Políticas públicas y programas sociales en México · las políticas públicas no son resultado de un proceso lineal o coherente, sino que son objeto de un proceso social y político,

Módulo 5

Políticas públicas y programas sociales en

México

3er semestre

Clave:

37161305

Unidad 1

Las políticas y los programas sociales en el

México contemporáneo

Sesión 3

La política y las políticas sociales en México

Módulo 5. Políticas públicas y programas sociales en México Unidad 1. Las políticas y los programas sociales en el México contemporáneo Sesión 3. La política y las políticas sociales en México Texto de apoyo

División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 1

Índice

Introducción ........................................................................................................................................... 2

Estado, sistema político y la política social ............................................................................................ 3

Desigualdad social en México ............................................................................................................ 3

Problemas de la política social en México .......................................................................................... 5

Los objetivos de la política social en el Estado mexicano ................................................................... 6

La política social en el Estado benefactor .............................................................................................. 8

La construcción de la política social en el México postrevolucionario ................................................. 9

Periodo del Estado benefactor. ¿Desarrollo económico y social? .................................................... 10

Estado benefactor agotado: pobreza y desigualdad ......................................................................... 12

El sistema político y el uso de la política social .................................................................................... 14

La política y la política social ............................................................................................................ 15

Elecciones y programa sociales ....................................................................................................... 19

Diagnóstico sobre la vulnerabilidad político-electoral de los programas federales ............................ 22

Dificultades y soluciones de las políticas sociales a nivel internacional ............................................... 24

Cómo se ha enfrentado la problemática de la política social a nivel internacional ............................ 25

Cómo se ha combatido el uso político de la política social a nivel internacional ............................... 28

Un vistazo a la Cruzada Nacional contra el Hambre ........................................................................ 29

Cierre de sesión................................................................................................................................... 30

Para saber más ................................................................................................................................... 30

Referencias bibliográficas .................................................................................................................... 30



Introducción

Al igual que las políticas públicas, las políticas sociales establecen estrategias para el bien común, pero

éstas se enfocan en construir una sociedad cohesionada y equitativa. Como se vio en la primera sesión,

las políticas públicas no son resultado de un proceso lineal o coherente, sino que son objeto de un

proceso social y político, en un espacio específico, en el cual confluyen diferentes actores e intereses.

Con ello, la política pública se convierte en una fuerza productiva que impulsa la integración de la

sociedad; el desarrollo de lo individual y lo colectivo, va más allá de resolver un problema público; se

orienta a favorecer el cumplimiento de los derechos sociales de los ciudadanos con la finalidad de

garantizar mayor equidad y mejor calidad de vida.

Por lo anterior, en la segunda sesión se realizó una revisión histórica de la política social en México,

desde el periodo colonial hasta el postrevolucionario, con el objetivo de comprender la construcción de

la política social mexicana, ya que estudiar el pasado permite entender el presente y proponer mejoras

con miras al futuro.

En esta sesión, se abordará las relaciones existentes entre pobreza y desigualdad, así como la

importancia de que las políticas y programas sociales sean destinados a darles solución. No sólo deben

ser compatibles con el modelo económico vigente o ser útiles para satisfacer necesidades “políticas” de

los grupos de decisión, sino que deben convertirse en estrategias reales para abatir la pobreza e

impulsar el desarrollo humano.



Estado, sistema político y la política social

Desigualdad social en México

México, como muchos países latinoamericanos, ha enfrentado en los últimos años condiciones cada vez

más crecientes de pobreza y desigualdad económica y social y, por ende, política, que agravan la tensión

social, lo que dificulta la gobernabilidad para el Estado y su desarrollo. “En nuestro país hay una profunda

concentración de la riqueza, de manera que unos cuantos detentan el poder económico y gozan de los

privilegios del bienestar, mientras que otros, millones -más de la mitad de la población- viven en la

pobreza extrema o cuando menos, en la pobreza a secas” (Barcelata, 2012: 66).

En ese contexto, dentro del Estado se han diseñado diferentes escenarios a partir de distintas

experiencias y propuestas para contrarrestar esa problemática, con la disminución de la pobreza y la

desigualdad como temas prioritarios en la agenda pública. En la indagación de nuevos y diversos

caminos que ofrecieran mejores respuestas a esa problemática, se revisaron diversos esquemas y

modelos utilizados en el ámbito social; el resultado fue una nueva generación de políticas sociales, no

sólo en México, sino en varios países de América Latina.

Como señala Bernardo Kliksberg hace unos años, “la pobreza latinoamericana es persistente; en la

mayoría de los países no se ha reducido, y para el conjunto de la región se amplió en los últimos 25

años, tanto en términos absolutos como relativos” (2006: 2).

Se ha definido a “la pobreza” de diversas formas, por el carácter multidimensional de su significado y

condición. Una definición es la de Julio Boltvinik, que señala que la pobreza es “la situación en la que

viven aquellos cuyos recursos no les permiten cumplimentar las elaboradas demandas sociales y

costumbres que han sido asignadas a los ciudadanos de dicha sociedad: están material y socialmente

carenciados en una variedad de formas que pueden ser observadas, descritas y medidas” (Barcelata,

2012: 102).

En este sentido, como afirma Kliksberg, “la pobreza no es una abstracción. Se refleja en carencias

materiales que agobian a las familias afectadas cotidianamente, e incide en las tasas de morbilidad y

esperanza de vida” (2006: 4). Las mediciones de la pobreza en la última década en México señalan tres

niveles de pobreza: a) Alimentaria o pobreza extrema: personas y hogares que sin tener ingresos para



satisfacer sus necesidades alimentarias, gastan todo lo que reciben para ello; b) Pobreza de

capacidades: personas y hogares con ingresos insuficientes para satisfacer sus necesidades básicas

de alimentación, educación y salud; y c) Pobreza de patrimonio: personas y hogares con ingresos que

no les permiten satisfacer sus necesidades de alimentación, salud, educación, vivienda, vestido y

transporte.

Según datos publicados por el programa

Oportunidades de SEDESOL, para 2003

(Kliksberg, 2006):

a) 1 de cada 5 hogares está en condición de

pobreza alimentaria.

b) 1 de cada 4 hogares vive en condición de

pobreza de capacidades.

c) casi 5 de cada 10 hogares se encuentran

en pobreza de patrimonio.

Se ha dicho que diversos autores afirman que la

pobreza es multidimensional, se manifiesta en

carencias múltiples ya sea de servicios básicos de

la vivienda (agua, drenaje, electricidad, teléfono),

de ingresos que pueden reflejarse en deficiencias

nutricionales, de vestuario, o en cortes en la

electricidad o la luz, teléfono por falta de pago.

Por lo anterior, en México, como en otros lugares,

la forma de diagnosticar y medir la pobreza ha

implicado diferencias sobre dónde inicia la línea que distingue “al pobre del no pobre” (Barcelata, 2012),

y sobre todo sobre su categorización, lo que lleva implícito un debate sobre las necesidades humanas.

“Si la pobreza la concebimos como una situación de insatisfacción involuntaria de las necesidades

humanas, se hará evidente que los desacuerdos sobre la pobreza tienen que resolverse en la discusión

sobre las necesidades” (Barcelata, 2012: 78). Así, la medición de la pobreza ha experimentado

variaciones en los últimos años, derivado esto de las fluctuaciones de la economía: aumento en los años

de crisis y disminución en épocas de débil recuperación económica (Cortés y De Oliveira 2010).

Brecha de la riqueza entre las regiones. Mayor y menor PIB per cápita regional comparado con el promedio de países.

Fuente: OCDE en español, 2016.



Ahora bien, la desigualdad está estrechamente vinculada con la pobreza, pero también implica fallas de

distribución del Estado. Muchas estrategias para atender la pobreza se relacionan con el crecimiento,

pero no necesariamente están ligadas al desarrollo. Por ejemplo, la competitividad, estimulada por el

sistema productivo y la influencia internacional, que promueve aprovisionar mano de obra abundante,

pero poco calificada y barata para atraer capital externo para incrementar los empleos.

De ahí la importancia de que las políticas y programas sociales sean destinados a resolver solucionar

pobreza y desigualdad, así como su elaboración y operación, y que no sólo sean compatibles con el

modelo económico vigente, sino que se conviertan en estrategias reales para abatir la pobreza e

impulsar el desarrollo humano.

