PORTADA 50 AZUL

NÚMERO

Revista de la Dirección General del Catastro

Director de la revistaIgnacio Durán Boo

CoordinaciónCarmen Garrigues Carnicer

Equipo de RedacciónAna Santa Cruz GuillamónM.ª Teresa Carrascal del SolarM.ª Cruz Crespo Martínez

Colaboraciones de este númeroJesús S. Miranda HitaJulio Gallego Mora-EsperanzaClaude de Moreau de GerbehayeFrancisco Manzano AgugliaroMiguel Ángel Montero RodríguezMaría Jesús Medina IglesiasAntonio Prieto RodríguezM.ª Pía Senent Díez

Nipo101-04-065-4ISSN1138-3488Depósito LegalM-20752-1989

Las opiniones de los autores noexpresan necesariamente el puntode vista de la Dirección Generaldel Catastro

Elaboración y CoordinaciónDirección General del Catastro

EditaSecretaría General TécnicaCentro de Publicacionesdel Ministerio de Economía y Hacienda

ImprimeV.A. Impresores, S.A.

Suscripciones, distribución y ventaCentro de Publicacionesdel Ministerio de Economía y HaciendaPza. Campillo del Mundo Nuevo, 328005 MadridTelf.: 91 506 37 40. Fax: 91 527 39 51

C/ Alcalá, 9Telf.: 91 595 58 08

Paseo de la Castellana, 162 (vestíbulo)Telf.: 91 349 36 47. Fax: 91 583 53 43

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24,90 (IVA incluido). Suscripción anual28,70 (IVA incluido). Suscripción anual extranjero

9 771138 348005

5050T E R C E R A

É P O C A

A B R I L

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2004

ISSN 1138-3488

SUMARIO

COLABORACIONES

7 «El Catastro y el Impuesto sobre Bienes Inmuebles»JESÚS S. MIRANDA HITA

The Cadastre and Real Estate Tax (p. 229)

51 «La inteligencia artificial aplicada a la valoración de inmuebles. Un ejemplo paravalorar Madrid»JULIO GALLEGO MORA-ESPERANZA

Artificial intelligence applied to real estate valuation. An example for the appraisal ofMadrid (p. 255)

69 «¿Un Catastro verdadero y original? La Reforma Fiscal en Luxemburgo y el Catas-tro Teresiano de 1766»CLAUDE DE MOREAU DE GERBEHAYE

Un cadastre véritable et original? La Réforme Fiscale au Luxembourg et le CadastreThérésien de 1766 (p. 267)

103 «Desarrollo de una metodología de control de la cartografía catastral urbana me-diante GPS»FRANCISCO MANZANO AGUGLIARO

MIGUEL ÁNGEL MONTERO RODRÍGUEZ

121 «El método de los indicadores: un nuevo método de valoración ambiental para eco-sistemas urbanos»MARÍA JESÚS MEDINA IGLESIAS

ANTONIO PRIETO RODRÍGUEZ

139 «Gestión estratégica del Catastro en países de Latinoamérica»ALUMNOS DEL XIII CURSO SOBRE “USOS Y APLICACIONES DEL CATASTRO”

157 «La Propiedad Privada: un proceso de cambio desde el Catastro del Marqués de laEnsenada a los Catastros del Siglo XX»M.ª PÍA SENENT DÍEZ

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Abril 2004

NORMATIVA Y JURISPRUDENCIA

173 Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el TextoRefundido de la Ley del Catastro Inmobiliario

175 Resolución de 8 de enero de 2004, de la Subsecretaría, por la que se autoriza la Cartade Servicios Electrónicos correspondiente a la Dirección General del Catastro

177 Ley 61/2003, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para elaño 2004

179 Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y deOrden Social

182 Orden HAC/3521/2003, de 12 de diciembre, por la que se fija el coeficiente de refe-rencia al mercado (RM) para los bienes inmuebles de características especiales

184 Resolución de 22 de diciembre de 2003, de la Secretaría de Estado de Hacienda, porla que se dictan instrucciones para el establecimiento de cauces estables de colabo-ración entre la Dirección General del Catastro y la Agencia Estatal de Administra-ción Tributaria en materia de intercambio de información y acceso directo a las res-pectivas bases de datos

192 Resolución de 5 de febrero de 2004, de la Subsecretaría, por la que se dispone lapublicación de la Resolución de 19 de diciembre de 2003, de la Dirección Generalde los Registros y del Notariado y de la Dirección General del Catastro, por la quese modifica el Anexo a la Orden de 23 de junio de 1999

199 Resolución de 28 de noviembre de 2003, de la Dirección General del Catastro, porla que se aprueban los modelos de actas de inspección catastral y el de diligenciade colaboración en la inspección catastral

217 RECENSIONES Y RESEÑAS

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SUMARIO

COLABORACIONES

Cuando uno se adentra en el ejerciciode repasar lo que ha sido la financiaciónlocal en los últimos veinticinco años, conespecial consideración del papel que enella ha desempeñado el impuesto territo-rial y el Catastro, no puede sino empezarconstatando el notable progreso logradoen la consolidación del esquema financie-ro municipal y de los principios constitu-cionales en que se inspira, a pesar de lasmúltiples vicisitudes vividas por las Cor-poraciones locales y por la legislación quea lo largo de este cuarto de siglo ha idoenmarcando su evolución, en un contextohistórico, además, especialmente comple-jo, tanto por los condicionantes económi-cos y políticos como por las grandes ten-dencias sociales que han constituido sutelón de fondo.

Las Corporaciones locales, en efecto,se han visto sometidas a un intenso yprolongado proceso de cambio. Este pro-ceso se engloba en el contexto más gene-ral de la evolución de estos nuestrosveinticinco primeros años de democra-cia, cuyos grandes ejes han sido el desa-rrollo del modelo constitucional de Esta-do de las Autonomías, por un lado, y laconvergencia e integración en las institu-ciones europeas por otro o, más amplia-mente, el paso del centralismo a la globa-lización.

La crisis de los 70y la Reforma Fiscal

La situación de partida –los años de latransición política– se caracterizó pordesenvolverse en el ambiente de crisis eco-nómica debida principalmente a los shockspetrolíferos de la década de los 70.

En esas condiciones económicas ver-daderamente difíciles (desempleo dehasta el 22% de la población activa e

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El Catastro y el Impuestosobre Bienes Inmuebles *

Jesús S. Miranda HitaDirector General del Catastro

Abril 2004

(*) Este trabajo es una revisión ampliada y actua-lizada del publicado por el autor en el nº 97 de CRÓ-NICA TRIBUTARIA bajo el título Impuesto sobre BienesInmuebles y financiación municipal: esbozo de un balan-ce (1990-1999).

inflación de hasta el 30%, reforma fiscalreciente que debía ser puesta en práctica apartir de una presión fiscal de sólo el18,8% del P.I.B. en 1975, frente a más deldoble en casi todos los países de la Euro-pa occidental), comenzó la andadurademocratizadora española y, con ella, ladel mundo local.

Como pieza básica de ese proceso, laReforma Fiscal implicó una profundatransformación del modelo de reparto delas cargas públicas heredado de 1845-1964 y su homologación al vigente en lospaíses más desarrollados. Esa intensatransformación, sin embargo, que formal-mente arranca con la Ley de MedidasUrgentes de 14 de noviembre de 1977 y seprolonga hasta la entrada en vigor de laLey del Impuesto sobre el Valor Añadidoel 1 de enero de 1986, comenzó su anda-dura mucho antes, y todo el trabajo inte-lectual que la alimentó estaba encerradoen el monumental Informe elaborado porel Instituto de Estudios Fiscales durante1972 y 1973 bajo la dirección del profesorFUENTES QUINTANA. Aquel importantísimodocumento, entonces calificado comoestrictamente confidencial y que se llegó aconocer como el Libro Verde, partió, segúncuenta el profesor FUENTES QUINTANA en elprólogo a su reciente edición (1), de unareflexión absolutamente acuciante y cru-cial: “al contemplar entonces los nivelesde gasto público de los países comunita-rios y los rendimiento posibles de la impo-sición española surgía un problema quetodos los que trabajábamos en el Institutode Estudios Fiscales juzgábamos aterra-dor: ¿no era cierto que nuestro país, cuan-do cuente con una democracia, va a expe-rimentar un salto decisivo en el nivel y enla estructura del gasto público? y ¿va apoderse financiar en condiciones de equi-librio presupuestario ese crecimiento del

gasto público por el sistema tributario conel que contamos? (2)

La respuesta afirmativa a la primera ynegativa a la segunda de las preguntas nosolamente iba implícita en ellas sino queefectivamente el tiempo y el advenimientode la democracia con las elecciones del 15de junio de 1977 probaron su acierto.Nuestro tradicional modelo fiscal latino ypeculiar, caracterizado por la prevalenciadel gravamen de los consumos específicosfrente al impuesto general sobre las ventas–que además era multifásico–, el peso exce-sivo del impuesto transmisorio intervivos yel dominio en la imposición directa de lostributos de producto, así lo acreditaba. Talfue el grado de acuerdo y demanda social alrespecto que, cosa verdaderamente insólitae irrepetible, todos los partidos políticosrepresentados en el Parlamento de 1977abrazaron como propio el programa refor-mador del I.E.F. en sus ofertas electorales. Yen octubre de ese año los Pactos de la Mon-cloa unánimemente incorporaron los crite-rios y la estrategia de la reforma diseñadaen 1973, en el marco de las medidas depolítica económica destinadas a hacer fren-te a la crisis económica vigente.

El traspaso de lasContribuciones Territorialesa los Ayuntamientos

Dentro de esa reforma, y concretamentea través de la Ley 44/1978, del Impuestosobre la Renta de las Personas Físicas, sedispuso que desde 1979 quedarían trans-formados en tributos locales de carácterreal, entre otros viejos impuestos de pro-ducto, la cuota fija de la Contribución

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JESÚS S. MIRANDA HITA

(1) INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES: Informe sobreel Sistema Tributario Español, Madrid, 2002.

(2) En esos años la presión fiscal en España es lamás baja de los países de la OCDE, con el 11,8% delP.N.B. p.m. (la media OCDE era del 23%) en 1968-1970.

Territorial Rústica y Pecuaria y la Contri-bución Territorial Urbana, tributos que yaen 1971 habían perdido casi toda su impor-tancia como fuente de financiación delEstado al representar sólo un 2,41% delconjunto de los impuestos, lo que contras-ta con el 4,84% de 1960, el 8,73% de 1950o el 21,65% de 1900. (3)

De hecho, el Libro Verde proponía la“desaparición completa de los impuestosde producto, que quedarían totalmenteintegrados en el seno del impuesto generalcomo meras definiciones de rendimientos aefectos de determinación y valoración de larenta imponible” (4).

Si bien es cierto que no cabía en unaimposición personal moderna el modelo detributación “a cuenta” de 1964, no eramenos cierto, en cambio, que el gravameninmobiliario podría encontrar un perfectoacomodo en el ámbito de la jurisdicciónlocal al que efectivamente fue destinado en1979. De hecho, el proceso de conversiónde esta particular imposición en materiapropia de la Hacienda Local había comen-zado mucho antes (5), cuando la Ley85/1962 cedió a los Ayuntamientos, a travésdel Fondo Nacional de Haciendas Munici-pales, el 90% de la recaudación líquida de lacuota del Tesoro de la Contribución Territo-rial Urbana y del recargo del 40% que sobreella recaía, lo que se repitió para la Contri-bución Rústica y Pecuaria a través de la Ley41/1975, de Bases del Estatuto de RégimenLocal y del Real Decreto 3250/1976.

Una década de reformas fallidas

El cuadro de la reforma fiscal de 1977no presentaba, sin embargo, una imagencompleta de lo proyectado. Faltaban nue-vos desarrollos en el ámbito estatal y, porsupuesto, las nuevas leyes que regularían lafinanciación autonómica y local, que habrí-an de ir llegando sucesivamente y por eseorden. Pero, entre tanto, esa eclosión de lasdemandas sociales prevista desde 1972para cuando llegara la democracia se habíaproducido, y los gobiernos democráticossubcentrales no tuvieron otra opción quereplicar exportando déficit. No se tratabadesde luego, de una lucha entre poderes,sino que esa respuesta respondía a unúnico estímulo: la necesidad de atender losdeseos de crecimiento, de progreso y demejora unánimemente sentidos por los ciu-dadanos españoles, para los que los instru-mentos fiscales predemocráticos carecíande capacidad. Lo imparable del gasto local–en cualquier caso exiguo si lo compara-mos con las necesidades, todo hay quedecirlo– no pudo por menos que provocar,a su vez, diversas reacciones del Estado.

La primera fue la decisión de respaldarlos déficit con auxilios proporcionadosmediante financiación privilegiada a cargodel Banco de Crédito Local, decisión que fueanunciada públicamente por el entoncesMinistro del Interior justo el día siguiente alde la celebración de las primeras eleccionesdemocráticas del 3 de abril de 1979.

Meses después, la Ley de PresupuestosGenerales del Estado para 1980 vino a dis-poner que las Corporaciones Localespodrían acceder al crédito exterior con elaval del Instituto de Crédito Oficial, y laLey 42/1980 autorizaba a los ayuntamien-tos para aprobar créditos extraordinariospara hacer frente a las deudas acumuladashasta el 31 de diciembre de 1979, asumien-do el Estado el cincuenta por ciento de lacarga financiera de los préstamos otorgadospor el BCL en 1976, 1977 y 1978. En 1979,también, el Decreto-Ley 11/1979 introdu-

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EL CATASTRO Y EL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES

(3) El fenómeno de la cadencia del tributo escomún en Europa: en Francia pasó del 11,6% en 1900al 2,3% en 1975, en Gran Bretaña la evolución fue del30% al 13,5%, y en Alemania bajó del 8,3 al 1’7%,según GUIGOU, J.L. Y LEGRAND, J.M.: Fiscalité foncière.Analyse comparée des pays de l’OCDE, Económica,Paris, 1983.

(4) INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES: Informe sobreel Sistema Tributario Español. Madrid, 2002, pág. 338.

(5) ARNAL SURIA, S.: “El Impuesto sobre BienesInmuebles”. El consultor de los Ayuntamientos y de losJuzgados. Madrid, 1991, pág. 14 y ss.

cía un amplio conjunto de medidas desaneamiento de las haciendas locales, queiban desde la duplicación de las bases de laContribución Urbana y la revisión a partirde entonces de todos los valores catastrales,hasta la cesión a los ayuntamientos de unaparticipación de dos pesetas por litro en elimpuesto sobre la gasolina, alcanzando asíaquellos una cuota del siete por ciento en laimposición indirecta del Estado. Esta leyreconocía en su Exposición de Motivos lanecesidad de abordar, en el marco de lafutura ordenación general de la Hacienda,una “distribución racional y operativa delas funciones y tareas que recaen sobre lasdiversas Entidades Locales y Territoriales ysobre la propia Administración Central,que evite –decía– las duplicaciones de ser-vicios y que ofrezca las indispensables con-diciones de transparencia en el gasto, rigoren la fijación y ejecución de los presupues-tos y responsabilidad de los administrado-res ante las instancias de la representaciónciudadana democráticamente elegida yante la opinión pública del país”, propósi-tos todos ellos, como es fácil advertir, ins-pirados íntegramente en el programa polí-tico inscrito en la Constitución.

Mientras ello llegaba, sin embargo,había que adoptar ciertas decisiones inapla-zables, de las que fueron una primeraentrega las contenidas en el propio decreto-ley para hacer frente a la “crónica situaciónestructuralmente deficitaria de las Corpo-raciones Locales” que sólo estaba dando“lugar a una deficiente atención de los ser-vicios públicos” y a que “las cargas públicasde las distintas localidades (acabaran) reca-yendo indiscriminadamente sobre la totali-dad de los contribuyentes, con indepen-dencia de que éstos (fueran) beneficiarios ono de los servicios cubiertos por losimpuestos generales que (aportaban) a laHacienda Pública”.

Con esa perspectiva, el decreto-ley de1979 se propuso adecuar las bases imposi-tivas de las contribuciones territoriales y delas licencias fiscales “a la realidad económi-

ca objeto de gravamen”, para cuyo efecto seadoptaron los coeficientes de actualizaciónde los valores catastrales de las fincas urba-nas de modo que se recuperara la capaci-dad fiscal perdida desde 1977, coeficientesque fueron distintos para cada municipiosegún el año de implantación del denomi-nado “régimen catastral” de la Ley41/1964.

Además, también con carácter transito-rio, y sin perder de vista que el objetivo erala revisión de los valores catastrales –que elpropio decreto-ley imponía cada tres años,acortando así el ciclo quinquenial progra-mado por el Texto Refundido de la Contri-bución Urbana de 1966– se dispuso unincremento de la renta catastral de lasviviendas y locales arrendados, se elimina-ron ciertas reducciones aplicables sobredicha renta en determinados supuestosprevistos en la ley de la Contribución y sesuprimieron algunas exenciones y bonifica-ciones mientras que otras se redujeron ensu cuantía.

Más allá de esos cambios transitorios yurgentes, el decreto-ley dispuso la creaciónde unas estructuras administrativas especí-ficas (6) para la realización de los trabajosde formación, conservación y revisión delos catastros y para la gestión de las contri-buciones territoriales, abriendo así la largaetapa que llegaría hasta los años 90, a lolargo de la cual se culminaría, muy tardía-mente, eso sí, el proyecto de revisión devalores y la atribución efectiva de la com-petencia gestora del tributo a los Ayunta-mientos titulares de su recaudación.

El germen de ese trascendental cambioorganizativo, una vez más, estaba en el LibroVerde, en el que se propugnaba una profun-

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(6) Los Consorcios para la Gestión e Inspec-ción de las Contribuciones Territoriales, cuyas com-petencias y estructura se regularon por el RealDecreto 1365/1980, de 13 de junio, y cuya creaciónefectiva se produjo por Real Decreto 1373/1980, dela misma fecha.

da reforma de la administración fiscal paralograr, en línea con lo realizado por otrospaíses, elevar al máximo el grado de gene-ralización del sistema tributario, que enaquel entonces estaba soportado sobre laclásica regla de “un impuesto –un cuerpo–una Dirección General” y que para los auto-res del Informe era causa del “elevado gradode evasión” existente en nuestro país. Elfortalecimiento institucional propugnado,que en el ámbito del nuevo sistema de tri-butos estatales fue progresando paulatina-mente hasta llegar a la creación de la Agen-cia Estatal de Administración Tributaria en1991, se concretó en el nuestro, por tanto,mucho antes, si bien por las peculiaridadesde la materia el trípode estructural perma-neció en pie aunque dando entrada enaquellos Consorcios, en el nivel ejecutivo yen materia presupuestaria y de personal, alos Ayuntamientos. Más tarde, ya a finalesde los 80, la organización responsable delCatastro y de las contribuciones se abriríatambién a la cooperación de las Corpora-ciones Locales en el plano operativo,mediante instrumentos funcionalmenteorientados a la mejora de la eficacia gestora,como fueron los convenios de colaboración.

Visto, sin embargo, la enormidad delproyecto de revisión de los valores catastra-les –que ya había sido intentado sin éxitoen diversas ocasiones durante todo el siglo,como por otra parte sucede y había sucedi-do en toda Europa– se adquirió muy tem-pranamente el hábito de incrementarlospor el más expeditivo medio de los coefi-cientes de actualización, que en la prácticahan acabado funcionando como un eficazseguro contra el riesgo de inflación. Así, elDecreto-Ley 9/1980 dispuso que la ley depresupuestos del Estado podría “actualizar,en tanto se proceda a la revisión prevista enel artículo 3º del Real Decreto-Ley 11/1979,de 20 de julio, los valores catastrales de laContribución Territorial Urbana”. Y así lohizo la Ley de Presupuestos para 1981, quedecidió una subida del 35%, lo que se repi-tió en 1984 y en todos los años a partir de

1986, de manera que entre 1979 y 1986 loscoeficientes llegaron a acumular incremen-tos de los valores de hasta el 340% y, entodo el período que media entre 1979 y2003, de hasta el 664%, lo que se ha mos-trado más que suficiente para garantizar, entérminos reales, la capacidad financiera deltributo, pues la inflación acumulada entre1979 y 2003 ha sido del 357,5%.

La conclusión, sin embargo, no sequeda ahí, puesto que el impuesto territo-rial ha ido ganando terreno con el tiempo,en el seno de la estructura fiscal de losAyuntamientos, a través también de otrosmecanismos, toda vez que, aunque conretrasos a veces notables, la primera revi-sión de valores se completó el 1 de enero de1994, se han continuado revisando losvalores desde entonces en sucesivos ciclosy se ha ensanchado enormemente la basede contribuyentes, lo que ha llevado a quela recaudación del IBI represente en 2001 el0,67% del P.I.B. y el 1,9% del total de laimposición en España, frente a un 0,4% en1975 (7).

Pero antes de profundizar algo más eneste análisis, me permitirá el lector que rea-nude el relato de la evolución normativaque vengo realizando, sin la cual es prácti-camente imposible entender la situación enla que hoy, 25 años después de la Constitu-ción, estamos.

A modo también de contexto, y sabien-do ya que una de las más importantes aspi-raciones de la ley de 1979 tardaría muchoen verse satisfecha, cabe recordar otrosacontecimientos que fueron jalonando eldevenir de la Hacienda municipal –todoslos cuales venían a ser otras tantas confir-maciones de su anemia– y que se sucedie-ron uno tras otro en medio de un panoramaeconómico caracterizado por una elevada

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(7) En otros términos, mientras que el IPC acu-mulado entre 1979 y 2003 supone que los precios sehan multiplicado por 4,575, el IBI se ha multiplicadopor más de 43 en el mismo período.

inflación, un altísimo desempleo y un défi-cit público creciente (8) e insostenible.

Así, la Ley de Presupuestos para 1980añadió otro punto y medio de participa-ción local en los impuestos indirectos cen-trales y el Real Decreto-Ley 9/1980 atribu-yó a los Ayuntamientos un uno por cientode la recaudación líquida del IRPF, partici-pación que por la Ley de Presupuestospara el año siguiente pasó al tres por cien-to. Esta misma Ley aprobó asimismo lasubida del Impuesto Municipal de Circula-ción y del Impuesto sobre Publicidad, altiempo que revitalizaba las contribucionesespeciales señalando las obras y serviciosmunicipales por los que serían exigibles,en coherencia con la insistente doctrinadel legislador -desmentida no con menosinsistencia por muchas CorporacionesLocales- de que era necesario restablecer elprincipio del beneficio y ajustar el marcosubjetivo de las fuentes de financiación alpropio de las políticas de gasto local, allí,al menos, donde no exista razón paraintroducir criterios de nivelación o solida-ridad interterritorial o donde las externali-dades de los servicios públicos municipa-les no exijan la participación de unajurisdicción de nivel superior.

En lo que afecta a las transferenciasincondicionadas, integradas entonces en elFondo Nacional de Cooperación Local, laLey de Presupuestos para 1982 sustituyótodas las participaciones y compensacionespor tributos suprimidos por una única par-ticipación del siete por ciento de losimpuestos del Estado no susceptibles decesión a las Comunidades Autónomas, por-centaje que en 1983 se elevó al ocho porciento, e introdujo un nuevo criterio dereparto hasta entonces ajeno al Fondo –y,

desde luego, distorsionador de su sentido yfinalidad– cual fue el del esfuerzo fiscal,que pretendía favorecer a los municipiosque mayor recaudación exigieran a susvecinos, con lo que el propósito niveladorde este mecanismo de financiación queda-ba parcialmente en entredicho, una vezmás buscando la generación de incentivospara lograr una mayor transparencia delgasto y una mayor responsabilización porlas propias políticas desarrolladas por losAyuntamientos.

En cualquier caso, la Ley 24/1983, deMedidas de Saneamiento y Regulación delas Haciendas Locales, no se hizo esperar,evidenciando la escasa utilidad que, en lapráctica, había tenido tanta iniciativalegislativa de los cinco años precedentes.En 1983, en efecto, vuelve a reconocersepor el legislador que “la crónica situacióndeficitaria de las Corporaciones Locales esuna de las cuestiones más preocupantes enel panorama político español y que másreiteradamente se ha intentado resolver enlos últimos años”, pese a lo cual “lasmedidas adoptadas… han resultado a lolargo del tiempo insuficientes”, por lo que“se hace necesario –decía la Exposición deMotivos de la Ley 24/1983– para solucio-nar definitivamente tal cuestión, abordarlaen su origen, que no es otro que el defi-ciente sistema de financiación local”. Paraello se prometía una próxima Ley deFinanciación de las Entidades Locales queacabó siendo la Ley Reguladora de lasHaciendas Locales de 1988, ley que ven-dría, como así hizo, a hacer efectivos losprincipios constitucionales de suficienciade recursos y autonomía para la gestión delos intereses propios de las CorporacionesLocales en materia financiera. Mientraseso llegaba, se hacía urgente proceder alsaneamiento de las deudas locales median-te su liquidación y la absorción de los défi-cits acumulados, pero advirtiéndose que“en un modelo de financiación múltipledescentralizada –al que tiende nuestraHacienda– la financiación (de los déficits)

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(8) El crecimiento del IPC medio anual de 1981a 1985 fue del 12,22%; el desempleo en este últimoaño casi llegó a 3.000.000 de personas, más de un 20%de la población activa, y el déficit público rozaba el 7%con unos tipos de interés del entorno del 16%.

sería responsabilidad exclusiva de las res-pectivas Haciendas locales”.

Así que el Estado asumió con cargo asu propio déficit las deudas de las Corpo-raciones Locales (el déficit presupuestarioreal a 31 de diciembre de 1982), a condi-ción de no reincidir en ellas, lo que venía asumarse a la asunción, entre otras, del 50%de la carga financiera de los créditos con-certados por la Administración local con elBanco de Crédito Local entre 1975 y 1979que ya había ordenado la Ley de Presu-puestos para 1983.

Con todo, la Ley 24/1983 contenía tam-bién un conjunto de medidas más estructu-rales destinadas a fortalecer las capacidadesde autofinanciación municipal, en virtudde las cuales se autorizó a los Ayuntamien-tos para que pudieran establecer un recar-go sobre el IRPF, recargo que fue efectiva-mente aplicado, en medio de una fuertepolémica, por 528 municipios en ese año yque resultó posteriormente anulado porSTC de 19 de diciembre de 1985.

También en esa Ley se permitió a losAyuntamientos fijar discrecionalmente lostipos de gravamen de las contribucionesterritoriales, lo que se hizo para soslayar“las dificultades que supone la deseablerevisión de los valores catastrales” (9) ypara dar “un paso en línea con el principiode autonomía financiera que… ha de presi-dir la futura Ley de Financiación de lasEntidades Locales” según la propia Exposi-ción de Motivos de la Ley. Sin embargo,esta medida igualmente se demostró estérilpor virtud de la STC de 17 de febrero de1987 que, como la anterior, anuló el pre-cepto correspondiente por no haberse res-petado el principio de reserva de Ley.

Así pues, la única decisión de la Ley deSaneamiento que efectivamente se consoli-dó fue la ya citada asunción de la deudamunicipal viva a 31 de diciembre de 1982,frustrándose de esa manera el propósitodeclarado del legislador de hacer “soportar(a las Corporaciones Locales) el coste psi-cológico y político que todo aumento de lapresión fiscal supone”. Con ello se repitióen versión corregida y aumentada la expe-riencia de la Ley 42/1980 y quedó claro queel problema de la financiación municipalno sólo era urgente y pasaba por la dota-ción de mayores recursos, sino tambiénque debía encontrar su solución en un con-cepto más integrador de la autonomíalocal. Autonomía no es soberanía –se habíaencargado de decir el Tribunal Constitucio-nal (Ss. 1/1981 y 221/1992)– y no era (nies) posible resolver la insuficiencia del sis-tema de recursos locales con meras fórmu-las habilitadoras, precisamente porqueincumbe al Estado tanto la ordenación–siquiera parcial– de los tributos locales,como proveer suficiencia en el marco de lapolítica económica general y en virtud deltítulo competencial de la Hacienda generalque, como competencia exclusiva, lecorresponde según el art. 149.1.14ª C.E.(S.T.C. 179/85 (10)).

En todo caso –y dicho lo cual– sietedías más tarde de que se aprobara la Ley24/1983, la Ley de Presupuestos para 1984vendría a aumentar los valores catastralesen el 36% ya comentado, lo que siendocoherente con el principio de responsabili-

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(9) En realidad, más que una nueva revisión devalores se trataba de realizar una verdadera reimplan-tación del catastro, como ha destacado FERNÁNDEZ

PIRLA en su colaboración en el libro AA.V.V.: El Catas-tro en España, vol. II., Ministerio de Economía yHacienda, Madrid, 1989, pág. 161.

(10) La propia STC 19/1987 ya citada afirma, aeste respecto, que la “inicial libertad de configura-ción” de los tributos le corresponde al legislador esta-tal por imponerlo así el art. 133 de la Norma Funda-mental, lo que no es óbice para que en el marco delprincipio de reserva de Ley dispongan las Corporacio-nes locales de un amplio margen de decisión del quepueda derivarse una diversidad fiscal que encuentrasu justificación última en la necesidad de adecuar laimposición a los gastos en que particularmente incu-rre cada municipio.

zación de las autoridades locales tan repeti-damente perseguido, vino a la postre aagravar el problema de las devolucionesque tuvo que abordar el Catastro para eje-cutar la sentencia constitucional por la quese anuló la libertad de tipos.

Siguiendo con el hilo de nuestra histo-ria, no sin antes hacer mención al cambioque supuso la sustitución del sistema deporcentaje para la determinación de lacuantía del F.N.C.L. por el de asignación deuna cifra absoluta a partir de 1984 y a lairrupción de un nuevo criterio de repartodel Fondo (el de unidades escolares) –queuna vez más vendría a suponer un relativoquebranto de los objetivos de suficiencia ynivelación del mecanismo de transferenciaspor la vía de la ampliación, ahora casuísti-ca, de sus fines–, en 1987 una nueva Ley(Ley 26/1987) vino a dar cumplimiento a larestricción impuesta por el Tribunal Cons-titucional, manteniendo, como no podíaser de otro modo, el propósito de reforza-miento de la Hacienda local.

Esta Ley, como se recordará, sirvió depuente entre el viejo y gravemente enfermoesquema financiero local contenido en lasdisposiciones citadas hasta ahora (y en laLey de Régimen Local de 1955 y, fundamen-talmente, en el Real Decreto 3250/1976) y laque un año más tarde sería la hoy vigente ytantas veces reformada o retocada Ley Regu-ladora de las Haciendas Locales de 1988, dela que por Real Decreto Legislativo 2/2004,de 5 de marzo, se ha aprobado su textorefundido.

Efectivamente, la Ley 26/1987 reguló lafacultad de los Ayuntamientos de ampliar lostipos de gravamen de las contribucionesterritoriales, que a partir de entonces podríanvariar entre el veinte y el cuarenta por cientoen la urbana y del diez al veinte por ciento enla rústica y pecuaria, y añadió, como un ele-mento más de diversificación, la posibilidadde que la condición de capitalidad o la de laefectiva prestación del servicio de transportepúblico urbano pudieran justificar nuevos ymás elevados tipos impositivos.

Quedaban así normativizadas las reglasque, en interpretación de la Constitución,había sentado el Tribunal Constitucional, yque poco más tarde pasarían en bloque a laLRHL.

La Ley de Haciendas Localesde 1988: autonomía, suficien-cia y estabilidad del modelo

Esta Ley, según proclama su Exposiciónde Motivos, tiene por objeto la efectiva rea-lización de los principios de autonomía ysuficiencia. Para ello, acometió una sustan-cial reestructuración de las fuentes finan-cieras locales, simplificando y modernizan-do los tributos y dotando de una mayorestabilidad al sistema de transferencias.

En cuanto a éste, que es explícitamentereconocido como un derecho constitucio-nal de las Corporaciones Locales, se regulócon proyección quinquenal, al tiempo que,en cuanto a su cuantía, quedó predetermi-nada mediante una expresión aritméticaque perseguía no sólo una cierta previsibili-dad para los entes acreedores sino tambiénuna garantía de crecimiento a lo largo delquinquenio de vigencia. Para ello, se previóla revisión anual de la Participación en losIngresos del Estado en función del denomi-nado índice de evolución prevalente, cuyovalor no podía superar al crecimiento delP.I.B. pero tampoco podía ser inferior al delgasto equivalente del Estado (11).

14


(11) Para el quinquenio 94-98, la evolución sebasó en, como mínimo, el IPC y, como máximo, el PIBnominal. Además, la PIE se completó con dos nuevosFondos: uno para infraestructuras medioambientales,dotado inicialmente con 30.000 millones de pesetasprocedentes del F.E.D.E.R., y otro para otro tipo deinfraestructuras locales, con una asignación inicial de20.000 millones parcialmente financiados con elFondo de Cohesión. Por su parte, para el nuevo quin-quenio inaugurado en 1999 la evolución de la P.I.E.queda referida al IPC y al PIBPM.

Con respecto a los tributos propios –laotra pieza del esquema– la Ley abordó suregulación desde una doble perspectiva: porun lado, asegurar la suficiencia del sistemamediante la declaración de indisponibilidadde las tres principales figuras (impuestossobre Bienes Inmuebles, Actividades Econó-micas y Vehículos de Tracción Mecánica),todas las cuales serían de gestión comparti-da –en mayor o menor medida– con el Esta-do (a través de la Dirección General delCatastro, la Agencia Tributaria y la Direc-ción General de Tráfico); y por otro, reforzarla autonomía mediante la autorización parael establecimiento de dos impuestos más (elque recae sobre el Incremento del Valor delos Terrenos de Naturaleza Urbana y el deConstrucciones, Instalaciones y Obras) asícomo de las tasas, precios y contribucionesespeciales y de los principales elementos decuantificación de los tributos obligatorios.

¿Una Ley suficiente?

A la hora de valorar el funcionamiento dela LRHL, pueden adoptarse, naturalmente,muchos enfoques. De una forma muy globa-lizadora, CARPIO (12) nos ha dicho que la“distribución de competencias realizada porla (LBRL) se compadece bastante bien con ladistribución teórica de las funciones musgra-vianas de asignación, distribución y estabili-zación”, que aconseja que las dos últimasqueden reservadas al gobierno central entanto que la primera –cuyo principal cometi-do es la provisión de servicios públicos–debe repartirse entre todos los niveles terri-toriales de la hacienda pública en función dela mayor o menor difusión de las externali-dades que dicha provisión comporte, mien-tras que MONASTERIO (13) ha señalado que la

LRHL se acomoda “fielmente a los postula-dos de la teoría del federalismo fiscal”.

Estando de acuerdo con esas conclusio-nes en el plano teórico, cabe empero inda-gar, como se ha hecho en estos últimosaños con profusión por parte de la doctrinacientífica, acerca de la ulterior evoluciónque ha experimentado la Ley, de su eficaciay de su alcance práctico.

Cuantitativamente, y también en formaglobal, podemos evaluar en qué medida se halogrado el objetivo descentralizador condiversos parámetros. El primero y más exten-samente utilizado se refiere al reparto institu-cional del gasto público total. Este indicador,sin embargo, debe ser observado con ciertasprevenciones que a menudo tienden, en arasde la simplificación, a obviarse. Como acerta-damente advierte COMÍN (14) “La descentra-lización de los servicios depende de la confi-guración política de un país. En los paísesfederales, el peso de las Haciendas locales esmenor que en las naciones centralistas, en laque no existen gobiernos regionales”. Y algoparecido a esto ha pasado en España, dondesi bien en 1978 la Administración Centralgestionaba el 91% del conjunto del gastopúblico consolidado del sector público, en2003 su peso ha quedado reducido al53,5% (15), las Corporaciones Locales se hanmovido en todos estos años entre el 9 y el14%, no manteniendo siempre, además, unatendencia creciente. Esta es la paradoja denuestra descentralización, por lo demás tanintensa que hoy sólo un 23,4% del personal

15


(12) CARPIO, M.: El objetivo constitucional de lasuficiencia financiera de los Ayuntamientos: situación yperspectivas. Revista de Estudios Locales (CUNAL).Número extraordinario. Madrid, Julio 2000.

(13) MONASTERIO ESCUDERO, C.: La Financiaciónsubcentral en España. Principios y desarrollo. Papelesde Economía Española, nº 83. Madrid, 2000.

(14) COMÍN, F.: Historia de la Hacienda Pública, II.España (1808-1995). Crítica, 1996, pág. 238.

(15) MINISTERIO DE HACIENDA: Presentación delProyecto de Presupuestos Generales del Estado 2004(libro amarillo). Madrid, 2003, pág. 45. Según estosdatos, en España las haciendas subcentrales gestionanel 46,5% del gasto público, muy por encima de Ale-mania (37,5%), Austria (31,1%) y Australia 44,4%).Sólo Canadá (58,6%) y EE.UU. (51,5%) superan ladescentralización del Sector público español.

de las Administraciones públicas pertenece alEstado (16), una cifra inferior al personal dela propia Administración local.

La necesidad de una segunda descentra-lización, si tomamos como paradigma lasituación comparada de los países conmucha más tradición y, en especial, la de lospaíses federales, se evidencia con claridad alobservar que mientras en España las Comu-nidades Autónomas gestionan el 33,4% delgasto consolidado, la media del conjunto delos países federales está en el 29,8% (17).Más aún, si como dice PÉREZ GARCÍA (18)“la dimensión económica de las corporacio-

nes locales ha de plantearse, de cara al futu-ro, teniendo en cuenta que el tamaño delsector público no va a continuar creciendoa un ritmo superior al P.I.B.”, sino más bienal contrario, la segunda descentralización sepresenta como la única vía posible de mejo-rar la posición relativa de las CorporacionesLocales.

Pero aunque la descentralización desdelas Comunidades Autónomas sea una aspira-ción política razonable –siempre relativizadapor la cantidad y la calidad de los servicioscuya provisión se acomode mejor al ámbitolocal y a las demandas de los ciudadanos, loque es en sí mismo inabarcable desde la teo-ría y depende, en esencia, de las preferenciassociales de cada momento histórico– el obje-tivo de la LRHL no era propiamente descen-tralizar, sino nutrir la descentralización ope-rada desde la Constitución y, especialmente,la definida –con mucha amplitud o ambigüe-dad, es cierto– por la Ley de Bases de Régi-men Local de 1985.

Resultados presupuestarios

Una forma de aproximarse a la evalua-ción de ese objetivo consiste en observar el

16


(16) La distribución del personal al servicio delas Administraciones públicas españolas a 1 de enerode 2003 es, según el Boletín Estadístico editado por elRegistro Central de Personal del Ministerio de Admi-nistraciones Públicas, la siguiente:

Ámbito PorcentajeEstado 23’4CC.AA. 48’9CC.LL 23’7Universidades 4’0

(17) El porcentaje del gasto público de los nivelesintermedios de Gobierno es del 23,7% en Alemania, el29,7% en EE.UU, el 15,7% en Austria y el 28% en Suiza.

(18) PÉREZ GARCÍA, F.: Haciendas locales: dimensión,competencias y recursos, Economistas nº 65, pág. 14.

Cuadro 1Análisis del déficit presupuestario no financiero de los Ayuntamientos. Años 1990 a 2001

(Datos de presupuestos liquidados, en millones de euros)Concepto 1990 1991 1992 1993

Ingresos ctes. (1) 11.000,46 11.721,02 14.076,88 15.027,27Gastos ctes. (2) 9.174,50 10.399,90 12.349,22 13.073,68Ahorro bruto (3) = (1)-(2) 1.825,96 1.321,12 1.727,66 1.953,59Ingresos de cap. (4) 1.541,06 1.466,96 1.648,76 1.789,09Gastos de cap. (5) 3.971,99 3.450,17 3.675,38 3.827,55Inversión neta (6) = (4)-(5) –2.430,93 –1.983,21 –2.026,62 –2.038,46Saldo presupuestario (7) = (3)+(6) –604,97 –662,09 –298,96 –84,87Ratio de ahorro bruto = (3) / (1) 16,6 11,3 12,3 13,0Cobertura de la inversión neta = (3) / |(6)| 75,1 66,6 85,2 95,8

Fuente: S.G.P.F.T.C. y elaboración propia.

comportamiento presupuestario de lasCorporaciones locales, de manera que siencontráramos déficits al estilo de los 80podríamos concluir negativamente y, encaso contrario, afirmar al menos que losingresos proporcionados por la Ley hansido suficiente para el nivel de provisión deservicios e inversión efectivamente alcan-zado, y ello sin considerar que los márge-nes para mejorar el nivel de la recaudaciónmunicipal –tanto normativos como de ges-tión– no han sido en ningún caso agotados,como veremos.

En este sentido, no deja de ser signifi-cativo que en todos los años de vigenciade la LRHL los Ayuntamientos han obte-nido un ahorro bruto positivo cifradoentre el 11,3% y el 20,4% de sus ingresoscorrientes, ahorro que ha permitido hacerfrente a la totalidad de la inversión netamunicipal ininterrumpidamente desde1994 hasta 1999, si bien en los dos últi-mos años de los que se dispone de cifrasdefinitivas el enorme incremento de losgastos de capital (un 19% en 2000 respec-to de 1999) ha originado los mayores défi-cits presupuestarios desde 1990. Estos sal-dos negativos, sin embargo, no lleganentre 2000 y 2001 al 4% de los ingresos

corrientes de esos ejercicios y no puedenempañar los resultados globales de la Ley,que en el conjunto de los doce años quevan de 1990 a 2001, se han traducido enun saldo presupuestario positivo de 1.318millones de euros, como se observa en elcuadro 1.

Responsabilidad fiscal

Esos resultados no son, sin embargo,fruto del azar ni, como podría haber sido,del esfuerzo de otros. Antes al contrario,los Ayuntamientos han demostrado unelevado sentido de esa responsabilidad fis-cal a la que insistentemente les estaba lla-mando el legislador de los años 80 y,durante la vigencia de la LRHL, han con-seguido aumentar en seis puntos y mediola participación de sus propios tributos ensu estructura de financiación, reduciendo,al mismo tiempo, el endeudamiento relati-vo, que pasó entre 1990 y 2001 de repre-sentar 22,4% al 8,9% de los ingresosmunicipales.

En efecto, si observamos los datos delcuadro 2 en 2001 los tributos y precios pro-porcionaron el 47,7% de los recursos muni-

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Cuadro 1Análisis del déficit presupuestario no financiero de los Ayuntamientos. Años 1990 a 2001

(Datos de presupuestos liquidados, en millones de euros) Continuación

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

15.860,15 16.981,49 18.339,78 19.660,98 20.783,98 22.152,29 23.194,22 24.846,3813.306,25 14.294,10 15.424,56 15.982,37 16.731,70 17.638,79 19.532,72 21.218,702.553,90 2.687,39 2.915,22 3.678,61 4.052,28 4.513,50 3661,5 3.627,681.964,50 1.908,12 1.923,45 2.320,60 3.094,08 3.157,95 3.782,16 4.595,244.059,87 4.185,32 3.961,31 4.606,63 6.139,86 6.951,73 8.273,05 9.289,42

–2.095,37 –2.277,20 –2.037,86 –2.286,03 –3.045,78 –3.793,78 –4.491 –4.694,18458,53 410,19 877,36 1.392,58 1.006,50 719,72 –829 –1.066,50

16,1 15,8 15,9 18,7 19,5 20,4 15,8 14,6121,9 118,0 143,1 160,9 133,0 119,0 81,5 77,3

cipales y las transferencias allegaron el35,9% de los mismos, correspondiendo alos ingresos patrimoniales y a las operacio-nes financieras el 16,4% restante, lo que dauna idea bastante clara del grado de res-ponsabilización alcanzado por los munici-pios. Si además comparamos estas cifrascon los datos de 1990, se aprecia una fuer-te progresión en el peso relativo de losingresos no financieros –que de sustentar el77,6% del gasto han pasado a cubrir un91,1%– con un importe avance de los tri-butos propios y, en menor medida, de lastransferencias.

A pesar de ello, la capacidad teórica delos Ayuntamientos para aumentar susingresos es todavía muy amplia, y lo esincluso más ahora que los márgenes de lostipos de gravamen se han unificado porarriba para todos los municipios al habersesuprimido las limitaciones anteriores basa-das en su tamaño poblacional.

Para comprobarlo, aunque sin incluiren este análisis los datos no disponiblesde 2003, que son los que verdaderamenteservirían para conocer los márgenes exis-tentes en la actualidad, se ha estimado elgrado de utilización efectiva de la capaci-dad fiscal de los Ayuntamientos a partirde los datos ofrecidos por el “Ranking tri-butario de los municipios españoles de2002” publicado por el Ayuntamiento deMadrid, en el que se analizan las cifrascorrespondientes a las capitales de pro-

vincia. Dejando aparte de momento elImpuesto sobre Bienes Inmuebles, lasconclusiones del estudio para los demásimpuestos son los siguientes:

• En cuanto al I.A.E., el coeficiente máxi-mo de incremento legalmente posiblesólo es aplicado en Barcelona y Cuenca.Siendo la media del coeficiente máximo1,909, la media del efectivamente esta-blecido se sitúa en 1,467, equivalente al76,8% del máximo.

• Con respecto al I.V.T.M., la cuota mediamáxima posible en las capitales, paravehículos de 8 a 11,99 cv, es de 67,1euros, mientras que la media establecidase cifra en 49,86, un 74,3% de la máxi-ma. La única capital que exige la cuotamáxima es Barcelona.

• El I.C.I.O. puede ser exigido, comomáximo, y de media, al tipo de 3,773,siendo el tipo efectivamente vigente enlas capitales el 3,363, un 89,1% delmáximo. En el caso de este tributo, en elque el grado de utilización de la capaci-dad normativa es de los más elevados,son veintidós las capitales que han apu-rado totalmente el límite que les permi-te la Ley.

• Por último, el I.I.V.T.N.U. se encuentraal 85,6% de utilización de su capaci-dad (tipo medio efectivo del 24,9%frente a un tipo máximo del 29,5%).De las cincuenta y dos capitales, vein-

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Cuadro 2Estructura resumida del Ingreso y del Gasto (1990 y 2001)

Ingresos 1990 2001 Gastos 1990 2001

Tributos y precios 41,2 47,7 Gastos de funcionamiento 47,3 56,3Transferencias 32,4 35,9 Gastos financieros 5,0 3,4Ingresos patrimoniales 4,0 7,5 Transferencias 9,6 8,2Operaciones financieras 22,4 8,9 Inversiones 23,1 26,9

Operaciones financieras 15,0 5,2Total 100,0 100,0 Total 100,0 100,0

Fuente: S.G.Política Fiscal, Territorial y Comunitaria y elaboración propia.

tidós tienen establecido el tipo máxi-mo (19).

Por lo que respecta al Impuesto sobreBienes Inmuebles de naturaleza urbana ycon datos en este caso exhaustivos (20), laDirección General del Catastro ha estimadoque la cuota integra –que en 2002 se cifraen 4.687 millones de euros– podría aumen-tar, de aplicarse los tipos máximos, hasta lacantidad de 7.621 millones, lo que equiva-le a un 62,6% más de lo que ahora se obtie-ne por ese tributo y permitiría aumentar enun 8,4% la cifra de los ingresos municipa-les liquidados por todos los conceptos, sitomamos como referencia el último año delque se dispone de información (2002).

En efecto, como puede observarse en elcuadro 3, la cuota integra del IBI urbanapara el conjunto de los municipios de régi-men común ha permanecido durante lostrece años analizados en valores que se sitú-an entre el 56% y 63,5% de su importe máxi-mo posible, lo que equivale a decir que eltipo medio de gravamen ha estado fijadoentre el 0,588% y el 0,654% cuando el tipomedio máximo era del 1,051% y el 1,046%.

Por estratos de población se aprecia, noobstante, que son los Ayuntamientos demás de 100.000 habitantes los que presen-tan un mayor potencial de crecimiento (elgrado de utilización de su capacidad era, en2002, del 57,2%) aunque no por ello dejade ser cierto que en los demás estratos tam-bién se cuenta con un amplio recorridopotencial al alza, pues todos ellos se hallan

en un grado de utilización de su capacidadentre el 62% y el 66%.

Los tipos y las revisionescatastrales

Desde una perspectiva temporal, la uti-lización de la capacidad que la Ley recono-ce a los Ayuntamientos en materia de tiposde gravamen del IBI ha estado notablemen-te influenciada por la evolución que en esemismo periodo han experimentado lasrevisiones catastrales.

Así entre 1991 y 1993 los Ayuntamientospresentaron un comportamiento muy acti-vo, subiéndolos de año en año desde el0,588 de 1990 al 0,664 de 1993, lo que engran parte puede ser atribuido a la ausenciade revisión de valores durante ese trienio, sibien conviene tener presente que, pese a nohaber revisiones, sí se produjo entonces laactualización de los valores mediante la apli-cación de los coeficientes fijados por la Leyde Presupuestos de cada ejercicio. Al reanu-darse las revisiones con efectos de 1 deenero de 1994, se observa que el tipo mediobajó para ese periodo impositivo al 0,658 yse inició desde ahí una tendencia descen-dente que sólo se rompió cuando, con oca-sión de la aplicación de la Ley 53/1997 –queintrodujo el criterio de gradualidad en laentrada en vigor de los nuevos valores catas-trales– el impacto recaudatorio de las revi-siones quedó sensiblemente amortiguado.

En efecto, como se aprecia en el cuadro 4,mientras que entre 1994 y 1997 los munici-pios revisados en esos años redujeron sustipos entre un 33 y un 41% con la finalidad deneutralizar o aminorar el impacto fiscal de lasubida de los valores catastrales, entre 1998 y2002 los tipos prácticamente no se alteraronal entrar en vigor la revisión de valores, puesdescendieron poco más del 1% en tres de loscinco años, subió un 0,3% en uno y bajó un4,5% en el último, año que además era el últi-mo del mandato corporativo iniciado con laselecciones locales de 1999.

19


(19) Este análisis confirma, cuatro años más tarde,el realizado por SUÁREZ PANDIELLO para 1998 y que serecoge en el nº 83 de Papeles de Economía Española, sibien en general se observa una tendencia al acorta-miento del recorrido disponible, que para ambas fechaseran los de la LRHL anterior a la reforma de 2002.

(20) La simulación se ha realizado aplicando eltipo máximo posible del IBI urbana a todos y cada unode los municipios de régimen común, si bien no se hatenido en cuenta los posibles incrementos por cir-cunstancias específicas de cada municipio autorizadosen el apartado 3 del Art. 73 de la L.R.H.L.

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Cuadro 3Análisis comparativo entre cuotas y tipos impositivos medios y sus valores máximos,

según estratos de municipios por su población. Años 1990 a 2002

Concepto 1990 1991 1992 1993 1994

Municipios hasta 5.000 hab.Cuota íntegra (millones de euros) 192 202 233 273 307Cuota máxima (millones de euros) 327 346 374 426 496Cuota íntegra / Cuota máxima (en %) 58,5 58,4 62,3 64,2 62,0Tipo impositivo medio aplicado (en %) 0,498 0,496 0,529 0,545 0,527Tipo impositivo medio máximo (en %) 0,850 0,850 0,850 0,850 0,850Municipios de 5.001 a 20.000 hab.Cuota íntegra (millones de euros) 293 304 361 418 476Cuota máxima (millones de euros) 516 533 580 644 779Cuota íntegra / Cuota máxima (en %) 56,7 57,1 62,2 64,9 61,1Tipo impositivo medio aplicado (en %) 0,539 0,542 0,591 0,617 0,581Tipo impositivo medio máximo (en %) 0,950 0,950 0,950 0,950 0,950Municipios de 20.001 a 50.000 hab.Cuota íntegra (millones de euros) 234 263 310 354 395Cuota máxima (millones de euros) 405 442 476 522 598Cuota íntegra / Cuota máxima (en %) 57,9 59,5 65,0 67,9 66,0Tipo impositivo medio aplicado (en %) 0,580 0,596 0,652 0,680 0,662Tipo impositivo medio máximo (en %) 1,002 1,002 1,002 1,002 1,002Municipios de 50.001 a 100.000 hab.Cuota íntegra (millones de euros) 168 168 196 219 245Cuota máxima (millones de euros) 284 281 308 339 370Cuota íntegra / Cuota máxima (en %) 59,1 59,9 63,8 64,6 66,2Tipo impositivo medio aplicado (en %) 0,630 0,638 0,679 0,689 0,706Tipo impositivo medio máximo (en %) 1,006 1,065 1,065 1,066 1,065Municipios con más de 100.000 hab.Cuota íntegra (millones de euros) 856 866 1.007 1.131 1.230Cuota máxima (millones de euros) 1.580 1.574 1.712 1.845 1.956Cuota íntegra / Cuota máxima (en %) 54,2 55,0 58,8 61,3 62,9Tipo impositivo medio aplicado (en %) 0,628 0,637 0,682 0,710 0,729Tipo impositivo medio máximo (en %) 1,159 1,159 1,159 1,159 1,159En el conjunto de todos los municipiosCuota íntegra (millones de euros) 1.743 1.803 2.106 2.396 2.654Cuota máxima (millones de euros) 3.113 3.176 3.450 3.775 4.199Cuota íntegra / Cuota máxima (en %) 56,0 56,8 61,1 63,5 63,2Tipo impositivo medio aplicado (en %) 0,588 0,595 0,640 0,664 0,658Tipo impositivo medio máximo (en %) 1,051 1,048 1,048 1,046 1,041

Fuente: D.G.C. y elaboración propia.

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Cuadro 3Análisis comparativo entre cuotas y tipos impositivos medios y sus valores máximos,

según estratos de municipios por su población. Años 1990 a 2002 Continuación

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

332 365 393 372 394 419 444 454541 598 633 602 631 656 681 69161,5 61,0 62,0 61,9 62,3 63,9 65,2 65,6

0,523 0,519 0,527 0,518 0,530 0,543 0,554 0,5580,850 0,850 0,850 0,850 0,850 0,850 0,850 0,850

515 569 620 662 695 769 794 842854 949 1.015 1.076 1.124 1.208 1.209 1.27360,3 60,0 61,1 61,6 61,8 63,7 65,7 66,1

0,573 0,570 0,580 0,570 0,587 0,605 0,624 0,6280,950 0,950 0,950 0,950 0,950 0,950 0,950 0,950

422 462 507 499 522 583 695 736657 734 813 794 830 889 1.066 1.10564,2 62,9 62,4 62,9 62,9 65,6 65,2 66,6

0,644 0,631 0,626 0,595 0,631 0,656 0,652 0,6661,002 1,002 1,003 1,003 1,003 1,000 1,000 1,000

263 286 313 417 440 449 494 566406 463 547 704 740 737 789 90164,7 61,8 57,2 59,3 59,4 60,9 62,7 62,8

0,690 0,660 0,612 0,607 0,632 0,640 0,658 0,6601,066 1,068 1,068 1,065 1,064 1,050 1,050 1,050

1.300 1.406 1.476 1.601 1.643 1.755 1.919 2.0902.111 2.418 2.834 2.982 3.114 3.121 3.327 3.65161,6 58,2 52,1 53,7 52,8 56,2 57,7 57,2

0,714 0,674 0,603 0,601 0,611 0,618 0,635 0,6301,159 1,159 1,158 1,158 1,158 1,099 1,101 1,100

2.833 3.088 3.309 3.552 3.693 3.976 4.347 4.6874.569 5.161 5.843 6.156 6.440 6.611 7.072 7.62162,0 59,8 56,6 57,7 57,3 60,1 61,5 61,5

0,645 0,623 0,593 0,585 0,602 0,614 0,628 0,6301,04 1,042 1,046 1,049 1,049 1,021 1,022 1,025

Pero dado que la política de tipos estáestrechamente correlacionada con la evolu-ción de las bases y que el volumen derecursos proporcionado por el impuesto esigualmente dependiente del montante totaldel gasto municipal, conviene analizar cuá-les han sido las variaciones que se han pro-ducido en estas magnitudes a lo largo delos últimos años.

En el cuadro 5 se puede observar el des-glose de los factores que han determinadola evolución de la cuota del impuesto entre1994 y 2002.

La cuota, como se ve, se ha incrementa-do en todos los años por encima del 7%,con las excepciones de los años electoralesreflejados en el cuadro (1995 y 1999).

Los factores que más contribuyen a esosaumentos, sin embargo, no son siempre losmismos, y en su análisis podemos distinguirtres etapas. En una primera, que va de 1994a 1997, la causa principal del aumento delimpuesto es la aplicación del coeficiente deactualización aprobado por la Ley de Presu-puestos, que aporta entre 2,22 y 3,37 pun-tos a la subida total, cuya media es del 8,4%.

22


Cuadro 4Tipos impositivos medios de los municipios revisados

en cada año, en el año de revisión y en el año anteriorTipo Impositivo medio en

Año (1)(2)

(1) y (2) Todos losAño anteriorAño de Revisión

al de Revisiónen % municipios

1994 0,441 0,755 –41,6 0,6581995 0,513 0,791 –35,1 0,6451996 0,519 0,778 –33,3 0,6231997 0,468 0,722 –35,1 0,5931998 0,789 0,802 –1,6 0,6051999 0,713 0,722 –1,2 0,6022000 0,734 0,731 0,3 0,6142001 0,756 0,764 –1,0 0,6282002 0,646 0,676 –4,5 0,630

Fuente: Dirección General del Catastro.

Fuente: Dirección General del Catastro.

Cuadro 5Incrementos de la cuota (en %) y su imputación a diversos efectos. Años 1994 a 2002

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Efecto de la Revisión 2,28 0,81 2,19 1,52 0,81 0,32 0,53 0,83 1,99Minoración de la Reducción 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,30 0,65 0,96 1,60Incremento y alteración de recibos 2,75 1,99 2,03 1,65 2,78 1,76 2,54 3,72 2,20Variación Tipo Impositivo 2,37 0,65 1,71 1,76 2,08 –0,02 1,84 2,29 0,86Actualización Ley Presupuestos 3,37 3,30 3,09 2,22 1,66 1,61 1,55 1,53 1,17Incremento Total Cuota 10,77 6,75 9,02 7,16 7,34 3,97 7,10 9,34 7,83

En estos años, además, influyen también deuna forma significativa los factores asocia-dos a la gestión catastral (revisión de valo-res e incorporación de nuevos inmuebles alCatastro, que aportan ambos unas cuantíassimilares) y la política de tipos.

A partir de 1998, y hasta 2001, el menorritmo de las revisiones catastrales y lamenor cuantía del coeficiente de actualiza-ción –junto con su inaplicación en losmunicipios revisados en esos años– hacenque las principales causas de incrementodel impuesto –que de media es un 6,9%–sean las tareas de mantenimiento catastral–que aportan una media de 2,7 puntosanuales, frente a 2,1 puntos en el períodoanterior– y las decisiones discrecionalessobre tipos.

En el último período (2002), en fin, sinduda atípico porque en él se realizó la revi-sión catastral de Madrid y Barcelona, desta-ca como primer factor la incorporación dealtas al Catastro, pero recupera peso, hastalos dos puntos, el efecto de la revisión. En

este año, además, se vuelve a confirmar lainfluencia decreciente de la actualizaciónde valores observada de forma ininterrum-pida desde 1994 e irrumpe, en compensa-ción, el efecto de minoración de la reducciónestablecida por la Ley 53/1997, factor queirá aumentando paulatinamente en el futu-ro a medida que la reducción decenal en labase imponible que se aplica a los munici-pios que se revisaron desde 1998 vaya desa-pareciendo.

Otro punto de vista puede ser adoptadoen este análisis si comparamos directamen-te el incremento del valor catastral total y elincremento de la cuota total del impuesto,si bien debe advertirse una vez más delimpacto amortiguador de la Ley 53/1997,que hace que la base liquidable del tributosea una función del valor catastral pero noel valor catastral mismo.

Como se observa en el cuadro 6, entodos los años excepto en 2001 elimpuesto sube menos que lo hace su baseimponible.

23


Cuadro 6Incremento del valor catastral total y de la cuota del IBI

Incrementos imputables a Incremento

Año Ley Nuevas Revisión deIncremento

Total de laPresupuestos Unidades municipios

Total del VCCuota Integra

1994 3,4 2,7 5,8 11,9 10,81995 3,3 2,6 3,5 9,4 6,71996 3,2 2,2 7,5 12,9 9,01997 2,3 2,3 8,8 13,3 7,21998 1,7 2,6 4,2 8,5 7,31999 1,6 2,2 1,7 5,5 4,02000 1,7 2,7 3,3 7,7 7,12001 1,5 2,6 5,0 9,1 9,32002 1,2 2,8 19,3 23,3 7,8

Incrementoanual medio 2,2 2,5 6,5 11,2 7,7acumulativo

Fuente: Dirección General del Catastro

Si se elimina del cálculo el año 1994 (debi-do a que las revisiones catastrales que entra-ron entonces en vigor se corresponden princi-palmente con un grupo homogéneo depequeños municipios poco representativosdel conjunto), la media de incremento anualde la cuota se cifra en el 7,7%, del cual el 61%(4,7 puntos) se explica directamente por laactualización por coeficiente (2,2 puntos) ypor la incorporación de nuevas altas al Catas-tro (2,5 puntos); el resto lo hace por las demáscausas pero, en todo caso, es menor que elmargen adicional proporcionado por el incre-mento de los valores catastrales, que de mediaes un 6,5%. En otras palabras, aunque losvalores suben 6,5% al año como consecuenciade la revisión, sólo 3 puntos (un 40%) de lasubida acaba repercutiendo en el impuesto.

Lo anterior puede ser interpretado en elsentido de que aunque existe margen legalrespecto de la política de tipos y margen tam-bién disponible en el recorrido de los valorescatastrales, el nivel alcanzado por el IBI enrelación con las necesidades financieras del

municipio es suficiente o, alternativamente,en el sentido de que la restricción política osocial respecto de la presión fiscal por esteimpuesto impide el agotamiento de los már-genes. Si tenemos en cuenta que la cuotalíquida del tributo se ha multiplicado entre1990 y 2001 por 2,70 y que el gasto públicomunicipal lo ha hecho por 2,08, bien podríaconcluirse que aunque este impuesto ha idoganando terreno en el seno de la estructurafinanciera de los Ayuntamientos, pasando derepresentar el 16,13% de los ingresoscorrientes al 19,08% entre 1992 y 2001, esesa restricción la que explica su aparente yrelativa falta de aprovechamiento. Si estahipótesis fuera cierta, como parece, y fuese,como también parece, extensible a las demásfiguras tributarias locales, la conclusión nopodría ser otra que más que hablar de falta demedios de los municipios, habría que hablarde preferencias sociales: si hubiera déficitsería entonces por un problema subyacentede transparencia o visibilidad… de ilusiónfinanciera, en suma.

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Cuadro 7Estructura porcentual de los ingresos liquidados por los Ayuntamientos

(en porcentaje sobre el total de derechos reconocidos por Ingresos Corrientes)Concepto 1990 1991 1992 1993

I. Impuestos directos 31,11 30,74 33,38 34,99I.1. Impuesto sobre bienes inmuebles 16,13 17,65I.2. Impuesto sobre vehículos de tracción mecánica 5,48 5,75I.3. Impuesto sobre incr. de valor de los terr. natur. urb. 2,27 2,11I.4. Impuesto sobre actividades económicas 8,53 8,88I.5. Recargo sobre impuestos directos 0,00 0,06I.6. Otros impuestos directos 0,00 0,00I.7. Impuestos directos extinguidos 0,96 0,53II. Impuestos indirectos 3,76 4,15 4,15 3,95II.1. Recargos sobre impuestos indirectos 0,00 0,03II.2. Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras 3,62 3,46II.3. Otros impuestos indirectos 0,40 0,38II.4. Impuestos indirectos extinguidos 0,12 0,06III. Tasas y otros ingresos 19,96 20,02 21,82 21,85IV. Transferencias corrientes 41,95 41,02 38,10 36,20V. Ingresos patrimoniales 3,20 3,24 2,53 3,00Ingresos corrientes 100,00 100,00 100,00 100,00

Fuente: DGCHT y SGPFTC.

El Impuesto sobre BienesInmuebles: condicionantesy evolución

Con todo, el IBI desempeña un papelfundamental en la financiación de losmunicipios españoles, a los que aportauna quinta parte de los ingresos corrien-tes y cerca de la mitad de la recaudaciónimpositiva, como puede verse en el cua-dro 7, y conjuntamente con los otrosimpuestos relacionados con los inmue-bles o la actividad inmobiliaria (Incre-mento de Valor de los Terrenos y Cons-trucciones, Instalaciones y Obras),alcanza el 27,5% de aquellos ingresos y el67,3% de tal recaudación.

Pero para proceder a un análisis másdetallado de la evolución del IBI y de losvalores catastrales en los trece años desu existencia, no puede dejar de consi-derarse la situación de partida y suinfluencia en el devenir posterior del

tributo, que podemos caracterizar desdedos planos distintos: por una parte, laestructura demográfica de los munici-pios españoles y, por otra, la herenciarecibida de las Contribuciones Territo-riales, una de cuyas más largas conse-cuencias es la prolongación del períodotransitorio que ha hecho que el Catastrorústico se encuentre todavía valoradocon los criterios y módulos que se utili-zaron a principios de los 80 a efectos dela CTR.

Comencemos con la realidad demo-gráfica y estructural de los municipiosespañoles, de la que son destellos másvisibles su atomización –casi el 84 por100 de ellos no sobrepasan los cinco milhabitantes y el 57 por 100 no llegan a losmil vecinos– y en contraposición, la granconcentración de la población y de lariqueza imponible en los escasos núcleosque superan los 100.000 habitantes –el0,7% de los municipios–, en los que resi-de el 42% de la población.

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1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

35,57 36,74 36,28 38,59 35,34 34,57 34,34 35,6418,64 19,47 19,18 20,59 18,98 18,30 18,45 19,085,94 6,01 5,92 6,35 5,90 5,98 6,07 6,092,27 2,46 2,49 2,99 3,10 3,24 2,93 3,268,30 8,56 8,60 8,62 7,20 7,02 6,84 7,160,03 0,04 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,000,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,000,37 0,21 0,10 0,04 0,02 0,02 0,04 0,033,94 4,03 3,59 3,90 4,58 4,97 5,08 5,230,00 0,03 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,003,48 3,89 3,54 4,12 4,56 4,90 4,87 5,150,43 0,09 0,03 0,02 0,00 0,05 0,16 0,050,02 0,02 0,02 0,03 0,00 0,01 0,04 0,03

21,77 20,08 20,60 22,31 18,93 18,58 18,60 21,1835,93 36,47 36,62 38,53 38,52 39,68 39,26 34,992,77 2,68 2,91 3,59 2,60 2,19 2,70 2,94

100,00 100,00 100,00 107,20 100,00 100,00 100,00 100,00

Cuadro 7Estructura porcentual de los ingresos liquidados por los Ayuntamientos

(en porcentaje sobre el total de derechos reconocidos por Ingresos Corrientes) Continuación

Como se aprecia en el cuadro 8, este últi-mo grupo de municipios acapara en todoslos años del período 1990 a 2002 entre el42% y el 50% del valor catastral y entre el44% y el 49% de la recaudación, mientrasque los del estrato de hasta 5.000 habitantesobtienen entre un 10% y un 11% con unabase imponible de entre el 10% y el 14%.

Aunque globalmente puede decirseque a lo largo de los años ha sido lenta la

variación experimentada en la posiciónrelativa de cada grupo de municipios res-pecto de los demás, sí puede identificarse,no obstante, una cierta tendencia alaumento del peso, en términos de recau-dación, de los municipios medianos ypequeños, en detrimento de los más gran-des: mientras que los de más de 100.000habitantes pierden 4,5 puntos entre 1999y 2002, todos los demás ganan posiciones,

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Cuadro 8Impuesto sobre Bienes Inmuebles urbanos (1990-2002)

(Valor Catastral en miles de millones de euros y Cuota íntegra en millones de euros)

Estrato 1990 1991 1992 1993VC % C. % VC % C. % VC % C. % VC % C. %

Hasta 5.000 hab. 40 13,0 192 11,0 43 13,4 202 11,2 46 13,4 233,1 11,1 52,2 13,8 273,1 11,4De 5.001 a 20.000 hab. 56 18,5 293 16,8 59 18,2 304 16,9 64 18,3 360,6 17,1 69,8 18,5 418,1 17,5De 20.001 a 50.000 hab. 42 13,7 234 13,4 46 14,3 263 14,6 49 14,2 309,7 14,7 53,7 14,2 354,0 14,8De 50.001 a 100.000 hab. 27 9,0 168 9,6 28 8,8 168 9,3 31 8,8 196,2 9,3 33,2 8,8 219,4 9,2Más de 100.000 hab. 139 45,8 856 49,1 146 45,3 866 48,0 157 45,3 1.006,8 47,8 168,4 44,6 1.130,9 47,2Total 304 100,0 1.743 100,0 323 100,0 1.803 100,0 347 100,0 2.106,4 100,0 377,3 100,0 2.395,5 100,0

Estrato 1994 1995 1996VC % C. % VC % C. % VC % C. %

Hasta 5.000 hab. 60,9 14,4 307,5 11,6 67 14,4 332 11,7 74 14,2 365 11,8De 5.001 a 20.000 hab. 84,9 20,1 476,2 17,9 93 20,2 515 18,2 105 20,1 569 18,4De 20.001 a 50.000 hab. 62,0 14,7 394,8 14,9 68 14,8 422 14,9 76 14,6 462 15,0De 50.001 a 100.000 hab. 36,5 8,6 245,0 9,2 40 8,7 263 9,3 46 8,8 286 9,3Más de 100.000 hab. 177,9 42,1 1.230,1 46,4 193 41,9 1.300 45,9 221 42,4 1.406 45,5Total 422,1 100,0 2.653,5 100,0 462 100,0 2.833 100,0 521 100,0 3.088 100,0

Nota: C.: Cuota. Fuente: D.G.C. y elaboración propia


Hasta 5.000 hab. 78 13,2 393 11,9 76 11,8 372 10,5 81 12,0 394 10,7De 5.001 a 20.000 hab. 112 18,9 620 18,7 121 18,9 662 18,6 130 19,3 695 18,8De 20.001 a 50.000 hab. 84 14,3 507 15,3 88 13,7 499 14,1 94 13,8 522 14,1De 50.001 a 100.000 hab. 54 9,2 313 9,5 73 11,3 417 11,7 78 11,6 440 11,9Más de 100.000 hab. 262 44,4 1.476 44,6 283 44,2 1.601 45,1 293 43,3 1.643 44,5Total 590 100,0 3.309 100,0 641 100,0 3.552 100,0 676 100,0 3.693 100,0


Hasta 5.000 hab. 85 11,7 419 10,5 90 11,3 444 10,2 94 9,6 454 9,7De 5.001 a 20.000 hab. 144 19,8 769 19,4 145 18,2 794 18,3 161 16,4 842 18,0De 20.001 a 50.000 hab. 100 13,8 583 14,7 125 15,7 695 16,0 131 13,4 736 15,7De 50.001 a 100.000 hab. 82 11,2 449 11,3 91 11,5 494 11,4 104 10,6 566 12,1Más de 100.000 hab. 316 43,4 1.755 44,1 344 43,3 1.919 44,2 489 49,9 2.090 44,6Total 728 100,0 3.975 100,0 795 100,0 4.347 100,0 979 100,0 4.687 100,0

con la única excepción de los de hasta5.000 habitantes.

En coherencia con el modelo de urbani-zación de los últimos años, en el que ha pri-mado el crecimiento de las ciudades media-nas que ofrecen tanto unos relativamentemenores precios de la vivienda como unamayor calidad del hábitat, el IBI manifiestaun avance significativo en los municipiosde entre 50.000 y 100.000 habitantes, quehan visto aumentar su valor catastral un285% y su cuota un 234% en dicho periodo,muy por encima de las cifras medias que,para el conjunto de los Ayuntamientos, hansido de 222% y 169%, respectivamente.

En segundo lugar, el IBI, como herede-ro de las antiguas contribuciones territoria-les, nació con todos los beneficios y todaslas cargas que ellas le dejaron: en el ámbitourbano, una revisión de valores ordenadapor el Real Decreto-Ley 11/1979 sólo par-cialmente ejecutada y, en el ámbito rústico,unas bases imponibles calculadas a partirde los estudios económicos realizados aprincipios de los 80 con un Catastro pro-fundamente anticuado.

Si tuviéramos que condensar la realidadde esa herencia en unas pocas cifras, lassiguientes lo hacen con suficiente fidelidad:en 1989 el IBI urbano produjo 1.258 millo-nes de euros de cuota, en claro contraste conlos poco más de 43 millones que proporcio-nó el IBI de rústica, lo que en términos demedias, equivalía a unos 64 euros por recibode urbana y algo menos de un euro (0,94€)por hectárea de rústica; el valor catastralurbano, cifrado en 250.000 millones deeuros, era algo más de 610 veces la baseimponible de los inmuebles rústicos; losmunicipios cuyo Catastro urbano había sidorevisado representaban el 51,9% de losentonces existentes, mientras que conCatastro rústico renovado únicamente habíaun 17,8%; por el número de contribuyentes,en fin, en el ámbito urbano se expidieronalgo más de 19,5 millones de recibos, entanto que en rústica había 1,2 millones desujetos pasivos no exentos y más de 6,1

millones de exentos, con lo que la carga delimpuesto recaía en sólo el 16,7% de los pro-pietarios, una cifra sólo un poco mayor a laque se registró en 1965 (21), por ejemplo.

¿Qué paso después? A poco que serepare, las anteriores y elocuentes cifrasnos lo dicen con claridad: en urbana, con lamitad de camino recorrido, se planeó fina-lizar la revisión del resto de los municipiosde forma unilateral y acelerada, y ello porrazones de equidad horizontal que enton-ces se tradujeron en la decisión de quetodos los municipios tuvieran sus valoresuniformemente cifrados en el entorno del70% de los correspondientes valores demercado, de forma que todos los contribu-yentes –cualquiera que fuese su municipiode residencia– fuesen igualmente conside-rados a estos efectos. En 1990, de hecho,entraron en vigor las revisiones catastralesde nada menos que 2.447 Ayuntamientos–en los que se encontraban catastradas másdel 22% del total de las unidades urbanasdel territorio de régimen común–, y las pre-visiones hablaban de que al año siguientese habría ultimado el proceso en los muni-cipios restantes, dándose al mismo tiempoun fuerte impulso a la llamada segunda revi-sión de valores en gran parte de España.

Sin embargo, la elevada conflictividadque suscitó la segunda revisión de Madridy de otras importantes ciudades –cuyaentrada en vigor se había señalado para eluno de enero de 1991–, provocó que la Leyde Presupuestos del Estado para ese ejerci-cio diera al traste con la operación proyec-tada. Quedaba con ello no sólo truncado elpropósito sino suspendida durante tresaños –y seriamente condicionada para elfuturo– cualquier iniciativa tendente aponer al día los valores urbanos, procesoque sólo se reemprendió en 1994 con los

27


(21) Vid. MOYA RODRÍGUEZ, M.: El Catastro deRústica presente y futuro, en AA.VV.: El Catastro enEspaña, vol. II, Ministerio de Economía y Hacienda,Madrid, 1989. pág. 148.

algo más de 1.200 municipios de muy esca-so tamaño que aún quedaban por revisardesde los años 70, no sin antes haberseadoptado nuevas medidas que, como la deestablecer un coeficiente de relación al mer-cado del 50% (22) pretendían facilitar lareanudación del proyecto.

A partir de aquí, se ha continuado conél, si bien las condiciones para llevar a cabolas revisiones catastrales –ahora, procedi-miento de valoración colectiva general–han variado sustancialmente: el plazo ini-cial de vigencia de la revisión se amplió deocho a diez años y, con la Ley del Catastrode 2002, quedó aún más abierto; en gene-ral se exige la conformidad o la solicitud delos municipios afectados, que ademásdeben informar preceptivamente lasponencias de valores antes de su aproba-ción y participar en los gastos derivados delproceso de notificación y atención al públi-

co (23), y, a partir de 1998, como ya se hadicho, el incremento de valores derivadosde la revisión sólo se incorpora a la base deltributo por décimas partes durante cadauno de los diez años siguientes, sin actuali-zarse además por los coeficientes de lasLeyes de Presupuestos, en el caso de losmunicipios revisados entre 1998 y 2003.

Como resumen, en los trece primerosaños de vigencia del IBI urbano el númerode recibos ha aumentado un 39,9%, la baseliquidable lo ha hecho en un 155% y lacuota líquida ha crecido un 187,6%; por suparte, los beneficios fiscales, que tienden areducirse a lo largo del periodo, representanactualmente algo menos del 8% de la cuotaíntegra, lo que equivale a más de 364 millo-nes de euros y 2,50 veces lo que se recaudapor IBI rústico; la cuota líquida media, enfin, es en 2002 algo más de 167 euros, sibien presenta una gran variabilidad a lolargo del territorio, pues mientras en Ceutason algo más de 70 euros, en Cataluña supe-ra los 240, como puede verse en el cuadro 9.

Por lo que respecta al IBI rústico, la redac-ción original de la LRHL había previsto unsustancial aumento del número de sujetospasivos no exentos a través de una equiva-lente disminución del umbral de valor catas-tral por debajo del cual se podía obtener elbeneficio de la exención, si bien esta preten-sión no llego a materializarse debido a que elReal Decreto-Ley 7/1989 ordenó dar marchaatrás mediante la duplicación del mínimoexento contenido en el artículo 64. No obs-tante, en lo que fue una acertada vuelta porotro camino a parecido destino, la Ley31/1990 dispuso la actualización de los valo-

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(22) Relación entre los valores catastrales revisa-dos y los valores de mercado, en los términos reguladosprimero por la Resolución de la Presidencia del C.G.C.y C.T. de 15 de enero de 1993 y posteriormente porórdenes ministeriales de 14-10-1998 y de 18-12-2000.

(23) Esta participación ha sido, por otra parte,tradicional, ya que el art. 23 del Texto Refundido de laC.T.U., aprobado por Decreto 1251/1966, establecía laobligación de los Ayuntamientos de colaborar con laAdministración Central en diversos aspectos de la ges-tión del tributo, entre los que se encontraba la prácti-ca de la notificación individual de valores, bases y ren-tas catastrales, el auxilio en la comprobación de lasdeclaraciones y la formulación de éstas en caso deomisión del deber correspondiente por los sujetospasivos (“sin perjuicio”, decía la norma, del “derecho”del Ayuntamiento a “recabar de los propietarios elpago de los gastos y derechos que con este motivo secausasen). Posteriormente, el R.D. Ley 11/1979, de 20de julio, estableció que los gastos de inversión y fun-cionamiento de los Consorcios para la Gestión e Ins-pección de las Contribuciones Territoriales se satisfa-rían “a partes iguales por el Estado y por losAyuntamientos”, norma que mantuvo vigente el R.D.1.279/1985, por el que se reguló el Centro de Gestióny Cooperación Tributaria creado por la Ley 50/1984, yque fue posteriormente desarrollada por Orden de 24de abril de 1986. En 1989, la Ley de PresupuestosGenerales del Estado suprimió, en fin, esa participa-ción municipal en los gastos generales del Catastro, si

bien la LRHL, tras la modificación introducida en suart. 70.4 por la Ley 13/1996, la recuperó –aunque sólode forma muy limitada y parcial–. En la Ley 48/2002, de23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario (art. 11.1)–actualmente art. 29.1 del Real Decreto Legislativo1/2004, que aprueba el texto refundido de la L.C.I.– secontempla nuevamente al decir que “se podrá recabarla colaboración de las Corporaciones Locales o de otrasAdministraciones y entidades públicas”.

res catastrales de rústica en un 50%, lo quemotivó que el número de contribuyentes noexentos en 1991 aumentara en 500.000, con-tabilizándose un 39% más de estos que en unaño antes, a pesar de lo cual y puesto que nose han revisado todavía los valores catastralesprocedentes de las bases liquidables de laContribución Territorial (24), en 2002 siguensiendo menos de un 29% de los propietariosde suelo rústico los que hacen frente a la tota-lidad del rendimiento del impuesto.

Desde el punto de visto de su aportacióna las arcas municipales, el IBI de rústica ha

pasado de poco más de 43 millones de eurosen 1989 –último año de vigencia de la Con-tribución Territorial– a 145,5 millones deeuros en 2002, lo que equivale a decir que larecaudación (cuota líquida) ha aumentadoen estos trece años un 191%, tres puntosmás que la del IBI de urbana, que para esemismo período registra un crecimiento del187,6%. Sin embargo, y en otros términos, larústica ha representado sólo un 3,5% de laurbana durante esos años, lo que hace quesu significación financiera sea hoy práctica-mente irrelevante (25).

29


(24) Lo que no ha impedido que el valor catastraltotal del ámbito rústico haya crecido un 164,1% entre1990 y 2002.

(25) En el cuadro nº 10 pueden verse, por Comu-nidades Autónomas, las cuotas medias del impuestopara 2002.

Cuadro 9Principales magnitudes del Impuesto sobre Bines Inmuebles Urbanos,

por Comunidades Autónomas. Año 2002Base Imponible Media Cuota Líquida Media

(Euros) (Euros)Comunidades TipoPor Por Por PorAutónomas Medio

Recibo Habitante Recibo Habitante

01 Andalucía 0,685 29.532 17.991 172,7 105,202 Aragón 0,479 27.343 21.792 124,3 99,003 Illes Balears 0,596 38.704 31.178 212,6 171,304 Canarias 0,543 39.345 22.899 174,3 101,405 Cantabria 0,558 29.426 25.167 144,9 123,906 Castilla-La Mancha 0,550 21.970 17.399 111,6 88,407 Castilla y León 0,524 22.042 21.408 105,4 102,408 Cantalunya 0,754 44.998 30.694 240,6 164,109 Extremadura 0,610 19.177 13.284 107,6 74,510 Galicia 0,512 25.016 16.696 116,8 77,911 Madrid ( Comunidad de) 0,531 68.228 37.324 186,3 101,912 Murcia (Región de) 0,682 26.603 19.383 123,1 89,713 Asturias (Principado de) 0,536 26.598 17.376 129,3 84,514 Rioja (La) 0,486 29.933 25.286 131,2 110,815 Valenciana (Comunidad) 0,758 27.130 21.602 179,7 143,116 Ceuta 0,350 23.135 7.927 70,5 24,217 Melilla 1,000 35.021 11.249 128,2 41,2

Total nacional 0,630 34.840 24.092 167,2 115,6Fuente: D.G.C.

Globalmente y por último, el impuestoinmobiliario en su conjunto ha pasado designificar el 25,7% al 30,7% de los ingresosmunicipales de los tres primeros capítulospresupuestarios entre 1990 y 2002 (26).

La Ley del IBI: un cambiopermanente e inacabado

Desde el punto de vista normativo, laevolución del Impuesto sobre Bienes

Inmuebles ha sido profusa y continuada alo largo de sus trece años de existencia yha estado en sus principales manifesta-ciones siempre ligada a distintos proce-sos de negociación con la FederaciónEspañola de Municipios y Provincias, lasmás de las veces con los objetivos deaumentar el ámbito de decisión –o parti-cipación en las decisiones– de los Ayun-tamientos y de mejorar técnicamente elfuncionamiento del tributo, aunque nofaltan los ejemplos de legislación reactivaen respuesta a pronunciamientos judicia-les y aun de una cierta improvisación cla-ramente visible en preceptos que semodifican una y otra vez sin que lleguena producir efectos.

Sin considerar aún los cambios introdu-cidos por la Ley del Catastro Inmobiliariode 2002 y la Ley de Reforma de la LRHL del

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Cuadro 10I.B.I. / Rústica (2002)

Distribución por Comunidades Autónomas y cuotas medias

Comunidad Autónoma

Total TitularesContribuyentes Exentos Total

Número % Número % Número

Andalucía 357.994 40,0 37.759 60,0 895.753Aragón 172.025 40,4 54.012 59,6 426.037Asturias (Principado de) 74.831 24,7 28.740 75,3 303.571Canarias 24.750 10,4 13.220 89,6 237.970Cantabria 43.415 37,3 72.877 62,7 116.292Castilla y León 482.479 28,1 1.235.530 71,9 1.718.009Castilla-La Mancha 256.175 29,4 14.269 70,6 870.444Catalunya 169.103 45,4 3.764 54,6 372.867Extremadura 88.625 27,9 28.881 72,1 317.506Galicia 199.686 11,5 1.540.943 88,5 1.740.629Illes Balears 23.687 19,1 107 80,9 123.794Madrid (Comunidad de) 25.358 24,9 76.344 75,1 101.702Murcia (Región de) 88.841 52,0 82.143 48,0 170.984Rioja (La) 47.539 35,0 88.298 65,0 135.837Valenciana (Comunidad) 346.290 47,1 88.623 52,9 734.913Totales 2.400.798 29,0 5.865.510 71,0 8.266.308

Fuente: D.G.C.

(26) En términos de derechos liquidados, los tri-butos y los precios públicos municipales proporciona-ron 6.661 millones de euros en 1990, cifra que en 2002se elevó a 15.241 millones. Los ingresos no financieroshan evolucionado desde los 12.542 millones de eurosde 1990 a los 29.442 millones de 2002, siendo el IBI el13,7% de la primera cifra y el 16,1% de la segunda.

mismo año, puede decirse que de los die-ciocho artículos que la LRHL dedica al IBI,sólo seis permanecían en 2002 con suredacción original; el 61 en el que se preci-saba la naturaleza del impuesto y el hechoimponible; el 63 sobre los bienes inmue-bles a los que se atribuía naturaleza rústica;el 66, en el que se definía la base imponi-ble; el 67 y 68, dedicados ambos a los cri-terios generales para la determinación delvalor catastral; y el 76, que regulaba elderecho de afección en caso de impago deltributo. Sin embargo, la Ley 51/2002, de 27de diciembre, de reforma de la Ley39/1988, de 28 de diciembre, Reguladorade las Haciendas Locales, ha dado unanueva redacción, e introducido profundasmodificaciones, en los dieciocho artículosque disciplinan el tributo. En resumen,todos ellos han sido modificados a lo largo

de estos años entre una y nueve veces cadauno (27).

De todas las reformas o modificacionesexperimentadas, desde luego la másimportante es la debida a la Ley de 2002,

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Cuadro 10I.B.I. / Rústica (2002)

Distribución por Comunidades Autónomas y cuotas medias Continuación

Superficie Cuota Cuota media porNo exenta Exenta Total Miles de Recibo Hectárea

Hectáreas % Hectáreas % Hectáreas Euros Euros Euros

7.285.937 83,9 1.399.533 16,1 85.470 43.605 121,80 5,984.179.995 88,9 524.346 11,1 4.341 10.993 63,90 2,63

713.387 68,1 334.042 31,9 47.429 1.892 25,28 2,65380.934 52,5 345.005 47,5 725.939 1.934 78,14 5,08186.315 35,4 339.967 64,6 526.282 1.075 24,76 5,77

7.258.929 78,0 2.052.810 22,0 11.739 17.491 36,25 2,416.448.625 81,7 1.448.390 18,3 97.015 15.159 59,17 2,352.295.566 74,1 802.899 25,9 98.465 10.961 64,82 4,773.589.375 87,4 519.690 12,6 9.065 9.133 103,05 2,541.661.583 57,2 1.243.880 42,8 5.463 3.429 17,17 2,06

332.117 68,2 154.873 31,8 486.990 788 33,27 2,37538.688 72,6 202.812 27,4 741.500 1.366 53,87 2,54962.399 86,5 149.839 13,5 12.238 6.061 68,22 6,30240.617 49,5 245.213 50,5 485.830 1.933 40,66 8,03

1.740.442 77,2 513.959 22,8 54.401 19.729 56,97 11,3437.814.909 78,6 10.277.258 21,4 48.092.167 145.548 60,62 3,85

(27) Así, el artículo 61 ha sido nuevamenteredactado en el 2002; el 62 ha sido modificado en1996, 1998 y 2002; el 63 en 2002; el 64 lo ha sido ensiete ocasiones (1990, 1992, 1993, 1996, 1999, 2000y 2002); el 65 se redactó en el 2000 y nuevamente enel 2002; el 66, 67 y 68 se modificaron en el 2002; el69 se modificó en 1997 y 2002; el 70 lo fue en nueveoportunidades (1990, 1991, 1992, 1994, 1996, 1997,1998, 2000 y 2002); el 71 en cuatro (1994, 1997,1998 y 2002); el 72, en 1997 y 2002; el 73 se retocóocho veces (1990, 1992, 1994, 1996, 1997, 1998,2000 y 2002); el 74, tres (1999, 2000 y 2002); el 75,en 1998 y 2002; el 76 una en 2002; el 77 varió en seisocasiones (1990, 1994, 1996, 1997, 1998 y 2002) y, enfin, el 78 fue modificado en 1998 y 2002.

toda vez que además de cambiar la totali-dad del articulado del tributo, se enmarcaen la reforma global del régimen de finan-ciación de los municipios y ha supuesto laextracción del contenido catastral delámbito del impuesto y su completa reno-vación, dotándolo así de la sustantividadpropia que había perdido con posteriori-dad a la Ley del Catastro Topográfico Par-celario de 1906, última con esta denomi-nación que reguló la institución catastralhasta que fue siendo absorbida por la nor-mativa de la contribución territorialdurante todo el siglo XX y, especialmente,tras la Guerra Civil.

Las orientaciones generales de la refor-ma del IBI de 2002 y gran parte de las ideasque explican o alimentan sus preceptosemanan, como veremos inmediatamente,del Informe (28) elaborado por la Comisiónpara el Estudio y Propuesta de Medidas parala Reforma de la Financiación de las Hacien-das Locales constituida por Resolución dela Secretaría de Estado de Hacienda de 11de julio de 2001, a la que se le encargó elanálisis de la “situación actual de la finan-ciación de las Corporaciones Locales” y laelaboración de “un informe sobre un nuevosistema de financiación”.

Como criterios generales de la reformadel tributo, la Comisión propuso tres gran-des líneas de actuación: en primer térmi-no, el “desarrollo y potenciación de laautonomía municipal”, para lo cual seinsta a “atribuir a las Corporaciones Loca-les mayor autonomía respecto de la Admi-nistración Central” en materia catastral y,simultaneamente, a “potenciar las orde-nanzas fiscales como medio para regular elimpuesto, ampliando los márgenes dedecisión municipal en materia de impactofiscal de las revisiones catastrales, benefi-cios fiscales, cuotas y política fiscal rela-

cionadas con la vivienda y el uso del sueloy las edificaciones y, en general, otorgandouna mayor capacidad de participación delas entidades locales en las operaciones demantenimientos catastral”; el segundo delos criterios sugiere el “establecimiento deprocedimientos que faciliten la gestión,reduzcan las obligaciones formales de loscontribuyentes y faciliten la resolución deconflictos” y el tercero, en fin, propone lacreación de una nueva categoría de bienesinmuebles reservada a aquellos que porsus especiales características deben sersometidos a un régimen de tributacióncatastral diferenciado.

De acuerdo con esos criterios, laComisión llegó a formular en su informeun total de cincuenta y tres propuestasrelativas al hecho imponible y los supues-tos de no sujeción, las exenciones, lossujetos pasivos, las bases imponibles yliquidables, la cuota, las bonificaciones,las obligaciones formales y la gestión tri-butaria y catastral. De ellas, la reforma haincorporado plenamente cuarenta y cua-tro, ha rechazado ocho y ha aceptado unaen forma parcial. De las rechazadas, ade-más, cuatro lo han sido por estimarseinnecesarias (29), en la medida en que yaexistía en la normativa previa una res-puesta adecuada a sus objetivos, dos se

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(28) INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES: Informepara la Reforma de la financiación de las HaciendasLocales. Madrid., 2002.

(29) Son las propuestas de “establecer un régi-men específico para el aprovechamiento por turnos”,ya contenido en la Ley correspondiente y que resultaperfectamente compatible con la regulación de lossujetos pasivos del IBI; “regular expresamente la vali-dez de los documentos privados como soporte acredi-tativo de las transmisiones de dominio”, innecesariapor aplicación de las normas civiles; “otorgar legiti-mación legal a los interesados para que puedan ponerde manifiesto las discrepancias observadas entre losdatos catastrales y la realidad inmobiliaria”, lo quepueden hacer conforme a la Ley del Derecho de Peti-ción y a la Ley de Régimen Jurídico de las Adminis-traciones Públicas y del Procedimiento Administrati-vo Común y, por último, la de “incluir la referenciacatastral en documentos administrativos con repercu-sión inmobiliaria”, ya prevista en la Ley 13/1996.

desestimaron por corresponder su regula-ción al reglamento (30) y las otras dos,por último, por no considerarse acepta-bles (31).

Así pues, bien puede decirse que lanueva versión del IBI es el fruto del inten-so trabajo desplegado por la Comisión. Lospreceptos de la Ley 51/2002 relativos anuestro impuesto constituyen, en mi opi-nión, una respuesta proporcionada y facti-ble a los objetivos más generales persegui-dos con la reforma, fundamentalmente lapotenciación clara y decidida de la sufi-ciencia y de la autonomía de las HaciendasLocales, hasta el punto de que, a la luz delos antecedentes históricos más arribaesbozados, nunca antes han gozado lasCorporaciones Locales de mayor libertadpara la configuración de su modelo tributa-rio en materia inmobiliaria, como se desta-ca en la Exposición de Motivos de la Ley deReforma al decir que las novedades intro-ducidas pretenden “proporcionar a losAyuntamientos un amplio abanico de

herramientas para conjugar el potencialrecaudatorio (del impuesto) con las posibi-lidades que el tributo ofrece como instru-mento al servicio de la política tributariamunicipal”, lo cual supone, como contra-partida insoslayable, poner el acento en laresponsabilidad de los gobiernos localesfrente a sus electores, a cuyas preferenciasde cualquier signo puede muy bien adap-tarse la oferta fiscal de cada uno de elloscon la nueva ley.

Pero veamos, repasando la evolución dela ley del impuesto desde su nacimiento en1988, cuál ha sido el camino que nos ha lle-vado hasta aquí, pues el estudio de losantecedentes es el mejor medio para com-prender los avances experimentados y,cómo no, también los residuos, arcaísmos ylas a veces sorprendentes limitacionesarquitectónicas y conceptuales que todavíaconserva el tributo.

El artículo 61 ha sido modificado porvez primera en la redacción dada por la Ley51/2002, de forma que desde ella su conte-nido se ciñe a definir exclusivamente lanaturaleza del impuesto, dejando la des-cripción del hecho imponible para el artí-culo 62. Se trata, por tanto, de una reformade orden técnico, sin un alcance verdadera-mente sustantivo.

En cuanto al elemento material delhecho imponible, el artículo 62 fue refor-mado por la Ley 13/1996, en primer lugar,para acomodarlo al Real Decreto-Ley5/1996 sobre medidas en materia de suelo,y resultó posteriormente aclarado o preci-sado por la Ley 6/1998. En ambos supues-tos se trató de responder a la nueva clasifi-cación derivada de las competencias de lasComunidades Autónomas (cfr. STC 20 demarzo de 1997), por lo que puede conside-rarse que fue ésta también una modifica-ción meramente técnica.

El artículo 62 nuevamente se modificó(con pretensión didáctica) en virtud de laLey 50/1998, para incluir en el preceptoexpresamente lo que antes iba implícito enél pero que la STS de 15 de enero de 1998

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(30) La primera de ellas proponía “posibilitarque el procedimiento de valoración catastral a travésde módulos específicos pueda ser gestionado por losAyuntamientos”, lo que no requiere de reforma legalalguna y puede ser desarrollado bien a través del futu-ro reglamento de la Ley del Catastro o por medio delos convenios de colaboración; la segunda indicabaque “debe regularse expresamente el régimen de dele-gación de competencias en materia de gestión catas-tral atendiendo al tamaño y/o características del entelocal, de manera que existan distintos niveles de con-venios en los que la capacidad de gestión de la entidadlocal sea el factor determinante del nivel competenciala asumir”, cuestión que igualmente no requiere denorma con rango de ley.

