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Pontificia Universidad Católica del Perú
Facultad de Derecho
Programa de Segunda Especialidad en Derecho Registral
LA INMOVILIZACION TEMPORAL DE LAS PARTIDAS DE PREDIOS
Trabajo Académico para optar el título de Segunda Especialidad en Derecho Registral
AUTOR
Diana Vanessa Torres Quispe
ASESOR:
Jorge Antonio Martin Ortiz Pasco
CÓDIGO DEL ALUMNO:
20111645
2019
2
RESUMEN
Frente a la lucha por combatir a las mafias existentes que participan en la falsificación de
documentos, suplantación de identidad y en el tráfico de terrenos, y en la búsqueda de
brindar seguridad a la ciudadanía, la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos
aprobó, mediante la Resolución N° 314-2013-SUNARP/SN, la Directiva N° 008-2013-
SUNARP-SN que regula el procedimiento para la inmovilización temporal de las partidas
de predios. Sin embargo, este procedimiento generó controversias, siendo objeto de
críticas y hasta de una demanda de Acción Popular que fue declarada infundada. En ese
sentido, el objetivo del presente trabajo académico es analizar el origen, contenido y
efectos de la citada Directiva, para lo cual se investigó su naturaleza, su compatibilidad
con la Constitución Política del Perú y el Código Civil, y sus efectos a partir de lo resuelto
por el Tribunal Registral en sus resoluciones. Como resultado de la investigación se
obtuvo que mediante la citada Directiva no se creó un nuevo acto inscribible, sino que
ella contiene una herramienta de protección que no vulnera la Constitución Política del
Perú ni el Código Civil; ya que, al ser un mecanismo de protección no representa una
limitación a la propiedad. Asimismo, y a partir del análisis de las resoluciones del tribunal
registral se aprecia que como mecanismo de seguridad tiene varias falencias, y que no es
la solución final frente a las mafias existentes, sino una solución transitoria que tiene
como fin menguar la inseguridad de los usuarios; no obstante, ser ellos quienes asumen
los costos de tal mecanismo, por lo cual es imprescindible que el problema de la
inseguridad tenga soluciones claras y que ellas sean asumidas por la SUNARP y no por
los usuarios.
3
CONTENIDO
I.INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ 4
II. ORIGEN DE LA INMOVILIZACIÓN TEMPORAL DE LAS PARTIDAS DE
PREDIOS ................................................................................................................................ 5
2.1 El acto inscribible: ¿Cómo se origina? ............................................................................. 5
2.2 SUNARP: ¿Cuál es su competencia en la creación de actos inscribibles? ......................... 7
III.CONTENIDO DE LA DIRECTIVA N° 008-2013-SUNARP-SN ................................... 10
3.1. Compatibilidad con lo regulado en la Constitución Política del Perú ............................. 10
3.2. Compatibilidad con lo regulado en el Código Civil Peruano.......................................... 11
3.3. Demanda de Acción Popular: ¿Soluciona la controversia? ............................................ 14
IV. APLICACIÓN DE LA DIRECTIVA N° 008-2013-SUNARP-SN ................................. 19
4.1 Inmovilización Temporal de las Partidas de Predios: ¿Permite la inscripción de algún acto o contrato? .......................................................................................................................... 19
4.2 Criterio del tribunal registral: Resoluciones sobre la inmovilización temporal de las partidas de predios. ............................................................................................................. 22
4.3 Finalidad: ¿Cumple su objetivo? .................................................................................... 30
V. CONCLUSIONES ......................................................................................................... 33
VI. BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................................... 34
4
I.INTRODUCCIÓN
El principio de la sabiduría es el temor de Jehová;
los insensatos desprecian la sabiduría y la
enseñanza. (Proverbios 1:7)
La inmovilización temporal de las partidas de predios, aprobada mediante la Directiva N°
008-2013-SUNARP-SN, como mecanismo de seguridad no ha estado libre de
controversias, pero evidencia una falta de acción concreta por parte de la
Superintendencia Nacional de los Registros Públicos para erradicar el accionar de las
mafias que falsifican documentos, suplantan identidades y trafican con terrenos. La
SUNARP como ente encargado de brindar seguridad a los usuarios de que sus derechos
se encuentran resguardados, debe implementar todo tipo de mecanismos para verificar
que los documentos que ingresen a los registros públicos sean verídicos, pero ello no debe
ser una carga para los usuarios, sino un acto de paz ante tanta inseguridad.
Es en ese sentido, se procederá a analizar el origen, contenido y efectos de la
inmovilización temporal de las partidas de predios, con el único objetivo de observar su
validez y eficacia, por lo que se responderá a las siguientes interrogantes: ¿La SUNARP
ha creado un nuevo acto jurídico? ¿La SUNARP tiene facultades para crear un nuevo acto
jurídico? ¿El contenido de la Directiva N° 008-2013-SUNARP-SN es compatible con lo
establecido en la Constitución Política del Perú y en el Código Civil? ¿El criterio del
tribunal registral, respecto a la inmovilización temporal de las partidas de predios, emitida
en sus resoluciones es clara? ¿Cumple la Directiva N° 008-2013-SUNARP-SN su
objetivo? ¿Se erradica el problema de la falsificación de documentos, suplantación
identidades y tráfico con terrenos con la Directiva N° 008-2013-SUNARP-SN?
Es evidente que no son las únicas interrogantes que existen alrededor de la inmovilización
temporal de las partidas de predios; sin embargo, como una cuestión introductoria al tema,
y con el objeto de abarcar tanto el origen, contenido y efectos de esta herramienta de
seguridad, se ha privilegiado dar respuesta a las preguntas ya señaladas. Se debe aclarar,
que con ello no se cierra el debate, sino que se contribuye a brindar mayor información
para dar respuestas a las nuevas cuestiones que puedan surgir en este camino por erradicar
los actos delincuenciales.
5
II. ORIGEN DE LA INMOVILIZACIÓN TEMPORAL DE LAS PARTIDAS DE
PREDIOS
2.1 El acto inscribible: ¿Cómo se origina?
El tribunal registral en la Resolución N° 1421-2009-SUNARP-TR-L de fecha 16/09/2009
señaló que “son actos inscribibles en los Registros Públicos, aquellos que, de manera
taxativa, se encuentran contemplados como tales en las leyes que rigen los registros
jurídicos, Código Civil, Ley General de Sociedades y otras normas de carácter
sustantivo”: “Este criterio responde al denominado principio de relevancia registral, por
el cual los actos o derechos que ingresan al Registro son aquellos que el legislador ha
considerado relevantes para el conocimiento de terceros, los que están referidos a
determinadas situaciones jurídicas, sea de bienes o de personas” (Diálogo con la
Jurisprudencia 2010: 442).
Asimismo, el tribunal registral en la Resolución N° 2644-2015-SUNARP-TR-L de fecha
24/12/2015, Resolución N° 1211-2018-SUNARP-TR-L de fecha 24/05/2018 y
Resolución N° 1400-2018-SUNARP-TR-L de fecha 14/06/2018 estableció que “la
doctrina es partidaria del principio de tipicidad del contenido del Registro; así, solo los
actos o hechos que dispongan las leyes se considerarán como inscribibles, de tal modo
que la tipicidad no queda al arbitrio de particulares o del Registrador”.
Podemos observar, que los actos inscribibles en el Registro son aquellos establecidos por
ley, en el marco de la aplicación del principio de tipicidad, por lo cual, no pueden ser
creados por voluntad de los privados o del Registrador, sino que la ley expresamente les
otorga tal naturaleza. Siendo ello así, y como la Directiva N° 008-2013-SUNARP-SN que
regula el procedimiento de inmovilización temporal de las partidas de predios es aplicable
en una primera etapa en el Registro de Predios, procederemos a describir cómo se regulan
los actos inscribibles en el citado registro.
El Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios de la SUNARP, aprobado por la
Resolución del Superintendente Nacional de los Registros Públicos N° 097-2013-
SUNARP-SN, conforme lo indica en su artículo 1, “regula los requisitos para la
inscripción de los diferentes actos o derechos en el Registro de Predios, las formalidades
6
de los documentos que dan mérito a las inscripciones, el contenido de los asientos
registrales y los procedimientos previstos en otras normas de carácter registral”.
Asimismo, de conformidad con lo establecido en el artículo 2 del Reglamento de
Inscripciones del Registro de Predios de la SUNARP, aprobado por la Resolución del
Superintendente Nacional de los Registros Públicos N° 097-2013-SUNARP-SN, “el
Registro de Predios es el registro jurídico integrante del Registro de Propiedad Inmueble
en el que se inscriben los actos o derechos que recaen sobre predios a los que se refiere el
artículo 2019° del Código Civil, normas administrativas y demás normas vinculantes”.
En ese sentido, el artículo 2019 del Código Civil señala que los actos inscribibles en el
Registro de la propiedad Inmueble son:
1. Los actos y contratos que constituyen, declaren, transmitan, extingan, modifiquen o
limiten derechos reales sobre inmuebles.