Problemas de la política social en México

Como se ha revisado, pobreza y desigualdad no son lo mismo. “El crecimiento y la desigualdad son

determinantes próximos de la incidencia de la pobreza: a mayor crecimiento menor pobreza y a menor

desigualdad menor pobreza” (Cortés, 2010: 86). Los altos niveles de inequidad en la distribución del

ingreso en México y el avance de una política económica de los últimos años, que privilegia al mercado

sobre la intervención económica del Estado, han repercutido en la desigualdad social, en donde la salud

y la educación parecen ser mercancías, pues los que más tienen alcanzan más y de mejor calidad. Lo

mismo ocurre con la seguridad, la vivienda, etcétera. Peor aún, una mayor desigualdad significa una

tasa más lenta de reducción de la pobreza y, como señala Ferranti en (Cortés, 2010: 89), el alto nivel de

desigualdad reduce la propia tasa de crecimiento.

En ese contexto, el Estado mexicano ha variado los puntos de la agenda pública respecto a la política

social, supeditándola a la política económica predominante, alineándola a la trayectoria de la industria y

de las actividades del sector de servicios, ya sea públicos o privados, lo que ha dado como resultado

una función secundaria de protección, primordialmente para la población de las grandes ciudades, lo

que ha acentuado las desigualdades.

En el caso de nuestro país, como señala Gerardo Ordoñez, el gobierno, tanto federal como local y

municipal, no ha podido revertir las causas estructurales de la pobreza que, básicamente, se generan

en la esfera productiva, y las acciones de política social solamente han contribuido a paliar, de forma

muy limitada los efectos sociales negativos de una economía inestable, que en el marco de la



globalización han implicado una disminución de las acciones del estado en los aspectos clave del

bienestar (Ordoñez, 2002).

La política social busca promover el bienestar de las personas a través de programas sociales que

provean servicios sociales, con base en la idea de que los gobiernos son responsables del bienestar de

sus ciudadanos. En ese marco, en varios países latinoamericanos (México entre ellos), ha surgido una

nueva generación de políticas sociales que señalan que estos problemas no son de responsabilidad

individual ni se van a solucionar a través de la “mano invisible” del mercado (Kliksberg, 2006), sino que

es imprescindible que el Estado asuma un papel central respecto a ellos; así, la política social planea y

direcciona los recursos públicos hacia grupos amplios de ciudadanos.

Frente a la concepción neoliberal, donde la política social es un gesto de ayuda temporal y limitado con

quienes quedaron atrasados en el desarrollo, la nueva propuesta de política social, dinamizada por los

procesos de democratización y de construcción de ciudadanía, es responsabilidad del Estado, que debe

asegurar a los ciudadanos sus derechos básicos, que engloban no sólo los derechos políticos o jurídicos

tradicionales, sino los derechos sociales. Aspectos básicos como la alimentación, la salud, la educación,

oportunidades de construcción de ciudadanía, deben asegurarse (Kliksberg, 2006 y Boltvinik, 2012).

La política social es el reconocimiento de un derecho que corresponde a todo habitante de un país y la

aceptación de una responsabilidad, por parte del Estado, por devolverle el ejercicio pleno de sus

derechos como ciudadano. Esta concepción ha sido proclamada y reconocida por la Asamblea General

de la ONU desde 1989, a partir del derecho de todo ser humano al desarrollo, con la especificación de

que el principal responsable por garantizar el derecho al desarrollo es el Estado (Kliksberg, 2006).

Los objetivos de la política social en el Estado mexicano

Es importante señalar que el modelo de acumulación orientado al mercado externo, instrumentado en

nuestro país desde mediados de los años ochenta del siglo pasado, ha contribuido a que las

desigualdades persistan y se hagan más profundas. Tanto los ingresos como los logros educativos y el

acceso a la salud se han hecho cada vez más desiguales (cae la política social de años previos que

tenían como propósito la igualdad), sobre todo a partir de las desigualdades laborales entre trabajadores

asalariados y no asalariados en el escenario de heterogeneidad productiva que contribuye a la

conformación de desigualdades laborales: conviven empresas pequeñas de baja productividad y alta



precariedad con empresas globalizadas de alta productividad que generan empleos de mejor calidad, lo

que se hace evidente en la disminución de trabajadores con seguridad social, el aumento de bajos

salarios y la falta de estabilidad laboral (Cortés, 2010).

Todo ello en un marco de la crisis de la deuda y de las políticas de estabilización, en donde el costo del

ajuste económico recayó, casi totalmente, en los trabajadores, y las oportunidades para el bienestar

social crecieron muy lentamente. “En el año 2000 la igualdad de los ingresos y del tiempo libre alcanzan

el nivel más bajo jamás registrado” (Barcelata, 2012: 119-120).

Frente a ese panorama, el Estado mexicano ha instrumentado diversos programas, como Solidaridad,

Oportunidades, Pronasol, Progresa, entre otros. El Programa Nacional de Desarrollo Social 2014-2018

enumera en las áreas de salud, educación, fortalecimiento del empleo, entre otros, diversos programas,

y el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) ha contabilizado un

total de 3 127 programas y acciones sociales federales y estatales hasta 2012, de los cuales 278 eran

federales y 2 849 programas y acciones eran estatales, por lo que hay oportunidad de mejorar la

coordinación de los esfuerzos de política social entre los tres órdenes de gobierno.

Finalmente, es importante recalcar que el municipio es el espacio de acción local donde se organiza el

capital social (SEGOB, 2012: 14). El municipio, en el marco del diseño, elaboración y evaluación de las

políticas públicas y la política social en específico es “un actor político que resulta fundamental en el

proceso, dada la potencialidad que presenta como nexo entre iniciativas grupales, como catalizador de

iniciativas dispersas de distintas organizaciones, como líder del proceso y mediador entre los intereses

locales y el poder y los recursos ubicados en la administración central” (Lorenzelli, 2004: 122).

Las nuevas políticas sociales parten de una visión diferente; la ciudadanía reclama, en países como el

nuestro, un nuevo rol, más activo y presente de las políticas públicas. Particularmente en el área social

se pretende concertar la acción tanto del Estado como de la sociedad civil. La ciudadanía, además,

acompañará sus demandas de mejores políticas sociales, más eficaces, oportunas y eficientes, en un

contexto de transparencia, profesionalismo, eliminación de la impunidad de la corrupción y del

clientelismo. Se trata de un nuevo tipo de política pública con gerencia social de primera calidad.

Como señala Kliksberg: “no hay que elegir entre uno u otro actor social, sino procurar concertar la acción

de ambos. En una sociedad democrática, el Estado es el primer responsable por garantizar a los



ciudadanos sus derechos básicos a los bienes esenciales. Pero la sociedad civil a través de su red de

organizaciones puede colaborar de modo muy efectivo en que logre cumplir esa responsabilidad” (2006:

12).

La política social en el Estado benefactor

La noción de política social siempre remite a la existencia de desigualdades entre la población en

relación con el ingreso, la pobreza y el acceso a las oportunidades (Cordera, 1995). En este apartado

se hablará de la política social en México a partir de la constitución de 1917, donde los ideales

revolucionarios se plasmaron en las instituciones más importantes del país con la finalidad de mitigar las

grandes desigualdades que habían sido causa del estallido de la guerra, así como para subsanar las

terribles consecuencias sociales que habían traído consigo casi diez años de lucha armada.

No obstante, es necesario decir que la política social no se ha mantenido estática e inamovible desde

su creación. Han sido las necesidades propias del contexto, los grupos de interés existentes y los

gobiernos en turno, quienes han configurado a las políticas sociales mexicanas. Pero, ciertamente, en

México también ha existido una fuerte tendencia en cuanto a la orientación de la política social para que

ésta se encuentre supeditada a la política económica, siendo la primera un medio para poder paliar los

efectos negativos de la segunda.

Tomando en cuenta lo anterior, se hablará de lo que, se puede decir, han sido los tres grandes periodos

de la política social mexicana que, al mismo tiempo, comprenden tres distintos periodos de la política

económica nacional: 1) periodo postrevolucionario, 2) periodo de sustitución de importaciones, y 3)

periodo neoliberal (Torres y Rojas, 2015).