(31) “Eliminar la exención subjetiva que disfrutacon la normativa vigente la Cruz Roja y sustituirla porotra en la que el beneficio fiscal se circunscriba a losbienes inmuebles de dicha Entidad que están afectos asus fines fundacionales” y “Facultar a los Ayunta-mientos para modificar la cuota no sólo con reduccio-nes, sino también con incrementos que permitancorregir desajustes de los valores catastrales en el perí-odo comprendido entre la aprobación del planeamien-to urbanístico y la aprobación definitiva de la nuevaponencia de valores”.

y la SAN de 13 de mayo del mismo añointerpretaron negativamente: que el lechode los embalses forma parte del hechoimponible, por lo que el legislador entien-de que no se da el supuesto de no sujeciónque ambas sentencias habían dictaminadodespués de una larga disputa sostenida porlos titulares de esos inmuebles con la pre-tensión de mantener el privilegio de laexención de que disfrutaban en la antiguaContribución Urbana. Por lo demás, estamodificación –que sistemáticamente seincardinaba en el apartado dedicado a lasconstrucciones de naturaleza urbana delartículo 62– no suponía que las presas yembalses de naturaleza rústica dejaran deexistir a efectos del impuesto, como a veceserróneamente se interpretó, pues la propiaExposición de Motivos de la ley reforma-dora se encargaba de dejar esto a salvo aldecir que “se da una nueva redacción al(…) artículo 62 (…) incluyendo expresa-mente (…) el lecho (del embalse), criterioque debe aplicarse también a este tipo deinmuebles (los rústicos) cuando de confor-midad con lo señalado en el artículo 63”(de la LRHL en su versión original), seande tal naturaleza.

Aparte de lo anterior, en la nueva redac-ción del artículo 62 (incorporada al artículo61 del texto refundido de la LRHL), se hamejorado técnicamente la determinación delhecho imponible, incorporando además, deacuerdo con lo sugerido por la Comisión deExpertos, cambios sustanciales, como es lacreación de una nueva categoría de bienes, lade inmuebles de características especiales, y laregulación explícita de los supuestos de nosujeción, inédita hasta ahora en el impuesto.

Según SUÁREZ PANDIELLO (32) “éstanueva regulación (la creación de los inmue-bles especiales) responde a una vieja polé-mica entre el Estado y los municipios acerca

de la manera de tributar de determinadosinmuebles, como autopistas o embalses,cuya naturaleza era cuando menos discuti-ble. Probablemente la creación de esta nuevacategoría de bienes pueda evitar litigiosidady por consiguiente mejorar la gestión delimpuesto”. Desde luego, la polémica sobre sison urbanos o rústicos, a la que acabamos dehacer referencia, ha quedado vacía de conte-nido, pues no siendo ya ni una ni otra cosa,han pasado a engrosar su propia y específicaclase. Pero, además de este efecto, y segúnpropuso la Comisión de Expertos, la nuevaley ha pretendido excluir del régimen ordi-nario de tributación y de valoración catastrala esta clase de inmuebles (33), pues en lamayoría de los casos, si no en todos, estánfuera del mercado, son grandes infraestruc-turas y no son en modo alguno comparablesa las viviendas o las parcelas cultivadas, paralas que están pensadas las reglas ordinariasde valoración catastral y la estructura delimpuesto, especialmente los beneficios fis-cales y los tipos de gravamen.

En cuanto a las exenciones, condensa-das en el artículo 63 de la ley reformada(art. 62 del texto refundido), se ha sistema-tizado su configuración, distinguiéndosesegún tengan o no carácter rogado, se hanperfilado restrictivamente algunos supues-tos y se ha otorgado a los Ayuntamientoscapacidad para establecer una nueva exen-ción técnica basada en criterios de eficien-cia y economía en la gestión recaudatoriamunicipal, con el propósito de evitar el

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(32) SUÁREZ PANDIELLO, J.: Financiación Local yCorresponsabilidad Fiscal Local: ¿Ganamos con el nuevomodelo? Revista de Estudios Regionales. Nº 66, 2003.

(33) INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES, op. cit., pág.54. Dice al respecto el Informe de los expertos: “Estanueva modalidad de bien inmueble puede contribuir aque los bienes que en ella se incluyan puedan, no sóloestar más adecuadamente valorados atendiendo a suespecificidad, sino también que, teniendo en cuenta lanaturaleza de los mismos, es posible aplicarles tiposimpositivos diferenciados, revisiones catastrales conperiodicidad adecuada y no necesariamente coinci-dente con la del resto de bienes inmuebles, así comoun régimen especial de reducción de la base imponi-ble o la no aplicación del mismo”. Todas estas pro-puestas, efectivamente, se han incorporado a la ley.

gasto que supone la gestión de recibos detan escasa cuantía que su cuota no dé de sípara cubrir aquél.

El régimen de exenciones, con todo, esuno de los aspectos del impuesto que másmodificaciones ha sufrido a lo largo de sustrece años, repartiéndose por igual las decarácter restrictivo y las de naturalezaexpansiva. En efecto, el artículo 64.a de laversión original de la Ley Reguladora de lasHaciendas Locales fue enmendado por laLey 13/1996 con la pretensión de recondu-cir la situación creada por la doctrina con-tenida en diversas sentencias de los TSJ (v.gr. STSJ Baleares de 26 de octubre de 1994y STSJ Cantabria de 3 de febrero de 1993)que interpretaron –apartándose de lo quesiempre había sido la voluntad del legisla-dor, según se puede leer en la Exposiciónde Motivos de esta última ley– que no eraexigible la condición de aprovechamientopúblico y gratuito para que fuese aplicablela exención al dominio público marítimo-terrestre e hidráulico. En este sentido, laLey 51/2002 ha pasado a considerar a losbienes de dominio público marítimo-terrestre e hidráulico como no sujetos alimpuesto sólo si son de aprovechamientopúblico y gratuito, desapareciendo la exen-ción equivalente.

Así mismo, el artículo 64 fue modifica-do por la Ley 14/2000 a raíz de la STS de 25de septiembre de 2000 que consideró exen-tos los estacionamientos subterráneosexplotados en régimen de concesión admi-nistrativa. De este modo, a partir del 1 deenero de 2001 únicamente gozarían de laexención de este párrafo los bienes dedominio público municipal si se explotabandirectamente por el Ayuntamiento, mien-tras que si se gestionaban de forma indirec-ta estarían sujetos y no exentos, con inde-pendencia de quién fuera el sujeto pasivo.La novedad introducida por la Ley 51/2002en relación a estos bienes de dominio públi-co gestionados directamente por los Ayun-tamientos es considerarlos no sujetos al IBI,en vez de incluirlos como bienes exentos, lo

que se justifica tanto por razones de capaci-dad económica como por lo absurdo queresulta ser sujeto pasivo y activo de unmismo impuesto, así como por la distorsiónque ésto puede inducir en la cuantificacióndel esfuerzo fiscal a efectos del reparto delas transferencias incondicionadas.

El artículo 64.c), por su parte, se modi-ficó por la Ley 31/1990 y por la Ley19/1995 para aclarar, restringiendo laredacción original, el alcance de la exen-ción establecida a favor de los montespoblados con especies de crecimientolento. La restricción consistió en exigir,para el disfrute del beneficio fiscal, que elaprovechamiento principal de talesinmuebles fuera la madera o el corcho yque la densidad del arbolado “fuera la pro-pia de la especie de que se tratara”, condi-ciones ambas inexistentes en el texto de1988, y que han sido recogidas con esamisma redacción en el artículo 63.1.f) dela LRHL, según la redacción de la Ley51/2002 (art. 62.1.f del TRLRHL).

La cuarta modificación experimentadapor el régimen de exenciones del IBI vinomotivada por la aplicación efectiva de loprevisto en la letra e) del viejo artículo 64:mediante las leyes 24, 25 y 26 de 1992 sepuso en práctica la exención a favor de lasasociaciones confesionales no católicas conlas que el Estado había suscrito sendosAcuerdos de Cooperación, cuales fueron laFederación de Entidades Religiosas deEspaña, la Confederación de ComunidadesIsraelitas de España y la Comisión Islámicade España. En el nuevo texto de 2002 exis-te, únicamente, un cambio formal, consis-tente en incluir en un mismo apartado delartículo 63 (hoy art. 62 TR) el contenido deesta exención y la de los bienes de la Igle-sia Católica, que en la anterior versión de laLRHL estaban en apartados diferentes.

La letra k) del artículo 64, en la que seregulaba la exención técnica de los inmue-bles de escaso valor, fue modificada en pri-mer lugar, como ya se indicó más arriba,por el Real Decreto-Ley 7/1989 para dupli-

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car el mínimo exento que para los inmue-bles de naturaleza rústica había previsto laLRHL en su primitiva redacción, de formaque fue ésta la primera enmienda de carác-ter expansivo que, incluso antes de su efec-tiva aplicación, habría de experimentar laLRHL en materia de beneficios fiscales,refutándose así la expresa declaración pro-gramática que en sentido contrario se con-tenía en su Exposición de Motivos. Por suparte, la Ley 51 ha transformado los límitesde exención de la LRHL, que como se sabeestaban fijados en función del valor catas-tral de los inmuebles mediante unas cuan-tías únicas de obligada aplicación por todoslos municipios, en la opción por declararexentos a aquellos inmuebles cuyo impues-to no supere la cuantía que cada Ayunta-miento considere que no cubre los gastosde su gestión. Con ello, una exención quese creó originariamente para no gravar lasmanifestaciones de capacidad económicamás exiguas –cosa impropia de un tributoreal puro, por cierto– ha pasado a ser unaherramienta para evitar el derroche derecursos públicos que supone cobrar reci-bos insignificantes, cosa que en la modali-dad de inmuebles rústicos, por la grandesactualización de sus valores catastrales,no es nada infrecuente.

Igualmente contraria a la orientaciónrestrictiva fue la exención introducida porla Ley 22/1993 a favor de los centros deenseñanza privados acogidos al régimen deconcierto educativo, si bien puede decirseen este caso que no se trataba de una grannovedad, pues ya bajo el régimen de la Con-tribución Territorial Urbana los inmueblesdestinados a la enseñanza, en las condicio-nes establecidas en el artículo 264 del RealDecreto Legislativo 781/1986, disfrutabande una exención parcial del 95% de lacuota. Lo que ocurrió realmente fue que,establecida en la LRHL desde el principio laexención de los centros educativos públicos(artículo 64, apartado a) y, simultáneamen-te, la caducidad en 1993 de los beneficiosfiscales arrastrados de la CTU que carecie-

ran de plazo de disfrute, de haberse aplica-do dicha caducidad se habría agravado laposición relativa de la enseñanza obligatoriaatendida por el sector privado –pero, enúltima instancia, sufragada por el Estado–,con lo que, en ausencia de la exención,hubiera sido preciso revisar los móduloseconómicos de los conciertos y, en definiti-va, aumentar el gasto público con un resul-tado financiero, además, neutro. En conse-cuencia, el legislador optó por el caminomás sencillo: reconocer la exención de laenseñanza concertada y compensar simul-táneamente a los Ayuntamientos por lamerma recaudatoria (34), para lo cual laLey 22/1993 fue desarrollada por el Realdecreto 2187/1995 (35). Actualmente siguevigente éste supuesto de exención, si biencon especificación de su carácter rogado.

La última enmienda que conoció laLRHL antes de la reforma de 2002 enmateria de exenciones fue la introducidapor la Ley 55/1999, y responde a la mismalógica que sustentaba el apartado a) delviejo artículo 64: se declararon exentos losinmuebles demaniales destinados a los ser-

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(34) Puede pensarse que todo este embrollo nofue más que un error del legislador: la Ley 39/1988pretendió reforzar la suficiencia de las HaciendasLocales, para lo cual suprimió beneficios fiscales ycomprometió al Estado a indemnizar a los Ayunta-mientos si en el futuro decidía crear nuevas exencio-nes. Lo que ocurrió es que se eliminó la exención delos centros concertados, se observó después que habíaque compensar a tales centros por el desequilibriopatrimonial causado, y se optó por reintroducir laexención y, qué remedio, compensar a los Ayunta-mientos que ya habían consolidado el derecho de blinda-je consagrado en el artículo 9 LRHL. En pocas pala-bras, este viaje de ida y vuelta acabó convirtiéndose, ala postre, en una subvención imprevista, de complica-da gestión, además, a favor de los Ayuntamientos.

(35) No obstante, como la Ley 22/1993 entró envigor el 1 de enero de 1994, el ejercicio de 1993 quedófuera de la exención, razón por la que la Ley 13/1996tuvo, que, retroactivamente, disponer que también enaquel periodo impositivo sería de aplicación el benefi-cio fiscal que vengo comentando, aunque en este casoel legislador excluyó la posibilidad de compensar a losmunicipios.

vicios sanitarios (con lo que venían estos asumarse a los afectados a defensa, seguri-dad, servicios penitenciarios y educación),si bien ahora, de acuerdo con el nuevo tra-tamiento de los beneficios fiscales en tri-butos locales introducidos por la Ley50/1998 –caracterizado por las notas dedisponibilidad y no compensación–, ha-brían de ser los Ayuntamientos los queasumieran el coste de la medida, si es quedecidían aplicarla (36). Con este mismocarácter potestativo se mantiene, en elnuevo texto legislativo, el supuesto deexención comentado, lo que debería serreconsiderado si se advierte que la razónde ser del beneficio no es otra que el inte-rés público preferente de la sanidad, servi-cio público tan importante al menos comola defensa nacional o la educación y acree-dor, por tanto, del mismo tratamiento queestos otros servicios (37).

Por lo que se refiere al artículo 65 de laLRHL, su primera modificación fue obra dela Ley 14/2000, y básicamente persiguióuna más clara delimitación de los distintossupuestos de sujeción pasiva que contenía,así como la mejora de su coordinación conla reforma del artículo 64 relativa a la no

exención del demanio municipal gestiona-do indirectamente de la que ya he hablado.En concreto, y en primer lugar, esa nuevaredacción del artículo 65 priorizaba comosujetos pasivos del impuesto a los titularesde los derechos reales limitativos del domi-nio que citaba –con lo que el tributo veníaa decantarse, en cierta medida más clara-mente que en su regulación original, comoun impuesto sobre el aprovechamientoefectivo de los inmuebles aunque mante-niendo el derecho real como única puertade entrada a su ámbito subjetivo–; ensegundo lugar, ese artículo reconocía, conuna pretensión meramente didáctica y encoherencia con la idea de gravar a quienefectivamente aprovecha el inmueble, laposibilidad de repercusión del gravamenconforme a las normas de derecho común;y, por último, autorizó a los Ayuntamientospara que pudieran repercutir la carga delIBI sobre quienes gestionaran indirecta-mente su dominio público o los serviciospúblicos a los que tal dominio estuvieraafectado, mejorando la neutralidad delimpuesto y aumentando su rendimiento.

La segunda modificación que sufre esteartículo tiene lugar con la Ley 51/2002, y serecoge en la nueva letra del artículo 64 LRHL(actualmente art. 63 del TR). Se mejora sen-siblemente su redacción al definir como suje-to pasivo a quienes ostentan la titularidad delderecho constitutivo del hecho imponibledel impuesto, definido como ya hemos vistoen el artículo 62 de la Ley (61 del TR), eintroduce como novedad más significativa elcarácter obligatorio de la repercusión delimpuesto anteriormente mencionada, que enla versión de 2000 era sólo una opción afavor de los Ayuntamientos.

El artículo 66 (hoy 65), en el que sesigue definiendo la base imponible como elvalor catastral, sufre su primera modifica-ción, por razones técnicas, con la Ley51/2002, al haberse desplazado la regula-ción de su determinación, notificación eimpugnación a la Ley 48/2002, de 23 dediciembre, del Catastro Inmobiliario.

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(36) Además de las novedades recogidas en eltexto, debe citarse también la exención reconocida porla Ley 30/1994, de Fundaciones y de Incentivos Fisca-les a la Participación Privada en Actividades de InterésGeneral que, aunque nueva entonces respecto deltexto original de la LRHL, poseía un antecedente en elartículo 259 de Texto Refundido de Régimen Local de1986. Así mismo, debe tenerse en cuenta que la Ley49/2002, de 23 de diciembre, de Régimen Fiscal de lasEntidades sin Fines Lucrativos y de Incentivos Fiscalesal Mecenazgo, ha establecido en su artículo 15, aparta-do 1, la exención en el IBI de dichas entidades, siem-pre que se cumplan determinadas condiciones.

(37) Sin duda, el que esta exención sea potestati-va se debe al propósito de que su coste no sea asumi-do por el Estado, pues en ausencia de esa restricciónlo lógico hubiera sido imponerla como obligatoria,cosa que además ha hecho la nueva Ley, sin compen-sación alguna, al ampliar la exención de los inmueblesafectos a la defensa nacional, que desde el 1 de enerode 2003 ya no tienen que estar directamente afectos,sino sólo afectos a dicho servicio.

El artículo 69 de la LRHL, según quedóredactado por la Ley 53/1997, presentabados modificaciones respecto de su textooriginal: en primer lugar, incorporaba laautorización a la Ley de Presupuestos delEstado para actualizar valores catastralesque antes contenía el artículo 72 y, ensegundo lugar, y con un alcance de muchomás calado, establecía la prohibición deactualizar los valores de los municipiosrevisados a partir del 1 de enero de 1998(38). Esto último se ha modificado en lareforma de 2002, al compatibilizarse laaplicación de la reducción decenal con laactualización de los valores catastralesmediante los coeficientes establecidos enlas Leyes de Presupuestos Generales delEstado para cada ejercicio, si bien en losmunicipios en los que se revisó el valorcatastral entre 1998 y 2003 se mantiene,por respeto a las expectativas creadas por laLey 53/1997, la congelación del valor revi-sado durante todo el período de vigencia dela reducción, según prescribe la disposicióntransitoria 3ª de la Ley 51/2002. Además, ya diferencia de la normativa anterior, elámbito de aplicación de la reducción se haextendido tanto a inmuebles urbanos comorústicos, quedando fuera del mismo exclu-sivamente los bienes de características

especiales, que antes, al ser urbanos, sí dis-frutaban de este beneficio.

El artículo 70 de la LRHL es el precep-to que más veces ha sido retocado por ellegislador. Dejando de lado alguna modifi-cación meramente de estilo, las sustancia-les han sido las siguientes: en 1992 la Leydel IVA introdujo una regulación comple-ta y singular del procedimiento para noti-ficar los valores catastrales revisados (39)y amplió a un mes el plazo para su impug-nación (40), modificación que a su vez fuealterada posteriormente por la Ley13/1996 suprimiendo la necesidad de rea-lizar un segundo intento de notificacióncuando el primero hubiera resultado falli-do y dando entrada a la colaboración delas entidades locales en el proceso (41);por Ley 42/1994 se modificó el artículocon una doble finalidad: dar una mayorparticipación a los Ayuntamientos en elprocedimiento –y en la decisión misma-de revisión de los valores catastrales, acuyo efecto se estableció como previo ypreceptivo, aunque no vinculante, elinforme municipal sobre la Ponencia devalores en proyecto, y simplificar la trami-tación del expediente de revisión, para lo

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(38) La razón de esta paradoja había que buscar-la, en mi opinión, no tanto en la Exposición de Moti-vos del Real Decreto Ley 5/1997 (“los valores nodeben actualizarse por razones de equidad”), que aun-que no carece de fundamento contradiría la simultá-nea decisión del legislador de mantener –aunque fueratransitoriamente– el mecanismo de actualizaciónanual de los valores catastrales para el resto de losinmuebles, como en la complejidad de aplicar almismo tiempo dos incrementos de muy distinto pro-pósito en la base liquidable del impuesto: el del coefi-ciente de la LPGE y el derivado de la mengua que cadaaño va padeciendo la reducción introducida por la Ley53/1997. Esta dificultad, sin embargo, ha sido despre-ciada por el legislador de 2002, que en aras de evitaruna desactualización mayor de los valores catastrales,ha recuperado los coeficientes para los municipios enlos que se aplique la reducción decenal por primeravez a partir de 2004.

(39) Con anterioridad, los nuevos valores senotificaban con sujeción a la Ley de ProcedimientoAdministrativo de 1958. La Ley del IVA introdujo eldoble intento de notificación y la posibilidad de quelos interesados pudieran ser notificados por persona-ción en la Gerencia Territorial del Catastro aun des-pués de haberlo sido por edicto, anomalía que subsa-nó la Ley 42/1994 sustituyendo el efecto de verdaderanotificación tardía y duplicada del precepto por lamera posibilidad de que, una vez hubiera sido publi-cado el edicto de notificación a los contribuyentesdesconocidos o ausentes, estos pudieran “obtenercopia” del acto administrativo acudiendo a la oficinadel órgano gestor.

(40) Antes de esta reforma, el plazo era el gene-ral de quince días establecido en el reglamento delrecurso de reposición (R.D. 2244/79) y, respecto de lasreclamaciones económico-administrativas, en el RealDecreto Legislativo 2795/80.

(41) Esta nueva colaboración se refiere a la entre-ga material de las notificaciones o al pago del gastocorrespondiente (vid. supra nota 23).

que se eliminó el tradicional carácter deacto administrativo independiente de ladelimitación de suelo de naturaleza urba-na a efectos del impuesto y se incluyó lamisma dentro de la Ponencia de valorescomo uno más de sus componentes; enpenúltimo lugar, la Ley 53/1997 amplió lacadencia temporal de las revisiones catas-trales de ocho a diez años para compatibi-lizar la reducción decenal por ella creadacon la vigencia normal de una revisión devalores; y por último (42), la Ley 14/2000vino a reforzar la seguridad jurídica delcontribuyente –en línea con lo dispuestoen el artículo 13.2 de la Ley 1/1998 y elartículo 54.1 de la Ley 30/1992 (43)–mediante la determinación precisa delcontenido de las notificaciones de valoresrevisados, con lo que además se definiólegalmente lo que hasta entonces era unconcepto jurídico indeterminado (44).

Actualmente, sin embargo, los procedi-mientos de valoración catastral se regulanen el Texto Refundido de la Ley del Catas-tro Inmobiliario, que ha recogido lasimportantes novedades introducidas por laLey 48/2002: en primer lugar, se ha esta-blecido un período mínimo de cinco añosdesde la entrada en vigor de los valorescatastrales derivados de la anterior valora-ción colectiva de forma que no puede ini-ciarse ningún nuevo procedimiento devaloración de esta clase hasta que hayatrascurrido el mismo; en segundo lugar,desde el sexto hasta el décimo año devigencia de la valoración colectiva sólopuede acometerse una nueva si se prueba laexistencia de diferencias sustanciales entrelos valores vigentes y la mitad (45) de losvalores de mercado; en tercer lugar, en fin,ya no es obligatorio realizar una nuevavaloración colectiva cada diez años –en lamayoría de los municipios, esto es algoabsolutamente innecesario, dada la estabili-dad de su mercado o, incluso, su inexisten-cia– sino que puede hacerse, si se precisa,sin necesidad de probar en el expediente laexistencia de diferencias sustanciales: lamotivación será sólo el paso del tiempo.

El artículo 71 también ha conocidoimportantes modificaciones en los años1994, 1997 y 1998. Tanto la primera, frutode la Ley 42/1994, como la última, dis-puesta por la Ley 50/1998, han perseguidoflexibilizar el rígido modelo de acomoda-ción de los valores catastrales a la realidaddel mercado inmobiliario heredado por elIBI de la CTU, mientras que la enmienda

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(42) Otras dos modificaciones de alcance másreducido fueron las introducidas mediante la Ley13/96, para establecer un plazo especial para la notifi-cación de valores de Madrid y Barcelona, y la Ley50/98, para ampliar el plazo de notificación de lasrevisiones que tuvieron efectos el 1 de enero de 2000.La Ley 51/2002 amplió, hasta el 31 de octubre del2003, el plazo para aprobar las Ponencias de valoresde aquellos municipios afectados por procedimientosde valoración colectiva que debían surtir efecto el 1 deenero de 2004, y hasta el 1 de marzo de 2004 el plazopara la notificación individual de los valores catastra-les resultantes de dicho procedimiento.

(43) Así como en numerosos pronunciamientosde diversos Tribunales Superiores de Justicia, aunquea este respecto la doctrina no es unánime, comopuede verse contrastando la S.T.S.J. Cantabria4.12.97, S.A.N. 18.1.99 y S.T.S.J. Andalucía 16.11.98,entre otras.

(44) A partir de 1 de enero de 2001, las notifica-ciones de valor catastral revisado contienen lossiguientes datos: Ponencia de la que trae causa elnuevo valor, módulos básicos de suelo y construcciónutilizados en la valoración, valor en polígono, calle,tramo, zona o paraje, valor tipo de las construcciones,identificación por sus siglas de los coeficientes correc-tores aplicados en cada caso, superficie catastral delinmueble, bases liquidables del ejercicio anterior alprimero de vigencia del nuevo valor y de éste mismo,e importe de la reducción aplicable en él.

(45) Se elimina así la incoherencia sobrevenidaen la legislación anterior consistente en que, pese avenir aplicándose desde 1993 un coeficiente de referen-cia a mercado del 50%, es decir, pese a que los valorescatastrales recién revisados deben quedar en el 50% delos valores de mercado y no el 100%, se admitía iniciaruna nueva revisión (modificación) de valores si seconstataban diferencias sustanciales entre los valorescatastrales y los de mercado, o sea, por definición, entodo momento, incluso al día siguiente de haberse ter-minado la revisión originaria.

de 1997 estuvo orientada a reiterar elprincipio de coordinación de valores –tra-sunto del de equidad– que debe ser respe-tado cuando se alteran los previamenteexistentes mediante una “modificación dePonencia”.

En su redacción original, que no obstan-te ya supuso un avance en el camino de laflexibilidad, el esquema de la LRHL consis-tía en que los valores se revisaban cada ochoaños y sólo se podía realizar una nueva revi-sión –técnicamente, “modificación de valo-res”– cuando se produjeran diferencias sus-tanciales entre los valores catastrales y los demercado en, al menos, una zona del munici-pio, no contemplándose el mero cambio denaturaleza del suelo como causa de la modi-ficación de su valor y exigiéndose siempre laelaboración de una nueva Ponencia de valo-res para poder modificarlos en los supuestosen que fuese factible por reunirse las citadascondiciones objetivas.

La evolución que ha vivido el preceptoha consistido, pues, en la sucesiva elimina-ción de las barreras conceptuales y forma-les que lo enrigidecían (46), y a tal efecto laLey de 1994 autorizó que la modificación devalores pudiera afectar a contornos territo-riales inferiores a la zona –se habla de polí-gonos discontinuos o fincas–, al tiempo quedejó de exigir una nueva Ponencia de valo-res, bastando la mera modificación de lavigente en el municipio para conseguir elobjetivo de acomodar los valores a unainesperada fluctuación del mercado. Porotra parte, esa misma Ley dio carta de natu-raleza al expediente de modificación dePonencia para poder valorar como urbanosa los inmuebles rústicos que perdieran estaconsideración (47) y, en cuanto al ámbito

territorial de las Ponencias, se reconoció lafigura de las Ponencias especiales y únicas,también llamadas complementarias, paravalorar inmuebles localizados en dos o mástérminos municipales a la vez (48) e, inclu-so, se previó que una Ponencia pudieraafectar al conjunto de municipios integra-dos en una conurbación (49). Todas estasmodificaciones al texto de la LRHL, hansido recogidas en la nueva Ley del Catastro,con un cambio en la adjetivación de las dis-tintas ponencias: ahora se distingue entreponencias totales, parciales y especiales, enfunción de su ámbito territorial (en los dosprimeros casos) o de la clase de bienes afec-tados (ponencias especiales). Así mismo, laLey regula diferentes procedimientos devaloración colectiva (general, parcial o sim-plificado), según se requiera la aprobaciónde alguna de las ponencias de valores ante-riores o no.

En la senda abierta en 1994, la modifi-cación de 1998 incrementó la flexibilidaddel modelo y reestructuró sustancialmenteel artículo 71, dotándolo de una mayor sis-tematicidad: el apartado 1 quedó reservadopara las modificaciones de valores que afecta-ran a la totalidad de los inmuebles de unmunicipio (50); el apartado 2 se dedicó alas modificaciones de Ponencia, que perse-guían ajustar los valores catastrales de sólouna parte del término municipal y que secaracterizaban por no ser recurribles inde-pendientemente de los valores catastrales

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(46) De hecho, entre 1990 y 1994 no se llevó acabo ninguna “modificación de valores” por aplica-ción del artículo 71 LRHL.

(47) Modificación que también se demostró inefi-caz en la práctica por la dificultad de su instrumenta-ción, siendo sustituida por la nueva fórmula de “módu-los específicos de valoración” creada por la Ley 50/1998.

(48) Caso típico de las presas-embalses y lasautopistas de peaje.

(49) Posibilidad que, no obstante, jamás ha sidoutilizada, en esencia por la dificultad de conciliarsimultáneamente los variados intereses de los munici-pios afectados.

(50) Supuesto en el que –puesto que no existendiferencias de fondo con el propósito y el alcance de una“revisión de valores”– se exigía la elaboración de unanueva y completa Ponencia, que en todo lo demás seregía directamente por el artículo 70 LRHL. En cualquiercaso, por “totalidad de los inmuebles” debe entendersetodos los inmuebles de una misma naturaleza, según laexpresión acuñada posteriormente por la Ley 14/2000.

individualizados de ellas deducidos y por-que su aprobación podía producirse a lolargo de todo el ejercicio; el apartado 3introdujo la ficción de la “modificación dePonencia” ope legis para los supuestos demodificación de planeamiento que única-mente afecte a los aprovechamientos urba-nísticos de los predios, con la peculiaridadde que en estos casos a los nuevos valores seles dotó de efectos retroactivos plenos (51)como también se hizo, en fin, con los valo-res catastrales resultantes del procedimien-to de valoración por “módulos específicos”introducido en el párrafo segundo del apar-tado 3 del artículo 71 por la misma Ley50/1998 para dar una solución transitoria ala valoración de los nuevos suelos de natu-raleza urbana hasta tanto el planeamientode desarrollo fije la edificabilidad materiali-zable en cada parcela, lo que tiene una espe-cial relevancia a efectos del Impuesto sobreel Incremento de Valor de los Terrenos deNaturaleza Urbana. Todos estos mecanis-mos y ventajas han sido conservados, entérminos generales, por la Ley del Catastrode 2002, aunque la terminología y la siste-mática de los preceptos que ahora los regu-lan han variado sustancialmente.

El artículo 73 también es de los quehan sido modificados reiteradamente.Dejando aparte los retoques técnicos de suapartado 1 (52), la primera alteración deimportancia que sufrió fue la de extenderhacia abajo el abanico de tipos de grava-men que pueden establecer los Ayunta-mientos durante un periodo limitado apartir de la entrada en vigor de una revi-sión de valores catastrales. Esta modifica-ción, con la que los tipos pueden quedarreducidos a la cuarta parte de los que, por

defecto y con carácter general, fijaba y fijala Ley (0,4% para urbana y 0,3% para rús-tica), fue pensada para posibilitar una máscompleta neutralización del incremento dela cuota que en ausencia de ella acarrearíaordinariamente la revisión catastral, y pos-teriormente se vio complementada por laLey 42/1994 con la prolongación del plazomáximo de vigencia de los tipos reducidosque, con el mismo propósito, pasó de tresa seis años, periodo éste que se recoge enla nueva redacción del artículo 73, aparta-do 5 (hoy art. 72.5 TRLRHL).

En cuanto al apartado 7 del antiguo artí-culo 73, inicialmente añadido ex novo por laLey 37/1992, su razón de ser se encuentraen la necesidad de disponer, por parte de laDirección General del Catastro y con la sufi-ciente antelación, del tipo que será aplicadoen el primer año de vigencia de la revisióncatastral, a efectos de poder informar a loscontribuyentes –con ocasión de la notifica-ción individual del nuevo valor atribuido asus inmueblesde la cuota que les corres-ponderá pagar en dicho ejercicio (53).

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(51) Salvo el límite que impone la propia fechade entrada en vigor de la Ley 50/1998.

(52) Consistentes en la sustitución de la baseimponible por la base liquidable para el cálculo de lacuota (Ley 53/1997) y en la introducción de los con-ceptos de cuota íntegra y cuota líquida (Ley14/2000).

(53) Aunque la LRHL no obligaba a la DirecciónGeneral del Catastro a comunicar más que las decisio-nes que son de su competencia, con vistas a la reanu-dación del proceso de revisión catastral interrumpidoen 1990 se optó por “informar”, en las notificacionescatastrales, del impacto que la revisión tendría en lacuota del tributo, para lo que se hizo imprescindibleeste añadido, que posteriormente fue modificado parael caso particular de Madrid y Barcelona por la Ley13/1996 y nuevamente redactado por la Ley 14/2000al objeto de mejorar su redacción y flexibilizar susreglas: desde 2001, la comunicación del tipo de grava-men sólo fue preceptiva si se avecinaba una revisión omodificación de valores “que afecte a la totalidad delos inmuebles de una misma naturaleza” del munici-pio y siempre que el Ayuntamiento hubiera decididomodificar el vigente; el tipo que debe ser comunicadoal Catastro es el provisionalmente aprobado por laCorporación –va aquí implícito que el definitivo nodebería ser diferente, pues ello trastocaría el propósi-to de la norma–, y la fecha tope de aprobación provi-sional no puede rebasar el treinta de junio del año enque se vayan a notificar los valores, pero sí puede seranterior al uno de enero del mismo año, en contra delo que hasta 2000 decía la Ley.

Con la Ley 51/2002, el contenido delartículo 73 LRHL ha pasado a los artículos72 y 73 (71 y 72 del TR), en los que se hanintroducido importantes novedades queafectan a la regulación de los tipos de grava-men y a las bonificaciones. Respecto a losprimeros, se han establecido tipos de grava-men específicos para los bienes inmueblesde características especiales, se ha suprimi-do la limitación que existía en razón deltamaño del municipio –ahora todos losAyuntamientos, sin necesidad de ningúnrequisito adicional, pueden llegar hasta el1,1% en urbana y el 0,9% en rústica, asícomo al 1,3% en inmuebles especiales– y seha incorporado la posibilidad de que se gra-ven con distinta intensidad los distintosusos de los inmuebles urbanos y los diferen-tes grupos de inmuebles de característicasespeciales. Así mismo, la Ley 51/2002 haprevisto la posibilidad de aplicar un recargode hasta el 50% de la cuota líquida para losinmuebles de uso residencial que se encuen-tren permanentemente desocupados, si bieneste recargo no podrá ser aplicado efectiva-mente hasta que el Gobierno apruebe elreglamento por el que se definan las condi-ciones que deben reunir tales inmueblespara ser considerados desocupados.

Además de los numerosos cambios queha experimentado el artículo 64 en materiade exenciones totales, las exenciones par-ciales o bonificaciones en la cuota del IBItambién han variado respecto de la prime-ra versión de la LRHL. El artículo 74, en elque se regulaban hasta 2002, contenía ori-ginariamente sólo la exención parcial, del90%, a favor de las empresas de construc-ción (54), a las que se añadieron posterior-mente dos nuevos supuestos o bonificacio-

nes que, por otra parte, son de libre dispo-sición para los Ayuntamientos en cuantoafecta a su aplicación o no, su cuantía, suduración y su alcance objetivo (55).

La primera de ellas, que pudo ser aplica-da por primera vez en el periodo impositivode 2001, ya que fue autorizada por la Ley55/1999, se estableció a favor de los asenta-mientos de población en los que predomi-naran las actividades de carácter agrícola,ganadero, forestal, pesquero o análogas,siempre que, además, concurrieran las cir-cunstancias de que cuenten con un bajonivel de servicios públicos o infraestructurasde competencia municipal y merezcan, porsus características económicas, una especialprotección a juicio del Ayuntamiento (56).

La segunda bonificación, a diferencia dela anterior, sólo ha sido aplicable hasta 2002en los municipios de Madrid y Barcelona yfue ideada como una nueva medida amorti-guadora o neutralizadora del impacto de la

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(54) Concretamente, a favor de las empresasurbanizadoras, constructoras y promotoras y por el90% de la cuota y un máximo de tres años de dura-ción. Esta bonificación se contemplaba ya en la CTU(Decreto 1251/1966), con una cuantía del 80% de lacuota, durante un periodo mínimo de 10 años y máxi-mo de 25.

(55) Además de estas bonificaciones, reguladasen los apartados 4 y 5 del art. 74 LRHL, la Ley 37/1992recuperó la bonificación a favor de las Viviendas deProtección Oficial que, como la de los centros docen-tes concertados, caducaba a finales de 1992, bonifica-ción que la D.T. 12ª de la Ley 13/1996 extendió a lasviviendas con protección pública definidas en el pro-pio precepto. También la Ley de Régimen Fiscal de lasCooperativas (20/1990) creó una nueva bonificaciónpara determinados inmuebles rústicos (vid. art. 33 dela citada Ley). También esta bonificación se recogía enel régimen de reducciones del Decreto 1251/1966, porel que se aprueba el Texto Refundido de la CTU, apli-cándose durante un plazo de 20 años, a partir de lafecha de terminación de la construcción, una reduc-ción del 90% de la cuota que, posteriormente fuemodificado, por el R.D. Ley 11/1979, al 50%, duranteun periodo de tres años.

(56) Como se ve, el beneficio otorga un ampliomargen a los municipios para favorecer a determinadaszonas de asentamiento tradicional insuficientementedotadas de servicios públicos, por lo que tiene uncarácter bifronte: por un lado persigue el arraigo de lapoblación en esas zonas y por otro, y principalmente,pretende compensar los déficit de infraestructuraspúblicas, por lo que en su duración e intensidad puedeser adaptado libremente a las circunstancias de cadacaso a través de la Ordenanza fiscal del impuesto.

revisión catastral de ambas ciudades, quevino a sumarse a las cuatro ya existentes(57) para la totalidad de los municipios derégimen común. Resumidamente, esa boni-ficación no es sino el instrumento técnico através del cual los Ayuntamientos puedenarticular el establecimiento de un límite alcrecimiento de la cuota líquida del impues-to inmobiliario, límite que operará cual-quiera que sea el tipo de gravamen y elincremento que sufra la base liquidable delos inmuebles, con lo que se garantiza unasustancial independencia entre la decisiónde revisar los valores catastrales, que corres-ponde al Estado en los términos previstosen la Ley –y que no debe estar condiciona-da por la política fiscal del municipio, nidebe a su vez condicionarla–, y la decisiónrelativa a la recaudación esperada despuésde llevar a cabo dicha revisión, asunto de laexclusiva incumbencia municipal.

En el nuevo texto normativo surgido dela Reforma de 2002, el régimen de las boni-ficaciones también ha sufrido modificacio-

nes sustanciales, todas las cuales están diri-gidas a la ampliación del abanico de posi-bles decisiones de política fiscal en manosde los Ayuntamientos, por lo que la Ley hahabilitado con carácter general a las orde-nanzas municipales para la especificaciónde los principales aspectos de su regulación.Entre estas novedades destaca la introduc-ción de nuevos supuestos de aplicación deestos beneficios, como son los relativos a lostitulares de familia numerosa o a los gruposde bienes de características especiales, asícomo la nueva configuración de la bonifica-ción a favor de las empresas de construc-ción, que se ha formulado, en general, entérminos más estrictos: por una parte, dejade ser necesariamente del 90%, pudiendoreducirse hasta el 50% y, por otra, se exigeque la actividad de la empresa sobre elinmueble afectado sea efectiva y no, comocabía hasta 2002, meramente formal, demanera que lo que ahora pretende hacer elimpuesto no es tanto no gravar a un inmue-ble que, mientras se construye, no puedeproducir rendimientos –cosa lógica en laCTU pero extraña al IBI–, sino favorecer laactividad, de ahí que se haya incluidoexpresamente en el ámbito de aplicación dela bonificación, además de la construcción,promoción y urbanización, la rehabilitaciónde edificios, de la que tan necesitadas estánnuestras ciudades.

La Ley 50/1998 modificó también elartículo 75 LRHL, de cuya primitiva redac-ción había extraído el Tribunal Supremo (S.de 19 de noviembre de 1997) la conclusiónde que la efectividad de las alteraciones físi-cas, jurídicas y económicas experimentadaspor los inmuebles quedaba supeditada a laprevia notificación del acto administrativocatastral correspondiente (58), y limitada

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(58) En este mismo sentido abundan las resolu-ciones de los Tribunales Superiores, aunque su doctri-na no es unánime –vid. las Ss. TSJ Extremadura(25.7.97), Valencia (2.2.98), Cataluña (3.10.97 y17.2.92 y, en sentido opuesto, 26.11.96 y 9.10.97).

(57) La primera de ellas es la ya comentada posi-bilidad de reducción del tipo de gravamen, con ocasiónde la entrada en vigor de la revisión, hasta un mínimodel 0,1%; la segunda está constituida por la aplicacióna los valores resultantes de la Ponencia del coeficienteRM (0,5); la tercera consiste en la reducción por la cualel incremento de valor se va incorporando a la baseliquidable paulatinamente a lo largo de diez años, y lacuarta y última se concretaba en la no actualización delvalor catastral por medio de la LGPE, medida ésta, queha sido modificada en la nueva Ley 51, al permitir lacompatibilidad de la aplicación de la reducción con laactualización de valores por coeficientes de LPGE.Además de estas medidas, básicamente dirigidas al IBI,no puede olvidarse la reducción de entre el 40 y 60%aplicable en el Impuesto sobre el Incremento de Valorde los Terrenos de Naturaleza Urbana durante loscinco primeros años de vigencia del valor revisado, lasupresión de la imputación de renta presunta por lavivienda habitual en el IRPF, la rebaja del 2 al 1,1% enel tipo de imputación en este tributo para los demásinmuebles que se encuentren a disposición de sus pro-pietarios (no arrendados ni afectos a actividades eco-nómicas) y la exención de la vivienda habitual en elImpuesto sobre el Patrimonio (hasta un importe máxi-mo de 150.253,03 euros).

por su fecha, de forma que tales alteracio-nes sólo serían eficaces para el IBI desde eluno de enero del ejercicio siguiente al de lacitada notificación. Ante la pérdida derecaudación que tal interpretación provo-caba, dejando en la práctica exentos a quie-nes sí eran titulares de la capacidad econó-mica que el tributo pretende gravar, ellegislador de 1998 dispuso que la efectivi-dad de las variaciones catastrales siemprese produciría “en el periodo impositivosiguiente a aquel en que tuviesen lugar” lasalteraciones en los inmuebles, “sin quedicha eficacia quede supeditada a la notifi-cación de los actos administrativos corres-pondientes”. El contenido de este preceptose recoge en la nueva versión de la Ley ensu artículo 76 (75 en el TR), añadiendo almismo que la efectividad de las inscripcio-nes catastrales resultantes de los procesosde valoración colectiva y de determinacióndel valor catastral de los bienes de caracte-rísticas especiales será la prevista en lasnormas reguladoras del Catastro Inmobilia-rio, lo que viene a significar, resumidamen-te, que las variaciones inmobiliarias siem-pre tendrán eficacia catastral ex nunc, y queen el IBI surtirán efecto, cualquiera que seala fecha de su inscripción en el Catastro, enel primer devengo siguiente al momento enque se hubieran producido, lo que cierra elpaso a cualquier exención de facto comolas que aquella doctrina consagró.

En cuanto a los aspectos relacionadoscon la gestión del impuesto, diversas hansido las modificaciones habidas entre 1990y la actualidad, motivadas en unos casospor la conveniencia de impulsar una mayorcoordinación entre el Estado y las Corpora-ciones Locales (59), en otros por la preten-

sión de eliminar obligaciones formales dedeclaración (60), y en otros, en fin, por lanecesidad de tipificar nuevamente algunasinfracciones catastrales –caso del últimopárrafo del artículo 77.2, adicionado por laLey 50/1998– o por convenir a la mejora yagilización de los procedimientos o a lacoherencia interna de la Ley –párrafosegundo del apartado 3 (61), apartado 4 yapartado 5 (62) del artículo 77 LRHL–.

También el nuevo texto legislativo de2002 incorpora modificaciones tendentes areforzar el principio de colaboración entre

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(59) Como ocurre con el segundo párrafo del artí-culo 77.1 (hoy 77.6) añadido por la Ley 53/1997, queobliga al Catastro a incluir la referencia catastral y labase liquidable en el Padrón del impuesto y a los Ayun-tamientos o gestores del tributo a consignar todos losdatos del Padrón catastral en los recibos del IBI parahacer posible así, entre otras cosas, el cumplimiento

de la obligación establecida en el artículo 50 de la Ley13/1996 (actualmente art. 38 del TRLCI) por los parti-culares (consignación de la referencia catastral en lasescrituras en las que se documenten actos y negocioscon trascendencia real, así como en el Registro de laPropiedad –con ocasión de la inscripción de aquellos–).

(60) Así lo hizo, en primer lugar, la Ley 31/1990,ley que se vio contradicha posteriormente por la Ley42/1994 que restableció la obligación antes suprimida.En la actualidad, la exención del deber de declarar lastransmisiones de dominio viene condicionada desdela Ley 50/1998 al cumplimiento del deber de consig-nar la referencia catastral en la escritura o en el Regis-tro de la Propiedad (vid. art. 13.2 y 14.a TRLCI).

(61) Retocado sucesivamente por la Ley 13/1996 ypor la Ley 50/1998 para decir que, salvo las especiali-dades contenidas en cuanto a la práctica de las notifica-ciones masivas resultantes de las revisiones catastrales,las demás se realizarán con sujeción al régimen generalprevisto en la Ley 30/1992, sin que sea de aplicación enestos casos la restricción impuesta por el viejo aparta-do 4 del artículo 70 LRHL que, por la distinta naturale-za del procedimiento en el que se incardinaba, sóloestaba pensado para revalorizaciones masivas del catas-tro y no para las que se derivan del mero mantenimien-to de altas y bajas. Con ello se salió al paso de una líneajurisprudencial con la que la eventual demora en lanotificación de las altas en el Catastro acababa recayen-do sobre las arcas municipales en forma de pérdida deingresos por preclusión del derecho a obtenerlos.

(62) El apartado 4 (hoy art. 18 TRLCI), creaciónde la Ley 13/1996, introdujo un procedimiento espe-cial y contradictorio para la subsanación de las discre-pancias entre la realidad inmobiliaria y los datos catas-trales que, aunque fuesen firmes, se demostraranerróneos; el apartado 5, modificado por la Ley 50/1998(que hoy se encuentra en el art. 11.4 TRLCI), se limi-tó a declarar que la interposición de una reclamacióneconómico-administrativa contra los actos catastralescitados en el artículo 77 no suspende su ejecutoriedad.

las Administraciones públicas para reducirlos costes indirectos de la imposición y faci-litar la gestión del impuesto en beneficio delcontribuyente. En este sentido, la nuevanormativa ha introducido la exención delsujeto pasivo de la obligación de declarar, enaquellos municipios acogidos medianteordenanza fiscal al procedimiento de comu-nicación previsto en las normas reguladorasdel Catastro Inmobiliario (art. 14 TRLCI)–que, no obstante, está supeditada al desa-rrollo reglamentario pendiente–, cuando lasalteraciones susceptibles de inscripción,consten en la correspondiente licencia oautorización municipal. Otra novedadimportante consiste en la ruptura del labe-rinto en el que con frecuencia se veía perdi-do el contribuyente cuando, a pesar dehaber cumplido su obligación de declarar elcambio de dominio de la finca por él adqui-rida, ya fuera mediante la cumplimentacióndel modelo correspondiente o a través de laconsignación de la referencia catastral en laescritura de compra-venta, el recibo seguíaexpidiéndose a cargo del anterior propieta-rio. Para estos supuestos, la nueva ley (art.77.7 del TRLRHL) ha dispuesto que la cues-tión pueda resolverse directamente por elórgano gestor del tributo mediante la prácti-ca de una nueva liquidación ya con los datoscorregidos, quedando para después la recti-ficación del Catastro, una vez que el gestorremita la documentación acreditativa a laGerencia catastral, lo que deberá hacerse enlos términos que determine el reglamento dela Ley del Catastro.

Por último, el artículo 78 LRHL semodificó por la Ley 50/1998 de forma quequedó suprimido el informe previo y pre-ceptivo del Catastro en los expedientes deconcesión de beneficios fiscales instruidospor la Corporaciones Locales, eliminándo-se así un vestigio de intervención estatal enun asunto de la exclusiva competencia ydel exclusivo interés local. Además, enconsonancia con la nueva redacción queesa misma ley dio a la Disposición Adicio-nal Cuarta de la reguladora de las Hacien-

das Locales, en el apartado 3 del preceptoanalizado se dio entrada a las comarcas ydemás entidades locales reconocidas porlas leyes estatales y autonómicas a efectosde la posibilidad de suscribir convenioscon la Dirección General del Catastro (63).

La nueva redacción del artículo 78,dada por la Ley 51/2002 (hoy 77), reitera lacompetencia exclusiva de los Ayuntamien-tos para la liquidación, recaudación y revi-sión de los actos dictados en vía de gestióntributaria del IBI, así como para el recono-cimiento y denegación de exenciones ybonificaciones, e igualmente, y como nove-dades, autoriza a los Ayuntamientos a agru-par en un sólo documento de cobro todaslas cuotas de este impuesto relativas a unmismo sujeto pasivo cuando se trate de bie-nes rústicos sitos en un mismo municipio,atribuye a tales Corporaciones la compe-tencia para calificar a los inmuebles resi-denciales como desocupados a efectos de lagestión del recargo correspondiente y, porúltimo, traspasa a los Ayuntamientos,según lo sugerido por la Comisión de Exper-tos, la competencia para la determinaciónde la base liquidable del impuesto.

Respecto de la primera novedad –laagrupación de inmuebles rústicos a fin deexpedir un único recibo por todas las pro-piedades del sujeto pasivo en cada términomunicipal–, constituye una decisión lógicasi se tiene en cuenta que el mínimo exentopor razones de eficiencia recaudatoriapuede fijarse no sólo aisladamente –inmue-ble a inmueble– sino con referencia a esaagrupación. Con ello se evita la exención dequien tenga muchas fincas de muy escaso

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(63) Con la LCI la colaboración ha quedadoabierta a cualquier “Administración, entidad o corpo-ración” pública, como señala el art. 4 TRLCI. Sobre lapolítica de convenios de la Dirección General delCatastro véase MIRANDA HITA, J.: “El Catastro en Espa-ña: situación y perspectivas”. Análisis Local, nº 30.Madrid, 2000, y, también, FUENTES VALENCIA M. del P.:“Convenios de colaboración en materia de gestióncatastral”. CT/CATASTRO, nº 38 Madrid, 2000.

valor catastral cada una de ellas, exenciónque podría suponer un privilegio indeseablefrente a quien, con un mismo valor totalque aquél, sólo posee un inmueble en elmunicipio. Pero, además, la técnica deagrupación de recibos de rústica suponeuna gran simplificación en la gestión delimpuesto que, aunque contradice el princi-pio clásico de autonomía de las deudas tri-butarias, se justifica si se repara en su esca-sísima cuantía media, y de alguna maneraha sido tradicional en el tributo, toda vezque la antigua exención del artículo 64.k)LRHL –hoy sustituida precisamente por laque ha dado pie a la creación de esta técni-ca– ya obligaba a agrupar los inmuebles deun mismo titular para poder ser aplicada, dedonde, por costumbre más que por dere-cho, se siguió el que no hubiese más que unrecibo por cada sujeto pasivo y municipio.

La segunda novedad –la competenciamunicipal para la calificación de inmue-bles desocupados– se deriva de la necesi-dad de que, conforme al nuevo artículo 73LRHL (72 del TR), el Ayuntamiento decla-re la situación de desocupación previa oconjuntamente con la liquidación delrecargo correspondiente, y la tercera, enfin, por la que se atribuye a los Ayunta-mientos la competencia para determinarla base liquidable del IBI, responde a quedicha base sólo se aplica (64) a este tribu-to, de manera que resulta de interés exclu-sivamente municipal. No obstante, y dadoque, como ya se dijo, el Catastro incluyeen las notificaciones de las resolucionesresultantes de los procedimientos de valo-ración colectiva información acerca de lacuota del IBI derivada de la nueva valora-ción catastral, se ha mantenido la compe-tencia estatal para fijar la reducción y la

base liquidable en estos supuestos con elfin de facilitar la gestión de los munici-pios, como la propia y tantas veces citadaComisión de Expertos propuso.

ConclusiónEn estos veinticinco años de democra-

cia las Haciendas Locales han transitadodesde una posición de anemia y dependen-cia hasta otra en la que los principios cons-titucionales de autonomía y suficiencia sehan consagrado como los ejes de su desen-volvimiento.

Después de una primera década llena desucesivas iniciativas legislativas, las más dela cuales se fueron desvelando como insu-ficientes y, en ocasiones, como contrapro-ducentes, la Ley Reguladora de las Hacien-das Locales ha venido a estabilizar elmodelo de financiación de las HaciendasLocales dentro de un marco evolutivo en elque las reformas sucesivamente introduci-das han respondido más a las necesidadesde adaptación al permanente cambio delcontexto, al cambio de las preferenciassociales y al desarrollo de las instituciones,que a la sucesión de situaciones críticas–típicas de la década precedente–, que efec-tivamente se vieron superadas con el nuevomodelo de 1988.

La fuerte descentralización del gastopúblico que, asimismo, ha caracterizado aeste período constitucional, no ha alcanza-do sino muy escasamente a las Corporacio-nes Locales, toda vez que han sido lasComunidades Autónomas las auténticasbeneficiarias de ese proceso histórico. Unasegunda descentralización desde éstashacia las Entidades Locales se presentacomo la única solución viable a las deman-das de mayor participación en el gastopúblico formuladas por los representantesde tales Entidades, en la medida en que noes previsible que el sector público en suconjunto aumente su presencia y participa-ción en la economía en el futuro.

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(64) Si se hace abstracción del supuesto menor dela imputación de rendimientos en el IRPF por losinmuebles poseídos en régimen de aprovechamientopor turnos regulado en el art. 87.3 del Texto Refundidode la Ley del IRPF (Real Decreto Legislativo 3/2004).

El Impuesto sobre Bienes Inmuebles,que hoy es la primera figura del elenco derecursos tributarios municipales, ha contri-buido de forma importante al logro de lasaspiraciones de autonomía y suficiencia y,también, a los deseos programáticos yaanticipados por el legislador desde finalesde los 70 consistentes en procurar la trans-parencia del gasto, el rigor presupuestario yla responsabilidad de los administradoreslocales ante sus electores, de manera quelas cargas del gasto público local –en laparte en que no es justificable otra cosa– norecaigan de forma indiscriminada sobretodos los ciudadanos, sino sobre los bene-ficiarios de sus servicios.

El IBI, con un crecimiento anual soste-nido de casi el 8%, ha ido ganando peso enla estructura financiera local, habiendopasado del 16% al 20% de los ingresoscorrientes de los municipios entre 1992 y2001. Además, su crecimiento acumuladoha superado el del gasto municipal en 62puntos porcentuales durante esos años, loque ha contribuido a que los resultadospresupuestarios globales de 1990 a 2001arrojen un saldo positivo y a que se hayamejorado sensiblemente el grado de autofi-nanciación de los municipios, con unacaída muy acusada de las operaciones deendeudamiento en ese período, que en2001 no llegaron a suponer el 9% de losingresos municipales.

A pesar de eso, el IBI se encuentra muypor debajo de su capacidad teórica. La res-tricción política y social ha hecho que semantenga a lo largo del tiempo en un nivelmoderado, tanto en materia de tipos degravamen –en la que estaba en 2002 al 62%de su capacidad máxima– como de basesimponibles. Los valores catastrales no sólono han podido revisarse cada tres añoscomo quería el legislador de 1979 sino queaquella primera revisión se prolongó porespacio de quince años, período en el queademás el Gobierno tuvo que suspender lasegunda revisión prevista para muchas ciu-dades ante la conflictividad social que aca-

rreó el proyecto revisor (65). De esa expe-riencia, de la que aún hoy se arrastranalgunas de sus connotaciones, se han dedu-cido las orientaciones actualmente vigentesy que suponen el alargamiento de la caden-cia de las revisiones de valores, su limita-ción en cuanto a la cuantía a alcanzar res-pecto de los valores de mercado y su modode incorporarse a la base del impuesto, quedesde 1998 es en forma escalonada o gra-dual, así como, con la reforma de 2002, lafacultad concedida a los Ayuntamientospara poner un techo tan bajo como se quie-ra al crecimiento de la cuota inducido enprincipio por la revisión catastral.

Todo ello ha hecho que en la mejora dela eficacia del impuesto haya sido cada vezmás importante el mantenimiento de labase de datos del Catastro, lo que ademásha supuesto el ensanchamiento de la basede contribuyentes, haciendo que mejore laequidad horizontal del tributo. En efecto,entre 1993 y 2003, los resultados de laDirección General del Catastro en materiade incorporación de nuevos inmuebles,cambios de dominio y, en general, de tra-mitación de declaraciones de alteracióncatastral, han crecido un 46% y, por ejem-plo, se ha pasado de tramitar 380.000 cam-bios de dominio y 500.000 nuevos inmue-bles en 1993 a 1.700.000 compraventas y740.000 altas en 2002.

A estos resultados han contribuido,además del intenso cambio tecnológicoexperimentado y del proceso de mejorapermanente de la cualificación profesionalde los empleados públicos del Catastro, losconvenios de colaboración suscritos con

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(65) A este respecto véase el artículo de MaríaJosé LLOMBART BOSCH titulado Catastro y equidad fiscalen CT/Catastro, n.º 25-26, julio-octubre 1995, en elque se reflexiona sobre los propósitos últimos de larevisión catastral, se presenta el nuevo marco norma-tivo adoptado para eliminar los riesgos de subidaexcesiva de la presión fiscal por el IBI, y se analizanlos resultados de los dos primeros años del nuevociclo revisor iniciado en 1993.

las Corporaciones locales y otras institucio-nes como los Colegios de Notarios y Regis-tradores de la Propiedad.

Los convenios con Entidades Locales,en particular, que afectan a casi 3.000Ayuntamientos, han sido decisivos en latramitación de casi el 29% de los expedien-tes de declaración despachados en 2003por los órganos del Ministerio de Hacienda,y la información remitida a estos órganospor los fedetarios públicos ha permitidotramitar 763.000 cambios de titularidadcatastral en ese año sin necesidad de laintervención de los interesados.

Precisamente la eliminación de obliga-ciones formales se ha constituido en unode los ejes de las sucesivas reformas que haexperimentado el Catastro y el Impuesto,como también lo ha sido, para aquél, lapotenciación de su aprovechamiento públi-co y privado como la gran infraestructurade información territorial que es.

En materia de difusión de la informa-ción catastral el legislador se ha movidodurante estos años desde una posición quepodemos calificar retrospectivamentecomo de recelosa o restrictiva, hacia otracoherente con la conceptualización delCatastro como servicio público, lo que noha sido ajeno, desde luego, al proceso dereestructuración competencial iniciado en1978 y acentuado en 1988 y a las facilida-des proporcionadas por la revolución tec-nológica en la que estamos inmersos.

El cambio que ha supuesto pasar de lasContribuciones Territoriales al IBI y deéste, en su primitiva versión, a la másreciente de 2002, se ha producido en elcontexto de las reformas fiscales y de otramuy variada índole que han ido sucedién-dose en estos veinticinco años. En particu-lar en este período se ha vivido el crecienterechazo de la opinión pública a uno de loselementos más característicos del tributo,cual es su carácter real, en la medida en quela imposición personal se percibe comomás justa y equitativa. Ello ha puesto demanifiesto que, aunque el IBI cuenta con

un elevado nivel de cumplimiento a la horade su recaudación, cuenta siempre con unaequivalente oposición ante cualquier medi-da que pudiera pretender un cambio verda-deramente significativo y a corto plazo desu peso en el conjunto de los recursosfinancieros municipales. La evolución delmercado inmobiliario, como factor exóge-no, y la consideración fiscal de la viviendahabitual y de la familia en el impuesto,como problemas endógenos, son probable-mente las causas principales de esa percep-ción, por lo que no es aventurado decirque, en el futuro, el tributo deberá ir per-sonalizándose al menos con elementos deesa índole, como ya ha comenzado a hacercon la reforma de 2002, mediante la dife-renciación de tipos de gravamen según losusos de los inmuebles y la bonificación afavor de las familias numerosas.

Esa evolución pendiente, con la que elimpuesto deberá seguir despojándose delos arcaísmos que todavía tiene, no puedeoscurecer, sin embargo, los avances logra-dos en todos estos años, a lo largo de loscuales el tributo ha ido acogiendo cada vezen mayor medida nuevas ideas de equidady una mayor capacidad para aceptar la for-mulación de distintos modelos de imposi-ción atendiendo a las preferencias políticasde los gobiernos locales. En todo caso, noobstante, tales diversas formulaciones notienen por qué pasar necesariamente porun incremento global del impuesto, sinopor una reordenación de la carga tantointersubjetiva como interterritorial o inter-sectorial, toda vez que más que un incre-mento, lo que demandan los ciudadanos esmás justicia en el reparto del gravamen y,de forma más general, más eficacia y efi-ciencia en el modo en el que se gastan losrecursos obtenidos mediante la imposición.

En fin, en sus trece años de existencia elIBI ha visto crecer en más de un 40% elnúmero de sus contribuyentes y en casi un190% su cuota, a pesar de lo cual no puedeconsiderarse excesiva la carga que supone,pues no llega de media a los 170 € por

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inmueble y año y equivale al 0,67% delP.I.B., una cifra que está por debajo de laobservada en Italia, Holanda, Dinamarca,Francia y Reino Unido, según los datos dela OCDE (66).

La diversificación de lo que hasta 1988era un modelo uniforme de impuesto y,desde entonces, y más desde 2002, hapasado a ser un molde adaptable a las pre-ferencias de cada jurisdicción en una grancantidad de aspectos sustantivos y proce-

dimentales, así como la intensificación delas relaciones de cooperación interadmi-nistrativa a que obliga el artículo 103 de laConstitución y que la tecnología está faci-litando cada vez con más intensidad, juntocon el debate sobre el papel de los inmue-bles rústicos en el seno del IBI –hoy casiinsignificante–, son, para concluir, las tare-as que a corto y medio plazo deberán aco-meterse, sin que ello suponga perder devista la estrategia de personalización que,al menos con carácter parcial, exige lasociedad, sopena de alejar cada vez más supercepción del gravamen de lo que endemocracia sería deseable. ■

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(66) O.C.D.E.: Revenue Statistics 1965-2001/Statisti-ques des recettes publiques 1965-2001, Bruselas, 2002.

La Inteligencia Artificialy los sistemas tradicionales

Es conocido que la informatización dela valoración de inmuebles comenzó aprincipios de los años 80, coincidiendo conel desarrollo de los sistemas informáticos.Posteriormente se fueron incorporandodiversas técnicas estadísticas para el trata-miento de la información de mercado,entre las que tuvo especial relevancia laRegresión Múltiple.

La utilización de Sistemas de InteligenciaArtificial en la valoración de inmuebles esmás reciente pues comenzó hace unos 15años. En este tiempo ha habido numerosasexperiencias, y la creación de nuevos mode-los va en aumento. Entre los autores quehan desarrollado los sistemas más interesan-tes (algunos de cuyos escritos han servidode base para la elaboración de este informe),cabe citar los que se recogen en el cuadro 1.

No es práctico pensar que este tipo detrabajos constituye una actividad experi-mental y lejana. En la última década la Inte-

ligencia Artificial ha tenido un desarrollomuy fuerte y ya funciona en España endeterminados campos. Así por ejemplo, laAgencia Tributaria ha preparado reciente-mente un sistema de Inteligencia Artificialpara la detección del fraude fiscal en el I.V.A.

En el campo de la valoración inmobilia-ria ha habido numerosos estudios que hancomparado los sistemas de InteligenciaArtificial con los métodos tradicionales de

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La inteligencia artificial aplicadaa la valoración de inmuebles.Un ejemplo para valorar Madrid

Julio Gallego Mora-EsperanzaGerencia Regional de Madrid

Abril 2004

Cuadro 1Utilización de Sistemas de Inteligencia Artificial

Autor Año Área de estudio

Borst 1991 Nueva InglaterraTay y Ho 1992 SingapurDo y Grudnitiski 1992 CaliforniaEvans 1993 Reino UnidoWorzala 1995 Colorado (U.S.A.)Borst 1995 Nueva InglaterraMc Cluskey 1996Rossini 1997 Sur de AustraliaHaynes y Tan 1998 Gold Coast en AustraliaBonissone 1998Cechin 2000 Porto Alegre (Brasil)

valoración, y en particular con la RegresiónMúltiple. La mayoría de estos estudios cal-culan el porcentaje de error de un sistemade Inteligencia Artificial y de otro de Regre-sión Múltiple, haciéndolos funcionar conun conjunto de muestras de mercado de lasque se conoce su precio de venta.

Los resultados de estas comparacionesparecen claros. Los Sistemas de InteligenciaArtificial muestran en las pruebas unos erro-res medios que se sitúan entre el 5 y el 10%,mientras que los de Regresión Múltiple sesitúan más entre el 10 y el 15%. De todasformas, en alguna de estas pruebas los resul-tados han sido similares para ambos siste-mas pero, en general, los estudios realizadosmuestran una mayor precisión de los Siste-mas de Inteligencia Artificial.

Otra de las ventajas que, según los estu-dios, tienen los Sistemas de InteligenciaArtificial respecto a la Regresión Múltiple,es su capacidad para estimar el valor de laspropiedades que presentan característicassignificativamente diferentes de las de losbienes de su entorno (outliers). Esto es asídebido a que los Sistemas de InteligenciaArtificial someten a las muestras a un pro-ceso matemático mucho más complejo queel de la Regresión Múltiple, la cual se limi-ta a construir una simple ecuación polinó-mica. De todas formas, esta ventaja no sepone de manifiesto en todos los estudios, yen algunos de ellos se indica que tambiénlos Sistemas de Inteligencia Artificial tie-nen algunos problemas para estimar conprecisión los valores de las propiedadesespeciales (outliers).

El cerebro y los ordenadoresLa Inteligencia Artificial ha progresado

con el estudio del funcionamiento del cere-bro humano.

Hasta hace poco los procedimientos deestudio del cerebro permitían visualizar suinterior y detectar daños físicos, pero nosuministraban información sobre su fun-

cionamiento. Hoy en día las modernas téc-nicas de Tomografía permiten analizaralgunos procesos cerebrales. El conoci-miento del cerebro avanza con rapidez, yestá permitiendo realizar comparacionesmuy interesantes entre su funcionamientoy el de los ordenadores.

No era extraño pensar, hasta hace poco,que los ordenadores y el cerebro guardabanuna cierta analogía en cuanto a su estruc-tura y su funcionamiento. En efecto, ambosson capaces de captar información del exte-rior, y ambos pueden guardar datos en sumemoria para utilizarlos en el futuro, y conlos datos externos y los de la memoria pue-den realizar procesos internos para obtenerresultados.

Sin embargo, los avances en el conoci-miento del cerebro han permitido descu-brir que su estructura y su funcionamientoson completamente distintos a los de losordenadores.

Este descubrimiento no ha sido recien-te ni repentino, pues desde el funciona-miento de los primeros ordenadores ya seadvertían algunas diferencias relevantes.

En primer lugar, es evidente que losordenadores tienen una capacidad y preci-sión para el cálculo, y una velocidad deproceso de datos muy superiores a las delcerebro. Se estima que la transmisión dedatos en el cerebro es del orden de unmillón de veces más lenta que en el interiorde un ordenador. Los cómputos que realizaun ordenador de pequeño tamaño son ina-sumibles para una persona.

Según esto se podría decir que el cere-bro es un “ordenador malo”, pero lo quesucede en realidad es que el cerebro tienepoco que ver con los ordenadores.

A medida que la capacidad de los orde-nadores iba aumentando, se les iban asig-nando nuevas tareas, pensando que seríancapaces de hacer de todo. Sin embargo seha comprobado que hay determinadas tare-as que los ordenadores no resuelven bien.

Una de estas tareas es la del “Reconoci-miento de Imágenes”, por ejemplo para la

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JULIO GALLEGO MORA-ESPERANZA

clasificación de variedades de fruta, o parael reconocimiento de caras de personas enel control de acceso a un edificio. Sinembargo, a pesar de las muchas líneas deprogramación que se iban añadiendo elresultado no era bueno.

¿Cómo puede ser que un ordenador,con su velocidad de proceso y su capacidadde cómputo, tenga serios problemas parareconocer una cara, cuando una personapuede hacerlo en un instante?

Tampoco han tenido éxito los ordenado-res en imitar la forma de caminar de las per-sonas. Se ha considerado de interés quealgunos ingenios de robótica dispongan depatas, en lugar de ruedas, para acceder alugares peligrosos y escarpados (por ejem-plo zonas volcánicas). Los resultados hansido bastante frustrantes, y no solo por lacomplejidad que tiene imitar la estructurade las piernas, sino porque el ordenadorque tiene que controlar el movimiento tienemuchas dificultades para procesar la enor-

me cantidad de datos que van cambiando acada paso para mantener el equilibrio. Sinembargo, una persona aprende a caminarcon cierta rapidez en su infancia, en cuantotiene fuerza en las piernas para sostenerse.

La respuesta a estas cuestiones consisteen que el ordenador y el cerebro tienen unaestructura y un funcionamiento muy dife-rente. El ordenador contiene una estructurade microprocesadores conectados principal-mente “en serie”, lo que le permite alcanzarvelocidades muy altas en la transmisión delos datos. El cerebro también tiene algo simi-lar a los microprocesadores, son las neuro-nas, pero están organizadas de otra manera.

Las neuronas no están conectadas entresí “en serie”. Cada neurona está conectadacon varias neuronas, de modo que recibeinformación de algunas de ellas a través deunas conexiones denominadas “Dentritas”,y después de realizar su proceso interno,envía su información a otras neuronasmediante conectores denominados “Axon”

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LA INTELIGENCIA ARTIFICIAL APLICADA A LA VALORACIÓN DE INMUEBLES

Gráfico 1Red de capas en el cerebro humano

La diferencia fundamental consiste, portanto, en que las neuronas están conectadasentre sí “en paralelo” y de forma masiva,formando capas.

Esta estructura implica que cada neuro-na puede estar conectada con muchasotras. La información de entrada se distri-buye entre una gran cantidad de neuronasque trabajan en paralelo. En cada momen-to hay muchas neuronas procesando lainformación simultáneamente.

Esto hace, como ya hemos visto, que elproceso sea más lento, pero de esta forma elcerebro puede trabajar con la gran cantidadde información que precisan las tareas yamencionadas, y puede manejar informa-ción parcialmente errónea, redundante eincompleta sin que esto afecte excesiva-mente a los resultados.

Además, un ordenador tiene un núme-ro de procesadores muy limitado, en com-paración con un cerebro. Es difícil que unordenador pueda tener un millón de micro-procesadores, mientras que el cerebro deun insecto puede alcanzar esta cifra de neu-ronas. Es verdad que los insectos no tienencapacidad de cálculo matemático, pero rea-lizan funciones complejas necesarias parasu supervivencia.

El cerebro humano tiene entre 10.000millones y 100.000 millones de neuronas,conectadas en una compleja red de capas.

Esta estructura del cerebro está orienta-da al aprendizaje, y esto constituye unadiferencia fundamental con los ordenado-res. Para muchas tareas el cerebro no estáprogramado sino que “aprende”.

La programación de un ordenador, pormuy compleja que sea, es fija. Por el con-trario, el cerebro cambia su proceso interno

al comprobar los errores que va cometien-do, para reducir el error al mínimo.

El ordenador está “programado”, mien-tras que el cerebro “aprende”, y este apren-dizaje lo lleva a cabo probando.

Supongamos que las neuronas se transmi-ten impulsos unas a otras para que el cuerpose levante y comience a andar. Si en el primerintento el cuerpo se cae hacia la derecha, eseerror es recogido por el cerebro, que alterará lacuantía de los impulsos de las neuronas paracorregirlo. En el siguiente intento el procesoentre las neuronas será algo diferente, debidoa esta corrección, y si el cuerpo se inclinaahora hacia delante, se volverá a ajustar el sis-tema con este error, y así sucesivamente, hastaconseguir mantener el equilibrio.

De esta forma es como se aprende aandar, a mantener el equilibrio, a montaren bicicleta, etc. El cerebro ajusta conti-nuamente sus procesos mediante el sistemade prueba y error.

La gran capacidad de proceso del cere-bro, y su sistema de aprendizaje, le hacen sermuy “adaptable” a la cambiante situaciónexterna, y es capaz de abordar una enormevariedad de tareas. Esta capacidad de “adap-tación” le permite realizar las tareas propiasde un ingeniero industrial, o de un tenistaprofesional o de un músico.

En conclusión, los ordenadores tradi-cionales fueron diseñados para disponer deuna gran capacidad de cómputo, pero nopara que funcionasen de forma análoga a lamente humana.

La Inteligencia Artificialy la Redes NeuronalesArtificiales (RNA)

Una vez que se conocieron estos princi-pios básicos de la estructura y funciona-miento del cerebro, era evidente que habíaque construir sistemas informáticos que losimitasen, y así poder abordar con posibili-dades de éxito las tareas que los ordenado-res tradicionales no resolvían bien.

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De esto se ocupó la Inteligencia Artificial.La Inteligencia Artificial tiene varias moda-

lidades. Una de las más importantes la consti-tuyen las Redes Neuronales Artificiales (RNA).

Las RNA consisten en sistemas infor-máticos en los que los microprocesadores,en lugar de disponerse “en serie” como enlos ordenadores tradicionales, se conectan“en paralelo”, formando capas y con múlti-ples conexiones, tal y como se organiza lared de neuronas en el cerebro.

Por supuesto que no se trata de simularun cerebro humano, sino solo de construirun sistema que funcione de forma análogay en pequeña escala. De hecho hay RNAque se construyen con poco más de 20“neuronas” (microprocesadores).

Inicialmente las “neuronas artificiales”eran microprocesadores, pero en la actuali-dad estos han sido sustituidos en la mayo-ría de los casos por programas informáticosque imitan su funcionamiento.

Actualmente las RNA están muy desa-rrolladas, y se aplican en multitud de cam-pos: diagnóstico de enfermedades, análisisde riesgos en la concesión de créditos, pre-dicción de la evolución de los mercados devalores, etc.

El sistema de Inteligencia Artificialdesarrollado por la Agencia Tributaria parala detección del fraude en el I.V.A. es unaRNA.

La mayoría de los sistemas de Inteligen-cia Artificial desarrollados para la valora-ción de inmuebles son RNA.

Las Redes NeuronalesArtificiales y la valoraciónde inmuebles

Para entender el funcionamiento de unaRNA vamos a ver un ejemplo típico de apli-cación a la valoración de inmuebles.

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Gráfico 2Red Neuronal Artificial para la valoración de inmuebles

Este ejemplo recogido en el gráfico 2,cuenta con 15 neuronas organizadas en 3capas. La capa primera recibe los datos deentrada, y tiene 7 neuronas. La capa segundase denomina capa oculta, y también tiene 7neuronas. La tercera capa es la capa de salida,que tiene una única neurona, y en ella segenera el resultado final: el Valor de Mercado.

Las RNA para la valoración de inmue-bles suelen trabajar con un número devariables que suele oscilar entre las 10 y las50, por lo que tienen una capa de entradacon este numero de neuronas, y una capaoculta que suele tener el mismo número deneuronas (si bien a veces oscila entra lamitad y el doble), así como una capa desalida de una neurona.

Existen múltiples formas de diseñaruna RNA. Se pueden incluir más o menoscapas, y más o menos neuronas por capa.Cada neurona puede enviar sus datos a lasneuronas de la capa siguiente (conexiónhacia adelante), o a las de su propia capa(conexión lateral), o a las de la capa ante-rior (conexión hacia atrás). Una neuronapuede recibir información de todas las neu-ronas de la capa anterior (conexión total),o solo de parte (conexión parcial).

Hay numerosas recomendaciones dediseño para organizar la estructura de unaRNA. Se refieren al número de capas,número de neuronas por capa, conexiones,etc. Pero en realidad no existen reglas fijas,y los diseños se ajustan probándolos.

La mayoría de las RNA diseñadas parala valoración de inmuebles tienen unaestructura similar a la indicada, es decirque son sistemas de “Conexión Total HaciaAdelante”.

Prueba y errorLas RNA no funcionan a la primera. Es

necesario “entrenarlas”, es decir, que tie-nen que “aprender”. Para ello se las sometea unos ciclos de Prueba y Error.

Para comprender este proceso vamos aver como funciona una neurona artificial,

cuyo funcionamiento intenta imitar al delas neuronas del cerebro.

La neurona recibe datos de otras neuro-nas. En las RNA estos datos son números.Cada neurona recibe, por tanto, un núme-ro de cada neurona que le envía informa-ción (x1, x2, x3, etc.), y envía a las siguien-tes neuronas otro número (a todas elmismo número) que es el resultado de suproceso (R).

Como se ve en el esquema que recoge elgráfico 3, los datos numéricos enviados porotras neuronas (x1, x2, x3, etc.), no se pro-cesan tal cual llegan, sino que a cada varia-ble de entrada se le asigna un peso (a1, a2,a3, etc.). Estos pesos son muy importantesporque en ellos radica la capacidad deaprendizaje de la neurona y del sistema.

Una vez asignados los pesos, la neuro-na realiza internamente dos operaciones.Primero calcula el numero “S”, comoresultado del sumatorio de cada variablepor su peso. En segundo lugar, calcula elnúmero “R” aplicando al número anterioruna función de transferencia, R=f(S) (lafunción más utilizada para las neuronas delas RNA es la función sigmoidea, por susencillez para ser manejada en la progra-mación informática: R=1/(1+e-S). Por últi-mo, el número “R” así obtenido se envía alas neuronas siguientes (salvo que se tratede la neurona de la capa final, en cuyo caso“R” sería el resultado, es decir, el valor demercado).

Una vez analizado el funcionamiento deuna neurona, vamos a ver como opera en elsistema al completo.

La RNA tiene dos modalidades de tra-bajo, una de “entrenamiento o aprendizaje”y otra de “producción”.

En la fase de entrenamiento se seleccio-nan un conjunto de muestras de las que seconocen todas las variables y también elvalor de mercado.

No hay cifras establecidas para determi-nar el número de muestras que son necesa-rias para entrenar correctamente una RNA,pero hay algunas recomendaciones que

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indican que su número debe ser proporcio-nal al número de variables de entrada.

Supongamos que para nuestro ejemplo,de 7 variables, disponemos de 60 muestrasde entrenamiento.

En primer lugar, se dividen las muestrasen dos grupos: uno para “entrenar” el siste-ma y otro para “comprobarlo”. Así,siguiendo el ejemplo, las 60 muestras lasdividimos en un grupo de 40 para entrena-miento y otro grupo de 20 para comproba-ción. Más adelante veremos la utilidad deestas muestras de comprobación.

Seguidamente comenzamos a entrenarel sistema, para lo cual le aportamos losdatos de la primera muestra. Para que elsistema pueda funcionar tenemos que asig-narle antes los “pesos” (a1, a2, a3, etc.) decada neurona. Esto se hace inicialmenteasignando unos valores aleatorios.

El sistema calcula entonces el valor demercado de la primera muestra “R”.

Una vez que se ha obtenido este primerresultado, el sistema lo compara con el valorde mercado real de la muestra, que es cono-

cido, y obtiene el “error” o diferencia entreel valor calculado y el real. Lógicamente, enesta primera pasada el error será alto.

Después de calcular este primer error,un algoritmo de corrección modifica lospesos de todas las neuronas de la Red, conel objetivo de reducir el error al mínimo.

En el gráfico 4 se ve el funcionamientode la corrección para una neurona, pero elsistema lo hace para todas las neuronas.

Al diseñar la Red, se puede programarel algoritmo de corrección que se quiera,pero habitualmente se emplea uno estándarque se llama “algoritmo de correcciónhacia atrás” (y que es una generalización dela regla Delta).

Una vez que se han corregido los pesosde las neuronas (a1, a2, a3, etc.), se vuelve aprocesar una muestra y se vuelve a obtenerun nuevo resultado, que se compara denuevo con el valor de mercado conocidopara obtener el nuevo error.

El algoritmo vuelve a corregir lospesos, y se va repitiendo iterativamenteeste proceso con todas las muestras de

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Gráfico 3Esquema de funcionamiento de una neurona artificial

prueba hasta reducir el error al mínimo(no a cero).

El ordenador puede repetir este procesode ajuste cientos de veces, incluso miles deveces, en pocos segundos, hasta conseguiruna gran aproximación al valor de mercado.

De esta forma el sistema se ajusta “pro-bando”, de una forma análoga a como lohace el cerebro.

Entrenamientoy comprobación

¿Cómo podemos saber cuándo unaRNA está ya bien entrenada?

¿Cuántas veces hay que pasar el ciclo decorrección?

¿Cien, mil, o diez mil veces?Por lo general estas cuestiones se

resuelven haciendo pruebas. De todasformas, los entrenadores de la Red mane-jan algunos conceptos básicos para ajus-tarla, como son el “ratio de aprendizaje”,el “momento”, el “ruido de entrada”, y

las “tolerancias de entrenamiento yprueba”.

Pero no es necesario entrar en estos con-ceptos para entender como debe realizarse elentrenamiento. En primer lugar es evidenteque cuantas más variables de entrada haya,será necesario disponer de más muestras deprueba, y al haber más muestras habrá quepasar más ciclos de ajuste.

A primera vista podría parecer quecuantas más veces se repita el ciclo decorrección será mejor, pues reduciremoscada vez más el error, y nos iremos aproxi-mando cada vez más al valor de mercadoexacto de las muestras de prueba.

Pues bien, la práctica demuestra queesto no es así. A partir de un determinadonúmero de ciclos de corrección del error laRed comienza a estar “sobre-entrenada”,esto es, que se está adaptando demasiado alas 40 muestras de entrenamiento, perocomienza a empeorar sus resultados res-pecto a otras muestras.

Para verificar esto es por lo que en el epí-grafe anterior comentábamos que con las 60

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Gráfico 4Esquema de funcionamiento de una neurona. Fase de corrección

muestras iniciales, de las que se conocía elvalor de mercado, se hacían dos grupos, unode 40 muestras para el entrenamiento, y otrode 20 muestras para la comprobación.

La Red se entrena con el grupo de 40muestras, pero con las 20 muestras decomprobación iremos verificando que nonos hemos quedado cortos, ni nos hemospasado en el número de ciclos de correc-ción del error.

De esta forma se determina el númerode ciclos de corrección del error necesariospara entrenar la Red.

Una vez que, con las 20 muestras decomprobación, hemos verificado que laRed se sitúa en un nivel de error admisible(normalmente inferior al 5%), se terminala fase de “entrenamiento”, y comienza lafase de “producción”, en la que utilizare-mos la RNA para estimar el valor de mer-cado de inmuebles en los que este dato esdesconocido.

Las RNA pueden volver a la fase de“entrenamiento” cuando se quiera. Dehecho, conviene entrenarlas cada ciertotiempo, ya que el mercado va cambiando.

Ventajas e inconvenientesYa se han apuntado algunas de las ven-

tajas que presentan las RNA respecto a lossistemas anteriores: una mayor precisión, yuna mayor capacidad para estimar el valorde las propiedades especiales (outliers).

También hay que apuntar que el mane-jo para el usuario es muy sencillo. Solotiene que introducir las variables conocidaspor un lado y obtener el valor de mercadopor el otro. Lo que sucede en el interior notiene por qué preocuparle. El diseño y elentrenamiento de la Red deben ser realiza-dos por personas que entiendan de estamateria, pero el uso de la Red en la moda-lidad de “producción” es muy sencillo.

Además, si bien a primera vista puedeparecer que la tecnología de las RNA esalgo compleja, en realidad se utilizan muy

pocas fórmulas, las cuales suelen ajustarsea unos estándares establecidos. Una RNApuede instalarse perfectamente en unmicro-ordenador, incluso sobre un softwa-re de hoja de cálculo.

En cuanto a los inconvenientes, convie-ne apuntar uno de cierta importancia.

A las RNA se las llama también “cajasnegras”, ya que es imposible saber qué es loque pasa en su interior. No hay manera deexplicar cómo una RNA calcula el valor demercado de los inmuebles, ni con ecuacio-nes ni con tablas ni con nada. La compleji-dad del proceso iterativo de corrección depesos, de sumatorios y de funciones detransferencia dentro de las múltiples cone-xiones de neuronas hace imposible estatarea.

Esto puede no ser un problema para lasempresas privadas, y de hecho no lo estásiendo, pues las RNA se están extendiendoy perfeccionando con rapidez en este sectoren múltiples aplicaciones.

Pero cuando se trata de calcular valoresde inmuebles con fines tributarios, laAdministración debe explicar de algunamanera a los contribuyentes y a los Tribu-nales Económicos cómo lo ha hecho.

Es cierto que los contribuyentes y losTribunales tampoco entendían la RegresiónMúltiple, pero formalmente estos sistemasdisponen de una explicación válida, aun-que sea difícil. El problema es que las RNAno disponen de ninguna explicación, nifácil ni difícil.

Por ello algunos expertos están desarro-llando métodos que permitan describir deforma sencilla el funcionamiento de unaRNA.

De todas formas, este inconveniente notiene por qué ser un verdadero problemapara que la Administración utilice las RNAen la valoración de inmuebles. Hay quetener en cuenta que el peso de la explica-ción de los resultados no tiene porqué reca-er enteramente en la Red. Estos sistemasdeben ser “herramientas” de ayuda al valo-rador en su trabajo, y no sistemas cerrados

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que sustituyan al valorador. De hecho, yahay varios países que han incluido RNA ensus sistemas informáticos de valoración deinmuebles, como herramientas de ayuda asus valoradores.

Un ejemplopara valorar Madrid

Para verificar las cualidades de este sis-tema, se ha preparado una RNA destinada avalorar la vivienda colectiva en la Regiónde Madrid. Se ha elegido este uso por ser elpredominante en Madrid, ya que incluyeunos dos millones de viviendas, y suponecerca de dos tercios del total de las propie-dades de la Región.

En lugar de trabajar con las viviendascolectivas de un municipio concreto, se hapreferido abordar todo el territorio regio-nal, ya que un ámbito de este tipo suponeuna mayor complejidad y permite poner aprueba la capacidad de la RNA. Además, sila RNA fuese capaz de definir un modeloregional, esto podría permitir llevar a caboun seguimiento continuo del mercadoinmobiliario de forma bastante eficaz.

La Red se ha elaborado sobre una HojaElectrónica, y contiene los elementos bási-cos de las RNA. El sistema permite añadir oreducir el número de capas y el número deneuronas por capa, así como incorporar lasfunciones de transferencia y los algoritmosde corrección que se consideren más ade-cuados. De todas formas, los cambios hayque realizarlos grabando las fórmulas en laHoja de Cálculo, ya que no se ha pretendi-do desarrollar un sistema informáticoestándar de RNA, sino solamente una apli-cación de trabajo para poder llevar a caboesta investigación.

Después de realizar diversas pruebas,modificando las variables y el número deneuronas, se ha considerado como adecua-da una RNA de conexión total hacia ade-lante formada por tres capas, con un totalde 20 neuronas.

La capa de entrada consta de 12 neuro-nas, una por cada variable seleccionada.

La capa oculta, o intermedia, consta de7 neuronas.

La capa de salida tiene una única neu-rona, que es la que produce como resulta-do el Valor calculado por la RNA.

Las variables seleccionadas no preten-den ser un juego definitivo para la valora-ción de la vivienda colectiva en Madrid,sino un conjunto de variables que permitanllevar acabo una primera aproximación.Estas variables son:

1. Distancia: distancia del municipio, dis-trito o barrio al centro de la ciudad deMadrid.

2. Vía: vía de acceso al centro de la ciudadde Madrid. Se codifican las diferentesvías de acceso.

3. Tamaño: tamaño del municipio.4. Categoría: categoría de la construcción.5. Antigüedad: antigüedad de la construc-

ción. 6. Conservación: estado de conservación

de la construcción.7. Superficie: superficie construida de la

vivienda.8. Terraza: superficie de la terraza.9. Entorno: situación en el municipio, dis-

trito o barrio • situación muy desfavorable 1• situación desfavorable 2• situación media 3• situación favorable 4• situación muy favorable 5

10. Interior: vivienda interior11.Planta: número de planta12.Anejos: codificación según nivel de

anejos (jardines, piscina, etc.).

Además, se ha incluido una entrada devalor constante igual a “1” para formar elsesgo de cada neurona. Esta es una prácticafrecuente en el diseño de las RNA, por la queexisten pesos que marcan el sesgo propio decada neurona, y que no son constantes, puesvarían a lo largo del proceso de cálculo.

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La función de transferencia elegida paralas neuronas es la función sigmoidea, quees la de uso más frecuente en las RNA. ElAlgoritmo de corrección es el de “retropro-pagación hacia atrás”.

Los parámetros con los que se ha traba-jado son los habituales de las RNA: Ratio deAprendizaje, Momento y Ruido de entrada.

El Ratio de Aprendizaje indica la partedel error que se corrige en cada acción decorrección. Un ratio del 0,1 significa que se

corrige un 10% del error detectado. Este esun parámetro fundamental de las RNA,pues en el aprendizaje hay que reducir elerror poco a poco. Si se intenta reducirbruscamente, el comportamiento de laRNA puede ser inestable. En este ejemplose han utilizado ratios entre 0,6 y 0.

El Momento es un parámetro que sua-viza el proceso de corrección, de modoque cuando se detecta un error, en lugarde hacer la corrección de la parte de eseerror que indica el Ratio de Aprendizaje,se realiza una corrección intermedia entreel error actual y el inmediatamente ante-rior. De este modo se consigue tambiénque una muestra defectuosa no desvíe deforma substancial la dirección del apren-dizaje. En este ejemplo se considera unMomento 0.

El Ruido de Entrada es un parámetroque deforma de modo aleatorio las varia-bles en un porcentaje. Su objetivo es el deevitar que un grupo de muestras demasia-

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Gráfico 5RNA para la valoración de la vivienda colectiva (Madrid)

do perfectas impidan que la RNA capte unmodelo que sea generalizable. En esteejemplo el Ruido de Entrada se consideraigual a 0, ya que por lo general se sueleadmitir que las muestras del mercadoinmobiliario son “ruidosas” de por sí.

Para comprobar y detener el funciona-miento de la RNA se ha utilizado el coefi-ciente de referencia al mercado RM, comoporcentaje entre el valor calculado por laRNA y el valor de mercado conocido de lamuestra (un RM del 100% significa que elvalor calculado y el valor de la muestracoinciden). El objetivo buscado es que lamediana de los RM de las muestras se situéen un entorno próximo al 100%, y que ladispersión de los RM de las muestras(Coeficiente de Dispersión) sea inferior al10%.

Se ha utilizado un conjunto de 100muestras de mercado de diversos munici-pios de la Región de Madrid. 85 muestrasse utilizan para entrenamiento y 15 paracomprobación. De todas formas, convienecomentar que para una RNA con 12 varia-bles sería conveniente un conjunto de unas

250 muestras, 200 para entrenamiento y 50para comprobación. Pero, dado el carácterde investigación de este trabajo, con 100muestras ya se debería poder obtener unresultado interesante. Todas las muestraspertenecen al año 2002.

Una vez ajustada la RNA, los resultadosobtenidos en la fase de entrenamiento sonlos siguientes: Mediana 100%, Dispersión8%.

En el gráfico 6 se puede observar la dis-persión final de las muestras una vez entre-nada la RNA.

Podemos comparar este resultado conel que se obtendría de aplicar a este mismoconjunto de 85 muestras la Regresión Múl-tiple.

En este caso, con la Regresión Múltiple seconsigue una mediana del RM también pró-xima al 100%, pero la Dispersión es del 15%,es decir 7 puntos más alta que la de la RNA.

En el gráfico 7 se pueden compararestas dos dispersiones, y se observa cómopara la mayoría de las muestras el resulta-do de la RNA está más próximo a la líneadel 100%.

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Gráfico 6Dispersión de las muestras. Fase de entrenamiento

Asimismo se observa cómo la RegresiónMúltiple indica la existencia de dosOutliers, que sin embargo la RNA aproxi-ma más a la línea del 100%.

En este ejemplo se cumplirían, portanto, las dos ventajas que algunos investi-gadores han atribuido a las RNA frente a laRegresión Múltiple, y que consisten en unamayor precisión, y un mejor tratamiento delos Outliers. De todas formas, esto es unejemplo concreto, y no se debe generalizar.

Una vez entrenada la RNA con las 85muestras citadas, pasamos a la fase decomprobación con las 15 muestras res-tantes. En esta fase se aplica la RNA direc-tamente a las muestras de comprobación,de las que también se conoce el valor demercado, para ver si se mantienen unosbuenos resultados con muestras que nohan intervenido en el entrenamiento. Eneste caso el resultado es satisfactorio puesla RNA mantiene una Mediana del 100%y una Dispersión del 8% con las 15 mues-tras. En cuanto a la Regresión Múltiple,presenta con ellas una Mediana del 96% yuna Dispersión del 14%. De todas formas,

como ya se ha comentado, se debe com-probar esta RNA con un número superiorde muestras. Por lo general los indicado-res suelen empeorar algo en la fase decomprobación.

Después de verificar que la RNA man-tiene unos buenos resultados con las mues-tras de comprobación, ya se puede utilizarpara valorar viviendas colectivas de las queno se conozca su valor. Se puede utilizarpara hacer valoraciones individuales deviviendas concretas o bien para valoraciónmasiva.

La RNA descrita se ha utilizado paravalorar todas las viviendas colectivas de laRegión de Madrid. El número de viviendasvaloradas es de 1.893.000, distribuidas portodos los municipios de la Región, incluidala capital.

Para llevar a cabo la valoración masiva seha utilizado un Gestor de Bases de Datos enel que se han incluido las 12 variables de laRNA para todas las viviendas, y se han pro-gramado las fórmulas del sistema ya descri-tas. El tiempo de valoración es de unos 15 a20 minutos en un ordenador personal.

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Gráfico 7Comparación RNA - Regresión

Los resultados obtenidos se muestranen los gráficos siguientes, y parecen indicarun nivel de aproximación a los valores demercado bastante razonable, teniendosiempre presente el carácter de ensayo deeste trabajo, así como el reducido númerode muestras utilizado, y que son valores delaño 2002.

En el gráfico 8 se pueden observar losresultados para el municipio de Pinto. Enél se representa la distribución de valorespor tamaño de las aproximadamente10.000 viviendas colectivas del municipio.

Como puede apreciarse, la pendientedel perfil de distribución indica que losvalores son proporcionalmente más bajoscuanto mayor es la superficie (es decir queun piso de 200 m2 no vale el doble que unode 100 m2). Esto puede apreciarse mejor enel gráfico 9.

Este gráfico se ha construido con vivien-das nuevas de categoría 4 (intermedia) ysituadas en la planta 2ª, para que no influ-yan en el resultado estas variables. Como

puede apreciarse, los valores unitarios dis-minuyen a medida que aumenta la superfi-cie de la vivienda, según el perfil que la RNAha captado con las muestras de entrena-miento. Hay que decir que este perfil no esun perfil simple, pues depende de la interac-ción de todas las variables, por lo que paracada municipio, entorno, categoría, etc.,será diferente.

Otra variable interesante cuyo compor-tamiento se puede analizar es la planta. Enel gráfico 10 se muestran los valores porplanta de las viviendas de 85 m2 de super-ficie y categoría 4.

Se puede ver cómo los valores vanaumentando al subir de planta. La RNA hacaptado un incremento de valor según laplanta que tiene un perfil suave pero apre-ciable.

El gráfico 11 muestra la distribución devalores por tamaño de otros dos munici-pios de la Región: Tres Cantos y Villacone-jos. Tres Cantos es un municipio de tama-ño relevante, situado a unos 22 Km. de

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Gráfico 8Valores según tamaño. Pinto

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Gráfico 10Pinto: Valores por planta. Superficie 85 m2, Categoría 4

Gráfico 9Pinto: Valores según tamaño. Planta 2ª, Categoría 4, Nueva

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Gráfico 12Valores según tamaño. C/ Velázquez y C/ Marcelo Usera

Gráfico 11Valores según tamaño. Tres Cantos y Villaconejos

Madrid hacia el norte, y muy homogéneo,pues la práctica totalidad de sus edificios sehan construido en los últimos 20 años, yson de categoría similar. Villaconejos es unmunicipio más pequeño y más alejado delárea metropolitana de Madrid (unos 50Km. hacia el sur), y en el que no abunda lavivienda colectiva.

Asimismo se puede analizar la distribu-ción de valores de un determinado Distrito,Barrio, Urbanización o Calle. En el gráfico12 se incluye a titulo de ejemplo la distri-bución de valores según tamaño de doscalles de Madrid: la calle Velázquez situadaen la zona céntrica, y la calle Marcelo Userasituada en la zona sur.

A la vista de los resultados obtenidos, yteniendo siempre presente el carácter expe-rimental de este trabajo, parece que lasRNA son capaces de captar el comporta-miento conjunto de las variables en el mer-cado inmobiliario, incluso en un ámbitoterritorial amplio, en donde los productosson más variados y las relaciones de varia-bles son más complejas.