2. Los contratos de opción.
3. Los pactos de reserva de propiedad y de retroventa.
4. El cumplimiento total o parcial de las condiciones de las cuales dependan los efectos
de los actos o contratos registrados.
5. Las restricciones en las facultades del titular del derecho inscrito.
6. Los contratos de arrendamiento.
7. Los embargos y demandas verosímilmente acreditados.
8. Las sentencias u otras resoluciones que a criterio del juez se refieran a actos o
contratos inscribibles.
9. Las autorizaciones judiciales que permitan practicar actos inscribibles sobre
inmuebles.
Siendo ello así, y de acuerdo a Álvarez Caperochipi y Gonzales Barrón, la inscripción es
la toma de razón en el registro de los actos de contenido jurídico real relativos a bienes
inmuebles, y refleja los actos de disposición del derecho de propiedad sobre la finca, y/o
de constitución, modificación o extinción de derechos reales. Siendo ello así, la
inscripción toma razón del derecho real constituido, con su nombre jurídico (sistema de
numerus clausus), y todo lo que según el título determina el mismo derecho o limita las
facultades del adquirente. Es decir, en el registro, la inscripción no solo refleja el derecho
real en sí, sino también su configuración material, pues sabemos que los derechos reales,
aunque conformados a un esquema típico, permiten una cierta disponibilidad de
contenido (2012: 376).
7
En la misma línea, Gunther Gonzales Barrón señala que el artículo 881° del Código Civil
adopta un catálogo cerrado de derechos reales, en cuanto solo pueden establecerse por
ley. Sin embargo, se permite cierta libertad de configurar el contenido del derecho, sin
rebasar el esquema previsto por el tipo legal. En buena cuenta, nuestro sistema reconoce
expresamente el sistema de numerus clausus (2015: 56).
Por otro lado, Álvarez Caperochipi y Gonzales Barrón aclaran que el Derecho
inmobiliario registral parte de la distinción entre derechos reales y personales, como una
distinción dogmática. Es decir, las obligaciones o derechos personales, no pueden ser
objeto de inscripción en el registro. Estos están excluidos del registro, y de acceder deben
ser cancelados a instancia de parte, sin perjuicio de que se inscriba la garantía real
constituida para asegurar el cumplimiento de las obligaciones o se tome la anotación
cuando proceda (2012: 377).
Como bien lo indicamos en líneas anteriores, los actos inscribibles en el Registro de
Predios se encuentran enumerados en el artículo 2019° del Código Civil y regulados en
el Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios, y de una lectura de ambos se
evidencia que la inmovilización temporal de las partidas de predios como acto inscribible
no se encuentra descrita en ninguno ellos. En el marco de ese enunciado, la pregunta que
nace es si la inmovilización temporal de las partidas de predios es un acto inscribible, y
si lo es, cuál es la ley que lo sustenta como tal.
2.2 SUNARP: ¿Cuál es su competencia en la creación de actos inscribibles?
Fernando Tarazona Alvarado señala que conforme al artículo 10 de la Ley N° 26366, Ley
de creación del Sistema Nacional de los Registros Públicos y de la Superintendencia
Nacional de los Registros Públicos (SUNARP), esta entidad se encuentra facultada para
dictar las políticas y normas técnico-administrativas de los Registros Públicos estando
encargada de planificar, organizar, normar, dirigir, coordinar y supervisar la inscripción
y publicidad de los actos y contratos en los Registros Públicos que integran el Sistema
Nacional. En consecuencia, señala, que la Sunarp solo se encuentra facultada para regular
el procedimiento de inscripción, dictando para ello los respectivos reglamentos. Sin
embargo, en el presente caso, mediante la Directiva N° 008-2013-SUNARP-SN la Sunarp
no regula un acto inscribible, sino que crea uno nuevo, que en este caso sería la solicitud
8
del propietario de inmovilización temporal de su predio. Al respecto, concluye, debe
tenerse en cuenta que no todos los actos o negocios jurídicos se inscriben el registro, sino
solo los que se encuentran recogidos en la norma, por ende, la declaración del propietario,
contenido en una escritura pública, solicitando la inmovilización temporal de su predio
inscrito, no constituye un acto inscribible (2013: 14-15).
En la misma línea, Gunther Gonzales Barrón argumenta que la Sunarp no solo ha creado
un acto jurídico contrario a la ley, sino que, además, ni siquiera tenía competencia para
crear y regular dicho acto, pues sus atribuciones se centran en cuestiones formales
vinculadas con la función registral, pero jamás puede entrometerse con la regulación de
los actos jurídicos, tanto en su existencia, validez y eficacia, pues nadie le ha atribuido tal
competencia (2013: 35).
El mismo autor muestra como prueba de su argumentación que el artículo 18-b) de la Ley
N° 26366, de creación del Sistema Nacional de los Registros Públicos, señala que la
Sunarp puede dictar las normas requeridas para la eficacia y seguridad jurídica de la
función registral (reiterado en el artículo 7-c del Decreto Supremo N° 012-2013-JUS,
Reglamento de Organización y Funciones de la Sunarp). (…) Sin embargo, la llamada
“función registral” no es otra cosa que la potestad atribuida a los registradores de calificar,
inscribir y dar publicidad de actos y contratos en un registro de carácter jurídico, pero ello
no significa que se pueda regular asuntos del derecho privado, vinculados a derechos
fundamentales como la libertad de contratación y el derecho de propiedad, tales como la
validez de actos jurídicos, la eficacia de las estipulaciones prohibitivas de enajenar o
gravar. Por lo tanto, no es admisible que la Sunarp, mediante una simple directiva,
pretenda crear un acto jurídico privado y establecer sus efectos (Gonzales 2013: 35).
En nuestra opinión, consideramos que el Código Civil en el artículo 2009° señala que
“los registros públicos se sujetan a lo dispuesto en este Código, a sus leyes y reglamentos
especiales”. En ese sentido, los registros públicos se sujetan a lo establecido en la Ley N°
26366 “Ley de creación del Sistema Nacional de los Registros Públicos y de la
Superintendencia de los Registros Públicos”, la cual en su artículo 10° señala: “[…] la
Superintendencia tiene por objeto dictar las políticas y normas técnico-administrativas de
los Registros Públicos estando encargada de planificar, organizar, normar y dirigir,
coordinar y supervisar la inscripción y publicidad de los actos y contratos en los Registros
Públicos que integran el Sistema Nacional”.
9
Asimismo, los Registros Públicos se sujetan a lo establecido en el Reglamento de
Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos –
SUNARP, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 012-2013-JUS, el cual indica en
el inciso C del artículo 3° que “es una función de la Superintendencia Nacional de los
Registros Públicos el de dirigir, planificar, organiza, normar, evaluar y supervisar la
inscripción y publicidad de los actos y contratos en los Registros que integran el Sistema
Nacional de los Registros Públicos”.
Siendo ello así, la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos tiene la función
de normar la inscripción de los actos en los Registros, ello por atribución del Código
Civil, de la Ley de creación del Sistema Nacional de los Registros Públicos y del
Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de los
Registros Públicos. Justamente, en el marco de sus facultades, es que la Superintendencia
Nacional de los Registros Públicos mediante la Resolución N° 314-2013-SUNARP/SN
aprueba la Directiva N° 008-2013-SUNARP-SN que regula el procedimiento para la
inmovilización temporal de las partidas de predios.
Exactamente, lo que está regulando la citada directiva es un procedimiento de
inmovilización temporal de las partidas registrales, como bien lo señala su artículo
segundo. Asimismo, en los antecedentes y situación actual de la referida directiva se
indica expresamente que la inmovilización temporal de las partidas registrales es un
mecanismo legal:
A fin de proteger los derechos de los titulares registrales y teniendo en cuenta que la
SUNARP tiene como misión otorgar seguridad jurídica, entendiéndose esta como la
protección del titular con derecho inscrito en el Registro para que no se vea perjudicado
y despojado irregularmente de su propiedad, se pone a disposición de la ciudadanía un
mecanismo legal que permita el cierre temporal y voluntario de las partidas
correspondientes al Registro de Predios.
En la misma línea, el considerando 6.3 de la Directiva indica que “el asiento de
inmovilización temporal constituye una herramienta para publicitar la voluntad del
propietario registral de cerrar voluntaria y temporalmente la partida de determinado
predio de tal forma que se impida inscribir en forma inmediata cualquier acto de
disposición gravamen y/o carga voluntaria presentado hasta su posterior comprobación o
levantamiento”.
10
Como se puede apreciar, la inmovilización temporal de las partidas de predios es un
procedimiento, un mecanismo, una herramienta que tiene la finalidad de otorgar
seguridad al propietario ante la ola de falsificación de documentos, como se detallará en
los próximos capítulos. Si bien la inmovilización temporal de las partidas de predios se
extiende en el rubro de cargas y gravámenes, de acuerdo al considerando 6.9 de la
directiva, no constituye un acto inscribible en sí mismo, sino es una anotación temporal
como herramienta para brindar una mayor seguridad al propietario de que en algún
momento no se va a inscribir un acto del cual él no tuvo conocimiento ni participación.