La construcción de la política social en el México postrevolucionario

Después de la revolución armada, y con el triunfo de los carrancistas que lograron hacerse con el poder,

se integró al cuerpo de la Constitución muchas de las demandas sociales que habían sido consignadas

entre los diversos grupos armados de la Revolución, con la finalidad de que la paz volviera al territorio

nacional. De tal manera que a partir de 1917 el fundamento jurídico, filosófico y político de la política

social quedó sustentado en los artículos 3,

4, 27 y 123. El artículo 3 habla de la

universalidad y no exclusión de la

educación para los mexicanos; el artículo

4 apela al derecho a los mexicanos a tener

acceso a la salud y a una vivienda digna;

el artículo 27 trata sobre la propiedad de

la tierra y el 123 habla de los derechos

laborales de los mexicanos.

Cabe destacar que uno de los principales

problemas de los fundamentos jurídicos

de la política social mexicana radica en

que no sostiene una cobertura para todos los ciudadanos del país, sino únicamente para los trabajadores

del campo y de la ciudad.

Esto excluye de tales derechos a muchos ciudadanos que, por su grave situación de vulnerabilidad

(como es el caso de los discapacitados), no pueden trabajar. Por otra parte, el eje vector de esta política,

en un principio, fue la reforma agraria a través del reparto de tierras, lo cual produjo cambios en la

distribución de la riqueza, mas no así en el ingreso.

De igual manera, con la promulgación de estos artículos se procuró organizar las demandas de los

sectores obreros, lo que permitió sentar la base del esquema corporativo que tendría posteriormente la

política social (Cordera Campos, 1995).

Democracia y los derechos sociales Fuente: Observatorio agrario, 2016.



Periodo del Estado benefactor. ¿Desarrollo económico y social?

El segundo periodo de la política social mexicana surgió en el contexto posterior a la Segunda Guerra

Mundial. En esa época cobraron gran notoriedad las ideas de la social democracia bajo la figura del

Estado benefactor, cuya intención era frenar las crisis causadas por el ciclo económico capitalista a

través de la creación e implementación de diversos programas sociales que satisficieran las demandas

de la clase trabajadora, al mismo tiempo que se pretendía mejorar el ingreso de la población en general

con la finalidad de incrementar la producción y consumo de artículos internos.

México no fue la excepción; adoptó la figura del Estado benefactor a través del modelo económico de

sustitución de importaciones. El principal objetivo del modelo consistió en incentivar la industrialización

del país para que dejara de ser eminentemente agrícola. Para ello, se procuró la sustitución de productos

que habían satisfecho la demanda local y que habían sido manufacturados en el extranjero, por

productos manufacturados al interior del país. Las principales herramientas que se utilizaron para llevar

este modelo a cabo fueron: incremento en los aranceles comerciales, otorgamiento de una mayor

cantidad de créditos gubernamentales a los productores nacionales, y un tipo de cambio elevado.

El periodo de vida de este modelo en México fue desde la década de 1940 hasta finales de la de 1960.

Fue en la administración del presidente Miguel Ávila Camacho (1940-1946) donde se instauró el modelo

de sustitución de importaciones, al fomentar el crecimiento de la industria ligera productora de bienes de

consumo no duradero. Bajo esta administración se creó instituciones tales como: Sosa Texcoco, S. A.

(1940); los Altos Hornos de México S. A. (1942); el IMSS (1943); Guanos y Fertilizantes de México S. A.

(1943); Cobre de México (1943), y también se reorganizó NAFIN (Nacional Financiera).

Al mismo tiempo, se continuó con la reforma agraria y el otorgamiento de créditos al campo, mientras

que para la población urbana se sostuvieron los salarios mínimos y se estableció la seguridad social

mediante el IMSS. Como consecuencia del incremento de empleos en las grandes ciudades, así como

la mejora en las condiciones laborales, se generó una migración en masa de personas del campo a las

ciudades que terminaron por asentarse en las afueras de las urbes (origen de los que posteriormente

serían los llamados “cinturones de pobreza”).

Desde la administración de Miguel Ávila Camacho hasta la administración de Gustavo Díaz Ordaz (1964-

1970) la política social se mantuvo con un tinte ocupacional. Es decir, se pensó que el crecimiento



económico con base en el modelo de sustitución de importaciones era más que suficiente para generar

bienestar social. En realidad, las grandes inversiones se realizaron en macroproyectos tales como las

hidroeléctricas Lerma-Chapala y Papaloapan, en los años cincuenta y sesenta respectivamente, con la

finalidad de incentivar la atracción de capitales nacionales a los sectores industriales.

Y aunque las tasas de crecimiento en esos años fueron superiores al 5%, lo que llevó a muchas personas

a nombrar a esta época como el “milagro mexicano”, esto no bastó para paliar las grandes desigualdades

existentes en el país, que se evidenciaron cuando el modelo económico mostró signos de agotamiento.

Los primeros signos de agotamiento del modelo económico empezaron a cobrar notoriedad política a

partir del movimiento de ferrocarrileros en 1959 y la huelga de estudiantes de 1968 (Ceja, 2004).

Con la llegada de Luis Echeverría Álvarez (1970-1976) a la presidencia inició uno de los periodos más

optimistas en torno a la política económica mexicana. Se fortaleció aún más el modelo económico hacia

adentro, lo que incrementó las barreras arancelarias para los productos extranjeros. Durante este

periodo, el número de ciudades con más de 2500 habitantes pasó del 42.6% al 58.7%.

Sin embargo, en la segunda mitad de los años setenta el modelo económico empezó a mostrar síntomas

de agotamiento que se hicieron patentes en una caída del ritmo de crecimiento económico, un menor

volumen de inversiones, la desarticulación intersectorial, dificultades para financiar bienes de capital con

bienes agrícolas, y el deterioro del intercambio agrícola-industrial (Ceja, 2004). Esto último causó un

mayor déficit fiscal y en la balanza de pagos, que finalmente terminó causando una aguda crisis que

orilló al gobierno federal a pedir créditos al Fondo Monetario Internacional (FMI).

A pesar de la crisis económica, en el gobierno de Luis Echeverría se reconoció que la política económica,

por sí misma, no podría disminuir las desigualdades en torno a la distribución de la riqueza ni tampoco

podría abatir la pobreza. La política social se encaminó a mejorar la distribución del ingreso mediante

una mayor participación del Estado. Además, se llevó a cabo iniciativas, tales como: 1) la creación, en

1972, del Instituto del Fondo Nacional para la Vivienda de los Trabajadores (INFONAVIT); 2) la creación,

en 1973, del Programa de Inversiones Públicas para el Desarrollo Rural (PIDER); 3) la creación, en

1974, del Fondo Nacional para el Consumo de los Trabajadores (FONACOT); 4) y la ampliación de la

cobertura del IMSS a varios municipios y estados (Ceja, 2004).



Estado benefactor agotado: pobreza y desigualdad

Posteriormente, en la administración del José López Portillo (1976-1982), se descubrieron grandes

yacimientos de petróleo que repercutieron en la política económica. Las antiguas medidas restrictivas,

un tanto promovidas por las recomendaciones que el FMI concedió al gobierno de Echeverría,

rápidamente cambiaron a políticas de derroche. Se llegó a decir que con los yacimientos petroleros

descubiertos, México sólo debía de administrar la abundancia. No obstante, el error de esta política

consistió en hacer que la economía dependiera, excesivamente, de un recurso natural tan fluctuante en

el mercado como es el petróleo. Ante la disminución de los precios del petróleo en 1981, el déficit fiscal

alcanzó la cifra de 14.1% del PIB. Ya en 1982, nuevamente, el gobierno presentó una carta de intención

al FMI con la finalidad de que dicha institución le otorgara créditos al gobierno mexicano que le

permitieran hacer frente a la crisis (Torres y Rojas, 2015).

En materia de política social no hubo un cambio sustancial respecto a la administración anterior, pues

se enfocó en el combate a la pobreza, resarcir el ingreso y en la creación de empleos y empresas

estatales a través de subsidios. El Plan Nacional para Zonas Deprimidas y Grupos Marginales

(COPLAMAR) y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM) fueron ejemplos de programas de subsidios

generalizados.