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Son a menudo coyunturas catastróficasy situaciones de crisis las que generanremedios drásticos que, hasta ese momen-to, se habían rechazado, cuando adoptabanla forma de reformas fundamentales. Peropara que su aplicación pueda tener éxito esnecesaria la vuelta a la estabilidad política.Porque estas soluciones in extremis apare-cen a veces demasiado tarde o degeneranhasta tal punto que arrastran a sus impul-sores a un torbellino.

En efecto, divididas entre la estratifi-cada sociedad medieval, cuya cima tem-poral constituyen, y la voluntad de afir-mación del poder estatal, las monarquíaseuropeas tratan de aportar respuestas enese largo camino hacia el pleno ejerciciode las atribuciones del poder público.Pero los enfrentamientos entre sus dese-os y las distintas realidades socio-políti-cas, religiosas y económicas tan prontofrenarán como consolidarán, unas vecesprogresivamente, otras brutalmente, laspolíticas absolutistas. Por lo general loque surgen son sistemas híbridos, que secolocan en niveles distintos en la escala

de lo que Boris Porchnev denomina el“feudo-absolutismo”, según cual de loscomponentes del binomio se ponga enevidencia.

En base a los análisis comparativos delas respectivas evoluciones, es fácil deter-minar las conexiones de los distintos gran-des conjuntos territoriales europeos en eltranscurso de los tiempos modernos. Nosucede lo mismo con las regiones periféri-cas, especie de “dependencias de feudos”que se vieron sometidas a múltiples cam-bios de soberanía.

El Luxemburgo del antiguo régimenforma parte de estos territorios influidospor los distintos tipos de gobiernos. Asímismo tuvo que enfrentarse a una penuriafinanciera crónica. La solución aplicada apartir del último tercio del siglo XVIII sen-taría las bases de una nueva organizaciónde la fiscalidad. Pero esta evolución iríaacompañada de una modificación sustan-cial de las relaciones entre las distintasfuerzas políticas en escena, tendente a unfortalecimiento del Estado moderno. Elcatastro realizado en esa ocasión refleja

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¿Un Catastro verdadero y original?La Reforma Fiscal en Luxembuergoy el Catastro Teresiano de 1766

Claude de Moreau de GerbehayeArchivos del Estado. Bélgica

Abril 2004

bien las apuestas de poder y los cambiosocurridos (1).

Situación geopolíticadel antiguo Luxemburgo

Luxemburgo, tierra del Sacro ImperioGermánico, pertenecía a los antiguos PaísesBajos, confederación de pequeños principa-dos cuyo soberano era común para todostras el reinado unificador de los duques deBorgoña (siglos XIV-XV) (2), y pasarían a lacorona de Castilla cuando el primer Habs-burgo, Felipe I el Hermoso, sube al trono.Hasta la revuelta de 1579-1581, los PaísesBajos, a veces denominados las XVII Pro-vincias, correspondían grosso modo al actualBenelux, sin incluir el principado de Lieja.

Tras el levantamiento contra Felipe II,las siete provincias calvinistas del norte se

proclamaron independientes bajo el nom-bre de república de las Provincias Unidas.Forman el actual reino de los Países Bajos(Nederland). Las otras diez provincias,católicas, conservaron oficialmente ladenominación de Países Bajos meridionaleso españoles (Nederlanden), más tarde aus-triacos o “provincias belgas”. Los PaísesBajos fueron devueltos a la rama españolade Habsburgo tras la abdicación de CarlosV, excepto un periodo de soberanía limita-da concedido al archiduque Alberto deAustria de 1598 a 1621.

En 1700 el testamento de Carlos II afavor de Felipe de Anjou siguió uniendonaturalmente los Países Bajos meridionalesal destino de España. Al cabo de una quin-cena de años de guerras europeas y múlti-ples ocupaciones estas provincias, denuevo reunidas, constituyeron una de laspartes del territorio español conservado,junto con el Milanesado y los reinos deNápoles y Cerdeña, por Carlos de Habs-burgo, desafortunado competidor de FelipeV, elegido entre tanto emperador germáni-co bajo el nombre de Carlos VI.

El ducado de Luxemburgo permaneceráfielmente bajo el cetro de las Casas Austria-cas de Habsburgo, más tarde Habsburgo-Lorena hasta su anexión a Francia el 1º deoctubre de 1795 con el resto de los PaísesBajos. Estos últimos, junto con el principa-do de Lieja, darán origen, durante el sigloXIX, a Bélgica y al gran ducado de Luxem-burgo.

Siendo el más meridional de los PaísesBajos, el ducado de Luxemburgo formó unaentidad geográfica situada entre el reino deFrancia, al sur, el principado episcopal deLieja, al noreste, y los principados alemanesal este (Trier, Jülich, etc.). Con una superfi-cie de alrededor de unos 10.000 km2 (tresveces más pequeño que el gran ducadoactual), el ducado de Luxemburgo cubría ala vez el centro y el sur del macizo de lasArdenas, así como el norte de la región geo-gráfica de Lorena. Las Ardenas se caracteri-zaban por ser terrenos pobres, a menudo

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CLAUDE DE MOREAU DE GERBEHAYE

(1) Numerosas monografías han explotado eltema durante décadas, tanto en el gran ducado deLuxemburgo como en Bélgica. Pero es la ponencia deJoseph RUWET, “Le cadastre thérésien comme sourcepour la géographie historique de la Belgique, dugrand-duché de Luxembourg et des régions limitro-phes”, en Sources de la geographie historique en Belgique.Actes du colloque de Bruxelles. 25-27.IV.1979, ed. JacquesMERTENS, Bruselas 1980 pp. 172-194, la que da la señalde partida para una explotación masiva de estas fuen-tes. Da impulso a trabajos referentes a la génesis y alimpacto real de la reforma que subyace: Claude DE

MOREAU DE GERBEHAYE, L’abrogation des privilèges fiscauxet ses antécédents. La lente maturation du cadastre theéré-sien au duché de Luxembourg (1684-1774), Bruselas,1994 (Crédit communal. Collection Histoire, séire in-8º, nº 90); ID., “La réalisation du cadastre du Luxem-bourg, ses objectifs et ses conséquences (fin du 17 - 18siécle)”, en Cadastre et État moderne en Italie, Espagne etFrance (18 siècle), ed. Luca MANNORI, Baden-Baden2001 (Annuaire d’histoire administrative européenne[JEV], 13), pp. 285-315.

(2) Véase Les institutions du gouvernement centraldel Pays-Bas habsbourgeois (1482-1795), ed. ErikAERTS, Michel BAELDE et a., trad. Claude DE MOREAU DE

GERBEHAYE, 2 vol., [Bruxelles], 1995 (Archives généra-les du Royaume et Archives de l’État dans les provin-ces. Studia, 56) y particularmente la introducción deHugo DE SCHEPPER, pp. 20-36.

cubiertos de bosques, de prados húmedos yde páramos pantanosos. La zona meridio-nal, en la que se edificó la capital ducal, dis-ponía de un terreno más rico, propicio parala agricultura de cereales.

La particular situación geopolítica hacíade Luxemburgo un principado de los Paí-ses Bajos dividido entre un “barrio ale-mán”, de dialecto germánico, al este, dondese encuentra la capital, y un “barrio valón”,al oeste, donde predominaban las lenguasromances.

La situación geográfica descentralizadadel ducado, en parte volcado hacia la cuen-ca renana, y las circunstancias políticasexteriores explican parcialmente este relati-vo distanciamiento luxemburgués frente alas otras provincias belgas. Así, en la vorá-gine de la ofensiva de la política de Reu-niones ideada por Versalles, fue finalmenteel ducado entero el que fue deliberadamen-te anexionado. Por el contrario, Luxembur-go fue el único principado que se vio librede la ocupación francesa de los Países Bajos

durante la guerra de Sucesión de Austria(1745-1748).

La situación fiscalen el marco institucional

Antes de la instauración de los impues-tos directos, el Príncipe financiaba suacción política, judicial, militar… casiexclusivamente con la ayuda de las rentasde su patrimonio, antes incluso de que esosbienes se identificaran progresivamentecon la propiedad de la Corona, la futuraHacienda Pública (3).

En tiempos modernos, las imposicionesdirectas se producían fundamentalmentecomo resultado de necesidades excepcionales,

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¿UN CATASTRO VERDADERO Y ORIGINAL? LA REFORMA FISCAL EN LUXEMBURGO Y EL CATASTRO TERESIANO DE 1766

(3) Véase el ejemplo francés con la famosa ordenan-za de Moulins de febrero de 1566, que afirmaba el carác-ter inalienable e imprescriptible de la propiedad real.

Plano 1El Ducado de Luxemburgo, provincia de los Países Bajos austriacos a finales del siglo XVIII

Bruselas

Namur

LuxemburgoN

0 100 km

Región-test

posteriormente su recurrencia se acelera hastael punto de convertirse, en el siglo XVIII, enun recurso anual y preponderante (4). Enalgunas comarcas de los Países Bajos, las con-tribuciones pudieron por fin tener carácterperpetuo, como en Flandes a partir de 1754.Cuatro grandes percepciones directas afectana Luxemburgo bajo el régimen austriaco: las“ayudas” ordinarias, los “subsidios” (converti-dos en ordinarios), las “donaciones gratuitas”(extraordinarias) y la renta para la “manuten-ción de la Corte” de Bruselas.

Los estados provinciales desempeñaron elprimer papel en materia de fiscalidad del reinodesde el momento en que el soberano fueincapaz de pagar y equipar a su ejército yfinanciar a su administración solamente conlas rentas de su propiedad. Se vio obligado arecurrir al impuesto, excepcional en un pri-mer momento, y al préstamo. En ambos casos,se impuso la costumbre de que los estadosprovinciales fijaran su acuerdo previo a cual-quier pago parcial o compromiso contractual.

Con el surgir del Estado moderno y sureforzamiento durante los siglos XVI yXVII, la apuesta capital de éste será poderfinanciarse de acuerdo con un mecanismoque controle totalmente y le exonere de loslazos de dependencia surgidos del régimenfeudal de vasallaje.

Cada vez que un nuevo soberano de losPaíses Bajos accedía al poder, prestaba sujuramento inaugural entre otras cosas encalidad de duque de Luxemburgo y deconde de Chiny. Una vez finalizado esteacto, éste detentaba, gracias a sus prerroga-

tivas, el poder de convocar a los estados yla facultad de solicitar su ayuda, financierasi la ocasión así lo requería.

En el siglo XVIII la “petición” guberna-mental la redactaba el Consejo de Haciendaen Bruselas. Hecha pública por el goberna-dor general o por el ministro plenipoten-ciario, seguidamente la solicitud era pre-sentada oficialmente a los estados por laprimera figura del Consejo de Luxembur-go, es decir, el gobernador del ducado, mástarde el presidente del Consejo.

Los estados de Luxemburgo estaban com-puestos por tres grupos. Los diputados delclero eran miembros de derecho: se trata deprelados de determinadas grandes institucio-nes eclesiásticas regulares. Los miembros delestado noble tenían que cumplir unas condi-ciones de acceso tan estrictas que su númerose redujo considerablemente a lo largo dedécadas. Por lo que se refiere a los represen-tantes del estado llano o de las “ciudades”,cuyo número se fijó en quince miembros,eran designados por las oligarquías que for-maban el gobierno y la jurisdicción de algu-nas aldeas rurales, siendo así los que mejorrepresentaban a los ciudadanos y al inmedia-to entorno rural, o bien se trataba del oficialseñorial de la ciudad, a veces también noble.

Generalmente Luxemburgo gustabadistinguirse de las otras provincias pormedio de modalidades originales de fun-cionamiento institucional, y lo mismo ocu-rre en este campo. En efecto, los tres esta-dos votaban por escrutinio mayoritario (5).

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(5) Claude DE MOREAU DE GERBEHAYE, “Marie-Thérèse, suzerine en Luxembourg et souveraine desPays-Bas. Paradoxe et affrontement de deux concep-tions à la lumière de la réforme cadastrale”, en L’Au-triche, les Pays-Bas et le duché de Luxembourg au 18e

siècle, ed. Jean-Paul LEHNERS, Claude BRUNEEL y Hel-mut REINHALTER, Luxemburgo, 1999 (Publicationsdu Centre universitaire de Luxembourg. Cahiers d’his-toire, IV), pp. 54-58. No se trata en esta ocasión de underecho de veto como el que existe, por ejemplo, en elducado de Brabante, donde uno de los estados o inclu-so uno de los tres o cuatro “jefes de la ciudad” dispo-nían del poder de paralizar el procedimiento.

(4) Nicolas VAN Werveke, “Rapport confidentiel duprésident Eustache de Wiltheim sur les états du duchéde Luxembourg”, en Publications de la section historiquede l’Institut grand-ducal de Luxembourg, t. LII, 1903, pp.189-191; Edmond POULLET, Les constitutions nationalesbelges et l’ancien régime à l’époque de l’invasion françaisede 1794, Bruxelles, 1875 (Mémoires couronnés et autresmémoires publiés par l’Académie royale des sciences,des lettres et des beaux-arts de Belgique, collection In-8º,t. XXVI 4), pp. 417-418, 431-433; Georges BIGWOOD, Lesimpôts généraux dans les Pays-Bas autrichiens, Bruselas,Montreal y París, 1900, pp. III-IV, 5, 332 y 334.

Existían dos posibilidades: la ayuda seacordaba ya sea por unanimidad ya sea porla mayoría de los estamentos. En este últi-mo caso, la cantidad definitiva equivalía ala media aritmética de los subsidios vota-dos por cada uno de los tres estamentos.

Otra especificidad luxemburguesa resi-de en el hecho de que los estados no con-trolan las partidas y gastos. El papel de losestados se limita a la votación. En elmomento del final de la sesión de los dipu-tados el documento donde quedan acorda-das las ayudas, llamado el “départ”, esenviado al príncipe. Este envía una carta deaceptación con la concesión de la recauda-ción a los estados, invocando tradicional-mente el “non préjudice” con respecto a losprivilegios luxemburgueses.

Los estados no participan en la recauda-ción de impuestos, la concesión de la recau-dación se envía al órgano provincial queacumula una buena parte de los poderes eje-cutivos y judiciales: el Consejo de Luxem-burgo. Este último, a semejanza de un parla-mento francés, es el encargado de registrar,publicar, de hacer respetar los textos legales

que se aplican en todo el ducado. A este res-pecto, hace que la percepción de ayudas seaejecutoria y divide la suma global entre cercade 200 circunscripciones locales de acuerdocon una modalidad de reparto, cuya revisiónincumbe a los estados. En el seno de cadauna de estas divisiones territoriales, las auto-ridades locales se encargan de organizar elsub-reparto entre los contribuyentes y derecaudar las cantidades necesarias a fin deobtener la parte proporcional otorgada.

El primero y más oneroso de los impues-tos se denomina la “ayuda” ordinaria. Susolicitud se había convertido en anual acomienzos del siglo XVII. El voto delimpuesto es siempre obligatorio, es decir,que no puede ser rechazado íntegramente,pero sí aplazado. Sin embargo el gobiernocentral no consiguió nunca otorgar un carác-ter perpetuo a las ayudas luxemburguesas. Ypor este motivo la cantidad acordada siemprefue discutida por los estados, incluso boico-teada. En tales ocasiones, agudas crisisenfrentaron a los estados de Luxemburgocon el gobierno central de Bruselas.

Así sucedió en 1718, cuando Luxembur-go rechaza la totalidad de los 120.000 flori-nes solicitados por Bruselas. Si en un primermomento el emperador amenaza a los esta-dos con proceder a un reparto forzoso, final-mente debe echarse atrás y darse por satisfe-cho con menos de un tercio (37.000florines) de la solicitud inicial. En 1766 undespacho de la emperatriz María Teresa con-sideraba que el derecho, bien real, de rehu-sar el impuesto se entroncaba con la “mons-truosa idea de una obediencia precaria” (6).

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(6) En esta larga e importante carta de 21 deenero de 1766 dirigida al gobernador general de losPaíses Bajos, la emperatriz afirma además: “Yo deboprotección y justicia a mis súbditos, ellos me debenobediencia y contribuciones: he aquí los derechos pri-mordiales de la soberanía, he aquí los deberes sagra-dos, recíprocos, inviolables, que constituyen los lazosindisolubles entre el soberano y el súbdito” (editadoíntegramente en Claude DE MOREAU DE GERBEHAYE, L’a-brogation des privilèges fiscaux…, pp. 549-552).

Plano 2El Ducado de Luxemburgo en 1766

y los espacios políticos actuales

Bélgica

Francia

Alemania

Gran ducadode

Luxemburgo

Se trataría de una ruptura unilateral del con-trato que ligaba bajo juramento al duque o laduquesa con sus súbditos, a los que los esta-dos afirmaban representar.

Así mismo el soberano ostenta el poderde decretar la recaudación de la “excre-cence”, impuesto destinado a subvenir alas necesidades internas de los estados.Por lo demás, el Consejo privado se sintióen la necesidad de recordar en 1769 que“los estados no son más que simples admi-nistradores del erario público” (7). Larecaudación de impuestos en ciudades ycomunidades exige igualmente un decretogubernamental. Por último, la supervisiónde Bruselas se completa a posteriori por elcontrol de todos los gravámenes fiscalesque lleva a cabo la Cámara de Cuentas deBrabante. Esta disposición había sido pro-puesta desde 1665, aplicada más tarde,tras las querellas internas que desgarrabanlos estados, en un contexto de desfalco defondos.

Bajo el régimen austriaco, el controlestatal se reforzó aun más con la creaciónsucesiva de dos órganos: la Junta para laauditoria de cuentas en 1749, más la Juntade las administraciones y de los asuntosde los subsidios en 1764, inspiradas enmisiones de comprobación del gobiernofrancés durante la ocupación francesa de1745-1748 (8).

La resistencia particularista de los esta-dos de Luxemburgo, reafirmada en 1769,había sido explícita y firmemente rechaza-da por la emperatriz, preocupada por el“deber de su soberanía, sobre todas lasadministraciones de las provincias belgas,

sin excepción” (9). El efectivo control de lacontabilidad de los estados está decidido.Garantizado primero por el presidente delConsejo de Luxemburgo en 1768, en 1770es devuelto a un auditor de la Cámara decuentas (10).

De nuevo Luxemburgo se distingue dela mayor parte del resto de las provinciasde los Países Bajos por su circuito derecaudación de impuestos. En efecto, losestados no desempeñan un papel de base.Es el Tesoro el que procede a la recogidade todas las recaudaciones de fiscalidaddirecta a través de los responsables localesde los “altos mandos”. Estos encauzabanlas cantidades al recaudador general deLuxemburgo –varios titulares duranteciertos periodos–, designado directamentepor Bruselas, que es quien rinde cuentas yse hace responsable ante la Cámara decuentas de Brabante y el Consejo deHacienda. El excedente se remite al recau-dador de los estados de Luxemburgo,quien deberá conformarse con gestionarestos ingresos.

En materia de préstamos, las autorida-des de Bruselas preferían tratar por media-ción de los estados, considerados comointerlocutores permanentes y más fiablesque los gobernadores centrales, españoles,franceses o austriacos, que se van suce-diendo.

A pesar de las competencias concedidasal poder central, los estados ostentaban laexclusividad de la designación de las cate-gorías de súbditos sujetos a imposición yatribuían las exenciones individuales. Encompensación, compartían, con esta auto-

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(7) Informe de 3 de mayo de 1769, editado en LouisProsper GACHARD, “Notice sur les archives des anciensétats du Luxembourg”, en Bulletin de la Commission roya-le d’histoire, 2 e série, t. VII, 1855, p. 434, nota 1.

(8) Piet LENDERS, “Jointe pour l’audition descomptes”, en Les institutions du gouvernement cen-tral… , t. II, pp. 710-718 y ID., “Jointe des adminis-trations et des affaires des subsides” en Ibid., t. II, pp.719-730.

(9) Carta del gobernador general a los estados deLuxemburgo, 5 de julio de 1769, citada en Collectionde documents inédits concernant l’histoire de la Belgique,ed. Louis Prosper GACHARD, t. I, Bruxelles, 1833,p. 73, nota 1.

(10) Decretos del gobernador general de 25 defebrero de 1768 y de 24 de octubre de 1770 (LouisProsper GACHARD, “Notice sur les archives des anciensétats…”, pp. 432-433 y 435, nota 2).

ridad central, el derecho de acordar a poste-riori moderaciones y desgravaciones fisca-les colectivas y temporales.

Por consiguiente, el gobierno, encarna-ción del soberano de Madrid o de Viena,debe hacer triunfar al Estado como auténti-co garante del interés general, de la seguri-dad pública y del bienestar de todos lossúbditos. Al apropiarse de este monopolio,el gobierno estatal cambia la naturaleza delpoder del soberano, que ya no basa suautoridad en algunos poderosos, prelados,dinastías y ciudades, a los que estuvodurante siglos unido por contrato de vasa-llaje.

La situación fiscal en elmarco socio-económico

Sin que ello carezca de influenciasobre el régimen fiscal, la estructura eco-nómica de este país es esencialmenterural, y pobre, en la región ardenesa. Lasactividades se reparten fundamentalmen-te entre el cultivo de cereales y la ganade-ría, así como la explotación forestal. Ade-más se desarrollaban trabajos artesanalesy de comercio al detalle. Por lo que serefiere a la industria, limitada en suimplantación pero muy dinámica en suproducción, depende de algunas dinastíasnobiliarias, instituciones religiosas o gru-pos financieros, a menudo de fuera delducado, más atentos a sus beneficiosinmediatos que al desarrollo económicodel ducado.

Si es cierto que algunos poderosos aba-des ejercían un papel importante en laactividad económica, las familias señoria-les que poseían vastos territorios residíancada vez menos en el país. Atraídas porregiones más ricas y, sobre todo, por lasgrandes ciudades, donde se ejercía elgobierno y donde se tomaban las grandesdecisiones de poder, iban poco a pocodesapareciendo de los órganos decisorios

luxemburgueses. Además, la ciudad forta-leza de Luxemburgo se encontraba separa-da de la sede del gobierno de Bruselas pormás de 200 kilómetros de carreteras ocaminos en mal estado.

En el transcurso de la década de 1760la población aumentó hasta cerca de250.000 habitantes. En el extenso espacioluxemburgués sólo existe una zonaauténticamente urbana: la capital. Sincontar los contingentes militares afinca-dos en su fortaleza, Luxemburgo alcanza-ba a duras penas en 1766 (11) los 8.500habitantes civiles. Esta reducida pobla-ción (25 habitantes/km2) jugaba, a su vez,un papel no despreciable en el marco dela problemática.

Los prolegómenosy antecedentesdel catastro teresiano

Bien avanzado el siglo XVIII, enmuchas ocasiones se denunció la injusti-cia del reparto de las cargas públicas. Nosolamente las grandes instituciones ecle-siásticas y las familias señoriales estabanexentas, sino que otras categorías vinie-ron a sumarse al catálogo de los exentos:nobles, poseedores de feudos, alcaldes,regidores, oficiales señoriales, los que rea-lizaban trabajos administrativos o judicia-les, incluso de menor importancia, etc.En resumen, la carga fiscal, consentidapor los estados que cotizaban cada vezmenos, caía sobre las espaldas de unapoblación geográficamente escasa, mer-mada por los privilegios autorizados ousurpados, y que sobrevivía generalmentegracias a ínfimas rentas arrancadas a unsuelo particularmente avaro.

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(11) Las otras ciudades de cierta importancia,Arlon y Echternach, apenas sobrepasaban los 2.000habitantes.

Bajo los Habsburgo de España (12)

Es el régimen del impuesto, bajo laforma de impuesto directo personal decupo, el que está en vigor. Este sistemarequiere el pago de una cantidad idéntica,fijada por los estados, para todos los hoga-res fiscales. En la práctica, ciertas correc-ciones relacionadas con la posesión de bie-nes materiales suavizaban, sin embargo, ladisposición.

El paso de esta igualdad excesiva auna mayor justicia exige la substitucióndel impuesto personal por una imposi-ción basada en criterios reales. Pero estoacarrea ipso facto la destrucción de losprivilegios, esencialmente ligados al esta-tus personal: se trata pues de “una con-tradicción de principios que resulta de lapropia naturaleza de la sociedad y delrégimen” (13).

Así pues, un primer intento de modifi-cación en este sentido se remonta al reina-do de los archiduques Alberto e Isabel(1605). Se ve contrarrestada por los esta-dos, que substituyen el impuesto de cupo,es decir, una cantidad calculada por hogar,por el impuesto de derrama. Al obtener elpoder de determinar a la vez la suma glo-bal así como la clave de reparto, los esta-dos, contra toda previsión, aumentan supapel.

En compensación, la segunda evoluciónmarca un avance significativo del podercentral. Se basa en la norma de la conce-sión. A partir de 1624 todo impuesto direc-to percibido en suelo luxemburgués, paraser ejecutivo, debía ser legalizado por Bru-selas. Este contra-poder nunca podrá serrebatido por los estados.

Pero tras tres cuartos de siglo de inmo-vilismo, el régimen agonizante de Carlos IIdeja, además de una situación financieradesastrosa, un sistema obsoleto lastrado pormúltiples desajustes y medianamente criti-cado. Los estados se comportaban comoaliados objetivos de los partidarios de unareforma siempre que no llegarán a actuali-zar seriamente el registro de derrama.

La anexión francesa (1684-1697) (14)

En 1684 la anexión conlleva una remo-delación de la estructura institucionalluxemburguesa, con el fin de adaptarla almarco político francés. El rey de Francia yde Navarra no reconoce un estatuto deestado “confederado” a su nueva conquista,al contrario de lo que había sucedido con elducado de Bouillon, que gozaba de un esta-tuto de protectorado tras el tratado deNimègue. Luxemburgo entra en el áreafrancesa no ya en calidad de ducado sobe-rano, sino de simple país contributivo. Losestados de Luxemburgo quedan suprimi-dos ipso facto, es el rey de Francia quiendecide soberanamente la cantidad total delimpuesto otorgado a la provincia converti-da en una subdelegación de la generalidadde Metz. Por añadidura, en materia deimposición de la talla real, el procedimien-to de registro ante las jurisdicciones supe-riores no existe. Ninguna interferenciani ningún freno de orden parlamentariopodían existir, pues, a este respecto.

Francia hace uso también del principiodel reparto fiscal. La cantidad global fijadaen Versalles se subdivide igualmente encascada decreciente: del control general delas finanzas a las generalidades, después alos prebostes o bailiazgos, a las justicias, alas comunidades o parroquias hasta llegarfinalmente a los contribuyentes.

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(14) Véase Claude DE MOREAU DE GERBEHAYE,L’abrogation des privilèges fiscaux…, pp. 101-136.

(12) La mayor parte de los desarrollos, de los queaquí sólo aparecen las líneas maestras, se analizan conmás detalle en Claude DE MOREAU DE GERBEHAYE. L’a-brogation des privilèges fiscaux…, pp, 137-165.

(13) Pierre GOUBERT, L’ancien régime, 6ª ed., t. II,Paris, 1979 (Colección U, serie “Histoire moderne”),p. 232.

La suma total de las recaudaciones de laimposición directa permanece estable gra-cias a un control llevado a cabo para laasamblea de Luxemburgo por el subdelega-do del intendente de Metz, Jean Mahieu.Por primera vez el mandato recae en unfuncionario sin ataduras personales con lacircunscripción que dirige, en lugar de losestados suprimidos. En este terreno, laadministración francesa interviene puesmás directamente, en perjuicio de la auto-nomía anterior, aunque relativa.

El carácter específico francés en materiade contribuciones se despliega igualmente enel campo de la recaudación de los impuestosde consumo. Naturalmente, los privilegiadostradicionales soportan muy mal esta medida.Inevitablemente la fórmula será rechazadadesde un principio por la administración y laarmada francesas y los estados se opusieron avolver a ponerla en vigor bajo esta forma.

En 1695, en un contexto económico ymilitar difícil para la monarquía francesa,se crea un nuevo impuesto general y direc-to y se añade al resto: la “capitación”. Ins-pirado en los trabajos del mariscal de Vau-ban, se trata de un impuesto de cuota,cobrado de acuerdo con una tarifa previa-mente determinada. Es igualmente unimpuesto de carácter personal puesto quese recauda en función de la cualidad de loscabezas de familia, contrariamente alauténtico impuesto real defendido por elpropio Vauban. En fin, este impuesto de“capitación” pretende ser general y noexime en principio más que a los máspobres. Sin embargo, tras haber llegado aun acuerdo con el fisco y el desembolso deun “abono” a tanto alzado y anticipado,pero ventajoso, el clero sale de la esfera deinfluencia de esta nueva contribución. Porlo que se refiere a la nobleza, ésta quedasujeta al impuesto, pero salva el tipo albeneficiarse de una recaudación y de unacontabilidad distintas. Este nuevo impues-to se aplicará durante tres ejercicios.

El papel del subdelegado es tambiénpreponderante en el seno de la limitación

de las exenciones luxemburguesas en gene-ral. Por último, era necesario proceder a lapuesta al día del registro de reparto de latalla, mientras se llevaba a cabo un nuevocenso de las capacidades fiscales de las ciu-dades y comunidades. La concepción delproyecto se inserta dentro de una serie deestadísticas iniciadas por las autoridades yclaramente influidas por los escritos deVauban. Pero la realización del nuevo regis-tro de 1692, indicando el número de cabe-zas de familia por cada comunidad, la cali-dad de las tierras y la identificación delseñor se revelará tan rudimentario comolos registros precedentes. La precipitacióny la falta de medios apropiados explicanpor qué este documento no es más que unaversión apenas corregida de la clave dereparto de 1624.

La ventaja del modelo fiscal francésreside en su simplicidad orgánica. Lasnegociaciones con los cuerpos interme-diarios han dejado de existir. Ningúnmedio de presión se opone a priori alpoder monárquico, libre de la obstrucciónde los cuerpos privilegiados. Por esto últi-mo, el país de Luxemburgo se convierteen un lugar de recaudación fiscal directa yestable.

La restauración española (15)

El régimen anjovino se presentaba amenudo como la instauración de un pro-tectorado francés, bajo mandato de un reyespañol, Felipe V. A nivel provincial, estedominio de Luis XIV es más difuso y, desdemúltiples aspectos, asistimos a una restau-ración de los órganos y de las prácticas delrégimen de Habsburgo, más que a un arrai-go de lo adquirido en los años de anexiónborbónica. Inmediatamente se establecende nuevo los estados y recuperan sus pre-rrogativas anteriores.

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(15) Véase Ibid, pp. 137-165.

Sin embargo, si las viejas institucionesrenacen, algunos comportamientos han evo-lucionado. Desde 1698, el tercer estado sealza contra la arrogancia de los estamentosprivilegiados y rehúsa votar el impuesto. Eltercer estado, apoyado desde el exterior poruna parte del clero secular, con ausencia decuerpos representativos, se opone al regresodel régimen de las grandes exenciones fisca-les que el primer estamento se había ido arro-gando en el transcurso del siglo XVII (16).

La reacción más vigorosa provenía delclero regular, el primer estamento, pues lanobleza salió muy debilitada económica ydemográficamente del período de anexiónfrancesa. Ante la negativa a negociar, unaparte del tercer estado reclama el arbitrajedel gobierno de Bruselas (17).

Esta solicitud de intervención es rápi-damente percibida como una amenaza encontra de la autonomía provincial y rápi-damente se perfila un acuerdo, a iniciati-va de diputados del clero y de la nobleza,en 1700. Enseguida se retira la queja. Elgobierno central no puede ingerir en losasuntos provinciales sin el aval de losestados, el proyecto de reforma fiscal ela-borado por los comisarios del gobiernocentral será rechazado tanto por los esta-dos como por el Consejo de Luxembur-go. Este fracaso de la intervención delgobierno de los Países Bajos marca elcomienzo de un período de más de seisdécadas de letargo que finalizará bajo elreinado de María Teresa.

Pero por primera vez en esta materia,un nexo directo se esboza entre los súbdi-

tos, en tanto contribuyentes, y las autorida-des de Bruselas. Este precedente será tantomás destacado cuanto que dio lugar a unainvestigación profunda llevada a cabo pordos comisarios reales en 1700-1703,poniendo en peligro el dominio reservadode los estados provinciales.

El período austriaco (18)

A partir de la integración definitiva delos Países Bajos al patrimonio de los Habs-burgo de Austria, las críticas surgieron denuevo. El regreso a un sistema deficiente ya prácticas arcaicas se veía cada vez másdenostado, tanto por parte de los contribu-yentes, que se consideraban demasiado car-gados de impuestos, como por el fisco,insatisfecho por el contrario por el nivel desus ingresos (19).

Además, en el transcurso del siglo delas Luces, el poder absolutista teme cadavez más la situación socio-económica realde Luxemburgo. Así pues, los distintosórganos gubernamentales podrían desdeahora intentar prevenir –más que adivinar–las reacciones y las consecuencias, tantopolíticas como económicas y sociales, delas modificaciones aportadas a la estructu-ra fiscal.

El obstáculo principal sigue siendo elproblema de las exenciones. Tanto máscuanto que, lejos de suprimirse, la época deaplicación de la inmunidad fiscal tiendepor el contrario a anexionarse el conjuntode bienes de los privilegiados. Ganar estedesafío abre el acceso al control de la últi-ma instancia provincial todavía política-mente autónoma.

El problema fundamental de las exen-ciones –personales por esencia– de losimpuestos directos viene del hecho de que

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(18) Véase Ibid., pp. 167-537.(19) Véase ID., “La réalisation du cadastre du

Luxembourg…”, p. 292.

(16) Los diputados contestatarios invocabanargumentos muy cercanos a las preocupaciones enun-ciadas por Vauban. El peso de la desigualdad fiscal estan grande que se perfila un principio de éxodo, contodas las consecuencias previsibles para el gobierno.(Claude DE MOREAU DE GERBEHAYE, “La réalisation ducadastre du Luxembourg…”, p. 292).

(17) Sobre las gestiones de los diputados, condu-cidos entre otros por Béchemont, y la Comisión Cha-botteau-de Grouff, véase ID., L’abrogation des privilè-ges fiscaux…, pp. 137-145.

estas se aplican con una tasación mixta.Por otro lado aparecen como contradicto-rias con el principio de exoneración real delos bienes amortizados de la Iglesia y de losauténticos feudos.

Durante el período de entre las dos gue-rras (1748-1756) se desarrolla un primerintento de despliegue de la acción reformado-ra. Distintos proyectos de reformas globalestropiezan con el rechazo de los estados. Peroparalelamente, otras iniciativas más puntua-les se ponen en marcha y dan sus frutos.

Con la ratificación del tratado de Aix-la-Chapelle (20), se inicia una nueva faseen la política interior de los Estados habs-burgueses. La emperatriz María Teresa salevictoriosa del conflicto de sucesión y pudodesplegar un refuerzo interno del poderprincipesco. Pues las dificultades económi-cas internas se han acentuado y la guerraha exacerbado un poco más la crisis fiscal.

Bruselas experimentará una primeraevolución de gran amplitud. Aunque secoloca protocolariamente tras el goberna-dor general, tradicionalmente un parientede los reyes, un personaje ocupa una posi-ción preponderante. Se trata del ministroplenipotenciario, nombrado y destituidodirectamente por Viena (21). Nombradopara este cargo en 1749, el marqués deBotta-Adorno, originario de Lombardía,desplegó una sobresaliente acción reforma-dora hasta 1753 (22). Su función es parale-la a la de su homólogo Pallavicini en Milán.Ambos se beneficiaron del apoyo del futu-ro canciller supremo, el conde Haugwitz,autor del Tereziánsky katastr cesky.

La conexión de la acción de los dos per-sonajes y de sus preocupaciones aparece contanta más agudeza cuanto que la demandafinanciera de la emperatriz se inscribe en uncontexto particularmente denso en materiade reforma fiscal. En efecto, ésta se sitúa unaño después del cierre de la primera fase delcatastro de Bohemia (el “rústico”) y tresmeses antes del nombramiento de PompeoNeri a la cabeza de la segunda Giunta delcensimento, encargada de aplicar el catastrode 1718-1733 en Lombardía (23).

Una primera acción gubernamental esacometer la regularización de las amortiza-ciones. Una ordenanza, redactada por elconsejero Arnould de Limpens, del Conse-jo privado, se promulga en los Países Bajosel 15 de septiembre de 1753, y en Luxem-burgo el año siguiente. El texto exige de lasinstituciones de manos muertas, principal-mente eclesiásticas, una declaración de bie-nes raíces que precise la naturaleza, lasuperficie, la enumeración de las tierrascolindantes, pero igualmente los otrosderechos de carácter territorial. Se exigenlas pruebas de las exenciones, cuando se dala amortización, y un arsenal represivocompleta el dispositivo. En resumen, unorganismo especializado puesto directa-mente por el gobierno central es colocadopara supervisar las operaciones: La Juntade amortizaciones (24).

Desde ahora, las autoridades distinguenclaramente la amortización de bienes raícesy la inmunidad fiscal. La empresa es coro-nada por el éxito a finales del año 1756. Elpoder central sale reforzado de esta inicia-

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(20) Id., L’abrogation des privilèges fiscaux…, pp.209-266.

(21) Piet LENDERS, “Ministre plenipotentiaire”,en Les institutions du gouvernement central…, t. I, pp.226-238.

(22) Joseph LAENEN, Le ministère de Botta-Adornodans les Pays-Bas autrichiens pendant le règne de Marie-Thérèse (1749-1753), Amberes, 1901 (Université deLouvain. Recueil des travaux publies par les membresdes conférences d’histoire et de philologie, fasc. 8).

(23) A propósito de la segunda junta, véase lareciente contribución de Carlo CAPRA “El nuevo censodel Estado de Milán” en El Catastro de Ensenada.Magna averiguación fiscal para alivio de los Vasallos ymejor conocimiento de los Reinos. 1749-1756, dir. Igna-cio DURÁN BOO y Concepción CAMARERO BULLÓN,Madrid, 2002, pp. 61-64.

(24) Beatrijs AUGUSTYN, “Jointe des amortisse-ments”, en Les institutions du gouvernement central…,t. I, pp. 429-434.

tiva aplicada sin cesar desde el reinado deCarlos Quinto. El clero regular, el primerestado del ducado, se encuentra singular-mente debilitado y menoscabado en suposición de paladín de las inmunidades fis-cales en Luxemburgo.

La segunda intervención gubernamentalse centrará en la regularización del procedi-miento antiguo del recuento de feudos,medianamente desatendidos por los vasallos.

En la misma perspectiva tendente a cir-cunscribir y a limitar al máximo los estatutosprivilegiados, el gobierno acomete entoncestambién, en la misma época, la problemáticadel control de la autenticidad del estatuto delos feudos, fuente de exención fiscal. El 22 dejunio de 1752 se publica una ordenanza ins-taurando el recuento general de los feudos enlos Países Bajos, competencia de la Corona.

Además de los tradicionales reconoci-miento y vasallaje realizados ante la cortefeudal de la que depende, el vasallo debeasumir un derecho pecuniario. En definiti-va, está obligado a llevar a cabo un recuen-to, es decir, una descripción detallada y porescrito de los bienes que tiene en feudo.Esta formalidad suplementaria se le recla-ma al vasallo tras el reconocimiento a par-tir de los siglos XIV-XV (25).

El término de recuento entró tardíamen-te en el vocabulario feudal. Esta incursióndel escrito en materia de derecho consuetu-dinario pasa seguidamente a la terminologíafiscal del príncipe, en calidad de soberano.Este exige a sus estados la lista de bienescontributivos que pueden poner a su dispo-sición. Es en este contexto donde germina-rá la idea del gobierno de orientarse haciarecuentos de un nuevo tipo, llevados a cabopor los estados. Tenían que concretarse en

la creación de registros, es decir, de nomen-claturas que determinaran, por cada enti-dad territorial, el número de hogares, deindividuos y de sus bienes, sujetos al Teso-ro en un primer momento. Más tarde sepensará en separar las listas de individuossolos, que constituyeron los censos, de laslistas de bienes muebles y bienes raíces, quetomarían la forma de catastro.

Para la tarea de recuento de los bienesfeudales, el gobierno confirma indirecta-mente su voluntad de acentuar el carácterreal de las exenciones, y por consiguientedel impuesto (26). Las cortes feudalesdonde los feudos afloran se confirman en supapel de registradores de los cambios. Laspropias cortes feudales tenían que resolverlos contenciosos y un conjunto de medidasrepresivas regulaba la sanción de los frau-des, con el beneficio de recompensas y ano-nimato para los delatores. Estas medidas deacompañamiento de la ordenanza reapare-cen, adaptadas y apenas modificadas, en lostextos relativos al catastro.

Así mismo, lógicamente, algunas sema-nas después de la promulgación del textoque legislará en materia de recuentos de losfeudos, el 24 de julio de 1752, se publicansimultáneamente otras dos ordenanzasrelativas, por una parte, a la suspensión delos cargos públicos y prescribiendo, porotra, un recuento territorial en el espacioluxemburgués (27).

Los dos nuevos textos se inscriben cla-ramente en la continuidad de los intentosde reformas reprimidas durante más demedio siglo. Uno de ellos no escatima los

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(26) “Es sin embargo la cantidad y la calidad dedichos bienes raíces la que debía determinar princi-palmente la fijación de la cuota de cada lugar, como seha hecho en los informes y recuentos de las otras pro-vincias, y se ha querido insensiblemente aplicar aLuxemburgo” (ARCHIVES GÉNÉRALES DU ROYAUME, Join-te des administrations et des affaires des subsides, 387,informe del Consejo privado, 7 de enero de 1752).

(27) Claude DE MOREAU DE GERBEHAYE, L’abroga-tion des privilèges fiscaux…, pp. 221-266.

(25) Philippe GODDING, Le droit privé dans lesPays-Bas meridionaux du 12e a 18e siècle, Bruselas,1987 (Académie royale de Belgique. Mémoire de laClassse des lettres. Collection in-4º, 2e serie, t. XIV1),225; Nicolas MAJERUS, Histoire du droit dans le grand-duché de Luxembourg, t. I, Luxemburgo, 1949, p. 260.

elogios para con la misión de los comisa-rios del gobierno interrumpida en 1703. Encuanto al mal, se identifica y designa sinambages en los trabajos preparatorios y enlos preámbulos: las abusivas exenciones dela nobleza y sobre todo del clero.

El privilegio no se puede ya considerarsolamente como una exención conferidapor nacimiento ni como elemento constitu-tivo del contrato de vasallaje, sino que hade hallar en adelante su legitimidad en unautilidad pública. El clero es pues en últimoextremo el primer estamento aludido. Porotra parte, el preámbulo de la recienteordenanza que trata sobre los bienes inalie-nables se pronuncia en este mismo sentido.

La pluma legisladora estaba nuevamen-te sostenida por Limpens, quien habíaencontrado su fuente de inspiración princi-palmente en los “cahiers brabançons” de1686, pero sobre todo en la ordenanza de1680 que decidió su elaboración.

En 1752, se elige una instancia territo-rial como base para reunir las informacio-nes: la corte territorial, generalmente regi-duría, también llamada justicia oayuntamiento, que registra las mutacionesy zanja los conflictos en materia de propie-dades inmobiliarias. Se descarta tomar encuenta el criterio de residencia del propie-tario, como lo defendía la nobleza. De estemodo, se confirma de nuevo que las autori-dades hacen hincapié en la base real y ya nopersonal de la estimación de las facultadescontributivas.

La reflexión de los creadores del pro-yecto parece lo suficientemente profundacomo para temer que la reforma del modode reparto no genere los beneficios espera-dos. En otros términos una contribuciónde los privilegiados no compensaría lasmodificaciones efectuadas en el modo dereparto sobre el producto averiguadoentre los contribuyentes comunes. Por esoestá previsto adjuntar una “capitación” oimpuesto individual, un impuesto sobre elganado y una tercera contribución sobre laactividad comercial. En efecto, sería insu-

ficiente tomar en cuenta tan sólo la pro-ducción agrícola. En ello se encuentra lainspiración de la ordenanza del 25 de juliode 1683 para Brabante, que prevé las con-tribuciones complementarias sobre elganado y la “industria”.

La imposición directa preconizada afec-ta en primer lugar a los bienes raíces. Lasautoridades esperan no sólo una declara-ción del capital sino también de la renta. Esla noción de “desfructuación” de los fun-dos, ya utilizada particularmente en Bra-bante en 1683, que aparece en ese momen-to en Luxemburgo. Sin embargo, en eseestadio, todavía no se puede hablar de ver-dadero catastro, sino de declaraciones yestimaciones globales de las propiedadesinmobiliarias en el lugar en que están situa-das, por sus respectivos propietarios.

Las ordenanzas de 1752 disponen quelos contenciosos eventuales serán exami-nados y zanjados por las jurisdiccionesterritoriales locales, y en segunda instan-cia por los funcionarios del gobiernoenviados a la provincia y en última ins-tancia por los dos comisarios del censodesignados por Bruselas, en este casoLimpens y un funcionario de la Cámarade cuentas, de origen luxemburgués. Porconsiguiente, toda competencia en lamateria escapa de la interferencia de losestados de Luxemburgo.

Al mismo tiempo, los nuevos impues-tos suplementarios, locales e incluso seño-riales, se vuelven explícitamente ilegales.Los estados de Luxemburgo están denuevo en el punto de mira y ven menguaraun más su esfera de influencia. Por estadisposición, el gobierno construye yrefuerza poco a poco su tutela sobre losorganismos provinciales y locales.

La nueva legislación suscita la reproba-ción unánime de los estados privilegiados,conscientes de las implicaciones quesupondría para el estatuto de los exentos yde sus bienes. El Consejo de Luxemburgo,al principio influido por esta postura,acabó por promulgar el texto relativo al

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censo, bajo la presión de Bruselas y Viena,el 7 de enero de 1754.

Pero los estados, dominados entoncespor algunas figuras de la pequeña nobleza,hacen oídos sordos a cualquier someti-miento y prueban pasar por encima delgobierno intercediendo directamente anteel gobernador-general y multiplicando losrequerimientos dilatorios. Invocan asimis-mo algunas carencias reales: financiaciónde la operación, voluntariado impuesto alos responsables locales, ignorancia eincompetencia de los poderes locales, conmuy pocos cuadros y menos control. Resu-miendo, para llegar a un resultado, unaempresa de tamaña amplitud debería suplirpreviamente este doble déficit patente, a lavez burocrático y presupuestario.

La relativa pasividad del gobernador-general y la renuncia del principal artíficede la reforma, Limpens, por razones desalud, hicieron naufragar el proyecto en laparálisis. Además, la guerra de los Sieteaños declarada entre tanto incitó a las auto-ridades a negociar con los estados que uti-lizaban siempre su posición clave en mate-ria presupuestaria: ellos solos podíandecidir sobre la recaudación de los impues-tos y contraer los empréstitos necesarios albuen funcionamiento del gobierno y de susejércitos. Pero una verdadera carrera alarmamento causó estragos y los importessolicitados sobrepasaron cualquier puntode comparación, sumiendo los estados aunun poco más en la espiral del endeuda-miento.

El nacimientodel catastro teresiano

Por eso, el nuevo poder del que pare-cen beneficiarse en ese momento los esta-dos, es tan engañoso como efímero. Estamitad del siglo XVIII corresponde efectiva-mente a una evolución en el seno de esteorganismo luxemburgués. Por otra parte,

el clero ya no lleva a cabo una lucha encar-nizada como a principios de siglo. Porsupuesto mantiene sus posiciones, esdecir, que el clero debe conservar su dere-cho a repartir y recaudar la contribuciónvoluntaria de su orden, con total autono-mía. Pero la consecuencia nefasta de estalibertad es la disminución regular de laintervención del clero en los tributospúblicos. Por otra parte, tras las negocia-ciones relativas a la amortización de susbienes raíces, el estado eclesiástico, debili-tado por la ausencia de obispos o cualquierotro sacerdote secular en su seno, debemostrarse más conciliador hacia el gobier-no. Ya no se desmentirá más este cambio.

La primera línea de combate será ocu-pada por el estado noble, compuesto porterratenientes poco numerosos, a menudosin dinero, reaccionarios, sin poder realfuera del ducado y obsesionados por susintereses mezquinos. Jamás conseguirá estecuerpo desestabilizar el poder central, nicon sus argumentos, ni con sus amenazas.

En cuanto al estado llano, ya no searriesga a defender a los súbditos gravadosporque es consciente de poner en peligrode este modo sus propias exenciones.

En efecto, la guerra de los Siete añosagravó una vez más la indigencia presu-puestaria de tal modo que inmediatamen-te después de la firma del tratado deHubertsburg, el canciller de Kaunitzredactó el informe del 21 de septiembre de1764 que hace las veces de verdadero pro-grama de gobierno.

En él, reconoce explícitamente la rela-ción entre el coste de la guerra y la reformainmediata y profunda de la fiscalidad. Porotra parte, demuestra que Viena posee enese momento un conocimiento preciso dela situación socioeconómica de los PaísesBajos. Las claves del reparto de la fiscalidadson vetustas y los poderes regionales ylocales han demostrado su incapacidad porremediar las faltas. Por consiguiente, Kau-nitz va a obligar al gobierno a proceder auna reforma de gran envergadura.

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Se considera el proceso iniciado en 1752irrecuperable por la nueva generación dedirigentes. En efecto mientras tanto, la lle-gada de Kaunitz a la Cancillería de la Cortey del Estado se ha visto acompañada de rea-justes progresivos en el personal y los engra-najes del gobierno en todos los niveles dedecisión. Kaunitz ha sustituido los ministrosplenipotenciarios de Botta-Adorno y Pallavi-cini, que dejaron sus puestos de Bruselas yMilán respectivamente por Charles deCobenzl y Beltrame Cristiani. Los Consejossupremos de los Países Bajos y de Italia seconvierten en departamentos incorporadosa la Cancillería vienesa en 1753 y 1757.François Gerden es investido como presi-dente del Consejo de Luxemburgo en 1755:es un consejero culto, es decir plebeyo, quesucede a un consejero de espada. PatriceFrançois de Neny, presidente de facto delConsejo de Finanzas en 1753, se convierteen el presidente-jefe del poderoso Consejoprivado en 1758, etc. A la cabeza de lospuestos clave de la administración de losPaíses Bajos, todos estos hombres que nacie-ron entre 1711 y 1718, conformando lageneración María Teresa (nacida en 1717),van a proseguir e intensificar los esfuerzosde racionalización en el funcionamientoadministrativo y judicial de los Países Bajos.

El creciente descontento respecto alreparto de los tributos públicos se vuelvemás intenso desde hace décadas. Bruselas seaprovecha de esta petición expresada porrequerimientos de particulares, que se une asus propias intenciones, para presentarsecomo el campeón de la causa de los súbditoscontribuyentes contra los privilegiados queniegan el diálogo en los estados. A este défi-cit de representatividad se añaden los proble-mas financieros, es decir, el endeudamientointerno, parcialmente imputable a negligen-cias y malversaciones. A partir de entonces,el gobierno quiere imponer su tutela y, si esnecesario, reformar la institución provincial,su representación y su modo de funciona-miento en un sentido más favorable a lasconcepciones de Bruselas y Viena.

Aprovechando las experiencias y ense-ñanzas de los anteriores proyectos de refor-ma fiscal que fracasaron, el gobierno consi-dera el ducado, provincia con fama de leal,como un laboratorio para experimentarcon escaso riesgo de contagio en el casoimprobable de oposición general. Su régi-men fiscal, el peor de los Países Bajos,debería convertirse en el mejor. Pero losfuncionarios a cargo del asunto alimenta-ron poco a poco el sueño de que se convir-tiera también en un referente, e incluso enun prototipo para las demás provincias delos Países Bajos que disponían de unaherramienta obsoleta.

La creación de la Junta deAdministraciones y Asuntos tributarios

A partir del 13 de octubre de 1764, sale ala luz un órgano de gobierno destinado afavorecer la recuperación del proceso refor-mador: la Junta de Administraciones y Asun-tos tributarios (28). Esta comisión especiali-zada y cercana al poder central, másespecialmente al Consejo de finanzas, estácompuesta por técnicos. Su objetivo es refor-zar la influencia política de Bruselas sobre lospoderes locales mediante la rectificación delos balances desastrosos de sus finanzas. Estatutela debe conducir a largo plazo hacia unamejor recaudación de los impuestos.

En efecto, a pesar de la manifiesta volun-tad de los estados de remediar la situaciónfiscal luxemburguesa, ésta no para de agra-varse, acentuando el contraste con las demásprovincias: “sabemos ciertamente que, en laprovincia de Luxemburgo, el reparto de lostributos públicos tiene más vicios y es másinjusto que en todas las demás provincias delos Países Bajos; la nobleza y sobre todo el

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(28) Ver las contribuciones de Piet LENDERS, “LaJointe des administrations et des affaires des subsi-des”, en Les institutions du gouvernement central…,t. II, pp. 719-730.

clero encuentran constantemente un mediopara gravar al pobre pueblo con todo elfardo”; eso era lo que se escribía en un infor-me del Consejo privado de 1752.

Traducidas a cifras, las cargas fiscalesdel año 1764 se reparten como sigue, contodos los impuestos incluidos: el clero, el3,1%; la nobleza, el 0%; los “súbditoscomunes” cotizan el 96,69% (29).

Unas semanas más tarde, el 10 de diciem-bre, la nueva Junta recibe una memoria deJean Philippe de Cobenzl (1741-1810),joven sobrino del ministro plenipotenciario,originario de Eslovenia e incorporado desdehace poco al Consejo de finanzas (30). En éldescribe una vez más la situación deplorablede la fiscalidad luxemburguesa. Pero preco-niza un conjunto de soluciones muy concre-tas y más ambiciosas que los textos de Lim-pens promulgados en 1752. Se une a suopinión otra personalidad que añade sutoque personal: Jacques Antoine Le Clerc(1731-y después de 1803), un luxemburguéscomprometido en el seno de la nueva Junta.Aporta correcciones en el sentido de unamejor adecuación con los objetivos materia-les del gobierno. Cuida particularmente lasincidencias en la aplicación de la reforma enun terreno que conoce muy bien.

El proyecto Cobenzl

El nuevo proyecto saca provecho deuna evaluación de los fracasos anteriores.También se basa en las doctrinas filosófi-cas, los trabajos de teóricos de la tributa-ción y no ignora las reformas emprendidasen otras regiones de la monarquía austría-ca. Al reiterar parte de los textos de 1752,toma en cuenta disposiciones preconizadasen un proyecto del inicio del gobierno de

Felipe V, así como de las influencias deBoisguillebert, luego de Vauban, pero tam-bién la experiencia catastral de Haugwitzen Bohemia-Moravia y por fin los intentosde instaurar un catastro en el ducado deBrabante en los años 1680.

La propuesta de Cobenzl mezcla los siste-mas de partes alícuotas y de reparto con el finde obtener un rendimiento óptimo, a cambiode un mínimo de alteraciones. El manteni-miento deliberado de un registro general, sig-nifica el status quo del principio de repartopor la cumbre. La facultad de usar el métodode la parte alícuota está reservada al nivellocal, en el que las reglas de cálculo puedenser elaboradas en base a los datos catastrales,eventualmente actualizados a la luz de losregistros de las mutaciones posteriores.

Cobenzl desarrolla pues la idea deimpuesto individualizado y cedular, acen-tuando de este modo el carácter inmobilia-rio del nuevo proyecto. Aplica principiosfisiocráticos concentrando las cargas fisca-les sobre la renta neta de la tierra. Le Clercestá asimismo influido por esta teoría. Sinembargo, no dudan en edulcorar la cohe-rencia de la ideología. En caso de rentainsuficiente, completarán los ingresos conotros tipos de imposiciones.

De este modo asistimos a un replantea-miento de la naturaleza inherente a lamateria imponible: ¿será personal (31),real o mixta en este país tradicionalmenteacostumbrado al impuesto personal de losplebeyos? A finales del siglo XVII, en lamayor parte de las provincias de los PaísesBajos, los impuestos directos se calculabanya a prorrata del capital rústico o asimila-do, completado por diversos derechos rea-les y de renta de naturaleza inmobilia-

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(29) Claude DE MOREAU DE GERBEHAYE, L’abro-gation des privilèges fiscaux…, p. 315, cuadro 12,nota 818.

(30) Ibid., pp. 314-322.

(31) Sobre la definición antigua y actual del carác-ter personal del impuesto, ver Alain GUÉRY, “État, classi-fication sociale et compromis sous Louis XIV : la capita-tion de 1695”, en Annales. Économies. Sociétés.Civilisations, 1986, t. XLI, p. 1048; Georges BIGWOOD, Lesimpôts généraux…, pp. 87-88 ; Gabriel ARDANT, Histoirede l’impôt, t. II: Du XVIIIe au XIXe siècle, [París], 1972, p. 91.

ria (32). Por medio de una cuota fijada,cada contribuyente participa proporcional-mente de la parte alícuota de las ayudas ysubsidios concedida a la comunidad. Hastaentonces, este subreparto de la cuota localentre los individuos se efectuaba con totalautonomía por los poderes locales segúnlas reglas propias de cada entidad y sinnecesidad de concertación. Gracias alnuevo catastro, cualquier contribuyentepotencial deberá declarar los tipos de ren-tas definidos uniformemente por Bruselas yserá gravado a prorrata de éstos mismos.

La ordenanza que incluye el censodel 21 de marzo de 1766

Adoptadas por el gobierno, las propues-tas de Cobenzl desembocan en la promul-gación de la famosa ordenanza para elcenso de los bienes raíces del Luxemburgo,el 12 de marzo de 1766.

Mientras tanto, la propia emperatriz sehabía colocado en primera línea, fustigan-do severamente la actitud de los estados deLuxemburgo. Su comunicado remitido algobernador general de los Países Bajosmarca una verdadera ruptura en la confian-za que tenía hacia los diputados luxembur-gueses (33). Subraya por su tono mordaz,que Viena ha perdido toda paciencia y queel menor recelo será considerado como unacto de rebelión.

De ahora en adelante, el movimiento detenaza imaginado desde finales del sigloanterior se articula perfectamente: losrequerimientos de la población por abajo,

las necesidades del Estado por arriba yentre ambos, los poderes de una asambleaseudorepresentativa, celosa ante todo de suautonomía y de la salvaguarda de los privi-legios de la mayor parte de sus miembros.

La ordenanza del 12 de marzo de 1766 seaplica también a cualquier propietario inmobi-liario de la provincia, plebeyo, clérigo, privile-giado, o persona moral. Luxemburgués o resi-dente en el extranjero que deberán rellenar unformulario para cada jurisdicción donde pose-an algún bien inmueble (34). En caso de que

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(32) Georges BIGWOOD, Les impôts généraux…, p.335 ; Paul HARSIN, “Les finances publiques belges sousl’ancien régime”, en Histoire des finances publiques en Bel-gique, Bruselas y París, 1950, t. I, p. 9; Paul JANSSENS et a.,Drie eeuwen belgische belastingen. Van contributies, contro-leurs en belastingconsulenten, Bruselas, 1990, pp. 37-122.

(33) Editada íntegramente en Claude DE MOREAU

DE GERBEHAYE, L’abrogation des privilèges fiscaux…,pp. 549-552.

(34) Sólo una persona no está sometida a la obliga-ción: el propio Príncipe, es decir los dominios de laCorona. Se ignoran sistemáticamente algunos tipos deparcelas del territorio: el trazado vial, los lechos de losríos, las plazas públicas, los cementerios, etc. – Incluso

Ordenanza para el Censo de los bienes raíces deLuxemburgo, 12 de marzo de 1766, por la que se ini-cian los trabajos del Catastro.

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Cuadro 1Lista de declaración individual (*)

Jurisdicción E1

Identidad del que declara/contribuyente E2

[Sistema Evaluación EvaluaciónDeclaración Superficies métrico Cargas del capital del producto Observaciones

A 41] neto anual

Tierras laborables A1 A11 A21 A31Tierras roturadas A2 A12 A22 A32Viñedo A3 A13 A23 A33Jardines y huertos A4 A14 A24 A34Prados A5 A15 A25 A35Cercados A6 A16 A26 A36Bosques y “arbustos” A7 A17 A27 A37Estanques A8 A18 A28 A38 D4Pastos A9 A19 A29 A39Tierras incultas A10 A20 A30 A40

Edificios Situación B3 B4 B5B1 B2Derechos y prestaciones C2 C3 C4

C1Totales de las evaluaciones D1 D2 D3

E3 [Fecha, localización, validación].(*) Claude DE MOREAU DE GERBEHAYE, L’abrogation des privilèges fiscaux…, pp. 344-351.

tuvieran un valedor directo, son los granjeroslos que han de efectuar la declaración en nom-bre del propietario. Asimismo, los demás tene-dores de derechos reales útiles están obligadosa una gestión similar para los feudos, “arren-damientos perpetuos”, bienes inmobiliarios,derechos señoriales empeñados, arrendamien-tos de larga duración, etc., en lugar de los pro-pietarios “eminentes”. Además de la propiedadinmobiliaria material, el texto legislativo abar-ca los inmuebles por destino que constituyenciertos derechos y las rentas correlativas.

Como en 1752, Cobenzl opta por recha-zar la medición de tierras. El coste excesivode la operación se habría visto agravado porel hecho de que la región no contaba contopógrafos-agrimensores. Los estados yahabían esgrimido este argumento irrebatible.

La eventualidad de un catastro conplanos parecía prohibitiva desde el puntode vista financiero por lo que los autoresdel proyecto adoptan a partir de entoncesel principio de declaración individual porcédula, en esta ocasión escrita y validadapor cada súbdito. Estos formularios debenentregarse a las autoridades locales queestán encargadas de controlar su veraci-dad y evaluar la renta a partir de la cualestarán repartidas las futuras imposicionesdirectas.

los soberanos extranjeros están sometidos a la obliga-ción de déclarar, a semejanza del duque de Bouillon, quetributa como diezmero en una parroquia luxemburgue-sa, a pesar de las protestas de su Consejo soberano.

Los verdaderos motivos del catastro

Las motivaciones verdaderas y los bene-ficios esperados se reparten entre sieteobjetivos fundamentales.

Como en todos los intentos anterioresde reforma, el motor principal sigue siendolas preocupaciones fiscales. Cobenzl seasigna un objetivo triple. En primer lugarreducir los seudo-privilegios de los noblespara convertir estos últimos en contribu-yentes clásicos. En segundo lugar, someterel clero a la regla general, con la supresióndel privilegio de autoimposición. Por fin,instaurar un censo individualizado de lasfacultades de todos los contribuyentes.

En el ámbito financiero, el catastrodebería de facilitar un mejor conocimientode las facultades reales y de las dificultadespresupuestarias de las instituciones localesy provinciales, para determinar los mediosque permitiesen cicatrizar de manera prio-ritaria la plaga del endeudamiento.

Para el poder político, el catastro aspi-ra a reforzar la influencia del gobiernocentral sobre Luxemburgo, desacreditan-do, si es necesario, el inmovilismo de losestados y denunciando su falta de repre-sentatividad.

Las implicaciones internacionales sonmenos conocidas. Las autoridades utilizanesta perspectiva para afirmar o consolidarla soberanía de los Habsburgo en los terri-torios limítrofes con las tierras llamadasneutras, en los confines del ducado, las tie-rras francas seducidas por la emancipación,o confundir los derechos de propiedad conlos derechos de regalía (35).

Las inquietudes sociales no faltan. Alcontrario, aparecen más que nunca en elafán de implantar una justicia distributiva,

y en la orientación de la reforma hacia unamayor protección de las categorías de súb-ditos más pobres.

La economía entra igualmente en losobjetivos prioritarios de la reforma. Lasalusiones y sobre todo las opciones que setomaron, tanto en el momento de la ins-tauración como en el de la realización delplan reformador, manifiestan una voluntadde promover la producción agrícola y favo-recer la industria y el comercio.

Finalmente, las preocupaciones estadís-ticas no son nuevas (36), pero en este casose trata de obtener una imagen de alta reso-lución del tejido luxemburgués. Medianteun mejor conocimiento del país, el gobier-no dispondrá de las luces necesarias para lapuesta en marcha de una política propiciaal bienestar de sus súbditos. En este mismoespíritu de racionalidad, Le Clerc, por pri-mera vez, organiza la totalidad de la pro-vincia en dieciocho distritos fiscales deidéntica naturaleza.

La ejecución del censo

Las operaciones catastrales se desarro-llan en tres etapas (37).

En primer lugar, de mayo a octubre de1766, todo propietario o asimilado tieneque rellenar una declaración en el formula-rio impreso a este efecto en cada jurisdic-ción en la que posee un bien inmueble. Elgobierno había evocado la posibilidad derecoger la información de base, sea pordeclaración de los mismos propietarios, seapor mediación de expertos independientes,letrados o topógrafos. Opta finalmente porla primera solución, invocando la argu-

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(35) El gobierno del principado de Lieja enten-dió el peligro. Hizo fijar carteles con una proclama delpríncipe-obispo que incitaba a los propietarios deLieja a ser prudentes y proceder a la declaración desus bienes situados incontestablemente en el ducadode Luxemburgo.

(36) Philippe MOUREAUX, Les préoccupations sta-tistiques du gouvernement des Pays-Bas autrichiens et ledénombrement des industries dressé en 1764, Bruselas,1971 (Université libre de Bruxelles. Travaux de laFaculté de philosophie et lettres, t. XLVIII).

(37) Claude DE MOREAU DE GERBEHAYE, L’abroga-tion des privilèges fiscaux…, pp. 339-378 y 395-426.

mentación del abad de Saint-Pierre, queretomaba a su vez la opinión de Boisguille-bert. En cuanto a la acusación de fraudemasivo, a escala de una comunidad porejemplo, también está refutado en base altrabajo de Saint-Pierre (38).

En una segunda etapa, los responsablesde las jurisdicciones locales, una de cuyasfunciones consiste en recoger las mutacio-nes inmobiliarias (39), se congregan, reú-nen las declaraciones escritas, las verificany calculan la renta respecto a cada cédula.Traducen el valor de los bienes declaradosen producto neto anual, limitado por doscirculares de Cobenzl al 4% del capital, unatasa idéntica a la que se había propuesto enLombardia (40). Ante todo designados porafán de economía, estos responsables noreúnen todas las garantías en cuanto a lacompetencia requerida. Sin embargo, losmiembros del Tribunal de Justicia territo-rial son, si no los mejores, por lo menos losúnicos conocedores de la región.

Los funcionarios del censo criticanseveramente la participación de los nota-bles locales en un primer momento, por-que sospechan que sean laxos, inclusocómplices. La perseverancia generalmenteostentada y el cumplimiento de las tareasrequeridas terminan por modificar la opi-nión general que se habían forjado losfuncionarios respecto a los notables.Desde entonces, se ha podido comprobarincluso que una parte de los fraudesdenunciados por Bruselas no correspondíani siquiera a errores de cálculo de los con-

tribuyentes o de las autoridades locales,sino a errores de comprensión y de con-versión del personal encargado de efectuarlos totales y los resúmenes. Se compruebamás la incompetencia del gobierno que lasmanipulaciones locales.

Si bien los fraudes y colusiones existen sinduda y algunos son denunciados por las pro-pias jurisdicciones locales, se encuentra tam-bién la situación inversa. Alguna comunidadque discute la propiedad de un bosque a suseñor que le reconoce sólo los derechos deuso, declara este bien como suyo, y lo mismohace el señor. Finalmente, algunos privilegia-dos de alto rango se negaron a declarar susbienes según las formas prescritas.

El afán primordial de terminar en losmejores plazos y la determinación con laque el gobierno entiende ejecutar la leyconstituyen dos garantías considerables deéxito (41). Además de las sanciones porocultación y las recompensas prometidas alos delatores, también se puede recurrir a lajusticia y al ejército. Pocas son las veces enque hay que actuar. Pero se toma muy enserio la determinación de las autoridadespor el precio a pagar de lo contrario: laintroducción de los primeros enjuiciamien-tos contra el fraude ante el Consejo deLuxemburgo. La perspectiva de un embar-go, incluso de una incautación, así como elenvío puntual de destacamentos militaresin situ acabaron por convencer a algunosrecalcitrantes.

La elección de las jurisdicciones territo-riales se realizó con la perspectiva de trans-cribir las evoluciones acontecidas en lapropiedad del suelo. El mantenimiento delos registros de mutaciones destinados alreparto equitativo es competencia de lasJurisdicciones, ya que estas mismas institu-ciones consignaban anteriormente lasmutaciones inmobiliarias en sus registros aefectos jurídicos. Estas actualizaciones

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(38) Ibid., pp. 356-357.(39) ID., “Les «œuvres de loi»”, en Le notariat en

Belgique du moyen âge à nos jours, Bruselas, 1998,pp. 154-155.

(40) Circulares del 12 de junio y 6 de julio de1766, a cotejar con Pompeo NERI, Relazione dello statoin cui se trova l’opera del censimento universale del duca-to di Milano, Milan, 1750, p. 67 : “calcolando il valorcapitale dei terreni in ragione di quattro per centosopra la rendita di essi” y con [F. VÉRON DE FORBON-NAIS,] Principes et observations economiques, Amster-dam, 1767, t. II, p. 258.

aspiran sobre todo a mantener la regla de laproporcionalidad entre contribuyentes deuna misma circunscripción fiscal.

A pesar de haber abandonado la opciónde las operaciones de agrimensura, la ope-ración de Cobenzl sigue siendo costosa ypoco rentable. El gobierno puede por con-siguiente recurrir sólo a un personal redu-cido para llevar a cabo el proceso (42).

El 21 de marzo de 1767, Jean Philippede Cobenzl constituye el Comité para elcenso del Luxemburgo (43) que tiene lamisión de definir el nuevo panorama fiscalluxemburgués.

Las juridicciones locales actúan bajo elcontrol de las oficinas de dicho Comité,cumpliendo con las tareas muy complejasde uniformización y síntesis de los cálcu-los. Destinada a supervisar las actividadesde centenares de instituciones locales, lanueva estructura consta de una docena demiembros, generalmente notables luxem-burgueses, favorables a las ideas reforma-doras y miembros de la burguesía, inclusode la pequeña nobleza del país. Primerocon sede en Luxemburgo, el Comité para elcenso se establece a partir de 1768 ante elgobierno de Bruselas.

Entre los años 1767 y 1772, cambios derumbo mostraron el pragmatismo y unarelativa flexibilidad de los responsables dela empresa. Esto significa que la preocupa-ción por la coherencia teórica no debe bus-carse como una prioridad.

Censo general de la poblacióne imposición profesional

Entretanto, las primeras proyeccionesprovocan algunos temores en cuanto a losresultados del catastro en términos de cre-

cimiento de la renta. Pragmáticos, Cobenzly Le Clerc deben decidirse a prever unaimposición profesional complementaria.Sin embargo, al contrario de su predecesorde 1752, no se arriesgan tanto porque esti-man que las materias primas sufrirían deeste modo una doble imposición, puestoque ya estarían gravadas indirectamentepor la tierra que las ha producido. Como enLombardia, desean abandonar este recursopara favorecer un sector de actividad frágilante la competencia extranjera. A lo sumo,se establece una tarifa calculada en base aljornal de un obrero, lo que supone unatarifa de impuesto personal muy similar alProjet de taille tarifée del abad de Saint-Pie-rre. La solución no satisface totalmente aCobenzl, quien espera al menos poder res-petar una regla de proporción entre lasdiferentes actividades profesionales.

Se decidió entonces recurrir también ala opción complementaria del censo generalde la población luxemburguesa. El 26 dejulio de 1766, un decreto del gobernadorgeneral completa el censo de los bienesinmuebles por un censo general de la pobla-ción del ducado (44). Este padrón nomina-tivo de toda la población incumbe a loscuras de las parroquias, responsables delmantenimiento de los registros del estadocivil. Los registros responden a una parrillaclaramente inspirada por el libro, Méthodegénéralle et facile pour faire le dénombrementdes peuples, publicada en París en 1686 yatribuida a Vauban. Los cuadros enumeran,para cada casa, los patronímicos y nombresde cada habitante, así como las profesionesde los varones adultos.

Valor de los datos recogidos

El catastro luxemburgués ha conserva-do la mayor parte de su documentación, a

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(42) Ibid., pp. 317-334, 367-378 y 431-470.(43) ID., “Comité pour le dénombrement du

Luxembourg”, en Les institutions du gouvernement cen-tral…, t. II, pp. 807-814.

(44) ID., L’abrogation des privilèges fiscaux…,pp. 383-390.

pesar de su dispersión actual entre seisdepósitos de archivos, situados en Bélgica,Luxemburgo y Alemania (45). Las 85.797listas de declaraciones originales, comple-tadas con millares de cuadros con cifras yde notas de cálculos pueden dar una ilu-sión de rigor matemático. Si se descifranminuciosamente palabras y números, serecogen muchas enseñanzas y se puedendesmentir los tópicos, incluso hasta los delos responsables de la época.

Enseguida se ve que un estudio válidode los datos no puede dar resultadoscorrectos si abarca la globalidad de la pro-vincia. Se censan demasiadas disparidades,se manifiestan demasiadas situaciones ycomportamientos varios.

La confrontación tendrá lugar preferen-temente a nivel regional. De una muestra de31 jurisdicciones territoriales, que cubrenuna superficie de 328 km2, pobladas porcerca de 5.000 almas, resalta de unas 3.026cédulas cumplimentadas, que la tasa deregistro total sube al 88,62% (46); éste es unresultado honorable para declaraciones des-provistas de agrimensuras y de planos.Naturalmente, en esa fase de la investiga-ción, nada permite extrapolar estas cifras ala totalidad del ducado de Luxemburgo.

Epílogo. Las ordenanzasde 1771 y 1774

Los trabajos del Comité luxemburguésdesembocan en la ordenanza del 21 demarzo de 1771, enmendada en 1774 y que

promulga la nueva clave de reparto fiscal,válida para el conjunto del ducado (47).Hecha en el molde del texto normativo,esta clave conocerá todas las ventajas delrigor y los inconvenientes de la rigidez. Alos ojos de la población, el funcionamientopoco riguroso y empírico, incluso injusto,de la antigua fiscalidad, en manos de gentedel lugar se ve reemplazado por las opera-ciones aritméticas frías de una burocraciadirigida desde Bruselas e indirectamentedesde Viena, con las ventajas y los defectosinherentes a esta nueva situación.

Simultáneamente, se erige una Comi-sión de tributos públicos ante el Consejode Luxemburgo (48). Este nuevo órganopermanente recibe la mayor parte de lascompetencias en materia fiscal.

Sin embargo, la debilidad de los efecti-vos en personal obligará a rechazar las pre-cauciones regulares y automáticas del regis-tro general; es decir, el utópico “catastroperpetuo” que Cobenzl deseaba con el finde evitar la aparición progresiva de distor-siones entre entidades fiscales, a semejanzade las que aparecieron a partir de 1624.

Los autores de esta reforma entraránen las altas esferas del poder o se benefi-ciarán de favores particulares. Tres deellos se verán ennoblecidos por la empe-ratriz en 1774, poco después de la pro-mulgación de la nueva era fiscal. Le Clercocupará un puesto eminente en la admi-nistración de los Países Bajos. Hombre deconfianza de José II, será miembro delConsejo del gobierno general en Bruselasantes de convertirse en el último presi-dente de la jurisdicción suprema de losPaíses Bajos, el Gran Consejo de Malines.En cuanto a Jean Philippe de Cobenzl,confidente del emperador, se convertirá

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(47) ID., L’abrogation des privilèges fiscaux…,pp. 466-483.

(48) ID., “Commission des charges publiques duLuxembourg”, en Les institutions du gouvernement cen-tral…, t. II, pp. 731-735.

(45) Bruselas, Namur, Eupen y Arlon en Bélgica,Luxemburgo y Koblenz.

(46) La tasa media de registro alcanza el 84,28%,con un intervalo-tipo del 12,37%. – Ver Claude DE

MOREAU DE GERBEHAYE, “Bilan de la mise en œuvre ducadastre thérésien au Luxembourg, 1765-1774”, en Del’estime au cadastre en Europe (XIIIe- XVIIIe siècles), t. II :L’époque moderne. Actes du colloque de Paris (4-5décembre 2003), Mireille Touzery ed., de próximapublicación.

en su vicecanciller de corte y de Estado, yluego en calidad de embajador de Austriaen París representará a Austria ante Napo-león Bonaparte.

El catastro teresiano debe tal vez suéxito a su perseverante paciencia, al con-trario de las reformas ulteriores impuestaspor José II. En efecto, los problemas deinfraestructura administrativa, las tergiver-saciones y las retiradas limitan los temoresmediante una política de pequeños pasosadelante, en un país ampliamente favorablea priori a este tipo de reforma. El gobiernoencuentra de este modo el tiempo para usarla psicología –o la astucia– y poder descu-brir, y luego delimitar los efectos secunda-rios potenciales.

Este episodio de la historia luxembur-guesa manifiesta igualmente la existenciade un verdadero Estado, capaz de renovar-se más allá de los intereses particulares,los hombres, los monarcas, e incluso losregímenes; capaz de continuidad en suacción, al servicio de la población admi-nistrada. Por lo demás, es sintomático queel organismo creado con el objetivo deasegurar la aplicación de la reforma fiscallleve el nombre oficial de la Comisión delas tributaciones públicas. A este respecto,Georges Bigwood se muestra demasiadoperentorio cuando escribe: “no existíanfinanzas del Estado, como lo concibe elderecho público moderno. Se distinguíanlas finanzas del príncipe, de las de losEstados provinciales y las de las comuni-dades urbanas y rurales” (49).

En efecto, las tormentas revolucionariastrastornarán los planes de armonizaciónfiscal, pero las autoridades francesas conce-derán cierto interés a lo que consideraráncomo un precursor. Porque este catastroofrece, de manera todavía torpe, un pano-rama homogéneo de un país de 10.000 km2

y un intento de aplicación de la justicia dis-tributiva, unos treinta años antes de la

invasión de los soldados de la igualdadrepublicana.

Las característicasdel catastro teresianoluxemburgués

Sin disponer de planos representativos,sin basarse en datos de agrimensura, sindistinguir las parcelas y sin sistema para suactualización, ¿los resultados que se consi-guieron efectivamente legitimaron el hechode arrogarse el término de catastro paracalificar esta empresa (50)? En otros térmi-nos, llamar catastro al censo de Luxembur-go de 1766, ¿se asemeja a una usurpaciónde identidad?; ¿se trata a lo sumo de unpre-catastro que toma el nombre de catas-tro?; ¿será un intento fracasado de catastrodel antiguo régimen o de un verdaderocatastro parcialmente logrado? La respues-ta a estas preguntas necesita una nueva lec-

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(49) Georges BIGWOOD, Les impôts généraux…, p. III.

(50) Ver la contribución de Mireille TOUZERY,Cadastres et compoix, en Dictionnaire de l’ancien régi-me. Royaume de France. XVIe- XVIIIe siècle, dir. LucienBÉLY, Paris, 1996, p. 191. – Documentos oficialesdifundidos en el siglo XVIII utilizan el sustantivo, asemejanza de la famosa “Récapitulation générale ducadastre de la province de Luxembourg” elaborada en1771 (ARCHIVES GÉNÉRALES DU ROYAUME, Jointe desadministrations et affaires de subsides, 395, editado enClaude DE MOREAU DE GERBEHAYE, L’abrogation des pri-vilèges fiscaux…, pp. 595-600). Le Récueil de différenstarifs, pour les communautés respectives de la provincede Limbourg, servant à faciliter la sous-répartition del’imposition sur les biens-fonds compris dans les nouve-aux cadastres, Herve, 1782, considera también elcatastro como la lista de bienes raíces, acompañadapor el importe de su renta. – El término catastro apa-rece igualmente en el libro II, título XL, art. 6, 27, 33,de Instituts de droit ou sommaire de jurisprudence cano-nique, civile, féodale et criminelle pour les pays de Liège,de Luxembourg, Namur et autres, t. II, [Bouillon, 1772],pp. 108-111, de [D.F.] SOHET, para designar las matri-ces que reunen las diferentes categorías de bienes yrentas gravables, que resultan del propio censo inmo-biliario general que conserva el nombre en uso en laépoca de la empresa: “dénombrement”.

tura del proceso teresiano a la luz de loscriterios admitidos comúnmente.

Los comanditarios y los autores

El catastro luxemburgués es incontesta-blemente una iniciativa de los poderespúblicos centrales. Por lo demás, tambiénse les puede atribuir legítimamente losintentos fracasados del siglo XVIII.

En el momento de las disensiones entreCobenzl y los estados de Luxemburgo,competentes para votar el importe de ayu-das y subsidios y para establecer la clave dereparto entre las circunscripciones locales,la emperatriz subrayará con gran firmeza lapertinencia del censo por razones de utili-dad pública. Disentir significa por consi-guiente una amenaza explícita respecto asu prerrogativa de imperium.

Como lo hemos visto, la motivación delimpulso del gobierno viene de las necesi-dades financieras que se quedan sin cubrircon los importes concedidos habitualmen-te. Desde hace décadas, se alega la pobrezadel país, sobre un fondo de endeudamien-to colosal de los poderes provinciales ylocales. Voces no oficiales, repercutidaspor los órganos del gobierno de Bruselas,condenan más bien las desigualdades y elgran número de exenciones que afectan alreparto. Además, se hace la misma consta-tación sucesivamente desde las autorida-des de Francia, Anjou o Austria que no sonsusceptibles de complacencia mutuas apriori.

Precisamente, el catastro tiene el obje-tivo de establecer la lista de los contribu-yentes realmente gravables y de sus facul-tades contributivas. Además, los bienes noestán exentos por la cualidad de las perso-nas. Solo el suelo que dispone de un esta-tuto particular puede beneficiarse de laneutralización, no de la declaración, nitampoco de la evaluación de la renta, perosí del cálculo de la parte proporcional deimposición.

Se respeta el carácter general de la ope-ración. Los recalcitrantes se ven amenaza-dos por las iras de las jurisdicciones ordi-narias, tanto si son grandes señores odignatarios de órdenes hospitalarias o mili-tares. Además, para asegurarse ante esaposibilidad, los tribunales de justicia loca-les reciben un mandato para establecer unadeclaración por defecto.

Una vez acabadas las operaciones delcatastro, el registro, verdadera clave dereparto de ayudas y subsidios arrancado ala competencia de los estados, se promulgabajo la forma y con la solemnidad de unaordenanza soberana el 21 de marzo de1771. Desde entonces es aplicable a todos yse opone a los tercios.

El campo de aplicación

Con la reaparición de los catastros, elcontenido de estos “registros públicos”según la palabra de Littré, aspira a censar latotalidad de los bienes raíces de una cir-cunscripción, sin restricción debida a con-sideraciones de derecho real. En general, eltenedor ostenta idóneamente la cualidad depleno propietario, aunque el antiguo régi-men conozca hasta su desaparición, unabanico completo de grados medievales dederecho real (y personal) inmobiliario. Elconocimiento de la realidad geográfica dela parcela se acompaña del conocimientojurídico y económico del propietario. Losmétodos de cálculo emprendidos respon-den a criterios de uniformidad y perma-nencia con el objetivo de preservar el inte-rés general.

Los trabajos del catastro censan unamultitud de estatutos particulares. Mien-tras que el decreto de 1766 estipula que lasdeclaraciones tratarán tanto de las propie-dades reales, incluidas las feudales, comode los derechos reales inmateriales, es decirlos “derechos y prestaciones”, ventajas uni-das a los fundos que pertenecen a terceros.Esta sección incluye las servidumbres de

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toda índole. Los feudos y las tierras some-tidas a censo, los declaran sus poseedores yno el propietario principal que ya apareceen el esquema fiscal tan sólo como benefi-ciario de módicos cánones (derecho detransmisión de un feudo, censo, etc.). Ocu-rre lo mismo por ejemplo con los quedetentan arrendamientos perpetuos y deenfiteusis que soportan las obligaciones depropietarios, pero que teóricamente dedu-cen sus cánones. Los arrendatarios en cam-bio pueden declarar en nombre del propie-tario como único contribuyente.

El modus operandi

La définición y el conocimientode los bienes y las personas que poseenderechos sobre éstos

Fuera de los bienes raíces en sentidoestricto, el catastro se interesa por los dere-chos reales inmateriales y las averiguacio-nes tratan simultáneamente de la pobla-ción, censada de manera nominal por loscuras de todas las parroquias luxemburgue-sas, así como del ganado, que es una fuen-te no despreciable de renta.

Pero la calidad de la información parecerelativamente empobrecida porque la uni-dad de declaración no es la parcela sino elpropietario que totaliza las superficies pornaturaleza en todo el ámbito de la justiciaterritorial. No se accede a ningún detallepreciso ni localización alguna. Sin embar-go, la realización de este catastro da unaimagen de más alta resolución que el cono-cimiento de las masas de cultivo a las quellegarían los intentos franceses en algunasregiones en 1803-1807, que no revelaninformación alguna sobre la propiedadinmobiliaria como tal.

De este modo, en contra de las conside-raciones de orden geométrico, los aspectosjurídicos del bien raíz en relación con sutenedor encuentran mayor difusión.

La conversión numéricade esta doble realidad y su clasificaciónen categorías homogéneas

El trabajo llevado a cabo directamentepor la administración central debuta en elestadio de la conversión, por la transforma-ción en cifras de las declaraciones brutas,revisadas por las justicias locales. Hay queefectuar clasificaciones en base a informa-ciones recogidas, elaborar cuadros de sínte-sis y armonizar todos los datos para podertratarlos con un rasero equivalente. Estaoperación fue de larga duración y conoció

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Tabla de equivalencias de las diferentes medidas de latierra a una unidad patrón, enviada a los funcionariosdel catastro para unificar la variada tipología de medi-das locales.

múltiples avatares mientras se descubríanproblemas insospechados, a veces muylocales, o concepciones de la realidadinmobiliaria que variaban fuertemente eneste territorio muy vasto. La empresacorrió el riesgo de naufragar en varias oca-siones cuando se pasó este umbral de exi-gencia.

La cuestión de medida de superficiesreviste un aspecto particular, especialmen-te complejo y revelador del desconocimien-to de la realidad local. Las conversiones delas superficies, correctamente declaradaspor parte de los declarantes y perfectamen-te tratadas por las jurisdicciones, fueronmal dominadas por la administración cen-tral. La confusión se agravó con una multi-tud de sistemas muy dispares y los cálculosdesembocaron en resultados a menudomuy alejados, si no de la realidad, por lomenos de las propias declaraciones.

La confección de herramientasque permiten una comparaciónsegún criterios objetivos

Revestido con el anonimato numérico,cada tipo de bien raíz va a poder benefi-ciarse de una evaluación de su renta, enbase a las informaciones recogidas ante lasjurisdicciones locales. Sin disponer de laprecisión de un conocimiento parcelario,los calculadores establecieron un coeficien-te de renta neta anual por unidad de super-ficie para cada categoría de fundo en cadacircunscripción.

En cuanto a las casas y edificios indus-triales, se les asignará un importe fijo. A lolargo de la última fase de los trabajos, seañadieron a las estimaciones inmobiliariasimportes igualmente fijos que correspon-den al ejercicio de las profesiones máscomúnmente ejercidas. Finalmente, lasdesgravaciones permanentes y localespudieron intervenir en esta fase, en funciónde minusvalías inherentes y debidamenteconstatadas.

El proceso de traducción de la evaluaciónen capacidad contributiva

La última etapa, es decir, el paso a ladeterminación de la capacidad contributi-va, es competencia de la administracióncentral que establece el registro final.Entrega un informe de cada jurisdiccóninmobiliaria, considerada como entidadfiscal, respecto al conjunto del ducado.Continuamos pues a posicionarnos enuna lógica de impuestos de reparto. Peroesta clave se puede modificar tan sólo porordenanza soberana, es decir por elgobierno central de Bruselas. En efecto,un poder reducido de exención temporala nivel puramente individual en caso deaccidente comprobado, se queda enmanos de las autoridades locales o pro-vinciales y de la Comisión de los tributospúblicos, órgano creado para asegurar elmantenimiento del proceso.

El proyecto inicial de Cobenzl habíaprevisto unas actualizaciones regulares delregistro a partir de los cambios del tejidoinmobiliario constatados a nivel local. Esteaspecto sigue siendo poco conocido por ladispersión o la desaparición de los docu-mentos producidos durante esta fase de lasoperaciones. Estas lagunas documentalesse deben a la creciente desorganización dela administración que pierde el control afalta de medios humanos suficientes.

La finalidad

La finalidad del catastro luxemburguésresponde a objetivos fiscales como ya seexplicó ampliamente más arriba. La princi-pal preocupación de las autoridades era con-seguir, más que un crecimiento coyunturaldel importe de las retenciones, una estabili-dad de estas últimas para evitar los chanta-jes ejercidos por los estados provinciales.

Por falta de medios humanos y financie-ros suficientes, la supervivencia del catastroluxemburgués parecía limitada al horizonte

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del medio plazo ya que carecía de actualiza-ciones serias. El ideal del catastro perpetuono estaba todavía maduro en la práctica.

El valor jurídico

El catastro luxemburgués posee efecti-vamente desde su creación un carácterpúblico. Pero sus responsables recordaronque no era un registro de la propiedad,cuyas informaciones habrían jugado unpapel tan importante que hubiera podidosustituir los títulos de propiedad. Por esosu fuerza convincente es relativa: ofrecepresunciones o indicios de propiedad.

Se esperaba que los declarantes no fueranforzosamente los propietarios. Por eso se pre-veía que si se otorgaba al catastro una impor-tancia jurídica demasiado marcada, se habríanengendrado enseguida numerosas reclama-ciones. En el lado opuesto de los intentos defraudes por omisión, existió la sobredeclara-ción, con la vana esperanza de obtener unreconocimiento jurídico para algunas preten-siones a la propiedad total y completa.

La forma material

Los registros catastrales

Los documentos en los cuales estánconsignadas las descripciones del estadode la propiedad inmobiliaria luxembur-guesa se basan en las declaraciones de lospropietarios.

El paso a un formulario cuyas cédulascorresponden a los diferentes tipos de usosdel suelo constituye un progreso esencialen vistas a una matriz catastral. Pero pue-den llevar a la imprecisión, la confusión yel fraude las declaraciones en bloque de losbienes raíces por los propietarios o lostenedores, reunidos por jurisdicción y tipode uso, sin recurrir a la reparcelación, ypor consiguiente sin mención de los por-menores.

Los “calculadores” del Comité para elcenso de Luxemburgo elaboran cuadrosresumen homogeneizando los datos desuperficie. La medida agraria en uso en lacapital ducal hace las veces de denomina-dor común. Por otra parte, se calcula unarenta ficticia para cada tipo de suelo encada jurisdicción y se aplica a los bienesdeclarados.

Finalmente, una síntesis resume elimporte de la renta neta por tipo de uso delsuelo en el ámbito de cada circunscripción.

La ausencia de un levantamiento topo-gráfico impide todo plano catastral. Perogracias a la técnica de trabajo y la calidad delas demás fuentes presentadas, esta ausen-cia no altera para nada el valor jurídico delcatastro. La uniformidad de las reglas deevaluación de los bienes raíces diferenciaeste catastro de iniciativas locales, realiza-das en otras regiones de los Países Bajos.Tienen una apariencia más precisa porquedesembocaron en representaciones figurati-vas. Sin embargo, incluso una agrimensuracon planos de apoyo podría ser empañadapor evaluaciones erróneas de la renta. Ade-más, estos mismos planos no garantizan unreparto de los tributos según los procedi-mientos aritméticos. En efecto, sin un con-trol de las autoridades superiores, el controlde instancias o de grupos de presión localespuede reducir a la nada la precisión de lostrabajos iniciales.

Por otra parte, el plano catastral nuncaha constituido la conditio sine qua non querepresenta la matriz (51). Se trata de unsimple documento adicional que no aportaningún elemento considerado en la evalua-ción del bien que faltaría en la matriz. Sucalidad geométrica resulta tener una alta

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(51) Claude DE MOREAU DE GERBEHAYE, “Lestâtonnements de l’impôt foncier et l’origine des pre-miers cadastres. Le cas luxembourgeois”, en Actes desjournées d’études «Les patrimoines ruraux (XIVe-XVIe siè-cles). Sources. Méthodes d’approche et d’exploitation,Bruselas (Archives et bibliotheques de Belgique), depróxima públicación en 2004.

precisión gráfica pero esta calidad presentatan sólo una función secundaria: recortarlas declaraciones y evitar los olvidos (o lasdobles declaraciones).

Las consignaciones de las mutacionescatastrales

En cuanto a las mutaciones, aparecenen registros mantenidos de una maneramuy deshilvanada por las jurisdiccionesterritoriales en registros preimpresos. Seencuentran ejemplares cumplimentados yenviados a la Comisión de las contribucio-nes públicas hasta la década de 1790 (52).En este punto, las esperanzas de los autoresdel catastro llegaron a un resultado mitiga-do. Sin embargo, el registro y la Comisiónde las contribuciones públicas funcionabanaún en 1795.

Después de esta fecha, el régimen fran-cés es el que dotará a la administración fis-cal de personal y herramientas susceptiblesde llevar a cabo una verdadera política deconocimiento geométrico del territorio.

A pesar de sus imperfecciones, el censode Luxemburgo cumple efectivamente lamayor parte de las condiciones que lo trans-forman en un instrumento de origen guber-namental, cuyo objetivo es conocer las capa-cidades fiscales de la mayor parte de losbienes raíces del territorio en vista de laaplicación sistemática de las imposiciones,determinadas a prorrata de la renta inmobi-liaria, tributables a la Hacienda pública. Losdocumentos producidos en este contextoposeen un valor administrativo, pero noconstan como títulos que prueben la propie-dad. Por el contrario, el catastro dispone dela fuerza apremiante y se opone a los terciosen el marco de la recaudación del impuesto.

Le confieren su valor los textos normativosde iniciativa soberana.

Consecuenciasen Luxemburgo

Aparte de algunos ataques de malhumor muy localizados, el catastro no sus-citó ningún levantamiento de masas. Cuan-do en febrero de 1768, los delegados delestamento noble obtienen audiencia ante laemperatriz, los defensores de la causa pri-vilegiada cosechan un fracaso. El lazo par-ticular entre la soberana luxemburguesa ysu estamento noble ha sido sustituido poruna relación general entre la soberana delos Países Bajos y sus administrados.

A la hora de los balances, los logrosdirectos de la reforma pueden situarse entres niveles.

El nivel del gobierno

A nivel de principios de política gene-ral, los objetivos se consiguieron sin lugara duda. A partir de ese momento, el Estadoejerce una tutela en materia fiscal (53). Losestados de Luxemburgo conservan tan sólouna función puramente simbólica. Se venencasillados en el papel de una cámara deratificación. Si es necesario, Bruselas podráincluso responder con autoridad si mani-fiestan alguna reticencia. Ya no se deja elimporte del impuesto al poder discrecionalde la asamblea provincial. El reparto seestablece matemáticamente a partir de laclave de reparto fijada en un texto legal.Incluso las vías de recurso están reglamen-tadas y severamente controladas.

El gobierno central no sólo se adjudicael primer papel en la política luxemburgue-

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(52) Por ejemplo, el fajo numerado ARCHIVES DE

L’ÉTAT À ARLON, Cadastre de 1766, 750, conserva lasmutaciones catastrales de la justicia de Saint-Léger(Virton) de 1779 a1792.

sa, sino que, abrogando la mayor parte desus privilegios, aniquila prácticamente elcontra-poder que ejercían los estados.

La supresión de las injusticias fiscaleshacia los más humildes viene acompañadade una tutela directa y cotidiana. Pero losargumentos avanzados por los estamentosprivilegiados, que denuncian y temen unpoder lejano, sordo a los problemas, a lasredes y a las características específicasluxemburguesas, no parecen suscitar lamisma emoción en el “pueblo llano” queentre los notables de la provincia que espe-raban sacar provecho de esta frustración.

Incluso el Consejo de Luxemburgo en elque algunos consejeros nobles ejercían anta-ño presiones a favor de los privilegiados, secomporta cada vez más como una institu-ción descentralizada del gobierno y no comoun refugio del localismo provinciano.

El nivel de la administración fiscal

La fiscalidad ha hecho las veces deexcelente caballo de Troya para modificarradicalmente los equilibrios en el teatro dela política general en Luxemburgo. Pero,¿qué resultados ha cosechado en su propioámbito?

Por una parte, los ingresos fiscalesalcanzan una regularidad desconocidahasta entonces (54). Si los autores de lareforma se decepcionaron en relación conlos objetivos de plusvalía esperados, la per-cepción más equitativa y la solución máseficaz de los contenciosos reducen los pro-blemas crónicos que surgían anteriormen-te. En otros términos, se sale de un periodode caos secular en provecho de una gestiónmás racional.