En conclusión, la inmovilización temporal de las partidas de predios no tiene la naturaleza
de un acto inscribible en sí mismo, sino es un mecanismo de seguridad ante la
falsificación de documentos, como lo es el Bloqueo por Presunta Falsificación de
Documentos Protocolares, creada para proteger a los propietarios contra los grupos
delincuenciales de falsificación de documentos. Si cumple su finalidad o no, y si su
contenido es compatible con lo regulado en la Constitución Política del Perú y el Código
Civil, es lo que será materia de análisis en los próximos capítulos.
III.CONTENIDO DE LA DIRECTIVA N° 008-2013-SUNARP-SN
Teniendo claro que la inmovilización temporal de las partidas de predios es un mecanismo
de protección y verificación de títulos presentados, a fin de resguardar los derechos
inscritos del titular registral, se procederá a analizar si su contenido es compatible con lo
regulado en la Constitución Política del Perú y en el Código Civil, para finalmente
concordarlo con lo resuelto en la Demanda de Acción Popular interpuesta por Gunther
Hernán Gonzales Barrón contra la Superintendencia Nacional de los Registros Púbicos,
donde se alega que la Resolución del Superintendente Nacional de los Registros Públicos
N° 314-2013-SUNARP/SN que aprueba la Directiva N° 08-2013-SUNARP-SN,
“Directiva que regula el procedimiento para la inmovilización temporal de partidas de
predios”, infringe la Constitución y la ley.
3.1. Compatibilidad con lo regulado en la Constitución Política del Perú
El artículo 70° de la Constitución Política del Perú señala:
11
El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armonía con
el bien común y dentro de los límites de la ley. A nadie puede privarse de su propiedad
sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por
ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación
por el eventual perjuicio. Hay acción ante el Poder Judicial para contestar el valor de la
propiedad que el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio.
Asimismo, el artículo 72° de la Constitución Política del Perú señala que “la ley puede,
sólo por razón de seguridad nacional, establecer temporalmente restricciones y
prohibiciones específicas para la adquisición, posesión, explotación y transferencia de
determinados bienes”.
Mediante los citados artículos se busca proteger la propiedad, el Estado busca garantizar
que el propietario pueda disfrutar y disponer de su propiedad, sin mayor restricción que
las impuestas por ley. Se brinda al propietario la seguridad de que su derecho es
reconocido y si el mismo es vulnerado, encontrará mecanismos de protección del derecho
para recuperarla.
Asimismo, se puede observar que solo por ley se puede establecer restricciones y
prohibiciones al derecho de propiedad. Justamente, en virtud de ello es que surge el debate
respecto a si mediante la Resolución N° 314-2013-SUNARP/SN, que aprueba la
Directiva N° 008-2013-SUNARP-SN, se puede establecer una restricción al derecho de
propiedad, teniendo en cuenta que aquella no es una ley, sino un Resolución de la
Superintendencia Nacional de los Registros Públicos.
Ante ello, la posición establecida en el presente trabajo y que, encuentra su fundamento
en el capítulo anterior, es que la inmovilización temporal de las partidas de predios no es
una restricción al derecho de propiedad, sino un mecanismo de verificación de la
autenticidad del título presentado, un medio para resguardar los derechos del propietario.
En ese sentido, si bien la citada Directiva puede ser muy criticada en diversos aspectos,
como bien se apreciará en líneas posteriores, no es inconstitucional.
3.2. Compatibilidad con lo regulado en el Código Civil Peruano
El artículo 882° del Código Civil establece que “no se puede establecer contractualmente
la prohibición de enajenar o gravar, salvo que la ley lo permita”. En otras palabras, solo
12
si una ley lo autoriza se podría establecer mediante un contrato la prohibición de enajenar
o gravar.
En palabras de Jorge Avendaño V. y Francisco Avendaño A., hay dos clases de
restricciones o límites al derecho de propiedad: las que nacen de la ley y las que se
originan en un pacto o contrato.
Las restricciones legales al derecho de propiedad son cargas o prohibiciones que se
imponen a este derecho para limitar su ejercicio. Se produce una disminución o recorte
del poder jurídico que impide al propietario actuar con total libertad sobre el bien, pero
no se pierde la propiedad misma ni la posibilidad de ejercer los atributos del dominio. Las
restricciones legales a la propiedad tienen su fuente en la Constitución. El Código Civil
consagra algunas de ellas. También están presentes en otras leyes y en normas
municipales (2017: 66).
En la misma línea, los autores señalan que hay también restricciones a la propiedad que
no nacen de la ley sino de un pacto o contrato. Estas restricciones o limitaciones que
nacen del pacto deben estar inscritas en el registro respectivo para que surtan efectos
contra terceros, conforme se indica en el artículo 926° del Código Civil: “Las
restricciones de la propiedad establecidas por pacto para que surtan efecto respecto a
terceros, deben inscribiré en el registro respectivo”.
En ese sentido, los límites convencionales a la propiedad se fundamentan en el interés
privado, siendo varios los artículos del Código Civil que se vinculan o relacionan con las
restricciones convencionales. Interesa mencionar el artículo 882° que se refiere a las
cláusulas de inalienabilidad y el artículo 926°, que se complementa con el artículo 2019°
inciso 5 del Código Civil, según el cual se consideran como actos inscribibles en los
Registros Públicos las restricciones en las facultades del titular del derecho inscrito
(Avendaño V y Avendaño A 2017: 70).
En referencia a lo señalado líneas arriba, la Resolución N° 147-2019-SUNARP-TR-T de
fecha 06 de marzo del 2019 señala que “las restricciones convencionales a la propiedad
establecidas por pacto, no pueden comprender los atributos de enajenación o gravamen
del bien, salvo que la ley lo permita, conforme con lo previsto por el artículo 882 del
Código Civil, pues existe un interés en que los bienes circulen libremente en el mercado”.
Frente a ello, se argumentaba que la prohibición señalada en el artículo 882° del Código
Civil solo hacía referencia a una prohibición absoluta, pero no a una relativa, por lo cual
13
el Tribunal Registral emitió y precisó el Precedente de Observancia Obligatoria en el
XCIV Pleno, publicado el 24 de agosto de 2012: “Las restricciones convencionales de la
propiedad establecidas por pacto no pueden comprender los atributos de enajenación o
gravamen del bien, salvo que la Ley lo permita, conforme con lo previsto por el artículo
882 del Código Civil, pues existe un interés superior de que los bienes circulen libremente
en el mercado”. El Precedente fue precisado en el XICX Pleno, publicado el 1 de
diciembre de 2012: “Las restricciones convencionales de la propiedad establecidas por
pacto no pueden comprender – de manera absoluta, relativa ni temporal-, los atributos de
enajenación o gravamen, salvo que la Ley lo permita, conforme con lo previsto por el
artículo 882 del Código Civil, pues existe un interés superior de que los bienes circulen
libremente por el mercado”.
Como se puede observar, el tribunal registral interpretó, en virtud de lo establecido en el
artículo 882° del Código Civil, que no solo se encuentra prohibido las restricciones
contractuales que contengan la prohibición de enajenar o gravar de manera absoluta, sino
también las prohibiciones relativas y temporales, salvo que la Ley lo permita. En este
caso, la pregunta que surge es la siguiente: ¿La Resolución del Superintendente Nacional
de los Registros Públicos N° 314-2013-SUNARP/SN está estableciendo una restricción
o prohibición contractual sobre las facultades de disposición y gravamen?
Sobre el tema, Gonzales Barrón sostiene que nos encontramos frente a una prohibición
de disposición y gravamen, bajo el siguiente argumento:
Si el acto de inmovilización temporal significa “impedir un acto voluntario de
disposición, carga o gravamen” (artículo 6.5.1 de la Directiva), entonces resulta evidente
que se trata de una prohibición de enajenar y gravar que contraviene expresamente el
artículo 882 del CC – concordante con el 881-, que sanciona con nulidad toda cláusula o
estipulación que prohíba la enajenación o el gravamen de bienes, salvo ley autoritativa-
que aquí no existe-, […] (2013: 33-34).
Sin embargo, en nuestra opinión lo que configura la Directiva N° 08-2013-SUNARP-SN
no es una prohibición o restricción de enajenar o gravar; ya que, como bien se citó, el
artículo 882° del Código Civil hace referencia a una prohibición establecida
contractualmente, y lo indicado en la Directiva es un acto unilateral. Aunado a ello, se
debe tener en cuenta que solo se está inmovilizando la partida, no el derecho del
propietario a disponer del predio, el cual en cualquier momento podría gravar o disponer
del predio que se encuentra bajo su titularidad, con la única diferencia que, si desea
14
inscribir tales actos, debe también solicitar el levantamiento de la inmovilización de la
partida registral.