También se diseñaron programas sectoriales que intentaron fomentar la producción y el consumo, así

como la asistencia a los menos favorecidos, tales como: Programa Nacional del Empleo, Programa

Nacional de Desarrollo Industrial, Programa Nacional de Desarrollo Urbano, Programa Integral de

Desarrollo Rural, Programas Nacionales de Alimentos y Nutrición, Programa Nacional de Orientación

Familiar, Programa Nacional de Educación para Todos, Programa Piloto de Mínimos de Bienestar,

Programa de Vivienda Progresiva y el Paquete Atención-Detección del Instituto Nacional de Nutrición.

Con Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988) hubo un cambio en el modelo económico mexicano. Se

culpó de las crisis anteriores al crecimiento desmedido del Estado y al modelo de sustitución de

importaciones. La crisis había provocado que muchos inversionistas retiraran sus capitales del país y

que la desconfianza hacia el gobierno por parte de los empresarios que se habían quedado se

incrementara. El gobierno de Miguel de la Madrid intentó estabilizar al país a través de una

reestructuración de los pagos que se debía hacer a los bancos comerciales. Posteriormente, intentó



disminuir los índices de inflación mediante las recomendaciones hechas por el FMI y una política de

apertura al comercio exterior.

Sin embargo, ya en 1985 se dieron las condiciones para que estallara una crisis en la balanza de pagos,

que finalmente orillaron al gobierno a tomar medidas restrictivas en torno a la política fiscal y monetaria.

Posteriormente, cayó el precio del petróleo, que en 1985 costaba 25.5 dólares por barril, mientras que

en 1986 llegó a costar 12. Se estuvo a punto de caer en una moratoria de la deuda externa; sin embargo,

gracias a la intervención de los Estados Unidos se concedió otro préstamo a México a través del FMI.

Si bien el dinero tardó en llegar (hasta finales de 1986). El peso terminó por devaluarse en un 46%; el

PIB bajó en un 4.2%; la inflación incrementó en un 105%, aunque en la balanza comercial se presentó

un superávit de 4.66 millones de dólares.

Dentro de las medidas impuestas para paliar tales efectos se implementaron planes de austeridad; se

eliminaron numerosos subsidios; se cerraron cerca de 263 empresas paraestatales; se cancelaron

muchos proyectos que no eran considerados prioritarios, y se implementó un plan de fomento a las

exportaciones. A partir del gobierno de Miguel de la Madrid la política social entró en un impasse. Se

llevaron a cabo cambios en la Constitución con la finalidad de garantizar el derecho a la salud y a una

vivienda digna.

De la misma manera, se procuró una desconcentración administrativa de la política social a través de

los Convenios Únicos de Desarrollo (CUD) pactados con los estados. Sin embargo, esa

desconcentración no funcionó, debido a que los grupos de interés locales acapararon los beneficios de

la política social. De la misma manera, aunque hubo reformas constitucionales, hizo falta una inversión

mayor en infraestructura que permitiera llevar a buen término las iniciativas de vivienda y salud (Ceja,

2004).



La política social en el Estado benefactor

Periodo Etapa

Orientación de la política social

Periodo postrevolcionario Promulgación de la Constitución de

1917

Establecimiento de los fundamentos jurídicos de la política social a través de los artículos 3, 4, 27 y 123.

Periodo de sustitución de importaciones y de crecimiento

hacia adentro

De Miguel Ávila Camacho a Díaz Ordaz

Política de corte ocupacional. Se pensó que el crecimiento económico llevaría de forma automática al bienestar social.

Luis Echeverría Álvarez

Se reconoce que el crecimiento económico no conduce directamente a bienestar social. Se intensificó el modelo de crecimiento hacia dentro.

José López Portillo

Época de derroche auspiciada por el descubrimiento de los yacimientos de petróleo.

Comienzo de la etapa neoliberal de la política social

Miguel de la Madrid

La política social entra en un impasse debido a las crisis económicas, y comienza a supeditarse a la política económica neoliberal.

El sistema político y el uso de la política social

En este apartado, se verá cómo la política social en México ha enfrentado problemas de objetivo y de

instrumentación por atender la lógica del Estado y de los grupos de interés, lejos de la atención de la

pobreza extrema. Para ello, se revisarán los gobiernos de José López Portillo, Miguel de la Madrid y

Carlos Salinas de Gortari. Como se sabe, la política social focalizada, implementada por dichos

gobiernos, ha sido incapaz de revertir los desequilibrios derivados por la política económica (Ceja, 2014

y Torres y Rojas, 2015).

También se discutirá sobre la relación existente entre ciudadanía, clientelismo y política social, y se

presentará el diagnóstico que realizó al respecto el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo



(PNUD). El apartado cerrará con la mención de acciones del gobierno para contrarrestarlo, como el

Programa de Blindaje Electoral.

La política y la política social

De acuerdo con el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la Organización de las Naciones

Unidas (ONU y DAES, 2007), la relación existente entre ciudadanos y Estado se encuentra mediada por

un contrato social, en el cual se clarifican los derechos y los deberes de ambas partes con miras al bien

común. Por un lado, los ciudadanos cuentan con obligaciones, tales como sostener a los gobiernos a

través del pago de impuestos para contribuir al desarrollo del país, así como elegir a sus representantes

a través de procesos electorales, en los cuales delegan una serie de facultades en ellos, tales como la

generación e implementación de políticas y programas de gobierno.

Por su parte, los gobiernos tienen la obligación de actuar en concordancia con la ley (la Constitución),

así como proteger los derechos de los ciudadanos y aportar políticas públicas que beneficien a todos

los que integran el Estado. En ese sentido, se puede entender la política social como “la forma que por

medio de estrategias y políticas concretas tiene el Estado para construir una sociedad cohesionada y

equitativa”…“Tiene como fin principal facilitar la convergencia entre los intereses individuales y los

intereses comunes de la sociedad” (Ceja, 2004: 1).

Ahora bien, a partir de la década de 1980 se generó una serie de programas de ajuste y estabilización

que supuso la reforma o reestructuración del Estado mismo, aparejado con procesos de privatización de

activos estatales, desregulación y apertura comercial. México no fue la excepción.

Sin embargo, el achicamiento del Estado y su reorientación hacia el mercado supusieron una serie de

problemáticas en el grueso de la población, tales como el aumento de la pobreza. Derivado de ello se

implementó una serie de políticas de corte asistencialista, cuyo objetivo era mitigar los efectos de las

reformas neoliberales, así como aminorar el descontento social (Hernández, 2000).

Vale la pena analizar lo sucedido en los sexenios de José López Portillo, Miguel de la Madrid y Carlos

Salinas de Gortari, debido a que esos gobiernos padecieron recurrentes crisis económicas derivadas de

la influencia del contexto internacional en México, así como de un aumento desmedido del gasto público

en sexenios anteriores, por lo cual se implementó (en los últimos dos) una serie de políticas de corte



neoliberal con el objetivo de salir de las crisis aludidas. Con lo anterior, se dio el desmantelamiento del

sector público para hacerlo más eficaz, aunado a un interés focalizado del Estado en los sectores más

vulnerables a través de políticas sociales asistencialistas.

Cabe hablar de que José López Portillo fue el único candidato presidencial en la elección de 1976,

apoyado por el Partido Revolucionario Institucional (PRI), el Partido Popular Socialista y el Partido

Auténtico de la Revolución Mexicana. Aquel año el Partido Acción Nacional no presentó candidato

presidencial debido a pugnas internas, lo cual cimbró el sistema político mexicano, pues quedó claro

que no existía democracia ni pluralidad.

Por ende, al inicio de su sexenio existía una fuerte demanda de emplear la participación política y

electoral en México, aunado ello a una economía que rozaba la crisis, debido a que las deudas externa

e interna crecieron durante el sexenio anterior; la inflación se incrementaba de manera preocupante; el

crecimiento de la economía se había estancado, y el peso mexicano se había devaluado respecto al

dólar. Por ende, se puede afirmar que había fuertes síntomas de inestabilidad (Reyna, 2009: 67-69). En

dicho sexenio, la política social se materializó a través de instrumentos, y su énfasis fue “resarcir el

ingreso y posibilitar el consumo a través de la creación estatal de empleos y de subsidios generalizados”

(Ceja, 2004: 11). Ejemplo de lo anterior fue el Plan Nacional para Zonas Deprimidas y Grupos

Marginados.