La reducción de los privilegios y lasupresión de la exenciones indebidas for-man parte de los objetivos iniciales defini-tivamente adquiridos. En cambio, el cálcu-

lo de los impuestos sobre la sola propiedadinmobiliaria, en la línea de la ideas fisiocrá-ticas, se reveló rápidamente peligroso paralos recursos del Estado.

El censo del ganado, importante en tér-minos de renta en el circuito económicoluxemburgués –sobre todo en la parte delas Ardenas–, da tan sólo resultados mitiga-dos y poco fiables (55). Las estimacionesrealizadas son sin embargo concretadas porsu integración en el registro definitivo. Seagregan otras categorías de renta tambiéndurante la operación, a semejanza de larenta profesional (56). En este caso, es unade las principales aportaciones del censo depoblación.

El catastro constituye igualmente unaseñal tangible de un cambio definitivo, querelega el sistema medieval a un segundoplano. Concretamente, la propiedad cam-pesina se adelanta sobre la tierra censada yse consideran los cánones señoriales comogastos deducibles y por consiguiente grava-bles, declarados como rentas inmobiliariaspor el señor beneficiario. En cuanto a losfeudos, sólo los verdaderos mantienen suexención en una medida mucho más limi-tada y bien circunscrita.

Finalmente, la financiación de la opera-ción constituye una perspectiva interesan-te. Para no encontrarse a merced de labuena voluntad de los estados de Luxem-burgo, el gobierno central prefinanció lasoperaciones. Una vez promulgado el catas-tro y despojados los estados de gran partede sus prerrogativas en la materia, Bruselaspudo reclamar y conseguir el reembolsototal de los recursos empleados (57). El 27de diciembre de 1776 marca el punto finalde esta lucha que fue demasiado desigual.

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(55) Ibid., pp. 372-377 y 459 ; M. DORBAN, “Ledénombrement du Luxembourg en 1766. Essai de cri-tiques historique et statistique: le cas du décanat d’Y-voix-Carignan”, en Le pays gaumais. La terre et leshommes, t. XXXII-XXXIII, 1971-1972, pp. 58-73.

(56) Ibid., pp. 459-460.(57) Ibid., pp. 503-534.(54) Ibid., p. 510, gráfico 21.

Los estados decidieron por unanimidadreembolsar Hacienda por el adelanto pacta-do con vistas a financiar el censo. La apues-ta por la docilidad que hizo el gobiernovenció en esta prueba de fuerza desde suóptica: la operación se volvió neutra.

El proceso de ejecución

Desde el origen del proyecto, se entien-de que los medios humanos, financieros ytécnicos movilizados por el gobierno sereducen al máximo. Jean Philippe deCobenzl consigue asegurar la ejecuciónmaterial dirigiendo las operaciones derecogida de datos, con la ayuda de unpuñado de funcionarios favorables a las“ideas nuevas”. Se cuenta a lo sumo conunos cuarenta colaboradores, incluyendo la

ayuda adicional de los soldados de la guar-nición de Luxemburgo (58).

Cobenzl no sólo dio el impulso inicialque hizo arrancar el proceso, sino que gozódel apoyo del gobierno de Bruselas y de lapropia emperatriz. También supo delegarpoco a poco las actividades a colaboradoresluxemburgueses seguros, prolongando deeste modo la empresa más allá de su retira-da en junio de 1767. El Comité para elcenso conoció varios cambios después, peroterminó la tarea que se le había asignado.

La producción documental que legóresulta masiva y variada. En un primertiempo, conviene elaborar una tipologíade documentos producidos. Se censan

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(58) Ibid., pp. 424-425.

Inicio de declaración (cédula) de un noble extranjero que prueba que la totalidad de propietarios estaban obliga-dos a declarar cumpliendo la Ordenanza de María Teresa.

veinte tipos de documentos sucesivosescalonándose en la década 1765-1774. Secreó cierto número de documentos, perono se utilizaron para el resultado final, asemejanza de las respuestas de las comu-nidades a un cuestionario decretado por elministro plenipotenciario. En cambio, lostres registros iniciales (catastro, censo dela población y del ganado) se crearon,como se ha visto, para convertirse en losnuevos registros.

Las superficies declaradas al catastro,–y no la evaluación de la renta neta anualconsiderada poco fiable por el Comité–,así como el número de casas y molinos seconvirtieron en valores monetarios (flori-nes de cuenta de los Países Bajos). Se aña-den las rentas de los diezmos y de losterrazgos, el ganado afectado por un valorfijo según cuatro categorías. Al fin, se

extraen del censo de la población lasinformaciones relativas a las profesionesejercidas. Dotadas con una renta ficticiauniforme a todo Luxemburgo, este criterioprofesional (agricultores, artesanos,comerciantes) se añade a las evaluacionesinmobiliarias y al producto de la ganade-ría para constituir el importe total de lariqueza de la jurisdicción. Es la relaciónentre este número y los 4.788.384 florinesde renta totalizados por el conjunto deLuxemburgo, lo que constituye la parteproporcional del impuesto que tomará asu cargo cada entidad en el impuestogeneral a partir de entonces.

En cuanto a los privilegios fiscales, sunúmero se ha reducido, principalmente losdel clero, ya que muchos estaban insuficien-temente justificados con menor solidez. Lasexenciones que permanecen –porque no hay

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Inicio del documento por el que las autoridades catastrales locales denuncian la negativa a declarar de la Ordende Malta, invocando sus privilegios.

que entender la abrogación de los privilegioscomo la implantación de un igualitarismociego– ya no se toleran en derecho sin con-trapartidas. Éstas se debilitaron a lo largo delos tiempos modernos, con el abuso o la com-placencia del poder central que prefería redu-cir el peso hereditario de la nobleza en las ins-tituciones absolutistas, pero en detrimento delos compromisos en ayuda militar y consejoexigidos por el contrato de vasallaje medie-val. La nueva definición de la exención fiscala la que aspira el poder, se considera comouna exoneración para la compensación deservicio excepcional prestado (59). La identi-dad que se mantenía abusivamente y se invo-caba constantemente entre el estatuto nobi-liario de las personas y el carácter feudal delsuelo, está definitivamente dividida.

Por fin, desde un punto de vista másjurídico, pero no sin consecuencias sobre lavida económica y social, la propiedad indi-vidual obtiene un reconocimiento formal delos poderes públicos. Las tierras no se redu-cen a meras cesiones parciales de los dere-chos reales a cambio de un censo que reco-nozca la propiedad eminente del señor. Alcontrario de los libros becerros que volvie-ron a ser de actualidad en las regiones afec-tadas por la reacción señorial del siglo XVIII,el catastro legitima la noción de propiedadsegún la acepción del derecho romano. Elcenso señorial se muda en una mera contri-bución deducible de la renta del suelo y gra-vada como derecho inmobiliario privativo.

El estatuto de los bienes feudales resultamás ambiguo. La imprecisión rodea el trata-miento de estas declaraciones, tanto ante lascortes feudales, como ante las jurisdiccio-nes ordinarias (es decir las censales). Enunas se clasifican y calculan por separado,en otras se mezclan con los bienes plebeyos,a pesar de las inscripciones “bienes feuda-

les”. Pero de todos modos, la masa inmobi-liaria de cada entidad local incluye desdeentonces esos bienes feudales.

Influencias en el exterior

Más allá de los límites luxemburgueses ya pesar de su pragmatismo, el catastro hasido un modelo gracias a la adaptación y a lacorrección de las modalidades del funciona-miento y de aplicación (60). En efecto, uncatastro similar será decretado en otra pro-vincia de los Países Bajos: el ducado de Lim-bourg y la región que se extiende más alládel Mosa. Se desarrollará también una cam-paña de censo inmobiliario general y nomi-nativo. Una parte del personal luxembur-gués será incluso asignado a la coordinacióny a los trabajos de síntesis. Las ordenanzasde 1778 y 1782 proveerán igualmente Lim-bourg de su registro general de reparto de lasimposiciones y crearán una Comisión decontribuciones públicas a semejanza de suhermana luxemburguesa (61).

No obstante su contenido doctrinariomuy pobre, el éxito del modelo luxembur-gués, remodelado y aplicado en parte porlos funcionarios veteranos de la experienciaanterior, hizo las veces de prototipo. Inicial-mente, la reforma había sido pensada por laJunta de administraciones para incluir otrasprovincias de los Países Bajos como laregión de Namur y de Hainaut.

Pero el interés suscitado por ese catastrono desapareció totalmente. Las autoridadesfrancesas que perfeccionaron el conocimientogeométrico del nuevo territorio nacional, sen-taron las bases de un catastro general. En efec-to, si bien la república consigue abolir la

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(61) P. LENDERS, “Commission des charges publi-ques du Limbourg”, en Les institutions du gouverne-ment central…, t. II, pp. 736-745; Claude DE MOREAU

DE GERBEHAYE, “La réalisation du cadastre du Luxem-bourg…”, p. 286.

(59) Paul JANSSENS, L’évolution de la noblessebelge depuis la fin du moyen âge, Bruxelles, 1998,(Crédit communal. Collection Histoire, serie in 8º,nº 93), pp. 149-150.

mayor parte de los rasgos del antiguo régi-men, se interesa sin embargo por algunas desus herramientas: las que contenían el ger-men destructor del sistema aborrecido cuan-do se llevaban al paroxismo de su lógica.Diversos indicios prueban que los documen-tos luxemburgueses fueron pedidos y consul-tados por las nuevas administraciones en losúltimos años del siglo XVIII. No hay duda deque, ante la sistematización y los medios de lagigantesca empresa francesa que se ponía enmarcha, para dar resultados en nuestras regio-nes tan sólo en la década de 1830, los datosconservados podían utilizarse tan sólo comoreferencias puntuales a modo de control.

Conclusiones

• Verdadero catastro en el proyecto de1766, la empresa no consigue todos losobjetivos con los que contaba en 1771-1774 y desemboca más tarde en la reduc-ción del catastro, por la falta de actualiza-ción de los datos o de precuación. Se tratade un catastro efímero a pesar de lasupervivencia de sus consecuenciasdurante décadas. Resultan efectos irrever-sibles, cualquiera que sea el nivel de per-fección conseguido por el catastro.

• Incontestablemente, el catastro teresianose salda con una victoria al menos en tresaspectos. Marca la entrada numérica y dela estadística como auxiliar del gobiernoen la política luxemburguesa. La vertien-te planimétrica aparecerá tan sólo unageneración más tarde. Confirma luegoun giro en los dominios capitales rela-cionados con el paso del mundo feudalal mundo moderno. Nociones como lapropiedad individual, los privilegios fis-cales, así como la representatividad polí-tica suscitan reflexiones y sufren trans-formaciones considerables, en el sentidode la síntesis en vez del de la abolición–una característica del antiguo régi-men–. El tercer logro de las operacionescatastrales concierne la resolución de

una paradoja fundamental: un régimende exenciones que siguen siendo perso-nales y aplicadas a un sistema de imposi-ción ya ampliamente real.

• Desde el punto de vista de la fiscalidadluxemburguesa, la lucha entre el feudalis-mo y el absolutismo toma un cariz irre-versible con ventaja para este último apartir del reinado de María Teresa, y másparticularmente desde el final de la gue-rra de los Siete años. Sin embargo, el pro-ceso está profundamente enraizado enciertas medidas puntuales tomadas a lolargo de las décadas anteriores. Una com-paración con el entorno europeo demues-tra que las medidas aplicadas provienende proyectos más antiguos y de orígenesgeográficos muy variados. En este sigloXVIII de racionalización política, se asis-te a un movimiento de concentración yde homogeneización. Se desplieganesfuerzos con el propósito de integrarmás estrechamente Luxemburgo a losPaíses Bajos. El control ejercido sobre losestados por medio de la reforma fiscalentra directamente en este esquema.

• ¿La experimentación habría aportado laprueba de su antinomia con el antiguorégimen? Es cierto que la pureza concep-tual tiene tendencia a desterrar cualquierelemento personal del catastro. Sin embar-go, uno no puede sino constatar que la sín-tesis conseguida en Luxemburgo ha sidorealizada sin altercados violentos y conser-vando el toque humano que presentanciertas facetas del derecho medieval.

El catastro teresiano no quería ser revo-lucionario. Pero desarticula los graváme-nes fundamentales para implantar las nue-vas retenciones fiscales, mientras seahorraba levantamientos políticos en con-tra de la autoridad central. Posee caracte-rísticas de una empresa del antiguo régi-men porque aspira a construir un nuevomodelo sin destruir radicalmente todos losvestigios del pasado. En caso de éxito de lareforma, el gobierno demuestra su capaci-

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dad de evolucionar. Sin embargo se alcan-za el objetivo en Luxemburgo donde elpoder central incrementa su preponderan-cia de cara a los poderes provinciales ylocales. De ahora en adelante se declara yevalúa toda propiedad inmobiliaria priva-da según criterios calculados objetivamen-te y gravada (o exenta) según reglas gene-rales. Bruselas no sólo impone suascendiente sobre los poderes subalternos,sino que los pone directamente a su servi-cio para la realización del catastro.

Con la gestión del impacto de la refor-ma, su eventual mutación en modelo y supropagación fuera del espacio luxembur-gués, más allá del único problema de repar-to equitativo de las cargas públicas, semuestra una voluntad clara de hacer peren-ne una herramienta de gobierno, y con estavoluntad se manifiesta la consciencia de unEstado embrionario en pleno desarrollo.

Al contrario de la situación france-sa (62), los monarcas de la dinastía de Has-

burgo-Lorena realizan revisiones funda-mentales, incluso en contra de la opiniónde los estados y de la resistencia de los gru-pos más conservadores. De algún modo,son incluso sus instigadores. El poder sesiente más vulnerable en Bruselas y enSchönbrunn que en Versalles.

Finalmente, desde el punto de vistade archivos y documentos, y a nivel mássingular para el conocimiento actual delantiguo régimen luxemburgués, el catas-tro teresiano constituye sin lugar a dudauna recopilación de fotografías instantá-neas de alta resolución, única en los Paí-ses Bajos por la zona que cubre y descri-be (63). ■

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(63) Un testimonio de investigación de granmagnitud sobre la base de datos catastrales de 1766 :Le duché de Luxembourg à la fin de l’ancien régime. Atlasde géographie historique, bajo la dir. de J. RUWET y C.BRUNEEL, 9 vol. editados [introducción, Durbuy, Mar-che, La Roche, Tierras francas valonas, Neufchâteau,Houffalize, Chiny, Virton, Louvain-la-Neuve], desde1982 (Travaux de la Faculté de philosophie et lettresde l’Université catholique de Louvain, XXVI – Sectiond’histoire, VI, luego Université catholique de Louvain.Bibliothèque de la Faculté de philosophie et lettres.Sources et documents, 1 ; Centre belge d’histoire rura-le. Publications, nos 76 et 79).

(62) “[…] toda reforma financiera de fondo queamenace las mismas bases del Estado” (P. GOUBERT, L’an-cien régime…, t. II, p. 150). – Mireille TOUZERY, “Allen-de los Pirineos, los Borbones de Francia en el impáscatastral”, en El catastro de Ensenada…, pp. 67-81.

PALABRAS CLAVE: Catastro - CartografíaCatastral - Control Cartográfico - GPS - Sis-temas de Referencia.

El catastro es una de las mayores fuen-tes de información sobre el territorio de lasque se dispone, la información catastral adisposición del ciudadano es de tipo alfa-numérico o de tipo gráfico. La informaciónalfanumérica generalmente se emplea paraobtener estadísticas y censos, mientras quela información gráfica se emplea paraextraer información espacial.

La cartografía catastral se define en elReal Decreto 585/1989 de 26 de Mayocomo, la documentación gráfica que des-cribe, entre otras características que se con-sideran relevantes, la forma, dimensiones ysituación de las parcelas o fincas que inte-gran el territorio nacional, cualquiera quesea su uso o actividad a que estén destina-das, constituyendo en su conjunto elsoporte gráfico del Catastro.

El estado utiliza esta información parauna serie de actividades como manejo detierras y propiedades públicas, planificación

urbana y rural, reformas agrarias, desarrollode infraestructuras, (tele-) comunicaciones,política fiscal, etc. Además el sector privadorequiere información espacial para desarro-llar sus actividades, como provisión de ser-vicios de agua, energía, comunicacionestransporte, construcción, producción carto-gráfica, servicios de consultoría e ingenie-ría, etc. (Georgiadou, 1996).

El catastro desde el punto de vista de sugestión, se estructura en Catastro de Rústicay Catastro de Urbana, en ambos una com-ponente importante es la cartografía, y amodo de indicación las escalas más frecuen-tes son en Rústica la 1/2.000 y la 1/5.000,mientras que en urbana son la 1/500, la1/1.000, y la 1/2.000.

Para que la cartografía catastral puedaservir de base a otras aplicaciones, esimprescindible que cumpla con unos están-dares cartográficos de precisión, ya que deotro modo sólo serviría para el fin catastral,esto es la recaudación de impuestos asocia-dos a la propiedad de bienes inmuebles.

Por otro lado tenemos que, la realiza-ción de un estudio de precisión cartográfico

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Desarrollo de una metodologíade control de la cartografía catastralurbana mediante GPS

Francisco Manzano AgugliaroDr. Ingeniero Agrónomo

Profesor Titular de Universidad del Dpto. de Ingeniería Rural.Universidad de Almería

Miguel Ángel Montero RodríguezIngeniero Técnico Agrícola en Mecanización y Construcciones Rurales.

Universidad de Almería

Abril 2004

precisa de una fuente de mayor exactitudque el objeto cartográfico que pretendemosanalizar, esto sin duda, implica la utiliza-ción de una tecnología combinada con unosprocedimientos que aseguren estos requeri-mientos técnicos.

Para abordar esta cuestión caben plante-arse dos posibilidades, comparar la cartogra-fía catastral con otra cartografía de mayorprecisión, pero esto no es fácil de encontrar,o bien realizar un levantamiento de preci-sión de aquellos elementos que pretenda-mos analizar dentro de la cartografía, ele-mentos puntuales, lineales, o superficiales.

El problema que se plantea ahora es elmodo de realización de un levantamientopreciso, ya que si lo realizamos por Topo-grafía Clásica sería demasiado costoso,pues tendría que realizarse al menos con laprecisión de la red catastral local, el “Pliegode Cláusulas Administrativas Particularesde Aplicación General y de PrescripcionesTécnicas para la Contratación de los Traba-jos de Cartografía Catastral Urbana” (Sub-dirección General de Catastros Inmobilia-rios, 2003) especifica, apartado 14 delanexo 3, las “condiciones a que han deajustarse los trabajos de actualización decartografía catastral urbana por trabajostopográficos”, definiendo que las precisio-nes en coordenadas de los métodos topo-gráficos serán de ±0,10 cm. en planimetríay ±0,10 en altimetría. Si a estas precisionesañadimos que la distribución de puntos alevantar, deberá seguir unas normas dehomogeneidad dentro de la cartografía acontrolar, que lógicamente será función deltest cartográfico elegido, y que esto sinduda implicaría varias poligonales encua-dradas o cerradas dentro del núcleo urbanocuya cartografía se pretende estudiar, hacenque a priori tengamos que descartar laTopografía Clásica para el control cartográ-fico por motivos económicos.

La tecnología que permite solucionar apriori tanto los aspectos técnicos, como loseconómicos, es sin duda el posicionamien-to por satélite, hoy el día el GPS (Sistema

de Posicionamiento Global) y en un futurocercano posiblemente el sistema Gali-leo (1) (ESA 2003); puesto que las preci-siones nominales teóricas permiten alcan-zar estas precisiones. Además la nonecesidad de ínter visibilidad entre puntosa levantar, teniendo en cuenta que los pun-tos están “esparcidos” por una ampliasuperficie con poca o nula visibilidad entreellos, la convierten a priori en una tecnolo-gía que merece la pena ser estudiada paraabordar esta cuestión.

El posicionamiento con GPSy la georreferenciación

El posicionamiento por satélite es unatécnica que trata de determinar la posición deun punto mediante observaciones a satélites,ver figura 1, para ello basta con disponer deun receptor capaz de captar la señal transmi-tida por los satélites y tener “a la vista” unmínimo de tres satélites si se quiere determi-nar la posición planimétrica y de cuatro si sequiere obtener posición tridimensional.

En la figura 4 puede apreciarse esteprincipio, puesto que si conocemos la posi-ción del satélite r S, y medimos la distanciadel receptor al satélite r , podremos deter-minar la posición del receptor respecto delorigen r R.

Existen distintas técnicas de posiciona-miento en función de la forma de determi-nar la distancia satélite receptor, pero todasimplican el conocimiento de la posición delsatélite. Efectivamente los parámetros orbi-tales de cada satélite GPS, efemérides, sonperfectamente conocidos pues describenórbitas elípticas planas, siendo la Tierrauna de sus focos y por tanto se cumplen lasleyes de Kepler.

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FRANCISCO MANZANO AGUGLIARO Y MIGUEL ÁNGEL MONTERO RODRÍGUEZ

(1) El sistema Galileo es el futuro sistema denavegación europeo, y está previsto que esté comple-to en el año 2008.

Las dos técnicas básicas para obtenerla distancia satélite receptor son la medidadel código también conocida como medi-da de la pseudodistancia y la medida de lafase de la onda portadora, la idea básicaque podemos emplear para explicarambos procedimientos de medición esque: la pseudodistancia (r ) se basa en cal-cular el tiempo de viaje de la onda desdeque sale del satélite GPS hasta que llega alreceptor esto es lo que se llama medida delcódigo, como la velocidad de viaje de laseñal es conocida, la velocidad de la luz c,entonces r = c · (tR – t0) , ver figura 2;mientras que la medida de la fase de laportadora se basa en “contar” el númerode veces que se repite la longitud de ondadesde que sale del satélite hasta que llegaal receptor, siendo la distancia en cuestiónD igual al número de veces que se repite

la onda (N · l ) más una fracción de esta(l · DF), D = l (N + DF), ver figura 3.

De los dos sistemas de medida el máspreciso es el de medida de la fase, peroambos están influidos por una serie de erro-res propios de la medición como son porejemplo el paso de la señal por la atmósferao una incorrecta posición del satélite dentrode su órbita teórica, por ello la medición sepuede hacer más precisa si se utiliza la téc-nica relativa, en la cual partimos de la hipó-tesis que dos receptores cercanos se veninfluidos de los mismos errores, con lo cual,si uno esta fijo y en posición conocida, estonos permite calcular la desviación entre laposición conocida y la posición calculada;esta desviación se supone la misma en elotro receptor cercano y puede emplearsepara mejorar la posición de este receptorcercano, “eliminando” así los errores

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DESARROLLO DE UNA METODOLOGÍA DE CONTROL DE LA CARTOGRAFÍA CATASTRAL URBANA MEDIANTE GPS

Figura 1Concepto de posicionamiento con GPS

comentados anteriormente. Al receptor quepermanece fijo y en posición conocida se ledenomina estación base de referencia y alreceptor cercano que utiliza las correccionesde esta se le denomina equipo móvil, pueses el que realmente realiza la medición.

Una vez obtenida la posición, cabeplantearse en que sistema la estamos defi-niendo, pero antes introduciremos algunasideas generales acerca de la definición de laposición espacial, términos muy empleadosen las ciencias de Geodesia, Cartografía yTopografía.

Un sistema de referencia terrestre, esuna definición matemática en la cual sedefine un elipsoide como superficie deaproximación a la forma de la tierra, lógi-camente existen muchos tipos de elipsoi-des según la zona de la Tierra que se deseerepresentar, e incluso, un mismo elipsoide

según el punto de tangencia con la Tierraque se le defina puede dar lugar a distintasformas de aproximación del elipsoide a lafigura de la Tierra. A este último conceptose suele llamar dátum (sistema de referen-cia más punto de tangencia), el dátumpuede dar lugar a la materialización en elterreno de puntos con coordenadas conoci-das en ese sistema de referencia, es lo quese suele denominar marco de referencia osistema geodésico, estos puntos de coorde-nadas conocidas son los denominados vér-tices geodésicos, y el conjunto de ellos dis-tribuidos a lo largo de un país o región es loque se conoce como red geodésica. Hay queindicar que un mismo punto puede perte-necer a varias redes geodésicas a la vez,pero tendrá distintas coordenadas según elsistema geodésico o marco de referencia alque nos estemos refiriendo. Las coordena-

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Figura 2Principio básico de la medida del código

das definidas hasta ahora están referidas aelipsoides de referencia que tienen supunto de tangencia en un punto en concre-to de la Tierra y aunque están totalmentedefinidas, no dejan de ser coordenadas detipo elipsoídicas, es decir la posición de unpunto vendrá dada por dos ángulos, la lati-tud (j ) y la longitud (l ) y por su alturasobre el elipsoide (h) utilizado como refe-rencia. Para poder representar estos puntosen un plano o soporte de visualizaciónplano, se utiliza un sistema de representa-ción cartográfico que transforma de formabiunívoca las coordenadas elipsoidales tri-dimensionales (j , l , h) a coordenadas pla-nas (X, Y), que generalmente son las coor-denadas UTM (Universal Transversa deMercator). En la transformación cartográfi-ca lo que se hace es proyectar la figura deaproximación de la Tierra, en este caso unelipsoide, que no es desarrollable a unafigura que si lo es, puede ser a un plano, aun cono o a un cilindro, en la proyecciónUTM se considera el elipsoide tangenteinteriormente a un cilindro cuyo eje es per-

pendicular al eje de rotación de la Tierra,de ahílo de transversa.

En Catastro vienen regulados estosaspectos donde las “Normas Generales de LaCartografía Catastral Rústica” vienen defini-das por ejemplo en el Anexo II de “Prescrip-ciones Técnicas para la Informatización dela Cartografía Catastral Rústica” del “Pliegode Cláusulas Administrativas Particulares deAplicación General y de Prescripciones Téc-nicas para la Contratación de los Trabajos deActualización y Digitalización del Catastrode Rústica”; donde destacaremos:

– Sistema de Referencia. European Datum1950 (ED 50) basado en el elipsoideinternacional (Hayford 1924) para lapenínsula y el ITRS93 basado en el Elip-soide WGS84 en las Islas Canarias.

– Sistema Geodésico, en la península seutilizará el denominado RE 50 (Red deEuropa Occidental, 1950) a través de laRed Geodésica Nacional, y en las IslasCanarias se utilizará el marco geodésicode Referencia REGCAN95.

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Figura 3Principio básico de la medida de la fase

– Sistema Cartográfico de Representación,se empleará la Proyección Universal Trans-versal de Mercator (UTM) como sistemacartográfico de representación de la carto-grafía catastral rústica en todo el territorionacional que es el adoptado para las seriescartográficas oficiales del Estado a partirdel Decreto 2303/1970, de 16 de julio.

Como puede apreciarse en la figura 4, laposición del receptor GPS sobre la superfi-cie de la Tierra, se obtiene respecto al siste-ma de referencia que utilizan los satélitesque están orbitando alrededor de la Tierra,a este sistema de referencia se le denominaWGS84 (World Geodetic System 1984), yes un sistema de referencia cartesiano tridi-mensional con origen en el centro de masasde la Tierra, el Geocentro, y basado en unelipsoide que tiene el mismo nombre

WGS84, aquí no hay punto de tangenciaentre el elipsoide y la Tierra, sino que comose ha mencionado en centro del elipsoide esel Geocentro.

El problema que se plantea ahora esque no se puede utilizar las coordenadasobtenidas con el GPS, elipsoidales tridi-mensionales (j , l , h)WGS84 y aplicarle latransformación cartográfica para obtenercoordenadas (X, Y)UTM, puesto que la car-tografía española utiliza otro elipsoide, elED50, luego hay que realizar primero uncambio de elipsoide, es decir pasar de (j ,l , h)WGS84 a (j , l , h)ED50, este cambio estabasado en una transformación tridimen-sional en la que intervienen siete paráme-tros: 3 translaciones que suponen el des-plazamiento entre los orígenes de amboselipsoides, 3 rotaciones en cada uno de losejes, y un factor de escala. Aunque estos

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Figura 4Principio de posicionamiento con GPS y sistema de referencia WGS84

valores están tabulados, su utilizacióndebe ser cautelosa pues son calculadospara grandes áreas como países enteros yen base a pocos puntos, básicamente aque-llos de las redes geodésicas que son comu-nes a ambos sistemas de referencia. Portanto esta transformación tridimensionalpuede dar lugar como resultado final y unavez aplicada la transformación cartográficaa desplazamientos de los puntos levanta-dos con GPS respecto de las cartografíasoficiales.

En realidad siempre existen desplaza-mientos entre las coordenadas cartográficasplanas obtenidas con el GPS respecto de lascoordenadas cartográficas oficiales teóri-cas, incluso habiendo realizado una trans-formación tridimensional de cambio deelipsoide. Estos desplazamientos puedenentenderse de dos formas: la primera espensar que el sistema de referencia está fijo,como así ocurre, pues tiene la misma defi-nición matemática y el resultado es queobjeto cartográfico aparece en un sitio dis-tinto a donde debería estar, aparece despla-zado, ver figura 5; y la segunda forma deentender el problema, que es la que se uti-

liza para resolver el problema, donde elobjeto cartográfico está en un sitio fijo y loque esta desplazado es el sistema de coor-denadas del GPS (X2, Y2) respecto del ofi-cial (X1, Y1), y por tanto son distintas lascoordenadas según sea del primer o delsegundo sistema de coordenadas, ver figu-ra 6. Con este segundo planteamiento sepueden calcular los parámetros de transfor-mación bidimensional entre ambos siste-mas de coordenadas en función de unaserie de puntos de coordenadas conocidasen ambos sistemas. La transformación bidi-mensional es conocida como Helmert 2 D,e involucra el cálculo de las translacionesen X e Y, el ángulo de rotación a y el factorde escala f, siendo la ecuación planteada laque aparece en la figura 6.

En suma este último aspecto es que sedenomina problema de georreferenciación,el GPS nos da la posición de los objetoscartografiados pero puede que estos noestén exactamente “en su sitio”, sin queesto tenga que suponer necesariamentedeformación alguna del objeto, por ejem-plo si el factor de escala fuese la unidad nohabría variación de tamaño.

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Figura 5Desplazamiento bidimensional sufrido por un elemento cartográfico

ObjetivosEn este trabajo nos planteamos como

objetivo general, desarrollar una metodolo-gía de control catastral mediante GPS, ypara ello nos planteamos los siguientesobjetivos específicos.

• Elegir un test cartográfico adecuadopara el estudio de la cartografía catastralde urbana.

• Elección del método de posiciona-miento con GPS idóneo que nos permi-ta realizar el test de control cartográfi-co seleccionado anteriormente ycomprobar si cumple con las precisio-nes exigibles a la Red Local Catastral(R.L.C.).

• Estudiar los criterios de selección depuntos de control, en los aspectos deubicación y número de los mismos parala correcta realización de un estudio decontrol de la cartografía catastral.

• Estudiar si la georreferenciación de lospuntos levantados con GPS, presentagarantías suficientes para emplearse

directamente en el test de control carto-gráfico o por el contrario se necesita rea-lizar algún tipo de ajuste bidimensionalen las coordenadas obtenidas.

• Realizar el test cartográfico a las zonaselegidas para analizar la viabilidad de lametodología propuesta en este trabajo.

Material y métodosLa metodología desarrollada para este

trabajo sigue el esquema de la figura 7,donde una vez seleccionado el test carto-gráfico a emplear, deben seleccionarse lospuntos sobre los cuales se tendrá quehacer el levantamiento topográfico conGPS, para posteriormente proceder a com-pararlos con los coordenadas de esos mis-mos puntos obtenidas de la cartografíacatastral de urbana, la cual se dispone enformato digital. Una vez seleccionados lospuntos, debemos incluir para el levanta-miento los puntos de la Red Local Catas-tral (R.L.C.) o de la Red Secundaria Catas-tral (R.S.C).

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Figura 6Cálculo de parámetros del desplazamiento bidimensional sufrido por un elemento cartográfico

Hay que aclarar que el Pliego de Carto-grafía Catastral Urbana, en su anexo 4 defi-ne que “En el ámbito geográfico de losnúcleos urbanos para los que se vaya a rea-lizar la cartografía ..., se establecerá, o en sucaso, se ampliará, revisará o repondrá, unaRed Local Catastral, formada por una RedBásica Catastral y a partir de ella, en el inte-rior de los núcleos, una Red Secundaria,cuyas características se detallan en el pre-sente capítulo.

Esta Red Local Catastral se materiali-zará mediante la constitución de una RedBásica Catastral, por los métodos detriangulación, poligonación de precisiónen malla o sistemas de posicionamiento

por satélite (GPS), directamente enlazadacon los vértices de la Red GeodésicaNacional construidos y con coordenadascalculadas, en la zona entorno a losnúcleos, y el establecimiento de una RedSecundaria Catastral, por poligonaciónclásica.”

Los puntos de dichas redes están mar-cados en el terreno por clavos de latón ypor tanto la fiabilidad de localización preci-sa en campo es sin duda muy alta. Losmotivos de inclusión de estos puntos de lasredes catastrales son dobles: primero paraservirnos de puntos de control sobre loscuales comparar la georreferenciación, ysegundo porque en el caso de que la geo-

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Figura 7Metodología desarrollada para el control de la cartografía catastral

rreferenciación directa no sea lo suficiente-mente buena, podamos realizar una trans-formación bidimensional o ajuste de Hel-mert 2D basándolos en estos puntos.

Elección del test cartográficoy del método de control

A la hora de estudiar la calidad de unadeterminada cartografía, podríamos emple-ar diferentes técnicas, mediante estudiosbasados en puntos o estudios basados engeometría lineal, para más detalle en estesentido puede verse el trabajo de Atkinson2001. En este trabajo hemos optado porestudiar aquellos test que se basan en elcontrol de la calidad posicional en carto-grafía, mediante estudios basados en pun-tos, habiéndose seleccionado el test EMAS(Engineering Map Accuracy Standard), el

cual nos proporciona la exactitud de losmapas topográficos a gran escala. Esteestándar ha sido desarrollado por la ASPRS(American Society of Photogrammetry andRemote Sensing) junto con la AmericanCociety of Civil Engineers y el AmericanCongress on Surveying and Mapping(Veregin, H. & Giordano, A., 1994).

Se ha escogido este test, el EMAS/ASPRS Standar, debido a que principal-mente nos permite la comparación de lacartografía del catastro con una fuente demayor exactitud. Además en el testEMAS/ASPRS Estándar se obtienen estadís-ticos para analizar si existen desplazamien-tos constantes (errores sistemáticos) y lavariabilidad de la muestra (errores casua-les), por otro lado se emplean de formaindependiente las componentes X, Y y Z deuna muestra de, al menos, 20 puntos per-

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Figura 8Precisiones alcanzables con el GPS en modo relativo en función del observable

fectamente definidos. En nuestro estudioanalizaremos solamente la componenteplanimétrica de la cartografía (X, Y).

En nuestro caso la fuente de mayorexactitud será el empleo de un levanta-miento preciso con GPS relativo. El méto-do de posicionamiento con GPS elegidoha sido, el modo relativo y con medida dela fase de la portadora L1, lo cual nos pro-porcionará a priori una precisión sufi-ciente para la comparación que pretende-mos realizar, precisión centimétricacuando el alejamiento entre el equipomóvil que realiza el levantamiento de lospuntos y la estación base fija o de refe-rencia distan menos de 10 km. (ManzanoAgugliaro F. 2000), en la figura 8 puedeverse un resumen de las precisionesalcanzables con el GPS en modo relativoen función de los observables, medida defase o medida del código, y en función dela distancia entre la base de referencia y elequipo móvil.

La selección de puntos de control

Según se indicaba en el apartado ante-rior, la muestra de puntos debe estar for-mada en todos los casos por al menos 20puntos perfectamente definidos. A la horade realizar su elección, los puntos no debe-rán entrañar ninguna posible confusión encuanto a su localización tanto sobre elmapa como sobre la fuente de mayor exac-titud. Asimismo, deberán estar homogéne-amente distribuidos. Los puntos se deberándistribuir de forma que en cada uno de loscuadrantes del mapa se sitúen al menos un20% de los mismos. De la misma forma, laseparación entre los puntos no será inferiora una décima parte de la diagonal del mapaa controlar (fig. 9). Dado el método delevantamiento elegido nos planteamostomar un cierto número de datos superior,dado que tendremos que eliminar los erro-res groseros, ya que habrá puntos que noalcancen precisión suficiente.

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Figura 9Distribución homogénea de la muestra

Material

El material empleado en este trabajo sepuede clasificar en tres apartados:

– Cartografía Catastral: se ha empleadoCartografía catastral de urbana en for-mato digital.

– Equipos GPS: GPS Topsat de 12 canalesy monofrecuencia (Manzano AgugliaroF. 1998), ver figura 12.

– Software: el de procesado de los datosGPS (Topsat), el de transformación decoordenadas de WGS84 hasta UTMED50

(Geotec), el de Ajuste de coordenadas(TGO Trimble Geomatic Survey), el devisualización de la cartografía (AutocadMap v.14), Análisis de resultados y reali-zación del test (Excel).

Diseño del experimentoy toma de datos

Para la realización de la parte experi-mental, se planteó levantar 4 zonas inde-pendientes, con objeto de que la metodolo-gía propuesta no sea sensible, en la medidade lo posible, a la bondad de la cartografíacatastral empleada en el estudio. Las zonaselegidas fueron del T.M. de Almería, perte-neciendo todas ellas al diseminado de urba-na, donde existe cartografía catastral deurbana en formato digital, existiese la redcatastral local, y además que distasenmenos de 10 km de la base de referenciaGPS fija, situada en la Escuela PolitécnicaSuperior de la Universidad de Almería, ennuestro caso la distancia máxima fue de 6km. entre base y móvil, asegurándose así la

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Figura 10Alejamiento de las zonas de estudio respecto a la Estación Base GPS de Referencia

precisión centimétrica teórica de los levan-tamientos con GPS. Las zonas objeto deestudio fueron: Costacabana, El Alquián,La Cañada y Venta Gaspar, y distribuyén-dose tal como puede verse en la figura 10.

En cada una de las zonas se procedió ala selección de los puntos de la cartografíade acuerdo a los criterios anteriormentedescritos según el test cartográfico elegido.Por otro lado estos deben ser perfectamen-te identificables tanto en la cartografíacomo fáciles de encontrar en la fase poste-rior de trabajo de campo, por ello, los pun-tos seleccionados han sido principalmenteesquinas de aceras, esquinas de vallas dejardines, etc. Una vez seleccionados se pro-cedió a la medición de las coordenadas(X, Y), sobre el soporte digitalizado.

Toma de datos en campo

Se levantaron los puntos seleccionadospara el control cartográfico y los que perte-necen a la red catastral, en modo redun-

dante tomándose 10 medidas por punto,para posteriormente en el postprocesohacer una media aritmética de las medidasy obtener las coordenadas de dicho puntocon mayor exactitud.

Hay que mencionar que los puntos selec-cionados en esquinas de aceras fueron losmás difíciles de identificar en campo, máxi-me cuando en la realidad las esquinas de lasaceras están redondeadas, y por tanto en lamedida de lo posible deberían seleccionarseotras referencias para tomar en campo.

El la figura 11 se puede observar ellevantamiento de un punto perteneciente ala red catastral, en la zona de Costacabana.En la figura 12 se muestra un detalle de larepresentación de los puntos seleccionadosen la cartografía catastral y sus homólogoslevantados con GPS y posteriormente geo-rreferenciados a UTM.

Una vez levantadas con GPS las 4 zonasobjeto de estudio, se distribuyeron los pun-tos levantados en las distintas zonas segúnse muestra en el cuadro 1.

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Figura 11Ejemplo de puntos seleccionados en la cartografía catastral para ser levantados con GPS

Análisis de resultadosFiltrado de puntos y análisisde la precisión

Del total de puntos levantados, sóloaquellos que tienen precisión suficientepodrán formar parte del análisis y portanto el primer paso es, descartar los pun-tos que no obtuvieron precisión centimé-trica tras el procesado. El procesado dife-rencial con GPS realiza en primer lugar(software Topsat) el procesado del códigoCA obteniendo la solución de código locual supone una precisión métrica o sub-métrica, a estos puntos se los suele llamardiferenciales. El segundo paso una vezobtenidos los puntos diferenciales, es laaplicación del algoritmo que emplea lamedida de la fase, obteniendo así los pun-tos en precisión centimétrica y se les deno-mina cinemáticos por el algoritmo de pro-cesado que permite que el receptor GPSeste en movimiento sin perder precisión.Según lo comentado sólo los puntos cine-máticos formarán parte del análisis.

Tras el filtrado de los puntos se observóque, la zona de Costacabana tuvo un mayortanto por ciento de puntos en cinemático,debido a la proximidad a la base, y por lano presencia de obstáculos tales como (edi-ficios altos, vegetación ...). Y que la zona deVenta Gaspar no podía formar parte delestudio debido a la escasez de puntos cine-máticos, no cubriéndose el mínimo para laaplicación del test cartográfico. Respecto al

total de puntos de las tres zonas restantes,haciendo la media, se obtuvo un 48% depuntos en diferencial (precisión métrica osubmétrica) y un 52% de puntos en cine-mático (precisión centimétrica).

El análisis de la precisión implica el estu-dio de la dispersión de las 10 medicionesredundantes por punto, para ello se empleócomo estadístico el RMS (Error medio cua-drático), y más concretamente del 2drms,debido a que posee el mayor tanto por cien-to de probabilidad, entre el 95-98% de queestén todos los puntos, y se ajusta a dosdimensiones. Se observa que los 2drmsmedios obtenidos fueron de: 8 cm en LaCañada; 5,4 cm en Costacabana y de 9,9 cmen El Alquián, y por tanto se cubre en todoslos casos el requerimiento del pliego de con-diciones, donde se decía que la precisióndebía ser de ±0,10 cm en planimetría.

Análisis de exactitud o georreferenciacióny ajuste de las coordenadas

Tras analizar la precisión se procedió alanálisis de la exactitud, entendida comogeorreferenciación o acercamiento de lospuntos (o media de los puntos redundantes)

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Cuadro 1Número de puntos levantados con GPS

Puntos de la Puntos de laZona cartografía red catastral

(clavos)

La Cañada 114 8Venta Gaspar 33 1El Alquián 96 4Costacabana 98 2

Figura 12Levantamiento con GPS de un punto

de control catastral en la zona deCostacabana y detalle del clavo de la Red

Local Catastral en ese punto

mochila

terminalportátil

reseña

al valor supuesto como real o exacto; ennuestro caso esto sólo puede hacerse respec-to de los puntos de control catastral o cla-vos. Al aplicar el método de posicionamien-to relativo, las coordenadas finales obtenidasson realmente un incremento de coordena-das desde la base de referencia al GPS móvilque está determinando los puntos, de estemodo cuanto más exactas sean las coorde-nadas de la base, mayor exactitud tendremosen las coordenadas de los puntos determina-dos con el equipo móvil. En este trabajo seprobaron tres métodos para obtener coorde-nadas absolutas de la base de referencia GPS:

– Calibrar la base en modo absolutodurante un largo periodo de tiempo 5horas.

– Calcular la posición de la base con elmétodo relativo y por medida de código(aplicar el modo diferencial) desde otrabase situada a 200 km. y que dispone decoordenadas precisas.

– Calcular la posición de la base con elmétodo relativo y por medida de la fase(aplicar el modo cinemático) desde unvértice geodésico perteneciente a la redREGENTE del cual se disponían decoordenadas precisas y estaba alejado dela base de nuestro trabajo de 2 a 3 km.

Una vez georreferenciada la base denuestro trabajo, se procedió a la georrefe-renciación de los puntos tomados con elequipo móvil, para proceder a comprobar-los con los puntos de la cartografía catas-tral, en ningún caso se estimó que habíacalidad suficiente en la georreferenciación,para proceder a la comparación directa delos demás puntos de la cartografía catastralmediante el test cartográfico seleccionado.No obstante el tercer método es con el quese obtuvo mayor precisión y el que seempleó para una primera estimación dedesplazamientos y errores entre ambaspoblaciones de puntos, obteniéndose unadiferencia planimétrica promedio de: 2,27m para la zona de la Cañada, 1,81 m para la

zona de Costacabana, y de 1,47 m para lazona de El Alquián.

Para proceder a una georreferenciaciónoptima e intentar utilizar los datos directa-mente en el test cartográfico habría que cal-cular previamente los parámetros de trans-formación de la zona cerrando un triánguloapoyado sobre vértices geodésicos de lared, e incluso se puede realizar un posicio-namiento estático de media duración (15minutos) y utilizando al menos dos basesde referencia situadas en estos vértices,todo ello igual que se calculan los puntosde apoyo fotogramétrico por GPS (Manza-no Agugliaro F. 1999).

Los desplazamientos generalizados delos puntos levantados con GPS respecto delos puntos de la cartografía catastral, plan-teó realizar un ajuste 2 D o bidimensional,utilizando como puntos buenos los clavosde catastro siendo estos los que definen elsistema de referencia de destino, y los pun-tos levantados con GPS los puntos del sis-tema de referencia origen.

En el cuadro 2 se muestran los valoresobtenidos de las distintas transformaciones,donde se observa la gran variabilidad de losparámetros de transformación dependiendode la zona, tanto en las traslaciones, como enlas rotaciones, pero el factor de escala si esbastante homogéneo, ya que es menor de 1milímetro por kilómetro, y por tanto el fac-tor de escala va a influir muy poco, luego seobserva que el levantamiento con GPS nopresenta deformación respecto de la red localcatastral. Pero sin embargo, si se observa, dela disparidad de parámetros, tanto traslacio-nes como rotaciones, que ninguna georrefe-renciación directa puede servir a la vez paraestas tres cartografías, incluso estando dentrode un entorno de trabajo pequeño (menor de6 km., véase figura 3) necesitándose calcularindependientemente para cada zona.

Realizados estos ajustes se observa unamejoría de las diferencias planimétricaspromedio entre los puntos levantados conGPS y los puntos de la cartografía, obte-niéndose ahora unas diferencias planimé-

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tricas de: 1,24 m para la zona de la Cañada,0,94 m para la zona de Costacabana, y de1,23 m para la zona de El Alquián. Las cua-les han mejorado en 0,72 m de media res-pecto de los puntos sin ajustar.

Realización del test cartográfico

El procedimiento para realizar el testcartografico EMAS/ASPRS Estándar fue elsiguiente:

1.º Seleccionada la muestra de n pun-tos, para n ≥ 20, se calculaba el error paracada punto en su componente X:

exi = xti – xmi

Ec. 1: Error en la componente x del punto i

Donde: xti es la coordenada del punto isobre el terreno o sobre la fuente de mayorprecisión; xmi es la coordenada del punto isobre el mapa.

2.º Se Calcula el error medio en X paralos n puntos que componen la muestra:

Ec. 2: Error medio en la componente X

3.º Se Calcula la desviación en la com-ponente X:

Ec. 3: Desviación media del error en X

4.º Calcular el test de cumplimiento /rechazo del estándar empleando los límitesde error aceptables para los errores siste-máticos (desplazamientos constantes sobreel mapa). Para ello se emplea el estadísticode la Ec. 4:

Ec. 4: Estadístico para la detección de sistematismosen X

Si se verifica que Í txÍ ≤ tn–1, a , el mapacumple con el test, siendo: n – 1: los gradosde libertad; a: el nivel de significación y t lamedida teórica de la t de Student.

5.º Se calcula el test de cumplimiento /rechazo del estándar empleando los límitesde error aceptables para los errores casuales(aleatorios). Así, se determina el grado devariabilidad de los errores. Para ello seemplea el estadístico de la Ec. 5:

Ec. 5: Estadístico para la detección de errorescasuales en X

Si se verifica que Íc 2xÍ ≤ c2

n–1, a , el mapacumple con el estándar de calidad posicio-nal en X, donde: s x es el límite de erroraceptable (varianza máxima) en la compo-nente X2; n – 1: los grados de libertad; a: elnivel de significación y c2: la medida teóri-ca de la distribución Chi-Cuadrado.

c

sx2 x

2

x2

= S (n – 1)

t =

e n

Sxx

x

S =

1

n – 1 e – ex xi x( )

=Â

2

1i

n

e =

1

n ex xii=1

n

Â

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Cuadro 2Parámetros de transformación de las distintas zonas de trabajo

Zona Traslación Norte Traslación Este Ángulo de Factor de(DY) (DX) rotación (a) escala (f)

La Cañada 0,596 m 1,616 m 0°01’00” 0,99936377Costacabana 0,605 m 1,287 m 359°56’57” 0,99990149Alquián 0,800 m 0,142 m 0°00’39” 1,00039604

6.º Se Calcula de modo análogo en lasdemás componentes a analizar, en nuestrocaso la componente Y, tanto para erroressistemáticos y accidentales.

La cartografía cumplirá con el EMAS sitodas las componentes han pasado los dostest correspondientes, en nuestro caso sóloanalizaremos las componentes X e Y portratarse de un estudio planimétrico.

Como los errores medios, con las coor-denadas ajustadas eran de 0,72 m, se esco-gió la escala 1:5.000, ya que a priori el lími-te de la percepción visual son 0,2 mm porel denominador de la escala, en este caso0,72 m < 1 m. Se procedió a la realizacióndel test cartográfico EMAS/ASPRS estándar,para la escala 1:5.000, cumpliéndose en lossiguientes términos: la componente X conuna probabilidad del 95% para grado delibertad 1 y la componente Y con una pro-babilidad de 92% para grado de libertad 1.

Conclusiones• El test cartográfico empleado, el test

EMAS/ASPRS Standard, ha demostradoser eficaz para su empleo en el análisisde la Cartografía Catastral con GPScomo fuente de mayor exactitud.

• El método de posicionamiento con GPSque más se ajusta a las necesidades deeste trabajo, y por tanto a la aplicacióndel GPS en el control cartográfico catas-tral, es el en modo relativo con medidade fase, CDGPS, habiéndose conseguidoprecisiones mejores a los 10 cm en pla-nimetría, que es lo que se le exige a laRed Catastral Local (R.C.L.).

• En la selección de los puntos de controlse deben tomar el doble de los puntosestrictamente necesarios para realizar eltest cartográfico, pues en el levanta-miento con GPS, solo la mitad de estoshan podido ser procesados con garantíasde precisión centimétrica, y por tanto,poder ser incluidos en el análisis. Ya quede los 327 puntos que han intervenido

tan sólo el 52% han sido tomados enmodo cinemático, se debe evitar selec-cionar como puntos a levantar las esqui-nas de aceras, ya que en campo lasesquinas están redondeadas y por tantono siempre es posible su localización.También es conveniente incluir los pun-tos de la red catastral local que existanen la zona.

• La georreferenciación directa no puedeemplearse para estudiar una zona,aunque el entorno de trabajo seapequeño (6 km en nuestro trabajo), yaque los parámetros de transformacióndeben calcularse para cada cartografíaa analizar.

• Los puntos obtenidos del levantamientocon GPS con precisión centimétricadeben considerarse como coordenadasrelativas, y al ser ajustados mediante unatransformación de Helmert 2D con lospuntos de la red catastral local de cadacartografía dan un ajuste mejor a unmilímetro por kilómetro (1 ppm) en elfactor de escala.

• Analizadas las coordenadas de los pun-tos de la cartografía catastral con sushomólogos procedentes del levanta-miento con GPS y ajustados posterior-mente, se obtiene que el error promediode los puntos de control ha sido de0,83 m., y por tanto se puede deducir,que la cartografía catastral analizadacumple con los criterios de elaboraciónpara una escala 1/5.000.

• Aplicado el Test EMAS/ASPRS Standarda las componentes X e Y de todos lospuntos estudiados, y para una escala1:5.000 se observa que esta probabilidadplanimétrica (X, Y) es superior al 90%.

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120


ResumenLos ecosistemas vegetales urbanos no han

sido un objetivo principal de los métodos devaloración ambiental a excepción de la valo-ración individual de árboles por la NormaGranada. Su relación con la población local,su evolución y la frecuente intervención delhombre en ellos, marcan las diferencias conlos ecosistemas naturales. El nuevo método devaloración denominado de los indicadoresque se presenta en este artículo recoge estasdiferencias y establece como novedad elempleo de indicadores ambientales para refle-jar las cualidades ambientales de los ecosiste-mas urbanos permitiendo una gran flexibili-dad y sencillez en los cálculos. Los valoresalcanzados no son muy diferentes de los obte-nidos en ecosistemas vegetales urbanos porotros métodos, y son ligeramente superiores alos valores catastrales urbanos, mostrando suvalidez, no exenta de algunas limitaciones, noatribuibles al método sino fundamentalmentea la carencia de datos en el ámbito local nece-sarios para su aplicación.

Los métodos de valoración ambientalbuscan hallar el valor real de un bienambiental, incluyendo, tanto el valorcorrespondiente a características tangiblesy cuantificables económicamente, como elvalor que tienen las características ambien-tales que no son objeto de transaccionescomerciales (Prieto et al., 1999). La valora-ción ambiental se puede definir como unconjunto de técnicas y métodos que per-miten medir las expectativas de beneficiosy costes derivados de usar un activoambiental, realizar una mejora ambiental ogenerar un daño ambiental (Romero,1997).

Los métodos de valoración ambientalpueden clasificarse en métodos directos eindirectos. Los métodos directos se basanen determinar el valor del bien ambiental através de encuestas que simulan mercadosvirtuales de compraventa de dicho bien.Los métodos indirectos realizan la valora-ción del bien ambiental a través de las pre-ferencias reveladas en mercados reales(Azqueta, 1994; Romero, 1997) o a través

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El método de los indicadores:un nuevo método de valoraciónambiental para ecosistemas urbanos

María Jesús Medina IglesiasDr. Ingeniero de Montes.

Servicio de Parques y Jardines.Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz (Madrid)

Antonio Prieto RodríguezDr. Ingeniero de Montes.

Departamento de Economía y Gestión Forestal.Universidad Politécnica de Madrid

Abril 2004

de las relaciones dosis-respuesta y efecto(Pearce y Turner, 1995).

Entre los métodos directos destaca elmétodo de la valoración contingente, queconsiste en crear un mercado ambientalficticio en el que se valoran los beneficiosderivados de una mejora ambientalmediante la cantidad monetaria que losbeneficiarios potenciales de dicha mejoraestarían dispuestos a pagar por la misma;o los perjuicios derivados de un dañoambiental valorados por la cantidadmonetaria que los usuarios afectados pordicho daño aceptarían como compensa-ción (Riera, 1994). Otros métodos de pre-ferencias declaradas serían la ordenación,puntuación y elección contingente. Enellos el valor de un bien ambiental seobtiene a través de las preferencias decla-radas sobre sus atributos (Kriström y Lai-tila, 2002).

Dentro de los métodos indirectos, elmétodo de los precios hedónicos (Pearcey Turner, 1995; Romero, 1997) y el delcoste del viaje (Riera, 1994; Romero,1997; Prieto et al., 1999) utilizan la técni-ca de preferencias reveladas en mercadosreales; y el método de los costes evitadoso inducidos la determinación de la rela-ción dosis-respuesta (Azqueta, 1994;Garrod y Willis, 1999; Prieto et al., 1999).También se pueden incluir entre losmétodos indirectos, los que se basan en elcoste de oportunidad; como es hallar elvalor económico del tiempo teniendo encuenta que se podría haber empleado enotra ocupación, o el modelo Krutilla-Fis-her (Krutilla y Fisher, 1975 y 1985; cita-dos en Azqueta, 1994) para la valoraciónde bienes únicos amenazados de desapari-ción por una decisión de carácter irrever-sible.

Además, se pueden considerar entre losmétodos indirectos, los experimentos deelección que imitan los comportamientosreales de los individuos a través de sus pre-ferencias sin conjuntos de elección predefi-nidos (1) y el método de las transferencias

de beneficios que se basan en utilizar elvalor de un bien ambiental para hallar elvalor de otro bien ambiental.

Ninguno de estos métodos citados estádiseñado específicamente para su aplicaciónen ecosistemas vegetales urbanos, ya que suaplicación preferente es en los espacios natu-rales protegidos, algunos bosques próximosa ciudades, recursos ambientales como lacalidad del aire o del agua, o decisionesambientales de carácter irreversible como lacreación de un embalse, construcción de unaeropuerto, etc. La Norma Granada (AEPJP,1990 y 1999; Caballer, 1999), básicamente esel único método que se puede aplicar especí-ficamente en el ámbito urbano porque con-templa la valoración del arbolado ornamen-tal. Sin embargo, actualmente en las ciudadesno solamente se considera al arbolado comoúnico elemento vegetal ornamental, sino quelo son todos los espacios verdes, denomina-dos ecosistemas vegetales urbanos, objeto degestión por las entidades locales.

El método de los indicadores, que sedescribe a continuación, viene a ocupareste vacío de métodos de valoración especí-ficos para los ecosistemas vegetales urba-nos, con el objetivo de que se pueda aplicara cualquier ámbito urbano, independiente-mente de sus características y sea fácilmen-te adaptable a las peculiaridades de cadaentidad local.

Las valoraciones catastrales no suelenincluir valores ambientales en la valoraciónde terrenos rústicos ni urbanos, y los eco-sistemas vegetales urbanos son espacioscon valores ambientales intrínsecos que nose pueden separar de su valor total. Porotra parte aunque la Norma Granada, deobligado cumplimiento en la Comunidadde Madrid (BOCM, número 295 de 12 de

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MARÍA JESÚS MEDINA IGLESIAS Y ANTONIO PRIETO RODRÍGUEZ

(1) La denominación de los experimentos de elec-ción se aplica tanto a los métodos aquí expuestos comoa algunos métodos de preferencias reveladas (Mogas yRiera, 2001), no habiendo consenso científico sobre lasdistintas denominaciones de estos métodos.

diciembre de 1991), establece textualmen-te en la justificación del método “la valora-ción pretende brindar una solución cifraday un apoyo objetivo a las decisiones o alanálisis de cualquiera de los siguientessupuestos en los que aparece arbolado deinterés paisajístico, tanto en órbita públicacomo privada” y, entre otros supuestos,considera los casos de “catastro y garantíahipotecaria”, no se conoce ninguna aplica-ción de este tipo (quizás por dificultadestécnicas o por el rechazo social que puedesuponer el grabar impositivamente el arbo-lado ornamental). Por todo ello, el métodode los indicadores puede servir para obte-ner un valor catastral del suelo asociadomás acorde con el valor real de estos espa-cios, y por lo tanto utilizarse en las sucesi-vas actualizaciones del catastro.

Los ecosistemas urbanosLos ecosistemas urbanos se caracterizan

por ser espacios dentro o en la periferia delas ciudades que tienen una permanenteevolución en el tiempo intrínsecamenteunida al ciclo de vida de las especies vegeta-les que lo integran y lo caracterizan. En sugestión interviene el ser humano como parteintegrante del mismo modificándolo, tantopara la mejora de la comunidad biológicageneral que posea, como para satisfaceralgunas demandas de la población humanalocal. De esta forma su permanencia en eltiempo es dinámica, con periodos en los quealcanza un estado de máxima oferta en can-tidad y calidad de todos los bienes y servi-cios que se le demandan, denominado “nivelóptimo de utilidad y ornamento”, que sepretende mantener en el mayor periodo detiempo posible y que se corresponde con elmáximo valor ambiental del espacio.

En este tipo de ecosistemas se incluyenzonas naturales o forestales, bosques y partesde ecosistemas naturales fragmentados (ribe-ras de cursos fluviales, entornos de lagos, cos-tas, restos de bosques naturales, montes aso-

ciados a edificios singulares destinados a lacaza o al recreo o espacios agrícolas de carác-ter histórico), todas las zonas verdes (par-ques, jardines, plazas y cualquier agrupaciónde árboles incluso los situados en el entornode las vías de comunicación), así como terre-nos o solares con vegetación ruderal (2) queestén asociados a un núcleo urbano (Konij-nendijk, 1997 y 1999; Stefulesco, 1993; Mai-llient y Bourgery, 1993; Engelking, 1995;Haddad, 1996; Martínez et al., 1992).

Estas superficies, con vegetación y confi-guración tan diversa, tienen todas en comúnque su gestión está realizada desde políticasestablecidas por los agentes locales, que enel caso de España son los ayuntamientos. Lagestión está basada en las demandas de lapoblación y grupos sociales asociados alnúcleo urbano (Murray, 1996). Las princi-pales funciones demandadas por estos gru-pos no son económico-productivas, sino deuso social y medioambientales. Se puedeconsiderar que la función con mayordemanda por la población es la recreativa yde ocio, y la menos demandada la produc-ción directa de bienes como madera, corcho,resina, flores, frutos, setas, caza, pesca, etc.(Konijnendijk, 1999); cambiando esteorden en el caso de países en desarrollo(Sène, 1993; Kuchelmeister, 2000).

La evolución biológica que experimentala vegetación que forma parte de un ecosis-tema vegetal urbano, consiste en crecerdesde su nacimiento o plantación hastaalcanzar su máxima plenitud, y tras unaralentización y paralización del crecimien-to se llega a un estado de decrepitud yfinalmente la muerte (Raimbault, 2001).Para el usuario de estos espacios, estasfases biológicas tienen un valor ornamentaly de utilidad específico que va cambiandoconforme va evolucionando la vegetación

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EL MÉTODO DE LOS INDICADORES: UN NUEVO MÉTODO DE VALORACIÓN AMBIENTAL PARA ECOSISTEMAS URBANOS

(2) Vegetación ruderal es la que ha aparecido sinintervención humana, normalmente en espacios muydegradados en expectativa de cambio de uso (Sukoppy Werner, 1989).

adquiriendo un nivel de ornamento y utili-dad proporcional a su estado de desarrollo.

La fase de culminación de la plenitudbiológica de la vegetación se suele corres-ponder con el nivel o valor máximo de utili-dad y ornamento que aquélla tiene para elser humano, por lo que éste, en su gestiónbusca prolongar al máximo esta fase. Por elcontrario, la fase de decrepitud se identificacon la pérdida de las condiciones que dieronlugar a la inclusión de esta vegetación en elecosistema (utilitarias y estéticas principal-mente); llegando al fin de la existencia de unejemplar por muerte biológica (gráfico 1).

Los ecosistemas vegetales urbanosnaturales o artificiales tienen a lo largo deltiempo, una serie de fases que definen suevolución. La primera fase es la de su deli-mitación (ecosistemas naturales) o cons-trucción (ecosistemas artificiales), y dentrode ésta, los trabajos de plantación o siem-bra de las especies vegetales. Luego, se pasapor una fase de adaptación que abarca algu-

nos años en la que estas especies vegetalesse aclimatan a su nueva ubicación desde elvivero o lugar de procedencia. A continua-ción, se establece una fase de crecimiento ydesarrollo que culmina en un punto demáxima plenitud biológica (que puededurar varios años) en el que las especiesvegetales ofrecen su máximo valor social ymedioambiental (objetivo de su creación).A partir de ese instante inicia su declive enla utilidad y ornamentación que ofrecehasta un estado de decadencia asociada a lafase de decrepitud de la propia vegetación.El paso del tiempo también produce en losequipamientos e instalaciones deterioro yobsolescencia que puede coincidir tambiéncon la decadencia de la vegetación. Se esta-blece un paralelismo entre la evolución dela vegetación y la evolución de un ecosiste-ma vegetal urbano, no solo en su desarrolloen sí, sino también en el valor o nivel deutilidad y ornamentación que tienen parael ser humano.

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Gráfico 1Evolución de un ejemplar vegetal aislado dentro de un ecosistema urbano

Ante esta realidad, la gestión local buscacompensar esta fase de declive, que se pro-duce en la vegetación, sustituyendo losejemplares que han perdido su condiciónpor la que se les instaló (los decrépitos,moribundos o muertos), por otros que denuevo alcancen su máximo de cualidades enun periodo de tiempo lo más corto posible.En relación a las instalaciones e infraestruc-turas que están incorporadas a los ecosiste-mas urbanos, cada cierto periodo de tiempoes necesario realizar mejoras, ampliacioneso sustituciones, para adecuarlos a su finali-dad y eliminar los equipos obsoletos.

Estas actuaciones sobre los ecosistemasurbanos, y que son inherentes a la gestión delos mismos, supone que el máximo de utili-dad y ornamento de un ecosistema urbanose logra en un periodo de tiempo de variosaños, tras los cuales hay un declive que secompensa con la realización de estas actua-ciones y que supone el retorno a este nivelóptimo. Dado el principio de permanenciade los ecosistemas vegetales urbanos, estas

actuaciones periódicas deben hacerse una yotra vez, teniendo así una evolución en sumadurez que gráficamente puede asimilarsea un diente de sierra que tiende en su máxi-mo a un punto asintótico que es el máximode utilidad y ornamento pedido a estos eco-sistemas. Si se asigna el valor unidad al ópti-mo de un ecosistema urbano, esta evoluciónse puede ver en el gráfico 2.

La evolución en el tiempo que sufrenlos ecosistemas urbanos según se ha expli-cado está muy relacionada con su valorambiental según se ve a continuación.

MetodologíaPara facilitar la valoración global de

cada ecosistema vegetal urbano se presentael denominado método de los indicadoresque es un método específico para estos eco-sistemas. En su concepción y aplicación separte de un conjunto de hipótesis de parti-da y de premisas de fácil comprensión:

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Gráfico 2Evolución de un ecosistema urbano

• Hay una enorme diversidad entremunicipios tanto a escala de Comuni-dades Autónomas como provincialdebidas a superficies, población, dispo-nibilidad de recursos y tipo de activi-dades económicas. Esta diversidad serefleja también en los espacios convegetación en cada municipio y su ges-tión. Sin embargo, esta variabilidad noafecta a la aplicación y validez delmétodo de valoración ambiental que sepresenta (que puede ser fácilmenteusado como herramienta en la gestiónlocal), por lo que debe partir de datosy conceptos que se manejen habitual-mente en este ámbito independiente-mente de la variabilidad existente entrelos municipios.

• Desde el punto de vista de la ecología,los núcleos urbanos pueden considerar-se como ecosistemas, y todos los espa-cios con vegetación tanto en el entornourbano como en su interior, subsistemaso ecosistemas dentro del ecosistema glo-bal urbano denominados ecosistemasvegetales urbanos. Estos ecosistemasestán en permanente evolución pasandopor distintas fases por lo que la valora-ción ambiental debe tener en cuenta loselementos vegetales que los integran, enespecial los árboles. Esto supone queexiste un valor distinto para cada una delas fases en la evolución de los ecosiste-mas urbanos.

• El valor ambiental de un ecosistemaurbano debe cuantificar tanto valores deuso como de no uso (valores que no sonobjeto de transacciones comerciales). Deeste modo, el valor ambiental se puedebasar en conceptos empleados en la eco-nomía de los recursos naturales y delmedio ambiente.

• Para la población local, el valor ambien-tal de un ecosistema urbano es mayorcuanto mayor es la presión a la que ésteestá sometido, cuanto más cerca está res-pecto a su óptimo, cuanto mejor cumplelas funciones de él demandadas y cuan-

to más interés despierta en toda lapoblación. Estas cualidades determinangran parte de su valor ambiental; quesintetizadas en indicadores ambientales,reflejan finalmente el valor ambientaldel ecosistema urbano. Así los indicado-res son los elementos que confieren suvalor ambiental.

Según estas premisas, el principal fun-damento teórico en el que se basa estemétodo de valoración ambiental es que elvalor ambiental de un ecosistema urbanoestá intrínsecamente unido a las distintasfases por las que pasa su evolución y fun-cionamiento a lo largo del tiempo, adqui-riendo valores diferentes en cada fase. Estevalor ambiental, por otro lado, está muyrelacionado con el valor económico delecosistema urbano.

Valoración económicade los ecosistemas urbanos

Las fases por las que pasa un ecosistemaurbano a lo largo del tiempo son: construc-ción, adaptación, crecimiento y nivel ópti-mo. Cuando el nivel óptimo declina, seproduce la intervención humana efectuan-do diversas actuaciones y mejoras para vol-ver a alcanzarlo. Consecuentemente, seestablece que el valor económico total deun ecosistema urbano es la suma de cadauno de los valores económicos asociados acada fase en el tiempo.

Valor económico = Vconstrucción + Vadaptación ++ Vmantenimiento + Vreforma

Siendo:

– Valor de construcción: el correspondien-te al coste de creación del ecosistemaurbano en el momento actual.

– Valor de adaptación: el valor económicoque incluye los costes de gestión y demantenimiento anual de los primerosaños de existencia del ecosistema. Estos

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costes son superiores a los de gestión ymantenimiento anuales ordinarios, debi-do principalmente a la necesidad deincrementar los medios de gestión desti-nados a reponer marras en la vegetacióny a veces en infraestructuras como lasinstalaciones de estanques y riego.

– Valor de mantenimiento: el valor de ges-tión y conservación del ecosistemavegetal urbano en sus fases de creci-miento y nivel óptimo, que englobatodos los costes asociados, incluso elconsumo de recursos (agua y electrici-dad). Estos costes se deben considerarde forma indefinida en el tiempo, dadoque se considera que los ecosistemasurbanos tienen la finalidad de la perma-nencia en el tiempo.

– Valor de reforma: la suma de todos loscostes e inversiones que de forma perió-dica (y muchas veces coincidiendo conperiodos electorales) se introducen en elecosistema para devolverlo a su estadoóptimo de utilidad y ornamento. Estoscostes abarcan nuevas plantaciones,remodelación de infraestructuras, nue-vas construcciones e instalaciones, etc.La estimación del importe de estos cos-tes a lo largo del periodo de vida del eco-sistema urbano no es directa, por lo quese deben establecer unos costes mediosasociados a unos periodos en los que serepite la reforma, basados en la expe-riencia local sobre ese ecosistema,sumando convenientemente todos losque se producirán en el futuro.

La valoración económica de los ecosis-temas urbanos así definida es la base de suvaloración ambiental como se exponeseguidamente.

Valoración ambientalde los ecosistemas urbanos

Los valores de no uso se establecenprincipalmente a través de los indicadoresambientales. Los indicadores ambienta-

les (3) nacen como resultado de la crecien-te preocupación por los aspectos ambienta-les del desarrollo y el bienestar humano,proceso que requiere cada vez mayor y mássofisticada información y, a la vez, y con-tradictoriamente, la urgencia de abreviar lainformación ambiental en el campo de latoma de decisiones.

Aunque existen muchos modelos deindicadores ambientales, se ha elegido elmodelo de presión, estado y respuesta por-que refleja fielmente la relación entre losecosistemas urbanos y la población local.Estos espacios están sometidos a distintaspresiones debidas al ser humano por dife-rentes motivos, como son la ejecución delos desarrollos urbanísticos, instalación deinfraestructuras (redes de comunicacioneso de suministros de energía y recursos) y laejecución de obras; que suponen siemprepresiones a los ecosistemas urbanos porqueinvaden parte de su superficie o afecta atodo su entorno. El uso que los ciudadanoshacen de estos espacios supone tambiénuna presión, ya que tanto por un uso ade-cuado o inadecuado, se producen alteracio-nes físicas tanto en las comunidades bioló-gicas como en las infraestructuras delecosistema urbano. Por último, la presen-cia de residuos, contaminación atmosféricao de aguas subterráneas y del suelo, supo-nen una presión añadida a las comunidadesbiológicas limitando muchas veces su lon-gevidad o alterando su estado fisiológico.

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(3) “Un indicador ambiental es una variable oestimación ambiental que provee una informaciónagregada y sintética sobre un fenómeno más allá de sucapacidad de representación propia. Esta función aña-dida a una variable ambiental normal, que la transfor-ma en indicador ambiental, tiene un carácter estricta-mente antroposocial, por dos motivos: porque labúsqueda de indicadores responde a un interés socialespecífico, y no pretende una reproducción científico-conceptual del medio, ni del estado del mismo objeto,y porque la selección de la variable que tiene querepresentar un fenómeno de forma agregada, estádeterminada por la utilidad del indicador para el pro-ceso de toma de decisiones” (MIMAM, 2000).

Los ecosistemas urbanos presentan en elmomento que se les quiere valorar, un esta-do determinado correspondiente a una fasede su evolución, que cumplirá más o menoscon las funciones y ornamentación que lapoblación local demanda de ellos, depen-diente del estado de la vegetación y de otrascomunidades biológicas, de las infraestruc-turas y de otras dotaciones. Los indicadoresde estado reflejan esta situación.

Los gestores locales intervienen en losecosistemas urbanos a través de su gestiónpara su mejor adaptación a las demandasque se hacen de ellos. De ahí que los indi-cadores de respuesta puedan ofrecer unavisión agregada de la importancia que estasacciones tienen en los ecosistemas urbanos.

Los indicadores ambientales obtenidospara cada grupo (presión, estado y respues-ta) se introducen en la valoración a través deun indicador global de cada grupo que seobtiene de la suma de cada uno de ellos; detal forma que el indicador global de presiónes la suma de los indicadores ambientales depresión, el indicador global de estado es lasuma de los indicadores de estado y el indi-cador global de respuesta de la suma de losindicadores de respuesta. Es decir:

• Indicador global de presión(P) = P1 + P2 +…+ Pp

• Indicador global de estado(E) = E1 + E2 +…+ Ee

• Indicador global de respuesta(R) = R1 + R2 +…+ Rr

El número de indicadores simples decada grupo debe ser semejante para quecada uno de los indicadores globales tengala misma importancia. Cada indicador glo-bal refleja de forma sintética y agregada losvalores que recogen los indicadoresambientales de su modo causal (presión,estado y respuesta), por lo que el indicadorglobal de presión muestra la presión globalsobre los ecosistemas urbanos, el indicador

global de estado, el estado en conjunto quetiene en el momento de la valoración elecosistema urbano objeto de valoración, yel indicador global de respuesta las accio-nes que la comunidad local tiene respecto aestos espacios. Por otro lado, cada índiceestá expresado en términos relativos de talforma que un incremento en su valor es unincremento en el valor ambiental, por loque los índices globales son comparables.

El indicador global de presión no afectaa todos los sumandos de la valoración eco-nómica. El valor de construcción se consi-dera que es independiente de la presiónexistente en el ecosistema urbano actual. Enel caso de necesitar su nueva construcciónpor su desaparición, la valoración económi-ca de los costes no está influida por ningúnfactor de presión. Sin embargo, sí afecta a losvalores de adaptación, mantenimiento yreformas, dado que el valor ambiental seincrementa directamente con la presiónejercida sobre estos espacios. Los indicado-res de estado y de respuesta afectan a todoslos restantes sumandos del valor económico.

Para hallar el valor ambiental se aplicanlos indicadores globales al valor económicosegún se indica a continuación:

Valor ambiental = Vconstrucción x (E+R) +[Vadaptación + Vmantenimiento + Vreforma] x (P+E+R)

Siendo:

• Vconstrucción = Valor de construcción.

• Vadaptación = Valor de adaptación.

• Vmantenimiento = Valor de mantenimiento.

• Vreforma = Valor de reforma.

• P = Indicador global de presión.

• E = Indicador global de estado.

• R = Indicador globalde respuesta.

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ResultadosEl método de los indicadores se ha apli-

cado en cinco municipios de la Comunidadde Madrid en el año 2001. La elección delámbito geográfico de una autonomía suponeque al disponer todos los municipios de unapolítica territorial y del medio ambientecomún, los resultados obtenidos solamenteson debidos a las distintas condiciones natu-rales, fisiográficas y socioeconómicas, así

como a las diferentes formas de gestión de laentidad local correspondiente.

Los criterios para la elección de losmunicipios han sido, por un lado quecorrespondan a distinta población, situa-ción geográfica, condición socioeconómica(actividades económicas más importantes)y entorno natural; y por otro lado que exis-tiera disponibilidad de datos. En el cuadro1 se exponen las características generalesde cada municipio.

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Cuadro 1Características de los municipios seleccionados

Municipio Población Geografía Medio Medionatural socioeconómico

Getafe 150.532 Sur/Rampa Llanura agrícola IndustrialTorrejón de Ardoz 97.546 Este/Rampa Llanura agrícola IndustrialPozuelo de Alarcón 53.339 Oeste/Rampa Monte mediterráneo Residencial y serviciosRascafría 1.637 Noroeste/Sierra Montaña Servicios/agropecuarioAldea del Fresno 1.662 Suroeste/Fosa Monte mediterráneo Servicios/agropecuario

Cuadro 2Indicadores ambientales de los ecosistemas urbanos de municipios

Indicadores de Presión Indicadores de Estado Indicadores de respuesta

P1 = Nivel de renta per capita de E1 = Proporción de árboles sanos R1 = Superficie de zona verde ur-la comunidad autónoma respecto del ecosistema urbano considera- bana pública actual por habitanteal municipal do respecto al total de árboles del municipio, en relación al obje-

tivo establecido en el Planeamien-to urbanístico u otros de superfi-cie de zona verde por habitante

P2 = Superficie urbanizada res- E2 = Biodiversidad del ecosistema R2 = Conectividad de los espaciospecto a la superficie total del tér- urbano verdes públicosmino municipal

P3 = Presión por la actividad hu- E3 = Relación de superficie desti- R3 = Incremento en % en el presu-mana según: nada a funciones recreativas res- puesto anual municipal respectoP3A = Contaminación atmosférica pecto a la superficie total al año anterior de conservación deque soportan al año los ecosiste- E4 = Superficie con especial valor ecosistemas urbanos públicos (zo-mas urbanos cultural, histórico, simbólico o pro- nas verdes, forestales, naturales,P3B = Población visitante y proce- tegido respecto a la superficie to- etc.) de competencia municipal endente del turismo con relación a tal de ecosistemas urbanos con relación con el IPC en ese períodola población total estas características del munici- de tiempo

pio

P = P1 + P2 + P3 E = E1 + E2 + E3 + E4 R = R1 + R2 + R3

En la aplicación del método de los indica-dores, se han elegido unos indicadores comu-nes a todos los municipios con las caracterís-ticas de ser comparables, facilidad de cálculoen cualquier municipio con datos disponiblesy que reflejaran, dentro de cada modelo cau-sal, diferentes condicionantes sociales, eco-nómicos y ambientales. Los indicadores ele-gidos son los recogidos en el cuadro 2.

De todos los indicadores descritos, sólocuatro de ellos reflejan el estado del propioecosistema a valorar, y el resto, los de presióny respuesta, están referidos a todo el términomunicipal; ya que la disponibilidad de datosen estos indicadores son generales para todo elmunicipio y no para cada ecosistema urbano.

Los indicadores ambientales globales,suma de los indicadores simples, puedentener un significado según su valor numé-rico como se puede ver en el cuadro 3.

Esto supone que en la aplicación a losmunicipios seleccionados, los distintosvalores que adoptan los indicadores encada uno de ellos, pueden valorarse segúnestos criterios, como se puede observar enel cuadro 4.

Los resultados de la valoración ambientalpor el método de los indicadores muestran

que, aunque partiendo de los mismos crite-rios para todos los municipios en el cálculode los valores económicos de construcción,adaptación, mantenimiento y reforma, losdistintos valores que toman los indicadorespara cada municipio y ecosistema urbanoproporcionan diferentes valores ambientalespara cada municipio y ecosistema.

Como ejemplo, se va a exponer de formaresumida su aplicación al municipio deTorrejón de Ardoz (Madrid), para ello secomenzó recabando la información disponi-ble sobre inventarios generales de ecosiste-mas urbanos, forma y tipo de gestión, costesunitarios de mantenimiento (relativos asuperficie o por conceptos unitarios comomano de obra, materiales, etc.), costes de lasreformas realizadas, y todos los datos nece-sarios para calcular los indicadores.

Una vez calculados los indicadores depresión, estado y respuesta, se procedió ahallar los valores de construcción, adapta-ción, mantenimiento y reforma de cadaecosistema urbano a valorar. Se eligió almenos un ecosistema urbano de cada tipopresente en el municipio (ver cuadro 5),siendo los tipos generales de ecosistemasurbanos los siguientes:

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Cuadro 3Significado de los indicadores ambientales globales

Indicadores de Presión Indicadores de Estado Indicadores de respuesta

0-0,99 Bajo 0-0,99 Bajo 0,1,99 Bajo1-1,99 Medio 1-1,99 Medio 2-3,99 Medio2-2,99 Alto 2-2,99 Alto 4,5,99 Alto

≥ 3 Muy alto 3-4 Muy alto ≥ 6 Muy alto

Cuadro 4Valores de los indicadores ambientales en cada municipio

Indicador Getafe Torrejón Pozuelo Rascafría Aldea del Fresno

P 2,34 2,60 1,28 5,23 4,94E 0,92 1,18 1,37 1,71 1,13R 3,96 1,94 24,89 5,18 15,47

• Bosques urbanos (no existe ningún eco-sistema urbano de este tipo).

• Espacios ruderales (El Valle).• Parques (Juncal y Los Fresnos).• Jardines (Budapest).• Alineaciones, agrupaciones de árboles o

árboles aislados (Plaza de la Habana yAvenida Virgen de Loreto).

• Espacios singulares (Cementerio Viejo).

De cada ecosistema urbano elegido seelaboró un inventario detallado de sus ele-mentos vegetales y constructivos y se reco-gieron datos de campo sobre su gestión ymantenimiento, así como las inversiones yreformas realizadas en ellos a lo largo deltiempo. Una vez obtenidos estos datos, sehalla su valoración económica a partir delos valores de construcción, adaptación,mantenimiento y reforma.

El valor de construcción se puede obte-ner de dos formas distintas según los datosdisponibles. En el caso de ecosistemasurbanos de reciente creación (parques Jun-cal y Los Fresnos y jardín Budapest), se cal-cula directamente actualizando la inversiónrealizada en su construcción. Si la fecha decreación se desconoce o es muy alejada enel tiempo (caso del Cementerio Viejo, laavenida Virgen de Loreto y Plaza de LaHabana), y en el caso de ecosistemas urba-nos procedentes de la segregación de eco-sistemas urbanos naturales (espacio rude-ral El Valle), este valor se calcula mediantela relación valorada de las unidades de obranecesarias para la reconstrucción del eco-sistema urbano tal como está en el momen-to de la valoración en caso de una hipotéti-ca desaparición.

El valor de adaptación se calcula a par-tir del valor de mantenimiento del ecosiste-ma urbano. Se actualizan los costes anualesde mantenimiento de los primeros años devida (cuya duración depende de la expe-riencia local; que en el caso de Torrejón deArdoz eran de seis años para todos los eco-sistemas urbanos, pero en otros municipioslos espacios ruderales y los bosques urba-

nos eran de doce años) incrementados enuna cuantía correspondiente a la probabili-dad de arraigo de las especies. Esta proba-bilidad de arraigo se obtiene de la expe-riencia local en el mantenimiento de estosespacios, dependiendo de su intensidad degestión, pudiéndose establecer comonorma general un valor de 0,95 - 0,96 paraespacios ruderales o bosques urbanos conbaja intensidad de gestión y 0,98 para losdemás ecosistemas urbanos con mayorintensidad en su mantenimiento.

Se considera que el inicio del periodode adaptación se produce una vez finaliza-da su construcción, fase en la que las espe-cies vegetales se han ido instalando en elespacio, llegando al inicio de esta fase conmeses, un año o más de vida (según laduración de las obras de construcción), porlo que en términos de costes se ha tenidoen cuenta esta situación. De este modo,teniendo en cuenta que “Cm” es el costeanual de mantenimiento para el año de suvaloración, “i” la tasa de descuento (seelige una tasa social del 4%), “n” los añosdel periodo de adaptación y “a” el coefi-ciente de arraigo, el valor de adaptaciónserá:

El valor de mantenimiento, una vezfinalizado el periodo de adaptación, es lasuma de todos los costes anuales por esteconcepto que se producirán a partir del añosiguiente al último de adaptación hasta elinfinito. Para ello, primero, se actualiza elcoste anual de mantenimiento del año devaloración Cm al año último del periodo deadaptación j para hallar el coste de mante-nimiento cuando finalice este periodo Cmj;es decir:

CC

imj

m

j=

+( )1

V

C

a ia

m

nn=0

n 6

=◊ +

=

Â( )1

131


A partir de este valor se halla la sumatotal de todos los costes anuales de mante-nimiento desde el año siguiente al últimode la fase de adaptación hasta el infinito apartir de la expresión de la suma infinita deuna sucesión para obtener el valor total demantenimiento de la vida de un ecosistemaurbano:

En el cálculo del valor de reforma separte de un valor unitario por superficiediferente para los bosques urbanos y espa-cios ruderales de los demás ecosistemasurbanos (0,06 y 1,25 €/m2 respectivamen-te). Este valor unitario se ha obtenido a tra-vés del valor medio analizando los costesde inversión en las sucesivas reformas rea-lizadas en los distintos ecosistemas urba-nos del municipio de los que se teníandatos actualizados. En el caso de Torrejónde Ardoz, solamente se disponía de datossobre reformas de tres ecosistemas urbanosen los últimos diez años, de los cuales unoera el espacio ruderal el Valle y los otroseran de dos parques, dando estos dos últi-mos valores muy similares.

El valor de reforma se calcula, a partirdel valor obtenido de coste de reforma (CR)para el año de la valoración, sumando todos

los costes que por este concepto se produci-rán cada ciertos años sin límite de tiempo,teniendo en cuenta que se producen conuna frecuencia variable “n”, pero que mayo-ritariamente tiende a ser de cuatro años,coincidiendo con los periodos electorales.La suma infinita de la sucesión es:

Una vez hallados todos los componen-tes, se aplica la fórmula del método de losindicadores ambientales y se obtiene elvalor ambiental del ecosistema urbano. Losdatos generales de cada ecosistema urbanoy su valor ambiental por superficie referi-dos al año 2001 de Torrejón de Ardoz sepueden apreciar en el cuadro 5. En el anexo1, se exponen los cálculos numéricos parael espacio ruderal de El Valle de Torrejónde Ardoz.

Con la misma metodología expuestapara el municipio de Torrejón de Ardoz,se han calculado los valores ambientalesde los ecosistemas urbanos de los munici-pios de Getafe, Pozuelo de Alarcón, Ras-cafría y Aldea del Fresno, dando valorescoherentes con los obtenidos en Torrejónde Ardoz. Para poder establecer compara-ciones, en el cuadro 6 se recoge el valorambiental por unidad de superficie en un

VCR

im n

=+ -[ ]( )1 1

V

C

im

mj=

132


Cuadro 5Valoración ambiental de los ecosistemas urbanos de Torrejón de Ardoz

Ecosistema Nombre Superficie Gest Adaptación Reforma ValorUrbano Periodo a Periodo €/m2 €/m2

Espacio Abierto El Valle 59.458 D 6 0,95 8 0,06 14,61Parque El Juncal 31.875 I 6 0,96 3 1,25 358,87Parque Los Fresnos 42.300 I 6 0,98 4 1,25 334,31Jardín Budapest 2.957 I 6 0,98 4 1,25 852,00Alineación Plaza La Habana 2.747 D 6 0,98 4 1,25 1.028,51Alineación Virgen de Loreto 3.743 D 6 0,98 4 1,25 1.162,13Espacio Singular Cementerio Viejo 6.288 D 6 0,98 4 1,25 1.642,13

Gest = tipo de gestión: D = directa, I = indirecta; a = coeficiente de adaptación.

valor medio municipal y también se hatenido en cuenta un valor medio parcial,considerado como el valor medio sin con-tar a los bosques urbanos (como es elcaso de Rascafría y en menor medidaPozuelo de Alarcón), ya que su gransuperficie hace variar enormemente losvalores medios.

Los valores ambientales obtenidos porsuperficie se pueden interpretar gráfica-mente en un diagrama de barras como elindicado en el gráfico 3, pudiéndoseobservar la gran diferencia que existeentre los valores de los distintos tipos deecosistemas urbanos y entre los distintosmunicipios.

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Cuadro 6Precio unitario por superficie de los ecosistemas urbanos en 2001 (€/m2)

Ecosistema Getafe Torrejón Pozuelo Rascafría Aldea del Fresno

Bosque urbano 67,52 – 142,88 6,76 303,98Espacio ruderal – 14,61 – 156,44 2.648,29Parque 330,55 344,87 1.159,66 – –Jardín 1.408,87 852,00 10.615,37 2.162,41 4.533,77Alineación 1.035,18 1.105,57 14.381,18 4.252,22 4.349,85Espacio singular 2.211,47 1.642,13 – – 375,30Valor medio parcial 355,37 311,11 1.630,25 190,4 404,93VALOR MEDIO 326,33 311,11 158,15 7,11 367,19

Gráfico 3Comparación entre los valores ambientales por superficie de los ecosistemas urbanos

en los diferentes municipios en 2001 (€/m2)

Estos valores se pueden comparar conlos obtenidos en ecosistemas urbanos porotros métodos, como el obtenido por Rieraen el año 2000 para las zonas verdes delbarrio de Arganzuela (Madrid) (Riera,2001), por el método de la ordenación con-tingente, de 726,92 €/m2, o el estudiado enel año 2001 por Medina (Medina, 2003)para el parque Juncal en Torrejón de Ardoz,por el método de los precios hedónicos de485,33 €/m2. Las diferencias observadasson debidas, por un lado, al tipo de muni-cipio en el caso del barrio de la Arganzuelay, por otro lado, al tipo de ecosistema en elcaso de Torrejón de Ardoz; ya que el méto-do de los indicadores permite obtener dis-tintos valores ambientales para cada tipo deecosistema urbano.

Los valores ambientales obtenidos pue-den compararse con otros valores económi-cos de otros bienes relacionados, comopuede ser el valor del suelo rústico y urba-no en los municipios estudiados según losdatos del anuario estadístico de la Comuni-dad de Madrid para 1998 actualizados a2001 según se aprecia en el cuadro 7 y enel gráfico 4.

Los valores catastrales por unidad desuperficie de suelo rústico revelan quetodos los ecosistemas urbanos de todos losmunicipios poseen un valor muy superior aaquél, debido por un lado, a que estos espa-cios se incluyen en el ámbito urbano másque en el rústico, y por otro lado, a la con-sideración de valores ambientales en suvaloración. Sin embargo, los valores catas-

trales urbanos, aun siendo inferiores, noestán lejos de los valores ambientalesmedios de cada municipio. Esto se debe aque en la valoración de los ecosistemasurbanos se han incluido los valoresambientales.

Observando la proximidad de estosvalores y la gran diferencia con los valorescatastrales rústicos, se puede afirmar quelos ecosistemas urbanos pertenecen más alámbito urbano que al rústico.

Discusiones y conclusionesLas aplicaciones prácticas muestran que

con unos cálculos no muy complejos sepuede obtener el valor ambiental de unecosistema vegetal urbano. El uso de losindicadores ambientales en el método pre-senta una gran ventaja respecto a otrosmétodos de valoración porque permitenuna gran flexibilidad, y sobre todo, porquereflejan verdaderamente el valor ambientalde un ecosistema urbano. Esto se ha com-probado en los distintos valores ambienta-les que se han obtenido en los ecosistemasurbanos de los municipios analizados.También, se ha podido comprobar que losvalores ambientales referidos a la unidad desuperficie son diferentes según los distintostipos de ecosistemas urbanos.

El método de los indicadores se consi-dera un método sencillo que se puedeintegrar fácilmente y a bajo costo en lagestión local de los ecosistemas urbanos

134


Cuadro 7Precio unitario por superficie de suelo rústico y urbano y valor medio

de los ecosistemas urbanos en 2001 (€/m2)

Concepto Getafe Torrejón Pozuelo Rascafría Aldea del Fresno

Valor Catastral rústico 0,032919 0,038970 0,010858 0,005487 0,027617Valor Catastral urbano 247,2442 192,6452 64,1840 1,0031 28,0269Valor medio de losecosistemas urbanos 326,33 311,11 158,15 7,11 367,19

por su relación con conceptos empleadosen esta gestión. Además, permite evaluarcambios ambientales producidos a lo largodel tiempo relacionándolos con la gestióny la planificación de los servicios públicosen los ecosistemas urbanos de un munici-pio. Con ello se consigue aumentar la efi-cacia en la gestión a través de una valora-ción ambiental sencilla de aplicar,obteniendo la máxima calidad en los ser-vicios públicos con menos gasto económi-co y de tiempo.

En su aplicación a la valoración catas-tral urbana, la principal limitación está enla cantidad de cálculos y valoracionesambientales de ecosistemas urbanos quehan de realizarse previamente para obtenerel valor medio municipal que sirve de refe-rencia, así como los errores acumuladosque se produzcan en cada una de las valo-raciones individuales de cada ecosistemaurbano.

Sin embargo, en el método expuestoexisten algunas limitaciones en su aplica-ción (no imputables directamente al méto-do) como es la carencia de datos en losmunicipios, que obligan a efectuar extrapo-laciones, a elegir unos indicadores respectoa otros y a descartar indicadores. Lo idealsería que casi todos los indicadores estuvie-ran adaptados al ecosistema urbano objetode valoración, hecho hoy por hoy todavíalimitado. Por otro lado, los errores que sepueden cometer en los cálculos de los valo-res económicos, las estimaciones de costesunitarios, periodos de adaptación de lavegetación en los ecosistemas urbanos,errores en los cálculos matemáticos yfinancieros, pueden influir negativamenteen el valor final no reflejando el valorambiental real. En cualquier caso, estemétodo es una herramienta muy válida quedebe ser objeto de posteriores desarrollosen los que se está trabajando.

135


Gráfico 4Comparación entre los valores ambientales por superficie de los ecosistemas urbanos

y los valores del suelo en 2001 (€/m2)

136


Anexo 1Determinación de los cálculos numéricos de la valoración ambiental

para la zona ruderal de El Valle (Torrejón de Ardoz)

Parámetros básicos de cálculo

IndicadoresIndicadores de Presión Indicadores de Estado Indicadores de respuesta

P1 = 1,25 E1 = 0,81 R1 = 0,94P2 = 0,77 E2 = 0,01 R2 = 1P3 = 0,58 E3 = 0 R3 = 0

E4 = 0P = 2,60 E = 0,82 R = 1,94

Inventario

IndicadoresSuperficies Árboles Arbustos Mobiliario urbano

Concepto m2 Especie Ud No sanos Especie Ud Tipo UdPavimento 0 Alnus glutinosa 5Terrizos 0 Fraxinus excelsior 320Césped 0 Morus alba 15Árboles 7920 Populus nigra 600Plantas 49868 Salix alba 320Juegos 0 Tamarix gallica 60Deportivos 0Agua 1670TOTAL 59458 TOTAL 1320 19% TOTAL 0 TOTAL 0

Datos básicosConcepto Valor

Año de valoración 2001Coeficiente de adaptación 0,95Período de adaptación en años 6Interés del capital 4%Precio unitario de reforma por superficie 0,06 /m2

Período entre reformas 8Coste de construcción (año 2001 ) 119010,58 Coste de mantenimiento (año 2001) 3574,44 Tipo de gestión DirectaTipo de ecosistema urbano RuderalSuperficie 59.458 m2

Costes básicos

Presupuesto de construcciónSuma Ejecución Material 86214,56Gastos Generales y Beneficio Industrial 19% 16380,7664Suma 102595,326IVA 16% 16415,2522Total Ejecución por Contrata (Euros) 119010,58

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Valor económico

Costes de mantenimientoConcepto Horas Euros/día Total ParcialesMano de ObraOficial 28 9,87 276,36Peón 42 8,46 355,32

631,68Maquinaria Horas Euros/día Total ParcialesMáquina pala/retroexcav. 14 52,47 734,58Camión 14 33,95 475,3

1209,88Materiales Horas Euros/día Total ParcialesUd. Partida alzada 34 36 1224

1224Suma 3065,56Medios Auxiliares (6%) 183,9336Suma 3249,4936Gastos de Gestión y Administración (10%) 324,94936Total 3574,443

Costes de reformaConcepto M2 Euros/m2 Total Frecuencia

Reforma Construcción m2 de zona ruderal 59.458 0,06 3.567,48 8 (años)

Valor de mantenimientoConcepto Concepto Euros Capitalización Valor año 7

Cm / (1+0,04)6 Coste Mantenimiento 2001 3574,44 1,26531902 2824,932

Concepto Concepto Euros Capitalización Valor finalCm6 / 0,04 Valor de mantenimiento 2824,9319 0,04 70623,3

Valor de reformasConcepto Concepto Euros (1+0,04)8 (1+0,04)8-1 Valor final

CR / [(1+0,04)8-1] Coste Reforma 2001 3567,48 1,3685691 0,36856905 9679,272

Valor ambientalValor Ambiental = (E+R) x VConstrucción + (P+E+R) x [VAdaptación + VMantenimiento + VReforma]

Valor ambiental total = 868.839,87Valor ambiental por m2 = 14,61 €/m2

Valor de construcciónConcepto Coste IPC Valor 2001

Reforma Construcción (01) 119010,58 1 119010,58

Valor de adaptaciónConcepto Año 0 Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5 V. Adap.