Por esas razones, la inmovilización temporal de las partidas de predios no es ni una
prohibición ni una restricción y, por ende, no vulnera el Código Civil Peruano.
3.3. Demanda de Acción Popular: ¿Soluciona la controversia?
Gunther Hernán Gonzales Barrón interpuso una demanda de acción popular contra la
Superintendencia Nacional de los Registros Púbicos, alegando que la Resolución del
Superintendente Nacional de los Registros Públicos N° 314-2013-SUNARP/SN que
aprueba la Directiva N° 08-2013-SUNARP-SN, “Directiva que regula el procedimiento
para la inmovilización temporal de las partidas de predios”, infringe la Constitución y la
ley.
Mediante la Resolución N° 16 de fecha 25 de noviembre se declaró infundada la demanda
de acción popular, la cual fue apelada y la Sala de Derecho Constitucional y Social de la
Corte Suprema de Justicia del Perú emitió la resolución de fecha 05 de abril del 2016,
confirmando la Resolución N° 16 de fecha 25 de noviembre, declarando infundada la
demanda popular interpuesta por Gunther Hernán Gonzales Barrón contra la
Superintendencia Nacional de Registros Públicos – Sunarp.
A fin de analizar la sentencia y los argumentos de las partes se requería tener acceso al
expediente; sin embargo, cuando se solicitó la misma en el área de Archivo, me indicaron
que la 1° Sala Constitucional no lo había remitido al área de Archivo, a pesar de que se
dispuso que se archive el 08 de mayo del 2018. A pesar de ello, y para compensar el vacío
de información, analizaré el artículo de Gunther Hernán Gonzales Barrón titulada “La
inmovilización temporal de predios ¿Es solución o degradación?” que considero contiene
los argumentos de la parte demandante, y el material de enseñanza del curso de Propiedad
Informal y Nuevos Registros del Programa de Segunda Especialidad en Derecho
Registral, el cual contiene la contestación de la Superintendencia Nacional de los
Registros Públicos – SUNARP, en el proceso de Acción Popular seguido por Gunther
Hernán Gonzales Barrón.
En ese sentido, el petitorio de la demanda, contenido en la contestación de la demanda
del Expediente 917-2013, fue la siguiente:
15
Que, recurro a su Despacho para formular demanda de Acción Popular contra la
Resolución del Superintendente Nacional de los Registros Públicos N° 314-2013-
SUNARP/SN, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 26 de noviembre de 2013,
que aprueba la Directiva N° 08-2013-SUNARP/SN, y modifica el inciso f) del artículo
29° del Texto Único Ordenado del Reglamento General de los Registros Públicos,
publicada el 26 de noviembre de 2013, con fe de erratas publicada el 05 de diciembre de
2013.
El demandante alegó que la Directiva afectó la facultad de disposición del propietario
(artículos 70° y 72° de la Constitución Política, 881° y 882° del Código Civil) y se excedió
en las atribuciones de la SUNARP. En ese sentido indicó que:
Si el acto de inmovilización temporal significa “impedir un acto voluntario de
disposición, carga o gravamen” (artículo 6.5.1 de la Directiva), entonces resulta evidente
que se trata de una prohibición de enajenar y gravar que contraviene expresamente el
artículo 882 del CC – concordante con el 881-, que sanciona con nulidad toda cláusula o
estipulación que prohíba la enajenación o el gravamen de bienes, salvo ley autoritativa –
que aquí no existe-, lo que ha sido confirmado por diversas sentencias del Tribunal
Constitucional, en cuanto señala que la propiedad exige reconocer a su titular el poder de
disposición, pues lo contrario implicaría afectar el contenido esencial del derecho.
En suma, la Directiva N° 08-2013 crea un acto jurídico contrario a la ley (Gonzales 2013:
33-34).
Ante ello la SUNARP alegó, como consta en la contestación de la demanda, que la
directiva no afecta la facultad de disposición del propietario y que sólo tiene alcances
sobre el procedimiento registral:
Más allá de la denominación utilizada, la “inmovilización” únicamente actúa sobre el
procedimiento registral y no en el plano sustantivo sobre el derecho de propiedad. Es
decir, no se afecta en absoluto la facultad de disposición del propietario, simplemente se
abren nuevas etapas en el procedimiento registral para inscribir actos de disposición,
carga o gravamen en caso el propietario decida activar la “inmovilización”.
Asimismo, esta medida no importa una inmovilización absoluta de la partida, ya que se
limita a actos de disposición o gravamen voluntario, lo cual implica que, aun estando la
partida inmovilizada, se podrán inscribir todos aquellos actos que no impliquen actos de
disposición o gravamen, mandatos judiciales, administrativos o arbitrales, sucesiones,
entre otros. Incluso en el caso que se presente un acto de disposición de fecha cierta
anterior a la inmovilización podrá acceder al registro, procediéndose de modo automático
16
a levantarla, ya que en este caso el aparente titular registral, ya no era el propietario
cuando inmovilizó la partida, acreditándose que había vendido el predio con anterioridad,
no perjudicándose al comprador que acude al registro a inscribir su título (Artículos 6.5.2
y 6.6 de la directiva).
No puede perderse de vista, pues, que la propiedad inmueble se transfiere con la sola
obligación de enajenar (artículo 949 del Código Civil) y que esto no ha sido modificado
en modo alguno por la Directiva. En ese sentido, es evidente que el propietario mantiene
intacta su facultad de disposición.
En efecto, la propiedad, como derecho fundamental, ha sido reconocida en los artículos
2° numeral 16) y 70° de la Constitución Política. Este derecho, como lo recuerda el
Tribunal Constitucional “se concibe como el poder jurídico que permite a una persona
usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien. Así, el propietario puede servirse
directamente del bien, percibir sus frutos y productos, y darle destino o condición
conveniente a sus intereses patrimoniales” (STC N° 0030-2004-AI, Fundamento Jurídico
11). Precisamente, la Directiva cuestionada no incide directa ni indirectamente en
ninguna de las facultades que derivan del derecho de propiedad y, por tanto, no afecta en
absoluto el contenido de este derecho fundamental.
Sin perjuicio de ello, se debe reparar que la prohibición contenida en el Artículo 882° del
Código Civil únicamente pesa sobre los contratos, mientras que la “inmovilización” se
activa con la voluntad unilateral del titular el derecho inscrito.
Los argumentos de las partes son claras, y son evidentemente contrapuestas; sin embargo,
de la lectura de la Directiva no queda la menor duda de que lo que está regulando es un
mecanismo de seguridad, que no crea una limitación a la propiedad; ya que, si bien se
impide la inscripción de un título que contenga un acto voluntario de disposición, carga
o gravamen, este impedimento solo es para aquellos títulos presentados en forma
posterior al asiento de presentación de la solicitud de inmovilización temporal de la
partida, y solo hasta que se compruebe su veracidad. Siendo ello así, una vez comprobada
su veracidad, se procederá a su inmediata inscripción.
Asimismo, no se prohíbe al propietario que disponga de su bien ni que la cargue o grave.
Esto es así, porque la decisión de inmovilizar la partida es unilateral, del mismo
propietario, nadie le impone tal acción y, por ende, en el momento que así lo requiera
puede levantar la inmovilización temporal de la partida e inscribir la disposición del bien.
Aunado a ello, el propietario puede disponer de su bien sin necesidad de inscribirlo,
porque la disposición se da con el solo consenso, no es requisito la inscripción para
17
obtener la traslación de la propiedad, más aún, cuando no tiene ningún impedimento legal
ni contractual para realizarlo.
Por los argumentos antes expuestos, nos encontramos a favor de lo señalado por la
Superintendencia Nacional de los Registros Públicos.
Por otro lado, el demandante, respecto a que la directiva de inmovilización temporal
excede las competencias atribuidas por la ley a la Superintendencia Nacional de los
Registros Públicos, alegó lo siguiente:
La Sunarp no solo ha creado un acto jurídico contrario a ley, sino que, además, ni siquiera
tenía competencia para crear y regular dicho acto, pues sus atribuciones se centran en
cuestiones formales vinculadas con la función registral, pero jamás puede entrometerse
con la regulación de los actos jurídicos, tanto en su existencia, validez y eficacia, pues
nadie le ha atribuido tal competencia.
(..) Por lo tanto, no es admisible que la Sunarp, mediante una simple directiva, pretenda
crear un acto jurídico privado y establecer sus efectos.
En este caso concreto, la directiva establece la regulación de un acto privado cuya
finalidad es prohibir la disposición y gravamen de bienes inmuebles, lo que es materia
propia de las relaciones jurídicas entre particulares, es decir, se trata de cuestiones del
Derecho Civil. Si bien la Sunarp tiene competencia para regular los requisitos para que
un acto jurídico acceda al registro, empero, no puede decidir si un acto es válido o eficaz;
en consecuencia, los reglamentos deben respetar la legislación sustantiva (Código Civil,
por ejemplo), y solo les queda compilar los requisitos de inscripción que se deduce de las
leyes, establecer las reglas de procedimiento, calificación y de funcionamiento técnico de
la institución (catastro, por ejemplo).