Al término del sexenio, la práctica informal conocida como “dedazo”, prerrogativa exclusiva del

presidente de la República para seleccionar a su sucesor, recayó en la figura de Miguel de la Madrid. Es

importante mencionar que previamente fue titular de la Secretaría de Programación y Presupuesto, lo

cual supuso un cambio en el patrón de carrera política previamente experimentado en la élite priísta, ya

que lo tradicional era que el titular del Poder Ejecutivo recayera en quien había ocupado la Secretaría

de Gobernación. Cambio no menor, debido a que mostraba que, más que una carrera de partido, se

requería conocimientos técnicos acordes con las exigencias del contexto internacional para ocupar la

silla presidencial.

Su sexenio se caracterizó por la agudización de la crisis económica, con lo cual el peso nuevamente

retrocedió frente al dólar, mientras que la inflación se mantuvo incontrolable y los precios del petróleo se

redujeron; aunado a ello, el déficit del gasto público era enorme, así como el endeudamiento externo e

interno. Aunado a ello, se heredó la decisión de nacionalizar la banca que tomó José López Portillo



durante su último informe presidencial, con lo cual las relaciones entre el titular del Poder Ejecutivo

entrante y la clase empresarial se complicaron.

Entre las medidas que tomó Miguel de la Madrid resalta el adelgazamiento del papel del Estado en la

economía y el inicio del proceso de privatización en el país; con ello se abandonó el modelo de

sustitución de importaciones en México. Se dieron los primeros pasos para la internacionalización de la

economía mexicana. Además, derivado de la desaceleración económica, se produjo “una disminución

de las clases medias y, sobre todo, un incremento del número de pobres” (Reyna, 2009: 72). No

obstante, se logró reactivar la economía, gracias a lo cual se pudo refinanciar la deuda externa.

Al final de su sexenio, se consolidó uno de los cambios más importantes en la clase política mexicana:

la prevalencia de los tecnócratas sobre los llamados “cachorros de la Revolución”. No fue gratuito que

la sucesión presidencial recayera en Carlos Salinas de Gortari, ex titular de la Secretaría de

Programación y Presupuesto del Gobierno Federal, lo cual generó un gran cisma en el PRI, ya que

políticos afines al ideario revolucionario abandonaron sus filas y apoyaron la candidatura presidencial de

Cuauhtémoc Cárdenas Solórzano, hijo de Lázaro Cárdenas del Río. Entre ellos se encontraban Porfirio

Muñoz Ledo, Ifigenia Martínez, Andrés Manuel López Obrador, entre otros.

Lo anterior derivó en una compleja elección presidencial en 1988, debido a que la oposición acusó fraude

electoral ante la llamada “caída del sistema” de cómputo de los sufragios. De ahí que el gobierno de

Salinas de Gortari iniciara su sexenio en medio de diversas complicaciones. No obstante, logró salir

avante y profundizar el proceso de privatización en México, como fue con el caso de Teléfonos de

México, Imevisión, la Banca, entre las principales. Aunado esto a reformas importantes, como la

realizada al artículo 27 de la Constitución, que permitió la enajenación de las tierras ejidales; es decir,

una nueva forma de privatizar la tierra. Ahora bien, como sugiere Emilio Sacristán, “es claro que,

independiente de las irregularidades ocurridas en algunos de los procesos, la privatización no resultó

ser la panacea que los tres gobiernos que la propiciaron esperaban, pues sólo en algunos casos

alcanzaron parcialmente los objetivos” (2006: 64).

Ahora bien, mostrado el contexto de los tres gobiernos aludidos, como afirman Torres y Rojas, es claro

que la aceptación de una economía abierta para reorientar la política económica en México tuvo

consecuencias negativas, es el caso de los desequilibrios en el crecimiento y la distribución de la riqueza

al rezagar los indicadores del bienestar social e incrementar la pobreza y la desigualdad (2015).



Lo anterior implica que, en nuestro país, luego de un par de sexenios enfocados en determinar políticas

económicas de estabilización y ajuste estructural, la política social se subordinó a intereses de la política

económica, cuyas estrategias fortalecen la concentración y no la distribución equitativa de la riqueza.

Dicho de otra forma, “los lineamientos establecidos por la política económica interna vinculada a los

mercados abiertos, la cual contiene como estrategia el control de las variables macroeconómicas,

impactan gradualmente la disminución del gasto social y así la política social resulta incapaz de

garantizar equilibrios en el desarrollo de México” (Torres y Rojas, 2015: 46).

En este contexto, queda claro que la política social se rige bajo los criterios de la focalización de apoyos

para la asistencia y abatimiento de la pobreza, con el objetivo de eficientar el gasto público, con lo cual

se eliminan de tajo las acciones universales que caracterizaron al Estado benefactor. En ese sentido, la

política social pretende integrar a los excluidos en el circuito económico; es decir, se enfoca en la

población residual del mercado, por lo cual se reduce el tamaño de la población objetivo de los

programas sociales, el monto los recursos y la cantidad de los beneficiarios. Con ello se cristalizó el

tránsito del Estado benefactor al Estado mínimo.

Como sugieren Torres y Rojas, la política social en México puede visualizarse a través de tres grandes

etapas; cada una orientada por las políticas económicas del momento. En primer lugar, el periodo

postrevolucionario, en la cual el Estado reconoció derechos sociales e instauró medidas para mitigar

desigualdades y rezagos sociales que aquejaban a la población mexicana. Si bien no fue similar a la

experiencia europea, con cobertura universal, integró derechos sociales básicos que representaron un

avance en términos de justicia social.

En segundo lugar, está el periodo de 1940 a 1970, en el cual el Estado se orientó al fortalecimiento de

la industrialización y el desarrollo nacional, con lo cual se volvió necesario crear instituciones que

garantizaran el funcionamiento de redes corporativas y la distribución de los beneficios, así como la

redistribución de la riqueza.

En tercer lugar, está la etapa iniciada en 1980, gracias a la reforma del Estado, caracterizada por una

política social selectiva y racionalizadora de recursos públicos, así como permeada por la idea de

corresponsabilidad de la población. El Programa Nacional de Solidaridad en el sexenio de Carlos Salinas

de Gortari, así como el Programa de Educación, Salud y Alimentación en el sexenio de Ernesto Zedillo

Ponce de León son claro ejemplo de lo anterior.



Ahora bien, el tipo de política social subordinada a la económica e implementada en las últimas décadas,

de acuerdo con Ceja, “ha generado mayor desigualdad entre grupos sociales, regiones geográficas y

sectores productivos. Esta situación ha empeorado con el tiempo porque cada administración impone

una estrategia no sólo diferente, sin equivocada para atacar la pobreza” (2004: 1).

Por lo anterior, es importante analizar los programas sociales destinados a resolver el problema de la

pobreza. Uno de los contextos que ha cobrado mayor atención recientemente, en el cual puede hacerse

mal uso de dichos programas, es el electoral. En ese sentido, el uso político de los programas sociales

ha sido una de las grandes asignaturas pendientes de la democracia en México, como se verá a

continuación.

Elecciones y programa sociales

La democracia es, sin duda, la forma de gobierno más extendida en el mundo. Los procesos electorales,

por su parte, son el medio a través del cual los ciudadanos eligen a los representantes que tomarán

decisiones en instancias neurálgicas de la democracia; es el caso del Poder Legislativo, en el cual se

generan políticas públicas, y el Poder Ejecutivo, que se encarga de implementarlas.

Ahora bien, la democracia mexicana padece problemáticas; entre las principales se encuentran los

problemas de la compra, la coacción y la desinformación del votante, como ha mostrado recientemente

Serra (2016). Lo anterior supone que la democracia representativa no se ha logrado consolidar en

nuestro país, de ahí que se requiera mayor respeto a las reglas electorales por parte de quienes

compiten por el poder público en México, así como mayor conciencia de los valores democráticos en el

grueso de la población.