Cm 3574,44 3574,44 3574,44 3574,44 3574,44 3574,44(1 + i)n 1 1,04 1,0816 1,124864 1,16985856 1,2166529a 0,95 0,95 0,95 0,95 0,95 0,95a (1 + i)n 0,95 0,988 1,02752 1,0686208 1,11136563 1,1558203Cm/a (1 + i)n 3762,5684 3617,8543 3478,706 3344,9096 3216,25926 3092,557 20512,85

Anexo 1 (continuación)

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Bibliografía

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El seminario denominado “GestiónEstratégica del Catastro en Latinoamérica”,realizado por profesionales participantesdel XIII Curso Sobre Usos y Aplicaciones delCatastro con sede en el Instituto de Estu-dios Fiscales Madrid-España; tiene comoobjetivo principal reflexionar sobre lascuestiones de índole político y social en lasque se desarrolla el Catastro.

En términos generales el Catastro sedefine como un Registro administrativo detodos los Bienes Inmuebles de una jurisdic-ción territorial, que de acuerdo a su ámbitode estudio puede ser Nacional, Regional y/oMunicipal y según su ubicación puede ser

clasificado como Urbano y Rural. La infor-mación catastral debidamente recolectada,organizada, interrelacionada o coordinada,automatizada, mantenida, y actualizada, enel tiempo en función a la evolución de laactividad inmobiliaria, enmarcado en unámbito geográfico, permite proporcionaruna imagen completa de los datos fisicos,jurídicos y económicos, que al ser gestiona-dos mediante medios informáticos, garanti-za una adecuada coordinación e interopera-bilidad de las administraciones territoriales,permitiendo el desarrollo de la sociedad dela información y el desarrollo sostenible delterritorio.

Muchos trabajos relacionados con elCatastro tienden a centrarse en el análisisestrictamente técnico de los proyectoscatastrales, sin tomar en cuenta los factoresexternos e internos que condicionan sunormal desarrollo, por tales razones, el pre-sente documento está orientado hacia elanálisis de estos otros factores, teniendocomo finalidad analizar la situación socio-política en la que se plantean los proyectoscatastrales en Latinoamérica y así proponer

139

Gestión estratégica del Catastroen países de Latinoamérica *

Alumnos del XIII Curso sobre“Usos y Aplicaciones del Catastro”

Abril 2004

* Esta ponencia fue presentada en el XII Cursosobre “Usos y Aplicaciones del Catastro” celebrado enla EHP (Ministerio de Hacienda. España) el año 2003,por los representantes de Argentina (Ana M. Gurdu-lich); Bolivia (Salim Yapur Zambrana); Chile (LuisAntonio Aguilar Zúñiga); Costa Rica (Alberto PovedaAlvarado); Guatemala (Gerson Amilcar Díaz Carrera)y (Juan Caños López Taracena); Nicaragua (AugustoCesar García Duarte); Panamá (Manuel EzequielQuintero) y Perú (Miguel Fortunato Sheron Sánchez).

las vías de acción a realizar, para superar lasinterferencias que permitan condicionar demanera decisiva el desarrollo y cumpli-miento de los fines catastrales.

Por lo anterior, el presente trabajo se haestructurado de la siguiente manera:

En Antecedentes se detalla la informa-ción demográfica, división política, y ámbi-to de influencia de la normativa catastral delos países materia de estudio.

En Diagnóstico se realiza un análisisgrupal de taller e intercambio de expe-riencias relacionado a los factores queinciden e interfieren en el inicio y desa-rrollo de los proyectos catastrales en Lati-noamérica en los ámbitos Político, Social,Profesional y Legal.

En relación a la Ponderación se realizaun análisis de las causas detectadas en eldiagnóstico, que inciden en el normal desa-rrollo de los proyectos catastrales en lospaíses latinoamericanos.

A partir de lo anterior se genera un PlanEstratégico en que se describe las propues-tas de las vías de actuación que se tienenque seguir para superar las áreas de con-flicto que se han identificado y que permi-tan conseguir mejores resultados de losproyectos catastrales en los países latinoa-mericanos.

Finalmente se diseña un Plan de Accióny un calendario con un programa de lastareas a realizar de forma que con el cum-plimiento de las mismas permita concien-ciar a los responsables políticos, a la socie-dad, a los profesionales que administran elCatastro en los diferentes países latinoame-ricanos sobre la utilidad y beneficios delmismo y se establecen las principales con-clusiones.

AntecedentesDesde diversos puntos de vista, el

Catastro es todo un reto para aquel quedesee obtener una base de datos fiable yde calidad; sin embargo está claro que las

dificultades técnicas por muy difíciles quesean, son sorteables, no así los distintosfactores que tienen incidencia en el entor-no que rodea la gestión sobre proyectoscatastrales y más aún las diversas variablesque quedan fuera de nuestro campo deacción.

El presente documento es, en parte elresultado del análisis del XIII curso deUsos y Aplicaciones del Catastro realiza-do en Madrid – España, y del desarrollodel seminario sobre gestión estratégicadel Catastro, Documento MetodologíaDAFO (como medio de análisis delimpacto de las nuevas tecnologías en lossistemas catastrales) ver anexo 1, hacien-do una reflexión sobre la realidad Latino-americana, en forma específica sobre losproyectos catastrales. Es importanteresaltar la voluntad de contribuir en laimplementación del mantenimiento delregistro público catastral de cada paíslatinoamericano.

Marco territorial

El marco territorial de influencia delestudio comprende a los países latinoame-ricanos que se señalan a continuación yque en términos generales describen suestructura organizativa sobre la administra-ción del Catastro dentro del Estado.

Argentina

Cuenta con una población de 36.223.947de habitantes, con una extensión de 3,8millones de Km2, de los cuales 2,8 millonespertenecen al continente y el resto al sectorantártico. Con un gobierno que es Represen-tativo, Republicano y Federal con tres pode-res: ejecutivo, legislativo y judicial. Un terri-torio compuesto por 23 provincias y laCiudad Autónoma de Buenos Aires, dentrode su ámbito catastral, se encuentra confor-mado por Estatuto, un Consejo Federal deCatastro, con representación de todas lasprovincias y la ciudad de Buenos Aires, con

140

ALUMNOS DEL XIII CURSO SOBRE “USOS Y APLICACIONES DEL CATASTRO”

la función de coordinar, orientar políticas degestión catastral, en la actualidad se encuen-tra en consideración uno de Ley Nacional,pero son las provincias las que ejecutan elCatastro que es Urbano y Rural con las com-petencias conferidas por las respectivas leyes,de la misma manera las leyes orgánicasmunicipales encuadran los Catastros muni-cipales, el desarrollo de los mismos es muyvariado y depende de las posibilidades derecursos para gestionarlos.

Bolivia

Cuenta con una población de 8.500.000de habitantes, con una extensión de1.098.581 Km2. Estructurado política yadministrativamente en nueve departamen-tos. La capital es Sucre y la sede del gobier-no, la ciudad de La Paz. Tiene tres poderesdel estado ejecutivo, legislativo y judicial.Su actividad catastral esta dividida en Ruraly Urbano, el primero ejecutado por el Insti-tuto Nacional de Reforma Agraria depen-diente del Ministerio de Desarrollo Sosteni-ble y Planificación tiene un ámbitonacional, con fines jurídicos y el segundo,local con ámbito de acción urbana y finesfiscales dependiente de los GobiernosMunicipales que se convierten en entesautónomos, regentados por el InstitutoNacional de Catastro. Actualmente nocuenta con una Ley de Catastro aprobada.

Chile

Cuenta con una población de 16.000.000de habitantes, una extensión superficial de756.945 Km2. Estructurado política y admi-nistrativamente en doce regiones. Su capitales Santiago. Tiene tres poderes del estado: eje-cutivo, legislativo y judicial. Su actividadcatastral está administrada por el Servicio deImpuestos Internos dependiente del Ministe-rio de Hacienda, a través de la Subdirecciónde Avaluaciones conforme a la Ley deImpuesto Territorial, su campo de acción es a

nivel nacional abarcando la totalidad delterritorio, éste tiene un fin fiscal referido fun-damentalmente a la recaudación impositiva.Los Departamentos Regionales de Avaluacio-nes son los encargados de la actualización yfiscalización de este impuesto. Actualmenteel Servicio de Impuestos Internos tiene con-venios de colaboración con gran parte de lasmunicipalidades del país, así como sistemasde traspaso de información con las distintasinstituciones que se relacionan con datoscatastrales, de forma especial con el Conser-vador de Bienes Raíces.

Costa Rica

Cuenta con una población de 4.500.000de habitantes, una extensión superficial de51.900 Km2. Su estructura política y admi-nistrativa está determinada por siete pro-vincias y 81 cantones. La ciudad másimportante es San José, que se constituyeen la capital. Dentro de su estructura estacompuesto por tres poderes del Estado: eje-cutivo, legislativo y judicial. En cuanto a suadministración catastral forma parte delRegistro Nacional perteneciente al Ministe-rio de Justicia quien puede delegar funcio-nes a instituciones privadas para manteneractualizada la información conformada poruna Junta Administrativa, encargada de lasmedidas de organización y funcionamientode los registros, y sus respectivas Direccio-nes. La finalidad del Catastro es fiscal, fun-damentalmente referido a la recaudaciónimpositiva, cuenta con una Ley reguladora.

Guatemala

Cuenta con una población de 12.000.000de habitantes y una extensión de 108.889 km2.Estructurado política y administrativamenteen veintidós departamentos. La capital esGuatemala. Tiene tres poderes del Estado:ejecutivo, legislativo y judicial. Al igual queen muchos de los países latinos, el Catastroestá administrado por los municipios que se

141

GESTIÓN ESTRATÉGICA DEL CATASTRO EN PAÍSES DE LATINOAMÉRICA

constituyen en entes autónomos y tienenbajo su responsabilidad el cobro del impues-to único sobre inmuebles, y por lo tanto,tiene un fin fiscal referido fundamentalmen-te a la recaudación impositiva a través dedicho impuesto territorial, no cuenta conuna Ley específica de Catastro.

Nicaragua

Cuenta con una población de 6.000.000de habitantes, una extensión de 132.000 km2.Estructurado política y administrativamen-te en diecisiete departamentos cada cual asu vez esta integrado por municipios, lacapital es Nicaragua. Tiene tres poderes delEstado: ejecutivo, legislativo y judicial.

El Catastro fisico es de competencianacional, pero el Catastro fiscal es muni-cipal, siendo la municipalidad la encarga-da del cobro del impuesto de bienesinmuebles.

El Catastro nacional cuenta con unaley nacional del Catastro del año 1970,el Catastro municipal cuenta con una leyde 1995. Cabe destacar que en este añoexiste un proyecto de ley nacional delCatastro.

Panamá

Cuenta con una población de 2.831.399de habitantes, una extensión de 77.082 km2.Estructurado política y administrativamen-te en nueve provincias, divididas en 65 dis-tritos los cuales contienen un total de505 corregimientos y adicional a esto exis-ten 2 comarcas indígenas. La capital esPanamá. Tiene tres poderes del Estado: eje-cutivo, legislativo y judicial. El Catastroestá administrado por la Dirección Generaldel Catastro y Bienes Patrimoniales, depen-diente del Ministerio de Economía y Finan-zas; su fin es exclusivamente fiscal referidofundamentalmente a la recaudación imposi-tiva, cuenta con una Ley de Catastro quepermite reglamentar la actuación catastral.

Perú

Cuenta con una población proyectadade 27.148.000 habitantes (al 30 de juniodel 2003), una extensión superficial de1.285.216 Km2. Estructurado política yadministrativamente en departamentos (24y una provincia constitucional), provinciasy distritos, La capital es Lima. Tiene trespoderes del Estado: ejecutivo, legislativo yjudicial. No existe un Catastro unificado delas propiedades inmobiliarias del país, laactuación catastral, está dividida tradicio-nalmente en Urbano, Rural y Minero losmismos que a la fecha no se encuentranregidos por ninguna institución que unifor-me y administre la información a nivelnacional de una manera integrada. El Pro-yecto Especial de Titulación de Tierrasdependiente del Ministerio de Agriculturaes la encargada del Catastro Rural con finesjurídicos de saneamiento y titulación, elInstituto Nacional de Concesiones y Catas-tro Minero, dependiente del Ministerio deEnergía y Minas se encarga de administrarel Catastro minero, el Catastro urbano esadministrado por las Municipalidades dis-tritales, existiendo actualmente aprobadoen el Congreso de la República la ley delCatastro Nacional que no ha entrado envigencia.

La preocupación permanente de estos yotros países latinos por consolidar susCatastros, hace que permanentemente sebusquen mecanismos a través de institucio-nes como la que actualmente nos reúnereferidas a la información, actualización ycapacitación de la información catastral.

Diagnóstico

De los antecedentes anteriormente des-critos se expone a continuación y bajo unesquema general la situación socio-política,económica y cultural que se presentan enlos distintos paises mencionados que sonmateria de este estudio. Por tanto el análi-

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sis reflejará de forma general la situaciónpor la que atraviesan los mismos, no signi-ficando ello el contexto específico delalgún país en particular.

Ámbito político

Definición de competenciasen materia catastral

Como se ha expresado anteriormente,no hay uniformidad de quienes son losorganismos que conducen los Catastros,pero en líneas generales se puede decir quemayoritariamente, los organismos que ges-tionan el Catastro forman parte de laestructura nacional y/o municipal.

Nos encontrarnos que la dependenciajerárquica del Catastro tampoco reviste uncriterio único. En algunos casos dependende Ministerios de Hacienda, de Agricultura,de Minería, de Desarrollo Sostenible y Pla-nificación y de Justicia, es decir de organis-mos que están vinculados con el desarrolloy gestión del territorio.

Conflictos entre distintos Órganosy Administraciones

Efectivamente existen conflictos entredistintos órganos y administraciones vincu-lados al Catastro, los motivos de la existen-cia de estos conflictos están relacionadoscon las indefiniciones que en materia decompetencias catastral existen, no habien-do unidad de criterios en la definición de loque debe entenderse por Catastro y laausencia de normativas claras, surgenentonces las contradicciones e inconve-nientes entre los mismos.

Vemos que en general en Latinoaméricalos gobiernos locales tienen competenciaen materia catastral, y que sin embargo nohay por parte de éstos una visión completade los fines del Catastro, por lo tanto no sele da la importancia que éste realmentetiene.

Otro tipo de conflicto en la mayor partede los países latinoamericanos lo constitu-ye la ausencia de colaboración interinstitu-cional, como por ejemplo con el RegistroGeneral de la Propiedad, no existe un inter-cambio de información que le es útil tantoal mismo Registro como al Catastro. Estainformación fundamentalmente se refiereal cambio de titularidad, modificación deáreas, afectaciones al dominio, etc.

Como consecuencia de este trabajo nocoordinado, ni complementado los resulta-dos son duplicidad de esfuerzos, ineficien-cia e inexactitud en la información.

Uno de los motivos por el cual no se daesta complementariedad es debido a que enla mayoría de los países latinoamericanoslas instituciones temen perder poder albrindar información. Y además al brindarlapueden quedar expuestos al conocimientopor parte de otros, de la posible inexactitudque dicha información puede llegar a con-tener.

Nivel de apoyo político

En la mayoría de los países latinoameri-canos la participación ciudadana tiende aaumentar, asumiéndose que valores comodemocracia, justicia distributiva, tributariay el bien común no se pueden renunciar.

Sin embargo no se conoce la importan-cia que el Catastro tiene para resolverdichas demandas, o la divulgación de laimportancia del Catastro se distorsiona.

Nos tendríamos que preguntar; ¿Porqué razón en las plataformas de los Parti-dos Políticos, que ofrecen a la ciudadaníaen las distintas campañas para los diferen-tes cargos no incorporan al Catastro enellas? La respuesta la podemos encontraren que los Partidos Políticos no entiendenlos beneficios del Catastro, sino que paraellos es solamente un problema tributarioy no es adecuado plantearlo en una cam-paña política porque no les da beneficioselectorales.

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En general la decisión de los parlamen-tarios está vinculada a los partidos políticosde donde provienen y de la gestión oficial.Esta situación que se expresa mayoritaria-mente es una de las causas por las que estan difícil obtener sanción de leyes queencuadren las actuaciones del Catastro.

La prensa en la mayoría de los paíseslatinoamericanos constituye un factor depoder por su incidencia desde los mediosde comunicación en la sociedad. Lamenta-blemente la visión que desde la prensa seda no siempre es objetiva y en el caso delCatastro hay un desconocimiento y ausen-cia de información.

Estabilidad de los Proyectos Iniciados

Un proyecto catastral, integral y relacio-nado, necesariamente debe plantearse paraun período de tiempo relativamente pro-longado. Por lo tanto va a abarcar distintosgobiernos. Y para que la continuidad deeste proyecto esté garantizada, se hacenecesario por parte de los gobiernos, asu-mir los objetivos planteados en dicho pro-yecto.

Como consecuencia de estos cambiosde gobiernos nacionales, regionales y/omunicipales, no se puede planificar a largoplazo planes de acción por la rotación depersonal y de organismos, es decir no hayestabilidad en los proyectos, ya que depen-den de los fúncionarios de turno.

Financiación del Proyecto

De la conclusión anterior se deduce quela financiación también está vinculada a laimportancia que se le de desde el poderpolítico. En general en Latinoamérica unproyecto catastral de gran envergaduranecesariamente va a depender de créditos oayudas internacionales, ya que no se lespuede asumir desde los presupuestosnacionales y menos provinciales o munici-pales.

Casi todos los proyectos en los que seha requerido fondos internacionales, hansido resueltos favorablemente ya que elcoste beneficio de cualquiera de estasinversiones es notablemente positivo. Estavisión de los organismos internacionales,en cuanto a que los proyectos catastralesson beneficiosos no solamente desde elpunto de vista económico, sino tambiénnecesarios para una buena gestión degobierno, hacen que se de el apoyo a losmismos. Visión que no siempre es compar-tida por los gobiernos latinoamericanos.

Ámbito Social

Nivel de conocimiento del Catastro

En términos generales la mayoría de losciudadanos de los paises latinoamericanosno conocen, no tienen idea o tienen unaidea equivocada de lo que es el Catastro, suuso, aplicaciones y beneficios, tanto desdeel ciudadano común, llegando este desco-nocimiento hasta los funcionarios degobierno.

Tal desconocimiento es consecuenciade la poca o mala difusión que se le hadado al Catastro, de identificar equivocada-mente en algunos países al proceso catas-tral con Reformas Agrarias, o con el pagode un impuesto territorial.

Percepción del Catastro por los ciudadanos

Partamos de que no existe una adecua-da y real difusión de los usos del Catastro,por tanto, los ciudadanos se relacionan yperciben éste de forma negativa, esto signi-fica que el ciudadano identifique funda-mentalmente al Catastro con el cobro deimpuesto, tal es así que en muchos paísesde Latinoamérica al usuario del Catastro sele conoce como “contribuyente” y no se leda otra denominación más adecuada, comopor ejemplo: cliente, usuario, titular catas-tral, etc.

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Imagen del Catastro en los mediosde comunicación

Como quedó establecido anteriormenteal ser la prensa latinoamericana un factorde poder que incide en la opinión publica,la información que en ella se da no siemprees objetiva, sino que tiende a resaltar sololos aspectos negativos de la misma, sininformar lo real, lo correcto. Esto tambiénes consecuencia de la falta de una buenadifusión del Catastro.

No hay que dejar de mencionar aquelloscasos en los que la prensa es seria y realizainvestigaciones adecuadas denunciandosituaciones que pueden ayudar al desenvol-vimiento de una buena gestión de gobierno.

Ventajas directas e indirectas que aportael Catastro a la comunidad

Las ventajas y/o utilidades que aporta elCatastro entre otros son: seguridad jurídica,equidad tributaria, herramienta de gestiónterritorial, de planificación, de conocimien-to del territorio, son todos argumentospositivos para la comunidad, ya que garan-tizan adecuadas políticas publicas de inver-sión social, que buscan la consecución delbien común y no necesariamente son perci-bidos por la sociedad.

Esta falta de conocimiento de los bene-ficios del Catastro por parte de la comuni-dad obedece a un sin número de factores alos que ya hemos hecho referencia, la pocao mala difusión, la percepción incorrectade lo que es el Catastro, en síntesis el pococonocimiento de lo que constituye elCatastro en todos los niveles sociales.

Ámbito Profesional

Estabilidad profesionalde los responsables del Catastro

Este aspecto esta muy relacionado conla estabilidad de los proyectos catastrales,

es decir la estabilidad de los profesionalescomprometidos con un proyecto de Catas-tro, dependerá de las políticas de la admi-nistración pública o de los gobiernos deturno. Es totalmente negativa esta movili-dad que existe en los funcionarios delCatastro, porque frena en gran medida elavance en la gestión catastral.

Capacitación

Relacionando el tema de la capacitacióncon lo expuesto en el punto de la estabili-dad profesional de los responsables delCatastro, una de las consecuencias de lafalta de estabilidad profesional, hace queexistiendo capacitación en los funciona-rios, al ser estos reemplazados y/o rotados,el conocimiento y experiencia adquiridapor estos, se pierda.

De lo observado en la mayoría de paíseslatinoamericanos, hace falta capacitación yespecialización de los funcionarios que tie-nen a su cargo la gestión catastral, no haydentro de las estructuras orgánicas del Catas-tro quienes se encarguen del tema de la for-mación y capacitación. Tampoco existen enlos programas de estudios de carreras univer-sitarias materias relacionadas con el Catastro.

No obstante, algunos países cuentancon carreras que contemplan materias afi-nes al Catastro y otros, que dentro de laorganización catastral, existe una Escuelade capacitación.

¿Cómo se expresa esta falta de capacita-ción? En la ausencia de una visión estraté-gica de la organización del Catastro, conproblemas de comunicación interna, resis-tencia al cambio por parte del personal,burocracia, etc.

Valoración social de su función

En términos generales existe una valo-ración positiva por parte de los empleadosdel organismo sobre la función social quese cumple.

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Es decir que a pesar de que existan pro-blemas de estabilidad en los puestos de traba-jo, de la falta de capacitación, problemas pre-supuestarios que hacen conflictiva la gestióndel Catastro, el funcionario percibe y asumeel papel que debe jugar, para colaborar desdeel Catastro al desarrollo integral de su país.

Ámbito Legal

Situación de las leyes y demás normasaplicables

En la mayoría de países latinoamerica-nos existe ausencia de ley de Catastro anivel nacional. También es representativoque en la mayoría de países existen ante-proyectos y /o proyectos de ley de Catastro.

El hecho de que existan anteproyectosque no se han concretado en proyectos, oproyectos que no se han concretado enleyes, con procesos de años, tiene relacióncon la debilidad que tiene el Catastro fren-te a los poderes ejecutivos y legislativos.

En el aspecto de normativas técnicas, lamayoría de países latinoamericanos sicuentan con las mismas, que hacen posibleen buena medida la gestión normada delCatastro, como así mismo el manual deprocedimientos. En algunos países existennormativas en los otros niveles (provincia-les y municipales).

Medios y Equipamientos disponibles

La mayoría de los países latinoamericanoscuentan con equipamiento adecuado o estánen vías de adquirirlos, producto de las inver-siones que anteriormente manifestáramos.Sin embargo la eficiencia y eficacia de unCatastro no depende de la inversión que sehaga en tecnología, sino que ésta sea la nece-saria y se sepa explotar al máximo, estodependerá del nivel de capacitación que ten-gan los funcionarios y los mecanismos que lainstitución tenga para mejorarla. Se debe pen-sar en la tecnología como palanca de cambio.

Tratamiento informáticode la actividad catastral

Existe un tratamiento informático de labase de datos que permite una seguridad dela información y una disponibilidad inme-diata. Esta informatización del Catastrocrea una dependencia de los recursos infor-máticos y se dan presiones comerciales porparte de los proveedores, lo que ha traídocomo consecuencia la mala inversión enequipos que algunas veces no responden alas necesidades reales del proyecto catas-tral, debido a no tener muchas veces claroque tipo de información es la que se va amanipular.

Sucede muy a menudo que las defini-ciones respecto de qué hacer y qué se nece-sita, no son asumidas y desarrolladas por lapropia organización catastral sino poraquellas empresas o proveedores.

Organismos Internacionalesde Financiación

E1 Banco Mundial y el Banco Intera-mericano de Desarrollo financian proyec-tos de diversa índole que giran alrededorde varios ejes de trabajo, como son: refor-mulación del estado, saneamiento delmismo, presupuesto equilibrado (ingreso= egreso) en nuestro caso, proyectos deimplementación, gestión y saneamientocatastral, en toda Latinoamérica, por loque se hace necesario conocer sus políticasde trabajo y estudiar casos previos dedichos países. A efecto de situarnos dentrodel contexto correspondiente, cabe señalarque un análisis más profundo de las políti-cas de trabajo de estas instituciones, quedapor fuera del presente documento, sinembargo, se hace indispensable al momen-to de plantear cualquier proyecto de visióncatastral. Muchos países en la actualidadllevan adelante proyectos referidos a laactualización y/o concesión de los catas-tros a través de proyectos de envergadura,financiados por instituciones importantes

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como el Banco Mundial, Banco Interameri-cano de Desarrollo, etc.

Análisis comparativoDurante el desarrollo del seminario, los

integrantes de todos los países latinoameri-canos se sometieron a un ejercicio prácticoel cual consistía en determinar y ponderarlos puntos débiles en materia catastral desus diferentes entornos. Los ámbitos que seanalizaron fueron los siguientes: culturales,profesionales, políticos, sociales y econó-micos.

De los datos obtenidos podemos deter-minar un orden de prioridad de los 4 ámbi-tos más importantes, los cuales han sidoconsiderados como puntos débiles, son:POLÍTICO, SOCIAL, CULTURAL y PROFESIONAL

en donde estos dos últimos obtuvieron lamisma ponderación.

Resulta de suma importancia recalcar queel problema político fue ponderado con unaalta puntuación como el punto débil masimportante en nuestros países; esto es debidoa que los costes políticos para desarrollar unproyecto catastral ligados con el problemasocio-cultural, por parte de los ciudadanos derelacionar el Catastro con el mero hecho deaumentar él cobro de impuestos, ha sido lamuralla en común a derribar.

En el ámbito profesional se pudo deter-minar la falta de preparación en materiacatastral de los profesionales en nuestros paí-ses, donde las carreras técnicas no contem-plan en su preparación básica temas catastra-les, los cuales vayan preparando a las futurasasociaciones profesionales en el tema.

Plan EstratégicoConcluido el diagnóstico sobre las prin-

cipales debilidades detectadas en los paíseslatinoamericanos mencionados anterior-mente y conforme al análisis efectuadodentro de los ámbitos: político, social, eco-

nómico, cultural, profesional y legal dedichos países resulta necesario adoptarmedidas conducentes a salvar y/o mejorarlos distintos factores negativos que incidende una u otra forma en la gestión de losproyectos catastrales.

De lo anterior y para efectos de esteseminario, conforme la mayor ponderaciónobtenida, corresponde generar propuestasde acción a seguir, a fin de lograr los obje-tivos trazados:

Ámbito político

Cabe resaltar de manera especial, que lapolítica latinoamericana, (salvo ciertasexcepciones) ha marcado una pauta gene-ral de estancamiento alrededor del temacatastral, por lo que resulta necesario adop-tar las siguientes medidas y/o acciones.

Proyectos de ley que permitan:• El desarrollo de un Catastro Nacional

que unifique los esfuerzos existentes, enuna sola base de datos con diversos obje-tivos.

• Protección al acceso de la información.• Descentralización de la ejecución del

Catastro.• Definirlo como herramienta de gestión

para fines sociales.• Definir el Catastro como herramienta de

gestión territorial.

Promocionar que el Catastro es información

Al plantear este tipo de iniciativas, pen-samos que; lo cual pareciera ser una cons-tante en nuestros países; los Catastrosactuales tienen información no actualizaday que al menos los profesionales que lamanejan creen en ella y están convencidosde que se puede mejorar y utilizar de mejormanera.

Conforme lo anterior, se plantea lanecesidad de proponer un proyecto de leyque permita fortalecer la figura de una basede datos que pueda ser utilizada con diver-sos objetivos.

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También es importante considerar queal plantear proyectos, no nos estamos refi-riendo a la letra muerta salida de la mentede los más conocedores del Catastro, supo-nemos que dichos proyectos han pasadotoda una discusión sana, con los diferentesusuarios, administradores y políticos, esdecir un proyecto debidamente discutidocon los diferentes actores, en un proceso deaportación de ideas desde el funcionarioque realiza un censo, hasta el mayor res-ponsable de la organización. Entoncesnuestros proyectos de ley tendrán una granfortaleza y apoyo de un gran número deactores que redundarán en facilitar la discu-sión en el ámbito político, donde los cam-bios que se pudiesen suscitar sean pocos.

En algunos países latinoamericanos, esnecesario que en las discusiones prelimina-res esté presente el representante de un par-tido político de mayoría parlamentaria, paraque los proyectos vayan respaldados desdeel principio, esto nos aportará gran fortale-za en la discusión final, porque como secomentará en el ámbito profesional, los téc-nicos responsables del Catastro en términosgenerales tienen muy poca experiencia polí-tica, siendo ello su mayor debilidad.

Ámbito social

Dentro del ámbito social, se han origi-nado a lo largo de los años percepcionesnegativas hacia el Catastro, generadasmayoritariamente:

• Por la aplicación de tributos a los bienesinmuebles, no viéndose estos tributos,materializados en el desarrollo de pro-yectos de beneficio social, o que aúncuando se realicen, la falta de difusión delos mismos conlleva al desconocimientode la inversión realizada;

• y/o el desconocimiento de que el Catas-tro es la base para generar políticas dedesarrollo, medioambientales, agrarias,de vivienda, planificación urbanística,comunitarias, etc.

Sin mencionar los efectos negativos quegeneran los actos de corrupción; efectoscomo la desconfianza, falta de credibilidaden el sistema tributario, asociado a la ges-tión catastral en la mayoría de realidadeslatinoamericanas.

Por tanto, las acciones a proponerdeben generar políticas de difusión de lainformación sobre la gestión catastral, porlo que se contempla:

• Divulgar en la sociedad los usos del Catastro.

• Desarrollar la conciencia social sobre lacorresponsabilidad fiscal.

En este ámbito debemos partir primor-dialmente de la relación actual que lasociedad tiene con el Catastro la cualpuede establecerse directamente o indirec-tamente.

• Directamente: es cuando el usuario acudepersonalmente a las oficinas del Catastroy realiza determinadas gestiones; normal-mente encaminadas a cumplir ciertosrequisitos para otros fines.

• Indirectamente: Cuando el usuario comoun notario, ingeniero etc, realiza gestio-nes para un cliente, el cual percibirá alCatastro a través del primero.

En ambos casos el Catastro debe enfo-car sus esfuerzos para brindar un serviciode calidad en el cual se enfocan dos aspec-tos fundamentales:

• Calidad de la información: En este aspec-to deben considerarse todas las recomen-daciones, necesarias a efecto de mejorardía a día la calidad de la información.

• Calidad del trato al usuario: Por supuestoque este aspecto es tan importante como elanterior, dado que en ella se verán refleja-dos todos los esfuerzos realizados y esdonde el usuario percibe en primer instan-cia el Catastro. Esta calidad en el servicio,debería de ser posible y como meta final,

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contar con estándares internacionales en elcual contemplen aspectos como:– Ésta debe permitir que el servicio,

pueda establecerse en diferentes regio-nes y que en cualquiera de estas cual-quier usuario pueda ser atendido.

– Establecer procesos mínimos que legaranticen al usuario que en cualquiertrámite se pueda establecer una ventani-lla única o el mínimo posible de trámi-tes para atender la solicitud del usuario.

– Requerir el mínimo de requisitos alusuario para atender su solicitud, de talmanera que permita la seguridad alacceso de información a terceros. Eneste sentido deberán establecerse conve-nios de colaboración estratégicos conotras instituciones a efecto de cumplircon este aspecto.

– Contar con personal calificado y capacita-do en trato al cliente, esto también debeincluir el aspecto personal del servidor.

– Establecer flujos de atención; de mane-ra tal que el usuario se desplace elmínimo de distancia para atender susolicitud.

– Apariencia impecable y facilidadespara el usuario. El orden visual en lainstitución marca en el usuario la cali-dad de la información, es probable queun usuario al percibir desorden ysuciedad, pueda relacionar esto conmala calidad de la información.

Los aspectos anotados anteriormenteson en parte factores que ayudarán a divul-gar en la sociedad los usos del Catastro,dado que el usuario percibirá buena aten-ción y trato. El otro aspecto que conformala política de difusión en la sociedad de losusos del Catastro depende entre otros de laforma como se venda el producto, y comose maneje la imagen del Catastro y su infor-mación, por lo que se debe:

• Establecer controles de calidad del servi-cio que se presta y considerar todosaquellos aspectos negativos para mejorar.

• Mantenerse informado sobre como perci-be la sociedad al Catastro; a través delanálisis de la información que salga a tra-vés de los medios informativos y mante-ner una posición abierta a la crítica, con-siderando la forma en que podamossolventar o corregir los errores.

• Mantener una política de información através de mecanismos ordenados, quepermitan mantener un solo discursoclaro hacia la sociedad. Este discursodebe también incentivar a través de dife-rentes mecanismos hacia la sociedad, laconciencia del pago de impuestos. Losmecanismos que podrían utilizarse sobretodo deben ser enfocados a la juventud yniñez, ya que éste requiere de un procesolento. Además el Estado debe procurarsin tintes políticos, el promocionar todoslos proyectos a favor de la sociedad,dejando claro el insumo tan importanteque representa el pago de tributos.

Ámbito profesional

La situación sobre la gestión catastralen Latinoamérica, fundamentalmente giraen torno a la ejecución y mantenimiento desistemas catastrales estrictamente técnicos,en algunas de ellas con fines fiscales y enotras tantas, solo para conocimiento delterritorio con fines jurídicos.

La implementación y desarrollo de pro-yectos catastrales implican la intervenciónde un equipo multidisciplinario de un altonivel de conocimientos técnicos, compro-metidos en la gestión y con una visión gene-ral de los ámbitos sociales, políticos y finan-cieros, del entorno en que se desarrollan.

Desde diversos puntos de vista, el Catas-tro es todo un reto para aquel que deseeobtener una base de datos fiable y de cali-dad; sin embargo está claro que las dificulta-des técnicas por muy dificiles que sean, sonsorteables, no así todo el ambiente que segenera alrededor de la gestión del Catastro ymás aún las diversas variables que quedanfuera de nuestro campo técnico.

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De acuerdo a lo anterior, y conforme alanálisis comparativo, es necesario fortale-cer aspectos internos que se presentan algestionar un proyecto catastral, debido engran medida a la carencia de visión políticapor parte de los profesionales responsables,y en algunos casos incluso a la falta de con-fianza y determinación en el proyecto ges-tionado; por lo que se hace imprescindible,antes de proyectar el Catastro hacia unentorno externo, cimentarlo firmemente,capacitando y concienciando a los funcio-narios a cargo de la gestión catastral.

En el ámbito profesional se plantean lassiguientes iniciativas:• Incentivar en las diferentes carreras involu-

cradas en los Catastros, mejorar o completarmaterias relacionadas con el Catastro. Pro-mocionar la investigación en este aspecto.

• Realizar convenios con institucionesnacionales e internacionales, a efecto deintercambiar experiencias.

• Motivar la participación en foros comoel Curso de “Usos y aplicaciones delCatastro”, con el propósito de intercam-biar ideas, implantar nexos de comuni-cación y motivar la discusión del temade Catastro.

• Es claro que el técnico catastral no ha sabi-do vender su producto, porque no entien-de o no se preocupa por entender la clasepolítica. Y lo anterior es fundamental dadoque sin el apoyo de la clase política nopodremos llevar a cabo nuestros objetivos.

• Los centros de estudio deben preocu-parse por formar estudiantes con senti-do social, conocedor de su entorno yconvencidos tanto de las perspectivascomo ciudadano como desde el puntoprofesional sobre: la importancia quereviste el tema catastral, no solo desdela perspectiva de seguridad jurídica delbien inmueble como la importancia fis-cal que tiene.

• En materia informática debe incentivarsela creación de aplicaciones informáticaspropias para no crear dependencias conempresas privadas.

Plan de AcciónÁmbito Político

Proyecto de Ley

Las tareas que involucran el proyecto deley buscan de alguna manera establecer laspautas de acción que nos ayudarán al desa-rrollo de una gestión catastral regulada.Esto debido a que, a pesar de que en cier-tos países existe una ley de Catastro, lamisma no se ajusta a la realidad.

Recopilación de toda la Normativaen materia catastral existente

Consiste en una investigación legal lacual busca obtener todas las leyes, normati-vas, convenios o acuerdos existentes, loscuales estén relacionados con la GestiónCatastral en el país, con el objetivo princi-pal de contar con un documento para elanálisis de la situación actual judicial enmateria catastral e identificar puntos débi-les los cuales se tratarán en los seminarios.

Seminarios varios dirigidospor segmentos de acción

Los seminarios estarán dirigidos por laInstitución Catastral y organizados deforma tal que los integrantes estén relacio-nados con el tema a tratar. (Ejemplo: Rela-ción Registro - Catastro; involucrará aNotarios y Registro Nacional), con el obje-to de definir las acciones a tomar para mejo-rar lo relacionado a cada seminario.

Generación de Conveniosinterinstitucionales

Los seminarios generarán una gran fuentede información valiosa la cual servirá para defi-nir convenios de cooperación interinstitucio-nal, los cuales se firmarán con las Institucionescompetentes. Siendo esto de mucha importan-cia debido a su facilidad de aprobación.

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Generación del anteproyecto de ley

Una vez realizadas todas las accionesanteriores, contaremos con un ambienteóptimo para el desarrollo de un antepro-yecto de ley el cual buscará fortalecer lanormativa existente en materia catastralque, junto con las tareas de promoción ydivulgación a todos los niveles de los usosy beneficios del Catastro, contará con unclima político y social óptimo para suaprobación.

Promoción del Catastroal Sector Político

Mediante el convencimiento de los alcal-des de los diferentes municipios pretendemosllegar a todo el ámbito político. Estas tareasbuscan involucrar a nuestros alcaldes en lagestión catastral y promocionar sus activida-des mediante publicaciones periódicas.

Desarrollo de un Congresode Catastro Inmobiliario

Este congreso consistirá en la presenta-ción de ejemplos de municipios iberoame-ricanos los cuales han tenido una buenaexperiencia en materia catastral y de losdiferentes usos y aplicaciones del Catastroen el nuevo mundo.

Preparación de publicacionesperiódicas

Esta tarea consistirá en la realización deun informe por municipio de sus avancesen materia catastral. Estas publicacionescrearan una sinergia que permitirá la bús-queda del mejoramiento continuo e interéspor parte de los municipios.

Ámbito Social

Concienciación sobre el Catastro

Debido a la mala percepción que se tienesobre el Catastro por parte de la población,

en nuestro Plan Estratégico se plantearonobjetivos, los cuales buscan crear una nuevapercepción a nivel nacional. Estas tareas quese agrupan en este título determinan unapolítica de concienciación, la cual cree unambiente social óptimo.

Reunión con el Ministeriode Educación

Esta actividad consiste en lograr undiálogo necesario con la instituciónencargada de la educación en el ámbitonacional, de manera que obtengamos elapoyo de la misma en todas sus compe-tencias. Determinar políticas de coopera-ción entre la institución educativa y elCatastro Nacional

Reunión con AutoridadesUniversitarias

Establecer un diálogo con las Autorida-des Universitarias de manera que se logrenestablecer convenios de cooperación anivel de investigaciones y la inclusión detemas catastrales en sus planes de educa-ción actuales; y la posibilidad de abrir unacarrera con una vocación catastral.

Convenios sobre prácticas Estudiantilesen las Instituciones Catastra1es

Esta tarea tendrá como base los acuer-dos de cooperación firmados con elMinisterio de Educación, los cuales haránposible el desarrollo de programas dePrácticas Estudiantiles en las diferentesGerencias Catastrales a nivel de educa-ción secundaria.

Reunión con el Consejo Municipal

En esta reunión buscaremos el apoyode las municipalídades para poder divul-gar la información mediante charlascomunales y la distribución de trípticos ala ciudadanía.

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Charlas en Universidades y Colegios

Se preparan unas presentaciones ade-cuadas a cada uno de los niveles educativosde manera que se promueva el Catastro sususos y aplicaciones, y el beneficio que elmismo ofrece a la ciudadanía.

Charlas con las Juntas Comunales

Gracias a las conversaciones con elConsejo Municipal podremos realizar reu-niones con las juntas comunales de mane-ra que lleguemos de una manera casi per-sonal a la población.

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PERMANENTE

3 MESES(preparación ypresentación

6 MESES

10 MESES

12 MESES

3 MESES

PERMANENTE

PERMANENTE

PERMANENTE

Cuadro 1Calendario para el desarrollo del Plan de Acción

Ámbito Político Meses1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15

Recopilación de la norma-tiva catastral existente

Seminarios varios dirigidosProyecto de Ley por segmentos de acciónRibera Alta Generación de convenios

interinstitucionales

Generación del anteproyec-to de Ley

Congreso sobre los bene-Promoción del ficios del Catastro inmobi-Catastro al liarioSector Político Preparación de informes

periódicos (prensa local)

Ámbito SocialMeses

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15Reunión con el Ministeriode Educación

Reunión con AutoridadesUniversitarias

Convenios sobre prácticasEstudiantiles en las Institu-Concienciación ciones Catastralessobre el CatastroReunión con los ConsejosMunicipales

Charlas en Universidadesy Colegios

Charlas con Dirigentes deJuntas Comunales

Ámbito ProfesionalMeses

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15Reunión con los colegiosprofesionales de temas

Formación afines

sobre usos y Convenios de coopera-aplicaciones ción, capacitación e inter-del catastro cambio de información

Realización de concursossobre publicaciones ca-tastrales

Ámbito Profesional

Formación sobre los usos y aplicacionesdel Catastro

Los profesionales en los países latinoame-ricanos constituyen un elemento indispensa-ble para la utilización de la información catas-tral, teniendo en cuenta esto resulta necesarioel convencimiento de los mismos sobre losusos y aplicaciones posibles de los datoscatastrales, de manera que se conviertan encolaboradores de las instituciones catastralesen el futuro. Por tal motivo las tareas agrupa-das en este apartado buscan lograr una con-cienciación, establecer los convenios necesa-rios y aumentar el interés por parte de losprofesionales.

Reunión con los colegios de profesionalesde temas afines

Se realizará una reunión técnica en lacual se expongan las variadas virtudes ybondades que ofrece un Catastro actualiza-do tanto para los profesionales como parael Estado. Teniendo en cuenta que la cola-boración entre ambos es de suma impor-tancia para lograr el mantenimiento de lainformación catastral y proponer mejorasal mismo.

Convenios de cooperación, capacitacióne intercambio de información

Luego de realizada la reunión, se proce-derá a la confección de los respectivosacuerdos o convenios de cooperación loscuales garanticen tanto la calidad de los pro-ductos como la forma en que éstos serán dis-puestos para su uso. Mediante estos colegiosde profesionales se podrán realizar semina-rios o congresos sobre temas catastrales.

Realización de concursossobre publicaciones catastrales

Esta tarea consiste en realizar concursosque busquen aumentar el interés sobre el

tema catastral, lo cual ayudará a mejorartanto nuestros procesos, como nuestra ges-tión e imagen.

Análisis de Proyectos deCatastro en Perú, Ecuador,Nicaragua, El Salvador,República Dominicanay Honduras *

En Perú se sigue contando con finan-ciación de ambas II.FF.II. para continuarcon los trabajos de regularización y admi-nistración de tierras, aunque sus necesida-des son superiores a los recursos que poresa vía dispone.

En el contexto descrito es posible lanecesidad de acometer estudios previospara la formación de un marco coordinadode catastro fiscal y para la integración delos catastros registrales entre sí y su posiblecoordinación con los municipales. Igual-mente un proyecto de extensión y fortale-cimiento de los catastros municipales,como el que tiene esbozado el Ministeriode Finanzas, requeriría de estudios previosde necesidades de fortalecimiento de losmunicipios, y de la institución u órganonecesario para coordinar y liderar la coope-ración y para conformar un catastro nacio-nal o al menos un estándar aceptadoampliamente. Ese estudio sería un pasoprevio a considerar una acción de financia-ción masiva de equipamiento para loscatastros municipales.

El óptimo para esta acción sería un pro-yecto global de fortalecimiento de losmunicipios en su capacidad tributaría ycatastral, que requeriría de más acciones(apoyo a los levantamientos, forma-ción,…). En ninguno de los aspectospodría trabajar como si todos los munici-

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* A modo de ejemplo se expone en este artículoel Proyecto de Catastro en Perú.

pios fueran iguales, y en lo que respecta alos equipamientos debería definir variosniveles de equipamiento para los diferentesmunicipios en función de sus capacidadesy el diagnóstico de las capacidades de los

diferentes municipios. No obstante, comomuchas veces lo mejor es enemigo de lobueno, no debe descartarse una aproxima-ción más adaptativa a la capacidad del paíspara acometer un reto de esa envergadurade modo que se pueda actuar por etapas ocomponentes concretos.

La extensión de un catastro modernopuede requerir en muchas áreas remotas,de inversiones en instalaciones auxiliares,comunicaciones y equipos que den garan-tía de suministro eléctrico. Este aspectoprecisaría un estudio previo de detalle enfunción de los objetivos y áreas de aplica-ción de un plan de extensión del catastro anivel municipal.

En cuanto a acciones de formación ycapacitación en el ámbito del Catastro-Regis-tro, la situación en el año 2003 en Perú,puede resumirse en que es posible que serequieran acciones de esa naturaleza paraconsolidar los logros de los programas deregistros-catastros legales desarrollados pararegularizar tierras rurales y urbanas informa-les, pero previamente es prioritaria la unifi-cación de los mismos, proceso que se llevarávarios años, y el establecimiento de unmodelo de operación para el futuro.

Sistemas de Acceso electrónicoa información catastral, registraly/o geográfica

Los sistemas de acceso electrónico ainformación catastral, registral y/o geográ-fica y de servicios mediante acceso remotose presentan como una de las herramientasque pueden permitir a los países en vías dedesarrollo desplegar una administracióncapaz de cubrir todo el territorio sin incu-rrir en incrementos de plantillas inasumi-bles, incrementar la productividad de susadministraciones para cubrir el déficit deservicio existente (cobertura geografica yplazos en las tramitaciones y actos admi-nistrativos), incrementar la transparencia yponer en valor para el conjunto de la eco-nomía y los sectores la información catas-

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Cuadro 2Análisis F.O.D.A.

Debilidades

• Personal no capacitado, resistente al cambio.• Problema de comunicación interna y externa.• Falta de visión en la organización.• Falta de Financiamiento.• Inestabilidad Laboral.• Objetivos no muy claros.• Problemas Políticos.• Burocracia.• Procedimientos no adaptados y complejos.• Carencias Normativas.• Pluralidad de Base de Datos internas.

Amenazas

• Falta de una buena legislación catastral.• Mala imagen debido al fracaso de Proyectos

Catastrales anteriores.• Dependencia de la Industria Tecnológica e

Informática.• Seguridad de los Datos.• Demanda de los usuarios de la información

catastral no satisfecha.• Privatización de la gestión catastral.

Fortalezas

• Contar con los datos referentes a los bienesinmuebles del país.

• Herramienta para determinar el valor real de losinmuebles del país.

• Instrumento para el cálculo de la Base Imponible.• Sirve de apoyo a la planificación territorial.• Seguridad Jurídica.

Oportunidades

• Nuevos usuarios de la información catastral.• Mejorar la imagen de las instituciones catastrales.• Reorganización de la Administración Catastral.• Reingeniería de los Procedimientos Catastrales.• Cooperación de las instituciones encargadas de

la administración de tierras y gestión tributaria.• Eficiencia debido a la automatización de los

procesos catastrales.

tral, registral y en general cualquier infor-mación territorial asociable a un catastro.

Salvo en el caso de Perú, que cuenta conun Catastro Minero y el proyecto demodernización del registro, no hay iniciati-vas en marcha y aún en el caso de Perú paraabordar proyectos de esa naturaleza es pre-ciso que se desarrollen aspectos institucio-nales y se adopten estándares que permitanalcanzar los beneficios pretendidos.

No obstante, hay que señalar que estetipo de proyectos, por su conexión con laadministración electrónica, suponen unaoportunidad inigualable de penetrar en losmercados de valor añadido de los paísesobjeto de estudio. A diferencia de otro tipode proyectos, cuya reproducción en elmismo país está limitada, este tipo de pro-yectos puede ser una vía de entrada parauna permanencia estable de compañías deservicios de consultoría informática, espe-cialmente en el caso de proyectos orienta-dos a la administración electrónica quesuelen requerir la reingeniería de procedi-mientos y procesos para compañías conexperiencia en organización y moderniza-ción de la administración pública.

Adicionalmente algunos pueden serproyectos que, por la ausencia de antece-dentes, pueden permitir que los mismos seconviertan en mecanismos de exportaciónde estándares ya probados por las adminis-traciones españolas, que faciliten en elfuturo una mayor competitividad de lasempresas españolas habituadas a trabajarbajo esos estándares. Para adquirir este tipode ventajas se requeriría de una acciónestructurada con cooperaciones técnicasinstitucionales y financiación de proyectosde fortalecimiento institucional y adopciónde estándares que prepararán ese camino.

Los proyectos de sistemas de accesoelectrónico a información catastral, regis-tral y/o geográfica por el contrario se sitú-an, a priori, en condiciones que facilitan suadaptación a las condiciones de los créditosFAD ya que su componente de servicios esun componente de consultoría y servicios

de asistencia técnica de alta cualificación,buena parte de los cuales, en lo referente atareas de desarrollo informático, puede serprestado por personal que no requiere sulocalización en el país destinatario sino quepuede ser en un porcentaje elevado perso-nal radicado en España produciendo bajolas especificaciones generadas por el equi-po radicado en el país de destino. Si el pro-yecto incluye el equipamiento informáticoy de comunicaciones, es posible mantenerlas cuotas de origen de los bienes dentro delos requisitos de los créditos FAD.

Conclusiones• El desarrollo Latinoamericano necesita

seguridad jurídica sobre la propiedad,por lo cual es indispensable pensar en laconstrucción de una política nacional dela administración de la propiedad, que sefundamente no solamente en la vida jurí-dica, sino también en las nuevas trans-formaciones.

• Una política nacional de administraciónde la propiedad clara y precisa es la basepara la construcción de un sistema gene-ral que permita conocer el territorio, a lasinstituciones privadas y a la población, laactual distribución de la tierra, de bienesinmuebles para la planificación de políti-cas de desarrollo e inversión, y para dina-mizar las economías de los países.

• La realidad latinoamericana en cuanto altema catastral, guarda mucha similitudtanto en aspectos positivos como negati-vos. Está claro que técnicamente, se tieneun nivel aceptable, sin embargo la coordi-nación de la gestión en la administracióndel Catastro a nivel político es deficiente.

• Debe prestarse especial atención a la cali-dad de la información, así como la exce-lencia en la atención del usuario. Sepuede contar con información actualiza-da, pero si no se sabe ofrecer y/o entregaral usuario los productos o servicios, secorre el riesgo de perder credibilidad.

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• Cualquier acción encaminada hacia losproyectos catastrales, debe coordinarlasel ente legalmente establecido, dado quesi no lo hace, otras instituciones necesi-tadas de información lo harán, con elriesgo de perder toda iniciativa, por nocontar con la potestad legal y además conel agravante de debilitar la acción de lapropia institución.

• Deben existir iniciativas coordinadas conlas diferentes instituciones, para lo cualse requiere firmar convenios de inter-cambio y uso de la información, plante-ando estrategias que fortalezcan la ges-tión catastral, a efectos de contar conprofesionales comprometidos, usuariossatisfechos y una Administración Estataleficiente y con visión de futuro. ■

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El concepto de propiedad privada enEuropa da un giro radical desde quecomienzan los envites revolucionariosdel siglo XVIII. España no es una excep-ción. Aunque la Guerra de la Indepen-dencia no puso fin al Antiguo Régimen sique rompió su línea de flotación. Desdeese, momento las idas y venidas liberalespondrán de relieve los cada vez más difí-ciles intentos por mantener el estatusquo heredado desde los siglos medieva-les. El problema fundamental radicará enuna manera de entender los criterios eco-nómicos que sustentan la propiedad, susmedios de explotación y su transmisión,además de su relación con el incipienteestado liberal.

Dentro de la tónica general europea,España presenta sus características pecu-liares. Por un lado, el retraso con que secomienza la reforma agraria, ochenta añosdespués de los primeros intentos tantoreformistas como hacendísticos relaciona-dos con la tenencia de la tierra, y por otro,el volumen documental y la cantidad deinformación conservada con respecto a

ambos problemas. La información sobrelas propiedades y propietarios, así comode su valor se documentan con muchocuidado desde mediados del siglo XVIII.El Catastro del Marqués de la Ensenadapermite conocer con gran exactitud lasituación económica de finales del Anti-guo Régimen en la Corona de Castilla y sucomparación, en muchos casos, con lasvariaciones que estas propiedades experi-mentaron y sus implicaciones financierasdesde los procesos de privatización masi-vos que se hacen con las desamortizacio-nes del siglo XIX.

Si en algo se caracterizó el estado libe-ral fue en su forma de entender la propie-dad privada. En contraposición al Anti-guo Régimen, el sistema político nacidode la Revolución Francesa apostó por lapuesta en la práctica política de los idea-les de la Ilustración. Los pensadores ilus-trados del siglo XVIII, a través de susescritos, manifestaban las necesidadessociales de los Estados europeos de suépoca. Sin embargo, en estos escritos nose ponen de relieve pensamientos políti-

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La Propiedad Privada: un procesode cambio desde el Catastrodel Marqués de la Ensenadaa los Catastros del Siglo XX

Mª Pía Senent DíezDirectora del Archivo Histórico Provincial de Soria

Abril 2004

cos claramente definidos y programados.Es más bien la representación de un sen-timiento que invadía a una parcela de lasociedad del XVIII, culta y comprometi-da, y que entendía los problemas hereda-dos de épocas anteriores pero sin unadefinición clara o programática de susimpresiones.

Este sentimiento de necesidad de cam-bio se hizo patente en las discusiones de losdiputados de las Cortes de Cádiz, cuando,aprobada la organización del Estado y de sugobierno que recogía la Constitución de1812, se vieron en la obligación de legislarde acuerdo con los criterios sancionados enel texto constitucional. Las diferencias deopinión entre ilustrados y reformistas libe-rales se van haciendo cada vez más clarasen la medida en que se plantea la aplicacióndel marco progamático nacido en Cádiz.Este sentimiento de desunión se deja yasentir en las sesiones gaditanas, y se acre-centará en los años venideros, en parte, por

haber sido cercenados durante el primerperiodo absolutista con la vuelta de Fer-nando VII y en parte por las profundasdiferencias ideológicas que surgen entre lospropios liberales, sus posturas y sentimien-tos nacidos en la manera de entender losconceptos reformistas de la Ilustración delsiglo anterior.

En este cuadro general se enmarca elproceso evolutivo del concepto de propie-dad privada que desemboca a mediados delsiglo XIX en la elevación sacralizada de latenencia como máximo exponente del libe-ralismo y su individualismo, frente a con-ceptos más comunitarios, por llamarlos dealgún modo, de entender el problema enépocas procedentes. La idea reformista deMendizábal, que se plasma en el proceso dedesamortización, preconiza una propiedadindividual frente a cualquier otra manerade entender este mismo problema.

La sistemática comparación de la pro-piedad que rige el patrón documentado enel Catastro del Marqués de la Ensenada esdiametralmente opuesta al concepto queencontramos a mediados del siglo XIX trasel proceso revolucionario y constitucionalque comienza a consolidarse a la muertede Fernando VII. Mª Cristina de Borbón,regente de la reina niña Isabel II, se ve for-zada a lanzarse en brazos liberales quecontrarresten el apoyo que sustenta la can-didatura del infante don Carlos. Los cargosde ministro de la regente se surten cadavez más entre las filas liberales y es en estecontexto político donde se entiende lapolítica de Mendizábal y su equipo a cargode la cartera de economía. La disoluciónde las manos muertas pasa a ser un impe-rativo del liberalismo de mediados de sigloy que alcanza su mejor momento en ladesamortización de Madoz, aunque seamenos conocida que la de su predecesorMendizábal.

Paralelamente, y dentro siempre delreformismo que preconizan los liberales,la Comisión de Codificación, siguiendoel ejemplo francés, empieza a sistemati-

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Mª PÍA SENENT DÍEZ

zar el Derecho Civil en un siempre retra-sado código que no verá la luz hasta fina-les del siglo XIX. La codificación se con-vierte en el segundo escalón de losdeseos liberales. No sólo es necesaria unaConstitución que sistematice los princi-pio básicos del estado liberal, es necesa-rio garantizar la legalidad evitando laconfusión reinante ocasionada por infini-dad de normas dispersas, hacer desapare-cer aquellas que han sido anuladas y esta-blecer un sistema homologado y temáticode todo el corpus legal que eliminara losparticularismos jurídicos heredados delAntiguo Régimen. La paradoja españolaes que la codificación civil se vio retrasa-da en el tiempo y, a diferencia de los pro-cesos de codificación franceses, se resol-vieron antes los códigos de DerechoPenal y Mercantil. El proceso de codifica-ción del Derecho Civil se vio enturbiadopor las propuestas programáticas conser-vadoras que frenaron, a lo largo de todoel siglo, los trabajos de la Comisión deCodificación Civil.

El retraso de la codificación de DerechoCivil ocasionó que legislación muy impor-tante en aquellos momentos, como era laregulación de la fe pública, los registros ynotarías, se aprobara al margen del restodel Derecho Civil. En 1862 vieron la luz laLey Hipotecaria y la Ley del Notariado quesentaron las bases para sancionar todo elproceso de apropiación de infinidad de bie-nes que se estaban desamortizando, prime-ro, y privatizando, después.

El notariado y la función registral no secrean a mediados del siglo XIX. Desde laEdad Media existían fedatarios públicos.Estos fueron reorganizados en 1503 poruna pragmática dada en Alcalá de Henarespor los Reyes Católicos. Sin embargo, estosescribanos de época moderna fueron remo-delados por los liberales decimonónicos afin de adaptarlos a sus necesidades. Elantecedente del Registro de la Propiedadexistía desde mediados del siglo XVIII conel nombre de Contaduría de Hipotecas y

también se vio reorganizado en estas mis-mas fechas. El interés que los propietariosdel siglo XIX tenían en regularizar y elevara escritura pública sus pertenencias ocasio-nó que dos leyes tan importantes comoéstas para la regulación del Derecho Civil,se escaparan de la Comisión de Codifica-ción y se adelantaran más de treinta años alresto del Código.

Los procesos de desamortizacióndesde Mendizábal a Madoz pusieron enmanos del Estado gran cantidad de bienesraíces en todo el territorio español. ElMinisterio de Hacienda comenzó desdeese mismo momento a subastarlos a fin derecuperar para sus menguadas arcas, losréditos obtenidos. El sistema de ventainfluyó mucho en la posterior necesidadde elevar a escritura pública los bienesadquiridos por los nuevos propietarios.En términos bastante generalizados eraun testaferro quien acudía a la subasta.Éste, a su vez, entregaba la tierra a quiende verdad la había pagado pero que care-cía de la documentación precisa paragarantizar su adquisición ya que los expe-dientes estaban a nombre de los subaste-ros. Los compradores acudían al notario afin de escriturar las propiedades a sunombre y garantizar su propiedad.

Está claro que la política de amortiza-ción de deuda pública que pretendía Men-dizábal desde la desamortización de 1836supuso que gran cantidad de tierras se abo-naran con los títulos de deuda consolidaday flotante que el Banco de San Carlos, pri-mero, y de San Fernando, después, habíanemitido desde el reinado de Carlos III.Estos vales reales estaban en manos de laincipiente burguesía que con la posibilidadde cambiar por bienes raíces, ya fueran tie-rras o edificios, recobraban el valor perdidoa lo largo del tiempo por las sucesivas deva-luaciones que sufrieron. Con ello, muchos,por no decir que la inmensa mayoría, de losbienes subastados por el Ministerio deHacienda que provenían de las desamorti-zaciones cayeron en manos de burgueses y

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LA PROPIEDAD PRIVADA: UN PROCESO DE CAMBIO DESDE EL CATASTRO DEL MARQUÉS DE LA ENSENADA A LOS CATASTROS DEL SIGLO XX

nobles que habían acaparado deuda públi-ca durante los años precedentes a las desa-mortizaciones.

Es, además, en este estatus social dondeenraizaron las ideas liberales de una socie-dad caracterizada por un cambio de menta-lidad acusado que arranca de la Ilustracióny, tras recorrer el paso del liberalismo doc-trinario, comienza a mediados del sigloXIX a definir las ideas democráticas ysociales que se recogerán en la creación ydesarrollo del estado social y democráticode derecho desde la década de 1920. Sinembargo, es a mediados del siglo cuando elliberalismo radicaliza el concepto de pro-piedad como algo individual lejos de cual-quier connotación social. Esta premisa severá matizada con el desarrollo de las ideassocialistas y el sindicalismo del último ter-cio del siglo XIX.

El siglo que tercia en España desde laredacción del Catastro de Ensenada hastala desamortización de Madoz y la Ley delNotariado y la Ley Hipotecaria será clavepara entender el cambio de las titularidadesde los bienes raíces y el concepto básicoque movió la propiedad en estos años. ElCatastro del Marqués de la Ensenada reco-ge una manera de entender lo que podía-mos llamar “personalidad jurídica” extensaque se reduce e individualiza en el sigloXIX. El acotamiento de las personalidadesjurídicas a entes o personas físicas tendráuna implicación muy importante a la horade entender ciertas apropiaciones de lasque luego señalaremos algunas en base acierta documentación estudiada.

Desde otro ángulo diferente siempre seha acusado a las desamortizaciones, espe-cialmente a Mendizábal de la pérdida masi-va de edificios artísticos e históricos aban-donados por los religiosos exclaustrados yadquiridos por los nuevos propietarios quelos descuidaron y no dieron uso a los mis-mos. En esta línea debemos señalar laimportancia numérica muy superior deedificios afectados por la desamortizaciónde Madoz. La mal llamada desamortización

civil, afectó a multitud de propiedades delclero secular y, por descontado, de institu-ciones municipales, también nacionaliza-das en estas fechas, con la correspondientepérdida de inmuebles, poco valoradosentonces, pero que hoy en día resultan serverdaderas joyas de la arquitectura religio-sa y popular.

Analizando esta cuestión del abando-no de edificios y bienes raíces compradospor los nuevos propietarios desde elpunto de vista de su personalidad jurídi-ca es de interés el señalar que la “perso-nalidad amplia” del Antiguo Régimen quese recoge en el Catastro de Ensenada,desaparece incluso en los expedientes quesubastan estos bienes. Por citar un ejem-plo, las parroquias rurales del siglo XVIII,contaban con ciertos ingresos proceden-tes de sus bienes amortizados cuyas ren-tas revertían sobre este tipo de institucio-nes eclesiásticas. Los “propietarios”institucionales del XVIII eran muy varia-dos, no sólo la parroquia como ente jurí-dico, sus capellanías, oratorios o la propiafábrica del edificio contaban con bienesvinculados cuyos réditos revertían enellos mismos. Así una tierra amortizadacontra la fábrica de una iglesia producíaunas cantidades de dinero que debían serempleados en el mantenimiento del edifi-cio y aplicados a su restauración y susobras de reforma o consolidación. Dichode otro modo, el mismo edificio de laiglesia, al que se daba en cierta forma per-sonalidad jurídica propia, esa personali-dad que hemos denominado extensa, con-taba con un bien amortizado contra símismo para poderse mantener económi-camente de manera independiente deotros gastos. Con ello se garantizaba lareparación del edificio de la iglesia encuestión sin que el dinero ingresadopudiera ir a otros gastos ya que pertenecíaa la llamada fábrica y no a otra parte de lamisma iglesia.

La pérdida de estos bienes por parte desus titulares tradicionales y la adquisición

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de los mismos por los nuevos propietarioshizo que los beneficios obtenidos por suexplotación dejara de revertir sobre ellos.En concreto el caso de las fábricas de lasiglesias, el dinero que hasta la desamortiza-ción llegaba para las reparaciones, desdeese momento pasó a manos privadas que loempleaban en otros fines ocasionando eldeterioro sistemático de muchos edificiosque habían perdido su “poder adquisitivo”al perder la “personalidad jurídica” con queles había investido el Antiguo Régimen yque nos transmiten los libros de eclesiásti-cos del Catastro de Ensenada. Sobre eltema volveremos al analizar una documen-tación concreta conservada en el ArchivoHistórico Provincial de Soria que nospuede servir de modelo para el caso queestamos tratando. (Ver Documento nº 1 alfinal del artículo).

El caso señalado líneas arriba es el quehemos documentado para la iglesia parro-quial de Pedro (Soria) en relación con losbienes pertenecientes a su fábrica que apa-recen recogidos por Ensenada y que sondesamortizados por la Ley Madoz y adqui-ridos por un nuevo propietario en subastapública.

En esta misma línea nos encontramoscon el abandono del usufructo de los bie-nes por parte de sus tenentes sin quemediara desamortización documentada.Dicho de otro modo, no hemos localizadodato alguno que justifique el porqué deciertas apropiaciones que pasaron a escri-turarse como propiedades particularesdesde mediados del siglo XIX, sin quenadie las reclamara hasta muchos añosdespués.

Es nuevamente el Catastro del Marquésde la Ensenada quien nos abre las puertaspara entender la situación precedente.Dentro de determinadas haciendas sedocumentan partes que no pertenecen aun propietario privado sino que formanun grupo de vinculaciones civiles y ecle-siásticas que debería haber nacionalizadoel Ministro Madoz. En términos generales,

se trata de ciertos edificios o bienes raícesque se ubican por tradición desde la EdadMedia en un lugar que con el paso de lossiglos llegó a ser regentado y explotadopor una familia de cierto nivel social.Durante todo el Antiguo Régimen, estasedificaciones son gestionadas e inclusoexplotadas por los dueños del territorioque las circunda, pero mantienen su situa-ción jurídica de vinculación a otra institu-ción ya sea civil o eclesiástica. Los usu-fructuarios solían pagar un canon enforma de censo a la institución de quiendependía la vinculación de dicho edificio yes así como nos las presenta el Catastro deEnsenada en 1752. Una catedral, una igle-sia parroquial o un ayuntamiento, recibenun censo por cierto edificio que tiene enusufructo un particular, pero que no lepertenece, aunque se encuentre dentro desus propiedades

Durante los años en que se llevaron acabo las desamortizaciones, muchos de

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estos edificios pasaron desapercibidostanto a los funcionarios del Ministerio deHacienda como a los tenentes tradiciona-les ya que se trataba de pequeñas ermitaso edificaciones de poca envergadura per-didas por el campo fuera de los cascosurbanos y rodeadas por tierras cuyos pro-pietarios eran conocidos. Es decir, se olvi-daron de ellas y no fueron reclamadas nipara defender su adscripción a una insti-tución ni para ser desamortizadas ysubastadas por los intendentes de lasadministraciones de hacienda. En gene-ral, es difícil localizar su rastro documen-tal y no aparecen en los inventarios debienes susceptibles de desamortizaciónrealizados tras la promulgación de lalegislación nacionalizadora.

Este silencio documental suele mante-nerse hasta que cada nuevo propietariodecide elevar a escritura pública el montode sus bienes para garantizar que nadaqueda sin controlar. Revisando las seriesdocumentales de protocolos o asientosdel Registro de Propiedad, encontramosque desde la década de 1860 en adelantese escrituran y registran propiedades queno habían sido subastadas pero si apro-piadas por los dueños de las tierras quelas rodean. Años después, cuando, ya enel siglo XX, el interés por el PatrimonioHistórico hizo volver los ojos hacia estosedificios, de facto, sus propiedad ya eramarcadamente privada. Nuevamente tra-taremos este tema en base a la documen-tación que se conserva en los archivoshistóricos. (Ver Documento nº 2 al finaldel artículo).

Este caso es especialmente curioso enrelación con la ermita mozárabe de SanBaudelio de Berlanga (Soria). Documen-tada en el Catastro de Ensenada como unedificio ubicado dentro de la Hacienda deSan Baudelio, suponía que los propieta-rios de dicha hacienda pagasen un censoa la Catedral de Sigüenza por la tenenciadel edificio. No se ha documentado sudesamortización pero sí encontramos que

fue elevada a escritura pública y transmi-tida varias veces por herencia, para termi-nar por ser adquirida por un grupo devecinos del pueblo de Casillas de Berlan-ga (Soria). El tracto de esta propiedadpermitió que en 1923 los propietarios deCasillas vendieran las pinturas prerromá-nicas que decoraban las paredes a un tra-tante de arte que las exportó a los EstadosUnidos en 1926 ya que, de hecho, era unapropiedad privada de éstos y fueron trata-das como tales.

Los años centrales del siglo XIX secaracterizaron también por la reforma dela Hacienda que llevaron a cabo entre Mony Santillán a fin de racionalizar el sistemaimpositivo. Nuevamente los gobiernosliberales de la época se enfrentaron conotro de los caballos de batalla de los ilus-trados. Se trataba de poder establecer cier-to control sobre los impuestos terminandodefinitivamente con el caos existenteespecialmente en los territorios de la anti-gua Corona de Castilla. De la mismaforma que la reforma agraria tardó unsiglo en llevarse a cabo desde las primeraspropuestas ilustradas, la reforma definiti-va de la Hacienda Pública tardaría tam-bién un siglo desde que el Marqués de laEnsenada pusiera en marcha el sistema deintendencias a fin de recoger la informa-ción necesaria sobre la riqueza del Reinode Castilla y poder establecer criteriosimpositivos sobre los bienes catastrados.La información sobre la riqueza de Casti-lla quedó plasmada en los libros del Catas-tro de Ensenada con un detalle tal que através de ellos podemos establecer unacomparación muy aproximada de los queeran las propiedades a mediados del XVIIIy cómo evolucionaron a lo largo de siglosiguiente tal como vemos a través de losamillaramientos y catastros urbanos y rús-ticos.

El sistema ideado por Ensenada para sucatastro fue seguido en el siglo XIX por elMinisterio de Hacienda a la hora de esta-blecer la elaboración de los amillaramien-

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tos que arrancan de la década de 1850 enadelante. Cada propietario declaraba suspertenencias a la junta local para poderestablecer en cada caso el volumen imposi-tivo. Por otra parte, la reforma de Mon per-mitió añadir el impuesto de derechos realesque hacía revertir hacia las arcas estatalesciertos réditos procedentes de las transmi-siones, sucesiones o actos jurídicos docu-mentados relacionados con la escrituraciónde los bienes en un momento donde elmovimiento de títulos de propiedad eramoneda de cambio diaria.

En este sentido vemos cómo todo elmovimiento relacionado con la propiedadse convierte en una obsesión de los gobier-nos del reinado de Isabel II. Aquello queempezó como un intento de reforma agra-ria o que, al menos, se vendió como tal,pasó a ser uno de los quebraderos de cabe-za de los ministros de Hacienda ya que sefue convirtiendo en una fuente de ingresospara el Estado y uno de los problemas máscomplejos de abordar por los juristas espe-cializados en Derecho Civil. La propiedadse acabó por convertir en el eje central dela Hacienda con todas las ramificacionesque esto suponía.

Desde el punto de vista de la docu-mentación conservada, presenta uno delos problemas más graves de resolver paralos actuales archiveros ya que el volumende información conservada es muy gran-de y se entrelaza de forma que las seriesprocedentes de instituciones tan disparescomo registros, notarias, administracio-nes de Hacienda, Reforma Agraria delMinisterio de Agricultura o explotaciónde bosques en el actual Medio Ambiente,así como patrimonio cultural, y acabanpor convertirse en fuentes complementa-rias que permiten reconstruir la situaciónde la propiedad privada desde mediadosdel siglo XVIII hasta bien entrado el sigloXX, cuando se pone en marcha el procesode concentración parcelaria. Un estudiosistemático de estos documentos nos per-mitiría conocer de forma mucho más

clara las implicaciones que sobre la pro-piedad, la Hacienda pública y la sociedadliberal del siglo XIX tuvieron los procesosde desamortización, sin olvidar que en laactualidad seguimos arrastrando, enmuchos casos, las consecuencias de estosprocesos tanto a niveles económicoscomo sociales.

DOCUMENTO Nº 1 (1)

1864, abril, 15. Soria[1865],diciembre, 11. [Soria].

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(1) A.H.P. So. Administración Provincial deHacienda de Soria . Expedientes de Subasta de BienesDesamortizados. Nº 6.218, Exp. 45, Nº 2.089 (Pro-cedencia Delegación Provincial de Hacienda de Soria)

Expediente de Subasta de Bienes Desamortizados.

Expediente de subasta de una heredadde cinco pedazos y un prado en el térmi-no de Sotillos de Caracena (Soria) proce-dentes de la desamortización de la Iglesiade Pedro (Soria). (2)

Organismo que tramita: Tesorería de laHacienda Pública de Soria; AdministraciónPrincipal de Propiedades y Derechos delEstado de la Provincia de Soria. Comisiónde Venta de Bienes Nacionales.

Propietario de origen: Iglesia Parroquialde Pedro (Soria)

Bienes desamortizados y subastados:Varios pedazos de tierra y prados procedentesdel amortizados contra la parroquia de Pedro.

Documentación con la que se relaciona:Protocolo notarial, escribanía de Soria,notario Pedro Abad y Crespo: Nº 2.194,escritura 300. Página 1290. A.H.P.So.1.463. Catastro del Marqués de la Ensena-da, libro 1.041, página 18: “Fabrica de laIglesia de Pedro”. A.H.P.So. 10.043, ade-más de varios expedientes se de subasta debienes desamortizaados en la misma zona,en concreto A.H.P.So caja 6.218, nº 43 yA.H.P.So caja 6.218, nº 44, conservadosen el fondo de Administración de Hacien-da de Soria.

Documentos que conforman el expe-diente de subasta de bienes desamortizadosa la iglesia de Pedro: El trámite presentados partes bien diferenciadas que, incluso,pueden ser consideradas como dos expe-dientes separados y complementarios: (3)

• Expediente de anuncio de subasta• Expediente de remate de la subasta

En el expediente de desamortización ladescripción de las fincas es muy detallada yse define en varias partes del documento:Boletín de Venta de Bienes Nacionales:“Número 871 del inventario y 336 de depermutación.- Una heredad compuesta de 5cinco pedazos de tierra y un prado, todo desecano, sita en término del referido pueblode Sotillos, procedente de la iglesia dePedro, y lleva en renta Manuel Sotillos, porla anual de 62 reales y 12 céntimos. Suterreno es de segunda y tercera calidad, ytienen todas las citadas fincas linderos cono-cidos que se expresan en la tasación pericialque obra en el expediente. Su cabida enjunto es de 2 fanegas de marco real, equiva-lentes a una hectárea, 28 áreas y 80 centiá-reas. Se ha fijado en dicho pueblo anunciopara la subasta de esta heredad, que ha sidotasada en 1.300 reales y capitalizada conarreglo a la instrucción y la expresada rentaen 1.397 con 70 céntimos, tipo para lasubasta.”

Otra descripción la encontramos en latasación del perito agrimensor:

“Un prado de 2º calidad en la población,término y procedencia arriba dichos quelinda al saliente con la tierra de FranciscoLiceras; mediodía con Ángel Elvira, ponien-te camino y norte Nicolás Liceras y la callereal. Cabe dos mil doscientos y ochentametros cuadrados, que hacen veinte y dosáreas, ochenta centiáreas; o sea, cuatrocelemines, un cuartillo del marco real equi-valentes a una fanega, un cuartillo del pro-vincial, siendo la tasación de venta… (4celemines y 1 cuartilla)”

“Una tierra de secano de tercera calidaden la Salceda. Saliente liego, mediodíaManuel Sotillos, poniente arroyo, norteBernardo Gil...(5 celemines y 1 cuartilla)”

“Otra de tercera en la Veguilla. SalienteManuel Moraga, mediodía Frutos Liceras,poniente arroyada, norte Santiago Azore-ro… (5 celemines y 1 cuartilla)”

“Otra de tercera donde llaman Azadadel Moral. Saliente liego, mediodía y

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(2) Estudio de detalle: Rebeca Carrrasco Revilla:Prácticas en unidades de información: El Archivo His-tórico Provincial de Soria. Memoria de las prácticas dela asignatura de Archivística, Facultad de Ciencias dela Información. Universidad de Alcalá de Henares.Soria, 2001,

(3) En muchos casos, la segunda parte, el expe-diente de remate de la subasta, no llega a considerarsepor no haber salido a puja o por carecer de compra-dor, limitándose a los anuncios.

poniente arroyada, norte cañada… ( 2 cele-mines y 2 cuartilla)”

“Otra en la Reguera. Saliente AndrésGarcía, mediodía curato, poniente regue-ra… (5 celemines y 1 cuartilla)”

“Otra de tercera en las Arroyada.Saliente Luisa Liceras, mediodía y nortecurato, poniente Andrés… (1 celemín y 2cuartillas)”

La misma descripción de las tierras apa-rece literalmente reseñada en el protocolonotarial que eleva a escritura pública lasubasta de desamortización. En este casofue uno de los notarios sorianos quien nostransmite la información que viene a com-plementar los datos obtenidos por el expe-diente de Hacienda. (4)

Una comparación detallada con ladescripción del Catastro de Ensenadapodemos determinar que los bienes exis-tentes en la fábrica de la iglesia de Pedrose mantienen hasta el proceso de desa-mortización que pasaron a manos priva-das. La descripción de ocho tierras con-cuerdan con la que hemos encontrado en1864. (5)

“Fábrica de la Parroquia del lugar dePedro. Tierra de sembradura de secano queproduce al segundo año.

Una pieza de tierra en donde dicen elRincón, dista cuarto de legua de la población,contiene una fanega, confronta a levante tie-rra de Miguel Rubio a poniente de Agustín deArribas, vecino del lugar Pedro, de norte laReguera y al sur tierra del dicho Agustín, esde la segunda calidad, de superficie y su figu-ra la que va puesta al margen.

Otra pieza en la Azada del Moral, distatrescientos pasos de la población, contieneuna fanega, confronta a levante liego, aponiente arroyo, de norte la cañada, y de surtierra de Juan Rubio, es de la segunda cali-dad de su especie y su figura la del margen.

Otra pieza de tierra en la Salceda, distaquinientos pasos de la población, contieneuna fanega, confronta a levante el barrancode Juncar, a poniente y norte tierra de Fran-cisco Elvira y dicho barranco, y al sur tierrade Francisco Andrés, es de la segundo calidadde su especie y su figura es la del margen.

Otra pieza de tierra en los Navajos, distamedio cuarto de legua de la población contie-ne fanega y media. Confronta a levante tierrade herederos de Manuel de Arribas, a ponien-te de Francisco Barrio, vecino del lugar dePedro, al norte de Francisco de Ortega y alsur, concejil. Es de la segunda calidad de suespecie y su figura la del margen.

Otra pieza de tierra en las Arroyadas,dista cuatrocientos pasos de la población, con-tiene media fanega, confronta al levante tierrade Manuel de Sotillos, a poniente DomingoGarcía, de norte un curato y de sur tierra deFrancisco de Ortega, es de la tercera calidadde su especie y su figura es la del margen.

Otra pieza de tierra en los Huertezue-los. Dista doscientos pasos de la población,contiene cuatro celemines. Confronta alevante tierra de Pedro Barrio, a ponientede Manuel de Barrio de norte herederos deManuel de Barrio y al sur de FranciscoBarrio. Es de la tercera calidad de su espe-cie y su figura la del margen.

Otra pieza de tierra en la Cañada, distacuatrocientos pasos de la población. Contienedos fanegas. Confronta a levante el Barrancode la Huerta del Val, a poniente el camino dellugar de Villacadima, de norte la Cañada yde sur el barranco. Es de la tercera calidad desu especie y su figura la del margen.

Prado de Secano

Una pieza de tierra de prado en el cami-no de Manzanares, dista cien pasos de la

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(4) No transcribimos el documento por ser simi-lar al texto del expediente de desamortización.A.H.P.So. Archivos de la fe pública. Protocolos. Libro2.194, página 1.290 y ss. Nº 1.463.

(5) A.H.P.So. Intendencia de Hacienda de la Pro-vincia de Soria. Catastro del Marqués de la Ensenada,libro 1.041, página 18 y ss. Procedencia DelegaciónProvincial de Hacienda de Soria. Nº 10.043

población, contiene una fanega, confrontaa levante dicho camino, a poniente eras, alnorte prado de Juan González y al surFrancisco Escribano, es de la segunda cali-dad de su especie, produce sin intermisióntres cargas y media y una fanega y su figu-ra es la del margen.”

De la seis tierras subastadas a mediadosel XIX, cuatro se identifican, por su rendi-miento, con sus correspondientes de lasque encontramos en el Catastro de Ense-nada.

El expediente signaturado en elA.H.P.So caja 6.218 y nº 43 consistente enla subasta de una heredad de 10 pedazos,un prado y un huerto en el término delpueblo de Sotillos de Caracena proceden-tes de su iglesia parroquial, nos aporta losdatos que quedan en el aire con respecto alejemplo que hemos señalado. En la perita-ción del agrimensor, el número 10 cita“otra de 3º en las Arroyadas. Saliente Fru-tos Liceras, mediodía Patricio Morenaponiente Teresa Barrio norte curato (3 cele-mines 1 cuartillo)” y complementa tanto ala hora de señalar los límites como a deter-minar las superficies. El pedazo reseñadoen este segundo expediente es la mitad quefalta al descrito líneas arriba en el pago delas Arroyadas.

El complemento de la pieza que Ense-nada nos sitúa en el Rincón, y que el expe-diente de subasta estudiado refiere comoun prado de segunda calidad en la pobla-ción fue dividido antes de ser subastado yaparece en otro documento del A.H.P.Socuya signatura es la caja 6.218, nº 44 ydata de 1864.

En este caso se trata de un expedientede subasta de una heredad de 26 pedazosy cinco prados en término de Sotillos deCaracena, Pedro y Rebollosa de Pedroprocedentes de la iglesia de Pedro. Apare-ce señalado con el número 1 y el agri-mensor lo describe como “otra tierra desecano de 2º calidad donde llaman el Rin-cón (8 celemines)”.

Sin detenernos en los amillaramientosde rústica del siglo XIX para la comarca deMontejo de Tiermes, el paso siguiente loencontramos en los trabajos topográficosque la Dirección General de Instituto Geo-gráfico y Estadístico realizó en la zona en1.911. En la planimetría consultada las tie-rras señaladas aparecen en un entornodefinido y comprendido en los polígonosseñalados con los números 48 y 52. Esdecir, en el entorno del camino de Campi-sábalos y el arroyo del Canchorrillo en elsur y oeste del casco urbano de Sotillos deCaracena. (6)

Revisados las relaciones de polígonoscatastrales realizadas en los años 1.947 y1.966 podemos afirmar que la toponimiaencontrada en el Catastro de Ensenada yen los expedientes de subastas de bienesdesamortizados es invariable: La Veguilla,las Arroyadas, Haza del Moral, el Rincón ola Salceda siguen apareciendo en los polí-gonos 48 y 52. La distribución de parcelassigue pautas similares a las existentes en ladesamortización, sin más variación que elcambio de propietarios y criterios detenencia. (7)

DOCUMENTO Nº 2

1866, agosto, 18. Almazán.1927, septiembre, 20. Almazán.

Notas registrales del Registro de laPropiedad de Almazán sobre la posesiónde la Hacienda y la ermita Mozárabe deSan Baudelio de Berlanga (Soria) y sussucesivos tractos de tenencia.

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(6) Pañoleta y fotografías aéreas del términomunicipal de Montejo de Tiermes. A.H.P.So 25.020.Gerencia Territorial de Catastro de la Delegación deHacienda de Soria.

(7) Relaciones de polígonos del Servicio deCatastro de la Riqueza Rústica de la Provincia deSoria: A.H.P.So 14.255. Delegación de Hacienda deSoria.

Organismo que tramita: Registro de laPropiedad de Almazán

Propietario de origen: Catedral deSigüenza

Bienes registrados: Ermita de San Bau-delio de Berlanga (Soria) y su hacienda

Bienes afectados: Censo enfitéutico quepesa contra la ermita de San Baudelio deBerlanga a favor de la Catedral de Sigüenza.

Documentación relacionada: Catastrodel Marqués de la Ensenada, libro 912,página 1 del libro de eclesiásticos y 15 dellibro de legos: “La Mitra y Dignidad epis-copal de Sigüenza” y “El Mayorazgo quegoza Don Domingo Zea y Jove, vecino deValencia Don Juan”. A.H.P.So 9.978. Archi-vo Historico Provincial de León: Sección deProtocolos Notariales; Escribanía de Villa-mañán, Partido Judicial de Valencia Don

Juan (León). Demanda presentada por elObispo de Sigüenza en el pleito seguido araíz de la venta de la pinturas prerrománi-cas de San Baudelio de Berlanga seguido enel Juzgado de 1ª instancia de Almazán.Copia reprográfica del A.H.P.So.

Documentos que conforman el registro:1/ Registro de los bienes referidos en elexpediente de información posesoria sobrela ermita de San Baudelio a nombre dePedro José Cea y Jove seguido en el Juzga-do de Paz de Caltojar (Soria). 2/ Registrode los bienes referidos en la sentencia judi-cial seguida en el Juzgado de 1ª Instanciade León y apelada a la Audiencia de Valla-dolid entre el Obispo de Astorga, herederotestamentario de Cea y Jove y MargaritaAlfonso, pariente del mismo. La Audienciade Valladolid sentenca a favor de MargaritaAlfonso elevando sus propiedades a escri-tura pública y siendo registradas en Alma-zán. 3/ Registro de la mitad correspondien-te al Obispo de Astorga como copropietariode la finca y la ermita de San Baudelio y suhacienda. 4/ Registro de la compra de lamitad correspondiente al Obispo de Astor-ga por su pariente Margarita Alfonso que-dando ésta última como única propietariade la ermita de San Baudelio y su hacienda.5/ Registro del testamento de MargaritaAlfonso a favor de su marido PrimitivoÁlvarez. La ermita de San Baudelio y suhacienda pasan a ser propiedad de éste y seregistra como tal en Almazán. 6/ Registrode la venta que Primitivo Álvarez hizo de laermita de San Baudelio y su hacienda avarios vecinos del pueblo de Casillas deBerlanga (Soria) como proindiviso entre losmismos. 7/ Registro de la hipoteca suscritapor uno de los vecinos compradores cons-tituyendo un patrimonio eclesiástico parala ordenación sacerdotal de uno de sushijos. 8/ Registro de la solicitud elevada porel Obispo de Sigüenza para que se anulentodos los registros anteriores por conside-rarlos nulos. 9/ Registro de la inscripciónde la propiedad proindiviso de la ermita de

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Notas registrales del Registro de la Propiedad deAlmazán sobre la posesión de la Hacienda y la ermitaMozárabe de San Baudelio de Berlanga (Soria) y sussucesivos tractos de tenencia.

San Baudelio por parte de los vecinos deCasillas de Berlanga.

En el primer asiento del Registro de laPropiedad de Almazán de 1866 se describela finca llamada Hacienda de San Baudelioy la ermita del mismo nombre: “Pueblo deCasillas: un terreno de pasto titulado vallede San Baudelio en el cual hay una ermitade tiempo inmemorial dedicada a este santosituada en la parte superior del oriente quemide por el norte diez metros, veinticincocentímetros y mismo al saliente, y el dichovalle y terreno tiene de medida superficialochenta fanegas del país que equivalen adiez y siete hectáreas, ochenta y ocho áreasy setenta y seis centiáreas, y linda porsaliente término y tierras de labrantío deCaltojar; mediodía terrenos baldíos deCasillas; poniente dichos terrenos baldíos ytierra de la Capellanía de Parra y Cierzo,Camino Real. Vale con inclusión de la ermi-ta, por estar enclavada dentro del terrenoseiscientos escudos. No resulta cargas niobligaciones contra la finca rústica descri-ta…” (8)

El Catastro del Marqués de la Ensenadanos refiere como era la Hacienda de SanBaudelio un siglo antes: “ Otra pieza de tie-rra en el Barranco de San Baudelio, dista dela población un cuarto de legua. Contienecincuenta fanegas. Confronta a levante tie-rra de Pedro Yubero y término de Caltojar,a poniente tierra de la Capellanía de MiguelMartín (9), al norte tierra propia y al surcolmenas de Manuel del Ángel y tierra deherederos de Francisco Jarabo, es de la ter-cera calidad de su especie y su figura la delmargen.”

Es interesante describir la cargas quepesaban contra la ermita a favor de laCatedral de Sigüenza. El libro de ecle-siásticos la Catedral de Sigüenza aparececomo beneficiaria del censo de San Bau-delio: “La Mitra y Dignidad de Sigüenza.Censos: Tiene a favor un censo perpetuocontra los bienes del Mayorazgo quegoza Don Domingo de Cea y Jove en estelugar de Casillas que le redita cincuentay ocho reales y veintiocho maravedíes devellón.”

En el libro de legos se refiere a que laHacienda de San Baudelio tenía “Cargas:Sobre los expresados bienes está impuestoun censo perpetuo a favor de la Santa Igle-sia Catedral de Sigüenza de que se paganen cada año cincuenta y ocho reales y vein-tiocho maravedíes de vellón.”

En este documento vemos como lasnotas registrales del Registro de la Pro-piedad son las mismas que las que apare-cen en el Catastro de Ensenada. Práctica-mente no han cambiado en nada losbienes que la familia leonesa de los Ceay Jove tenían en el término de Casillasdesde la constitución de su Mayorazgo.La diferencia radica en que la ermita ubi-cada en el interior de dicho terreno nopertenecía como tal al Mayorazgo sinoque era un bien amortizado contra laCatedral de Sigüenza, siendo usufructua-do por los Cea y Jove entre sus bienessorianos pero por lo que estaban obliga-dos a pagar un censo perpetuo a dichoCatedral, como refieren varios documen-tos conservados en el Archivo Catedrali-cio. (10) A la muerte del último vástagode la familia Don Pedro José de Cea yJove, el beneficiario de su testamento,Don Mariano Brezmes y Arredondo,

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(8) No transcribimos los demás asientos por sesimilares a este primero de donde toman los datos.

(9) El índice de propiedades del libro de eclesiás-ticos señala una Capellanía a nombre de Miguel Parray no Miguel Martín. Dicha Capellanía tenía tierras enel Barranco de San Baudelio que lindaban con elMayorazgo por lo que suponemos un error del escri-bano que toma los datos de los linderos de la Hacien-da de San Baudelio

(10) Demanda presentada por el Obispo deSigüenza en el pleito seguido a raíz de la venta de lapinturas prerrománicas de San Baudelio de berlangaseguido en el Juzgado de 1ª instancia de Almazán.Copia reprográfica del A.H.P.So.

Obispo de Astorga, promovió un expe-diente de información posesoria en elJuzgado de Paz de Caltojar a fin de garan-tizar su herencia de la cual no quedabademasiado claro quienes eran sus legíti-mos propietarios. Brezmes encontró a dostestigos del pueblo de Casillas que testifi-caron a su favor señalando que la ermitay sus terrenos eran de los Cea y Jovedesde siempre sin especificar la separa-ción de los terrenos y de la ermita. Clarodel todo no debía estar el asunto ya quepoco después aparece otra heredera recla-mando su parte y la Audiencia de Valla-dolid sentencia a favor de ésta últimacuyos sucesores llevaran a cabo lossiguientes tractos de propiedad.

Revisados todos los expedientes dedesamortización y sus correspondientessubastas no aparece ninguno en el que sedesafecte de la Catedral de Sigüenza nin-gún censo en Casillas o Caltojar quepudiera relacionarse con San Baudelio.Más bien pensamos que nadie fue cons-ciente, salvo el Obispo de Astorga, de lasotuación de la ermita y la inscribió a sunombre sin que mediara ningún otro actojurídico relacionado con esta propiedad.Registrada a nombre de los herederos deCea y Jove, pasó a propiedad particularsin que el Obispo de Sigüenza o losIntendentes de la Administración deHacienda de Soria fueran conscientes delcenso que señalaba a su legítimo dueño,la Catedral, primero, y el Estado, despuésen caso de haberse efectuado su desa-mortización. Este hecho traería conse-cuencias importantes años después cuan-do se vendieron las pinturas muralessiendo ya imposible demostrar otra pro-piedad que la surgida del expediente deinformación posesoria del Juzgado dePaz de Caltojar y la sentencia de laAudiencia vallisoletana.

En los amillaramientos de rústica de1854 y 1857, localizamos las tierras delMayorazgo de San Baudelio y en él se cita“Otra (tierra) en el Barranco del Santo de

50 fanegas de id. (secano)”. En 1864, sevuelve a citar el Mayorazgo de San Baude-lio “Por 80 fanegas de 1ª calidad de seca-no” (11)

El amillaramiento de rústica de 1881refiere los mismos linderos inscritos en elRegistro de la Propiedad de Almazán:“Valle de San Baudelio: De pasto; Por eloriente término y tierras labrantías de Calto-jar; mediodía y poniente términos baldíos deCasillas y tierra de la Capellanía de Parra yCamino Real. Ochenta fanegas del país.”Como vemos los herederos de Cea y Joveno declaran nunca la ermita ni como unbien dentro de un terreno rústico, ni comoun edificio en los amillaramientos de urba-na de estos años. Posiblemente la afecta-ción de la ermita y el terreno de la hacien-

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(11) A.H.P.So Gerencia Territorial de Catastro deSoria. Caja 6.345. Amillaramientos de Casillas y Cal-tojar (Soria).

San Baudelio de Berlanga (Soria).

da de San Baudelio, no acababa de serdebidamente justificado y podía ser consi-derado como un bien mostrenco de loscitados por la Ley de Desamortización deMadoz. Es decir, su situación jurídica esta-ba más cercana a aquellos bienes no recla-mados por sus tenentes anteriores a ladesamortización, en este caso la Catedralde Sigüenza, y al no haber sido inventaria-dos ni subastados por los intendentes deHacienda, pasaban a integrar el grupo depropiedades del estado carecentes de pro-pietario conocido. El Obispo de Astorgapromovió el expediente de información

posesoria logrando la inscripción de laermita a su nombre como heredero de Ceay Jove. Años después, el Obispo deSigüenza intentó anular los asientos regis-trales sin éxito a fin de demostrar para laCatedral la propiedad del edificio. El esta-do permitió la venta sin plantearse la posi-bilidad que ahora se cita: La ermita de SanBaudelio pudo haber sido considerada unbien mostrenco propiedad del EstadoEspañol y, por tanto, imposible de venderpor los vecinos de Casillas de Berlanga. Dehaber sido así, las pinturas prerrománicasseguirían en su lugar de origen. ■

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En cumplimiento de lo establecido en la disposición final segunda de la Ley48/2002, de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario, modificada por la dis-posición final decimoséptima de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medi-das Fiscales, Administrativas y del Orden Social, que autoriza al Gobierno pararefundir, regularizar, aclarar y armonizar, en el plazo máximo de quince meses,en un solo texto, las disposiciones vigentes reguladoras del Catastro Inmobilia-rio, el pasado día 8 de marzo se ha publicado en el Boletín Oficial del Estado, elReal Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el textorefundido de la Ley del Catastro Inmobiliario.

El citado Real Decreto Legislativo, que entró en vigor al día siguiente de supublicación, está integrado por:

• Exposición de Motivos. • Artículo único.• Disposición derogatoria única.• Disposición final única.

El texto refundido, incorporado al referido Real Decreto Legislativo, seestructura en un índice, un título preliminar y ocho títulos numerados, que aco-gen 71 artículos; una disposición adicional; seis disposiciones transitorias y dosdisposiciones finales.

En el mismo, además de integrar el contenido de la Ley del Catastro Inmo-biliario, se regulan, entre otras materias, la cartografía catastral, la constanciadocumental de la referencia catastral, el acceso a la información catastral, lastasas catastrales o la renovación del catastro rústico.