En conclusión, la Directiva N° 08-2013 excede abiertamente las competencias atribuidas
a la Sunarp, y por ello se trata de una disposición reglamentaria inválida (Gonzales 2013:
35).
En respuesta, la demandada en la contestación de la demanda argumentó lo siguiente:
La Sala debe tener presente que el Artículo 10° de la Ley N° 26366 señala expresamente
que: “La Superintendencia tiene por objeto dictar las políticas y normas técnico-
administrativas de los Registros Públicos estando encargada de planificar, organizar,
normar, dirigir, coordinar y supervisar la inscripción y publicidad de los actos y
contratos en los Registros Públicos que integran el Sistema Nacional”.
18
Esta atribución normativa es expuesta nuevamente en el Artículo 18° de la citada norma:
“Son atribuciones y obligaciones del Directorio dictar las normas registrales requeridas
para la eficacia y seguridad jurídica de la función registral (…)”. Es decir, está fuera de
toda duda que la SUNARP ha emitido válidamente la Directiva, pues forma parte de sus
competencias, dictar normas de índole registral, que realicen el principio constitucional
de seguridad jurídica.
No sólo por las normas ya citadas que le otorgan dicha atribución al Directorio de
SUNARP, sino por lo expuesto por la Ley N° 29566, a través de la cual se ratificó
expresamente que la función registral se encuentra sujeta a las directivas aprobadas por
la SUNARP: “Artículo 9.- La función registral de calificación se encuentra sujeta a lo
dispuesto en el artículo 2011 del Código Civil, así como a las reglas y límites establecidos
en los reglamentos y directivas aprobados por la Superintendencia Nacional de los
Registros Públicos (Sunarp). No constituye parte ni responsabilidad de la función
registral la fiscalización del pago de tributos, ni de los insertos correspondientes que
efectúe el notario”.
Es decir, la validez en la emisión de la Directiva está acreditada fehacientemente, pues es
parte de nuestras competencias señaladas expresamente por el ordenamiento legal.
El segundo argumento principal presentado, como se puede observar, es que mediante la
Directiva la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos se creó un nuevo acto
inscribible, y como un acto inscribible solo puede ser creado por ley, se argumentó que
la Sunarp habría violado sus competencias. No obstante ello, la Sunarp señaló que no se
creó un nuevo acto inscribible, sino que se ha regulado un procedimiento de seguridad a
fin de evitar la inscripción de títulos fraudulentos.
Argumento último con el que estamos de acuerdo; ya que, si en principio se “inscribe” la
inmovilización temporal de las partidas de predios, ello es más una “anotación
preventiva”; ya que, su naturaleza como herramienta de protección es ser “temporal”, a
fin de resguardar la prioridad ante un título presentado en segundo lugar y publicitar que
su inmueble no va a ser objeto de disposición, carga o gravamen, por lo cual se regula
que el registrador verifique la autenticidad del título presentado a fin de comprobar su
veracidad y contrastarlo con la voluntad del propietario de no querer disponer, cargar o
gravar su bien.
En conclusión, el demandante alegaba que mediante la Directiva la SUNARP se había
creado un nuevo acto jurídico que violaba el artículo 882° del Código Civil, al
establecerse la prohibición de enajenar o gravar. Asimismo, argumentó que un nuevo acto
19
jurídico solo puede ser creado por ley y la Directiva no es una ley. Ante ello, la SUNARP
contestó indicando que no se ha creado un nuevo acto jurídico, sino un mecanismo de
protección que no restringe el poder de disposición o gravamen.
En virtud de lo señalado, considero que la inmovilización temporal de las partidas de
predios no es un nuevo acto inscribible, sino una herramienta de protección utilizada
dentro del procedimiento registral a fin de evitar actos fraudulentos. Ello fue la intención
de la Directiva, por lo cual procederemos a constatar si en la práctica se ha cumplido tal
finalidad.
IV. APLICACIÓN DE LA DIRECTIVA N° 008-2013-SUNARP-SN
Una vez comprendido que la Directiva no contiene un acto inscribible, sino un mecanismo
de protección, y que tal mecanismo no vulnera la Constitución Política del Perú ni el
Código Civil, corresponde ahora estudiar su contenido desde un punto de vista más
práctico. Es decir, se procederá a analizar cómo está regulado y la posición del tribunal
registral frente a ello, con la finalidad de poder tener una opinión consolidada sobre la
eficacia de este mecanismo.
4.1 Inmovilización Temporal de las Partidas de Predios: ¿Permite la inscripción de algún
acto o contrato?
De la lectura del contenido de la Directiva se tiene que el mecanismo empleado para
resguardar los derechos de los titulares registrales es la inmovilización temporal, la cual
está definida en el considerando 6.3: “El asiento de inmovilización temporal constituye
una herramienta para publicitar la voluntad del propietario registral de cerrar voluntaria
y temporalmente la partida de determinado predio de tal forma que se impida inscribir en
forma inmediata cualquier acto de disposición, gravamen y/o carga voluntario presentado
hasta su posterior comprobación o levantamiento”.
Como se puede observar, lo que se encuentra impedido de inscripción es cualquier acto
de disposición, gravamen y/o carga, mientras no se compruebe la autenticidad del título
que contiene el acto y se levante la inscripción de la inmovilización temporal. Siendo ello
20
así, existen actos que sí pueden ser inscritos, porque no atentan contra los derechos del
titular registral.
El artículo 6.6 de la Directiva establece los supuestos en los cuales la inmovilización
temporal no impedirá la inscripción de actos posteriores, y la Resolución N° 269-2016-
SUNARP-TR-A de fecha 05 de mayo del 2016 detalla cada uno de los supuestos en los
siguientes términos:
6.6.1 La inscripción o anotación de un mandato judicial, acto administrativo o
decisión arbitral que se presente en forma posterior al asiento de inmovilización.
De acuerdo al tribunal registral, Resolución N° 269-2016-SUNARP-TR-A de fecha 05
de mayo del 2016, este primer enunciado refiere a su vez que se podrá inscribir en el
registro estos tres supuestos:
Mandato judicial: Implica una decisión que emana de una autoridad judicial, que en
aplicación del ius imperium, ordenará al registro la inscripción de determinado acto […].
Acto administrativo: Respecto a este supuesto, la Ley N° 27444- Ley del Procedimiento
Administrativo General -enuncia expresamente cual es el concepto de acto administrativo
y nos refiere en su artículo 1° que “son actos administrativos, las declaraciones de las
entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir
efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro
de una situación concreta”.
Decisión arbitral: Implica una decisión que emana de una autoridad arbitral, que en
aplicación de las facultades que le otorga la ley y las partes, ordenará al registro la
inscripción de determinado acto. Supuesto al cual, el registro da cumplimiento en
aplicación del Decreto Legislativo N° 1071 – Decreto Legislativo que norma el arbitraje,
el cual regula en su artículo 3° los principios y derechos de la función arbitral,
estableciendo en su inciso 4 lo siguiente: “Ninguna actuación ni mandato fuera de las
actuaciones arbitrales podrá dejar sin efecto las decisiones del tribunal arbitral, a
excepción del control judicial posterior mediante el recurso de anulación del laudo
contemplado en este Decreto Legislativo. Cualquier intervención judicial distinta,
dirigida e ejercer un control de las funciones de los árbitros o a interferir en las
actuaciones arbitrales antes del laudo, está sujeta a responsabilidad”.
Se debe tener en cuenta que tanto el mandato judicial, actos administrativos o decisión
arbitral que se presenten en forma posterior al asiento de inmovilización deberán ser
21
calificados bajo las reglas de calificación establecidos para cada uno de ellos, solo así
podrán ser inscritos o anotados de ser el caso. Es decir, el asiento de inmovilización
temporal no va a impedir la inscripción o anotación, pero de ninguna forma va a modificar
las reglas de la calificación registral.
6.6.2 Actos que no impliquen disposición, carga o gravamen.
En lo que respecta a este supuesto, el tribunal registral, Resolución N° 269-2016-
SUNARP-TR-A de fecha 05 de mayo del 2016, indica que “se desprende que podrán ser
inscritos aquellos actos que no alteren el dominio del predio o que lo afecten, como por
ejemplo una declaratoria de fábrica”.
Evidentemente, si la finalidad de la Directiva es brindar seguridad al titular registral que
su derecho no se va a ver afectado por actos fraudulentos que impliquen disposición,
carga o gravamen, todo aquel acto que no se encuentre dentro de esos supuestos puede
ser inscrito o anotado. La labor del registrador público y del tribunal registral va a ser
determinar cuándo un acto no implica un acto de disposición, carga o gravamen, en
consonancia con la finalidad de la Directiva.