En ese sentido, los programas sociales pueden ser utilizados u ofrecidos por actores políticos a cambio

de que el ciudadano vote por él, independientemente de sus preferencias por algún otro candidato

(compra del voto). De igual forma, puede ocurrir que un actor político amenace con castigar al ciudadano

si no le otorga su apoyo electoral, condicionando el acceso a algún programa social (coacción del voto).

Ambas manifestaciones son graves y comunes en el contexto mexicano; de igual forma, suponen fallas

trascendentales de la democracia mexicana.



La compra del votante, también llamada clientelismo político, es considerada un obstáculo para la

democracia porque es una forma de evitar que los votantes expresen sus preferencias libremente. Es

decir, se compromete la libertad de decisión del voto. Es una práctica que va aparejada con un problema

importante, tal es el caso del uso indebido de recursos públicos que hacen algunos políticos durante la

elección.

Se estima que “tanto en el ámbito nacional como en el estatal, la incidencia y clientelismo varía entre

2% y 15% del electorado” (Ugalde y Rivera, 2014: 238). En la elección de 2012, los partidos políticos

que ofrecieron gestionar algún programa social en los procesos electorales fueron: PRI en un 42%,

Partido Acción Nacional en un 23% y Partido de la Revolución Democrática en un 7%, lo cual muestra

que se trata de una práctica política que no respeta ideologías; por ende, se ha difundido en los

principales partidos políticos del país (Ugalde y Rivera, 2012: 251).

Ahora bien, dicha actividad refiere que algunas prácticas electorales de antaño, tales como el robo de

urnas, el “carrusel”, las urnas “embarazadas”, entre otras, han dado paso a nuevas prácticas que inducen

el voto y se contraponen al espíritu de la democracia, como es el caso del clientelismo político. Para

analizar cómo opera el uso indebido de programas sociales en procesos electorales en un contexto local

en México, se sugiere revisar el trabajo de Hevia (2010).

Con lo anterior es claro que se trata de prácticas nocivas para la construcción de ciudadanía. De ahí que

recientemente se plantee la necesidad de blindar los programas sociales del uso electoral. Se debe

considerar que el contexto mexicano está permeado por una enorme desigualdad, así como la pobreza

que padece buena parte la población. No es un dato menor que actualmente existan 53.3 millones de

mexicanos viviendo en condiciones de pobreza. Adicionalmente, el 38% de la población que habla

indígena vive en pobreza extrema (OXFAM, 2015). De ahí la urgente necesidad de lograr que los

programas sociales sean efectivos y estén alejados de prácticas clientelares.

Por ende, se debe “encontrar cuáles tienen que ser los mecanismos inherentes al propio programa

social; es decir, el acceso a beneficios, la forma como se entrega una serie de bienes y servicios a

población que requieren conjunto de apoyos, cómo se tiene acceso a los beneficios y cómo se sabe que

sus beneficios están produciendo objetivos sociales: permanencia de los niños en la escuela, mayor

capacidad de ingreso, alimentos nutritivos o el tipo de apoyo que están recibiendo, libros de texto, etc.,

que los programas estén cumpliendo el objetivo social para el que fueron hechos” (Gómez, 2007: 132).



Ahora bien, ¿cómo blindar los programas sociales en contextos electorales? Es una pregunta difícil de

responder, pues supone la interacción entre distintos actores: gobierno, ciudadanos, partidos políticos,

etcétera.

No obstante, en primera instancia, se requiere de marcos normativos que acoten la discrecionalidad de

los funcionarios públicos con el objetivo de proteger los programas sociales; a esto se le ha llamado

“candados”. Un ejemplo es el Programa de Blindaje Electoral que implica medidas que “buscan inhibir

el comportamiento inadecuado de funcionarios públicos en procesos electorales, lo mismo que en salud

y en desarrollo social”…”también comprende los controles establecidos en el denso entramado

institucional de leyes, reglamentos, manuales y, en general, de toda la normatividad que regula la acción

gubernamental, cuyo cumplimiento abonó sin duda la protección de los programas y los derechos”

(Gómez, 2007: 137).

Lo anterior puede clasificarse en tres grandes marcos normativos: 1) La esfera presupuestal

materializada en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y el Presupuesto de

Egresos; 2) la transparencia con la Ley Federal de Acceso a la Información Pública y el recién aprobado

Sistema Nacional Anticorrupción y 3) la esfera social enmarcada en las Leyes Generales de Desarrollo

Social, Educación, Salud, entre las principales.

En segunda instancia, se requiere fortalecer los contrapesos a la burocracia en torno a la gestión de

programas sociales. En el caso de los contrapesos externos, el Congreso de la Unión posee un papel

fundamental en la protección de los derechos sociales, al determinar las reglas del juego de los

programas sociales. De igual forma, los organismos autónomos independientes son un contrapeso

fundamental en el uso correcto de los programas sociales; es el caso del Instituto Nacional Electoral y

el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, los

cuales tienen importante incidencia en la protección de los derechos políticos en lo que refiere a la

protección del voto, la educación cívica y la fiscalización del gasto de las organizaciones partidistas.

Mientras que los contrapesos internos se refieren a los órganos de control interno de las entidades de

la administración pública, que se encuentran coordinados por la Secretaría de la Función Pública.

Finalmente, se requiere incorporar la esfera no estatal, en la que llevan la batuta las organizaciones de

la sociedad civil, así como los propios beneficiarios de los programas de gobierno. En este sentido, “la

intervención organizada de ciudadanos de forma individual o colectiva en los asuntos públicos que se



llevan a cabo en espacios y condiciones definidos que pueden o no estar contempladas en la ley, pero

que propician capacidades en los ciudadanos para influir en las decisiones públicas constituyen esfera

tan o más importante para la protección de los derechos o de los programas sociales como las anteriores

esferas relativas al Estado” (Gómez, 2007: 139). Esta misma esfera contempla la participación de

organizaciones de la social civil en el ámbito internacional, tales como el Programa de las Naciones

Unidas para el Desarrollo o el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral,

entidades con programas específicos de fiscalización de procesos electorales en el mundo.

Dicho lo anterior, es claro que se requiere de sinergias positivas en la relación existente entre esferas

estatales y no estatales, candados y contrapesos que permitan un mejor uso de los programas sociales

en contextos electorales. De ahí que la rendición de cuentas horizontal; es decir, entre instituciones del

Estado, sea fundamental, aunque insuficiente. Por ello, de igual forma, es necesario contar con la

contraloría social; es decir, la fiscalización que se genera con participación ciudadana. Si se desea

profundizar en torno a la puesta en marcha de dichas sinergias, así como las particularidades de cada

esfera, se sugiere revisar el texto Blindaje electoral y derechos sociales.

Diagnóstico sobre la vulnerabilidad político-electoral de los programas federales

En las elecciones de 2006, se desarrolló el Proyecto de Protección de los Programas Sociales Federales

en el Contexto de las Elecciones de 2006, financiado por el Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo, a propuesta de la Secretaría de Desarrollo Social, en el cual se enfatizó que pese a los

avances institucionales en materia de política social, la pobreza como la exclusión y la desigualdad se

presentan como graves obstáculos para el desarrollo humano de muchos mexicanos.

En ese sentido, en un país donde prevalecen resquicios legales para la utilización proselitista del gasto

social, se intentó poner a prueba los avances democráticos del país en un contexto de alta competitividad

entre partidos, lo que acrecienta el riesgo de desvíos o condicionamientos de carácter proselitista de los

programas sociales. Es decir, el proyecto en cuestión es un balance de las fortalezas y debilidades de

los mecanismos institucionales de protección de los programas sociales existentes, previamente a la

elección presidencial de 2006.

De ahí que el proyecto muestre los avances jurídicos e institucionales que, hasta ese momento, poseía

México en materia de transparencia, rendición de cuentas y participación social, así como los

mecanismos de protección de los programas sociales.



De igual forma, presenta las áreas programáticas protegidas; es decir, las áreas que cuentan con

candados de protección que reducen el margen de discreción para la operación de programas sociales.