Así, han quedando derogadas, cuantas disposiciones de igual o de inferiorrango se opongan al texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, y enparticular la Ley de 23 de marzo de 1906, que establece el Catastro TopográficoParcelario; el artículo 15 de la Ley de 26 de septiembre de 1941, por la que se

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Real Decreto Legislativo 1/2004,de 5 de marzo, por el que se apruebael Texto Refundido de la Leydel Catastro Inmobiliario

Abril 2004

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REAL DECRETO LEGISLATIVO 1/2004, DE 5 DE MARZO

dictan normas para la ordenación de la contribución; el apartado 1 de la dispo-sición transitoria segunda de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora delas Haciendas Locales, en cuanto afecta a la determinación del valor catastral delos bienes inmuebles rústicos; el artículo 33, los artículos 50 a 52, los apartados1, 3, 4 y 11 del artículo 53, los artículos 54 a 56 y la disposición transitoria octa-va de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativasy de Orden Social; la disposición final tercera de la Ley 66/1997, de 30 de diciem-bre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social; la disposición adi-cional segunda de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valo-raciones; el artículo 31, las disposiciones adicionales segunda y tercera y ladisposición transitoria decimoséptima de la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, deMedidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social; la Ley 48/2002, de 23 dediciembre, del Catastro Inmobiliario y la disposición adicional cuarta y la dispo-sición final primera de la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales,Administrativas y del Orden Social (*).

(*) Para consultar el Texto Refundido de la Ley del Catastro ver: www.catastro.minhac.es entrando en Nor-mativa, 1. Legislación General, 1.1. R.D.L. 1/2004, de 5 de marzo, texto legal que por su larga extensión no serecoge en esta sección.

Mediante Resolución de 8 de enero de 2004, publicada en el Boletín Oficialdel Estado el día 28 del citado mes, el Subsecretario del Ministerio de Haciendaha procedido a aprobar la carta de servicios electrónicos correspondiente a laDirección General del Catastro.

La Carta de Servicios Electrónicos de la Dirección General del Catastroinforma a los ciudadanos acerca de los servicios electrónicos que ha pues-to a su disposición para la mejora de sus relaciones con ciudadanos oempresas y les informa que al respecto asume los siguientes compromisosde calidad:

• Ofrecer a los usuarios de la Oficina Virtual, la posibilidad de solicitarinformación y ayuda sobre los servicios catastrales llamando a la LíneaDirecta del Catastro 902 37 36 35, en horario interrumpido de 9 a 19horas, de lunes a viernes (de 8 a 18 horas en Canarias).

• Evitar la presentación de certificados catastrales ante las Administracio-nes que accedan a la Oficina Virtual del Catastro, facilitándoles los datosque precisen.

• Servicio de contacto para consultas a través de correo electrónico.• Facilitar certificados catastrales telemáticos en línea sin que deba satisfa-

cerse la tasa de acreditación catastral ya que no están sujetos al pago dedicho tributo.

• Presentación por medios telemáticos de declaraciones catastrales elabora-das con PADECA que están exentas de la tasa por inscripción catastral.

• Ayuda en línea sobre el uso de la aplicación.• Notificación del cierre temporal de la Oficina Virtual con 24 horas de ante-

lación.

Dicha Carta de Servicios se estructura en los siguientes apartados:

• Servicios que se prestan.• Especificaciones de uso.• Compromisos de calidad que se ofrecen.

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Resolución de 8 de enero de 2004,de la Subsecretaría, por la quese autoriza la Carta de ServiciosElectrónicos correspondientea la Dirección General del Catastro

Resolución de 8 de enero de2004, de la Subsecretería, porla que se autoriza la Carta deServicios Electrónicos corres-pondiente a la DirecciónGeneral del Catastro

El artículo 6.1 del Real Decreto1259/1999, de 16 de julio, por el que seregulan las cartas de servicios, su defini-ción, escritura y contenido, así como suelaboración, establece que tales cartas seanaprobadas por Resolución del Subsecreta-rio del Departamento al que pertenezca elórgano o esté adscrito el organismo a cuyosservicios se refieren aquellas. Estableceigualmente dicho artículo que las cartas deservicios deberán ser previamente informa-das por la Secretaría para la AdministraciónPública.

En virtud, previo informe favorable dela Secretaría de Estado para la Administra-ción Pública, he resuelto lo siguiente:

1. Aprobar la carta de servicios electró-nicos correspondiente a la Dirección Gene-ral del Catastro.

2. Ordenar la publicación de esta Reso-lución en el Boletín Oficial del Estado, asícomo en las siguientes direcciones deInternet:

www.minhac.es;www.catastro.minhac.es;www.administracion.es

Madrid, 8 de enero de 2004.

Francisco Uría Fernández. El Subsecretario

Ilma. Sra. Inspectora General del Depar-tamento. Ilmo. Sr. Director General delCatastro.

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RESOLUCIÓN, DE 8 DE ENERO DE 2004

Ley 61/2003, de 30 dediciembre, de PresupuestosGenerales del Estadopara el año 2004

[...]

Artículo 60. Impuesto sobre BienesInmuebles.

Uno. Con efectos de 1 de enero del año2004, se actualizarán todos los valores

catastrales de los bienes inmuebles median-te la aplicación del coeficiente 1,02. Estecoeficiente se aplicará en los siguientes tér-minos:

a) Cuando se trate de bienes inmueblesvalorados conforme a los datos obrantes enel Catastro Inmobiliario, se aplicará sobreel valor asignado a dichos bienes para2003.

b) Cuando se trate de bienes inmueblesque hubieran sufrido alteraciones de sus

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Al igual que en el pasado año, se fija en 1,02 el coeficiente de actualizaciónde valores catastrales, aprobado en el artículo 60 de la Ley 61/2003, de 30 dediciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2004, publicada enel Boletín Oficial del Estado del día 31 de diciembre de 2003.

El artículo 62 de la citada Ley, vuelve a elevar los tipos de cuantía fija aplica-bles a la tasa por inscripción catastral y a la tasa de acreditación catastral a par-tir del día 1 de enero de 2004, al establecer que la cuantía fija de estas tasas serála resultante de aplicar el coeficiente 1,02 al importe exigible en el año 2003,teniendo en cuenta el incremento del pasado año y ajustando el resultado al múl-tiplo de veinte céntimos más cercano, que será el inmediato superior en caso deque el importe a ajustar sea múltiplo de diez céntimos.

Así mismo, la disposición adicional sexta establece, en su apartado uno, en el3,75 por ciento el tipo de interés legal del dinero hasta el 31 de diciembre de2004 y, el apartado dos de la referida disposición, fija en el 4,75 por ciento elinterés de demora exigible como prestación accesoria a los obligados tributariosy a los sujetos infractores, que servirá también para determinar el importe de lasdevoluciones de ingresos tributarios que constituyen obligaciones de contenidoeconómico a cargo de la Administración tributaria, desde el 1 de julio de 2004,fecha de entrada en vigor de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tribu-taria, hasta el 31 de diciembre de 2004.

Ley 61/2003, de 30 de diciembre,de Presupuestos Generales del Estadopara el año 2004

características conforme a los datos obran-tes en el Catastro Inmobiliario, sin quedichas variaciones hubieran tenido efectivi-dad, el mencionado coeficiente se aplicarásobre el valor asignado a tales inmuebles,en virtud de las nuevas circunstancias, porla Dirección General del Catastro, con apli-cación de los módulos que hubieran servi-do de base para la fijación de los valorescatastrales del resto de los bienes inmue-bles del municipio.

Dos. Quedan excluidos de la actualiza-ción regulada en este artículo los valorescatastrales obtenidos de la aplicación de lasPonencias de valores totales aprobadasentre el 1 de enero de 1997 y el 30 de juniode 2002, así como los valores obtenidos dela aplicación de las Ponencias de valoresparciales aprobadas desde la primera de lasfechas indicadas en los municipios en quehaya sido de aplicación el artículo segundode la Ley 53/1997, de 27 de noviembre, porla que se modifica parcialmente la Ley39/1988, de 28 de diciembre, reguladora delas Haciendas Locales, y se establece unareducción en la base imponible del Impues-to sobre Bienes Inmuebles.

Tres. El incremento de los valores catas-trales de los bienes inmuebles rústicos pre-visto en este artículo no tendrá efectos res-pecto al límite de base imponible de lasexplotaciones agrarias que condiciona lainclusión en el Régimen Especial Agrariode la Seguridad Social de los Trabajadorespor Cuenta Propia, que seguirá rigiéndosepor su legislación específica.

[...]

Artículo 62. Tasas.Uno. Se elevan a partir del 1 de enero de

2004 los tipos de cuantía fija de las tasas dela Hacienda estatal hasta la cuantía queresulte de la aplicación del coeficiente 1,02al importe exigible durante el año 2003,teniendo en cuenta lo dispuesto por el artí-culo 62.Uno de la Ley 52/2002, de 30 dediciembre, de Presupuestos Generales delEstado para el año 2003.

Se exceptúan de lo previsto en el párra-fo anterior las tasas que hubiesen sido cre-adas u objeto de actualización específicapor normas dictadas en el año 2003.

Las tasas exigibles por la Jefatura Centralde Tráfico y por la Dirección General delCatastro se ajustarán, una vez aplicado elcoeficiente anteriormente indicado, al múl-tiplo de 20 céntimos de euro más cercano.

Cuando el importe a ajustar sea múltiplode 10 céntimos de euro se elevará al múlti-plo de 20 céntimos inmediato superior aaquél. Las tasas exigibles por la DirecciónGeneral de Transportes por Carretera previs-tas en el artículo 27 de la Ley 13/1996, de 30de diciembre, de medidas fiscales, adminis-trativas y del orden social, se ajustarán, unavez aplicado el coeficiente anteriormenteindicado, a dos decimales por defecto si eltercer decimal resultare inferior a cinco ypor exceso, en caso contrario.

Dos. Se consideran tipos de cuantía fijaaquellos que no se determinen por un por-centaje de la base o cuya base no se valoreen unidades monetarias.

Tres. Se mantienen para el año 2004 lostipos y cuantías fijas establecidos en elapartado 4 del artículo 3 del Real DecretoLey 16/1977, de 25 de febrero, por el que seregulan los aspectos penales, administrati-vos y fiscales de los juegos de suerte, envi-te o azar, en el importe exigible durante elaño 2003, de acuerdo con lo establecido enel artículo 62.Tres de la Ley 52/2002.

[...]

Disposición adicional sexta. Interéslegal del dinero.

Uno. De conformidad con lo dispuestoen el artículo 1 de la Ley 24/1984, de 29 dejunio, sobre modificación del tipo de inte-rés legal del dinero, éste queda establecidoen el 3,75 por ciento hasta el 31 de diciem-bre del año 2004.

Dos. Durante el mismo período, el inte-rés de demora a que se refiere el artículo26.6 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre,General Tributaria, será del 4,75 por ciento.

178

LEY 61/2003, DE 30 DE DICIEMBRE

La Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas yde Orden Social, publicada en el Boletín Oficial del Estado del día 31 de diciem-bre de 2003, a través de los números dos a cuatro del apartado segundo de suartículo 15, aprueba diversas medidas referentes al Impuesto sobre BienesInmuebles, modificando los artículos 65, 67 y 75 de la Ley 39/1988, de 28 dediciembre, reguladora de las Haciendas Locales.

Con la nueva redacción del apartado 1 del artículo 65, se exige a los notariosque autoricen documentos por los que se cambie la titularidad de los derechosque constituyen el hecho imponible del impuesto, la obligación de incluir en losmismos advertencia expresa sobre:

• El plazo dentro del cual están obligados los interesados a presentar decla-ración por el impuesto, cuando tal obligación subsista por no haberseaportado la referencia catastral indubitada del inmueble.

• Las responsabilidades en que incurran por la falta de presentación dedeclaraciones, el no efectuarlas en plazo o la presentación de declaracio-nes falsas, incompletas o inexactas conforme a la Ley 48/2002, de 23 dediciembre, del Catastro Inmobiliario.

En el apartado 2 del artículo 67 se añade un segundo párrafo para clari-ficar que, en caso de procedimientos de valoración colectiva de carácterparcial y simplificado, la motivación de la reducción aplicada para deter-minar la base liquidable del impuesto consistirá en la expresión del valorbase que corresponda al inmueble así como de los importes de dicha reduc-ción y de la base liquidable referidos al ejercicio en que se practique lanotificación.

Respecto a la bonificación establecida en el Impuesto sobre Bienes Inmue-bles para fomentar el aprovechamiento térmico o eléctrico de la energía pro-veniente del sol, la modificación del apartado 5 del artículo 75 viene a suprimirlas restricciones que limitaban su aplicación a los bienes inmuebles destina-dos a viviendas en los que el aprovechamiento de energía se destinará a auto-consumo.

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Ley 62/2003, de 30 de diciembre,de Medidas Fiscales, Administrativasy de Orden Social

Ley 62/2003, de 30 dediciembre, de MedidasFiscales, Administrativasy de Orden Social

[...]

Artículo 65. Modificación de la disposi-ción adicional décima de la Ley 51/2002, de27 de diciembre, de Reforma de la Ley Regu-ladora de las Haciendas Locales.

Se modifica el segundo párrafo del apar-tado 2 de la disposición adicional décimade la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, que-dando redactado en los siguientes térmi-nos:

“En la recaudación líquida no se inclui-rá la derivada de las modificaciones inclui-das en ordenanzas fiscales que hayan entra-do en vigor con posterioridad al 31 dediciembre de 1998 que afecten a los coefi-cientes, índices y recargos regulados en losartículos 88, 89 y 124 de la Ley 39/1988, de28 de diciembre, Reguladora de las Hacien-das Locales, en la redacción anterior a laentrada en vigor de esta ley, o que establez-can, conforme a lo regulado en el citadoartículo 88 según la redacción dada por elartículo 27 de esta ley, un coeficiente infe-rior al que resulte de multiplicar, en cadacaso, el coeficiente y el índice vigentes conanterioridad al 1 de enero de 1999 quevayan a sustituir.”

[...]

Artículo 67. Modificación de la Ley deContratos de las Administraciones Públicas.

Se da nueva redacción a los siguientespreceptos del texto refundido de la Ley deContratos de las Administraciones Públi-cas, aprobado por Real Decreto Legislativo2/2000, de 16 de junio.

Uno. Se modifica el apartado 1 del artí-culo 2 de la Ley de Contratos de las Admi-nistraciones públicas que queda con lasiguiente redacción.

“1. Las entidades de derecho público nocomprendidas en el ámbito definido en el

artículo anterior y las sociedades de dere-cho privado creadas para satisfacer especí-ficamente necesidades de interés generalque no tengan carácter industrial o mer-cantil, siempre que, además, concurra algu-no de los requisitos contenidos en el párra-fo b) del apartado 3 del artículo anteriorquedarán sujetas a las prescripciones deesta ley relativas a la capacidad de lasempresas, publicidad, procedimientos delicitación y formas de adjudicación para loscontratos de obras, suministros, consulto-ría y asistencia y servicios de cuantía igualo superior, con exclusión del Impuestosobre el Valor Añadido, a 6.242.028 euros(equivalente a 5.000.000 derechos especia-les de giro), si se trata de contratos deobras, o a 249.681 euros (equivalentes a200.000 derechos especiales de giro), si setrata de cualquier otro contrato de los men-cionados.”

Dos. Se da nueva redacción a la Dispo-sición adicional sexta de la Ley de Contra-tos de las Administraciones Públicas:

“Disposición adicional sexta. Princi-pios de contratación en el sector público.

Las sociedades a que se refiere elapartado 1 del artículo 2, para los con-tratos no comprendidos en el mismo,ajustarán su actividad contractual a losprincipios de publicidad y concurrencia,salvo que la naturaleza de la operación arealizar sea incompatible con estos prin-cipios.”

Tres. Se adiciona un nuevo artículo 60bis a la Ley de Contratos de las Adminis-traciones Públicas, con la siguiente redac-ción:

“Artículo 60 bis. Medidas provisionales.1. Los interesados en concurrir a un

procedimiento de adjudicación y, en todocaso, los licitadores, podrán solicitar laadopción de medidas provisionales paracorregir la infracción alegada o para impe-dir que se causen otros perjuicios a losintereses afectados, incluidas las medidasdestinadas a suspender o a hacer que sesuspenda el procedimiento de adjudicación

180

LEY 62/2003, DE 30 DE DICIEMBRE

del contrato en cuestión, o la ejecución decualquier decisión adoptada por los órga-nos de contratación.

Esta solicitud podrá formularse conindependencia de que se interponga elrecurso correspondiente.

2. Serán órganos competentes paraadoptar, en su caso, tales medidas provisio-nales los que lo sean para conocer de loscorrespondientes recursos, cualquiera quesea su clase.

3. El plazo para solicitar la adopción delas medidas citadas será de cinco días acontar desde la fecha de la infracción ale-gada, debiendo resolverse, de forma moti-vada, en un plazo de 10 días, entendiéndo-se denegada en el supuesto de no recaerresolución expresa.

Contra dicha resolución no cabrá recur-so, sin perjuicio de los que procedan contralas resoluciones que se dicten en el proce-dimiento principal.

4. Cuando de la adopción de las medidasprovisionales puedan derivarse perjuicios decualquier naturaleza, la resolución podráimponer la constitución de caución o garan-tía suficiente para responder de ellos, sinque aquellas produzcan efectos hasta quedicha caución o garantía sea constituida.”

Cuatro. Se introduce una nueva dispo-sición adicional decimosexta con elsiguiente contenido:

“Disposición adicional decimosexta.Recursos en materia de contratos de las socie-dades sujetas a esta ley.

A efectos de reclamaciones y recursos enrelación con los contratos a que se refiere elapartado 1 del artículo 2 de esta ley se ten-drá en cuenta lo dispuesto en el artículo 51de la Ley 48/1998, de 30 de diciembre, sobre

procedimientos de contratación en los sec-tores del agua, la energía, los transportes ylas telecomunicaciones, por la que se incor-poran al ordenamiento jurídico español lasDirectivas 93/38/CEE y 92/13/CEE.”

Cinco. Los apartados y disposiciones dela Ley de Contratos de las Administracio-nes Públicas a que se refiere este artículo (odisposición adicional) constituirán legisla-ción básica dictada al amparo del artículo149.1.18.ª de la Constitución.

[...]

Artículo 75. Modificación de la Ley50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fis-cales, Administrativas y del Orden Social.Consejo de la Juventud de España.

Se añaden dos párrafos a continuacióndel primer párrafo del apartado 2 del artícu-lo 68 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre,de Medidas Fiscales, Administrativas y delOrden Social, con la siguiente redacción:

“A los mismos efectos, el Presidente y,en los supuestos de ausencia, vacante oenfermedad, los Vicepresidentes ostentaránla representación del Consejo y ejercerán ydesarrollarán las actuaciones directivas,administrativas, de gestión y cualesquieraotras que, conforme a la normativa aplica-ble, fueran necesarias para el cumplimien-to de sus fines.

El Ministro de Trabajo y Asuntos Socia-les ordenará publicar en el «Boletín Oficialdel Estado» el nombramiento del Presiden-te, de los Vicepresidentes y de los demásmiembros de la Comisión Permanente ele-gidos de acuerdo con lo previsto en el artí-culo 6 de la citada Ley 18/1983.”

El resto del apartado y artículo continúancon la misma redacción.

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Orden HAC/3521/2003,de 12 de diciembre, por laque se fija el coeficiente dereferencia al mercado (RM)para los bienes inmueblesde características especiales

La Ley 48/2002, de 23 de diciembre, delCatastro Inmobiliario, introduce una nuevaclasificación de los inmuebles a efectos catas-

trales, diferenciando entre bienes urbanos,rústicos y de características especiales. Estosúltimos, que no existían como tales en laanterior regulación, se definen en el apartado7 del artículo 2, como un conjunto complejode uso especializado, integrado por suelo,edificios, instalaciones y obras de urbaniza-ción y mejora que, por su carácter unitario ypor estar ligado de forma definitiva para sufuncionamiento, se configura a efectos catas-trales como un único bien inmueble. La Leyencuadra estos bienes en cuatro grupos:

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ORDEN HAC/3521/2003, DE 12 DE DICIEMBRE

La Ley 48/2002, de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario, define loscomponentes, criterios y límites del valor catastral de los bienes inmuebles, con-ceptuando éste como el obtenido objetivamente a partir de los datos obrantes enel Catastro Inmobiliario.

En cuanto a los límites del valor catastral, el apartado 3 del artículo 8 del cita-do texto legal preceptúa que no podrá superar el de mercado, ordenando la fija-ción de un coeficiente de referencia al mercado, mediante Orden Ministerial, conel fin de garantizar que no se rebasa el tope establecido.

La obligatoria incorporación al Catastro Inmobiliario, antes del 31 de diciembrede 2005, de los bienes inmuebles de características especiales no inscritos hasta lafecha, hace necesario fijar el coeficiente de referencia al mercado aplicable a esta nuevaclase de inmuebles, a efectos de que en su valoración no se vea superado el valor demercado, así como elaborar Ponencias de valores especiales que permitan completarla descripción de los mismos mediante la determinación de su valor catastral.

Por ello, mediante Orden HAC/3521/2003, de 12 de diciembre, publicada enel Boletín Oficial del Estado de 18 de diciembre, se ha establecido un coeficien-te de referencia al mercado (RM) de 0,5 para los bienes inmuebles de caracterís-ticas especiales, que será de aplicación al valor individualizado de los citados bie-nes resultante de las Ponencias de valores especiales que se aprueben omodifiquen a partir del uno de enero de 2003.

Orden HAC/3521/2003,de 12 de diciembre, por la que se fijael coeficiente de referencia al mercado(RM) para los bienes inmueblesde características especiales

a) Los destinados a la producción deenergía eléctrica y gas y al refino de petró-leo, y las centrales nucleares.

b) Las presas, saltos de agua y embalses,incluido su lecho o vaso excepto las desti-nadas exclusivamente a riego.

c) Las autopistas, carreteras y túneles depeaje.

d) Los aeropuertos y puertos comerciales.La disposición transitoria primera de la

Ley 48/2002 establece que los bienesinmuebles de esta clase que, a la entrada envigor de la presente Ley constaren en elCatastro conforme a su anterior naturaleza,mantendrán hasta el 31 de diciembre de2005 el valor asignado, así como el régimende valoración, sin perjuicio de la actualiza-ción, cuando proceda, de dicho valor. Laincorporación al Catastro Inmobiliario delos restantes inmuebles que no figurasen enel mismo, se practicará antes del 31 dediciembre de 2005, posibilitando, portanto, la realización de Ponencias especia-les antes de la citada fecha.

El artículo 8 del citado texto legal, enrelación con lo señalado en el artículo 1,define el valor catastral como un elementomás de la descripción de los inmuebles,que estará compuesto por la suma del valorcatastral del suelo y el valor catastral de lasconstrucciones, sin que pueda superar elvalor de mercado. A tales efectos, prevé lafijación, mediante Orden ministerial, de uncoeficiente de referencia al mercado paralos bienes de una misma clase.

Dado que para los bienes inmueblesurbanos la Orden de 14 de octubre de 1998regula el coeficiente de referencia y quepara los bienes inmuebles rústicos la propiaLey del Catastro Inmobiliario ha dispuestoel aplazamiento del régimen de valoración,resulta necesario establecer el coeficientede relación que ha de aplicarse a losinmuebles de características especiales.

El coeficiente de relación incluido enesta Orden ha sido informado favorable-mente por la Comisión Superior de Coor-dinación Inmobiliaria Urbana y por el Con-sejo Superior de la Propiedad Inmobiliaria.

En su virtud, a propuesta de la Direc-ción General del Catastro, y, de acuerdocon el Consejo de Estado, dispongo:

Único. Coeficiente de relación al merca-do RM para los bienes inmuebles de carac-terísticas especiales.

1. A los efectos de lo dispuesto en elapartado 3 del artículo 8 de la Ley 48/2002,de 23 de diciembre, del Catastro Inmobilia-rio, se establece un coeficiente de referen-cia al mercado (RM) de 0,5 para los bienesinmuebles de características especiales.

2. El citado coeficiente se aplicará alvalor individualizado de los citados bienesresultante de las Ponencias de valoresEspeciales que se aprueben o modifiquen apartir del uno de enero de 2003.

Disposición única. Entrada en vigor.La presente Orden entrará en vigor el

día siguiente al de su publicación en elBoletín Oficial del Estado.

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RESOLUCIÓN DE 22 DE DICIEMBRE DE 2003

Con fecha 16 de enero de 2004 se ha publicado en el Boletín Oficial del Esta-do Resolución de 22 de diciembre de 2003, de la Secretaría de Estado de Hacien-da, por la que se dictan instrucciones para el establecimiento de cauces establesde colaboración entre la Dirección General del Catastro y la Agencia Estatal deAdministración Tributaria en materia de intercambio de información y accesodirecto a las respectivas bases de datos.

La citada Resolución tiene por objeto mejorar la eficacia y eficiencia en elejercicio de las funciones encomendadas, tanto a la Dirección General del Catas-tro como a la Agencia Estatal de Administración Tributaria, ya que la informa-ción que obra en el Catastro Inmobiliario es imprescindible para la asistencia alos ciudadanos en el cumplimiento voluntario de sus obligaciones fiscales y lalucha contra el fraude fiscal y los datos de que dispone la Agencia Tributaria res-pecto a la titularidad de bienes inmuebles son esenciales para el mantenimientodel Catastro Inmobiliario.

Por ello, se establece un sistema estable de acceso recíproco a las respectivasbases de datos y de intercambio periódico de información mediante el envío deficheros, con la finalidad exclusiva del ejercicio de las competencias tributariasencomendadas a estos órganos.

Así mismo, la Resolución establece los necesarios controles sobre los accesos,las normas que han de regir la custodia y utilización de la información, la coor-dinación de las actuaciones y el seguimiento de la colaboración establecida, paralo cual se crea una Comisión Mixta de Coordinación y Seguimiento de compo-sición paritaria.

Resolución de 22 de diciembre de 2003,de la Secretaría de Estado de Hacienda,por la que se dictan instrucciones parael establecimiento de cauces establesde colaboración entre la DirecciónGeneral del Catastro y la Agencia Estatalde Administración Tributaria en materiade intercambio de información y accesodirecto a las respectivas bases de datos

Resolución de 22 dediciembre de 2003, de laSecretaría de Estado deHacienda, por la que sedictan instrucciones para elestablecimiento de caucesestables de colaboraciónentre la Dirección Generaldel Catastro y la AgenciaEstatal de AdministraciónTributaria en materia deintercambio de informacióny acceso directo a lasrespectivas bases de datos

Con el objeto de conseguir una mayoreficacia y eficiencia en el ejercicio de lasfunciones encomendadas a los órganos yentes de esta Secretaría de Estado, se consi-dera necesario el establecimiento de un sis-tema estable de acceso recíproco a las res-pectivas bases de datos y de intercambioperiódico de información, de acuerdo conla normativa vigente, entre la Agencia Esta-tal de Administración Tributaria y la Direc-ción General del Catastro.

En particular, la información que obraen la base de datos catastral constituye uninstrumento imprescindible para que laAgencia Estatal de Administración Tributa-ria pueda alcanzar sus dos objetivos funda-mentales: la asistencia a los ciudadanos enel cumplimiento voluntario de sus obliga-ciones fiscales (destacando la adecuadaconfección del Borrador de declaración delImpuesto sobre la Renta de las PersonasFísicas) y la lucha contra el fraude fiscal.Por su parte, el ejercicio de las funciones degestión e inspección del Catastro Inmobi-liario atribuidas a la Dirección General delCatastro, exige que este Centro directivopueda disponer de las titularidades inmobi-liarias de forma permanentemente actuali-zada, lo que requiere el conocimiento de

los datos identificativos de los titulares debienes inmuebles.

La cesión de datos de la DirecciónGeneral del Catastro a la Agencia Estatal deAdministración Tributaria viene posibilita-da tanto por el apartado 2 del artículo 1 dela Ley 48/2002, de 23 de diciembre, delCatastro Inmobiliario (1), como por elapartado dos de la disposición adicionalsegunda de la Ley 24/2001, de 27 dediciembre, de Medidas Fiscales, Adminis-trativas y del Orden Social (2), todo ello enel marco de la Ley Orgánica 15/1999, de 13de diciembre, de Protección de Datos deCarácter Personal, que en su artículo 21autoriza la cesión de datos de carácter per-sonal entre Administraciones Públicas parael ejercicio de competencias iguales o queversen sobre la misma materia, sin queconforme al apartado cuarto del citado artí-culo, en dicho supuesto sea necesario elconsentimiento del afectado al que se refie-re la información.

En idéntico sentido, la OrdenHAC/1601/2002, de 7 de junio, reguladorade los ficheros automatizados de datos decarácter personal existentes en el Ministe-rio de Hacienda y en determinados Orga-nismos Públicos adscritos al mismo (BOEde 27 de junio) (3), determina en su artí-culo Cuarto, sin perjuicio de las cesionesde datos previstas en la descripción de cadafichero, que los datos incluidos en los mis-mos puedan ser cedidos, en el ámbito delMinisterio de Hacienda, para el cumpli-miento de las funciones que le encomiendael ordenamiento jurídico y versen sobrecompetencias y materias similares, bastan-do para ello resolución del órgano compe-

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(1) La referencia a este artículo debe entenderserealizada al artículo 2.1 del texto refundido de la Leydel Catastro Inmobiliario (epígrafe 1.1). Veáse tam-bién el artículo 37.2 del mismo.

(2) La referencia a esta disposición debe enten-derse realizada al artículo 53 del texto refundido de laLey del Catastro Inmobiliario (epígrafe 1.1).

(3) Véase epígrafe 6.2.

tente del Catastro como responsable delfichero.

En cuanto a la forma de cesión, nadaimpide que ésta pueda realizarse medianteel envío de ficheros, o bien mediante elacceso directo a las bases de datos delCatastro por parte del personal de la Agen-cia Estatal de Administración Tributaria,conforme a lo establecido por la Resolu-ción de 23 de junio de 2000, de la Direc-ción General del Catastro (BOE de 27 deseptiembre), que aprueba el documento deseguridad del fichero SIGECA, en aplica-ción del Real Decreto 994/1999, de 11 dejunio (BOE del 25) por el que se aprueba elReglamento de medidas de seguridad de losficheros automatizados que contengandatos de carácter personal.

Respecto de la cesión de datos de laAgencia Estatal de Administración Tributa-ria a la Dirección General del Catastro,atendiendo a las funciones de naturalezaclaramente tributaria que ejercen tanto laDirección General como las GerenciasRegionales y Territoriales y las Subgeren-cias del Catastro, se encuentra plenamenteamparada en la letra b) del artículo 95.1 dela Ley 58/2003, de 17 de diciembre, Gene-ral Tributaria (BOE de 18), como colabora-ción con otras Administraciones Tributa-rias. Asimismo, la cesión de datostributarios a estos órganos es posible deacuerdo con lo dispuesto en el artículo 21de la Ley Orgánica 15/1999 mencionadaanteriormente, sin que resulte necesariotampoco en este caso el consentimiento delinteresado.

Por otra parte, tratándose de accesodirecto a las bases de datos de la AgenciaEstatal de Administración Tributaria, resul-ta de aplicación la Resolución de 29 denoviembre de 1996, de la Subsecretaría delMinisterio de Economía y Hacienda, por laque se dictan instrucciones relativas a losaccesos a las bases de datos de la AgenciaEstatal de Administración Tributaria,declarada expresamente en vigor por laOrden del Ministerio de Economía y

Hacienda de 18 de noviembre de 1999(BOE del 30 de noviembre), por la que seregula el suministro de información tribu-taria a las Administraciones Públicas parael desarrollo de sus funciones, así como lossupuestos contemplados en el artículo113.1 de la Ley General Tributaria.

No obstante la existencia de coberturajurídica suficiente para posibilitar lascesiones de datos entre la Dirección Gene-ral del Catastro y la Agencia Estatal deAdministración Tributaria como se haexpuesto anteriormente, razones de efica-cia y coordinación de actuaciones aconse-jan dictar la presente Resolución, en laque, por lo demás, y con el objeto de coor-dinar y realizar un periódico seguimientode la colaboración establecida, se crea unaComisión Mixta de Coordinación y Segui-miento.

Por todo lo cual, he resuelto:Primero. Objeto y finalidad.1. La presente Resolución tiene por

objeto el establecimiento de un sistemaestable de colaboración entre la DirecciónGeneral del Catastro y la Agencia Estatal deAdministración Tributaria basado en elacceso recíproco a las respectivas bases dedatos y de intercambio periódico de infor-mación, de acuerdo con la normativavigente.

2. Las cesiones de información previs-tas en la presente Resolución tendrán comofinalidad exclusiva el ejercicio de las com-petencias que tanto la Dirección Generaldel Catastro como la Agencia Estatal deAdministración Tributaria tienen atribui-das, en particular, el adecuado manteni-miento del Catastro Inmobiliario y la apli-cación efectiva del sistema tributario estataly aduanero, respectivamente.

3. La presente Resolución no suponealteración alguna del régimen de suminis-tro de información de la Dirección Generaldel Catastro a la Agencia Estatal de Admi-nistración Tributaria establecido en laResolución de 19 de julio de 2001, de laDirección General del Catastro por la que

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se aprueba la remisión a la Agencia Estatalde Administración Tributaria y a las Comu-nidades y Ciudades Autónomas de la infor-mación sobre bienes inmuebles remitidapor los Notarios y Registradores de la Pro-piedad en virtud de lo dispuesto en la Ley13/1996, de 30 de diciembre (4).

Segundo. Suministros periódicos deinformación de la Agencia Estatal de Admi-

nistración Tributaria a la Dirección Generaldel Catastro.

1. La Agencia Estatal de Administra-ción Tributaria proporcionará a la DirecciónGeneral del Catastro, por medios informáti-cos o telemáticos, con la periodicidad yfecha límites que se detallan a continua-ción, los siguientes suministros de informa-ción:

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Información Periodicidad Fecha límite

a) Censo de contribuyentes (NIF, nombre yapellidos o razón social y domicilio fiscal).

b) Información relativa a inmuebles, que sedesprenda de los datos declarados, y discre-pancias manifestadas por el contribuyente,en las declaraciones presentadas por vía tele-mática, respecto de la titularidad de losinmuebles facilitada en los datos fiscales.

c) Información comprensiva de la recaudaciónde las sanciones por infracciones catastralesy en concepto de las Tasas de Inscripción yde Acreditación catastral.

Entrega total inicial y actuali-zaciones mensuales.

Anual

Mensual

15 de octubre

2. Para hacer efectivo el suministrosobre información de inmuebles y discre-pancias manifestadas por el contribuyentea que se refiere la letra b) anterior, la Agen-cia Estatal de Administración Tributariaestablecerá un procedimiento sencillo,informatizado y telemático mediante el quese comunique a la Dirección General delCatastro la información relativa a inmue-bles que se desprenda de los datos declara-dos y las discrepancias en las titularidadesde inmuebles que pongan de manifiesto loscontribuyentes al conocer sus datos fisca-les. Por su parte, con la información recibi-da, la Dirección General del Catastro reali-zará el correspondiente procedimiento dedepuración de titularidades inmobiliarias,incorporando a su base de datos la correcta

titularidad, así como los supuestos de coti-tularidad cuando lo soliciten los contribu-yentes.

3. Respecto de la información conteni-da en la letra c) anterior, se acordará en elseno de la Comisión Mixta de Coordina-ción y Seguimiento la información deretorno a suministrar a la Dirección Gene-ral del Catastro, a fin de que tenga un pun-tual conocimiento del estado de tramita-ción en que se encuentran los expedientes.

4. Los anteriores suministros no impe-dirán que ambos organismos puedan acor-dar otros suministros de información dife-rentes de los anteriores.

Tercero. Suministros periódicos de infor-mación de la Dirección General del Catastroa la Agencia Estatal de Administración Tribu-taria.

1. La Dirección General del Catastroproporcionará a la Agencia Estatal de Admi-(4) Véase epígrafe 4.2.3.

nistración Tributaria, por medios informáti-cos o telemáticos, con la periodicidad y

fecha límites que se detallan a continuación,los siguientes suministros de información:

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Información Periodicidad Fecha límite

a) Padrón del Impuesto sobre bienes Inmueblesde acuerdo con la Resolución de la DGC de 2de enero de 2003, referido a los inmueblesrústicos y, cuando se solicite, a los inmueblesurbanos.

b) Titularidad de bienes inmuebles urbanos a31 de diciembre de cada ejercicio.

Anual

Anual

Antes del 31 de enero.

Antes del 31 de enero.

2. Los anteriores suministros no impedi-rán que ambos organismos puedan acordarotros suministros de información diferentesde los anteriores que afecten a inmueblessitos en todo o parte del territorio nacional.

Cuarto. Acceso directo de la AgenciaEstatal de Administración Tributaria a lasbases de datos de la Dirección General delCatastro.

1. El acceso directo del personal de laAgencia Estatal de Administración Tributa-ria a las bases de datos de la DirecciónGeneral del Catastro se regirá por la Reso-lución de 23 de junio de 2000, de la Direc-ción General del Catastro, por la que seaprueba el documento de seguridad SIGE-CA en aplicación del Reglamento de medi-das de seguridad de ficheros automatizadosque contengan datos de carácter personal,así como por la Resolución de 28 de abrilde 2003, del mismo Centro directivo (5),por la que se aprueban los programas yaplicaciones informáticos para la consultade datos catastrales y la obtención de certi-ficados catastrales telemáticos.

2. La Dirección General del Catastroproporcionará a la Agencia Estatal deAdministración Tributaria, mediante acce-so directo a la Oficina Virtual del Catastroen Internet, la siguiente información básicade ámbito nacional:

a) Titularidad de fincas rústicas y urba-nas.

Identificación completa y actualizadade titulares (de todos ellos en caso de coti-tularidad, cuando se disponga de dichainformación a partir de 2005).

Número de inmuebles por contribuyen-te, y los datos correspondientes a los bienesinmuebles de su titularidad.

Tipo de derecho y coeficientes de pro-piedad de todos los titulares en casos decotitularidad (información disponible apartir de 2005).

b) Datos físicos de los inmuebles.Referencia catastral.Datos de localización de los bienes

inmuebles (domicilio tributario, o polígo-no y parcela).

Clase de bien inmueble.Superficie de la finca y de los elementos

construidos.Uso de los inmuebles.Clase de cultivo o aprovechamiento.Fecha de construcción y de antigüedad

efectiva.Identificación de fincas rústicas (polí-

gono y parcela) y «paraje» en el que seencuentran.

c) Datos económicos.Valor catastral total de los inmuebles,

incluyendo el valor del suelo y de la cons-trucción.

Fecha de la última revisión o del últimoprocedimiento de valoración colectiva.(5) Véase epígrafe 6.5.

d) Datos gráficos (disponible a lo largode 2004).

Acceso a la cartografía catastral digitali-zada, para obtener tanto la ubicación de lasfincas como para conocer superficies,número de plantas, y otras característicasde las fincas, así como a la informaciónalfanumérica asociada a las parcelas.

Localización de fincas e identificaciónde colindantes.

Ficha de situación de las fincas.Certificación catastral descriptiva y grá-

fica.CU1 (planta general de las fincas).3. Asimismo, la Dirección General del

Catastro proporcionará a la Agencia Estatalde Administración Tributaria, medianteacceso directo de los usuarios de la mismaque se determinen, la siguiente informa-ción específica, contenida en las bases dedatos catastrales alfanuméricas de ámbitoterritorial (SIGECA):

Información sobre alteraciones catastra-les: cambios de titularidad y fechas de trans-misión o adquisición de los inmuebles, obranueva en construcción, obra terminada,otras alteraciones catastrales, agregaciones,segregaciones, divisiones, propiedad hori-zontal y rehabilitación.

Información sobre actos de naturalezaurbanística: reparcelaciones y otros.

Calidad y características de las cons-trucciones y anexos.

Información de la base de datos históri-ca de las fincas.

Callejeros de valores de las Ponenciasde valores del suelo y de la Construcciónde cada municipio.

Fecha de aplicación de la ponencia devalores.

4. Por último, la Dirección General delCatastro proporcionará a la Agencia Estatalde Administración Tributaria, medianteacceso de los usuarios de la misma que sedeterminen a la información contenida enel Sistema de Información GeográficoCatastral (SIGCA2) en las Gerencias delCatastro, que permite el manejo combina-

do de los datos alfanuméricos (SIGECA) ygráficos, con posibilidad de acceso desde labase de datos a la cartografía y a la infor-mación documental y viceversa.

Quinto. Acceso directo de la DirecciónGeneral del Catastro a las bases de datos dela Agencia Estatal de Administración Tribu-taria.

1. El acceso directo del personal de laDirección General del Catastro a las basesde datos de la Agencia Estatal de Adminis-tración Tributaria se regirá por la Resolu-ción de 29 de noviembre de 1996 de la Sub-secretaría de Economía y Hacienda, por laque se regula el acceso a la informacióncontenida en las bases de datos de la Agen-cia Estatal de Administración Tributariapor parte del personal que preste sus servi-cios en el Ministerio de Economía yHacienda y por la Instrucción 5/2001, de12 de septiembre, de la Dirección Generalde la Agencia Estatal de AdministraciónTributaria, por la que se implanta el docu-mento de seguridad de los ficheros auto-matizados de carácter personal de la Agen-cia Estatal de Administración Tributaria.

2. La Agencia Estatal de Administra-ción Tributaria proporcionará el acceso aconsulta de sus bases de datos a la Direc-ción General del Catastro respecto de losdatos identificativos de quienes figurencomo titulares de los bienes inmuebles, desus domicilios y de los inmuebles cuya titu-laridad hubieran facilitado los contribu-yentes en las correspondientes declaracio-nes tributarias.

Sexto. Acceso por la Agencia Estatal deAdministración Tributaria a información nodigitalizada o informatizada de la DirecciónGeneral del Catastro.

1. En la forma que determine la Comi-sión Mixta de Coordinación y Seguimiento,la Dirección General del Catastro propor-cionará a la Agencia Estatal de Administra-ción Tributaria la siguiente información:

Hoja de valoración catastral.Estudios de Mercado realizados por las

Gerencias Territoriales.

189


Observatorio de mercado del Catastro.Cartografía catastral en soporte conven-

cional.Fotografías de los bienes, fotografías

aéreas y ortofotografías.CU1 de las plantas significativas de los

edificios, croquis y planos individualizados.Datos urbanísticos y del grado de urba-

nización y de dotación y acabados. Evolu-ción urbanística de los Municipios.

Séptimo. Control y seguridad de losdatos suministrados.

1. El control y seguridad de los datossuministrados se regirá por lo dispuesto enla Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciem-bre, de Protección de Datos de CarácterPersonal, en el Reglamento de Medidas deSeguridad de Ficheros Automatizados quecontengan Datos de Carácter Personal,aprobado por el Real Decreto 994/1999, de11 de junio, y en los documentos de segu-ridad aprobados por la Dirección Generaldel Catastro y por la Agencia Estatal deAdministración Tributaria.

2. El acceso a las bases de datos de laAgencia Estatal de Administración Tributa-ria y de la Dirección General del Catastrose efectuará de modo que quede constanciade la identidad del usuario, de la informa-ción a que se accede y de la motivación dela consulta.

3. Se establecen los siguientes contro-les sobre los accesos, la custodia y la utili-zación de la información suministrada alamparo de esta Resolución:

a) Control interno por parte del entecesionario de la información. La DirecciónGeneral del Catastro, por un lado, y laAgencia Estatal de Administración Tributa-ria, por otro, realizarán controles sobre lacustodia y utilización que de los datos reci-bidos realicen las autoridades, funcionarioso resto de personal dependientes de lasmismas, informando a la otra entidad delos resultados obtenidos en dicho segui-miento.

Además, realizarán controles con unaperiodicidad al menos quincenal de los

accesos a las bases de datos ajenas por partede sus usuarios, exigiendo la plena motiva-ción de los mismos. A tales efectos, se pro-porcionarán a los respectivos responsableslas herramientas informáticas disponiblesen cada ente, informando al otro organis-mo de los resultados obtenidos en dichoseguimiento.

b) Control por el ente titular de lainformación cedida.

Sin perjuicio de lo dispuesto anterior-mente, la Dirección General del Catastro yla Agencia Estatal de Administración Tri-butaria podrán establecer cualquier sistemade comprobación accesorio, a cuyo efectoel responsable de seguridad de cada Enti-dad podrá solicitar de su homólogo lainformación que estime pertinente relativaa los accesos e incidencias producidos. Elcontrol por parte de la Entidad titular delfichero podrá tener lugar con carácter pre-vio a cada acceso singular a través demedios electrónicos que no obstaculicen lacolaboración mutua.

Cuando se planteen dudas sobre lacorrección de los accesos, la custodia o lautilización de la información cedida, la enti-dad titular de la información podrá dirigir-se a la cesionaria para que realice las com-probaciones y adopte las medidas queestime pertinentes. Si las dudas tienencarácter previo al suministro de la informa-ción, el mismo podrá suspenderse hasta quequeden completamente aclaradas o se adop-ten las medidas que resulten apropiadas.

Tanto la Dirección General del Catastrocomo la Agencia Estatal de AdministraciónTributaria quedan sometidas a las actuacio-nes de comprobación que pueda acordar elServicio de Auditoría Interna de la AgenciaEstatal de Administración Tributaria y laInspección General del Ministerio deHacienda, al objeto de verificar la adecuadaobtención y utilización de la informacióncedida y de las condiciones normativas queresultan de aplicación.

Octavo. Comisión de Coordinación ySeguimiento.

190


1. Se crea una Comisión Mixta deCoordinación y Seguimiento para la coor-dinación de las actividades necesarias parala ejecución de las previsiones de la pre-sente Resolución, así como para llevar acabo el seguimiento de la colaboraciónestablecida.

2. La Comisión Mixta de Coordinacióny Seguimiento estará compuesta por cincorepresentantes nombrados por el Directordel Departamento de Organización, Planifi-cación y Relaciones Institucionales de laAgencia Estatal de Administración Tributa-ria y otros cinco nombrados por el DirectorGeneral del Catastro.

3. Serán competencias de la ComisiónMixta de Coordinación y Seguimiento lassiguientes:

Establecer los procedimientos más efi-caces que posibiliten el intercambio deinformación previsto en esta Resolución.

Ampliar, modificar o suprimir las cesio-nes de información previstas en la presenteResolución, tanto mediante suministrosperiódicos de información como medianteacceso directo a las respectivas bases dedatos.

Proponer y coordinar las acciones deformación de personal necesarias para elcorrecto desarrollo de la colaboración.

Examinar las incidencias que se hayanpodido producir, especialmente por acce-sos indebidos, a las respectivas bases dedatos, proponiendo que se depuren las res-ponsabilidades en que hubiesen podido

incurrir los usuarios y llegando, incluso, ala supresión del código de usuario si lasmedidas adoptadas por el órgano que acce-de a la información en relación al accesoindebido no se consideran adecuadas por elórgano titular del fichero.

4. La Comisión Mixta de Coordinacióny Seguimiento se reunirá a instancia decualquiera de las partes y, al menos, unavez cada seis meses, para examinar losresultados e incidencias de la colaboraciónrealizada.

5. En calidad de asesores podrán incor-porarse cualesquiera otros funcionariosque se considere necesario, con derecho avoz.

6. La Comisión Mixta de Coordinacióny Seguimiento se regirá en cuanto a su fun-cionamiento y régimen jurídico, respecto alo no previsto expresamente en la presenteResolución, por lo dispuesto en el CapítuloII del Título II de la Ley 30/1992, de 26 denoviembre, de Régimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y del Procedi-miento Administrativo Común.

Disposición final.La presente Resolución entrará en vigor

a partir del día siguiente al de su publica-ción en el BOE.

Madrid, 22 de diciembre de 2003.

Estanislao Rodríguez-Ponga y SalamancaSecretario de Estado

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192

RESOLUCIÓN DE 5 DE FEBRERO DE 2004

La obligatoriedad de consignar la referencia catastral, en los documentospúblicos y en el Registro de la Propiedad, exigible desde el día 1 de enero de2003 respecto de los bienes inmuebles rústicos situados en municipios en losque se haya llevado a cabo la Renovación del Catastro Rústico y de los bienesinmuebles de características especiales, ha llevado a la modificación del formatode suministro de información que deben remitir los Notarios y los Registradoresde la Propiedad a la Dirección General del Catastro para incluir la informaciónrelativa a estas clases de inmuebles.

Por ello, con fecha 19 de diciembre de 2003, el Director General del Catas-tro y la Directora General de los Registros y del Notariado, han resuelto de formaconjunta aprobar la modificación del formato de suministro de informaciónincluido como Anexo a la Orden del Ministerio de la Presidencia de 23 de juniode 1999, por la que se regula el procedimiento para dar cumplimiento a la obli-gación establecida en la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, sobre suministro deinformación a la Dirección General del Catastro por los Notarios y Registrado-res de la Propiedad, mediante Resolución publicada en el Boletín Oficial delEstado de 13 de febrero de 2004 por disposición del Subsecretario del Ministe-rio de la Presidencia.

En dicha Resolución, también se aprueban los programas y aplicacionesinformáticos elaborados por la Dirección General del Catastro para la remisióntelemática, a través de la Oficina Virtual del Catastro, de los ficheros con la infor-mación que deben suministrar los Notarios y Registradores de la Propiedad a laDirección General del Catastro, que sustituirán los envíos de disquetes que vení-an realizando a partir de las remesas correspondiente a las escrituras otorgadas einscripciones realizadas a partir del 13 de mayo de 2004.

Resolución de 5 de febrero de 2004, dela Subsecretaría, por la que se disponela publicación de la Resolución de 19de diciembre de 2003, de la DirecciónGeneral de los Registros y del Notariadoy de la Dirección General del Catastro,por la que se modifica el Anexoa la Orden de 23 de junio de 1999

Resolución de 5 de febrerode 2004, de la Subsecretaría,por la que se dispone lapublicación de la Resoluciónde 19 de diciembre de 2003,de la Dirección General delos Registros y del Notariadoy de la Dirección Generaldel Catastro, por la que semodifica el Anexo a la Ordende 23 de junio de 1999

La Directora General de los Registros ydel Notariado y el Director General delCatastro, han dictado de forma conjunta

una Resolución en fecha 19 de diciembrede 2003, por la que se modifica el Anexo ala Orden del Ministerio de la Presidencia de23 de junio de 1999, por la que se regula elprocedimiento para dar cumplimiento a laobligación establecida en la Ley 13/1996,de 30 de diciembre, sobre suministro deinformación a la Dirección General delCatastro por los Notarios y Registradoresde la Propiedad.

Para general conocimiento se disponesu publicación como anejo a la presenteResolución.

Madrid, 5 de febrero de 2004.

Marino Díaz GuerraSubsecretario

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ANEJOResolución conjunta de la Dirección General de los Registros y del Notariado

y de la Dirección General del Catastro por la que se modifica el anexoa la Orden de 23 de junio de 1999

La Orden del Ministerio de la Presiden-cia, de 23 de junio de 1999, aprobó el for-mato de suministro de información a laDirección General del Catastro de las alte-raciones catastrales relativas a los docu-mentos autorizados o inscritos por Nota-rios y Registradores de la Propiedad, encumplimiento del artículo 55 de la Ley13/1996, de 30 de diciembre.

En su Disposición adicional primera seestablecía que la misma sería de aplicacióna los bienes inmuebles de naturaleza rústi-ca a partir del momento en que se estable-ciera la obligatoriedad, respecto de los mis-mos, de lo dispuesto en el artículo 50 de laLey 13/1996, de 30 de diciembre, autori-zándose a los Directores generales de losRegistros y del Notariado y del Catastro aestablecer el soporte informático necesariopara el intercambio de información.

Dicha obligatoriedad se ha establecido apartir del 1 de enero de 2003 por la Dispo-sición final primera de la Ley 53/2002, de

30 de diciembre, de Medidas Fiscales,Administrativas y del Orden Social. Asimis-mo la Disposición adicional segunda de laLey 48/2002, de 23 de diciembre, delCatastro Inmobiliario establece que en lamisma fecha será de aplicación lo dispues-to en el artículo 50 de la Ley 13/1996, de 30de diciembre, a los bienes inmuebles decaracterísticas especiales.

Por ello, es necesario modificar el for-mato de suministro de información quedeben remitir a la Dirección General delCatastro los Notarios y Registradores de laPropiedad, que se incluye en el Anexo dedicha Orden, para incluir la informaciónrelativa a los bienes inmuebles rústicos y alos de características especiales.

Por otra parte, la puesta en marcha delos servicios catastrales en Internet, a travésde la Oficina Virtual del Catastro, incluye elservicio de intercambio de ficheros conNotarios y Registradores de la Propiedad,por medios telemáticos, lo que facilitará el

cumplimiento de las obligaciones de infor-mación de los fedatarios públicos ante elCatastro, con las debidas garantías deautenticidad, integridad y conservación.Para ello es necesario sustituir el sistema deenvío de disquetes, contemplado en elanexo de la Orden citada, por el envío tele-mático de los ficheros.

En su virtud, la Dirección General delos Registros y del Notariado y la DirecciónGeneral del Catastro, previo informe delConsejo General del Notariado y del Cole-gio de Registradores de la Propiedad y Mer-cantiles de España, y de acuerdo con lo dis-puesto en la citada Orden ministerial, hanresuelto:

Primero. Aprobar la modificación delformato de suministro de información a laDirección General del Catastro de las alte-raciones catastrales relativas a los docu-mentos autorizados o inscritos por Nota-rios y Registradores de la Propiedad,incluido en la Orden de 23 de junio de1999, por el que figura como anexo a lapresente Resolución, en el que se incorpo-ra la información de los bienes inmueblesrústicos y de características especiales.

Segundo. Aprobar los programas y apli-caciones informáticos elaborados por laDirección General del Catastro para laremisión por Internet a través de la OficinaVirtual del Catastro de los ficheros con lainformación que deben suministrar losNotarios y Registradores de la Propiedad.

Para su utilización las Notarías y Regis-tros de la Propiedad deberán estar registra-dos como usuarios de dicho servicio, por elprocedimiento establecido en el apartadoSexto de la Resolución de la DirecciónGeneral del Catastro de 28 de abril de 2003(BOE núm. 115, de 14 de mayo), y entrar enla Oficina Virtual del Catastro en la siguien-te dirección: www.catastro.minhac.es.

Asimismo, se podrán remitir los fiche-ros mencionados a través de los sistemasinformáticos corporativos de los corres-pondientes Colegios notariales y de regis-tradores, previo acuerdo con la DirecciónGeneral del Catastro en el que se garanti-cen las debidas medidas de autenticidad,integridad y confidencialidad.

Tercero. Los Notarios y Registradoresde la Propiedad deberán remitir los ficherosadaptados al nuevo formato y a través delnuevo sistema en Internet, con la informa-ción correspondiente a las escrituras otor-gadas e inscripciones realizadas a partir delos tres meses contados desde la publica-ción de la presente resolución.

Madrid, 19 de diciembre de 2003.

Ana López-Monis GallegoDirectora General de los Registros

y del Notariado

Jesús S. Miranda HitaDirector General del Catastro

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ANEXOFormato de suministro de información a la Dirección General del Catastro

de las alteraciones catastrales relativas a los documentos autorizados o inscritospor Notarios y Registradores de la Propiedad

1. Estructura del formato de suministrode información

El fichero se remitirá por Internet a tra-vés de los servicios telemáticos puestos adisposición de los Notarios y Registradoresen la Oficina Virtual del Catastro o de los

sistemas informáticos que se habiliten porlos Colegios notariales y de registradorescorrespondientes previo acuerdo con laDirección General del Catastro.

El fichero estará codificado en ASCII.La longitud de cada registro será de 490

caracteres.

Al final de cada registro figurará unretorno de carro CR como separador deregistro. Este carácter no está contabilizadoen la longitud del registro, ni figura en ladescripción del mismo.

El fichero estará compuesto por dostipos de registro: de cabecera o identifica-dor del fichero, y de detalle o movimiento.

a) Datos del registro de identificacióndel fichero.

Cada fichero, conjunto de registros, seidentifica con un registro de cabecera,denominado de identificación del fichero,en donde se especifica la procedencia, fechade generación y período al que correspon-den los movimientos que contiene. Incluyelos campos que se describen especificandosu significado, su longitud en caracteres y eltipo de datos a que corresponde.

Este registro es obligatorio y debe ser elprimer registro del fichero, debiendo con-tener 01 en el campo “Tipo de registro”(posiciones 1 y 2 del registro).

La longitud del registro será de 490posiciones, al igual que los registros dedetalle.

b) Datos del registro de movimientos.Estos registros deben contener 02 en el

campo “Tipo de registro” (posiciones 1 y 2del registro).

Al introducir la información correspon-diente a una escritura o inscripción registralse incluirá un registro para cada inmuebleque figure en la misma, indicando comotransmitente, en caso de haber más de uno,el que figure como titular catastral.

Cada movimiento, uno para cadainmueble, se describe con cuatro bloquesde información y se corresponde con unsolo registro del fichero. Estos bloques son:

1. Bloque de identificación del movi-miento.

2. Bloque de identificación del bieninmueble.

3. Bloque de identificación del trans-mitente.

4. Bloque de identificación del nuevotitular.

1. El bloque de identificación del movi-miento tipifica e identifica el movimientoque se ha de efectuar. En el mismo debenincluirse los datos básicos mínimos de laalteración catastral de que es objeto el bieninmueble.

Además aporta información sobre si seha presentado o no la referencia catastralexigida en la normativa vigente (artículos50 y 55 de la Ley 13/1996), así como al tipode referencia catastral que se aporta, deacuerdo con los criterios establecidos enlos artículos 51 y 53 de la Ley 13/1996,indicando si se incorpora o no a la escritu-ra o inscripción.

2. El bloque de identificación del bieninmueble aporta, además de la referenciacatastral, otros datos que en caso de dudapuedan colaborar a la identificación delbien en cuestión, así como facilitar la pos-terior coordinación entre el Catastro y elRegistro de la Propiedad.

3. El bloque de identificación del trans-mitente debe contener los datos de quientransmite el bien o derecho objeto de laalteración catastral. En caso de que existamás de uno se reseñará preferentemente alque figure como titular catastral, propor-cionando información sobre el númerototal de cotitulares incluyendo al que figu-ra identificado, sin aportar la identificacióndel resto.

4. El bloque de identificación delnuevo titular, debe contener los datos de lapersona que deba aparecer como nuevotitular catastral, de acuerdo con lo estable-cido en el artículo 3 de la Ley 48/2002, delCatastro Inmobiliario. Asimismo, si existemás de un titular, y en tanto sea de aplica-ción el apartado 3 de la Disposición transi-toria primera de dicha Ley, deben incluirsela identificación de uno de ellos, preferen-temente aquel que tenga mayor coeficienteen la propiedad del bien, que será el quefigurará como titular catastral, indicando elnúmero total de cotitulares incluyendo alque figura identificado, sin aportar la iden-tificación del resto.

195


2. Descripción de los registros del fichero

Registro de identificación del fichero

196


Grupo de datosPosición

Longitud Formato Observacionesinicial

Tipo de Registro 1 2 N Tipo de registro (01).

3 5 N Código de Registro de la Propiedad ori-gen de la información (código provincia 2dígitos, código registro 3 dígitos).

8 9 N Código de Notaría origen de la información(código provincia 2 dígitos, código pobla-ción 4 dígitos, código Notaria 3 dígitos).

17 Fecha de generación.17 2 N Día.19 2 N Mes.21 4 N Año.

Fecha de inicio del período.25 2 N Día.27 2 N Mes.29 4 N Año.

Fecha de fin de período.33 2 N Día.35 2 N Mes.37 4 N Año.41 450 X Relleno.

Total 490

Identificación del fichero

Registro de datos de movimientos



Tipo de Registro 1 2 N Tipo de registro (02).

Fecha de escritura o documento.3 2 N Día.5 2 N Mes.7 4 N Año.

11 1 N Clase de alteración catastral.Se clasifica de acuerdo con las siguientescodificaciones:1 = Cambio de dominio simple sin altera-

ción del bien.2 = Obra nueva en construcción.3 = Obra nueva terminada .4 = Otras alteraciones catastrales .5 = Actos de naturaleza urbanística.

12 1 N Cumplimiento art. 50 de la Ley 13/1996.Se indicará si se ha cumplido el artículocon la siguiente codificación:

Identificación delmovimiento

197


Registro de datos de movimientos (continuación)



1 = RC de la finca incorporada.2 = RC de la finca incorporada y dudosa.3 = RC incorporada de la finca de origen

(art. 51.5).4 = RC presentada no incorporada.5 = No se ha presentado RC.

13 20 X Referencia Catastral.33 14 N Número de finca registral (sección 2 dígi-

tos, número finca 6 dígitos, subfinca 6dígitos) Se cumplimenta si la informaciónprocede de un Registro.

47 8 N Número de protocolo (año 4 dígitos , pro-tocolo 4 dígitos). Se cumplimenta si lainformación procede de una Notaría.

55 12 N Precio o valor declarado de transmisión.67 Domicilio tributario.67 2 N Código de provincia (INE).69 3 N Código del municipio (INE).72 25 X Nombre del municipio.97 15 X Nombre de la entidad menor.

112 5 X En inmuebles urbanos y de característicasespeciales: Tipo de vía (sigla).En inmuebles rústicos: Unidad de medida(HA Hectáreas, A áreas, CA centiáreas).Por defecto CA.

117 25 X En inmuebles urbanos y de característicasespeciales: Nombre de la vía.En inmuebles rústicos: Superficie expre-sada en centiáreas (metros cuadrados) sinseparador decimal.

142 4 N Número de la vía.146 1 X Duplicado.147 4 X Bloque.151 2 X Escalera.153 2 N Planta.155 3 X Puerta.158 25 X En inmuebles urbanos y de características

especiales: Resto dirección no estructurada.En inmuebles rústicos: Denominacióndel paraje rústico.

183 6 N En inmuebles urbanos y de característicasespeciales: Aproximación postal en kiló-metro.En inmuebles rústicos: Polígono (valormenor a 999).

189 5 N En inmuebles urbanos y de característicasespeciales: Distrito postal.En inmuebles rústicos: Parcela.

Identificación delmovimiento(continuación)

Identificación del bieninmueble

198


Registro de datos de movimientos (continuación)



194 4 N Número de cotitulares, en el caso de queexista más de uno se indicará el númerototal incluyendo al que figura identificado.

198 9 X NIF (en caso de cotitularidad indicar pre-ferentemente el del titular catastral).

207 62 X Apellidos y nombre o razón social.

269 4 N Número de cotitulares, en el caso de queexista más de uno se indicará el númerototal incluyendo al que figura identifica-do.

273 20 X Descripción de la cotitularidad, aclarandolo que motiva la comunidad de bienes(herederos de XXXXXX, y hermanos, ycónyuge, sociedad de gananciales ...).

293 9 X NIF del titular catastral (artículo 65 de laLey reguladora de las Haciendas Locales).En caso de cotitularidad indicar el delcotitular principal o el del que se deseafigure como titular catastral.

302 62 X Apellidos y nombre o razón social deltitular catastral (artículo 65 de la Leyreguladora de las Haciendas Locales).

364 Domicilio.364 2 N Código de provincias (INE).366 3 N Código de municipio (INE).369 40 X Nombre de municipio.409 5 X Tipo de vía (sigla).414 25 X Nombre de la vía.439 4 N Número de la vía.443 1 X Duplicado.444 4 X Bloque.448 2 X Escalera.450 2 N Planta.452 3 X Puerta.455 25 X Resto dirección no estructurada.480 6 N Aproximación postal en kilómetros.486 5 N Distrito postal.

Total 490

Identificación deltransmitente

Identificación del nuevotitular

La Orden HAC/2318/2003, de 31 de julio, por la que se determina la atribu-ción de las funciones inspectoras en el ámbito de la Dirección General del Catas-tro y se aprueba el contenido y especialidades de los documentos de la inspec-ción catastral, en cumplimiento del mandato legal establecido en el artículo 7.3de la Ley 48/2002, de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario, determina quelas actuaciones de la inspección catastral se documentarán en comunicaciones,diligencias, informes y actas, cuyo contenido se ajustará a lo dispuesto en la refe-rida Orden, y encomienda al Director General del Catastro que apruebe losmodelos oficiales de actas de inspección catastral mediante resolución que debe-rá ser publicada en el Boletín Oficial del Estado.

En cumplimiento de la referida atribución de competencias, medianteresolución de 28 de noviembre de 2003, publicada en el Boletín Oficial delEstado número 19 de 22 de enero de 2004, el Director General del Catastroha aprobado los modelos oficiales de actas en los que la inspección catastralrecogerá los resultados de sus actuaciones de comprobación e investigacióny propondrá la regularización que estime procedente de la descripción catas-tral de los bienes inmuebles, o declarará correcta la misma, así como unmodelo de diligencia de colaboración en la inspección catastral, en el que lasentidades que ejerzan la gestión tributaria del Impuesto sobre Bienes Inmue-bles deberán documentar el resultado de las actuaciones de investigación lle-vadas a cabo en el marco de un procedimiento de inspección conjunta reali-zado en virtud de lo dispuesto en el artículo 7.5 de la Ley del CatastroInmobiliario.

En esta Resolución se habilita expresamente a la inspección catastral parautilizar programas informáticos en orden a la confección de las correspon-dientes actas, se dictan instrucciones para su correcta tramitación y cumpli-miento y se establece la obligatoriedad de remitir, en los soportes y formatosinformáticos establecidos al efecto por la Dirección General del Catastro, lainformación relativa a las características descriptivas de los bienes inmuebles

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Resolución de 28 de noviembre de 2003,de la Dirección General del Catastro,por la que se aprueban los modelosde actas de inspección catastraly el de diligencia de colaboraciónen la inspección catastral

Resolución de 28de noviembre de 2003,de la Dirección Generaldel Catastro, por la quese aprueban los modelosde actas de inspeccióncatastral y el de diligenciade colaboración en lainspección catastral

El apartado 3 del artículo 7 de la Ley48/2002, de 23 de diciembre, del CatastroInmobiliario, dispone que las actuaciones dela Inspección catastral se documentarán endiligencias, comunicaciones, actas e infor-mes, cuyo contenido y especialidades sedeterminarán por Orden del Ministro deHacienda. En cumplimiento de esta disposi-ción, se aprobó la Orden Ministerial de 31 dejulio de 2003, que atribuye al Director Gene-ral del Catastro la competencia para la apro-bación, mediante resolución publicada en elBoletín Oficial del Estado, de los modelos deactas de inspección catastral y el de diligenciade colaboración en la inspección catastral.

En su virtud, he resuelto lo siguiente:Primero. La Inspección catastral exten-

derá sus actas en los modelos oficialesaprobados al efecto por esta Resolución, yque se contienen en los Anexos I, II y III dela misma.

El resultado de las actuaciones de inves-tigación realizadas por Ayuntamientos, asícomo por otras entidades que ejerzan lagestión tributaria del Impuesto sobre BienesInmuebles, en el marco de un procedimien-to de inspección conjunta llevado a cabo deconformidad con el artículo 7.5 de la Leydel Catastro Inmobiliario, se documentaráen el modelo de diligencia de colaboraciónen la inspección catastral que se contiene enel Anexo IV de esta Resolución.

Segundo. La Inspección catastral podráutilizar programas informáticos para laconfección de estos documentos.

En el papel sobre el que se extiendan losmodelos de actas se hará constar en elángulo superior izquierdo “Ministerio deHacienda”, junto al escudo nacional, y enel ángulo superior derecho, la Delegaciónde Economía y Hacienda y la GerenciaRegional, Territorial o Subgerencia delCatastro actuante.

En los modelos de diligencia de colabo-ración en la inspección catastral se haráconstar, en el espacio situado en su ángulosuperior izquierdo, el nombre del Ayunta-miento o entidad que ha realizado lasactuaciones de comprobación e investiga-ción, precedido por su escudo representa-tivo.

También se hará mención expresa a laResolución de esta Dirección General queautorice a las citadas entidades para la rea-lización de actuaciones inspectoras.

200

RESOLUCIÓN DE 28 DE NOVIEMBRE DE 2003

objeto de investigación por entidades que ejerzan la gestión tributaria delImpuesto sobre Bienes Inmuebles.

Como anexo a la Resolución se recogen los siguientes modelos de documentos:

• ANEXO I: Acta de inspección catastral de regularización de la descripcióndel inmueble.

• ANEXO II: Acta de inspección catastral con propuesta de regularizacióndel Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

• ANEXO III: Acta de inspección catastral de comprobado y conforme.• ANEXO IV: Diligencia de colaboración en la inspección catastral.

Tercero. El contenido de las actas y dili-gencias que se confeccionen utilizandoprogramas informáticos se incorporará ahojas separadas.

Dichas hojas irán numeradas consecu-tivamente y su número será variable, enfunción de la extensión de tales docu-mentos.

En la primera hoja se hará constar laidentificación del inmueble, la identidaddel obligado tributario y su domicilio fis-cal. Cuando el obligado tributario actúe através de representante, figurará también laidentidad de éste y el carácter o representa-ción con que interviene.

Asimismo, constará el número que concarácter único se asigne a cada uno de loscitados documentos para su identificación,y las menciones que se relacionan en lasdisposiciones novena y undécima de laOrden HAC/2318/2003, de 31 de julio.

Cuando la propuesta de regularizacióncontenida en un acta incluya la determina-ción de un nuevo valor catastral, la motiva-ción de éste se recogerá en el documentoque corresponda de los recogidos en elAnexo V de la presente Resolución, segúnse trate de un inmueble urbano o rústico, obien en otro documento que contenga loselementos esenciales de la valoración catas-tral a que se refiere el artículo 4.2 de la Leydel Catastro Inmobiliario, cuando se tratede bienes inmuebles de característicasespeciales o de bienes urbanos o rústicosque requieran una valoración singulariza-da. Estos documentos se adjuntarán al actade inspección catastral.

En los procedimientos de inspecciónconjunta con Ayuntamientos o entidadesque ejerzan la gestión tributaria delImpuesto sobre Bienes Inmuebles, se haráconstar en la cabecera de las actas el Ayun-tamiento o la entidad que corresponda, conla siguiente mención: “Actuación de ins-pección conjunta con ...................”.

Cuarto. En la cumplimentación dedichos modelos por la Inspección catastral se

observarán los criterios e instrucciones reco-gidos en el Anexo VI de esta Resolución.

Los espacios en blanco o punteadostendrán la extensión variable que en cadamomento sea precisa, en función del textoque se incorpore a los mismos.

Los espacios numerados se cumpli-mentarán con los textos e indicacionescontenidos en el Anexo VII de la presenteResolución.

Quinto. Las actas de inspección catas-tral se extenderán por duplicado, entregán-dose o remitiéndose, según el caso, unejemplar al interesado.

Las diligencias de colaboración en lainspección catastral se extenderán tambiénpor duplicado, remitiéndose uno de losejemplares a la Gerencia o Subgerencia delCatastro que corresponda.

La información relativa a las caracte-rísticas físicas, económicas y jurídicas delos bienes inmuebles que hayan sido obje-to de actuaciones de investigación por losAyuntamientos, o por entidades que ejer-zan la gestión tributaria del Impuestosobre Bienes Inmuebles, se remitirá a lasreferidas Gerencias o Subgerencias en lossoportes y formatos informáticos estable-cidos al efecto por la Dirección Generaldel Catastro.

Sexto. Por esta Dirección General sedictarán las instrucciones que sean preci-sas para la ejecución de esta Resolución ypara la adecuada tramitación de los expe-dientes en los órganos centrales con fun-ciones inspectoras y en las GerenciasRegionales y Territoriales y Subgerenciasdel Catastro.

Séptimo. La presente Resolución seráde aplicación desde el día siguiente al de supublicación en el “Boletín Oficial del Esta-do”.

Madrid, 28 de noviembre de 2003.

Jesús Salvador Miranda HitaDirector General

201


Constituida la Inspección catastral para documentar los resultados de la actuación ins-pectora de (1), en relación con el inmueble expresado (2).

Se hace constar:

1. La presente acta se formaliza al amparo de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley48/2002, de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario, en la disposición undécima dela Orden HAC/2318/2003, de 31 de julio, por la que se determina la atribución de lasfunciones inspectoras en el ámbito de la Dirección General del Catastro y se aprueba elcontenido y especialidades de los documentos de la Inspección catastral y en la Resolu-ción del Director General del Catastro de 28 de noviembre de 2003.

2. La fecha de inicio de las actuaciones fue el día …………………… (3)3. De las actuaciones practicadas y demás antecedentes resulta probado que se han pro-

ducido hechos, actos o negocios susceptibles de originar (4) de la descripción catastraldel inmueble de referencia, (5) consistentes en (6).Tales circunstancias se acreditan mediante: (7)

4. En relación con estas actuaciones, (8)5. En consecuencia, se formula la siguiente propuesta de regularización de la descripción

catastral del inmueble citado en el encabezamiento:

202


ANEXO I(Modelo de Acta AC1)

Nº EXPEDIENTE:ACTA DE INSPECCIÓN CATASTRAL DE REGULARIZACIÓN

DE LA DESCRIPCIÓN DEL INMUEBLE

Bien Clase Referencia catastralInmueble

Localización Municipio

Obligado Apellidos y Nombre / Razón social N.I.F.Tributario

Domicilio fiscal

Datos Lugar de formalización Fechadel acta

Actuario/s N.R.P.

TIPO DE ALTERACIÓN DE LA DESCRIPCIÓN CATASTRALFECHA DE LA FECHA DE EFECTOSALTERACIÓN EN EL CATASTRO

(9) (10)

APELLIDOS Y NOMBRE O RAZÓN SOCIAL NIF

DOMICILIO FISCAL

TITULAR CATASTRAL

(11)

6. En atención a los hechos y conductas recogidos en la presente acta, el Inspector actua-rio que la suscribe considera que (14) indicios suficientes de la comisión de infraccióntributaria simple.

7. Contra la regularización de la descripción catastral propuesta puede alegar lo que a suderecho convenga ante esta (15) del Catastro en el plazo de 15 días a partir de su noti-ficación. A estos efectos, tiene a su disposición el expediente durante el mencionadoplazo para cualquier consulta que desee realizar.

8. La propuesta de regularización efectuada en este procedimiento será incorporada alCatastro mediante acuerdo dictado por el (16), en los mismos términos contenidos enla presente acta, o bien con las modificaciones que procedan en el caso de aceptacióntotal o parcial de las alegaciones que usted formule.

EL INSPECTOR ACTUARIO,

Fdo.:

203


AÑOVALOR CATASTRAL VALOR CATASTRAL VALOR CATASTRAL

DEL SUELO DE LA CONSTRUCCIÓN DEL INMUEBLE

VALORES CATASTRALES (12)

(13)

Constituida la Inspección catastral para documentar los resultados de la actuación ins-pectora de (1), en relación con el inmueble expresado (2).

Se hace constar:


2. La fecha de inicio de las actuaciones fue el día …………………… (3)3. De las actuaciones practicadas y demás antecedentes resulta probado que se han pro-

ducido hechos, actos o negocios susceptibles de originar (4) de la descripción catastraldel inmueble de referencia, (5) consistentes en (6).Tales circunstancias se acreditan mediante: (7)

4. En relación con estas actuaciones, (8)5. En consecuencia, se formula la siguiente propuesta de regularización de la descripción

catastral del inmueble citado en el encabezamiento:

204


ANEXO II(Modelo de Acta AC2)

Nº EXPEDIENTE:ACTA DE INSPECCIÓN CATASTRAL CON PROPUESTA DE REGULARIZACIÓN

DEL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES




Domicilio fiscal


Actuario/s N.R.P.

TIPO DE ALTERACIÓN DE LA DESCRIPCIÓN CATASTRALFECHA DE LA FECHA O PERÍODO DE EFECTOSALTERACIÓN EN EL CATASTRO

(9) (10)

APELLIDOS Y NOMBRE O RAZÓN SOCIAL NIF

DOMICILIO FISCAL

TITULAR CATASTRAL

(11)

6. De acuerdo con las competencias asumidas por esta (15) en virtud de lo establecido enel artículo 78.8 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, en relación con la apli-cación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles del Ayuntamiento de ……………………,se estima procedente la regularización de la situación tributaria del titular catastral, ensu condición de sujeto pasivo del citado tributo municipal, proponiéndose la siguienteliquidación:

7. En atención a los hechos y conductas recogidos en la presente acta, el Inspector actua-rio que la suscribe considera que (14) indicios suficientes de la comisión de infraccióntributaria simple.

8. Contra la regularización de la descripción catastral y del Impuesto sobre Bienes Inmue-bles propuesta puede alegar ante esta (15) del Catastro en el plazo de 15 días a partir desu notificación. A estos efectos, tiene a su disposición el expediente durante el mencio-nado plazo para cualquier consulta que desee realizar.

9. La propuesta de regularización efectuada en este procedimiento será incorporada alCatastro mediante acuerdo dictado por el (16), que asimismo dictará la correspondien-te liquidación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en los mismos términos conteni-dos en la presente acta, o bien con las modificaciones que procedan en el caso de acep-tación total o parcial de las alegaciones que usted formule.


Fdo.:

205


AÑOVALOR CATASTRAL VALOR CATASTRAL VALOR CATASTRAL

DEL SUELO DE LA CONSTRUCCIÓN DEL INMUEBLE

VALORES CATASTRALES (12)

(13)

CUOTA:

INTERESES DEDEMORA:

DEUDA TRIBUTARIA:

Constituida la Inspección catastral para documentar los resultados de la actuación ins-pectora de comprobación (17) en relación con el inmueble expresado (2).

Se hace constar:


2. La fecha de inicio de las actuaciones fue el día …………………… (3)3. De las actuaciones practicadas y demás antecedentes, se ha podido comprobar la inte-

gridad, exactitud y veracidad de (18) relativa a (6) en el inmueble de referencia.4. En relación con estas actuaciones, (8)5. En atención a los hechos y conductas recogidos en la presente acta, el Inspector actua-

rio que la suscribe considera que (14) indicios suficientes de la comisión de infraccióntributaria simple.


Fdo.:

206


ANEXO III(Modelo de Acta AC3)

Nº EXPEDIENTE:ACTA DE INSPECCIÓN CATASTRAL DE COMPROBADO Y CONFORME




Domicilio fiscal


Actuario/s N.R.P.

Por el Inspector actuario que suscribe la presente diligencia, (2) se ha procedido a lainvestigación de la situación catastral del inmueble expresado, haciéndose constar losiguiente:

1. La fecha de inicio de las actuaciones fue el día …………………… (3)2. En el proceso de obtención de información sobre el inmueble de referencia se han pro-

ducido las siguientes incidencias:3. De las actuaciones practicadas y demás antecedentes resulta probado que se han pro-

ducido hechos, actos o negocios susceptibles de originar (4) de la descripción catastraldel inmueble de referencia, (19), consistentes en (6)Tales circunstancias se acreditan mediante: (7)

4. En consecuencia, se propone a la (15) regularizar la descripción catastral del inmuebledescrito en el encabezamiento de acuerdo con los elementos de prueba referidos en elapartado anterior.

5. La presente diligencia se formaliza al amparo de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley48/2002, de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario, en la disposición novena de laOrden HAC/2318/2003, de 31 de julio, por la que se determina la atribución de las fun-ciones inspectoras en el ámbito de la Dirección General del Catastro y se aprueba el con-tenido y especialidades de los documentos de la Inspección catastral y en la Resolucióndel Director General del Catastro de 28 de noviembre de 2003.


Fdo.:

207


ANEXO IVDILIGENCIA DE COLABORACIÓN EN LA INSPECCIÓN CATASTRAL




Domicilio fiscal

Datos de la Lugar de formalización FechaDiligencia

Actuario/s N.R.P. / N.I.F.

208


ANEXO VA) MOTIVACIÓN DE LA VALORACIÓN CATASTRAL

DE BIENES INMUEBLES URBANOS

FECHA GRUPOAPROBACIÓN NT

DATOS DE LA PONENCIADE VALORES

VALOR VALORUNITARIO REPERCUSIÓN/m2 (VUB) /m2 (VRB)

VALORES BÁSICOS ENPOLÍGONO

SUELO CONSTRUCCIÓN/m2 (MBR) /m2 (MBC)

MÓDULOS BÁSICOS

SUPERFICIE SUPERFICIE AÑO VALOR UNITARIO COEFICIENTESUELO DE EDIFICACIÓN CONSTRUCCIÓN DE CALLE PROPIEDADFINCA DE LA FINCA /m2 (VUC)

DATOS DEL INMUEBLE Y SU VALORACIÓN

VALORVALOR DEL COEFICIENTES CORRECTORES

SUPERFICIEREPERCUSIÓN

TIPO DEUSO

m2 EN CALLE /CONSTRUCCIÓN COEFICIENTES TOTAL

TOTALTOTAL

TRAMO/m2 APLICADOS SUELO

CONSTRUC-CONJUNTOS

/m2 (VRC) CIÓN

AÑO VALOR SUELO VALOR VALOR CATASTRAL /CONSTRUCCIÓN BASE IMPONIBLE DEL IBI

VALOR CATASTRAL RESULTANTE PARA EL AÑO ACTUAL ( )

REDUCCIÓN BASELIQUIDABLE

REDUCCIÓN Y BASE LIQUIDABLEDEL IBI ( )

AÑO VALOR SUELO VALOR VALOR CATASTRAL /CONSTRUCCIÓN BASE IMPONIBLE DEL IBI

VALORES CATASTRALES DE LOS AÑOS ANTERIORES ( )

REDUCCIÓN BASELIQUIDABLE

REDUCCIÓN Y BASE LIQUIDABLEDEL IBI ( )

209


Información sobre los datos del inmueble y de su valoración catastral

Datos de la ponencia de valores

Valores en polígono (VUB y VRB): Son valores de referencia, que, sin ser de aplicación direc-ta en la valoración catastral, vienen a representar las circunstancias medias del polígono en que seubica el inmueble.

MBR: Corresponde al módulo básico de repercusión del suelo por metro cuadrado asignado almunicipio o zona en el que está incluido el inmueble.

MBC: Equivale al módulo básico de construcción por metro cuadrado construido asignado almunicipio o zona en la que se localiza el inmueble.

VUC: Es el valor unitario en calle por metro cuadrado de suelo de la finca. Se cumplimentarácuando sea de aplicación.

VRC: Es el valor de repercusión del suelo que corresponde al uso de la edificación por metrocuadrado de construcción. Se cumplimentará cuando sea de aplicación.

Valor del tipo de construcción: Se obtiene multiplicando el MBC por el coeficiente que lecorresponde del cuadro de la norma 20 de las Normas Técnicas, en relación con el uso indicado.

Datos del inmueble

Superficie de suelo de la finca: Metros cuadrados totales de suelo de naturaleza urbana quemide la parcela en la que se encuentra ubicado el inmueble.

Superficie de la edificación de la finca: Metros cuadrados construidos de todas las construc-ciones urbanas edificadas sobre la parcela en la que se encuentra ubicado el inmueble.

Uso: Señala el destino al que se dedica cada una de las construcciones que componen el bieninmueble.

Superficie: Metros cuadrados construidos del bien inmueble correspondientes a los distintos usos.

Coeficientes correctores: Aparecerán, en caso de aplicación, los coeficientes correctores delvalor según el grupo de las Normas Técnicas de valoración correspondientes. En la casilla “coefi-cientes aplicados” figura la identificación de cada coeficiente y, a continuación, en las tres casillassiguientes, las cuantías del factor aplicable al valor del suelo, al valor de la construcción y al valorconjunto de suelo y construcción.

A continuación se indican los coeficientes aplicables a la valoración de su inmueble, según elgrupo de Normas Técnicas (A, B ó C) utilizado.

A) PONENCIAS APROBADASDE 1982 A 1989

Normas de la O.M. 22-9-82(B.O.E. 5-10-82) y O.M. 3-7-86(B.O.E. 11-7-86).

Coeficientes correctores delvalor del suelo (Regla 9)A. Varias fachadasB. Longitud de fachadaC. Forma irregularD. Desmonte excesivoE. Profundidad de firmeF. Fondo excesivo1.2. ó G. Superficie distinta a

la mínima2.2. ó H. Inedificabilidad tem-

poral (I)2.1. ó I. Grado de urbaniza-

ción (H)

B) PONENCIAS APROBADASDE 1990 A 1993

Normas de la O.M. de 28-12-89(B.O.E. 30-12-89).

Coeficientes correctores delvalor del suelo (Norma 10)A. Varias fachadasB. Longitud de fachadaC. Forma irregularD. Fondo excesivoE. Superficie distinta a la míni-

maF. Inedificabilidad temporal

C) PONENCIAS APROBADASDE 1994 EN ADELANTE

Normas del R.D. 1020/93 de25-6 (B.O.E. 22-7-93).

Coeficientes correctores delvalor del suelo (Norma 10)A. Varias fachadas a la vía

públicaB. Longitud de fachadaC. Forma irregularD. Fondo excesivoE. Superficie distinta a la míni-

maF. Inedificabilidad temporalG. Suelos destinados a cons-

trucciones de V.P.O.

210


Coeficientes correctores delvalor de la construcción(Regla 13)1 ó J. Antigüedad2 ó K. Uso3 ó L. Estado de conservación

Coeficientes correctores con-juntos (Regla 16)2.1 ó M. Depreciación funcional2.2 ó N. Viviendas interiores2.3 ó O. Fincas afectadas por

cargar singulares (P)2.4 ó P. Fincas afectadas por

situaciones especiales (Q)2.5 ó Q. Fincas de uso singu-

lar no lucrativo (R)R. Apreciación o depreciación

económica

Valor catastral: Suma del valorcatastral del suelo y de la cons-trucción, obtenidos por aplica-ción de los coeficientes anterio-res a los valores definidos en laPonencia. Estos coeficientes sonaplicables a Ponencias aproba-das según O.M. 22-9-82 y O.M.3-7-86, salvo el coeficiente R deapreciación o depreciación eco-nómica, solo aplicable a lasaprobadas según O.M. 3-7-86.

( ) - Nombre del coeficienteen Ponencia aprobada segúnO.M. 82.

Coeficientes correctores delvalor de la construcción(Norma 13)G. AntigüedadH. Estado de conservación

Coeficientes correctores con-juntos (Norma 14)I. Depreciación funcional o

inadecuaciónJ. Viviendas y locales interioresK. Fincas afectadas por cargas

singularesL. Fincas afectadas por situa-

ciones especiales extrínsecasM. Fincas afectadas por situa-

ciones especiales intrínsecasN. Apreciación o depreciación

económica

Valor catastral: Suma del valorcatastral del suelo y de la cons-trucción obtenidos por aplica-ción de los coeficientes anterio-res a los valores definidos en laPonencia.En Ponencias aprobadas en1993, a esta suma se aplicaráel factor 1,4 de la norma 16 delas N.T. (*) y el coeficienteR.M. = 0,5 aprobado por Reso-lución del Centro de GestiónCatastral del 15-1-93.

(*) En el caso de suelo sin edi-ficación no es aplicable estefactor.

Coeficientes correctores delvalor de la construcción(Norma 13)H. AntigüedadI. Estado de conservación

Coeficientes correctores con-juntos (Norma 14)J. Depreciación funcional o

inadecuaciónK. Viviendas y locales interioresL. Fincas afectadas por cargas

singularesM. Fincas afectadas por situa-

ciones especiales extrínsecasN. Apreciación o depreciación

económica

Valor catastral: Es el resultadode aplicar el coeficiente 0,50 dereferencia al marcado (RM) (*)al valor obtenido de la ponen-cia de valores mediante la apli-cación del factor 1,40 de lanorma 16 de las Normas Técni-cas (**) a la suma de los valo-res de suelo y construccióncorregidos por los coeficientescorrectores que les sean deaplicación.

(*) Aprobado por Orden de 14de octubre de 1998.(**) En el caso de suelo sinedificación no es aplicable estefactor.

Los valores catastrales resultantes de Ponencias aprobadas con anterioridad a 1997, seactualizan para los años sucesivos aplicando los coeficientes aprobados por las correspon-dientes Leyes de Presupuestos Generales del Estado.

A los valores catastrales derivados de Ponencias aprobadas entre 1997 y 2002, que afec-ten a la totalidad de los bienes inmuebles urbanos del municipio, no les resulta de aplica-ción los citados coeficientes de actualización, de conformidad con lo dispuesto en la Ley53/1997, de 27 de noviembre, por la que se modifica parcialmente la Ley 39/1988, de 28de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, y se establece una reducción en la baseimponible del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

211


Los valores catastrales derivados de Ponencias aprobadas a partir de 2003, se actualizanpara los años sucesivos de acuerdo con lo establecido en el artículo 14 de la Ley 48/2002,de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario.

De conformidad con lo establecido en la Disposición transitoria sexta de la Ley51/2002, de 26 de diciembre, se incluye también el importe de la reducción y de la baseliquidable del Impuesto sobre Bienes Inmuebles correspondiente a los años a los que serefiere la regularización de la descripción catastral del inmueble objeto de la actuación ins-pectora.

B) MOTIVACIÓN DE LA VALORACIÓN CATASTRALDE BIENES INMUEBLES RÚSTICOS

CLASE DE CULTIVO O INTENSIDADTIPO

SUPERFICIEVALOR

SUBPARCELAAPROVECHAMIENTO PRODUCTIVA

EVALUATORIO(ha)

SUBPARCELA( /ha) ( )

DATOS DEL INMUEBLE Y SU VALORACIÓN

AÑO VALOR CATASTRAL

VALORES CATASTRALES ( )

212


Información sobre los datos del inmueble y de su valoración catastral

Subparcela: Cada una de las partes de una parcela que ofrece uniformidad en su cultivo oaprovechamiento y en su intensidad productiva.

Clase de cultivo o aprovechamiento: Está determinada por la clasificación de cultivos o apro-vechamientos establecida a efectos del Catastro Inmobiliario que corresponda a cada subparcela.

Intensidad productiva: Dentro de cada clase de cultivo o aprovechamientos, los terrenos seclasifican en intensidades productivas de acuerdo con su calidad y aptitud para la producciónagraria.

Tipo evaluatorio: Para cada municipio se dispone de un cuadro que especifica los tipos eva-luatorios que resultan aplicables a cada una de las clases de cultivo o aprovechamiento e intensi-dades productivas existentes. El tipo evaluatorio representa el rendimiento teórico a efectos catas-trales de una hectárea de terreno de una determinada clase de cultivo o aprovechamiento eintensidad productiva.

Superficie: Cada subparcela tiene asignada una superficie medida en hectáreas.

Valor subparcela: La superficie de la subparcela multiplicada por el tipo evaluatorio propor-ciona el rendimiento teórico catastral de la citada subparcela, la mitad de dicho rendimiento catas-tral o base liquidable de la contribución territorial rústica vigente hasta 1989, se capitaliza al 3 porciento, de conformidad con lo previsto en la Disposición transitoria segunda de la Ley 39/1988,de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. Este valor se ha actualizado por aplica-ción de los coeficientes establecidos a estos efectos en las sucesivas Leyes de Presupuestos Gene-rales del Estado.

Valor catastral: Es la suma de los valores de las subparcelas.

Primero. Actas modelo AC1

1. La Inspección catastral utilizará elmodelo descrito en el Anexo I para exten-der las actas en las que se regularice la des-cripción catastral del bien inmueble ins-peccionado.

2. La identidad del actuario o actua-rios que suscriban el acta se hará constar,a efectos de su identificación, mediante laexpresión de los dos apellidos y el nom-bre, así como del Número de Registro Per-sonal.

3. Tras el encabezamiento, se indicaráel tipo de actuación inspectora, de compro-bación o investigación, de que se trate.

4. En el apartado 2 del acta se indicarála fecha de inicio de las actuaciones y sehará constar, en su caso, la existencia dedilaciones imputables al contribuyente,interrupciones justificadas, así como laprocedencia, también en su caso, deampliar el plazo general de duración de lasactuaciones.

5. En el apartado 3 del acta se recogerála descripción del hecho, acto o negociosusceptible de incorporación al Catastroque ha originado la incoación del procedi-miento inspector, indicándose, en su caso,si no ha sido declarado o lo ha sido inco-rrectamente, la prueba que lo acredita y eltipo de alteración de la descripción catas-tral del bien inmueble que supone (alta,baja o modificación).

6. En el apartado 4 del acta se haráconstar si el interesado ha presentado o noalegaciones con carácter previo a su forma-lización y, en el caso de que las hubieraefectuado, deberá realizarse una valoraciónde las mismas.

7. En el apartado 5 se recogerá la pro-puesta de regularización de la descripcióncatastral del inmueble objeto de la actua-ción inspectora, detallando la fecha de laalteración, la fecha de efectos en el Catas-tro, el nombre completo, NIF y domicilio

fiscal del titular catastral y, en su caso, losvalores catastrales correspondientes a losaños a que se refiera la regularización, condesglose del valor catastral del suelo y de laconstrucción.

Cuando la regularización de la descrip-ción catastral propuesta suponga la deter-minación de un nuevo valor catastral, seincluirá la motivación de éste en un anexoal acta, según los modelos que figuran en elAnexo V, o bien, en el caso de valoracionessingularizadas, en otro documento querecoja los elementos esenciales de la valo-ración catastral.

8. En el apartado 6 del acta se recogeráel criterio del inspector actuario sobre laexistencia o no de indicios suficientes de lacomisión de infracción tributaria.

9. En los apartados 7 y 8 se informaráal interesado de los trámites inmediatos delprocedimiento posteriores al acta.

Segundo. Actas modelo AC2

1. La Inspección catastral utilizará elmodelo descrito en el Anexo II para exten-der las actas en las que se regularice, ade-más de la descripción catastral de un bieninmueble, el Impuesto sobre BienesInmuebles, por haber sido atribuida a laAdministración General del Estado lacompetencia para la gestión de esteimpuesto, conforme a lo previsto al artícu-lo 78.8 de la Ley reguladora de las Hacien-das Locales.

2. Son de aplicación a este modelo deacta las consideraciones contenidas en losapartados 2 a 7 del apartado primero deeste Anexo VI.

3. En el apartado 6 del acta se recogerála propuesta de regularización de la situa-ción tributaria del titular catastral comosujeto pasivo del IBI, con expresión de ladeuda tributaria (cuota e intereses dedemora).

213


ANEXO VI

4. En el apartado 7 del acta se recogeráel criterio del inspector actuario sobre laexistencia o no de indicios suficientes de lacomisión de infracción tributaria.

5. En los apartados 8 y 9 se informaráal interesado de los trámites inmediatos delprocedimiento posteriores al acta.

Tercero. Actas modelo AC3

1. La Inspección catastral utilizará elmodelo descrito en el Anexo III para exten-der las actas en las que se considere correc-ta la descripción catastral de un inmueblecontenida en una declaración o comunica-ción que ha sido objeto de una actuaciónde comprobación.

2. Son de aplicación a este modelo deacta las consideraciones contenidas en losapartados 2, 4 y 6 del apartado primero deeste Anexo VI.

3. En el apartado 3 del acta se descri-birá el expediente comprobado, indican-do su número de identificación, y la con-formidad del inspector actuario con ladescripción catastral contenida en elmismo.

4. En el apartado 4 se hará constar si elinteresado ha presentado o no alegacionescon carácter previo a la formalización delacta y, en el caso de que las hubiera efec-tuado, deberá realizarse una valoración delas mismas.

5. En el apartado 5 se recogerá el crite-rio del inspector actuario sobre la existen-cia o no de indicios suficientes de la comi-sión de infracción tributaria simple.

Cuarto. Diligencias de colaboración en lainspección catastral

1. Los Ayuntamientos, u otras entida-des que ejerzan la gestión tributaria delImpuesto sobre Bienes Inmuebles, utiliza-rán el modelo descrito en el Anexo IV paradocumentar el resultado de las actuacionesde investigación realizadas en el marco deun procedimiento de inspección conjuntallevado a cabo de conformidad con el artí-culo 7.5 de la Ley del Catastro Inmobiliario.

2. La identidad del actuario que suscri-ba la diligencia constará en el espacio infe-rior de la cabecera, recogiéndose los dosapellidos y el nombre, así como su Núme-ro de Registro Personal o su Número deIdentificación Fiscal.

3. En el apartado 2 de la diligencia seharán constar las incidencias producidas enel proceso de obtención de la informaciónrelativa al inmueble inspeccionado, indi-cándose si se han efectuado requerimientosal obligado tributario o a un tercero y siéstos han sido atendidos.

Asimismo, se harán constar, en su caso,las manifestaciones del interesado en rela-ción con las actuaciones de comprobacióno investigación realizadas.

4. En el apartado 3 de la diligencia serecogerá la descripción del hecho, acto onegocio susceptible de incorporación alCatastro que ha originado la incoación delprocedimiento inspector, indicándose, ade-más, si no ha sido declarado o lo ha sidoincorrectamente, la prueba que lo acreditay el tipo de alteración de la descripcióncatastral del bien inmueble que supone(alta, baja o modificación).