6.6.3 La inscripción de actos de disposición, carga o gravamen que deriven de
alguna anotación preventiva o inscripción anterior al asiento de inmovilización.
Respecto a este numeral, el tribunal registral, Resolución N° 269-2016-SUNARP-TR-A
de fecha 05 de mayo del 2016, señala:
El enunciado es preciso al señalar que serán materia de inscripción aquellos actos de
disposición, carga o gravamen que sean consecuencia de una anotación preventiva
inscrita en la partida con anterioridad al asiento de inmovilización.
Como bien define el Reglamento General de los Registros Públicos, las anotaciones
preventivas son asientos provisionales y transitorios que tienen por finalidad reservar la
prioridad y advertir la existencia de una eventual causa de modificación del acto o derecho
inscrito. Y es justamente por este motivo que, si al momento de inmovilizarse
temporalmente una partida, se encuentra vigente una anotación preventiva, será posible
la inscripción posterior del acto que emane de la anotación preventiva.
Todo acto que derive de alguna anotación preventiva o inscripción anterior al asiento de
inmovilización debe ser inscrito, porque el principio de prioridad preferente con un efecto
retroprioritario no puede verse vulnerado en ningún sentido; ya que, protege derechos que
llegaron antes que la inmovilización de la partida, y por ende están resguardados y deben
22
ser inscritos. Si bien la inmovilización temporal de la partida es un mecanismo de
protección, ningún mecanismo de protección puede atentar contra los principios del
sistema registral ni con los derechos adquiridos con anterioridad, los mismos que son
reguardados por el derecho registral.
6.6.4 La anotación o inscripción de sucesión intestada o testamento.
Para el tribunal registral, de acuerdo a la Resolución N° 269-2016-SUNARP-TR-A de
fecha 05 de mayo del 2016, queda claro el motivo por el cual se incluyó este numeral
expresamente, “en tanto el fallecimiento del titular registral no constituye un acto
voluntario de disposición. Por el contrario, nos encontramos frente a una consecuencia
jurídica del fallecimiento del titular registral, que consiste en la apertura de la sucesión, y
por la cual sus herederos tendrán derecho a inscribir su titularidad sobre el inmueble”.
En vista de lo descrito, nos encontramos, en principio, frente a un numerus clausus de
supuestos de actos inscribibles, porque se pueden inscribir todo acto que no implique
disposición, carga o gravamen, aunque no se encuentre detallado en el artículo 6.6 de la
Directiva. No se debe olvidar que los actos que se pueden inscribir tienen un rasgo en
común, el cual es que deben ir en consonancia con la finalidad de la Directiva que es
brindar seguridad al titular registral que ningún acto de disposición carga o gravamen en
la cual no conste su voluntad será inscrito.
4.2 Criterio del tribunal registral: Resoluciones sobre la inmovilización temporal de las
partidas de predios.
El tribunal registral ha emitido sendas resoluciones mediante las cuales va delimitando la
forma de aplicación de la Directiva y aclarando su interpretación. De acuerdo a ello, se
analizará el criterio del tribunal registral, en virtud de las siguientes resoluciones:
A) Resolución N° 1230-2014-SUNARP-TR-L de fecha 03 de julio del 2014 y
Resolución N° 1390-2014-SUNARP-TR-L de fecha 25 de julio del 2014: “La declaración
jurada a la que se refiere el numeral 6.2.3 de la Directiva N° 08-2013-SUNARP-SN,
puede estar contenida en la minuta inserta en la escritura pública mediante la cual se
solicita la inmovilización temporal de una partida del Registro de Predios”.
23
El tribunal registral estableció:
El titular registral es la única persona legitimada para otorgar la escritura pública de
inmovilización temporal de partida y suscribir la declaración jurada requerida por la
norma, la misma que podrá constar inserta en la escritura pública, quien asume
responsabilidad por las declaraciones vertidas en los referidos documentos. En virtud de
ello, señaló que la declaración jurada puede estar contenida en una cláusula de la minuta
de inmovilización de partida, ya que, quienes asumen responsabilidad por ello son el
Notario y el titular registral, por ende, no es necesario que la declaración jurada se
encuentre inserta en la Escritura Pública, sino que ella sea otorgada por el titular registral.
Lamentablemente, resoluciones como la citada son recurrentes en los registros públicos;
debido a que, al aplicarse literalmente la Directiva, se le exigió al usuario que la
declaración jurada descrita en el considerando 6.2.3 de la Directiva esté “inserta”; ya que
el referido considerando señala:
Declaración Jurada del propietario con derecho inscrito con firmas certificadas
notarialmente en la cual se declare bajo juramento que el predio sobre el cual solicita la
inmovilización temporal no ha sido transferido o se encuentra afectado con carga y/o
gravamen no inscrito por el mismo titular en forma voluntaria y en fecha anterior a la
declaración jurada. Esta declaración jurada deberá estar inserta en la Escritura o anexa a
la misma (el subrayado es mío).
No obstante, el registrador, como bien lo señaló el tribunal registral, debió haber
interpretado tal considerando, con el objetivo de comprender cuál es la finalidad del
mismo y, por ende, calificar positivamente que la declaración jurada se encuentre dentro
de una cláusula de la minuta y no necesariamente anexa a la escritura pública.
B) Resolución N° 381-2014-SUNARP-TR-A de fecha 25 de julio de 2014: “Procede
la inscripción de inmovilización temporal de partida conforme lo establece la Resolución
N° 314-2103-SUNARP-SN en aplicación de la Directiva N° 08-2013-SUNARP-SN
respecto de los derechos que ostenta un copropietario sobre un predio, esto en mérito al
artículo 977° del Código Civil”.
Teniendo en cuenta que en la directiva no se ha regulado expresamente el supuesto de
inmovilización temporal solicitada por un copropietario de un predio determinado
24
respecto de la totalidad de las acciones y derechos que le corresponden, el tribunal
registral estableció:
El artículo 977° del Código Civil, indica que cada copropietario puede disponer de su
cuota ideal y de los respectivos frutos, y puede también gravarlos.
Por lo tanto, cada copropietario podrá disponer de su cuota ideal, conforme mejor le
convenga, y siendo así, de acuerdo a la directiva registral, este colegiado infiere que
también, puede adoptar la decisión de solicitar la inmovilización de los derechos y
acciones que le corresponde sobre la totalidad del predio, pues no se encuentra privado
de ejercer a plenitud la disposición de sus derechos conforme lo previsto en el artículo
923 del Código Civil, “la propiedad es el poder jurídico que permite usar, disfrutar,
disponer y reivindicar un bien. Debe ejercerse en armonía con el interés social y dentro
de los límites de la ley”. Por consiguiente, y en una interpretación extensiva de la
Directiva que regula la inmovilización de una partida registral; la actuación del
Registrador al momento de inscribir la inmovilización temporal que solicita el titular
registral (copropietario), solo conlleva a los derechos acciones que corresponden al
copropietario solicitante.
Por lo tanto, procede la inscripción de la inmovilización de la partida registral en cuanto
a los derechos y acciones del copropietario, salvaguardando los mismos por la protección
jurídica registral que establece la Directiva con la inmovilización temporal. Esta
aclaración fue importante a fin de evitar que los derechos de los copropietarios no sean
ejercidos; ya que, al momento de aprobar la directiva no habían establecido el supuesto
de que un copropietario quisiera inmovilizar sus acciones y derechos, justamente por ello,
el registrador había señalado que la inmovilización era de la partida y no de los derechos.
Considero que no se puede aplicar literalmente una directiva, sino que esta debe ser
interpretada de acuerdo con su objetivo y finalidad, a fin de cumplirla a cabalidad. Por
ende, no era necesario que esté regulado el tema de la inmovilización de acciones y
derechos y mucho menos realizar una interpretación extensiva de la Directiva, porque
ello podía ser interpretado a partir de lo regulado en el código civil, pero teniendo en
cuenta que los registradores públicos suelen aplicar las normas literalmente, considero
que la aclaración realizada por el tribunal registral fue pertinente a fin de no continuar
vulnerando los derechos de los copropietarios.
25
Es importante señalar, que una Directiva no puede ir en contra de lo establecido en el
Código Civil, y si en la misma están regulados los derechos de los copropietarios, artículo
977° del Código Civil, entonces de ninguna forma la Directiva puede violar tales
derechos. Hacer lo contrario sería atentar contra la jerarquía de las normas, y por ende
instaurar un desorden donde todo lo establecido puede ser violentado. Si bien los
registradores deben aplicar los reglamentos y directivas de la Sunarp, no es menos cierto
que primero está la Constitución Política y las leyes, las cuales deberían ser la base de la
aplicación de cualquier reglamento y directiva.