Algunos programas sociales federales que entraban en esta categoría eran: Oportunidades, Tu Casa,

Hábitat, IMSS-Oportunidades, Seguro Popular, Procampo, Apoyos a la Comercialización y el Programa

de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas. Además, presentó las áreas

programáticas vulnerables; es decir, aquellos aspectos en la operación de programas sociales que

suponen márgenes de discrecionalidad susceptible de ser utilizados de forma clientelar.

Además, da cuenta de la persistencia de condiciones que representan un riesgo de manipulación política

de algunos programas sociales. En ese sentido, retoma la participación de organizaciones de la sociedad

civil que fueron coordinadas por Alianza Cívica y mostraron que, pese a los avances en la normatividad

y mecanismos de control, existieron prácticas de manipulación y uso indebido de programas sociales en

el país.

Aunado a lo anterior, retoma la evidencia proporcionada por la Fiscalía Especializada para la Atención

de los Delitos Electorales, que clarificó prácticas como “cambio de bienes por el voto, compra de votos,

condicionamiento y uso ilegal de los programas sociales, acarreo, coacción laboral, uso indebido de la

propaganda y el apoyo de servidores públicos, la inducción domiciliaria, etc. se detectó que, en general,

son los promotores con vínculos partidistas, los partidos políticos, las autoridades municipales, y los

gobernadores, las principales autoridades señaladas” (PNUD, 2016).

De igual forma, se detectó que la actitud del electorado en las campañas electorales se volvió más

racional; ejemplo de ello es la frase “uno agarra todo lo que le dan y después vota por quien quiera”.

Pese a ello, Alianza Cívica, como observador electoral, mostró recientemente la enorme capacidad de

adaptabilidad de los actores políticos en la compra y coacción del voto, debido a que, al menos el 28.4%

de los ciudadanos encuestados fue expuesto al menos a una práctica de compra y coacción del voto en

2012, aunado esto a la existencia de violación al secreto del voto en 21% de las casillas debido a la

utilización de niños que acompañaban a votar a diferentes ciudadanos; es decir, los llamados

“halconcitos” (Alianza Cívica, 2012).

Mientras tanto, el informe de Equipo Pueblo, financiado por el Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo, titulado Observación de la efectividad de las acciones preventivas para evitar el uso de

programas sociales con fines de proselitismo electoral, la libertad del voto, la calidad y el desempeño de



la jornada electoral, concluyó que “aquellas prácticas que supuestamente pertenecían al pasado,

regresaron. Se multiplicaron las irregularidades, muestra de un gran retroceso y de los límites para

alcanzar la democracia, pues pareciera que la voluntad ciudadana tiene un precio, si consideramos

acertada la idea de que la situación de pobreza extrema de millones de familias favoreció la compra del

voto y/o el uso clientelar de la política social” (Equipo Pueblo, 2012: 9).

Con lo anterior, queda claro que los retos son enormes en la incesante búsqueda de un mejor uso de

los programas sociales, así como de la eliminación de su utilización electoral. Es evidente que existe

una corresponsabilidad entre el gobierno, los partidos y la sociedad. Sin la voluntad de estos tres actores

será difícil encontrar mejores resultados. El reto es, pues, mayúsculo.

Dificultades y soluciones de las políticas sociales a nivel internacional

Actualmente, los medios de comunicación han permitido observar de manera más adecuada las

disparidades y diferencias entre países. En años recientes, se ha observado que las protestas sociales

han sido un común denominador en diversos países, lo que responde a la pérdida de legitimidad que

los gobiernos poseen frente a la ciudadanía, la cual reconoce que éstos han dejado de ser garantes de

los intereses de la mayoría para convertirse en defensores de intereses particulares.

Como se ha observado, la política social se modifica a lo largo de la historia debido a un conjunto de

factores, entre los que se encuentra el enfoque de la política de desarrollo que el país posee, la cual a

su vez está determinada por el modelo económico imperante, tanto al interior de los países como en el

escenario internacional.

Por ejemplo, entre las décadas 1930 y 1970, bajo el modelo económico keynesiano, que sirvió de base

para el Estado de bienestar, las naciones se enfocaban en una política social amplia, la cual buscaba

elevar la calidad de vida de la población, particularmente de los estratos sociales más desfavorecidos.

Es decir, la política social se definió como parte de la inversión y no como un gasto.

En este modelo, las políticas sociales se caracterizaron por una fuerte inversión pública en

infraestructura social, la cual incluía: educación, salud, capacitación laboral, vivienda, políticas agrarias,

etcétera. Lo importante es que, independientemente del origen de la inversión (público, privado o mixto),



existía una participación activa de la administración pública, ya que por medio de ésta se incrementaron

los niveles de consumo a partir de las políticas de empleo, salarios y precios (Vilas, 1997).

Al tiempo que la política social se convirtió en un mecanismo de legitimación del Estado (lo que derivó

en los regímenes paternalistas), las demandas sociales se extendieron tanto en el terreno político como

en el social, lo que generó que éstas se vieran como un mecanismo de integración, aunque es necesario

mencionar que trajeron consigo graves desajustes económicos.

En contraste, la adopción del neoliberalismo en casi todas las naciones ha generado una enorme

disminución de la participación gubernamental en diversas áreas. En cuanto a política social, ha

mermado la función de legitimización del orden político, la cual, junto con “el proceso de acumulación

por medio de la reproducción de la fuerza de trabajo” (Vilas, 1997) es, de acuerdo a diversos autores, la

que constituye las tareas primordiales de la política social.

Asimismo, la concepción de política social se transformó de inversión a gasto, ya que comenzó a ser

vista como mecanismo de compensación social frente a las disparidades que el mercado genera,

además de asumir un carácter eminentemente asistencial, que pierde por completo el concepto de

cohesión social que tenía el modelo keynesiano, de ahí que el reto de los países sea elaborar políticas

sociales que no generen graves desajustes, como los que se presentaron en las últimas décadas del

siglo pasado.

Cómo se ha enfrentado la problemática de la política social a nivel internacional

Si bien es cierto que cada país cuenta con características propias, en el apartado anterior se observó a

los dos modelos predominantes en los últimos cincuenta años. En el caso de los países europeos, estas

modificaciones se comenzaron a generar como un intento de los gobiernos por ajustar la política

económica y sanear las finanzas públicas.

Para Latinoamérica la historia fue un poco diferente, ya que estas reformas fueron resultado de la

“invitación” de los organismos internacionales para establecer políticas que permitieran sanear las

finanzas públicas al interior de los países; de este modo, las décadas de los ochenta y los noventa fueron

testigos de esa ola reformadora que invadió a estas naciones.



En el siguiente cuadro se muestra, brevemente, las modificaciones que han tenido las políticas sociales

en América Latina a lo largo de la historia:

Crecimiento hacia afuera Sustitución de importaciones

Posterior al ajuste

Motor Mercado externo Mercado Interno Mercado externo

Producto básico Bienes primarios Bienes manufacturados Bienes competitivos que

incorporan el factor tecnológico

Tipo de Estado Liberal clásico Interventor, empresario,

“social”, keynesiano

Regulador, “neosocial”

Énfasis social

Autoprotección (privada), cuestión de la policía, crear

una nación

Protección al trabajador asalariado, vinculación

político-social con el mercado, creación de clase

media: asegurar la capacidad de compra

Inversión en capital humano

Fuente: (Franco, 1996).

Como se observa, se reafirma la tesis de que el tratamiento de la política social se encuentra ligado a la

política de desarrollo impulsada por el gobierno; de esta forma se observa que cuando se hace referencia

a un modelo liberal, el gobierno se limitaba únicamente a garantizar la seguridad pública, y fue la

sociedad la encargada de ejercer la asistencia a través de organizaciones asistenciales. En el aspecto

laboral aparecieron las organizaciones sindicales, con la finalidad de defender los derechos de los

trabajadores frente a los abusos patronales.

A semejanza de su antecesor, el modelo neoliberal plantea la descentralización de las negociaciones

laborales, lo que deja al trabajador a merced de un mercado cada vez más voraz, el cual demanda

personal con mayor capacitación. En cuanto a los servicios públicos (educación, salud, vivienda,

electrificación), se trasladan a la esfera de lo privado, lo que se traduce en continuar rezagando a los

estratos más desproveídos, porque no son atractivos para las grandes empresas.