214


(1) - comprobación- investigación

(2) y actuando como representante del obligado tributario ………………………………..………………………………………………, con NIF …………………………………

(3) y en el cómputo del plazo de duración debe atenderse a las siguientes circunstancias:(4) - un alta

- una baja- una modificación

(5) - que no han sido declarados,- que han sido declarados incorrectamente,- (en blanco si se están comprobando o investigando hechos, actos o negocios sujetos a

comunicación por el Ayuntamiento respectivo).(6) - la realización de una nueva construcción

- la ampliación/reforma/rehabilitación/demolición o derribo de una construcciónexistente

- la modificación del uso o destino- el cambio de clase de cultivo o aprovechamiento- la realización de una segregación, división, agregación o agrupación- la adquisición / la consolidación de la propiedad- la constitución / modificación / adquisición de la titularidad de una concesión admi-

nistrativa- la constitución / modificación / adquisición de la titularidad del derecho real de usu-

fructo- la constitución / modificación / adquisición del derecho real de superficie- la variación en la composición interna o en la cuota de participación de la comuni-

dad o entidad sin personalidad jurídica que ostenta la condición de titular catastral(7) - documento público (notarial, judicial o administrativo) / documento privado

- certificado fin de obra- comprobación sobre el terreno por el personal inspector- licencia de ………………………….- nota simple / certificación del Registro de la Propiedad- (otros documentos a especificar por el actuario)

(8) - el interesado (o su representante) ha realizado las siguientes alegaciones previamen-te a la formalización de la presente acta: (en este caso, describir brevemente las alega-ciones realizadas y hacer una valoración de las mismas)

- el interesado (o su representante) no ha realizado alegación alguna previamente a laformalización de la presente acta.

(9) - alta- baja- modificación

(10) Si se trata de un período de tiempo, indicar “desde ………… hasta …………”(11) Sólo a partir de 1 de enero de 2005, cuando se regularice la composición interna o las cuo-

tas de participación de una comunidad o entidad sin personalidad jurídica que ostenta lacondición de titular catastral, se añadirá:

215


ANEXO VIICUMPLIMENTACIÓN DE LOS ESPACIOS NUMERADOS QUE FIGURAN

EN LOS MODELOS

(12) Se indicarán cuando la alteración de la descripción catastral producida consista en unalta, en una baja o en una modificación que suponga la determinación de un nuevo valorcatastral.

(13) La motivación de la valoración catastral efectuada se contiene en el anexo que acom-paña a la presente acta, de conformidad con lo establecido en el artículo 4.2 de la Leydel Catastro Inmobiliario (esta mención se incluirá en los casos de alta y en los de modi-ficación de la descripción catastral del inmueble que suponga la determinación de unnuevo valor catastral).

(14) - existen- no existen

(15) - Gerencia Regional- Gerencia Territorial- Subgerencia

(16) - Gerente Regional- Gerente Territorial- Subgerente

(17) - de la declaración formulada- de la comunicación formulada

(18) - la declaración formulada por el obligado tributario, con número de expediente………………………,

- la comunicación realizada por el Ayuntamiento de …………………, con número deexpediente ………………………,

(19) - que no han sido declarados- que han sido declarados incorrectamente

216


APELLIDOS Y NOMBRE O RAZÓN SOCIALCUOTA DE

DE CADA COMUNERO, MIEMBRO O PARTÍCIPE NIFPARTICIPACIÓN

A LOS QUE AFECTA LA VARIACIÓN

RECENSIONES Y RESEÑAS

El misterio del capital.Por qué el capitalismo triunfaen Occidente y fracasa en el restodel mundo

de Soto, HernandoEd. Península/AtalayaBarcelonaISBN: 84-8307-372-2

Una de las preocupaciones esenciales paracualquier estudioso de la Economía Política esdeterminar las causas del desarrollo del capi-talismo, sea con este nombre o con cualquierotro, no debemos olvidar que la primera obrade Ciencia Económica, de Adam Smith, setitulaba “Investigación sobre el origen y lascausas de la Riqueza de las Naciones”.

Esta preocupación ha sido sustituida enlos umbrales del siglo XXI por el problemade la desigualdad, sea en su manifestaciónmás clásica: la dialéctica entre el desarrollo/el subdesarrollo, sea en su contenido másmoderno: la conocida como “digital divi-de”, es decir, la separación entre los colec-tivos sociales que tienen acceso a las nue-vas tecnologías, en particular, Internet yaquellas otras personas que apenas dispo-nen de los rudimentos alfabetizadores.

Pues bien, el libro que comentamossigue esta senda, pero partiendo de la basede que la única sociedad desarrollada y laúnica también donde se han alcanzadoaltas cotas de bienestar económico y social,junto con la libertad política es la sociedadcapitalista, regida por la economía de mer-cado y sus leyes.

Escrita por un economista peruano,pero con fuertes vínculos con la bancaoccidental y el capitalismo ortodoxo ameri-cano, con una ideología liberal clásica, el

autor tiene una preocupación, compartidapor miles de economistas y politólogos detodo el Mundo: por qué, si esta economíaliberal y de mercado es el paradigma de laperfección, no se ha logrado su éxito entrelas masas y países de lo que, convencional-mente, se ha venido a llamar “TercerMundo”, lo que conocemos, asimismo,como “países subdesarrollados”.

Para el autor, el “misterio del capital”que explica el fracaso de estas naciones, esque no han aprendido a producir “capitalvivo”, es decir, a utilizar las cosas que pose-en: tierras, animales, casas, etc., (pero enuna situación legal confusa) para producirbienes y servicios y crear un mercadodonde se transen e intercambien estos bie-nes, las mercancías, por otros bienes, pormedio del dinero.

Pues bien, la solución a este “misterio”es, para el autor, la carencia de títulos de pro-piedad precisos y de instituciones legales quepermitan, de forma transparente, en perío-dos de tiempo corto, sin corrupción, ni cos-tes apreciables y con determinaciones legalesclaras, convertir las “cosas” que poseen lospobres del mundo, empezando por las cha-bolas o chamizos que han construido, su“capital muerto”, en activos productivos, porejemplo, en propiedades que puedan serintercambiadas o utilizadas como garantíaspara obtener créditos, fundamentalmente,hipotecarios; de esta forma, aparecerá elcapital “vivo”, el capital productivo quegenera producción, intercambio y riqueza.

En realidad, lo que el autor viene adecirnos, junto con otra corriente econó-mica, es que el gran déficit en el TercerMundo es tanto la ausencia de “derechosde propiedad” claramente establecidossobre los bienes, como los enormes costesque supone convertir las “cosas” que loshabitantes de estas naciones poseen en

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“propiedades”, susceptibles de producirmercancías y de intercambiarse con otrosbienes y derechos.

Si, por el contrario, se dispusiera detítulos legales sobre la propiedad y se inter-cambiarán de forma segura, se liberaríanlas fuerzas productivas. Para ello, el autorpropone diferentes etapas.

a) Determinar el potencial económicoque hay detrás de los activos “muertos”,poseídos, de una forma u otra, pero sinlímites legales claros, por la población.

b) Integrar toda la información al res-pecto en un sistema único que permitaconocer quién es el propietario, de qué ycuánto vale su propiedad.

c) Hacer responsables a las personas,propietarios, de estos títulos de propiedad,respetando tales títulos y cumpliendo elresultado de las transacciones.

d) Hacer fungibles a estos activos, cre-ando el mercado donde intercambiarlos y lanormativa legal que lo permita.

e) Desarrollar estos mercados, las per-sonas que intercambian y las disposicionespara el intercambio, la red.

f) Configurar las instituciones y las nor-mas que no sólo permitan estas operacio-nes, sino que den certeza a las mismas, ase-guren su eficacia y las protejan.

Con estas fases, siguiendo el ejemplo delos Estados Unidos (cuya realidad aparecesiempre en la obra como la imagen de lasociedad perfecta que todos debemos reco-rrer para conseguir el progreso), se lograráel desarrollo económico.

El capital, por lo tanto, no es dinero,“no es creado por el dinero, sino por per-sonas cuyos sistemas de propiedad las ayu-dan a cooperar y a pensar en cómo lograrque sus activos acumulados realicen unaproducción adicional. El sustantivoaumento de capital en occidente durantelos dos últimos siglos procede del paulati-no mejoramiento de los sistemas de propie-dad… para financiar y generar producciónadicional”, tal y como se afirma en la pági-na 85 del libro que comentamos.

Desde el punto de vista del Catastro,cualquiera que sea la opinión que nosmerezca el texto, conviene resaltar la rele-vancia que otorga el autor como ejemplodel problema de los “capitales muertos”, alas dificultades y costes que supone en dife-rentes Estados del Tercer Mundo (tratandode demostrar, de paso, que no se trata deun problema de diferencias étnicas, cultu-rales, religiosas o políticas) legalizar la pro-piedad inmobiliaria, tomando ejemplos deFilipinas, Egipto, Perú, etc.

En cualquiera de estos Estados, lograrque la abundante propiedad inmobiliaria,asentada la mayoría de ella en terrenos depropiedad ajena (públicos o privados) o consituaciones de legalidad dudosa, se “legali-zara”, suponía una enormidad de operacio-nes con elevados costes de dinero y tiempoque hacían inviable para sus “poseedores”utilizar esta propiedad para crear riqueza, alno serle reconocida en el mercado.

Por ello, el Catastro, al conocer, regis-trar y valorar la riqueza inmobiliaria, iden-tificando inmuebles y titulares, por mediode un registro único, sería, sin duda, unade las grandes instituciones a desarrollar,según el autor, para que el capital deje deestar “muerto”, convirtiéndose en algovivo, en el creador de la riqueza. ■

Ana Santa Cruz Guillamón

El derecho de sobreedificacióny subedificaciónPérez de Ontiveros Baquero, CarmenEd. Servicio de Estudios del Colegiode RegistradoresColección MagentaMadridISBN: 84-95240-86-6

El “derecho de sobreedificación” y el“derecho de subedificación” disponen en

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nuestro Derecho Hipotecario de una regula-ción tan breve, como discutida y discutible,el artículo 16.2 del Reglamento Hipotecario.

Esta normativa, junto con el extensotratamiento que dedica el Derecho Foralnavarro a estas figuras, Leyes 435 a 442, ladisciplina de estos derechos en el artículo12 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, dePropiedad Horizontal y algunas Resolucio-nes de la Dirección General de los Registrosy del Notariado, conforman el elenco legis-lativo de estas figuras, sin duda, totalmenteinsuficiente para una adecuada compren-sión de su naturaleza, características y fun-ciones.

Sin embargo, se trata de derechoscomunes en una realidad, como la españo-la, donde la construcción resulta ser unaactividad económica de enorme trascen-dencia donde el derecho a levantar una omás plantas sobre un edificio, el derecho desobreedificación, también conocido popu-larmente como “derecho de vuelo” y elderecho a realizar construcciones bajo susuelo, el derecho de subedificación, cono-cido, asimismo, con términos variopintos;resultan operaciones, de indudable trascen-dencia urbanística e inmobiliaria y cada vezmás normales en el tráfico urbano.

Esta pobreza legislativa es la que lleva ala autora a desarrollar esta monografíadedicada a los mencionados derechos.

La autora, tras describir previamente laescasa normativa sobre estos derechos yplantearse su relación con el “ius aedifican-di” vinculado al Derecho de propiedad delartículo 348 de nuestro Código Civil, plan-tea las conexiones de estas facultades paraelevar nuevas plantas sobre un edificio oconstruirlas bajo su suelo con el artículo350 del mismo Código y el desarrollo delconocido brocardo jurídico “superficie solocedit”.

A partir de esta facultad del derecho depropiedad, la autora deduce que las normasdel Registro de la Propiedad se centran enel análisis de estos derechos desde la pers-pectiva de la propiedad ajena, es decir,

como facultades que se reserva el propieta-rio en supuestos de enajenación total o par-cial de la finca o su transmisión a terceros,siendo inscribibles tales derechos sobrecosa ajena en el Registro de la Propiedad,de acuerdo con las disposiciones conteni-das en el artículo 8.3 de la Ley Hipotecariay concordantes.

La autora diferencia este derecho delderecho real de superficie y de otros dere-chos reales y ahonda en su naturaleza jurí-dica, la cual discute desde tres perspectivasdiferentes:

a) Como posible derecho real de pro-piedad.

b) Su construcción como derecho reallimitado, a partir de la clásica doctrinaespañola que configura la enumeración delos derechos reales en nuestra legislaciónhipotecaria con un carácter de “numerusapertus”, puramente enunciativo.

c) Su configuración como un sistema decomunidad especial.

d) La tesis de que se trata de derechospersonales.

Para llegar, tras discutir las diferentesalternativas, a un planteamiento unitariode tales derechos como derechos realessobre cosa ajena, un derecho real limitado,mediante el cual, “… el titular de la fincagravada se ve privado de la facultad de edifi-car sobre o bajo el edificio, en la medida yalcance determinado en el título constitutivodel derecho, de forma que la finca objeto delderecho estará afectada a la realización de lasnuevas plantas, que sólo podrá llevarse aefecto por el titular del derecho de sobreedifi-cación o subedificación, o por de quien aquéltraiga causa”, según se afirma en la página305 del texto que comentamos.

Tras calificar la naturaleza jurídica deestos derechos, la autora los delimita,desde una perspectiva finalista, integran-do la construcción resultante en el régi-men de propiedad horizontal del edificio,detallando los requisitos que han de reu-nir tales actuaciones y documentos paraacceder al Registro de la Propiedad, con la

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correspondiente constancia registral delnúmero de plantas a construir, su ubica-ción y características.

La inscripción de estos derechos en elRegistro es analizada con todo detalle, loque no podía ser por menos, tanto porencontrarse su regulación básica y casiúnica en textos de Derecho Hipotecario,como por el interés de la editorial del libroen tales temas.

En este sentido, se estudian asuntoscomo:

a) La eficacia de la inscripción de la for-mación de estos derechos.

b) Los datos que deben constar en elRegistro de los mismos.

c) Su constancia en los libros del Regis-tro de la Propiedad.

d) Su vinculación con otros actos ins-cribibles en el Registro de la Propiedad,específicamente, la declaración de obranueva y el título constitutivo de la propie-dad horizontal.

En suma, nos encontramos con unauténtico compendio de estos derechos yuna exhaustiva descripción de su naturale-za y circunstancias que se complementacon una vasta Bibliografía. ■

Ana Santa Cruz Guillamón

Trabajos de la Comisiónpara la adaptación dela Ley General Tributariaa la ConstituciónMinisterio de HaciendaMadrid 2003, edición conmemorativa del 25Aniversario de la Constitución Española,1978-2003.ISBN: 84-476-0597-3NIPO: 101-03-112-2

La publicación de un Código de Leyes,de una síntesis de principios, conceptos,

negocios, hechos y regulaciones normativasreferidos a una rama particular del Derechoconstituye, sin ningún género de dudas, unacontecimiento legislativo relevante y unmomento jurídico de gran importancia.

La Ley 58/2003, de 17 de diciembre,General Tributaria (“Boletín Oficial del Esta-do” de 19), cuya entrada en vigor, de acuer-do con su disposición final undécima, ten-drá lugar el 1 de julio de 2004 (excepto unadisposición transitoria menor, vinculada alprincipio constitucional de aplicación retro-activa de las disposiciones sancionadorasmás favorables, artículo 9.3 de la Constitu-ción Española), plantea un acontecimientosignificativo, no sólo para el Derecho Finan-ciero y Tributario, sino para todo el univer-so jurídico y, en especial, para el DerechoConstitucional y Político español.

Y decimos “Derecho Constitucional”porque su publicación, en el momento decelebrar las Bodas de Plata de nuestra CartaMagna, es de una oportunidad indudable yporque una de las razones esenciales paramodificar nuestro Código Tributario resul-ta ser, precisamente, la incidencia de laConstitución Española en todos los aspec-tos de la relación jurídico-tributaria y losprincipios de la tributación, empezandopor el conocido artículo 31.1 de la Consti-tución Española, el cual afirma:

“Todos contribuirán al sostenimiento delos gastos públicos de acuerdo con su capaci-dad económica mediante un sistema tributa-rio justo inspirado en los principios de igual-dad y progresividad que, en ningún caso,tendrá alcance confiscatorio”.

Tal y como reconoce expresamente laExposición de Motivos, apartado I, párrafosexto, de la nueva Ley General Tributaria,era imprescindible adaptar nuestro CódigoTributario, constituido por la Ley230/1963, de 28 de diciembre, General Tri-butaria, a los principios constitucionales,eliminando referencias preconstitucionalessin encaje en el ordenamiento actual, comola efectuada en el artículo 42 de la citadaLey 230/1963 a la “mujer casada”, clara-

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mente incompatible con el principio de nodiscriminación por razón de género, el cualno sólo figura en el artículo 14 de la Cons-titución Española, de manera directa, sinoque se incorpora a nuestros principiosconstitucionales por diferentes vías delDerecho Internacional Público, artículo 10y del Derecho Comunitario, artículos 93 y96.1 de la Constitución Española.

La obsoleta Ley 230/1963, de gran cali-dad técnica (lo que explica su larga pervi-vencia en el tiempo, así como las dificulta-des de consensuar un Código Tributario),también estaba totalmente inadaptada a lanueva división de los poderes del Estado y aldesarrollo de las autonomías de las entida-des territoriales, CCAA y Ayuntamientos,producido en nuestro país desde 1978.

Otras razones avalaban la necesidad depublicar un Código Fiscal, objeto de fre-cuentes y parciales alteraciones normati-vas e, incluso, de adición de normas almargen de su texto, sobre todo, la Ley1/1998, de 26 de febrero, de Derechos yGarantías de los Contribuyentes, aunquelos preceptos de esta última eran propiosde un Código Legal.

Estas razones, citadas en la Exposiciónde Motivos, apartado I, párrafo octavo, dela citada Ley 58/2003, podían resumirse en:

“… el carácter preconstitucional de laLey 230/1963, de 28 de diciembre, GeneralTributaria, la necesidad de regular los proce-dimientos de gestión tributaria actualmenteutilizados, la excesiva dispersión de la nor-mativa tributaria, la conveniencia de adecuarel funcionamiento de la Administración a lasnuevas tecnologías y la necesidad de reducirla conflictividad en materia tributaria acon-sejan abordar definitivamente la promulga-ción de una nueva Ley General Tributaria”.

Como se observa, múltiples causan sus-tentan la reforma, pero la primera de ellases, coherentemente con el papel que ocupaen nuestro Ordenamiento, la entrada envigor de la Constitución Española.

Ahora bien, la publicación de una nuevaLey General Tributaria que diera respuesta a

estas razones de cambio, cumpliera unimprescindible rigor técnico, conformaraun consenso de las diferentes ideas políticasconstitucionales, de la doctrina y de lasdiversas profesiones implicadas en la activi-dad tributaria, así como facilitara la gestiónde un sistema tributario moderno, masivo ycentrado en el cumplimiento tributario; noha sido, lógicamente, tarea fácil.

Muchos años de trabajos, de Comisio-nes, de borradores previos, de disputas ydebates doctrinales, de modificaciones par-ciales (especialmente, las derivadas de laLey 10/1985 y de la Ley 25/1995), de tex-tos pre-legislativos que no alcanzaban elconsenso suficiente o devenían fallidos porcambios en los Gobiernos, etc., jalonan elproceso de reforma que ha culminado en laactual ley 58/2003, de 17 de diciembre.

Estos trabajos, además, se remontan alos orígenes del período constitucional,pues no puede olvidarse que el consensoque dio luz a nuestro sistema democrático,tenía como uno de sus componentes esen-ciales la Reforma Tributaria de 1977. Porello, esta Reforma Tributaria y la Constitu-ción necesitaban de una Ley General Tribu-taria adaptada a las mismas.

Y esta labor, la de la “Comisión para laAdaptación de la Ley General Tributaria ala Constitución” es la recopilada, ahora, eneste libro. Labor que se agradece no sola-mente por prurito histórico, tampoco demanera exclusiva para que los profesiona-les del Derecho Tributario dispongan deunos antecedentes necesarios para inter-pretar las normas fiscales, tal y como reco-noce el artículo 3.1 del Código Civil (acor-de con cuyos criterios hermenéuticos, hande interpretarse las normas tributarias, tal ycomo manifiestan tanto el artículo 23.1 dela “vieja” Ley General Tributaria como elartículo 12.1 de la “nueva” Ley General Tri-butaria), sino, además, por otros dos facto-res: uno, de interés personal, como recono-cimiento a la labor de los funcionarios y delos Catedráticos que han ido creando lasreglas del Derecho, en las cuales se basan

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las sociedades libres y democráticas y otro,de interés político, pues tales labores pre-vias revelan como la Constitución, pirámi-de de nuestro Ordenamiento y síntesis jurí-dico del consenso entre los españoles,permite comprender, integrar y aplicar lasrestantes disposiciones jurídicas, empezan-do por aquellas que afectan de maneradirecta a nuestro devenir cotidiano,supuesto de los impuestos.

Sea, pues, bienvenida esta labor reco-piladora de los antecedentes de nuestronovedoso Código Tributario y sólo espe-rar que ésta no concluya, esperando secomplete con un resumen de la vastadocumentación que al respecto figura enlos archivos de la Dirección General deTributos. ■

Crónica Gráfica delMinisterio de HaciendaCentro de Publicaciones.Ministerio de Hacienda. 2004ISBN: 84-476-0589-2NIPO: 101-03-115-9

Ministros de HaciendaDe 1700 a 2004Tres siglos de historia

Centro de Publicaciones.Ministerio de Hacienda, 2004ISBN: 84-476-0576-0NIPO: 101-03-067-0

Los presentes volúmenes editados porel Ministerio de Hacienda en edición delujo referentes a la que fue y es sede delMinisterio de Hacienda así como a lossucesivos ministros que la presidieron nadamenos que desde el año 1700 es al tiempo

que una crónica gráfica, la plasmación através de un edificio singular de una partesignificativa de la historia de España.

La primera publicación, la colección defotografías sobre el Ministerio de Haciendapretende sobre todo satisfacer, como sesubraya en su preámbulo, la curiosidad detodos aquellos que visitan y conocen elviejo palacio diseñado y construido porSabatini.

El traslado en plena Guerra Civil(1936) de la Junta Delegada del Gobiernopara la Defensa de Madrid (Ministerio de laGuerra) al edificio del Ministerio deHacienda, motivó múltiples leyendas. Laintención primera de este libro es precisa-mente la de ilustrar esas leyendas con imá-genes que permita conocer mejor unosacontecimientos legendarios no sólo parala Hacienda Publica, sino para nuestro paísen general. La crónica comienza en 1848cuando la conocida Real Casa Aduana yOficina de Rentas Generales, construida enla madrileña calle de Alcalá entre 1763 y1769 por Sabatini alberga desde entonceshasta la actualidad los servicios de dichoMinisterio. Dicho emplazamiento encasi-llado en los altos de la calle de Alcalá, justodonde se angosta la gran calle que es suconfluencia con la Puerta del Sol, le restamérito puesto que no esta situado en unaperspectiva adecuada para su contempla-ción. El edificio del Ministerio, no se ve; sepasa al lado de él, pero no se ve.

Hasta 1955 el palacio no será apreciadomás que como un enorme caserón que des-taca gracias a sus formidables dimensionessobre el resto de construcciones más anti-guas que circundan la Puerta del Sol y susalrededores. A partir de dicho año, graciasa la reforma de la Puerta del Sol, el edificiopodrá mostrar temporalmente lo ciclópeode su tamaño entre otras construcciones.Pero será por poco tiempo, terminadas lasobras se difuminará con el trazado de laplaza y el edificio sólo podrá ser advertidovisualmente desde la calle de Alcalá. De

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esta manera rara vez ha sido fotografiadopor sí mismo, la mayoría de las imágeneslocalizadas corresponden a vistas generalesde Madrid, algo que ya ocurrió con los gra-bados de comienzos del siglo XlX. Sinembargo, el edificio ha estado ligado a lahistoria de la fotografía en España. Así apa-rece en vistas urbanas; es fotografiadocuando la Hacienda Pública ha sido noticiaen la prensa. En las grandes reformas lleva-das a cabo en el edificio a finales del sigloXlX durante los ministerios de Navarro-Reverter Gomis y de López Puigcerver, tra-bajaron con ellos numerosos artistas, algu-nos muy ligados a la fotografía.

Esta espléndida crónica fotográfica, dacabida también a la fotografía institucionaly testimonial. Así podemos ver como en elsiglo XX la fotografía se utilizó ademáscomo elemento enriquecedor de la memo-ria histórica y corporativa. A partir de losaños veinte se llamará a los fotógrafos paraque ilustren actos de carácter oficial y con-memorativo, interviniendo así el sentido dela historia de los responsables del Departa-mento, como de la simple voluntad dedejar un recuerdo gráfico de los pequeñosactos protocolarios que pueden tener lugaren el mismo. Los actos de gobierno de lostitulares del Departamento serán recogidospor las cámaras a partir del ministerio deCalvo Sotelo.

La fotografía oficial adquirirá una nuevadimensión en el Ministerio con la llamadafotografía testimonial. En los años dePrimo de Rivera, con Calvo Sotelo como seha indicado antes, comienzan a retratarselos actos oficiales, en los que aparece bienel titular del Ministerio, bien los titularesde los órganos superiores. Dentro de estacrónica testimonial se destaca la realizadapor la prensa gráfica, que durante los añosde la Guerra Civil adquiere un inmensodesarrollo como instrumento de propagan-da por parte de la Republica como delbando nacional. Así las fotografías recogi-das tras la elección del Ministerio deHacienda como sede de la Junta Delegada

del gobierno para la Defensa de Madrid, ennoviembre de 1936, constituyen junto a lasfotografías que muestran los efectos de losbombardeos en el edificio de Hacienda y enlos alrededores, auténticos testimonios dealto valor histórico.

Igualmente se muestra en esta obra,fotografías tomadas a titulo personal entrelas que destacan las referentes al proceso deconstrucción de la nueva bóveda de la CajaGeneral de Depósitos en 1963, donde hoyse localiza la magnifica nueva Biblioteca delMinisterio.

Pone colofón a esta colección fotográfi-ca, algunas fotografías sobre acontecimien-tos recientes, tomas de posesión, inaugura-ciones así como referentes a obras dereacondicionamiento que el tiempo lashará cobrar y dotar sin duda de la consi-guiente trascendencia.

Se ha querido resaltar el objetivo de estelibro como meramente divulgativo queúnicamente pretende mostrar una serie defotografías que ilustran la historia delMinisterio de Hacienda, por lo que se handispuesto de forma cronológica. La mayo-ría de las imágenes corresponden al Minis-terio pero también hay algunas que mues-tran sus alrededores, el motivo de suinclusión es ofrecer la idea más aproxima-da de cómo ha ido cambiando el entornodel edificio en más de ciento cincuentaaños de Historia.

La segunda publicación, igualmente enedición de lujo referente a la esplendidarecopilación de los retratos y biografías delos hombres que han estado al frente delMinisterio de Hacienda en los tres últimossiglos, ha constituido un reto de notableenvergadura asumido según se hace cons-tar en la introducción de la obra con la con-ciencia de que la dificultad estaba máscompensada con el interés derivado de larealización del proyecto. La dificultad haestribado en muy diferentes aspectos. Deuna parte el periodo estudiado resulta cier-tamente largo, trescientos años, discurre

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además por un período nada pacífico denuestra Historia.

La galería de los distintos personajes queencabezaron la Hacienda Publica se iniciaprácticamente coincidiendo con los iniciosde la Guerra de Sucesión, que duró treceaños. El resto del siglo XVlll no es cierta-mente pacífico ni en política exterior ni enlos acontecimientos domésticos. Y si el sigloXVIII resultó agitado, el XlX fue dramáticohasta la tragedia en numerosas ocasionesGuerra de la Independencia, las GuerrasCarlistas, la Revolución de 1868 y la perdidade los territorios americanos. El siglo XXvendrá marcado por la Guerra Civil. Lasituación política nos llevará hasta 1978,año de la promulgación del texto constitu-cional vigente en el que se basa la actualalternancia derivada de los resultados elec-torales que posibilitan la asunción de la titu-laridad del Ministerio de Hacienda, como elresto, por políticos de diferentes signos.

Este largo devenir histórico capturado através de mas de 300 imágenes pretende enpalabras de sus responsables resultar expli-cativo de lo heterogéneo de los personajesen los que se ha centrado la atención. En laintroducción de la obra se exponen unaserie de consideraciones que ayudan acomprender la faceta privada de la vida desus protagonistas esfera en la que se centra

la obra sin intención por ello de hacer lacrónica del Ministerio, ni la historia de susatribuciones, ni tampoco la actuación delos sucesivos titulares. Así de esta manerase señala que los primeros monarcas de ladinastía de Borbón escogieron en muchoscasos a extranjeros para hacerse cargo deestas responsabilidades, situación quepuede considerarse más chocante de lo queera en su momento.

En un periodo tan dilatado de tiempo ycon una historia política tan turbulenta sepueden encontrar personajes que handesempeñado el cargo de manera prolonga-da como el Marqués de Grimaldo (nueveaños continuados) frente a algún caso quelo hicieron por un día, como le ocurrió aVicente Armesto Hernández en octubre de1849, cuando se ocupo de la cartera deHacienda en el Gobierno relámpago presi-dido por el conde de Clonard.

En resumen, esta esplendida galería deretratos de personajes históricos al frentede uno de los primeros ministerios en con-figurarse de nuestro parlamentarismo dacabida, también, a una pequeña reseña delos artífices autores de cada uno de losretratos que conforma la galería desde susinicios. ■

M.ª Cruz Crespo Martínez

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TEXTOS EN INGLÉSY FRANCÉS

THE CADASTRE AND REALESTATE TAX *Jesús S. Miranda HitaGeneral Director of Cadastre

INTRODUCTION

When embarking upon the exercise of reviewing theevolution of local finance in the past twenty five years,focusing particularly on the role played by the land taxand the Cadastre, one can only begin by recognising theremarkable progress achieved in the consolidation of thesystem of financing of local authorities and of theconstitutional principles upon which this system isbased, despite the numerous difficulties experienced bylocal corporations and by the legislation that hasprovided the framework for their evolution, furthermorein a particularly complex historical context from theperspective both of economic and political conditionsand of the major social trends that have formed thebackdrop to this process of evolution.

Local corporations have effectively undergone aprolonged and intensive process of change. This processis part of the overall context of evolution in these firsttwenty five years of our democracy, whose principalcornerstones have been the development of theconstitutional model of a State of Autonomies, on onehand, and convergence with and integration in Europeaninstitutions on the other: in general terms, the changefrom centralism to globalisation.

THE 70S CRISIS AND TAX REFORM

The initial situation –the years of politicaltransition– was characteristic for the fact that thesetranspired in an environment of economic crisis, mainlycaused by the petrol scares throughout the 70s.

It was in these truly difficult economic conditions(unemployment of up to 22% of the active population,inflation of up to 30%, a new tax reform awaitingimplementation and based on a tax burden of only 18.8%of the GNP in 1975, compared with more than doublethat figure in almost all other western Europeancountries) that Spain’s journey towards democracybegan, and with it, that of its local institutions.

As a basic element of this process, Tax Reformrepresented a profound transformation of the model ofdistribution of public taxes used from 1845 to 1964 andits homologation with the model used in the most highlydeveloped countries. But this intense transformation,

which officially began with the Law of Urgent Measuresof 14 November 1977 and continued up to enactment ofthe Law of Value Added Tax of 1 January 1986, in factstarted before, and all the intellectual work that fed itwas contained in the monumental Report prepared bythe Tax Research Institute during 1972 and 1973 underthe direction of Professor FUENTES QUINTANA. Thisextremely important document, at the time classified asstrictly confidential and that came to be known as theGreen Paper, took its direction, as described by ProfessorFUENTES QUINTANA in his prologue to the latestedition (1), from an absolutely urgent and crucialreflection: “looking at the time at the levels of publicspending in E.C. countries and the potential revenue ofSpanish taxation, a question arose that all of us whoworked in the Tax Research Institute judged to beterrifying: was it not true that Spain, when it reacheddemocracy, would experience a decisive jump in the leveland structure of public spending? And would it bepossible to finance that growth in public spendingthrough the existing tax system and at the same time tomaintain a balanced budget? (2).

The answers –affirmative to the first question andnegative to the second– were not only implicit in thequestions themselves, but were borne out by time and theadvent of democracy with the elections of 15 June 1977.Our traditional latin and peculiar tax model,characterised by the prevalence of taxes on specificconsumption rather than a general sales tax andmoreover, multi-phased; the excessive weight of the taxon transmissions between living entities; and thepredominance of product taxes in direct taxation, all borewitness to this. The degree of consensus and socialdemand in this respect was so great that somethingunique and unrepeatable occurred: each and everypolitical party represented in the Parliament of 1977embraced the program for tax reform as their own in theirrespective election campaigns. In October of that year theMoncloa Pacts unanimously incorporated the criteria andstrategy of the reform designed in 1973, within theframework of the measures of economic policy designedto face the current economic crisis.

THE TRANSFER OF LAND TAXES TO LOCALCORPORATIONS

That tax reform, and specifically Law 44/1978 ofPersonal Income Tax, established that as of 1979, formerproduct taxes –including the fixed rate of the Rustic andLivestock Land Tax and the Urban Land Tax– wouldconvert into local taxes. By 1971 these taxes had alreadylost virtually all significance as a source of national

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(*) This paper is a revision, extended and updated, of thepaper published by the author in issue 97 of CRÓNICA TRIBUTARIA

under the title Impuesto sobre Bienes Inmuebles y financiaciónmunicipal: esbozo de un balance (1990-1999).

(1) INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES: Informe sobre elSistema Tributario Español, Madrid, 2002.

(2) In those years, the tax rate in Spain was the lowest of allOCDE countries, at 11.8% of GNP p.m. (the OCDE average was23%) in 1968-1970.

finance since they represented only 2.41% of totaltaxation, compared with 4.84% in 1960, 8.73% in 1950and 21.65% in 1900 (3).

In fact, the Green Paper proposed the “completedisappearance of product taxes, all of which will beincorporated into the body of the general tax as meresources of incomes for the purpose of determining andevaluating the total taxable income” (4).

Although it is true that the 1964 model of taxation “onaccount” had no place in modern personal taxation, it isalso true, on the other hand, that real estate tax could fitperfectly into the context of local jurisdiction to which itwas effectively assigned in 1979. In fact, the process ofconversion of this particular tax into Local Tax had begunlong before (5), when Law 85/1962 granted LocalAuthorities, through the National Fund of Local Treasuries,90% of the net income from the Treasury’s share of theUrban Land Tax and the associated 40% surcharge, ameasure repeated for the Rustic and Livestock Land Taxthrough Law 41/1975, of Regulation of the Statute for theLocal System and through Royal Decree 3250/1976.

A decade of failed reforms

The picture of the 1977 tax reform was not, however,a true reflection of the project. New developments at thestate level, and of course, the new laws to regulateautonomic and local finance, were all still to come,successively and in that order. But in the meantime, thisblooming of social demands forecast since 1972 for thearrival of democracy, had now materialized, and the sub-central democratic governments had no other choice butto responding to those demands by exporting deficit. Farfrom a battle among powers, rather this responseoriginated from a single stimulus: the need to respond tothe unanimous desire of the Spanish public for growth,progress and improvement, for which pre-democratic taxinstruments lacked capacity. The unstoppable reality oflocal expenditure –in all case exiguous if compared to theneeds, we must say– naturally provoked, in turn, differentreactions from the State.

The first was the decision to back the deficits withaid in the form of privileged finance through Banco deCrédito Local (BCL), publicly announced by the thenMinister of the Interior the day after the first democraticelections of 3 April 1979.

Months later, the General Budget Law for 1980established that local corporations could take externalloans with the guarantee of the Instituto de Crédito Oficial(ICO), and Law 42/1980 granted local corporations theauthority to approve extraordinary loans to pay off thedebts accumulated up to 31 December 1979, andestablished that the State would assume 50% of the

financial cost of the loans granted by BCL in 1976, 1977and 1978. Also, in 1979, Decree Law 11/1979 introducedan extensive package of measures for the reorganisation oflocal treasuries, ranging from doubling the base of theUrban Land Tax and the subsequent revision of allcadastral values, to granting local corporations a 2pesetas/litre share in petrol tax, thus reaching a 7% sharein the State’s indirect tax revenues. In its preface, this lawrecognised the need to address, within the framework ofthe future general regulation of the Treasury, a “rationaland operative distribution of the functions and tasks thatcorrespond to the diverse Local and Territorial Entitiesand to the Central Administration in order to avoidduplication of services and to offer the necessaryconditions of transparency in expenditure, precision in thepreparation and execution of budgets, and responsabilityof public managers to the democratically electedrepresentative bodies and the public opinion of thecountry”. It is easy to see that all of these resolutions wereentirely inspired by the political programme reflected inthe Constitution.

Until this materialised, however, severalunpostponable decisions had to be adopted. A firstpackage of measures was provided in the decree law itselfto address the “chronic situation of structural deficit ofLocal Corporations” that could only produce “a deficientattention to public services” and was likewise the reasonwhy “the public tax burden for different locations should(end up) landing indiscriminately on the shoulders of alltaxpayers, regardless of whether or not they benefit fromthe services covered by the general taxes (theycontribute) to the Public Treasury.”

With this perspective, the decree law of 1979proposed to adjust the taxable bases of land taxes andfiscal licenses “to the economic reality that is subject totaxation”, for which purpose coefficients were adoptedto update the cadastral value of urban estates in order torecoup the loss of fiscal capacity since 1977. Thesecoefficients were different for each local corporationdepending on which year the “cadastral system” of Law41/1964 had been implemented.

Another transitional measure, that did not lose sight ofthe fact that the goal was the revision of cadastral values–which the decree-law itself imposed every three years,thus shortening the five-year cycle scheduled by theMerged Text on Land Tax of 1966– established the increasein cadastral income of rented housing and premises, theelimination of certain hypotheses established in Land Taxlaw, the annulment of certain exemptions and rebates andthe reduction in the amount of others.

Over and above these urgent transitional changes,the decree law established the creation of specificadministrative structures (6) to perform the work ofconstruction, maintenance and revision of the cadastresand for the administration of territorial revenues, thusinitiating the long period that would last into the 90s,which would culminate –very late indeed– in the projectfor the revision of values and the effective assignmentof the administrative competencies to the LocalCorporations responsible for tax collection.

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(3) The phenomenon of the decreasing falling of the tax iscommon throughout Europe: in France passen from 11.6%in1900 to 2.3% in 1975, in Great Britain from 30% to 13.5%, andin Germany from 8.3% to 1.7%, according to GUIGOU, J. L. yLEGRAND, J. M.: Fiscalité foncière. Analyse comparée des pays del’OCDE, Económica, Paris, 1983.

(4) Tax Research Institute: Informe sobre el SistemaTributario Español. Madrid, 2002, p. 338.

(5) ARNAL SURIA, S.: “El Impuesto sobre Bienes Inmuebles”. Elconsultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados. Madrid, 1991,p. 14 and following.

(6) The Consortia for the Administration and Inspection ofLand Taxes, whose competencies and structure were regulated byRoyal Decree 1365/1980, of 13 June, and whose effective creationwas established by Royal Decree 1373/1980, of the same date.

The genesis of this far-reaching organizationalchange, was, once again, the Green Paper, whichrecommended a deep reform in tax administration inorder to achieve –as other countries had– the maximumdegree of generalisation of the tax system, which at thattime was based on the classic rule of “one tax –oneinstitution– one General Directorate”, which in theopinion of the authors of the Report was the cause of the“high degree of tax evasion” existing in our country. Theproposed institutional reinforcement, which in thecontext of the new system of national taxation wasgradually developed up to the creation of the NationalTax Administration Agency in 1991, was therefore areality in our Institution much earlier, although due tothe peculiarities of our field the structural tripodcontinued to exist, but allowed Local Corporationsaccess to the Consortia at the executive level and inbudgetary and personnel matters. Later, towards the endof the 80s, the organisation responsible for Cadastre andland taxes would also open up to cooperation with LocalCorporations in the operative level, through instrumentsfunctionally oriented of improve administrativeefficiency, by means of collaborative agreements.

However, in consideration of the enormity of theproject for the revision of cadastral values –which hadalready been attempted, unsuccessfully, on variousoccasions throughout the century, both in Spain and therest of Europe– the habit of increasing cadastral valuesthrough the more expeditious means of updatecoefficients was adopted very early on, and in practicehas come to represent an efficient insurance against therisk of inflation. Thus, decree law 9/1980 establishedthat, until such time as the revision established in article3 of Royal Decree Law 11/1979 of 20 July werecompleted, the National Budget Law could updatecadastral values of the Urban Land Tax. This measurewas adopted by the Budget Law for 1981, whichdetermined an increase of 35%, and was repeated in 1984and annually since 1986, to the effect that thecoefficients accumulated value increases of up to 340%and, in the period between 1979 and 2003, of up to664%, which has proved to be more than enough toguarantee, in real terms, the financial capacity of the tax,given that accumulated inflation between 1979 and 2003was 357.5%.

This however is not the end of the story, becauseland tax, within the tax structure of Local Corporations,has gained relevance over time through other additionalmechanisms. Although notable delays have occurred attimes, the first value revision was completed on 1January 1994, values have been revised since then insuccessive cycles and the taxpayer base has grownsignificantly, with the result that Real Estate Taxrevenues represented 0.67% of GNP in 2001, and 1.9% oftotal taxation in Spain, compared with 0.4% in 1975 (7).

But before going further into this analysis, allow meto return to the evolution of the regulation, withoutwhich it is practically impossible to understand thesituation we are in today, 25 years after the Constitution.

To provide additional context, knowing as we nowdo that one of the most important aspirations of the law

of 1979 would take a long time to be achieved, we shouldlook back on other events that marked the evolution oflocal treasuries –each event serving to confirming theiranaemia– and which occurred in succession against aneconomic backdrop of high inflation, extremely highunemployment and a growing, unsustainable publicdeficit (8).

Thus, the Budget Law for 1980 granted LocalAuthorities an additional 1.5% share in central indirecttaxation and Royal Decree Law 9/1980 granted LocalCorporations 1% of the net revenues from Personal IncomeTax, increased to 3% in the Budget Law for the followingyear. That same law also approved increases in the LocalTraffic Tax and Publicity Tax, and revitalised special taxes,establishing the municipal works and services subject tosaid tax, in coherence with the insistent doctrine of thelegislator –denied equally insistently by many localcorporations– regarding the need to re-establish theprinciple of benefit and adjust the subjective framework ofthe sources of finance to that of local spending policy, atleast wherever there is no reason to introduce criteria ofinter-territorial levelling or solidarity or where the externalaspects of local public services do not require theparticipation of a superior jurisdictional level.

With regard to unconditional transfers, at that timeintegrated in the National Fund of Local Cooperation, theBudget Law for 1982 replaced all shares andcompensation for abolished taxes with a single share of7% of State taxes not subject to transfer to autonomouscommunities (increased to 8% in 1983), and introduced anew criterion for distribution, until then alien to theFund –and which distorted its sense and purpose–consisting of fiscal endeavour, which proposed to favourthose Local Corporations that demanded higher taxesfrom their citizens, partially questioning the levellingpurpose of this financing mechanism, again in an attemptto generate incentives to achieve more transparency withregard to expenditure and higher accountability for thepolicies developed by Local Corporations.

In any event, Law 24/1983, on Measures for theReorganisation and Regulation of Local Treasuries, arrivedsoon after, emphasising the scarce utility that thenumerous legislative initiatives in the previous five yearshad had in practical terms. Effectively, in 1983 thelegislator again recognises that the “chronic deficit of localcorporations is one of the most worrying issues in theSpanish political panorama and the one for which mostsolutions have been attempted in recent years”, in spite ofwhich “the measures adopted … have proved to beinsufficient over time”, indicating in the Statement ofPurpose of Law 24/1983 that “a definitive solution willrequire us to address the root of the problem, which isnone other than a deficient system of local finance”. Inorder to achieve this, a future Law of Finance of LocalEntities was promised that materialized into the Law ofRegulation of Local Treasuries of 1988, whose intent–which was carried out successfully– was to make goodthe constitutional principles of sufficient resources andautonomous administration of the interests corresponding

231

THE CADASTRE AND REAL ESTATE TAX

(7) In other terms, while the accumulated CPI between1979 and 2003 shows a multiplication of prices by 4.575, RealEstate Tax has multiplied by more than 43 in the same period.

(8) Average annual growth of the PCI was 12.22% from1981 to 1985; unemployment in 1985 reached nearly3,000,000 people –over 20% of the active population– and thepublic deficit was close to 7%, with interest rates at around16%.

to local corporations in financial matters. Until this wasachieved, it was urgent to proceed to clear local debtsthrough their liquidation and the absorption of theaccumulated deficits, although warning that “in a de-centralised multiple financing model –towards which ourTreasury tends– the financing of deficits is the exclusiveresponsibility of the respective local treasuries.”

Thus, the State assumed the debts of the LocalCorporations (real budgetary debt at 31 December 1982)against its own deficit on condition that that the localauthorities should not again incur said debts, theseamounts now joining, among other financial burdens,the 50% of the financial cost of the loans subscribed byLocal Corporations with BCL between 1975 and 1979,already provided for in the Budget Law for 1983.

Law 24/1983 also contained a package of measuresof a more structural nature, designed to reinforce thecapacity of local self-finance, authorising localauthorities to establish a surcharge on Personal IncomeTax. The surcharge was effectively applied, amidst fiercedebate, by 528 local corporations that year, and was lateroverturned by sentence of the Constitutional Court on19 December 1985.

This law also granted local authorities the option todetermine the Land Tax rate, in order to find a wayaround “the difficulties hindering the desirable revisionof cadastral values” (9) and to “move forward incoherence with the principle of financial autonomy thatmust govern the future Law of Finance of Local Entities”in accordance with the law’s own Statement of Purpose.However, this measure was also shown to be sterile as aresult of the sentence of the Constitutional Court of 17February 1987 that, as in the first case, overruled thecorresponding regulation because it failed to respect theprinciple of legal reserve.

Therefore, the only decision of the Law ofReorganisation that effectively materialised was theafore-mentioned assumption of local debt at 31December 1982, thus frustrating the stated purpose ofthe legislator for “Local Corporations to bear thepsychological and political cost that any increase in taxesrepresents.” This was a repetition, in a modified andextended version, of the experience of Law 42/1980 andit was clear that the issue of local finance was not onlyurgent and required the provision of greater resources,but also that it had to seek a solution in a more completeconcept of local autonomy. Autonomy is not sovereignty- as stated by the Constitutional Court in its sentences1/198 and 221/1992, and it was not and still is notpossible to resolve the insufficiency of the system of localresources with exclusively financial formulas, preciselybecause it is the responsibility of the State both toregulate –even if only in part– local taxation, and toprovide sufficiency within the framework of generaleconomic policy and by virtue of the competenciesexclusive to the General Treasury per art. 149.1.14 E(sentence of the Constitutional Court 179/85) (10).

However, after saying this seven days after theapproval of Law 24/1983, the Budget Law for 1984proceeded to increase cadastral values by 36% asmentioned previously. This, while coherent with therepeatedly sought-after principle of accountability oflocal authorities, in practice only increased the problemof the devolutions that the Cadastre had to face toexecute the Constitutional sentence overruling thefreedom to establish tax rates.

To continue with our story –first mentioning thechange brought about as of 1984 by the replacement of thepercentage system to determine the amount of the NationalFund for Local Corporations (NFLC) for a fixed amount,and the introduction of a new criterion for distribution ofthe Fund (that of school units)– again representing arelative departure from the goals of sufficiency andlevelling of the transfer system through the extension, nowcasuistic, of its purpose– in 1987 a new law (Law 26/1987)was passed to comply with the restrictions imposed by theConstitutional Court, maintaining the purpose ofreinforcement of local treasuries.

The reader will remember that this law acted as abridge between the old and seriouslly ill local financingmodel contained in the dispositions mentioned above(and also in the Law of Local System of 1955 andfundamentally, in Royal Decree 3250/1976) and whatone year later would become the Law of Regulation ofLocal Treasuries of 1988, still in force today afternumerous reforms and modifications, whose merged textwas recently approved by Legislative Royal Decree2/2004 of 5 March.

In effect, Law 26/1987 regulated the faculty of LocalCorporations to increase the rate of land taxes, whichfrom then on could vary between 20 and 40 percent forurban and between 10 and 20 percent for rustic andlivestock, also permitting, as an additional element ofdiversification, that the condition of capital city or theeffective provision of urban public transport justify newand increased tax rates.

In this way, a regulation was provided for the rulesestablished by the Constitutional Court based on itsinterpretation of the Constitution, and incorporatedsoon after and in a single act into the Law of Regulationof Local Treasuries.

LAW OF LOCAL TREASURIES OF 1988:AUTONOMY, SUFFICIENCY AND STABILITYOF THE MODEL

As reflected in its Statement of Purpose, the goal ofthis law is the effective realisation of the principles ofautonomy and sufficiency. For this purpose, the lawaddressed the substantial restructuring of the sources oflocal finance, simplifying and modernising taxes andimproving the stability of the transfer system.

For the transfer system, explicitly recognised as aconstitutional right of Local Corporations, a five-year

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(9) In fact, more than a new value revision it was a matterof achieving a genuine re-implementation of the Cadastre, asemphasised by FERNÁNDEZ PIRLA in his collaboration on the bookAA.V.V.: El Catastro en España, vol. II., Ministry of Economy andFinance, Madrid, 1989, p. 161.

(10) The mentioned Constitutional Court sentence 19/1987states, in this regard, that the “initial freedom to configure” taxes

corresponds to the State legislator as established by art. 133 ofthe Basic Rule, but that this does not prevent, within theframework of the principle of legal reserve, local authorities fromenjoying a wide scope of decision from which can stem a taxdiversity ultimately justified by the need to adjust taxes to theparticular expenditure of each local authority.

projection was regulated and an arithmetical formulaprovided to pre-determine its amount, seeking not onlyto allow Local Corporations to forecast future incomefrom this source, but also to guarantee growththroughout the given five-year period. For this purpose,an annual revision of the Share in State Revenues wasestablished based on the indicator known as the rate ofprevalent evolution, whose value could not exceed GNPgrowth but neither could be less than the equivalentState expenditure (11).

With regard to local taxes –the other piece of theplan– the law addressed their regulation from a twinperspective: on one hand, to ensure the sufficiency of thesystem through declaration of unavailability of the threeprinciple taxation figures (Real Estate Tax, EconomicActivity and Motor Vehicles) whose administrationwould be shared –to a greater or lesser degree– with theState (through the General Directorate of Cadastre, theTax Agency and the General Directorate of Traffic); andon the other hand, to reinforce autonomy by authorisingLocal Corporations to establish two additional taxes (Taxon the Increase in Value of Urban Land and a Tax onConstruction, Installations and Works) as well as specialtaxes, prices and rates, and the principal elements ofquantification of mandatory taxes.

Was the Law sufficient?

Obviously, appraisal of the Law of Regulation ofLocal Treasuries can be approached from variousdirections. From a largely global perspective, CARPIO (12)has said that the “distribution of competencies providedby the (Law of Basic Regulations of the Local System) islargely sympathetic to the theoretic distribution ofmusgravian functions of assignment, distribution andstabilisation”, which recommends that the latter two bereserved to the central government while the first–whose principal function is the supply of publicservices– should be shared among all territorial levels ofthe public treasury depending on the degree of diffusionof the external factors involved in said supply of services;while MONASTERIO (13) states that the Law of Regulationof Local Treasuries “faithfully aligns with the demands ofthe theory of tax federalism”.

Although we agree with these conclusions at thetheoretic level, we must nevertheless analyse, asscientific doctrine has done profusely in recent years, theulterior evolution of the law, its efficiency and itspractical scope.

In terms of quantity, and again from the globalstandpoint, we can evaluate the degree to which the goalof de-centralisation has been achieved by using diverseparameters. The first and most widely used refers to theinstitutional distribution of total public spending.However, certain precautions –that tend to be ignored inthe pursuit of simplification– should be observed whenconsidering this indicator. As COMÍN (14) rightlyindicates, “The de-centralisation of services depends onthe country’s political configuration. In federal countries,the weight of local treasuries is less than in centralistcountries where regional governments do not exist”.Something similar has occurred in Spain where, despitethe fact that in 1988 the Central Administrationadministered 91% of total consolidated public spendingin the public sector and in 2003 that percentage hadfallen to 53.5% (15), local corporations during thisperiod have moved between 9% and 14%, not alwaysmaintaining a growth trend. This is the paradox ofSpain’s de-centralisation, otherwise so intensive thattoday only 23.4% of public sector employees work forthe State (16), less than for local administrations.

If we use the paradigm of the comparative situationof countries with a much longer tradition, andparticularly that of federal states, the need for a secondde-centralisation is obvious, observing that while SpanishAutonomous Communities administer 33.4% ofconsolidated spending, the overall average in federalcountries is 29’8% (17). Moreover, if as PÉREZ GARCÍA (18)says, “the economic dimension of local corporations mustbe addressed, for the future, bearing in mind that the sizeof the public sector is not going to continue growingfaster than the GNP”, but rather the opposite, a secondde-centralisation is the only possible way to improve therelative position of local corporations.

But although de-centralisation from the autonomouscommunities is a reasonable political aspiration –as longas it is based on the quantity and quality of the serviceswhose supply is better suited to the local level and topublic demand, two aspects that theory is unable toaddress and which depend, essentially, on socialpreferences at any given time in history– the purpose ofthe Law of Regulation of Local Treasuries was not

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(11) For the five-year period 94-98, evolution was based, inminimum terms, on the CPI, and in maximum terms, on thenominal GNP. Further, the SSR was completed with two newFunds: one for environmental infrastructure, financed initiallywith 30,000 million pesetas provided by F.E.D.E.R., and the otherfor other types of local infrastructure, with an initial assignmentof 20,000 million pesetas partially finance by the Cohesion Fund.For the new five-year period initiated in 1999, SSR evolution wasreferenced to the COP and GNPPM.

(12) CARPIO, M.: El objetivo constitucional de la suficienciafinanciera de los Ayuntamientos: situación y perspectivas. Revista deEstudios Locales (CUNAL). Special edition. Madrid, July 2000.

(13) MONASTERIO ESCUDERO, C.: La Financiación subcentralen España. Principios y desarrollo. Papeles de Economía Española,n.º 83. Madrid, 2000.

(14) COMÍN, F.: Historia de la Hacienda Pública, II. España(1808-1995). Crítica, 1996, p. 238.

(15) MINISTRY OF FINANCE: Presentación del Proyecto dePresupuestos Generales del Estado 2004 (libro amarillo) Madrid,2003, p. 45. According to these data, Spanish sub-centraltreasuries administer 46.5% of public spending, much higher thanGermany (37,5%), Austria (31,1%) and Australia 44.4%). OnlyCanada (58,6%) and the U.S. (51,5%) exceed the level of de-centralisation of the Spanish public sector.

(16) The distribution of personnel employed by Spanishpublic Administrations at 1 January 2003 is, according to theBoletín Estadístico published by the Central Employee Registerof the Ministry of Public Administrations, the following:

Scope PercentageState 23’4Autonomous Comm. 48’9Local Corporations 23’7Universities 4’0

(17) The percentage of public expenditure at theintermediate levels of Government is 23’7% in Germany, 29’7% inthe U.S., 15’7% in Austria and 28% in Switzerland.

(18) PÉREZ GARCÍA, F.: Haciendas locales: dimensión,competencias y recursos, Economistas n.º 65, p. 14.

de-centralisation itself, but to provide for thede-centralisation established by the Constitution and, inparticular, as defined (albeit in very wide, or ambiguous,terms) by the 1985 Law of Basic Regulations of the LocalSystem.

Budget performance

One way of approaching the evaluation of thisobjective is to observe the budget performance of localcorporations, such that if we were to find deficits of thetype usual in the 80s we could reach a negativeconclusion, and in the opposite case, we could at leastaffirm that the income provided by the Law has beensufficient for the level of service supply and investmenteffectively achieved, this latter without taking intoaccount that the margins –both regulatory andadministrative– for improvement of the level of local taxcollection are by no means exhausted, as we shall see.

In this regard, it is significant that during the yearsthat the Law of Regulation of Local Treasuries has been inforce, local corporations have obtained positive grosssavings between 11.3% and 20.4% of their ordinaryincome, savings that have provided coverage for the entireamount of local net investment uninterruptedly from1994 to 1999, although in the last two years for whichfigures are available, the huge increase in capital costs(19% in 2000 vs. 1999) has generated the highest budgetdeficits since 1990. However, these negative balancesbetween 2001 and 2001 represent less than 4% of ordinaryincome in these years and can not diminish the globalresults of the Law, which over the twelve years between1990 and 2001, have represented a positive budgetbalance of 1,318 million euros, as shown in table 1.

Fiscal responsability

These results however, are not accidental, nor arethey the fruit of other’s efforts. On the contrary, localcorporations have shown a high degree of the fiscalresponsability so insistently demanded of them by thelegislator in the 1980s, and during the time that the Lawof Regulation of Local Treasuries has been in force, they

have achieved a 6.5% increase in the contribution oflocal taxes to their financial structure, at the same timereducing relative debt from 22.4% of local revenues in1990 to 8.9% in 2001.

In effect, if we observe the data contained in table 2,in 2001 taxes and public prices provided 47.7% of localresources, transfers a further 35.9%, and the remaining16.4% was provided by patrimonial revenues andfinancial operations, giving a clear idea of the degree ofresponsibility achieved by the local corporations. If wego on to compare these figures with 1990 data, we canobserve strong progress in the relative weight on non-financial income –which has gone from sustaining 77.6%of expenditure to cover 91.1%– with important advancesin local taxation and, to a lesser degree, in transfers.

In spite of this, the theoretic capacity of localcorporations to increase their income is still very large,even more now that the margins for tax rates have beenincreased for all townships following the elimination offormer restrictions based on population size.

To verify this, although the analysis does not include2003 data, which at the time of writing are not yetavailable and are key to knowing the existing margintoday, an estimate has been made of the fiscal capacity ofLocal Corporations based on the data provided by the“Tax Ranking of Spanish Local Corporations in 2002”,published by the Madrid Local Authority which analysesthe figures for provincial capitals. Leaving Real EstateTax to one side for the moment, the conclusions of thestudy for the remaining taxes are the following:

a) With regard to the Tax on Economic Activities, themaximum increase coefficient permitted by the Lawis only applied in Barcelona and Cuenca. The averageof the maximum effective coefficient is 1.467,equivalent to 76.8% of the maximum.

b) Regarding the Motor Vehicle Tax, the maximumpossible average fee, for vehicles between 8 and 11.99hp, is 67.1 euros, while the established average is49.86 euros, 74.3% of the maximum. The only capitalthat demands the top rate is Barcelona.

c) The maximum average established for the Tax onConstruction, Installations and Works is 3.773, whilethe effective average is 3.363, 89.1% of the maximumrate. In this case, in which application of the regulation

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Table 1Analysis of non-financial budget deficit of local corporations. Years 1990 to 2001

(Data from liquidated budgets, in millions of euros)

Concept 1990 1991 1992 1993

Ordinary income (1) 11.000,46 11.721,02 14.076,88 15.027,27

Ordinary spending (2) 9.174,50 10.399,90 12.349,22 13.073,68

Gross savings (3) = (1)-(2) 1.825,96 1.321,12 1.727,66 1.953,59

Capital income (4) 1.541,06 1.466,96 1.648,76 1.789,09

Capital expenditure (5) 3.971,99 3.450,17 3.675,38 3.827,55

Net investment (6) = (4)-(5) –2.430,93 –1.983,21 –2.026,62 –2.038,46

Budget balance (7) = (3)+(6) –604,97 –662,09 –298,96 –84,87

Gross saving ratio = (3) / (1) 16,6 11,3 12,3 13,0

Investment coverage net = (3) / |(6)| 75,1 66,6 85,2 95,8

Source: S.G.P.F.T.C. and author.

is among the highest, 22 capitals have applied themaximum permitted by the Law.

d) Lastly, application of the Tax on Increase in UrbanLand Value is at 85.6% of capacity (effective averagerate 24.9% vs. 29.5% maximum). Of 52 capitals, 22have established the maximum rate (19).

With regard to Real Estate Tax on urban property,and based in this case on exhaustive data (20), theGeneral Directorate of Cadastre has estimated that grossincome –which in 2002 amounted to 4,687 millioneuros– could grow, through application of top rates, to7,621 million, 62.6% more than current revenues fromthis tax, and would provide local corporations 8.4% moretotal net income, based on the last year of available data(2002).

Effectively, as observed in table 3, the gross incomefrom urban Real Estate Tax for all towns included in thecommon system has maintained a level over the thirteenyears analysed of between 56% and 63.5% of the legal toprate, meaning that the average rate applied was between0.588% and 0.654% when the maximum rate is 1.051%and 1.046%.

Nevertheless, observing the data by population tierwe see that it is in the towns with a population of over100,000 that have the greatest potential for growth (thedegree of application of capacity was, in 2002, 57.2%),although the other tiers also show a wide capacity forgrowth, since all used its fiscal capacity between 62% and66% of the maximum allowen.

TAX RATES AND CADASTRAL REVISIONS

Year on year analysis shows that application byLocal Corporations of the margins established by theLaw with regard to Real Estate Tax rates has beenstrongly influenced by the evolution of cadastralrevisions in the same period.

Thus, between 1991 and 1993 local corporationsshowed a high level of activity, increasing rates annuallyfrom 0.588 in 1990 to 0.664 in 1993. This activity islargely attributable to the absence of value revisions inthis three-year period, although it should be rememberedthat, although no revisions were performed, values were

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Table 1Analysis of non-financial budget deficit of local corporations. Years 1990 to 2001

(Data from liquidated budgets, in millions of euros) Continued

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

15.860,15 16.981,49 18.339,78 19.660,98 20.783,98 22.152,29 23.194,22 24.846,38

13.306,25 14.294,10 15.424,56 15.982,37 16.731,70 17.638,79 19.532,72 21.218,70

2.553,90 2.687,39 2.915,22 3.678,61 4.052,28 4.513,50 3661,5 3.627,68

1.964,50 1.908,12 1.923,45 2.320,60 3.094,08 3.157,95 3.782,16 4.595,24

4.059,87 4.185,32 3.961,31 4.606,63 6.139,86 6.951,73 8.273,05 9.289,42

–2.095,37 –2.277,20 –2.037,86 –2.286,03 –3.045,78 –3.793,78 –4.491 –4.694,18

458,53 410,19 877,36 1.392,58 1.006,50 719,72 –829 –1.066,50

16,1 15,8 15,9 18,7 19,5 20,4 15,8 14,6

121,9 118,0 143,1 160,9 133,0 119,0 81,5 77,3

Table 2Summarised structure of income and expenditure (1990 and 2001)

Income 1990 2001 Expenditure 1990 2001

Taxes and prices 41,2 47,7 Operating expenses 47,3 56,3Transfers 32,4 35,9 Financial expenses 5,0 3,4Patrimonial income 4,0 7,5 Transfers 9,6 8,2Financial operations 22,4 8,9 Investment 23,1 26,9

Financial operations 15,0 5,2

Total 100,0 100,0 Total 100,0 100,0

Source: S.G.Política Fiscal, Territorial y Comunitaria and author.

(19) This analysis confirms, four years later, the analysisperformed by SUÁREZ PANDIELLO for 1998 reflected in edition 83 ofPapeles de Economía Española, although in general a tendency toa reduction in the available margin is observed, which for bothdates was that of the Law of Regulation of Local Treasuries priorto the reform of 2002.

(20) The simulation has been performed applying themaximum possible rate of urban Real Estate Tax to each and everytown in the common system, but does not take into considerationthe possible increases due to the specific circumstances of eachtown authorised in section 3 of Art. 73 of the L.R.L.T.

236


Table 3Comparative analysis between quotas and average tax rates respecting their maximum values,

by municipalities and population rages. Years 1990 to 2002

Concepts 1990 1991 1992 1993 1994

Municipalities up to 5.000 inhabitants

Full quota (millions of euros) 192 202 233 273 307

Maximum quota (millions of euros) 327 346 374 426 496

Full quota / Maximum quota (%) 58,5 58,4 62,3 64,2 62,0

Avg tax rate applied (%) 0,498 0,496 0,529 0,545 0,527

Avg maximum tax rate (%) 0,850 0,850 0,850 0,850 0,850

Municipalities between 5.001 to 20.000 inhabitants


















Municipalities from more than 100.000 inhabitants

Full quota (millions of euros) 856 866 1.007 1.131 1.230

Maximum quota (millions of euros) 1.580 1.574 1.712 1.845 1.956




All municipalities

Full quota (millions of euros) 1.743 1.803 2.106 2.396 2.654

Maximum quota (millions of euros) 3.113 3.176 3.450 3.775 4.199




Source: D.G.C. and the author.

237


Table 3Comparative analysis between quotas and average tax rates respecting their maximum values,

by municipalities and population rages. Years 1990 to 2002 Continued

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

332 365 393 372 394 419 444 454

541 598 633 602 631 656 681 691

61,5 61,0 62,0 61,9 62,3 63,9 65,2 65,6

0,523 0,519 0,527 0,518 0,530 0,543 0,554 0,558

0,850 0,850 0,850 0,850 0,850 0,850 0,850 0,850

515 569 620 662 695 769 794 842

854 949 1.015 1.076 1.124 1.208 1.209 1.273

60,3 60,0 61,1 61,6 61,8 63,7 65,7 66,1

0,573 0,570 0,580 0,570 0,587 0,605 0,624 0,628

0,950 0,950 0,950 0,950 0,950 0,950 0,950 0,950

422 462 507 499 522 583 695 736

657 734 813 794 830 889 1.066 1.105

64,2 62,9 62,4 62,9 62,9 65,6 65,2 66,6

0,644 0,631 0,626 0,595 0,631 0,656 0,652 0,666

1,002 1,002 1,003 1,003 1,003 1,000 1,000 1,000

263 286 313 417 440 449 494 566

406 463 547 704 740 737 789 901

64,7 61,8 57,2 59,3 59,4 60,9 62,7 62,8

0,690 0,660 0,612 0,607 0,632 0,640 0,658 0,660

1,066 1,068 1,068 1,065 1,064 1,050 1,050 1,050

1.300 1.406 1.476 1.601 1.643 1.755 1.919 2.090

2.111 2.418 2.834 2.982 3.114 3.121 3.327 3.651

61,6 58,2 52,1 53,7 52,8 56,2 57,7 57,2

0,714 0,674 0,603 0,601 0,611 0,618 0,635 0,630

1,159 1,159 1,158 1,158 1,158 1,099 1,101 1,100

2.833 3.088 3.309 3.552 3.693 3.976 4.347 4.687

4.569 5.161 5.843 6.156 6.440 6.611 7.072 7.621

62,0 59,8 56,6 57,7 57,3 60,1 61,5 61,5

0,645 0,623 0,593 0,585 0,602 0,614 0,628 0,630

1,04 1,042 1,046 1,049 1,049 1,021 1,022 1,025

effectively updated in that period through application ofthe coefficients established by the Budget Laws each year.When revisions were resumed effective 1 January 1994,we observe that the average rate went down that year to0.658, and continued a downward trend that was onlyinterrupted when, upon application of Law 53/1997 –tointroduce the criterion of gradation in the application ofnew cadastral values– the impact of the revisions on taxcollection was significantly softened.

Effectively, as illustrated in the following table,while between 1994 and 1997 the towns revised in thoseyears reduced their rates by between 33% and 41% inorder to soften or minimise the impact on the tax bill ofthe increase in cadastral values, between 1998 and 2002rates remained practically unchanged when the valuerevision became effective, descending by a little over 1%in three of the five years, increasing 0.3% in one year anddescending 4.5% in the last, which was also the last yearof local government legislature initiated after the 1999local elections.

However, because of that rate policy is closelyrelated to the evolution of the tax base, and that thevolume of resources provided by the tax is equallydependent on the total amount of local expenditure, weshould analyse the variations that have occurred in thesefigures in recent years.

The following table provides a breakdown of thefactors that have determined the evolution of the tax ratebetween 1994 and 2002.

The rate has increased by over 7% every year, withthe exception of the election years reflected in the table(1995 and 1999).

The principal factors affecting these increases arenot, however, always the same, and their analysis showsthree different stages. In the first stage, from 1994 to1997, the principal cause for the tax increase was theapplication of the update coefficient approved in theBudget Law, which contributed between 2.22% and3.37% to the total increase, which on average was 8.4%.Moreover, in this period the factors associated withcadastral administration (value revision and theincorporation of new property into the Cadastre, both ofwhich contributed similar amounts) and the rate policywere also significant.

From 1998 to 2001, a slower rhythm of cadastralrevision and a smaller update coefficient –together withlack of application in revised towns during this period–meant that the principal causes for the tax increase –anaverage of 6.9%– were cadastral updating tasks –whichcontributed an average of 2.7% per year, vs. 2.1% in theprevious period– and discretionary rate decisions at thelocal level.

In the third and last period (2002), which wasatypical due to the cadastral revision of Madrid andBarcelona, the major factor was the incorporation ofproperties into the Cadastre, although the impact ofrevision also regained relevance, up to 2%. Also that yearthe decreasing influence of value updates, a trend

238


Table 4Average tax rates, of towns revised each year, in the revision year and the previous year

Average tax rate in:

Year (1) (2) (1) / (2)All towns

Revision year Year before revision in %

1994 0,441 0,755 –41,6 0,6581995 0,513 0,791 –35,1 0,6451996 0,519 0,778 –33,3 0,6231997 0,468 0,722 –35,1 0,5931998 0,789 0,802 –1,6 0,6051999 0,713 0,722 –1,2 0,6022000 0,734 0,731 0,3 0,6142001 0,756 0,764 –1,0 0,6282002 0,646 0,676 –4,5 0,630

Source: General Directorate of Cadastre.


Table 5Rate increases (in %) and their imputation to various effects. Years 1994 to 2002

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Effect of Revision 2,28 0,81 2,19 1,52 0,81 0,32 0,53 0,83 1,99Slowdown in Reduction 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,30 0,65 0,96 1,60Increase and alteration of invoices 2,75 1,99 2,03 1,65 2,78 1,76 2,54 3,72 2,20Variation in tax rate 2,37 0,65 1,71 1,76 2,08 –0,02 1,84 2,29 0,86Budget Law Update 3,37 3,30 3,09 2,22 1,66 1,61 1,55 1,53 1,17Total Quota Increase 10,77 6,75 9,02 7,16 7,34 3,97 7,10 9,34 7,83

uninterrupted since 1994, was again confirmed, and wesaw the introduction, in compensation, of the slowdownin reduction established by Law 543/1997, a factor thatwill gain weight in the future as the one-tenth reductionof the tax base, applied to towns revised after 1998,gradually disappears.

Another viewpoint can be adopted in this analysis ifwe make a direct comparison of the increase in totalcadastral value and the increase in the total tax quota,once again emphasising the cushioning effect of Law53/1997 implying that the payable base of the taxconstitutes a function of the cadastral value, but not thecadastral value itself.

As illustrated in Table 6, the tax grows less than itstaxable income every year except for 2001.

If we remove 1994 from the calculation (due to thefact that the cadastral revisions that became effective thatyear mainly correspond to a uniform group of small townsthat are not representative of the total), the average annualrate increase is 7.7%, of which 61% (4.7 percentagepoints) is explained by the update coefficient (2.2%) andby the incorporation of new properties into the Cadastre(2.5%); the remainder is due to other causes but, in anyevent, is less than the additional margin provided by theincrease in cadastral values, which averaged 6.5%. In otherwords, although values increased by 6.5% per year as aresult of the revision, only 3 percentage points (40%) ofthe increase were applied to the tax.

The above can be interpreted either in the sense thatalthough a legal margin exists for rate policy and marginis also available to increase cadastral values, the levelachieved by Real Estate Tax related to local financialneeds is sufficient; or, alternatively, in the sense thatpolitical or social restraints with regard to the real estatetax bill precludes full application of the margins. If wetake into account that the net income from the tax hasmultiplied between 1990 and 2001 by 2.70 and that localpublic spending has increased by 2.08, we might wellconclude that although this tax has gained relevance inthe financial structure of Local Corporations, from16.13% of ordinary income to 19.08% between 1992 and

2001, it is this restraint that explains its apparent andrelative lack of exploitation. If this hypothesis were true,as it seems to be, and it were extensive, as it also seemsto be, to other local taxes, we must necessarily concludethat, rather than referring to lack of resources of the localcorporations, we should refer to social preferences: if adeficit were to exist it would therefore be due to anunderlying problem of transparency or visibility … offinancial illusion, in summary.

THE REAL ESTATE TAX: CONDITIONSAND EVOLUTION

Overall, Real Estate Tax plays a fundamental role inthe financing of Spanish local corporations, contributingone fifth of ordinary income and almost half of their taxrevenues, as shown in table 7, and together with othertaxes related to real estate or real estate activity (Land ValueIncrease and Constructions, Installations and Works),represents 27.5% of income and 57.3% of tax revenues.

But in order to proceed to a more detailed analysison the evolution of the Real Estate Tax and cadastralvalues in these thirteen years, we must also consider theinitial situation and its influence on the subsequentdevelopment of the tax, characterised from two differentangles: on one hand, the demographic structure ofSpanish towns, and on the other, the situation inheritedfrom the Land Taxes, one of whose most far-reachingconsequences has been the prolongation of thetransitional period that has meant that the rustic cadastreis still today valued with the criteria and modules used inthe early 80s for purposes of the Rustic Land Tax.

Let us first take a look at the demography andstructure of Spanish towns, the most visible featuresbeing their fragmentation –almost 84% have fewer than5000 inhabitants and 57%, under 1000– and incomparison, the large concentration of population andtaxable wealth in the few cities with populations over100,000 –0.7% of towns–, in which 42% of the totalpopulation live.

239


Table 6Increase of cadastral value and tax quota

Increases attributable to:

Year UpdatingNew Real Estates

Revision ofTotal increase Total increase

coeficient townsin CV in Full Quota

1994 3,4 2,7 5,8 11,9 10,81995 3,3 2,6 3,5 9,4 6,71996 3,2 2,2 7,5 12,9 9,01997 2,3 2,3 8,8 13,3 7,21998 1,7 2,6 4,2 8,5 7,31999 1,6 2,2 1,7 5,5 4,02000 1,7 2,7 3,3 7,7 7,12001 1,5 2,6 5,0 9,1 9,32002 1,2 2,8 19,3 23,3 7,8

Cumulativeaverage annual

2,2 2,5 6,5 11,2 7,7


As illustrated in table 8, this last group of townsconcentrate, every year in the period between 1990 and2002, between 42% and 50% of cadastral value andbetween 44% and 49% of revenue, while towns with lessthan 5,000 inhabitants obtain between 10% and 11%,with a taxable income of between 10% and 14%.

Although in overall terms we can say that over theyears the variation in the position of each group of townsrelative to the others has been slow, a definite trend canbeen identified of the increasing relevance of the mediumand small towns, to the detriment of the largest cities:while towns with more than 100,000 inhabitants lost4.5% between 1999 and 2002, all other groups advancedin their position, with the sole exception of the group ofless than 5000 inhabitants.

In line with the urban development model of recentyears, which has seen the growth of medium townsoffering both relatively lower housing prices and a betterquality habitat, Real Estate Tax shows significantprogress in towns with populations between 50,000 and100,000, which have increased their cadastral value by285% and their share by 234% in that period, far abovethe average figures which, for the total of localcorporations, were 222% and 169%, respectively.

Secondly, Real Estate Tax, as inheritor of the formerLand Taxes, was born with all the advantages anddisadvantages the latter left behind: in the urban field, avalue revision ordered by Royal Decree Law 11/1979 thathad been executed only partially, and in the rustic area, ataxable income calculated based on economic studiescarried out in the early 90s with a seriously outdatedCadastre.

To condense the reality of this inheritance into a fewfigures, the following are sufficiently illustrative: in

1989, urban Real Estate tax produced 1,258 millioneuros of revenues, in clear contrast to the scarce 43million provided by the rural Real Estate Tax, which inaverage terms translated into an urban tax bill of 64euros and a little under 1 euro (0,94) per rustic hectare;urban cadastral value, estimated at 250,000 millioneuros, was a little over 610 times the taxable income ofrural real estate; towns whose urban cadastre had beenrevised represented 51% of the total existing at that time,while only 17.8% of the rural cadastre had beenrenovated; by number of taxpayers, in the urban field alittle over 19.5 million bills were issued, while the rusticarea featured 1.2 million non-exempt subjects and morethan 6.1 million exempt subjects, meaning that the taxburden was shouldered by only 16.7% of propertyowners, a figure only barely higher than that registered in1965 (21), for example.

What happened next? A brief consideration of theeloquent figures provided above give us a clear answer:for urban real estate, with half of the journey alreadycompleted, a plan for the unilateral and acceleratedcompletion of the remaining locations was drawn up, inorder to reach a situation of horizontal equity thatmaterialised into a decision that all townships must bevalued uniformly at approximately 70% of thecorresponding market value, such that all taxpayers,regardless of their place of residence, could beconsidered equally to these effects. In effect, in 1990 the

240


Table 7Structure (in %) of income liquidated by local authorities

(in percentage of the total of taxes recognised as ordinary revenues)

Concepts 1990 1991 1992 1993

I. Direct Taxes 31,11 30,74 33,38 34,99I.1. Real Estate tax 16,13 17,65I.2. Motor Vehicle tax 5,48 5,75I.3. Tax on increase in value of urban land 2,27 2,11I.4. Economic activity tax 8,53 8,88I.5. Surcharges on direct taxes 0,00 0,06I.6. Other direct taxes 0,00 0,00I.7. Extinguised direct taxes 0,96 0,53

II. Indirect Taxes 3,76 4,15 4,15 3,95II.1. Surcharges on indirect taxes 0,00 0,03II.2. Tax on Construction, Intallations and Works 3,62 3,46II.3. Other indirect taxes 0,40 0,38II.4. Extinguished indirect taxes 0,12 0,06

III. Fees and other income 19,96 20,02 21,82 21,85IV. Ordinary Transfers 41,95 41,02 38,10 36,20V. Patrimonial income 3,20 3,24 2,53 3,00

Ordinary income 100,00 100,00 100,00 100,00

Source: DGCHT and SGPFTC.

(21) Vid. MOYA RODRÍGUEZ, M.: El Catastro de Rústicapresente y futuro, en AA.VV.: El Catastro en España, vol. II,Ministerio de Economía y Hacienda, Madrid, 1989. pág. 148.

cadastral revision of 2,447 locations came into effect–representing cadastral registration of more than 22% ofall urban units in the territories comprised in thecommon system– and it was forecast that the processwould be completed in the remaining locations thefollowing year, at which time its was also planned todecisively advance in what was called the second valuerevision in a large part of Spain.

However, as a result of the serious conflicts thatarose with regard to the second revision of Madrid andother major cities –scheduled to become effective on 1January 1991– the State Budget Law for that yeareffectively spoiled the projected operation. This not onlycut short the proposition, but also suspended for threeyears –and seriously endangered for the future– anyinitiative directed at updating urban values, a processthat was only resumed in 1994 with a little over 1,200small towns whose revision had been pending since the70s, not without first having established new measureswhich, like the 50% market reference coefficient (22),attempted to enable the reactivation of the project.

Activity has continued from that point, although theconditions for the performance of cadastral revisions–today, the general collective appraisal procedure– havechanged significantly: the initial period of validity of therevision was increased from eight to ten years and, with

the Law of Cadastre of 2002, was increased still further;in general the agreement or solicitation of the affectedtowns is required, which furthermore must necessarilyreport value proposals before these are approved andparticipate in the expenses deriving from the process ofnotification and customer service (23), and, as of 1998,as mentioned previously, the value increases derivingfrom revision are only incorporated into the tax base by

241


1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

35,57 36,74 36,28 38,59 35,34 34,57 34,34 35,6418,64 19,47 19,18 20,59 18,98 18,30 18,45 19,085,94 6,01 5,92 6,35 5,90 5,98 6,07 6,092,27 2,46 2,49 2,99 3,10 3,24 2,93 3,268,30 8,56 8,60 8,62 7,20 7,02 6,84 7,160,03 0,04 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,000,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,000,37 0,21 0,10 0,04 0,02 0,02 0,04 0,03

3,94 4,03 3,59 3,90 4,58 4,97 5,08 5,230,00 0,03 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,003,48 3,89 3,54 4,12 4,56 4,90 4,87 5,150,43 0,09 0,03 0,02 0,00 0,05 0,16 0,050,02 0,02 0,02 0,03 0,00 0,01 0,04 0,03

21,77 20,08 20,60 22,31 18,93 18,58 18,60 21,1835,93 36,47 36,62 38,53 38,52 39,68 39,26 34,992,77 2,68 2,91 3,59 2,60 2,19 2,70 2,94

100,00 100,00 100,00 107,20 100,00 100,00 100,00 100,00

Table 7Structure (in %) of income liquidated by local authorities

(in percentage of the total of taxes recognised as ordinary revenues) Continued

(22) Relationship between revised cadastral values andmarket values, in the terms regulated in the first instance byPresidential Resolution of the General Constitutional Counciland Constitutional Court of 15 January 1993 and afterwards byministerial orders dated 14-10-1998 and 18-12-2000.

(23) This participation has, on the other hand, beentraditional, since Art. 23 of the Merged Text of the Urban Land Tax,approved by Decree 1251/1966, established the obligation of LocalCorporations to collaborate with the Central Administration ondiverse aspects of tax administration, including individualnotification of cadastral values, bases and income, aid in theverification of statements and their preparation in the event offailure to do so by the passive subject (“without detriment”, saidthe rule, of the “right” of the Local Authority to “claim from theowners the payment of expenses and fees deriving from thismotive”). Later, Royal Decree Law 11/1979, of 20 July, ruled thatinvestment and operating expenses of the Consortia for Land TaxAdministration and Inspection would be shared equally by theState and Local Corporations, a rule kept valid by Royal Decree1.279/1985 regulating the Tax Administration and CooperationCentre created by Law 50/1984, and later developed by Order of 24April 1986. In 1989, the State Budget Law finally eliminated localparticipation in the general expenses of the Cadastre, although theLaw of Regulation of Local Treasuries, following modification of itsart. 70.4 by Law 13/1996, proceeded to recover it, albeit in alimited and partial form. In the recently approved Law 48/2002 of23 December, of Real Estate Cadastre (art. 11.1) – currently art.29.1 of Legislative Royal Decree 1/2004 of the Merged Text of theLaw of Real Estate Cadastre, it is again contemplated by theindication that “the collaboration of Local Corporations or otherpublic Administrations and entities may be obtained”.

tenths during each of the ten following years, and in thecase of towns revised between 1998 and 2003, are notupdated by the coefficients contemplated in the BudgetLaws.

In summary, during the first thirteen years ofexistence of the urban real estate tax, the volume ofreceipts has grown by 39.9%, the net has increased by155%, and net revenues have increased by 187.6%; onthe other hand, tax allowances, which have tended todiminish throughout the period, now represent a littleunder 8% of gross revenue, equivalent to more than 364

million euros and double the revenue from rustic realestate tax; the average net quota in 2002 was a little over167 euros, although this varies widely throughout theterritory, since while in Ceuta it is a little over 70 euros,in Cataluña it is more than 240 as shown in the table 9.

As for rural Real Estate tax, the original text of theLaw of Regulation of Local Treasuries provided for asubstantial increase in the number of non-exemptsubjects through the equivalent reduction in thecadastral value threshold below which the exemptionbenefit could be obtained, although this proposition

242


Table 8Urban Real Estate Tax (1990-2002)

(Cadastral Value in thousands of millions of euros and Full Quota in millions of euros)

Range1990 1991 1992 1993

VC % C. % VC % C. % VC % C. % VC % C. %

Up to 5.000 inhabitants 40 13,0 192 11,0 43 13,4 202 11,2 46 13,4 233,1 11,1 52,2 13,8 273,1 11,4Between 5.001 to 20.000 inhabitants 56 18,5 293 16,8 59 18,2 304 16,9 64 18,3 360,6 17,1 69,8 18,5 418,1 17,5Between 20.001 to 50.000 inhabitants 42 13,7 234 13,4 46 14,3 263 14,6 49 14,2 309,7 14,7 53,7 14,2 354,0 14,8Between 50.001 to 100.000 inhabitants 27 9,0 168 9,6 28 8,8 168 9,3 31 8,8 196,2 9,3 33,2 8,8 219,4 9,2More than 100.000 inhabitants 139 45,8 856 49,1 146 45,3 866 48,0 157 45,3 1.006,8 47,8 168,4 44,6 1.130,9 47,2

Total 304 100,0 1.743 100,0 323 100,0 1.803 100,0 347 100,0 2.106,4 100,0 377,3 100,0 2.395,5 100,0

Range1994 1995 1996

VC % C. % VC % C. % VC % C. %Up to 5.000 inhabitants 60,9 14,4 307,5 11,6 67 14,4 332 11,7 74 14,2 365 11,8Between 5.001 to 20.000 inhabitants 84,9 20,1 476,2 17,9 93 20,2 515 18,2 105 20,1 569 18,4Between 20.001 to 50.000 inhabitants 62,0 14,7 394,8 14,9 68 14,8 422 14,9 76 14,6 462 15,0Between 50.001 to 100.000 inhabitants 36,5 8,6 245,0 9,2 40 8,7 263 9,3 46 8,8 286 9,3More than 100.000 inhabitants 177,9 42,1 1.230,1 46,4 193 41,9 1.300 45,9 221 42,4 1.406 45,5

Total 422,1 100,0 2.653,5 100,0 462 100,0 2.833 100,0 521 100,0 3.088 100,0

Range1997 1998 1999

VC % C. % VC % C. % VC % C. %

Up to 5.000 inhabitants 78 13,2 393 11,9 76 11,8 372 10,5 81 12,0 394 10,7Between 5.001 to 20.000 inhabitants 112 18,9 620 18,7 121 18,9 662 18,6 130 19,3 695 18,8Between 20.001 to 50.000 inhabitants 84 14,3 507 15,3 88 13,7 499 14,1 94 13,8 522 14,1Between 50.001 to 100.000 inhabitants 54 9,2 313 9,5 73 11,3 417 11,7 78 11,6 440 11,9More than 100.000 inhabitants 262 44,4 1.476 44,6 283 44,2 1.601 45,1 293 43,3 1.643 44,5

Total 590 100,0 3.309 100,0 641 100,0 3.552 100,0 676 100,0 3.693 100,0

Range2000 2001 2002

VC % C. % VC % C. % VC % C. %

Up to 5.000 inhabitants 85 11,7 419 10,5 90 11,3 444 10,2 94 9,6 454 9,7Between 5.001 to 20.000 inhabitants 144 19,8 769 19,4 145 18,2 794 18,3 161 16,4 842 18,0Between 20.001 to 50.000 inhabitants 100 13,8 583 14,7 125 15,7 695 16,0 131 13,4 736 15,7Between 50.001 to 100.000 inhabitants 82 11,2 449 11,3 91 11,5 494 11,4 104 10,6 566 12,1More than 100.000 inhabitants 316 43,4 1.755 44,1 344 43,3 1.919 44,2 489 49,9 2.090 44,6

Total 728 100,0 3.975 100,0 795 100,0 4.347 100,0 979 100,0 4.687 100,0

Note: C.: Cuota.Source: D.G.C. and the author.

never materialised since Royal Decree Law 7/1989overturned it by doubling the minimum exemptcontained in article 64. Nevertheless, in what constitutedan alternative route to a similar destination, Law 31/1990established the update of rural cadastral values by 50%,which brought the number of non exempt taxpayers in1991 to increase by 500,000, 39% more than theprevious year, despite which and due to the fact that therevision of cadastral values proceeding from the net baseof Land Tax have still not been revised (24), in 2002 lessthan 29% of rural property owners contributed the totalamount of revenues from this tax.

From the viewpoint of its contribution to localtreasuries, rural real estate tax has increased from 43million euros in 1989 –the last valid year of the LandTax– to 145.5 million euros in 2002, in other words,revenues (net income) have increased in these thirteenyears by 191%, three percent more than urban RealEstate Tax, that for the same period showed an increaseof 187.6%. However, in other terms, rustic hasrepresented only 3.5% of the value of urban income inthis period, meaning that its financial significance istoday practically irrelevant (25).

Globally and lastly, real estate tax overall has gonefrom representing 25.7% to 30.7% of local income from

the three primary budget chapters between 1990 and2002 (26).

REAL ESTATE TAX LAW: PERMANENTAND UNFINISHED CHANGE

From the viewpoint of the regulation, the evolutionof Real Estate Tax has been profuse and continuousduring its thirteen years of existence and its principalchanges have always been related to different processesof negotiation with the Spanish Federation of LocalCorporations and Provinces, mostly for the purpose ofextending the scope of decision authority –orparticipation in decisions– of local corporations and toachieve technical improvements in the administration ofthe tax, although there are also cases of reactivelegislation in response to court decisions, and even acertain degree of improvisation clearly visible in rulesthat are modified time after time without producingresults.

Before entering into consideration of the changesintroduced by the Law of Real Estate Cadastre of 2002

243


Table 9Principal volumes of urban real estate tax, by Autonomous Communities. Year 2002

Average Tax Base Average Net Quota(Euros) (Euros)

Autonomous CommunitiesAverage

Per Per Per PerRateReceipt Inhabitant Receipt Inhabitant

01 Andalucía 0,685 29.532 17.991 172,7 105,202 Aragón 0,479 27.343 21.792 124,3 99,003 Illes Balears 0,596 38.704 31.178 212,6 171,304 Canarias 0,543 39.345 22.899 174,3 101,405 Cantabria 0,558 29.426 25.167 144,9 123,906 Castilla-La Mancha 0,550 21.970 17.399 111,6 88,407 Castilla y León 0,524 22.042 21.408 105,4 102,408 Cantalunya 0,754 44.998 30.694 240,6 164,109 Extremadura 0,610 19.177 13.284 107,6 74,510 Galicia 0,512 25.016 16.696 116,8 77,911 Madrid (Comunidad de) 0,531 68.228 37.324 186,3 101,912 Murcia (Región de) 0,682 26.603 19.383 123,1 89,713 Asturias (Principado de) 0,536 26.598 17.376 129,3 84,514 Rioja (La) 0,486 29.933 25.286 131,2 110,815 Valenciana (Comunidad) 0,758 27.130 21.602 179,7 143,116 Ceuta 0,350 23.135 7.927 70,5 24,217 Melilla 1,000 35.021 11.249 128,2 41,2

National total 0,630 34.840 24.092 167,2 115,6

Source: D.G.C.

(24) Lo que no ha impedido que el valor catastral totaldel ámbito rústico haya crecido un 164,1% entre 1990 y 2002.

(25) Table 10 shows the average tax quota for 2002 byAutonomous Community.

(26) In terms of liquidated tax, local public taxes and feesprovided 6,661 million euros in 1990, a figure that increased to15,241 million in 2002. Non-financial income has evolved from12,542 million euros in 1990 to 29,442 million in 2002. RealEstate Tax represents 13.7% of the first figure and 16.1% of thesecond.

and the Reform Law of the Law of Regulation of LocalTreasuries the same year, we can say that, of the eighteenarticles that the Law of Regulation of Local Treasuriesdedicates to real estate tax, only six remained in 2002 intheir original form; article 61 describing the nature of thetax and the taxable object; 63 on real estate classified asrustic; 66, defining the tax base; 67 and 68, dedicated togeneral criteria for determination of cadastral value; and76, regulating the right to claim in the event of non-payment of the tax. However, Law 51/2002, of 27December, of Reform of Law 39/1988 of 28 December,Regulation of Local Treasuries, has provided a new textand introduced profound modifications in the eighteenarticles regulating the tax. In summary, all of thesearticles have been modified in these years between oneand nine times each (27).

Of all these reforms and modifications, the mostimportant is that of the 2002 Law, since it not onlythoroughly changes the articulation of the tax, but alsoplaces itself within the framework of the global reform of

the local financing system and has allowed the removalof the cadastral content from the scope of the tax and thecomplete renovation of the Cadastre, thus providing itwith an identity of its own, lost after the Law ofTopographic Parcellary Cadastre of 1906, the lastregulation of this rank to regulate the cadastralinstitution which thereafter was gradually absorbed byland tax regulations throughout the 20th century, andparticularly following the Civil War.

The general guidelines of the 2002 reform of theReal Estate Tax and a large part of the ideas that explainor feed its precepts derive, as we shall now see, from theReport (28) prepared by the Commission for the Reviewand Proposal of Measures for the Reform of Local TreasuryFinancing, constituted by Resolution of the Secretary ofState of the Treasury dated 11 July 2001 which orderedan “analysis of the current situation of Local Corporationfinance” and preparation of a “report on a new system offinancing”.

As general criteria for reform of the tax, theCommission proposed three principal measures: firstly,the “development and reinforcement of local autonomy”,for which it proposes to “grant local corporations a higherdegree of autonomy in relation to Central Administration”in matters of cadastre, and also to “reinforce tax by-laws asa means to regulate the tax, increasing the scope of localauthority in matters of the impact of cadastral revision onthe tax bill, quotas and policy relative to housing and theuse of land and buildings and, in general, allowing

244


Table 10Rural Real Estate Tax (2002)

Distribution by Autonomous Communities and Average Quotas

Autonomous Community

Total Title Holders

Taxpayers Exempt Total

Number % Number % Number

Andalucía 357.994 40,0 37.759 60,0 895.753Aragón 172.025 40,4 54.012 59,6 426.037Asturias (Principado de) 74.831 24,7 28.740 75,3 303.571Canarias 24.750 10,4 13.220 89,6 237.970Cantabria 43.415 37,3 72.877 62,7 116.292Castilla y León 482.479 28,1 1.235.530 71,9 1.718.009Castilla-La Mancha 256.175 29,4 14.269 70,6 870.444Catalunya 169.103 45,4 3.764 54,6 372.867Extremadura 88.625 27,9 28.881 72,1 317.506Galicia 199.686 11,5 1.540.943 88,5 1.740.629Illes Balears 23.687 19,1 107 80,9 123.794Madrid (Comunidad de) 25.358 24,9 76.344 75,1 101.702Murcia (Región de) 88.841 52,0 82.143 48,0 170.984Rioja (La) 47.539 35,0 88.298 65,0 135.837Valenciana (Comunidad) 346.290 47,1 88.623 52,9 734.913

Total 2.400.798 29,0 5.865.510 71,0 8.266.308

Source: D.G.C.

(27) Thus, article 61 has been re-written in 2002; 62 hasbeen modified in 1996, 1998 and 2002; 63 in 2002; 64 has beenchanged seven times (1990, 1992, 1993, 1996, 1999, 2000 and2002); 65 was written in 2000 and again in 2002; 66, 67 and 68were modified in 2002; 69 was modified in 1997 and 2002; 70was modified nine times (1990, 1991, 1992, 1994, 1996, 1997,1998, 2000 and 2002); 71 on four occasions (1994, 1997, 1998and 2002); 72, in 1997 and 2002; 73 was altered eight times(1990, 1992, 1994, 1996, 1997, 1998, 2000 and 2002); 74, three(1999, 2000 and 2002); 75, in 1998 and 2002; 76 once in 2002;77 varied six times (1990, 1994, 1996, 1997, 1998 and 2002) andlastly, 78 was modified in 1998 and 2002.

(28) TAX RESEARCH INSTITUTE: Informe para la Reforma de lafinanciación de las haciendas locales. Madrid., 2002.

increased capacity for the participation of local entities incadastral maintenance operations”; the second criterionrecommends to “establish procedures to allow thesolution of disputes”; and the third and last proposes thecreation of a new category of real estate for property that,due to its special characteristics, should be subject to adifferent cadastral tax regime.

Based on these criteria, the Commission’s reportformulated a total of fifty-three proposals relative to thetaxable object, cases for exclusion, exemptions, taxsubjects, taxable income and net base, quotas,allowances, formal obligations and tax and cadastraladministration. Of these proposals, the reform hasincorporated forty-four in their full form, rejected eightand partially adopted one. Of the proposals rejected,four were considered unnecessary (29) because theirpurpose was already addressed by the existingregulation, two because their regulation corresponded

to the law (30), and the other two were consideredunacceptable (31).