C) Resolución N° 390-2014-SUNARP-TR-A de fecha 04 de agosto de 2014 y
Resolución N° 1768-2014-SUNARP-TR-L de fecha 18 de setiembre del 2014: “Procede
la inscripción de inmovilización temporal de partida respecto de la totalidad de acciones
y Derechos que ostenta un copropietario sobre un predio determinado, en mérito al
artículo 977° del Código Civil y en aplicación de la Directiva N| 08-2013-SUNARP-SN
aprobada por Resolución N° 314-2013-SUNARP-SN”.
El tribunal registral mantiene el mismo argumento que en la Resolución citada en el inciso
B), pero además añade:
[…] Si la norma busca proteger al titular registral para que no se vea despojado de forma
irregular de su propiedad, es entendible que también su finalidad es salvaguardar el
dominio que un copropietario ostenta sobre acciones y derechos de un predio
determinado. Por ende, restringir esta finalidad de protección de la propiedad, o
interpretarla de manera contraria, atentaría contra la seguridad jurídica, el mismo derecho
de propiedad.
Esta resolución sirvió como criterio para sustentar el Precedente de Observancia
Obligatoria aprobado en sesión ordinaria del Centésimo Trigésimo Segundo Pleno del
tribunal registral de la SUNARP, sobre Procedimiento de Competencia Notarial e
Inmovilización Temporal de Partidas, mediante la Resolución del Presidente del Tribunal
Registral N° 225-2015-SUNARP/PT de fecha 30 de setiembre del 2015: “Procede la
inscripción de inmovilización temporal de partida respecto de la totalidad de cuotas
ideales que ostenta un copropietario sobre un predio determinado, por mérito del artículo
977° del Código Civil y en aplicación de la Directiva N° 008-2013-SUNARP-SN
aprobada por resolución N° 314-2013-SUNARP-SN”.
26
D) Resolución N° 1804-2014-SUNARP-TR-L de fecha 24 de setiembre del 2014:
“A efectos de otorgar escritura pública de inmovilización temporal de partidas, el
representante deberá contar con poder especial otorgado por el titular registral”.
El Tribunal Registral estableció:
El acto materia de rogatoria no conlleva en estricto un acto de disposición; sin embargo,
implica excluir del tráfico inmobiliario un predio por el periodo de 10 años por medio de
la inmovilización de partida; que tiene por finalidad generar el cierre temporal de la
partida registral del predio, hasta cumplir con el procedimiento especial de verificación
de la autenticidad de títulos o hasta que opere la caducidad del asiento de inmovilización,
de modo que se impida inscribir de forma inmediata cualquier acto de disposición,
gravamen y/ carga voluntaria presentado hasta su posterior comprobación o
levantamiento.
Ante la disyuntiva de si el representante del propietario debería contar con un poder
especial para solicitar la inmovilización temporal del predio, el tribunal registral señaló
que de la lectura del poder no debe existir duda alguna de que el poder fue otorgado para
inmovilizar temporalmente una partida de predios, ello en mérito a la trascendencia de la
inmovilización de partidas que, si bien no es un poder especial en sí mismo, como se verá
más adelante, sí exige un grado de indubitabilidad. Es decir, el tribunal registral, no de
manera totalmente clara, indicó que la inmovilización temporal de las partidas de predios
no es un acto de disposición, pero aun así de la lectura del poder no debería haber duda
alguna que el representante tiene la facultad para solicitar la inmovilización temporal de
la partida. Veamos cómo resuelve en las siguientes resoluciones.
E) Resolución N° 2158-2014-SUNARP-TR-L de fecha 13 de noviembre del 2014:
“La inmovilización temporal de partida no constituye un acto e disposición, por lo que el
representante no requiere poder especial”.
En esta resolución el tribunal registral señaló de manera expresa:
El acto materia de rogatoria no conlleva en estricto un acto de disposición; sino implica
en excluir del tráfico inmobiliario el predio por el periodo de 10 años, esto con la finalidad
27
de generar el cierre temporal de la partida registral hasta cumplir con el procedimiento
especial de verificación de la autenticidad de títulos o hasta que opere la caducidad del
asiento de inmovilización, de modo que se impida inscribir de forma inmediata cualquier
acto de disposición, gravamen y/o carga voluntaria presentada hasta su posterior
comprobación o levantamiento.
Evidentemente, no varió su criterio, pero tampoco señaló cuál es la naturaleza de la
inmovilización temporal de la partida de predios; ya que, si no es “en estricto” un acto de
disposición, entonces, ¿Qué es la inmovilización temporal de la partida de predios?
F) Resolución N° 376-2015-SUNARP-TR-T de fecha 11 de agosto de 2015:
“La inmovilización temporal de partida tiene la naturaleza de un acto de administración,
por lo que el represente no requiere de poder especial”.
El tribunal registral hizo referencia a la Resolución N° 267-2014-SUNARP-TR-T de
fecha 13 de junio del 2014, a fin de indicar que:
La inmovilización temporal de partidas tiene la naturaleza de un acto de administración,
por lo que basta tener poderes generales para solicitarla, el fundamento de dicha tesis es
el siguiente: (…) los actos de disposición modifican sustancialmente el patrimonio,
pudiendo representar una reducción o afectación a los bienes que lo integran, ya sea
porque se transfiere la propiedad (compraventa, donación, permuta, etc.) o se grava con
hipoteca, anticresis, etc. La representación de estas facultades se rige por el principio de
literalidad tanto a nivel sustantivo como procesal y se otorgan por poder especial, según
el segundo párrafo del artículo 155 y 156 del Código Civil. Por otra parte, los actos de
administración no implican desprendimiento de bienes o derechos, sino son aquellos que
miran a la conservación o el incremento del patrimonio. Para su apoderamiento basta el
denominado poder general, tal como lo señala el primer párrafo del artículo 155 del
Código Civil “el poder general sólo comprende los actos de administración”.
Al respecto, esta Sala estima que la inmovilización temporal de partidas, a tenor de la
Directiva N° 008-2013-SUNARP-SN, resulta ser un acto de administración, toda vez que
esta figura brinda la posibilidad de conocer a todas las personas (cognoscibilidad general)
la voluntad del titular registral de no transferir ni afectar el derecho de propiedad que
ostenta sobre un predio por determinado tiempo. De esta manera, no solo se protege al
propietario de los ataques de terceros que traten de perjudicar su titularidad a través de la
28
falsificación de documentos, sino que también se salvaguarda la buena fe de los
contratantes, publicando el desinterés del titular registral de transferir o gravar sus bienes
temporalmente.
Como vemos, cuando el propietario del predio solicita la inmovilización de su partida no
“dispone” de derecho alguno y su patrimonio no sufre menoscabo o desmedro, pues su
propiedad se conserva incólume tal como la venía conduciendo. A la luz de estas ideas,
para el tribunal registral es absolutamente insostenible que el acto rogado constituya un
acto dispositivo.
La tesis de considerar a la solicitud de inmovilización temporal de partida de predios
como un acto de administración ha sido ratificado en el acuerdo adoptado en el CXXXIII
Pleno del Tribunal Registral realizado el día 24 de setiembre del 2015: “La inmovilización
temporal de partidas tiene la naturaleza de un acto de administración. Por tanto, para
inscribir la inmovilización temporal de la partida, solo se requiere poder general para
actuar en representación del titular”.
El sustento del citado acuerdo se detalla en la Resolución N° 901-2018-SUNARP-TR-L
de fecha 19 de abril del 2018, la cual indica:
La finalidad de dicha norma es simplemente evitar la inscripción en base a documentación
falsificada. Si la escritura que se presenta es anterior a la inmovilización (numeral 6.5.2)
se verifica la autenticidad de la escritura, si se comprueba ello se procederá a la
inscripción del título sin requerirse de escritura pública de levantamiento de la
inmovilización de partida, es más, se denunciaría al que corresponda por haber prestado
una declaración falsa. En caso que la escritura fuera posterior a la inmovilización
(numeral 6.5.3) se debe observar para que se presente la escritura del levantamiento de la
inmovilización (salvo que esta declaración esté contenida en la propia escritura de
disposición), dichos documentos será materia de comprobación de su autenticidad.
Como se puede apreciar, el acto de inmovilización temporal de partidas lo que hace es
que el Registrador siempre efectúe un control de la autenticidad del documento oficiando
al notario correspondiente; lo que viene sucediendo solo en algunos casos, a discreción
del registrador a cargo de la calificación.
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Si lo que se quiere hacer es evitar inscripciones en base a documentos falsos, no se puede
pedir mayores exigencias al acto que intenta impedir ello. El mecanismo de
inmovilización temporal de partidas debería ser lo más flexible para acoger la mayor
cantidad de solicitudes de personas que aun teniendo un derecho inscrito se sienten
inseguras por la existencia de personas dedicadas a la falsificación de documentos que
podrían hacer que pierdan ese derecho.