Ahora se debe observar las variantes que se presentan en Europa, con un modelo que presenta una

alta complejidad por la estrecha vinculación existente entre las políticas nacionales y las comunitarias,

frente a una realidad en la que se observa un incremento de las tasas de desempleo, lo cual se agudizó

tras la crisis de 2008. Es importante hacer hincapié en que en este caso es la propia legislación la que



reconoce a las cuestiones laborales como parte de las tareas de la política social, de ahí que los diversos

modelos sociales presentados hagan mención de la cuestión.

Características de los modelos sociales europeos

Modelos sociales

Características

Escandinavo

(Dinamarca, Finlandia, Países Bajos, Suecia y Noruega)

Énfasis en la redistribución, prestaciones sociales financiadas por medio de los impuestos. Se basa en: instituciones que trabajan estrechamente con el gobierno, participación activa de los sindicatos en el seguro de desempleo, impulso de una política laboral activa y altas tasas de empleo.

Continental

(Alemania, Francia, Italia, Bélgica y Austria)

Empleo como base de las transferencias sociales; los agentes sociales desempeñan un papel importante en las relaciones industriales; la negociación salarial está centralizada.

Liberal

(Irlanda y Reino Unido)

Enfatiza la responsabilidad individual; el mercado laboral no se encuentra regulado; posee una política de competencia bastante ambiciosa. Transferencias sociales concentradas y evaluadas económicamente. Relaciones laborales descentralizadas; las negociaciones se llevan a cabo dentro de las empresas.

Mediterráneo

(España, Grecia y Portugal)

Transferencias sociales pequeñas. Sindicatos y representantes de los empleadores juegan un papel importante en la negociación de condiciones laborales y salarios, la cual se encuentra centralizada. Bajas tasas de empleo.

Fuente: (Giddens, 2006).

Es necesario mencionar que se reconoce que el modelo liberal, encabezado por el Reino Unido, tiene

su réplica en los Estados Unidos de Norteamérica y que, de acuerdo con economistas, éste les ha

permitido incrementar los niveles de eficiencia. El debate actual se centra en si se debe continuar el

modelo escandinavo, que garantiza un bienestar social mayor, o implantar el modelo liberal en favor del

incremento de la eficiencia económica de los países.

En el centro de todo esto se encuentra el ciudadano, quien se siente cada vez más desprotegido por

sus autoridades; esto ha generado el resurgimiento de posturas nacionalistas y populistas, como se

pudo observar con el establecimiento del gobierno de Hugo Chavez en Venezuela, el cual se consolidó

gracias a los programas sociales financiados por la renta petrolera del país.



Cómo se ha combatido el uso político de la política social a nivel internacional

Se ha mencionado que la política social busca minimizar las disparidades existentes, particularmente en

la población más desposeída; sin embargo, el uso de este tipo de instrumentos por actores políticos para

ganar la simpatía política de los votantes no es exclusivo de México. Se puede hacer mención del caso

argentino, el cual es ampliamente analizado por Dinatale (2004).

Frente a esta problemática, organismos internacionales promueven la instalación de gobiernos

democráticos que garanticen la participación ciudadana y la rendición de cuentas al interior de los

países, a fin de fortalecer las buenas practicas, tanto en la formulación de las políticas, como en su

implementación.

Como resultado, a partir de la década de 1990 se comenzó a promover el establecimiento de

mecanismos de descentralización, privatización y desregulación, los cuales generaron, a su vez, el

surgimiento de un grupo de empresarios que pretendían maximizar sus ganancias, lo cual obligó

nuevamente a los gobiernos a buscar mecanismos de mayor regulación (Repetto, 2004).

En ese sentido, la Organización de Naciones Unidas trabaja tanto al interior de sus diversos organismos,

como en la elaboración de recomendaciones a los países para que los recursos se destinen realmente

a quienes los necesitan. Para ello, impulsa un modelo en el que los gobiernos rindan cuentas, con lo

que se espera disminuir la desconfianza y apatía de la población (Ortiz, 2007). Este mecanismo se

respalda a partir de la participación de los diferentes actores públicos, entre los que se encuentran:

empresarios, instituciones gubernamentales nacionales e internacionales y la sociedad civil en general.

Asimismo, reconoce la importancia de una buena capacidad institucional con miras a alcanzar las metas

internacionales que representan los Objetivos del Desarrollo Sustentable propuestos en París en 2015,

sobre todo si se considera que el grueso de éstos hace referencia a temas de política social (ONU,

2016).

Por otra parte, el Instituto Interamericano de Desarrollo —institución dependiente del Banco

Interamericano de Desarrollo— reconoce la necesidad de mejorar la “capacidad estatal” para el

desempeño de las políticas públicas en general y de las políticas sociales en particular, esto quiere decir

que se deberá mejorar el sistema jurídico institucional a partir del cual se implementa la política social

en las diversas naciones.



En conclusión, la política social abarca un conjunto de políticas públicas encaminadas a mejorar la

calidad de vida de los ciudadanos, particularmente de los que se encuentran en los estratos más bajos,

de esta manera pretende acercarles los servicios sociales básicos.

Es tarea de los gobiernos y la sociedad garantizar que los recursos públicos sean empleados

adecuadamente y no utilizados como capital político para un grupo determinado. La crisis económica

que vive Venezuela es un ejemplo tangible del uso inadecuado de esos recursos, lo cual de ninguna

manera significa que la administración pública deba renunciar a la elaboración de mecanismos que

garanticen la cohesión social.

Es decir, la política social debe ser el vehículo que permita a los más pobres a nivel mundial acceder a

servicios sociales que dignifiquen la condición humana. Ya sea que los recursos se obtengan por

mecanismos fiscales o por medio de ayuda internacional, se deberá construir mecanismos adecuados

de fiscalización para garantizar que no se empleen como mecanismos con fines políticos, mediante los

cuales se ha perpetrado la pobreza en muchos países latinoamericanos.

Un vistazo a la Cruzada Nacional contra el Hambre

La propuesta central de la Cruzada contra el Hambre es: garantizar el derecho de toda persona a una

alimentación nutritiva, suficiente y de calidad. Sin embargo, este derecho no se satisface con la

distribución de alimentos, sino que requiere acciones integrales que coadyuven de manera amplia al

abatimiento de la pobreza.

No se debe olvidar que el derecho a la alimentación es indispensable para asegurar el acceso a una

vida digna y que debe considerarse su accesibilidad, disponibilidad y sostenibilidad, con el objeto de

determinar si cumple los requerimientos básicos. Con base en los estudios y diagnósticos elaborados

por el CONEVAL, la población objetivo se conforma por personas que se encuentran en situación de

extrema pobreza y presentan carencias de acceso a la alimentación (Cota, 2013).

Con seguridad, este programa es ambicioso por el derecho social que claudica y el beneficio que otorga

a la población en pobreza extrema; sin embargo, actualmente es cuestionada su aplicación y el uso de

recursos porque en el programa se vuelven a aplicar recetas clientelares de las décadas pasadas, que

demostraron ser poco efectivas y, además, focos de corrupción.



Cierre de sesión

En esta sesión se ha explorado las características del sistema político en relación con la política social,

a través de conocer los conceptos de pobreza, desigualdad, crecimiento y desarrollo. También se

revisaron las estrategias del Estado benefactor en materia de política social, el cual comprende tres

periodos: postrevolucionario, de sustitución de importaciones y de crecimiento hacia adentro, y el

comienzo de la etapa neoliberal.

Por otro lado, se reflexionó sobre las desviaciones que se pueden presentar en las políticas y programas

sociales a partir de las condiciones políticas, periodos electorales y vulnerabilidades dentro del diseño y

planificación de los mismos; sin embargo, no se debe negar que existe una corresponsabilidad entre

gobierno, partidos políticos y sociedad.

Finalmente, se revisó que la tarea de los gobiernos y la sociedad, en función de garantizar recursos

públicos a los grupos más vulnerables, tiene un orden mundial, y es necesario construir los mecanismos

adecuados de fiscalización y distribución para la atención del desarrollo social en diferentes países.

Para saber más

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Políticas públicas y programas sociales en México · las políticas públicas no son resultado de un proceso lineal o coherente, sino que son objeto de un proceso social y político,