesto de industria y comercio cancelado por
Ecopetrol ha aumentado, al igual que los ingresos corrientes del municipio. Han vuelto las empresas contratistas
al municipio y la oferta de empleo ha mejorado. Otros sectores económicos se han fortalecido y la inversión
nacional en el municipio es muy significativa. La navegabilidad por el rio Magdalena es excelente y el transporte
de mercancías y materia prima por el rio están contribuyendo al crecimiento económico del municipio. Al
municipio se le ha asignado la categoría de Distrito Petroquímico y Portuario por lo que se esperan más ventajas
económicas para la región. El sector de la construcción pasa por buen momento, además se están terminando
grandes y modernas obras viales en el municipio. Se han creado nuevas empresas, la mayoría de ellas desligadas
a la industria petrolera, el sector agrícola está en constante crecimiento. El comercio se ha reactivado y el sector
hotelero tiene una ocupación promedio del 90%. Existen nuevas rutas aéreas entre Barrancabermeja y otras
ciudades del país.
167
C. ESCENARIO A PUESTA (El futuro no se predice, se construye, Blondel, Maurice.
1893).
Para lograr un escenario ideal que promueva y mejore la economía y situación financiera
del municipio de Barrancabermeja a 2032, es necesario definir acciones e implementar estrategias.
Como actor y experto en el tema, qué acciones recomendaría poner en marcha.
Escríbalas según el orden de importancia, siendo 1 la más importante.
1.______________________________________________________________________
2.______________________________________________________________________
3.______________________________________________________________________
4.______________________________________________________________________
5.______________________________________________________________________
Se agradece el tiempo dedicado al diligenciamiento de la presente ficha técnica.
ÁNGEL JOHANY RAMÍREZ NIÑO
Maestrante Maestría Gestión Pública y Gobierno
IV Cohorte