El acto de inmovilización temporal de partida no incide en modo alguno sobre el derecho
de propiedad inscrito, solo regula el proceder del registrador en caso de presentación de
un instrumento que contenga acto de disposición voluntaria de dicho bien. Publicita el
desinterés del titular de disponer de dicho bien, lo que en la realidad se viene haciendo
con carteles o mensajes pintados en las fachadas de los inmuebles con la leyenda de “esta
propiedad no se vende”. Ese desinterés publicado en la partida tendría un efecto erga
omnes, pues nadie podría desconocer lo inscrito.
[…] Ahora bien, para algunos constituye una objeción el concluir que se trata de un acto
de administración pues ello conllevaría a que solo uno de los cónyuges o la mayoría de
propietarios (sin que intervengan todos) puedan inmovilizar temporalmente de la partida
(el subrayado es mío). Esa inmovilización, como se ha indicado, en nada afecta el derecho
de propiedad o copropiedad, si uno de los copropietarios quisiera vender—haya o no haya
intervenido en el acto de inmovilización- podrá solicitar el levantamiento del cierre
respecto de su cuota ideal para que ingrese su transferencia; el adquirente sabiendo
(presunción iure et de iure) que existe esta inmovilización, se lo tendrá que exigir así.
Como se ha indicado antes, incluso después de la inmovilización, los propietarios o
copropietarios pueden disponer de sus bienes, solo que se le pedirá el levantamiento y se
hará una comprobación de autenticidad de los instrumentos.
Por todo ello, se consideró que el acto de inmovilización temporal de partidas no es un
acto de disposición pues no afecta al bien o al derecho que tiene el propietario sobre el
mismo; y de acuerdo a la finalidad de la norma, menos aún se debe aplicar las normas
que regulan los actos de disposición.
Efectivamente, el artículo 155° del Código Civil señala que “el poder general sólo
comprende los actos de administración”, lo cual no genera ningún problema si el titular
del predio es una sola persona. Sin embargo, en el supuesto de la copropiedad, el artículo
971° del Código Civil establece que “las decisiones sobre el bien común se adoptarán por
mayoría absoluta, para los actos de administración ordinaria”, lo que da origen a la
30
siguiente interrogante: ¿Por mayoría absoluta, los copropietarios pueden solicitar la
inmovilización de toda la partida? Ante lo cual el tribunal registral en el acuerdo plenario
señaló que sí es posible, y que incluso el copropietario que no desea que su acciones y
derechos se encuentren inmovilizadas, puede solicitar el levantamiento de las mismas.
Pero, ¿No se iría con tal solicitud en contra de la decisión de la mayoría absoluta? ¿Cuál
sería el sentido de que se inmovilice por mayoría absoluta la partida, si cualquiera de los
copropietarios puede levantar la inmovilización de sus acciones y derechos? ¿No se
generaría una violación de los derechos del copropietario que no desea que se inmovilicen
sus acciones y derechos, quien además deberá incurrir en un costo adicional para levantar
la inmovilización?
No olvidemos que un acuerdo plenario no es de obligatorio cumplimiento, como sí lo
sería un precedente de observancia obligatoria, por lo que estaremos a la espera de ver
cómo califican los registradores la solicitud de levantamiento de la inmovilización de las
acciones y derechos, cuando la partida fue inmovilizada por acuerdo de la mayoría
absoluta de los copropietarios. Sin duda, va a ser muy interesante apreciar los diversos
criterios.
De lo descrito en las resoluciones citadas, se evidencia que, el tribunal registral en todas
sus resoluciones tiene como eje de actuación la finalidad de la Directiva, que es resguardar
los derechos del titular registral ante la falsificación de documentos que buscan disponer
o gravar su inmueble. Justamente en el marco de esa finalidad, es que el tribunal registral
resuelve que la declaración jurada establecida como requisito en la Directiva puede estar
inserta, adjuntada o contenida en la minuta; que así como el propietario puede inmovilizar
la partida de su predio, el copropietario puede inmovilizar sus derechos y acciones sobre
un predio; y que no es necesario que el apoderado del titular registral tenga un poder
especial para solicitar la inmovilización de la partida; ya que, no es un acto de disposición,
sino un acto de administración.
4.3 Finalidad: ¿Cumple su objetivo?
Mediante la Directiva N° 008-2013-SUNARP-SN la SUNARP se busca implementar un
mecanismo de seguridad, denominado inmovilización que tiene por objetivo, generar el
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cierre temporal de la partida registral referida a un predio, hasta cumplir con un
procedimiento especial de verificación de la autenticidad de títulos, o hasta que opere la
caducidad del asiento de inmovilización, a fin de resguardar los derechos inscritos. Ello
es así, porque se busca proteger los derechos de los titulares registrales, teniendo en
cuenta que la SUNARP tiene como misión otorgar seguridad jurídica.
En virtud de esta protección es que se puso a disposición de la ciudadanía un mecanismo
legal que permita el cierre temporal y voluntario de las partidas correspondientes al
Registro de Predios. Es innegable que para un titular registral que siente amenazado su
propiedad, el hecho de inmovilizar la partida de su predio es el medio más confiable para
dormir tranquilo, aunque su tranquilidad no debería descansar en un mecanismo de
protección, sino en la labor que realiza la SUNARP.
Una de las garantías del Sistema Nacional de los Registros Públicos es brindar seguridad
jurídica a los derechos de quienes se amparan en la fe del Registro, y esa seguridad se
brinda verificando la autenticidad de los documentos presentados. La ausencia de
capacidad de los registros públicos para impedir que títulos apócrifos generen asientos
registrales protegidos por el principio de legitimación, no debe repercutir en una carga
para los usuarios.
El usuario que pretende inscribir la inmovilización de su partida debe pagar los derechos
registrales respectivos, y cuando desea levantar tal inmovilización deberá pagar los
derechos registrales nuevamente. Ello, evidentemente es una carga económica y de
tiempo para los usuarios, quienes por cada una de esas acciones deben presentar una
escritura pública, otro costo que deben asumir.
A pesar de la carga que representa para los usuarios la inscripción y levantamiento de la
inmovilización temporal de la partida, según la Oficina General de Comunicaciones de la
Sunarp, con fecha 31 de agosto del 2018, se señaló que la inscripción de solicitudes de
inmovilización temporal de predios creció 6.73% al pasar de 1,202 entre enero y julio del
2017 a un total de 1,283 en los primeros siete meses del 2018. Los propietarios utilizan
el mecanismo de inmovilización, y si ello es así, es porque cierta tranquilidad les está
brindando. Esperemos que la tranquilidad no sea aparente, y que tal medida, aunque sea
una solución transitoria, coadyuve a brindar una tranquilidad real.
Es innegable que el objetivo de la Directiva sí se cumple, pero esta no puede ser tomada
como una medida permanente, es imprescindible que la SUNARP establezca mecanismos
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de verificación de la autenticidad de títulos, que fortalezcan la confianza en los registros
públicos y que la ausencia de tales mecanismos no repercuta negativamente en los
usuarios. La lucha contra los actos delictivos es una batalla constante, batalla que debe
ser asumida por quien tiene los recursos y herramientas para enfrentarla, no por la
sociedad, quien siempre asume las consecuencias de la inactividad.
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V. CONCLUSIONES
La inmovilización temporal de las partidas de predios, creada mediante la
Directiva N° 008-2013-SUNARP-SN, no es un nuevo acto inscribible, sino una
herramienta de seguridad que crea un procedimiento de verificación de
autenticidad de títulos, a fin de combatir la falsificación de documentos, la
suplantación de identidad y el tráfico de terrenos.
El contenido de la inmovilización temporal de las partidas de predios es
compatible con lo establecido en la Constitución Política del Perú y en el Código
Civil; ya que, no es una limitación a la propiedad, sino un mecanismo de seguridad
que en ningún momento impide que el propietario del bien puede disponer, cargar
o gravar el bien.
Las resoluciones del tribunal registral respecto a la inmovilización temporal de las
partidas registrales aclararon el panorama respecto a su aplicación al señalar que
la declaración jurada descrita en el considerando 6.2.3 de la Directiva puede
encontrarse inserta en una cláusula de la minuta y no necesariamente inserta en la
escritura pública; que la inmovilización temporal no es solo respecto a la partida,
sino también es aplicable a las acciones y derechos de los copropietarios; y que la
inmovilización temporal de la partida no es un acto de disposición, sino un acto
de administración, aunque esto último generó algunas dudas respecto a su
aplicación por parte de los copropietarios.
La inmovilización temporal de las partidas de predios cumple su objetivo, si
tenemos en cuenta que la misma es brindar seguridad a los propietarios que ningún
acto de disposición, carga o gravamen va a ser inscrita sin su consentimiento o en
base a títulos fraudulentos. Sin embargo, no se debe olvidar que ello solo debe ser
considerado como una solución transitoria, mas no como una solución definitiva
porque, aunque cumpla su objetivo, es una carga injusta para los propietarios,
cuando es la Sunarp quien debería velar por la seguridad y asumir los costos de
tales acciones.
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