It can therefore be said that the new version of theReal Estate Tax is the result of the intense workperformed by the Commission. The rules of Law51/2002 relative to the tax constitute, in my opinion, awell-proportioned and feasible response to the overallobjectives of the reform, essentially the clear anddecisive reinforcement of the sufficiency and autonomyof Local Treasuries, to the extent that, in view of thehistorical antecedents mentioned previously, localcorporations have never before enjoyed greater freedom

245


Table 10Rural Real Estate Tax (2002)

Distribution by Autonomous Communities and Average Quotas Continued

Surface Area Quota Avg Quota by

Non exempt Exempt Total Thousands Receipt Hectare

Hectare % Hectare % Hectare of euros Euros Euros

7.285.937 83,9 1.399.533 16,1 85.470 43.605 121,80 5,984.179.995 88,9 524.346 11,1 4.341 10.993 63,90 2,63

713.387 68,1 334.042 31,9 47.429 1.892 25,28 2,65380.934 52,5 345.005 47,5 725.939 1.934 78,14 5,08186.315 35,4 339.967 64,6 526.282 1.075 24,76 5,77

7.258.929 78,0 2.052.810 22,0 11.739 17.491 36,25 2,416.448.625 81,7 1.448.390 18,3 97.015 15.159 59,17 2,352.295.566 74,1 802.899 25,9 98.465 10.961 64,82 4,773.589.375 87,4 519.690 12,6 9.065 9.133 103,05 2,541.661.583 57,2 1.243.880 42,8 5.463 3.429 17,17 2,06

332.117 68,2 154.873 31,8 486.990 788 33,27 2,37538.688 72,6 202.812 27,4 741.500 1.366 53,87 2,54962.399 86,5 149.839 13,5 12.238 6.061 68,22 6,30240.617 49,5 245.213 50,5 485.830 1.933 40,66 8,03

1.740.442 77,2 513.959 22,8 54.401 19.729 56,97 11,34

37.814.909 78,6 10.277.258 21,4 48.092.167 145.548 60,62 3,85

(29) These proposals recommended “establishment of aspecific system for time share property” already included inthe relevant Law, which is fully compatible with theregulation of tax subjects for Real Estate Tax; “specificregulation of the validity of private documents as proof ofchange in ownership”, unnecessary by virtue of civilregulations; “to legally allow interested parties tocommunicate discrepancies observed between cadastral dataand the reality of the estate”, which they can do under theprovisions of the Law of Right to Petition and the Law of theLegal System of Public Administrations and CommonAdministrative Procedure; and lastly, to “include the cadastralreference in administrative documents related with realestate”, already covered by Law 13/1996.

(30) The first of these proposed “enabling administrationby Local Corporations of the cadastral value procedure by meansof specific modules”, which would not require any legal reformand could be developed either through a future regulation of theLaw of Cadastre or through the collaboration agreements; thesecond indicated that “the system of delegation of competenciesin matters of cadastral administration should be expresslyregulated, based on the size and/or characteristics of the localentity, such that different types of collaboration agreement wouldexist in which the administrative capacity of the local entitywould determine the level of competency delegated”, a questionthat likewise does not require regulation by Law.

(31) “Eliminate the subjective exemption applied underthe current regulation to the Red Cross and replace it for anotherin which the tax allowance is limited to the real estate owned bysaid Entity that is directly related to its founding purpose”; and“Authorise Local Corporations to modify the quota not onlythrough reductions, but also through increases to permit thecorrection of mismatching cadastral values in the period betweenapproval of the urban development plan and the definitiveapproval of the new value proposal”.

to design their own real estate tax model. This isemphasised in the Statement of Purpose of the ReformLaw, which indicates that the innovations introducedattempt to “provide local authorities with a wide varietyof instruments to conjugate the revenue potential (ofthe tax) with the possibilities that the tax offers as aninstrument at the service of local tax policy” whichimplies, as an unavoidable counterpoint, emphasisingthe responsibility of local governments to their voters,whose preferences in any direction can be met byadapting the tax programme of each local government tothe new law.

However, let us now view –by reviewing the evolutionof the tax law since its birth in 1988– the road that hasbrought us to where we are today, since the study of theseantecedents is the best way to understand the progressachieved and also of course, the residues, archaisms, andsometimes surprising architectonic and conceptuallimitations that the tax continues to maintain.

Article 61 has been modified for the first time inthe text of Law 51/2002, limiting its contentexclusively to the definition of the nature of the tax,and leaving the description of the tax object for article62. This represents a technical reform, and is not trulysubstantive in scope.

With regard to the material element of the taxobject, article 62 was reformed by Law 13/1996, in thefirst instance, to adapt it to Royal Decree Law 5/1996regarding land measures, and was further clarified ordetailed in Law 6/1998. In both cases the intention wasto address the new classification deriving from thecompetencies assigned to the Autonomous Communities(cfr. Constitutional Court Sentence of 20 March 1997),and therefore can also be considered as a merelytechnical modification.

Article 62 was again modified (with didactic intent)by means of Law 50/1998, to explicitly include what wasalready previously implicit, but negatively interpreted byHigh Court Sentence of 15 January 1998 and by Sentenceof the National Court of 13 May of the same year: thatthe basins of reservoirs form part of the tax object,whereby the legislator understands that they are notsubject to exclusion, as both sentences ordered after along dispute by the owners of these properties in anattempt to preserve the privilege of exemption grantedunder the old Urban Land Tax. As for the rest, thismodification –that was systematically incorporated intothe paragraph dedicated to urban buildings of article 62–did not signify that irrigation dams and reservoirs wereexcluded from the scope of the tax, as sometimesmistakenly interpreted, since the Statement of Purpose ofthe reform law made certain to avoid this by saying that“a new text is provided to (...) article 62 (...) to expresslyinclude (...) the basin of (reservoirs), criteria that mustalso be applied to this type of properties (rural) whentheir nature conforms to the indications of article 63” (ofthe Law of Regulation of Local Treasuries in its originalversion).

Additionally, the new text of article 62, incorporatedinto article 61 of the Merged Text of the Law of RealEstate Cadastre, technically improves the definition ofthe taxable object, and also introduces, as recommendedby the Expert Committee, substantial changes such as thecreation of a new category of property, that of special realestate, and the explicit regulation of cases for exclusion,not covered by the tax before then.

According to SUÁREZ PANDIELLO (32) “this newregulation (the creation of special real estate) addressesthe old argument between the State and local authoritieson how to tax certain properties, such as motorways andreservoirs, whose nature is at least debatable. Thecreation of this new category will most probably preventlitigation and therefore improve administration of thetax”. Certainly, the argument about whether theseproperties are urban or rural has been emptied ofcontent, since now that they are neither one nor theother, they have been transferred to a specific class oftheir own. However, in addition to this effect, andfollowing the recommendation of the Expert Committee,the new law has attempted to exclude this type ofproperties from the ordinary system of taxation andcadastral revision (33), because in the majority of cases,if not all, these large infrastructures are off the market,and are in no way comparable to housing or farm landfor which the ordinary rules of cadastral appraisal andtax structure are intended, especially with regard to taxbenefits and rates.

With regard to exemptions, grouped under article 63of the reformed law (art. 62 of the Merged Text of theLaw of Real Estate Cadastre), their configuration hasbeen systemised, distinguishing between those thatrequire an application and those that do not; restrictionshave been applied to some examples, and localcorporations have been granted authority to establish anew technical exemption based on criteria of efficiencyand economy in local tax administration, for the purposeof avoiding the expense of administering tax bills whoseamount does not cover the cost of administration.

The exemption system is one aspect of the tax thathas been subject to a larger number of modifications inthe last thirteen years, restrictive measures andextensions taking an equal share. Effectively, article 64.aof the original version of the Law of Regulation of LocalTreasuries was amended by Law 13/1996 in an effort tosolve the situation created by the doctrine contained inseveral High Court sentences (v.gr. HCS Baleares of 26October 1994 and HCS Cantabria of 3 February 1993)which interpreted –departing from the original intentionof the legislator, as reflected in the Statement of Purposeof the current law– that the condition of public and freeuse was not required for maritime-land and hydraulicproperty to be eligible for exemption. In this regard, Law51/2002 considers that public maritime-land andhydraulic properties are not subject to taxationexclusively if they are for public, free use, removing theequivalent reference to exemption.

Article 64 was also modified by Law 14/2000 as aresult of High Court sentence of 25 September 2000 thatgranted exemption to underground parking lots operated

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(32) SUÁREZ PANDIELLO, J.: Financiación Local y Corres-ponsabilidad Fiscal Local: ¿Ganamos con el nuevo modelo? Revistade Estudios Regionales. Nr. 66, 2003.

(33) TAX RESEARCH INSTITUTE, op. cit., p. 54. The ExpertReport says in this respect: “the creation of a new class of realestate will represent, for the properties so classified, not only amore appropriate evaluation based on their specific nature, butalso the application of differentiated tax rates, a more suitablefrequency of cadastral revisions, which will not necessarilycoincide with that of other real estate, and a special system ofreduction of the tax base or non-application of the same.” Ineffect, all of these proposals have been incorporated into the Law.

under administrative license. In this regard, effective 1January 2001 the only properties granted exemptionunder this paragraph are municipal properties in thepublic domain that are directly operated by the localauthority, while if they are operated indirectly they aresubject to tax and non-exempt, regardless of the identityof the tax subject. The innovation introduced by Law51/2002 with regard to properties in the public domainmanaged directly by local authorities resides in the factthat it considers them not subject to real estate tax,rather than classifying them as exempt, a measurejustified by reasons of economic capacity and addressingthe absurdity of being the subject and collector of thesame tax, not to mention the distortion that this couldproduce in quantifying tax endeavour in terms of thedistribution of unconditional transfers.

Article 64.c) was modified by Law 31/1990 and byLaw 19/1995 to clarify, by restricting the original text,the scope of the exemption established in favour ofmountain land planted with slow-growing species. Therestriction consisted of requiring, as a condition for thetax benefit, that the principal product of this type of landbe timber or cork, and that the density of planting be“appropriate to the given species”, both conditionsabsent from the 1988 text, and which have beenincluded, retaining the original text, in article 63.1.f) ofthe Law of Regulation of Local Treasuries in the text ofLaw 51/2002 (art. 62.1.f of the Merged Text of the Law ofReal Estate Cadastre).

The fourth modification to the exemption system ofthe Real Estate Tax is a consequence of the effectiveapplication of the provisions of letter e) of former article64: through laws 24, 25 and 26 of 1992, exemption wasgranted to non-Catholic religious associations withwhich the State had signed Cooperation Agreements,these being the Spanish Federation of Religious Entities,the Spanish Confederation of Israelite Communities, andthe Spanish Islamic Commission. The new text of 2002features a merely formal change, consisting of uniting ina single paragraph of article 63 (now art. 62 of theMerged Text of the Law of Real Estate Cadastre) thereference to this exemption and that granted to CatholicChurch properties, that in the previous version of theLaw of Regulation of Local Treasuries occupied differentparagraphs.

Letter k) of article 64, regulating technicalexemption of properties with minimal value, was firstmodified, as stated previously, by Royal Decree Law7/1989 to double the minimum value eligible forexemption established for rustic real estate by theoriginal text of the Law of Regulation of Local Treasuries,this being the first amendment to the Law of Regulationof Local Treasuries, even before its effective application,to increase tax benefits, thus refuting the expressprogrammatic declaration to the contrary contained inits Statement of Purpose. Law 51/2002 has modified thelimits of the exemption established in the Law ofRegulation of Local Treasuries, which were based on thecadastral value of the properties in the form of a singleamount whose application was mandatory for all LocalAuthorities, by giving Local Corporations the option togrant exemption to those estates whose tax does notexceed the amount that each Corporation determines asthe minimum necessary to cover administration costs. Inthis way, an exemption originally created to avoidtaxation of manifestations of minimal economic capacity

–which in any case is inconsistent with a purely real tax–has become an instrument to prevent wasting publicresources to collect insignificant amounts, somethingthat in the area of rustic estates, due to the degree ofoutdating of their cadastral values, is not infrequent.

Equally contrary to the restrictive direction was theexemption introduced by Law 22/1993 in favour ofprivate education establishments linked to the educationagreement system, although this was nothing new, sincealready under the system of Urban Land Tax theproperties dedicated to education, in the termsestablished in article 264 of Legislative Royal Decree781/1986, enjoyed partial exemption of 95% of the quota.The fact is that, with public education centres alreadyexempt since the original Law of Regulation of LocalTreasuries (article 64, paragraph a), and the end in 1993of the tax benefits inherited from the Urban Land Tax thatlacked an express date of validity, application of theending date would have aggravated the relative positionof compulsory education serviced by the private sector–but financed by the State– and therefore, in the absenceof the exemption, it would have been necessary to revisethe economic modules of the education agreement and, insummary, to increase public spending for a neutralfinancial result. In consequence, the legislator decided onthe most simple solution: to recognise the exemption ofthe established included in the education agreement andsimultaneously compensate Local Authorities for the lossin revenues (34), for which Law 22/1993 was developedby Royal Decree 2187/1995 (35). This exemption is stillin force, although it now requires the establishments toapply specifically.

The last amendment to the Law of Regulation ofLocal Treasuries before the reform of 2002 in matters ofexemption was introduced by Law 55/1999, whichfollowed the same logic supporting paragraph a) of theformer article 64: properties dedicated to health serviceswere declared exempt (thus joining those related todefence, security, prisons and education), although thisamendment, in line with the new treatment of local taxbenefits introduced by Law 50/1998 –characterised by thereferences to availability and non-compensation–established that it would be the Local Authorities thatwould assume the cost of the measure, if they were to

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(34) It might be concluded that all this mess was caused byan error of the legislator: Law 39/1988 intended to reinforcesufficiency of Local Treasuries, for which purpose it eliminatedtax benefits and committed the State to indemnify LocalCorporations if in future it decided to create new exemptions.What happened is that the exemption of concerted centres waseliminated, and it was only realised after the fact that thesecentres would have to be compensated for the patrimonialimbalance this caused, at which time the decision was made toreintroduce the exemption and, necessarily, to compensate theLocal Authorities, which had already consolidated their right asprovided in article 9 of the Law of Regulation of Local Treasuries.In summary, this return trip ended up becoming, at the end, anunexpected subsidy, moreover complex to administer, in favour oflocal corporations.

(35) Nevertheless, since Law 22/1993 became valid on 1January 1994, the tax year of 1993 was excluded from theexemption, for which reason Law 13/1996 had to retroactivelyestablish that said tax year would also be eligible for applicationof the tax benefit, although in this case the legislator excludedthe possibility of compensating local corporations.

decide to apply it (36). The new legislative text maintainsthis optional character for this case of exemption, whichshould be readdressed if it is considered that the purposeof the benefit is none other than the public interest interms of the health service, which is at least as importantas national defence or education and therefore deservingof the same treatment as these other services (37).

Article 65 of the Law of Regulation of LocalTreasuries was first amended by Law 14/2002, essentiallyto provide a clearer delimitation of the different examplesof tax subjects it contained, as well as to improve itscoordination with the reformed article 64 relative to thepreviously described non-exemption of municipalproperty operated by third parties. Specifically, this newtext of article 64 prioritised as subjects of the tax theholders of the restrictive real rights –thus defining the tax,more clearly than in the original regulation, as a tax onthe effective use of the property, although it maintainedthe real right as the only doorway to the subjective field;secondly, this article recognised, merely for purposes ofclarification and in line with the idea of taxing the subjectwho effectively uses the property, the possibility ofaccruing the tax per the rules of common law; and lastly,it authorized local corporations to accrue real estate tax tothose indirectly managing their public property or thepublic services related to said domain, thus improving theneutrality of the tax and increasing its performance.

The second modification to this article wasintroduced by Law 51/2002, and is contained in the newletter of article 64 of the Law of Regulation of LocalTreasuries (now art. 63 of the Merged Text). Its text issubstantially improved by defining as tax subjects thoseregistered as holders of the rights that constitute theobject of taxation, defined in article 62 of the Law (art.61 of the Merged Text). Its principal innovation was toestablish as obligatory the accrual mentioned previously,which in the 2000 version was optional for the LocalCorporations.

Article 66 (now art. 65 of the Merged Text), whereintaxable income continues to be defined as the cadastralvalue, was first modified, for technical purposes, by Law51/2002, reflecting that regulation of the determinationof taxable income, and notification and contestation ofthe same, had transferred to Law 48/2002 dated 23December of Real Estate Cadastre.

Article 69 of the Law of Regulation of LocalTreasuries, as established by Law 53/1997, featured two

modifications to the original text: firstly, it incorporatedthe authorisation for the State Budget Law to updatecadastral values, previously contained in article 72; andsecondly, and more far-reaching in scope, it establishedthe prohibition to update the values of towns revisedafter 1 January 1998 (38). This latter has been modifiedin the 2002 reform, by allowing compatibility of theapplication of the one-tenth reduction with the updatingof cadastral values through application of the coefficientsestablished in the annual State Budget Laws, although, inorder to respect the expectations created by Law53/1997, the revised value of towns in which cadastralrevisions took place between 1998 and 2003 will remainfrozen through to the end of the valid period of thereduction, as established by the 3rd transitory dispositionof Law 51/2002. Further, unlike the previous regulation,the scope of application of the reduction has beenextended to both urban and rustic estates, and onlyexcludes special real estate that, when before classified asurban, was previously also a beneficiary.

Article 70 of the Law of Regulation of LocalTreasuries has been the object of the largest number ofmodifications by the legislator. Leaving to one side a fewmodifications of style, we will address only thesubstantial changes, which were the following: in 1992,the V.A.T. Law introduced a complete and singularregulation of the procedure for notification of revisedcadastral values (39) and increased the period forcontestation to one month (40); this modification waslater altered by Law 13/1996, eliminating therequirement for a second attempt at notification afterfailure of the first and introducing the collaboration oflocal entities in the process (41); Law 42/1994 modifiedthe article for two purposes: firstly to allow Local

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(36) In addition to the innovations included in the text, weshould also mention the exemption recognised by Law 30/1994,of Foundations and Tax Incentives on Private Participation inActivities of General Interest which, although new at that timerelative to the original text of the Law of Regulation of LocalTreasuries, already had an antecedent in article 259 of the MergedText of Local Regime of 1986. We should also note that Law49/2002, of 23 December on Taxation of Non-Profit Entities andTax Incentives on Patronage provided in article 14, section 1, theexemption of these entities from Real Estate Tax, subject tofulfilment of the required conditions.

(37) Without a doubt, the fact that this exemption isoptional is intended to prevent the State from having to assumeits cost, since in the absence of this restriction it would havebeen logical to establish it as compulsory, which in fact the newLaw has done, without compensation, by extending theexemption of defence property which as of 1 January 2003 is nolonger required to be directly related, but only related to saidservice.

(38) The reason for this paradox can be found, in myopinion, not so much in the Statement of Purpose of RoyalDecree Law 5/1997 (“values should not be updated for reasons ofequity”), which although it does not lack foundation wouldcontradict the simultaneous decision of the legislator to maintain–albeit temporarily– the mechanism of annual updating ofcadastral values for other real estate, but rather in the complexityof simultaneously applying two types of increase in the payablebase of the tax deriving from widely different purposes: theBudget Law coefficient, and that deriving from the annualshrinkage of the reduction introduced by Law 53/1997. Thisdifficulty, however, has been ignored by the legislator in 2002,who in order to prevent cadastral values from becoming evenmore outdated, has recovered the coefficients for towns in whichthe one-tenth reduction will be applicable as of 2004.

(39) Previously, new values were notified in accordancewith the Law of Administrative Procedure of 1958. The V.A.T.Law introduced the double attempt at notification and thepossibility that the parties might be notified through personalappearance in the territorial Cadastre office even afternotification by edict, an anomaly eliminated by Law 42/1994replacing this effect of late and duplicate true notification withone merely establishing the possibility that, followingpublication of the edict of notification to unknown or absenttaxpayers, these might “obtain a copy” of the administrative actby visiting the administrative office.

(40) Before this reform, the period was the standard fifteen-day period established in the regulation of claims procedure(R.D. 2244/79) and, for economic-administrative claims, inLegislative Royal Decree 2795/80.

(41) This new collaboration refers to the material deliveryof notifications or payment of the corresponding cost (vid. suprafootnote 23).

Corporations a greater degree of participation in theprocedure –and in the decision itself– to revise cadastralvalues, establishing for this purpose as mandatory,although not entailing, a prior report by the LocalAuthority on the Value Proposal under review, andsecondly, to simplify the revision process by eliminatingthe traditional figure of the independent administrativeprocedure for delimitation of urban land for purposes ofthe tax and including it within the Value Proposal as oneof its component parts; Law 53/1997 increased theperiod between revisions from 8 to 10 years to make theone-tenth reduction introduced by the Law compatiblewith the normal validity of a value revision; andlastly (42), Law 14/2000 reinforced the legal security ofthe taxpayer –in line with the provisions of article 13.2of Law 1/1998 and article 54.1 of Law 30/1992 (43)– byproviding an exact determination of the content ofnotification of revised values, additionally providing alegal definition of what until then had been anindeterminate legal concept (44).

Today, however, the cadastral appraisal procedure isregulated by the Merged Text of the Law of Real EstateCadastre, which has included important innovationsintroduced by Law 48/2002: firstly, it establishes aminimum period of five years from the effective date of thecadastral value deriving from the previous collectiveappraisal, such that no new appraisal procedure of thistype can be initiated before the end of this period;secondly, from the sixth to the tenth year of validity of thecollective appraisal, a new process can be initiated only ifthe existence of substantial differences between valid valuesand one-half (45) of the market values is demonstrated; andthirdly and lastly, it is no longer obligatory to perform anew collective appraisal every ten years –in the majority oftowns, this is completely unnecessary, given the stability–

and even the inexistence –of its market– rather, the newappraisal can be performed, if necessary, without therequirement to prove the existence of substantial differences;the reason for appraisal merely being the passage of time.

Article 71 has also undergone substantialmodifications in 1994, 1997 and 1998. Both the first, aresult of Law 42/1994, and the last, established by Law50/1998, have sought to make more flexible the rigidmodel of accommodation of cadastral values to the realityof the real estate market, inherited by the Real Estate Taxfrom the Urban Land Tax, while the 1997 amendmentwas directed at reiterating the principle of valuecoordination –representative of the principle of equity–which must be respected when the previously existingvalues are altered through a “Proposal modification”.

In its original text, which nevertheless represented astep forward on the road to flexibility, the Law ofRegulation of Local Treasuries established the revision ofcadastral values every eight years, and a new revision–technically, a “value modification”– could only beperformed in the event of substantial differences betweencadastral values and market values in at least one area ofthe town; it did not consider the mere change in thenature of the land as sufficient cause for modification ofits value, requiring in all cases the preparation of a newValue Proposal for their modification where feasiblebased on the presence of the afore-mentioned objectiveconditions.

The evolution of the regulation has thereforeconsisted of the successive elimination of conceptual andformal barriers that made it inflexible (46), and to thiseffect the 1994 Law established that the modification ofvalues could be applied to stretches of land inferior insize to an area –it mentions discontinuous polygons orestates– and at the same time eliminated the requirementfor a new Value Proposal, admitting the sufficiency of asimple modification of the valid value in the town inquestion for the purpose of adapting values to anunexpected market fluctuation. This same law alsorecognized the figure of Proposal modification to enablerustic estates losing this latter consideration to beappraised as urban property (47), and with regard to theterritorial scope of the Proposals, it established the figureof the special and unique proposal, also known ascomplementary proposal, to value estates with land intwo or more municipal boundaries at the same time (48),and even provided that a Proposal might affect a grouptowns integrated in a conurbation (49). All thesemodifications to the text of the Law of Regulation ofLocal Treasuries have been incorporated into the newLaw of Cadastre, changing the adjectives used todescribe the various proposals, which are now dividedinto total, partial and special proposals, depending ontheir territorial scope (in the first two cases) or the type

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(42) Another two modifications, smaller in scope, werethose introduced by Law 13/96 to establish a special period forthe notification of values in Madrid and Barcelona, and Law50/98, to extend the period of notification of the revisions thatbecame valid on 1 January 2000. Law 51/2002 extended to 31October 2003 the period to approve the value proposals of thosetowns affected by collective appraisal procedures due to becomeeffective on 1 January 2004, and to 1 March 2004 the period forindividual notification of the cadastral values resulting from saidprocedure.

(43) And also in numerous pronouncements by differentHigh Courts, although doctrine is not unanimous in this regard,as shown by comparison of H.C.S. Cantabria 4.12.97, sentence ofthe National Audience of 18.1.99 and H.C.S. Andalucía 16.11.98,among others.

(44) As of 1 January 2001, notifications of revised cadastralvalues contain the following data: proposal generating the newvalue, basic models of land and buildings used in the appraisal,value in polygon, street, plot, area, or place, typical value ofbuildings, identification by their initials of the correctivecoefficients applied in each case, cadastral surface area of theproperty, payable bases of the year before validity of the newvalue and of the new value itself, and the amount of applicablereduction.

(45) This eliminates the incoherence of previous legislationwhereby, despite the fact that a 50% market reference coefficienthad been applied since 1993, i.e., despite the fact that recentlyrevised cadastral values were intended to represent 50% of themarket value and not 100%, a new value revision (modification)was allowed if substantial differences were observed betweencadastral value and market value, that is, at all times, even theday following completion of the original revision.

(46) In effect, between 1990 and 1994 no “valuemodifications” were performed by application of article 71 of theLaw of Regulation of Local Treasuries.

(47) This modification also proved to be ineffective in practicedue to the difficulty of application, and was replaced by the newformula of “specific valuation models” created by Law 50/1998.

(48) An atypical case of reservoirs and toll roads.(49) Nevertheless this possibility has never been used,

basically due to the difficulty of simultaneously reconciling thedifferent interests of the affected towns.

of property involved (special proposals). Further, theLaw regulates different procedures for collectiveappraisal (general, partial or simplified), based onwhether or not the approval of any of the afore-mentioned value proposals is required.

Along the path opened in 1994, the 1998modification increased the flexibility of the model andsubstantially restructured article 71, to make it moresystematic: section 1 was reserved for value modificationsaffecting all real estate in a given town (50); section 2was dedicated to Proposal modifications seeking to adjustthe cadastral values of only part of the municipal areaand which were characteristic because they were notopen to appeal regardless of the individual cadastralvalues emanating from the modification and becausethey could be approved at any time during the tax year;section 3 introduced the fiction of the “Proposalmodification” ope legis for cases of changes in planningexclusively affecting urban use of estates, with thesingularity that in these cases, the new values wereapplied with full retroactive effect (51), and likewise forthe cadastral values resulting from the procedure forappraisal by “specific modules”, introduced in thesecond paragraph of section 3 of article 71 by the sameLaw 50/1998 to provide a temporary solution for theappraisal of new urban land until development planningestablished the construction capacity of each parcel,which is especially relevant for the purposes of the Taxon the Increase in Value of Urban Land. All thesemechanisms and advantages have been maintained, ingeneral terms, by the Law of Cadastre of 2002, althoughthe terminology and the system provided to regulatethem have changed significantly.

Article 73 has also undergone repeated changes.Leaving to one side the technical modifications ofsection 1 (52), the first significant change was to addnew lower rates to the options available for applicationby Local Corporations during a limited periodfollowing the effective date of a cadastral valuerevision. This modification, allowing the decrease to aquarter in the rates that, by default and in overall termswere and are established by the Law (0.4% for urbanand 0.3% for rustic), was designed to more thoroughlyneutralise the increase in quota that, in absence of ameasure of this type, a cadastral revision wouldrepresent. This was later complemented by Law42/1994, extending the maximum period of validity ofthe reduced rates that, for the same purpose, wasincreased from three to six years. This extended periodis included in the new text of article 73, section 5(today art. 72.5 of the Merged Text of the Law of RealEstate Cadastre).

With regard to section 7 of former article 73,initially added ex novo by Law 37/1992, its purpose stemsfrom the need of the General Directorate of Cadastre toknow, with sufficient notice, the rate that will be appliedin the first effective year of the cadastral revision, to beable to inform the taxpayer –in the individualnotification of the new value attributed to his/herproperty– of the quota they will be required to pay in thattax year (53).

Under Law 51/2002 the contents of article 73 of theLaw of Regulation of Local Treasuries were transferred toarticles 72 and 73 (art. 71 and 72 of the Merged Text),which have introduced important innovations affectingthe regulation of tax rates and allowances. With regard tothe former, specific rates have been established forspecial real estate, the limitation based on the size of thetown has been eliminated –all Local Corporations cannow apply up to 1.1% for urban, 0.9% for rustic, and1.3% for special real estate, with no additionalrequirements, and the option has been granted toestablish different rates depending on the type of use ofurban estates and the various groups of special realestate. Furthermore, Law 51/2002 introduces the optionof applying a surcharge of up to 50% of the net quota onpermanently unoccupied residential real estate, althoughthis surcharge can not be effectively applied untilapproval by the Government of the regulation definingthe conditions required to classify an estate asunoccupied.

In addition to the numerous changes to article 74 inmatters of full exemptions, partial exemptions orallowances on the Real Estate Tax quota have also variedsince the original version of the Law of Regulation ofLocal Treasuries. Article 74, which regulated theseexemptions up until 2002, initially only contained thepartial exemption, of 90%, applicable to constructioncompanies (54), and was later joined by two types ofrebate available to Local Corporations that are free to

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(50) This example –since it is not significantly differentfrom the purpose and scope of a “value revision”– requirespreparation of a new and complete Proposal, which wasotherwise regulated directly by article 70 of the Law ofRegulation of Local Treasuries. In any case, “all real estate”should be interpreted to mean all real estate of the same type, perthe expression introduced later by Law 14/2000.

(51) Except for the limit imposed by the effective date ofLaw 50/1998.

(52) Consisting of replacement of taxable income for thenet base for calculation of the quota (Law 53/1997) and ofintroduction of the concepts of full quota and net quota (Law14/2000).

(53) Although the Law of Regulation of Local Treasuriesdid not require the General Directorate of Cadastre tocommunicate anything other than the decisions within itscompetency, in view of reactivation of the cadastral revisionprocess interrupted in 1990 the institution chose to “inform”, incadastral notifications, regarding the impact that the revisionwould have on the tax quota, thus making this addition essential,although it was later modified for the particular cases of Madridand Barcelona by Law 13/1996 and rewritten by Law 14/2000 inorder to improve the text and make the regulation more flexible:since 2001, communication of tax rates is only obligatory if avalue revision or modification is scheduled affecting “all realestate of the same nature” in the town and on condition that thelocal corporation decides to modify the current rate; the rate thatshould be communicated to the Cadastre is the rate provisionallyapproved by the corporation –it is here implicit that thedefinitive rate should not vary from the provisional figure, sincethis would contravene the purpose of the rule– and themaximum date for approval must be no later than 30 June of theyear of notification of the values, although it can be prior to the1st of January of the same year, contrary to the provisions of theLaw up until 2000.

(54) Specifically applicable to urban developmentcompanies, construction companies and promoters, for 90% ofthe quota and a maximum duration of 3 years. This rebate wasalready addressed in the Urban Land Tax (Decree 1251/1966)with 80% of the quota, for a minimum period of 10 years and amaximum of 25.

decide whether or not to apply them, as well as theiramount, duration and objective scope (55).

The first of these, first available for application inthe 2001 tax year, since it was authorised by Law55/1999, was established in favour of populations inwhich the predominant activity was farming, livestock,forestry, fishing or similar, on condition that they alsofulfilled the requirement of a low level of public servicesor infrastructure provided by the local government anddeserve, because of their economic conditions, specialprotection in the opinion of the Local Corporation (56).

The second rebate, contrary to the first, has onlybeen applicable up until 2002 in the cities of Madrid andBarcelona, and was designed as a new measure tocushion or neutralise the impact of the cadastral revisionof these two cities that followed on from the fourrevisions already previously performed (57) on all townsincluded in the common system. Briefly, this rebate issimply the technical instrument with which LocalCorporations can articulate the limitation in the growthof the net quota of the real estate tax, a limit that willoperate regardless of the tax rate and the increase in thenet base of the estates, thus guaranteeing a significantdegree of independence between the decision to revisecadastral values, which is the competency of the State in

the terms established by the Law –and should not beconditioned to the local tax policy, nor either conditionsaid policy– and the decision relative to expectedrevenues following the revision, a matter exclusively theconcern of the local corporation.

In the new regulatory text deriving from the 2002Reform, the system of rebates has also undergonesubstantial changes, all directed at increasing the scopeof possible decisions on tax policy in the hands of theLocal Corporations, for which purpose the Law hasauthorized in general terms the local by-laws to specifythe principal aspects of its regulation. Remarkableamong the innovations is the introduction of newexamples for application of these benefits, such as thoserelative to the heads of large families or groups of specialreal estate, and also the new configuration of theallowance applicable to construction companies, whichin general has become stricter; on one hand, the rebatewill not necessarily reach 90% and can go as low as 50%;and on the other, it requires effective activity by thecompany on the given estate and not, as was the case upuntil 2002, merely formal. Thus, the intent of theregulation is not so much to tax an estate which, untilconstruction is completed, is unable to produce results–logical in terms of the Urban Land Tax but foreign toReal Estate Tax– but rather to favour constructionactivity. For this reason the scope of application of therebate has expressly included, in addition toconstruction, promotion and urban development, therehabilitation of buildings, so badly needed in our cities.

Law 50/1998 also modified article 75 of the Law ofRegulation of Local Treasuries, from whose original textthe High Court (sentence of 19 November 1997) hadconcluded that the validity of physical, legal andeconomic modifications to an estate was subject to priorregistration of the corresponding cadastral administrativeact (58), and limited by the date of said act, such that saidmodifications would only take effect in terms of the RealEstate Tax at 1 January of the tax year following saidregistration. Given the loss of revenues that thisinterpretation represented, which in practice exemptedthe very holders of the economic capacity at whom thetax is directed, the legislator in 1998 provided that thevalidity of cadastral variations would invariably occur “inthe tax year following the year in which said variationstake place”, and “will not be subject to prior notificationof the corresponding administrative acts”. The content ofthis rule is included in the new version of the Law inarticle 76 (art. 75 of the Merged Text), adding that thevalidity of cadastral registration resulting from collectiveappraisal processes and from the determination of thecadastral value of special real estate will be thatestablished by the regulations governing the Real EstateCadastre, meaning, in summary, that modifications to realestate will invariably be effective ex nunc in terms of thecadastre, and that for the purposes of the Real Estate Taxthey will be effective, regardless of the date of registrationin the Cadastre, as of the date they occur, thus closing thedoor to any de facto exemption of the type established byjudicial doctrine.

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(58) In the same sense there are numerous resolutions ofHigh Courts, although their doctrine is not unanimous -vid. HCSExtremadura (25.7.97), Valencia (2.2.98), Cataluña (3.10.97 and17.2.92 and, in the opposite direction, 26.11.96 y 9.10.97).

(55) In addition to these allowances, regulated in sections4 and 5 of art. 74 of the Law of Regulation of Local Treasuries,Law 37/1992 recovered the allowance in favour of ProtectedHousing which, like that of educational centres, was due toexpire at the end of 1992. This allowance was extended by the12th Transitional Disposition of Law 13/1995 to housing subjectto public protection as defined in the regulation itself. Further,the Law of Taxation of Cooperatives (20/1990) created a newallowance for certain rustic properties (vid. art. 33 of said Law).This allowance was also included in the system of reductions ofDecree 1251/1966, approving the Merged Text of the Urban LandTax, applying a reduction of 90% of the quota during a period of20 years following the date of completion of construction. Thiswas later modified by R.D. Law 11/1979, to 50% for a 3 yearperiod.

(56) As we can see, the benefit grants a wide margin tolocal corporations to favour certain areas of traditionalpopulation with insufficient coverage of public services, giving ita dual character: on one hand, it seeks the settlement ofpopulation in these areas, and on the other, it attempts tocompensate the deficit in public infrastructure, for whichpurpose its duration and dimension can be applied freely to thespecific circumstances in each case through the tax by-law.

(57) The first of these is the previously mentioned optionof reducing the tax rate, when a revision becomes effective, downto a minimum of 0.1%; the second consists of the application ofthe RM coefficient (0.5) to the values resulting from theProposal; the third consists of reduction, such that the valueincrease is gradually introduced into the payable base over tenyears; and the fourth and last consists of not updating thecadastral value by the Budget Law, a measure that has beenmodified by the new Law 51, allowing compatibility of theapplication of the reduction with value updates through Budgetcoefficients. In addition to these measures, basically dedicated tothe Real Estate Tax, we should not forget the reduction ofbetween 40% and 60% applicable to the Tax on Value Increase ofUrban Land during the first five years of validity of the revisedvalue; elimination of the accrual of assumed income from theprincipal residence from Personal Income Tax; the reductionfrom 2% to 1.1% of the tax rate on other properties available totheir owners (not rented or used for economic activity;) and theexemption of the primary residence in the Patrimonial Tax (up toa maximum amount of 150.253,03 euros).

With regard to the aspects related to theadministration of the tax, various modifications haveoccurred since 1990, in some cases driven by the interestin achieving better coordination between the State andLocal Corporations (59), in others by the intention toeliminate formal obligations of declaration (60), and inothers, by the need to redefine some cadastral infractions–the case of the last paragraph of article 77.2, added byLaw 50/1998– or directed at improving and expeditingprocedures or the internal coherence of the Law –secondparagraph of section 3 (61), and sections 4 and 5 (62) ofArticle 77 of the Law of Regulation of Local Treasuries.

The new legislative text of 2002 also incorporateschanges directed at reinforcing the principle ofcollaboration between public Administrations in order toreduce the indirect costs of taxation and to facilitate theadministration of the tax for the benefit of the taxpayer.In this regard, the new regulation has introduced theexemption of the subject from the obligation to declare,in those towns applying, via local tax by-laws, theprocedure of communication established in article 14 ofthe Merged Text of the Law of Real Estate Cadastre–which, nevertheless, is subject to development of theregulation, still pending– when the modifications subjectto registration already appear in the correspondingmunicipal license or authorization. Another importantnovelty is the dismantling of the maze in which thetaxpayer frequently found himself lost when, in spite of

having fulfilled his obligation to declare the change inownership of the estate he had acquired, either bycompleting the required form or by including thecadastral reference on the purchase agreement –thereceipt continued to be issued in the name of theprevious owner. For these cases, article 77.7 of theMerged Text of the Law of Real Estate Cadastre specifiesthat the matter can be handled directly by the agencyresponsible for administration of the tax, by issuing anew liquidation featuring the correct data, leavingcorrection of the cadastre for later, after theadministrator issues the certificate to the cadastralmanagement, which must be done in the terms definedby the regulations of the Law of Cadastre.

Lastly, article 78 of the Law of Regulation of LocalTreasuries was modified by Law 50/1998 to eliminate theobligatory previous report by the Cadastre on theconcession of tax benefits by Local Corporations, thuseliminating a trace of state intervention in a matter thatwas the exclusive competency and interest of the Localsphere. Further, in accordance with the new text that thesame law provided for the Fourth Additional Dispositionof the Law of Regulation of Local Treasuries, section 3gave access to regions and other local entities recognisedby state and autonomic laws to the possibility of signingagreements with the General Directorate of Cadastre (63).

The new text of article 78, provided by Law 51/2002(now art. 77 of the Merged Text), reiterates the exclusivecompetency of Local Corporations for the liquidation,collection and revision of the acts dictated in terms of theadministration of Real Estate Tax, and to accept or rejectexemptions and rebates. It also establishes newmeasures, authorising Local Corporations to consolidatein a single invoice all tax quotas payable by the samesubject when related to rustic estates located in a singletown, assigns to these Corporations the competency toqualify residential real estate as unoccupied for thepurpose of administration of the correspondingsurcharge, and lastly, transfers to Local Corporations, asrecommended by the Expert Committee, the competencyto determine the net base of the tax.

The first new feature –the consolidation of rusticreal estate in a single tax receipt for all the properties ofthe subject in each town– is a logical decisionconsidering that the minimum exempt for reasons ofcollection efficiency can be established not only forindividual properties –estate by estate– but also withreference to consolidated property. This prevents theexemption of individuals owning numerous estates eachwith a low cadastral value, an exemption that couldconstitute an undesirable privilege relative to the subjectwho, for the same total value, owns just one property inthe town. Also, however, the technique of consolidatingrustic receipts serves to simplify the administration ofthe tax and, although it contradicts the classic principalof independence of tax debts, is justified if we observe

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(59) As in the second paragraph of article 77.1 (77.6 of theMerged Text) added by Law 53/1997, requiring the Cadastre toinclude the cadastral reference and the net base in the taxCensus, and Local Corporations or tax administrators to includeall data contained in the tax Census in Real Estate Tax receipts toenable, among other things, compliance with the obligationestablished in article 50 of Law 13/1996 (now art. 38 of theMerged Text of the Law of Real Estate Cadastre) by the individual(registration of the cadastral reference in deeds documenting actsor dealings of a real nature, and in the Property Register uponregistration of said acts or dealings).

(60) This was first established by Law 31/1990, which waslater contradicted by Law 42/1994 that re-introduced thepreviously annulled requirement. Today, the exemption from theduty to declare the change in ownership is conditioned by Law50/1998 to compliance with the duty to include the cadastralreference in the deed or in the Property Register (vid. art. 13.2and 14.a of the Merged Text of the Law of Real Estate Cadastre).

(61) Modified successively by Law 13/1996 and Law50/1998 to indicate that, except for the special provisions formassive notifications resulting from cadastral revisions, othernotifications should be performed in accordance with the generalsystem provided by Law 30/1992, not requiring application inthese cases of the restrictions imposed by section 4 of article 70o the Law of Regulation of Local Treasuries which, due to thedifferent nature of the procedure involved, was only applicable tomassive cadastral revisions and not to the modifications derivingfrom the simple maintenance of registrations and cancellations.This provided a solution to judicial interpretation whereby thepossible delay in notification of cadastral registration wasaffecting local revenues in the form of loss of income due topreclusion of the right to obtain said income.

(62) Section 4, created by Law 13/1996, introduced aspecial and contradictory procedure to resolve discrepanciesbetween the reality of real estate and cadastral data, which,although firm, were proved to be erroneous; section 5, modifiedby Law 50/1998 (today included in art. 11.4 of the Merged Textof the Law of Real Estate Cadastre), merely indicated that aneconomic-administrative claim against the cadastral acts quotedin article 77 does not suspend their execution.

(63) With the Law of Real Estate Cadastre, collaboration isnow open to any public “Administration, entity or Corporation”,as established in art. 4 of the Merged Text. On the subject ofcollaboration policy of the General Directorate of Cadastre seeMIRANDA HITA, J.: “El Catastro en España: situación yperspectivas”. Análisis Local, n.º 30. Madrid, 2000, and alsoFUENTES VALENCIA M. del P.: “Convenios de colaboración enmateria de gestión catastral”. CT/CATASTRO, n.º 38 Madrid, 2000.

the minimal average amount, which furthermore is atradition of this tax, since the former exemptionprovided by article 64.k) of the Law of Regulation ofLocal Treasuries –now replaced by the same law that hasprovided for the creation of this technique– alreadymandated the consolidation of the properties of a singleowner for application of the tax, from which, by habitmore than by right, it followed that each subject shouldreceive just one tax receipt per town.

The second novelty –local competency for thequalification of unoccupied real estate– stems from therequirement, in accordance with the new article 73 of theLaw of Regulation of Local Treasuries (art. 72 of theMerged Text), for Local Corporations to declareproperties unoccupied prior to or in conjunction withthe liquidation of the corresponding surcharge; and thethird innovation, attributing to Local Corporations thecompetency to determine the net base of the Real EstateTax, addresses the fact that said base is only applied (64)in this tax, and is therefore exclusively local in scope.Nevertheless, given that, as mentioned previously,cadastral notifications of decisions resulting fromcollective appraisal procedures include informationrelative to the Real Estate Tax quota deriving from thenew cadastral value, State competency to establish thereduction and the net base has been maintained in thesecases to facilitate local administration, as proposed bythe Expert Committee.

CONCLUSION

In these twenty-five years of democracy, localtreasuries have gone from a feeble position ofdependency to a situation in which the constitutionalprinciples of autonomy and sufficiency have beenrecognised as the cornerstones of their development.

After a first decade full of successive legislativeinitiatives, most of which proved to be insufficient andsometimes counter-productive, the Law of Regulation ofLocal Treasuries stabilised the financing model of localtreasuries within a framework of evolution in which thereforms successively introduced have responded more tothe need to adapt to a permanently changing context, tosocial preferences and the development of the institutions,than to the series of critical situations –typical of thepreceding decade– that were definitively left behind withthe new model of 1988.

The strong decentralisation of public expenditurethat has also characterised this constitutional period hasbarely reached Local Corporations, AutonomousCommunities having been the real beneficiaries of thishistoric process. A second decentralisation from theCommunities to local entities is the only feasiblesolution to the demand for greater participation in publicspending formulated by the representatives of theseentities, inasmuch that it is not probable that the publicsector as a whole will increase its presence andparticipation in the economy of the future.

The Real Estate Tax, which today is the star in the castof municipal tax resources, has contributed significantly tothe achievement of the aspiration for autonomy andsufficiency and also, to the programmatic objectivesforecast by the legislator since the end of the 70s consistingof a greater transparency in public spending, budgetaryprecision and the accountability of local administrators totheir voters, such that the burden of local public spending–in the part where no other justification is possible– doesnot fall indiscriminately on all citizens, but only on thosebenefiting from their services.

The real estate tax, with a sustained annual growthof nearly 8%, has gradually gained relevance in localfinancing structure, going from 16% to 20% of localordinary income between 1992 and 2001. Further, itsaccumulated growth has exceeded municipal spendingby 62% in the same period, which has resulted in apositive balance for the global budget results from 1990to 2001, and a significant improvement in the degree ofself-financing of the towns, with a strong fall in debtoperations in the period, which in 2001 did not exceed9% of municipal income.

Despite this, real estate tax is far below is theoreticcapacity. Political and social restraints have drivenmoderation over time, both in matters of tax rates –at62% of maximum capacity in 2002– and in taxableincome. Not only has it been impossible to revisecadastral values every three years as intended by thelegislator in 1979, but that first revision took fifteen yearsto complete, during which period the Government wasforced to suspend the second revision planned for manycities due to the social conflict that the revision processprovoked (65). This experience, some of whose effectsstill remain today, has brought us to the orientationcurrently in force, involving a longer interim betweenvalue revisions, the limitations to their amount relativeto market values, and the way in which they areincorporated into the tax base –gradual or phased since1998– and also, with the reform of 2002, the facultygranted to Local Corporations to lower the ceiling asmuch as they want of the original quota increase derivingfrom cadastral revision.

These factors have all signified that maintenance ofthe cadastral database has become more and moreimportant for improvement of the efficiency of the tax,and has also represented the growth of the taxpayer base,with the subsequent improvement in horizontal equity ofthe tax. Effectively, between 1993 and 2003, the resultsof the General Directorate of Cadastre in terms ofincorporation of new properties, changes of ownershipand in general, of declarations of cadastral alteration,have grown by 46% and, for example, from processing380,000 changes of ownership and 500,000 newproperties in 1993 we have gone to 1,700,000 changes ofownership and 740,000 new registrations in 2002.

These results have been achieved in part due to thehuge technological changes and the permanent process

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(64) If we exclude the minor question of accrual of incomefrom time share property for the purpose of Personal Income Tax,regulated by Law 40/1998.

(65) See M.ª JOSÉ LLOMBART BOCH: “Catastro y equidadfiscal”, CT/Catastro, nº 25-26, July-October 1995, for areflection on the ultimate goals of the cadastral revision, apresentation of the new regulatory framework adopted toeliminate the risk of an excessive increase in the tax burden asa result of the Real Estate Tax, and an analysis of the results ofthe first two years of the new revision cycle initiated in 1993.

of improvement in the professional qualification ofCadastre employees, and also thanks to the collaborationagreements signed with Local Corporations and otherinstitutions such as the Colleges of Notaries andProperty Registrars.

The agreements with Local Entities, in particular,affecting nearly 3,000 local authorities, have beendecisive in the processing of nearly 29% of thedeclarations registered in 2003 by bodies of the FinanceMinistry, and the information submitted to theseagencies by certifying authorities has allowed processingof 763,000 changes of ownership in the same periodwithout the intervention of the parties to the change.

The elimination of formal obligations has in effectbecome one of the cornerstones of the successive reformsto the Cadastre and the Tax, and likewise, for the former,the reinforcement of its public and private exploitationas a grand infrastructure of land information that it is.

In matters of diffusion of cadastral information, thelegislator has progressed in this period from a positionwe might qualify in retrospect as cautious or restrictive,to one that is more coherent with the concept of theCadastre as a public service, clearly linked to theprocess of restructuring of competencies initiated in1978 and reinforced in 1988, and to the facilitiesprovided by the technological revolution in which weare immersed.

The change brought about through the transitionfrom Land Taxes to the Real Estate Tax, and from theoriginal version of the latter to its most recent reform in2002, has occurred within the context of tax reforms andof numerous and varied other reforms that have occurredsuccessively over the last twenty-five years. In particularduring this period we have seen the growing publicrejection of one of the most characteristic elements of thetax, that of its real character, whereas personal taxation isperceived as fairer and more equitable. This hasdemonstrated that, although the Real Estate Tax enjoys ahigh level of compliance by the taxpayer, it ispermanently faced with strong opposition to anymeasure that might represent a truly significant changein the short term of its weight in overall local financialresources. The evolution of the real estate markets, as anexogenous factor, and the way the tax affects theprincipal residence and the family, as endogenousproblems, are probably the principal causes of thisperception, and it is therefore safe to say that, in the

future, the tax must become more personalised at leastwith regard to these factors. A first step has been takenin this direction in the reform of 2002, through thedifferentiation of tax rates depending on the use ofproperty, and the benefit in favour of large families.

This pending evolution, in which the Tax mustcontinue to leave behind the archaisms it still has, shouldnot however cloud the progress achieved in all theseyears, during which the tax has increasingly adopted newconcepts of equity and improved its capacity to acceptthe formulation of different tax models in response to thepolitical preferences of local governments. Nonetheless,these diverse formulations do not necessarily involve aglobal increase in the tax, but rather a re-ordering of thetax burden both between subjects and territories orsectors, since more than an increase, what citizens aredemanding is a fairer distribution of the tax and, ingeneral, more efficiency and efficacy in the way in whichtax money is spent.

In summary, in its thirteen years of existence theReal Estate Tax has experienced the growth of itstaxpayer base by over 40%, and of its quota by nearly190%, despite which the tax burden cannot beconsidered excessive, since on average it is below 170per property per year, equal to 0.67% of the GNP, andlower than in Italy, Holland, Denmark, France and theUnited Kingdom, according to OECD data (66).

The diversification of what until 1988 was a uniformtax model, and that since then, and especially since2002, has become a mould adaptable to the preferencesof each jurisdiction in numerous substantive andprocedural aspects, together with the intensification ofcooperation between administrations mandated byarticle 103 of the Constitution and further advanced bytechnological progress, as well as the debate on the roleof rustic real estate in the body of the Real Estate Tax–today almost insignificant– are, in conclusion, the tasksto be performed in the short and medium term, withoutforgetting the strategy for personalisation that society isdemanding at least in part and which failure to addresswould lead to an increasingly more distant publicperception of the tax than is desirable in democracy. ■

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(66) OECD: Revenue Statistics 1965-2001/Statistiques desrecettes publiques 1965-2001, Brussels, 2002.

ARTIFICIAL INTELLIGENCE APPLIEDTO REAL ESTATE VALUATIONAn example for the appraisal of MadridJulio Gallego Mora-Esperanza

ARTIFICIAL INTELLIGENCEAND TRADITIONAL SYSTEMS

The computerisation of real estate valuation beganin the early 1980s, coinciding with the development ofinformation systems technology. Subsequently, differentstatistical techniques were incorporated to processmarket data, among which the method of MultipleRegression proved especially relevant.

The use of Artificial Intelligence Systems for realestate valuation is more recent, dating from about 15years ago. Since then there have been numerousexperiences, and the creation of new models is on theincrease. Among the authors of the most interestingsystems (some of whose papers have been used as thebasis for this report), the following merit specialmention:

It is unrealistic to consider this type of work asexperimental and remote. Over the last decade, ArtificialIntelligence has undergone strong development and isnow operational in Spain in specific fields. As anexample, the Tax Department has recently prepared asystem of Artificial Intelligence to detect V.A.T. fraud.

In the field of real estate valuation, numerous studieshave been carried out to compare Artificial IntelligenceSystems with traditional appraisal methods, in particularthe Multiple Regression model. The majority of thesestudies calculate the percentage of error of both theArtificial Intelligence System and the Multiple Regressionmodel, and run them with a package of market samples inwhich the sales price is a known factor.

The results of these comparisons seem clear.Artificial Intelligence Systems show an average error rateof between 5 and 10%, while Multiple Regressionpresents a higher average, between 10 and 15%. In some

tests the results have been similar from both systems, butoverall, Artificial Intelligence Systems show a higherdegree of precision.

These studies demonstrate that another advantage ofArtificial Intelligence systems over Multiple Regression isthe capability of the former to estimate the value ofproperties with characteristics that vary significantlyfrom other surrounding properties (outliers). This isbecause Artificial Intelligence Systems submit samples toa mathematical process that is much more complex thanthe Multiple Regression model, which is limited to asimple polynomial equation. However, this advantagedoes not show through in all studies, in fact some testsindicate that Artificial Intelligence Systems also havedifficulties to reach a precise value estimate of specialproperties (outliers).

THE BRAIN AND COMPUTERS

Artificial Intelligence has developed as a result ofresearch into the working of the human brain.

Until recently, brain research methods allowed aview into the brain’s interior and the detection ofphysical damage, but did not supply information on howthe brain works. Today, modern scanning techniquesallow the analysis of some brain processes. Knowledge ofthe brain is growing rapidly, opening the door to highlyinteresting comparisons between the working of thebrain and computer processes.

Until recently, it was not unreasonable to believethat the computer and the brain were to an extent similarin structure and operation. Effectively, both are able tocapture external information, both can store data in theirmemories for future use and, using external data andstored memory, can carry out internal processes to obtainresults.

However, advances in brain science have discoveredthat the brain’s structure and the way it works arecompletely different from computers.

This discovery is neither recent nor sudden: somerelevant differences have been apparent from thebeginning, when the first computers started to operate.

Firstly, it is evident that computers possess thecapacity and precision for calculation, and a muchhigher processing speed than the brain. It is estimatedthat data transmission in the brain is approximately onemillion times slower than the inside of a computer. Thecalculations made by a small computer are unthinkablefor a human being.

On this basis, it could be said that the brain is a “badcomputer”, but the crux of the matter is that the brainhas very little to do with computers.

As their capacity increased, computers were assignednew tasks, in the belief that they would be capable ofanything. However, it has been demonstrated that thereare certain tasks that computers do not do well.

One of these tasks is Image Recognition, e.g. toclassify types of fruit, or to recognise facial features forcontrolled access to a building. No matter how many

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Abril 2004

Author Year Research Area

Borst 1991 New England (U.S.A.)Tay y Ho 1992 SingaporeDo y Grudnitiski 1992 California (U.S.A.)Evans 1993 United KingdomWorzala 1995 Colorado (U.S.A.)Borst 1995 New EnglandMc Cluskey 1996Rossini 1997 Southern AustraliaHaynes y Tan 1998 Gold Coast (Australia)Bonissone 1998Cechin 2000 Porto Alegre (Brazil)

lines of programming were added, the results continuedto be unsatisfactory.

Why does a computer, with its processing speed andcalculation capacity, have serious difficulties to recognisea face, when a person can do this instantly?

Computers have also been unsuccessful in imitatingthe way people walk. Take the attempts to equip robotswith legs, rather than wheels, to access dangerous slopes(e.g. in volcanic areas). The results have been frustrating,not only because of the complexity of imitating thestructure of human legs, but also because the computerthat controls their movement has problems processing theenormous amount of data, which must change with eachstep in order to maintain the robot’s balance. However, aperson learns to walk fairly quickly in early infancy, assoon as the legs are strong enough to carry him/her.

The answer to these questions is that the computerand the brain are very different in structure and the waythey work.

The computer contains a structure of microprocessorsthat are mainly connected “serially”, allowing it to reachvery high speeds of data transmission.

The brain’s version of the microprocessor is theneuron, but organised in a different way.

Neurons are not serially interconnected. Eachneuron is connected to several others, and receivesinformation from some of them through connectorscalled “Dentrites”. After performing its internal process,the neuron sends its information to other neuronsthrough connectors called “Axons”.

Therefore, the fundamental difference is thatneurons are massively interconnected in parallel,forming layers.

This structure implies that each neuron can beconnected to many others. Incoming information isdistributed among a large number of neurons working inparallel. At any given time there are many neuronssimultaneously processing information.

As mentioned earlier, this results in a slowerprocess, but on the other hand the brain is able toprocess the enormous quantity of information needed forthe above-mentioned tasks, and can also manageinformation that is partially incorrect, redundant orincomplete without this excessively affecting the result.

Further, compared with the brain, a computerhas a very limited number of processors. It is difficult

for a computer to have a million microprocessors,while the brain of an insect can contain this numberof neurons. Although it is true that insects areincapable of mathematical calculation, they doperform complex functions necessary for theirsurvival.

The human brain has between 10,000 million and100,000 million neurons, connected in a complexnetwork of layers.

This structure of the brain is oriented to learning,and this is what constitutes the fundamental differencewith computers. For many tasks, the brain, rather thanbeing programmed, “learns”.

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The programming of a computer, however complex,is fixed. On the contrary, the brain modifies its internalprocess as a result of the mistakes it makes, in order toreduce errors to a minimum.

The computer is “programmed”, while the brain“learns”, and this learning process takes place throughtrial and error.

Let us suppose that neurons send impulses to eachother so that the body stands up and starts to walk. If atthe first attempt the body falls to the right, this error isregistered by the brain, which will adjust the quantity ofneuron impulses to correct the error. At the next attemptthe process between neurons will be slightly different asa result of this correction, and if the body now leansforward, the system will again adjust to correct the error,and so on, until the body is able to keep its balance.

This is how a person learns to walk, to keep hisbalance, to ride a bicycle, etc. The brain continuouslyadjusts its processes through the method of trial anderror.

The huge processing capacity of the brain, and itslearning system, make it highly adaptable to changingexternal circumstances, and it is able to address anenormous variety of tasks. Adaptability allows the brainto perform the tasks of an industrial engineer, aprofessional tennis player, or a musician.

In conclusion, traditional computers were designedto have a large capacity for calculation, but not to workin the same way as the human brain.

ARTIFICIAL INTELLIGENCE ANDARTIFICIAL NEURONAL NETWORKS (ANN)

When these basic principles of brain structure andworking became known, it was evident that

information systems had to imitate them in order tosuccessfully perform tasks that traditional computerswere unable to do.

This is where Artificial Intelligence comes in.Artificial Intelligence takes various forms. One of

the most important is the Artificial Neuronal Network(ANN).

ANNs are computer systems whose microprocessors,rather than laid out in series as in traditional computers,are connected in parallel, forming layers and makingmultiple connections, imitating the way the neuronalnetwork is organised in the brain.

Obviously it is not a matter of simulating thehuman brain, but simply building a system thatworks in a similar way and on the small scale. SomeANNs are built with as few as 20 “neurons”(microprocessors).

Initially, “artificial neurons” were microprocessors,but these have now been replaced in the majority of casesby computer programmes that imitate their function.

Currently ANNs are highly developed, and are beingapplied in numerous fields: to diagnose illnesses, forcredit risk analysis, to predict the evolution of stockmarkets, etc.

The Artificial Intelligence system developed by theTax Department to detect V.A.T. fraud is an ANN.

The majority of Artificial Intelligence systemsdeveloped for real estate valuation are also ANNs.

ARTIFICIAL NEURONAL NETWORKSAND REAL ESTATE VALUATION

To understand how an ANN works, we will view atypical example of their application to real estateappraisal.

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ARTIFICIAL INTELLIGENCE APPLIED TO REAL ESTATE VALUATION

This example shows 15 neurons organised in 3layers. The first layer, consisting of 7 neurons, receivesincoming data. The second layer is known as the hiddenlayer, and also has 7 neurons. The third layer is the exitlayer, with a single neuron, where the final result –Market Value – is generated.

ANNs for real estate valuation usually work withbetween 10 and 50 variables, and therefore feature anentry layer with the same number of neurons, likewisethe second hidden layer (although this can vary betweenhalf and double the number of variables), and an exitlayer containing a single neuron.

There are numerous ways to design an ANN. Moreor fewer layers can be included, and more or fewerneurons per layer. Each neuron can send its data toneurons in the next layer (forward connection), in itsown layer (lateral connection), or in the preceding layer(backward connection). A neuron may receiveinformation from all the neurons in the preceding layer(total connection) or only from part (partial connection).

Likewise, numerous design recommendations existto organise the structure of an ANN. These refer to the

number of layers, number of neurons per layer,connections, etc. The reality is that there are no fixedrules, and the designs are adjusted through testing.

The majority of ANNs designed for real estatevaluation are similar in structure to the example givenabove, i.e. they are systems with “Total ForwardConnection”.

TRIAL AND ERROR

ANNs never work the first time round. They need tobe “trained”, i.e., they need to “learn”. For this purposethey are submitted to Trial and Error cycles.

In order to understand this process, we will see howan artificial neuron works, in an attempt to imitate theworkings of a brain neuron.

The neuron receives data from other neurons. InANNs, these data are numbers. Therefore, the neuronreceives a number from each neuron sending it information(x1, x2, x3, etc.) and sends another number (the samenumber to all) that is the result of its process (R).

As shown on the graph, the numeric data sent by otherneurons (x1, x2, x3, etc.), are not processed forward withtheir original value, but are first weighted (a1, a2, a3, etc.).Weighting plays a major role, since this is where thelearning capacity of both the neuron and the system resides.

After weighting, the neuron performs two internaloperations.

It first calculates the “S” value, as a result of the sumof each weighted variable.

Secondly, it calculates the “R” value, applying to “S” atransfer function, R=f(S) (the function used mostfrequently by ANN neurons is the sigmoid function, dueto its ease of use in computer programming : R=1/(1+e-S).

Lastly, the resulting “R” value is sent to the nextneurons (unless the neuron is in the exit layer, in whichcase “R” is the final result, i.e. the market value).

Now that we have analysed a single neuron operation,let’s take a look at how the complete system works.

ANNs work in two modes: the “training andlearning” mode; and the “production” mode.

In the training phase, a group of samples are selected forwhich all variables, as well as the market value, are known.

There are no established figures to determine thenumber of samples needed to correctly train an ANN,but recommendations exist indicating that this numbershould be proportional to the number of entry variables.

Let us assume for the purposes of our example, with7 variables, that we have 60 training samples.

Firstly, the samples are divided into two groups: oneto “train” the system and the other to “verify” the system.Thus, following the example, the 60 samples are dividedinto one group of 40 for training, and a second group of

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20 for verification. We will later see the utility of theseverification samples.

We will now begin to train the system, feeding it withthe data from the first sample. For the system to work, wemust first assign the weightings (a1, a2, a3, etc.) of eachneuron. This is initially done assigning random values.

The system then calculates the market value of thefirst “R” sample.

After obtaining the first result, the system comparesit with the sample’s real market value, which is a knownvalue, and obtains the “error” or difference between thecalculated value and the real value. Logically, in this firstround the error will be large.

After calculating this first error, a correctivealgorithm modifies the weights of all the neurons in thenetwork, with the objective of minimising the error.

The graph shows how a single neuron is corrected,but the system does this for all the neurons.

During network design, the designer can programwhatever correction algorithm he/she prefers, although astandard “backward correction algorithm” (which is ageneralisation of the Delta rule) is the one normallyused.

Following adjustment of the neuron weightings (a1,a2, a3, etc.), a test sample is again processed and a newresult obtained, which is again compared with theknown market value to obtain a new error.

The algorithm again adjusts the weightings, and thisprocess is repeated with all the test samples until theerror is reduced to the minimum (not zero).

The computer can repeat this adjustment processhundreds and even thousands of times in a few seconds,to reach close proximity to the real market value.

In this way the system corrects itself “by trial anderror”, the same way the brain does.

TRAINING AND VERIFICATION

How can we know when an ANN is fully trained?How many times does the correction cycle have to

be performed?A hundred, a thousand, or ten thousand times?In general these questions are answered by running

tests. Network trainers handle a few basic concepts for

correction, such as “learning ratio”, “the moment”,“entry noise”, and “learning and testing tolerances”.

It is not necessary to go into these concepts tounderstand how training should be performed. Firstly, it isevident that the higher the number of entry variables, thegreater the quantity of test samples will be necessary, andwith more samples, more correction cycles will be needed.

It might at first appear that the more times thecorrection cycle is repeated the better, since we wouldreduce the error more and more and get closer and closerto the exact market value of the test samples.

However, in practice this is not the case. After acertain number of error correction cycles, the Networkbecomes “over-trained”, in other words, it over-adapts tothe 40 training samples, and begins to produce poorresults with other samples.

This is why in point 5 we mentioned that the first 60samples featuring a known market value would bedivided into two groups, one of 40 for training, and theother of 20 for verification.

The Network is trained using the group of 40samples, but with the 20 verification samples we willcheck that we have run neither too few nor too manycorrection cycles.

In this way we can determine how many correctioncycles are needed to train the Network.

Verification, using the 20 verification samples, thatthe Network has achieved an allowable error level(usually under 5%) marks the end of the “training”

259


phase ends and the start of the “production” phase, inwhich we will use the ANN to estimate the market valueof real estate in cases where this value is not known.

ANNs can return to the “training” phase whenevernecessary. In fact it is advisable to train them periodically,to keep up with market changes.

ADVANTAGES AND DISADVANTAGES

We have already mentioned some of the advantagesof ANNs compared with previous systems: higherprecision, and increased capacity to estimate the value ofspecial properties (outliers).

Another positive feature is that the system is user-friendly and easy to handle. The user only has tointroduce known variables on one hand, and obtain themarket value on the other. What goes on inside thesystem is not the user’s concern. Network design andtraining must be performed by experts, but use of thenetwork in the “production” mode is very simple.

Additionally, although at first glance ANNtechnology might seem complex, in practice it employsvery few formulas, and further, these usually adapt toestablished standards. An ANN can run perfectly on amicro-computer, even on a spreadsheet application.

Regarding the disadvantages, there is one that isquite important.

ANNs are also known as “black boxes” because it isimposible to know what goes on inside them. There is noway to explain how an ANN calculates real estate marketvalues, neither with equations, tables, or anything else.The complexity of the iterative weighting correctionprocess and of sums and transfer functions within themultiple neuron connections makes this an impossibletask.

This might not be a problem for private companies,and in practice it is not, since ANNs are quicklyspreading and improving in this sector, for multipleapplications.

However, when calculating real estate values for taxpurposes, the Administration has to be able to explain,both to taxpayers and to courts of law, how thiscalculation has been done.

It is true that taxpayers and courts of law didn’tunderstand the Multiple Regression process either, butformally these systems do have a valid, althoughcomplicated, explanation. The problem is that ANNscannot be explained, either easily or otherwise.

For this reason some experts are developingmethods that allow a simple description of how an ANNworks.

In any case, this issue does not necessarily represent amajor obstacle for the use of ANNs for real estate valuationby the Administration. The weight of the explanation ofresults does not need to rest exclusively on the Network.These systems should be considered as “tools” to help thevaluator in his/her work, not closed systems that excludethe valuation expert. In effect, various countries haveincluded ANNs in their real estate valuation computersystems, as help tools for their valuators.

EXAMPLE FOR THE APPRAISAL OF MADRID

To verify the qualities of this system, an ANN hasbeen prepared for the valuation of collective housing in

the Region of Madrid. This target has been selectedbecause of the predominance of this type of housing inMadrid, with approximately 2 million units,representing nearly two-thirds of the total property inthe Region.

Rather than working on collective housing in aspecific town, we preferred to cover the entire regionalterritory, since this scope adds o the complexity of theproject, thus allowing us to test the capacity of ANN.Further, if the ANN were capable of defining a regionalmodel, this would allow us to perform continuousmonitoring of the real estate market in a relativelyefficient fashion.

The Network was prepared on a spreadsheetapplication, and contains the basic ANN elements. Thesystem allows the increase or reduction of the number oflayers and the number of neurons per layer, andintroduction of the chosen transfer functions andcorrection algorithms. In any case, changes involveintroducing the formulas into the spreadsheet, given thatthe intention was not to develop a standard ANNcomputer system, but simply a tool with which toconduct this research.

After running different tests and modifying thevariables and the number of neurons, we chose a totalforward connection ANN consisting of three layers, witha total of 20 neurons.

The entry level features 12 neurons, one for eachselected variable.

The hidden, or middle layer, features 7 neurons. The exit layer features a single neuron, whose result

represents the Value calculated by the ANN.The selected variables are not intended to constitute

the definitive set for the valuation of collective housingin Madrid, but rather a group of variables to lead us to aninitial approximation.

1. Distance: distance of the town, district or areafrom Madrid city centre.

2. Road: access road to the city of Madrid. Differentaccess roads are coded.

3. Size: size of the town.4. Category: construction category.5. Age: age of the building. 6. State of repair: state of upkeep of the building.7. Surface area: constructed area of housing.8. Terrace: surface area of the terrace.9. Surroundings: situation in the town, district or area

• Highly unfavourable situation 1• Unfavourable situation 2• Average situation 3• Favourable situation 4• Highly favourable situation 5

10. Interior: house interior11. Floor: floor number12. Annexes: coded per level of annexes (gardens,

swimming pool, etc.).

Additionally, a constant value entry equal to “1” hasbeen included to form the bias of each neuron. This is afrequent practice in ANN design, with weightings thatmark the bias for each neuron, which are not constant,since they vary throughout the calculation process.

The transfer function chosen for the neurons is thesigmoid function, which is the one most frequently usedin ANNs. The correction algorithm is that of backwardretro-propagation.

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The parameters used are ANN standards: LearningRatio, Moment, and Entry Noise.

The Learning Ratio indicates the portion of error thatis corrected in each adjustment action. A ratio of 0.1signifies that 10% of the detected error is corrected. This isa basic parameter of ANNs, since during the learning phasethe error must be reduced gradually. If it is reduced toosuddenly, the behaviour of the ANN may become unstable.In this example we have used ratios between 0.6 and 0.

The Moment is a parameter that softens thecorrection process, so that when an error is detected,instead of applying the correction coefficient indicatedby the Learning Ratio, the correction applied is halfwaybetween the current error and the immediately precedingone. This ensures that a defective sample will notsubstantially change the direction of the learning. Thisexample applies Moment 0.

Entry Noise is a parameter that randomly deformsthe variables in a percentage. Its purpose is to ensure thatan excessively perfect group of samples does not preventthe ANN from capturing a model that might bestandardised. In this example, Entry Noise is considered

equivalent to 0, since it is generally recognised that realestate market samples are “noisy” per se.

To verify and interrupt ANN operations, a MarketReference coefficient has been used – MR – as apercentage between the ANN-calculated value and theknown market value of the sample (an MR of 100%means that the calculated value and the real value are thesame). The objective is for the median of MR of thesamples to be close to 100% and dispersal of MR of thesamples (dispersal coefficient) less than 10%.

A group of 100 market samples have been used featuringdifferent towns in the Region of Madrid. 85 samples are usedfor training, and 15 for verification. It is worth mentioningthat, for an ANN of 12 variables, it would be advisable to useapproximately 250 samples, 200 for training and 50 forverification. However, given the investigative nature of thiswork, 100 samples should suffice to show some interestingresults. All the samples pertain to year 2002.

Following correction of the ANN, the resultsobtained during the training phase were: Median 100%,Dispersal 8%.

The graph shows the final dispersal of the samplesafter completion of ANN training.

We can compare this result with the result thatwould be obtained by applying the Multiple Regressionmodel to the same 85 samples.

In this case, using Multiple Regression the MRmedian is also close to 100%, but the dispersal rate risesto 15%, i.e., 7 per cent more than with ANN.

The following graph offers a comparison of the twodispersal rates, and shows how, for the majority ofsamples, the ANN result is closest to the 100% line.

It also shows that Multiple Regression indicates theexistence of two Outliers, but that ANN places themcloser to the 100% line.

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Thus, in this example the two advantages that someinvestigators attribute to ANN over Multiple Regressionare demonstrated – increased precision, and improvedprocessing of outliers. However, this is a concreteexample and its results can not be generalised.

Following completion of ANN training with the 85samples, we proceeded to the verification phase usingthe 15 remaining samples. In this phase, ANN is applieddirectly to the verification samples, whose market valueis also known, to verify if the system continues toperform well with samples that have not participated inthe training. In this case, results were satisfactory, since

ANN maintained the 100% median and 8% dispersalover the 15 samples. Using Multiple Regression, theresults were 95% median and 14% dispersal. However, asmentioned previously, this ANN would need to beverified with a higher number of samples. Normally,indicators tend to perform less well in the verificationphase.

After verifying that ANN maintains good resultswith the verification samples, it can now be applied toappraise collective housing whose value is unknown. Itcan be used to find individual values of specific housesor for mass valuation processes.

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This ANN has been used to valuate all collectivehousing in the Region of Madrid. The total number ofhouses appraised is 1,893,000, distributed through allthe townships of the region, including the capital.

To conduct the mass appraisal process a DatabaseManager was used featuring the 12 ANN variables for allproperties, and the described system formulas wereprogrammed. The appraisal process took between 15 and20 minutes on a P.C.

The results obtained are shown on the followinggraphs, and would appear to indicate a fairly reasonable

approximation to market values, bearing in mind theinvestigative nature of this work, the small number ofsamples, and the fact that these are values for 2002.

The following graph shows the results for the townof Pinto. Values are shown per size of the approximately100,000 collective housing residences in this district.

The distribution profile curve indicates that valuesare proportionally lower for larger surfaces (in otherwords, a 200 sq.m. flat is not worth twice the value of a100 sq.m. flat). This is observed more clearly in thefollowing graph.

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In order to ensure that the variables would not alterthe result, this graph was built from newly constructedcategory 4 houses located on the 2nd floor of theirrespective buildings. We observe that the unit valuesdiminish the larger the surface of the residence, inaccordance with the profile that ANN has captured fromthe training samples. We should mention that this is not

a simple profile, since it depends on the interaction of allthe variables, and therefore for each town, surroundings,category, etc. the results would be different.

Another interesting variable whose behaviour canbe analysed is that of floor level. The following graphshows values by floor of category 4 housing measuring85 sq.m.

We observe that values increase the higher the floor.ANN has captured a value increase based on floor levelthat demonstrates a soft but noticeable profile.

The next graph shows the distribution of values bysize of two other towns in the Region: Tres Cantos andVillaconejos. Tres Cantos is a large town, located 22 km.

north of Madrid, and is very uniform in character, sincealmost all buildings have been constructed in the last 20years and are similar in category. Villaconejos is a smallertown, further away from the metropolitan area of Madrid(approx. 50 km. south), where collective housing is lessprevalent.

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In the same manner the distribution of values can beanalysed by district, area, housing estate or street. Thefollowing graph is an example of the distribution ofvalues by size in two streets in Madrid: calle Velázauez,located in the city centre, and calle Marcelo Usera,located to the south.

In view of the results, and taking into account theexperimental nature of this work, it appears that ANNsare capable of capturing the collective behaviour of realestate market variables, even in a widespread territorialarea with a wider variety of products and more complexvariable relationships.

Bibliography

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CLARENCE N.W. TAN: “An Artificial NeuralNetworks Primer with Financial Applications Examplesin Financial Distress Predictions and Foreing ExchangeHybrid Trading System”. ■

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UN CADASTRE VÉRITABLE ETORIGINAL? LA RÉFORME FISCALEAU LUXEMBOURG ET LE CADASTRETHÉRÉSIEN DE 1766Claude de Moreau de GerbehayeArchives de L’Etat. Belgique

Ce sont souvent des conjonctures catastrophiqueset des situations de crise qui sèment les remèdesdrastiques qui avaient jusqu’alors repoussés quand ilsprenaient la forme de réformes fondamentales. Maisun retour de la stabilité politique est nécessaire pourvoir leur application disposer d’une chance de réussite.Car ces solutions de la ‘dernière chance’ interviennentquelquefois trop tard ou elles dégénèrent, au pointd’emporter jusqu’à leurs auteurs dans la tourmente.

En effet, tiraillées entre la société d’ordresmédiévale, dont elles constituent le sommet temporel, etla volonté d’affirmation du pouvoir étatique, lesmonarchies européennes tentent d’apporter desréponses dans ce long cheminement vers l’exerciceplénier des attributions de la puissance publique. Maisles confrontations des volontés aux diverses réalitéssocio-politiques, religieuses et économiques vont tantôtinfléchir, tantôt raffermir, ici progressivement, làbrutalement, les politiques absolutistes. Généralement,ce sont des systèmes hybrides qui naissent, se plaçant àdes stades différents sur l’échelle de ce que BorisPorchnev appelle le “féodo-absolutisme”, selon que telleou telle composante du binôme est mise en évidence.

Sur base des analyses comparatives des évolutionsrespectives, les cohérences des différents grandsensembles territoriaux européens au cours des tempsmodernes peuvent se dégager sans trop de difficultés.Il en va tout autrement des régions périphériques,sortes de ‘mouvances’ qui furent soumises à demultiples changements de souveraineté.

Le Luxembourg d’ancien régime fait partie de cesterritoires influencés par différents types degouvernements. Il fut, lui aussi, confronté à une disettefinancière chronique. La solution intervenue à partir dudernier tiers du XVIIIe siècle allait jeter les bases d’unenouvelle organisation de la fiscalité. Mais cette évolutions’accompagnait d’une modification substantielle desrelations entre les différentes forces politiques enprésence, sur la voie d’un renforcement de l’Étatmoderne. Le cadastre réalisé à cette occasion reflète bienles enjeux de pouvoir et les mutations intervenues (1).

LA SITUATION GÉOPOLITIQUEDU LUXEMBOURG ANCIEN

Le Luxembourg, terre du Saint-Empire germanique,appartenait aux anciens Pays-Bas, confédération depetites principautés dont le souverain était commundepuis le règne unificateur des ducs de Bourgogne (XIVe-XVe siècles) (2). Ils passèrent à la couronne de Castillelorsque le premier Habsbourg, Philippe Ier le Beau,monta sur le trône. Jusqu’à la révolte de 1579-1581, lesPays-Bas, appelés parfois les XVII Provinces,correspondaient grosso modo à l’actuel Benelux, sansinclure la principauté de Liège.

Suite au soulèvement contre Philippe II, les septprovinces calvinistes du nord se proclamèrentindépendantes sous le nom de république des Provinces-Unies. Elles forment l’actuel royaume des Pays-Bas(Nederland). Les dix autres provinces, catholiques,conservèrent officiellement la dénomination de Pays-Basméridionaux ou espagnols (Nederlanden), puisautrichiens ou “provinces belgiques”. Les Pays-Basétaient dévolus à la branche espagnole des Habsbourgdepuis l’abdication de Charles Quint, hormis lors d’unepériode de souveraineté limitée concédée à l’archiducAlbert d’Autriche de 1598 à 1621.

En 1700, le testament de Charles II en faveur dePhilippe d’Anjou continuait à lier naturellement lesPays-Bas méridionaux au sort de l’Espagne. À l’issued’une quinzaine d’années de guerres européennes etd’occupations multiples, ces provinces à nouveauréunies constituèrent l’une des portions de territoireespagnol conservée, avec le Milanais et les royaumesde Naples et de Sardaigne, par Charles de Habsbourg,compétiteur malheureux de Philippe V, entre-tempsélu empereur germanique sous le nom de Charles VI.

Le duché de Luxembourg demeura fidèlementsous le sceptre des Maisons autrichiennes de

Abril 2004

(1) De multiples monographies exploitent le gisementdepuis des décennies, tant au grand-duché de Luxembourgqu’en Belgique. Mais c’est la communication de JosephRUWET, “Le cadastre thérésien comme source pour la

géographie historique de la Belgique, du grand-duché deLuxembourg et des régions limitrophes”, dans Sources de lagéographie historique en Belgique. Actes du colloque de Bruxelles.25-27.IV.1979, éd. Jacques MERTENS, Bruxelles, 1980, pp. 172-194, qui donna le signal de départ pour une exploitationmassive de ces sources. Il donna l’impulsion à des travauxrelatifs à la genèse et à l’impact réel de la réforme qu’elle sous-tend: Claude DE MOREAU DE GERBEHAYE, L’abrogation desprivilèges fiscaux et ses antécédents. La lente maturation ducadastre thérésien au duché de Luxembourg (1684-1774),Bruxelles, 1994 (Crédit communal. Collection Histoire, sériein-8°, n 90); ID., “La réalisation du cadastre du Luxembourg,ses objectifs et ses conséquences (fin du 17e-18e siècle)”, dansCadastre et État moderne en Italie, Espagne et France (18e s.), éd.Luca MANNORI, Baden-Baden, 2001 (Annuaire d’histoireadministrative européenne [JEV], 13), pp. 285-315.

(2) Voir Les institutions du gouvernement central des Pays-Bas habsbourgeois (1482-1795), éd. Erik AERTS, Michel BAELDEet a., trad. Claude DE MOREAU DE GERBEHAYE, 2 vol., [Bruxe-lles], 1995 (Archives générales du Royaume et Archives del’État dans les provinces. Studia, 56), et notamment l’intro-duction de Hugo DE SCHEPPER, pp. 20-36.

Habsbourg, puis de Habsbourg-Lorraine jusqu’à sonannexion à la France le 1er octobre 1795, avec le restedes Pays-Bas. Ces derniers, avec la principauté deLiège, donneront naissance, durant le XIXe siècle, à laBelgique et au grand-duché de Luxembourg.

Composante la plus méridionale des Pays-Bas, leduché de Luxembourg formait une entité géographiquesituée entre le royaume de France, au sud, la principautéépiscopale de Liège, au nord-ouest, et les principautésallemandes à l’est (Trier, Jülich, etc.). Avec unesuperficie d’environ 10 000 km2 (trois fois plus petit quel’actuel grand-duché), le duché de Luxembourg couvraità la fois le centre et le sud du massif ardennais, ainsi quele nord de la région géographique lorraine. L’Ardenne secaractérise par des sols pauvres, souvent couverts deforêts, de prairies humides et de landes marécageuses.La zone méridionale, dans laquelle est édifiée la capitaleducale, dispose d’un sol plus riche, propice àl’agriculture céréalière.

Sa situation géopolitique particulière faisait duLuxembourg une principauté des Pays-Bas partagéeentre un “quartier allemand”, de dialecte germanique,à l’est, où se situe la capitale, et un “quartier wallon”,à l’ouest, où prédominent les parlers romans.

La situation géographique excentrée du duché, enpartie tourné vers le bassin rhénan, et les circonstancespolitiques extérieures expliquent partiellement cetterelative distanciation luxembourgeoise vis-à-vis desautres provinces belgiques. Ainsi, dans la foulée del’offensive de la politique des Réunions imaginée parVersailles, c’est finalement le duché tout entier qui futdélibérément annexé. En sens inverse, le Luxembourgfut la seule principauté épargnée par l’occupationfrançaise des Pays-Bas durant la guerre de Successiond’Autriche (1745-1748).

LA SITUATION FISCALE DANSLE CADRE INSTITUTIONNEL

Avant l’instauration des impôts directs, le Princefinançait son action politique, judiciaire, militaire...presque exclusivement à l’aide des revenus de sonpatrimoine, déjà avant que ces biens s’identifientprogressivement au domaine de la Couronne, le futurDomaine public (3).

Aux temps modernes, les impositions directesapparaissent tout d’abord au gré de besoinsexceptionnels, puis leur récurrence s’accélère au pointde devenir une ressource annuelle et prépondéranteau XVIIIe siècle (4). Dans certaines contrées des Pays-

Bas, les contributions pourront enfin prendre uncaractère perpétuel, comme en Flandre à partir de1754. Quatre grands prélèvements directs touchent leLuxembourg sous le régime autrichien: les “aides”ordinaires, les “subsides” (devenus ordinaires), les“dons gratuits” (extraordinaires) et la redevance pourl’“entretien de la Cour” de Bruxelles.

Les états provinciaux jouèrent le premier rôle enmatière de fiscalité princière dès l’instant où lesouverain fut incapable de rémunérer et d’équiper sonarmée et son administration avec les seuls revenus deson domaine. Il fut contraint de recourir à l’impôt,exceptionnel dans un premier temps, et à l’emprunt.Dans les deux cas, la coutume voulait que les étatsprovinciaux marquassent leur accord préalable à toutprélèvement ou engagement contractuel.

Avec l’émergence de l’État moderne et sonrenforcement au fil des XVIe et XVIIe siècles, l’enjeucapital sera pour celui-ci de pouvoir se financer selonun mécanisme qu’il contrôlerait totalement ens’exonérant de liens de dépendance issus du régimeféodo-vassalique.

Car lorsqu’un nouveau souverain des Pays-Basaccède au pouvoir, il prête son serment inaugural entreautres en qualité de duc de Luxembourg et comte deChiny. Une fois cet acte accompli, il détient, parmi sesprérogatives, le pouvoir de convoquer les états et lafaculté de demander leur aide, financière en l’occurrence.

Au XVIIIe siècle, la “pétition” gouvernementale estrédigée à Bruxelles par le Conseil des finances.Rendue publique par le gouverneur-général ou leministre plénipotentiaire, la demande est ensuiteprésentée officiellement aux états par le premierpersonnage du Conseil de Luxembourg, c’est-à-dire legouverneur du duché, puis le président du Conseil.

Les états de Luxembourg se composent de troiscorps. Les députés du clergé sont membres de droit: ils’agit des prélats de quelques grands institutionsecclésiastiques régulières. Les membres de l’étatnobles doivent remplir des conditions d’accèstellement strictes que leur nombre se réduitconsidérablement au fil des décennies. Quant auxreprésentants du tiers état ou des “villes”, fixés aunombre de quinze membres, ils sont désignés par lesoligarchies composant le gouvernement et lajuridiction de quelques bourgades rurales etreprésentant au mieux les citadins et l’immédiatarrière-pays, ou bien il s’agit de l’officier seigneurial dela cité, parfois noble lui-même.

Généralement, le Luxembourg aime à sedistinguer des autres provinces par des modalitésoriginales de fonctionnement institutionnel. Il en estde même en ce domaine sensible. En effet, les troisétats votent au scrutin majoritaire (5). Deux

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(3) Voir l’exemple français avec la fameuse ordonnancede Moulins de février 1566, affirmant le caractère inaliénableet imprescriptible du domaine royal.

(4) Nicolas VAN WERVEKE, “Rapport confidentiel du pré-sident Eustache de Wiltheim sur les états du duché de Luxem-bourg”, dans Publications de la section historique de l’Institutgrand-ducal de Luxembourg, t. LII, 1903, pp. 189-191; EdmondPOULLET, Les constitutions nationales belges et l’ancien régime àl’époque de l’invasion française de 1794, Bruxelles, 1875(Mémoires couronnés et autres mémoires publiés par l’Acadé-mie royale des sciences, des lettres et des beaux-arts de Belgi-que, collection in-8º, t. XXVI4), pp. 417-418, 431-433; Geor-ges BIGWOOD, Les impôts généraux dans les Pays-Bas autrichiens,Bruxelles, Montréal et Paris, 1900, pp. III-IV, 5, 332 et 334.

(5) Claude DE MOREAU DE GERBEHAYE, “Marie-Thérèse,suzeraine en Luxembourg et souveraine des Pays-Bas. Para-doxe et affrontement de deux conceptions à la lumière de laréforme cadastrale”, dans L’Autriche, les Pays-Bas et le duché deLuxembourg au 18e siècle, éd. Jean-Paul LEHNERS, Claude BRU-NEEL et Helmut REINHALTER, Luxembourg, 1999 (Publicationsdu Centre universitaire de Luxembourg. Cahiers d’histoire,IV), pp. 54-58. Il n’est pas question en l’occurrence d’un droitde veto tel qu’il a existé, par exemple, au duché de Brabant,où l’un des états ou même l’une des trois ou quatre “chefs-villes” disposaient du pouvoir de paralyser la procédure.

possibilités s’offrent: l’aide est accordée soit àl’unanimité, soit à la majorité des ordres. Dans cedernier cas, le montant définitif correspond à lamoyenne arithmétique des subsides votés par chacundes trois ordres.

Une autre spécificité luxembourgeoise réside dansle fait que les états ne contrôlent pas l’affectation desdépenses. Car le rôle des états s’arrête au vote. Aumoment de la fin de la session des députés, ledocument accordant les aides, appelé le “départ”, estadressé au prince. Celui-ci envoie une lettred’acceptation avec l’octroi de la levée aux états,rappelant traditionnellement le “non préjudice”envers les privilèges luxembourgeois.

Les états ne participant pas à la collecte de l’impôt,l’octroi de la levée est envoyé à l’organisme provincialcumulant une bonne part des pouvoirs exécutif etjudiciaire: le Conseil de Luxembourg. Ce dernier, àl’instar d’un parlement français, est chargé d’enregistrer,de publier, voire de faire respecter les textes législatifsapplicables dans toute l’étendue du duché. À ce titre, ilrend la perception des aides exécutoire et subdivise lasomme globale entre environ 200 circonscriptionslocales selon une clef de répartition, dont la révisionincombe aux états. Au sein de chacune de cessubdivisions territoriales, les autorités locales sechargent d’organiser la sous-répartition entre lescontribuables et de faire collecter les montantsnécessaires afin d’obtenir la quote-part impartie.

La première et la plus lourde des impositionss’appelle l’“aide” ordinaire. Sa “pétition” est devenueannuelle depuis le début du XVIIe siècle. Le vote del’impôt est toujours obligatoire, c’est-à-dire qu’il nepeut être refusé intégralement, mais bien le différer. Legouvernement central n’est cependant jamais parvenuà conférer un caractère perpétuel aux aidesluxembourgeoises. C’est pourquoi, le montantaccordé est toujours discuté, voire plafonné par lesétats. À cette occasion, des crises aiguës ont dressé lesétats de Luxembourg contre le gouvernement centralde Bruxelles.

Ainsi en 1718, Luxembourg refuse la totalité des120 000 florins demandés par Bruxelles. Si dans unpremier temps l’empereur menace les états deprocéder à une répartition forcée, il doit finalementbattre en retraite pour se satisfaire de moins du tiers(37 000 florins) de la requête initiale. En 1766, unedépêche de l’impératrice Marie-Thérèse considère quele droit, bien réel, de refus de l’impôt s’apparente à “lamonstrueuse idée d’une obéissance précaire” (6). Ils’agirait d’une rupture unilatérale du contrat liant sousserment le duc ou la duchesse à ses sujets, que lesétats affirment représenter.

Le souverain détient aussi le pouvoir de décréterla levée de l’“excrescence”, impôt destiné à subveniraux besoins internes des états. Du reste, le Conseil

privé éprouve le besoin de rappeler en 1769 que “lesétats ne sont que de simples administrateurs desdeniers publics” (7). Le décret gouvernemental estégalement exigé pour toute levée d’impôt au niveaudes villes et communautés. Enfin, la supervision deBruxelles est complétée a posteriori par le contrôle detoutes les affectations fiscales exercé par la Chambredes comptes de Brabant. Cette disposition avait étéproposée dès 1665, puis appliquée, suite aux querellesintestines déchirant les états, dans un contexte dedétournement de fonds.

Sous le régime autrichien, le contrôle étatique serenforce encore par la création successive de deuxorganes: la Jointe pour l’audition des comptes en1749, puis la Jointe des administrations et des affairesdes subsides en 1764, inspirées des missions devérification du gouvernement français lors del’occupation française de 1745-1748 (8).

La résistance particulariste des états deLuxembourg, réaffirmée en 1769, avait étéexplicitement et fermement balayée par l’impératrice,soucieuse du “devoir de sa souveraineté, sur toutes lesadministrations de ses provinces belgiques, sansexception” (9). Le contrôle effectif de la comptabilitédes états est décidé. D’abord assuré par le président duConseil de Luxembourg en 1768, il est dévolu dès1770 à un auditeur de la Chambre des comptes (10).

Le Luxembourg se distingue à nouveau de laplupart des autres provinces des Pays-Bas par soncircuit de collecte des impôts. En effet, les étatsn’exercent pas un rôle de pivot. C’est le Trésor qui faitprocéder au rassemblement de toutes les recettes de lafiscalité directe par les responsables locaux des“hauts-commands”. Ils acheminent les sommes aureceveur général du Luxembourg –plusieurs titulairesdurant certaines périodes–, désigné directement parBruxelles. Il rend ses comptes et engage saresponsabilité devant la Chambre des comptes deBrabant et le Conseil des finances. Le trop perçu estalors ristourné au receveur des états de Luxembourg,qui doit donc se contenter de gérer cette recette.

En matière d’emprunts, les autorités de Bruxellespréfèrent traiter par l’intermédiaire des états, considéréscomme des interlocuteurs permanents et plus fiablesque les gouvernements centraux, espagnols, français ouautrichiens, dont elles relèvent tour à tour.

Nonobstant les compétences concédées aupouvoir central, les états gardent l’exclusivité de ladésignation des catégories de sujets imposables etattribuent les exemptions individuelles. En revanche,

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UN CADASTRE VÉRITABLE ET ORIGINAL? LA RÉFORME FISCALE AU LUXEMBOURG ET LE CADASTRE THÉRÉSIEN DE 1766

(6) Dans cette longue et importante lettre du 31 janvier1766 adressée au gouverneur-général des Pays-Bas, l’impéra-trice affirme encore: “Je dois protection et justice à mes sujets,ils me doivent obéissance et contributions; voilà les droitsprimordiaux de la souveraineté, voilà les devoirs sacrés, réci-proques, inviolables, qui forment des liens indissolubles entrele souverain et le sujet” (éditée intégralement dans Claude DEMOREAU DE GERBEHAYE, L’abrogation des privilèges fiscaux…,pp. 549-552).

(7) Rapport du 3 mai 1769, édité dans Louis ProsperGACHARD, “Notice sur les archives des anciens états duLuxembourg”, dans Bulletin de la Commission royale d’histoire,2e série, t. VII, 1855, p. 434, note 1.

(8) Piet LENDERS, “Jointe pour l’audition des comptes”,dans Les institutions du gouvernement central…… t. II, pp.710-718, et ID., “Jointe des administrations et des affaires dessubsides”, dans Ibid., t. II, pp. 719-730.

(9) Lettre du gouverneur-général aux états de Luxem-bourg, 5 juillet 1769, citée dans Collection de documens inéditsconcernant l’histoire de la Belgique, éd. Louis Prosper GACHARD,t. I, Bruxelles, 1833, p. 73, note 1.

(10) Décrets du gouverneur-général des 25 février 1768et 24 octobre 1770 (Louis Prosper GACHARD, “Notice sur lesarchives des anciens états…”, pp. 432-433 et 435, note 2).

ils se partagent, avec cette autorité centrale, le droitd’accorder a posteriori des modérations et desdégrèvements fiscaux collectifs et temporaires.

Par conséquent, le gouvernement, incarnation dusouverain de Madrid ou de Vienne, doit fairetriompher l’État comme garant véritable de l’intérêtgénéral, de la sécurité publique et du bien-être de tousles sujets. En s’arrogeant ce monopole, legouvernement étatique change la nature du pouvoirdu souverain qui ne base plus son autorité surquelques puissants, prélats, dynastes et cités, auxquelsil étaient séculairement liés par le contrat vassalique.

LA SITUATION FISCALE DANSLE CADRE SOCIO-ÉCONOMIQUE

Non sans influence sur le régime fiscal, lastructure économique de ce pays est essentiellementrurale, et pauvre dans sa partie ardennaise. Lesactivités se partagent essentiellement entre la culturecéréalière et l’élevage, mais aussi l’exploitationforestière. En aval s’exercent des métiers artisanaux etdu commerce de détail. Quant à l’industrie, limitéedans son implantation, mais très dynamique dans saproduction, elle dépend de quelques dynastiesnobiliaires, institutions religieuses ou groupesfinanciers souvent extérieurs au duché, plus soucieuxde leurs profits immédiats que du développementéconomique du duché.

Si quelques puissantes abbayes exercent un rôleimportant dans l’activité économique, les famillesseigneuriales possédant de vastes territoires résidentde moins en moins au pays. Attirées par des régionsplus riches et surtout les grandes villes, où s’exerce legouvernement et où se décident les grands enjeux dupouvoir, elles disparaissent peu à peu des quelquesorganes décisionnels luxembourgeois. De surcroît, lacité-forteresse de Luxembourg est séparée du siège dugouvernement bruxellois par plus de 200 kilomètresde routes ou de chemins en mauvais état.

Au cours de la décennie 1760, la populations’élève à environ 250 000 habitants. Dans le vasteespace luxembourgeois, l’on ne compte qu’une seulezone urbaine véritable: la capitale. Abstraction faitedes contingents militaires stationnés dans saforteresse, Luxembourg atteint à peine les 8.500habitants civils en 1766 (11). Cette faible densité de lapopulation (25 habitants/km2) constituait égalementun facteur non négligeable dans le cadre de laproblématique.

LES PROLÉGOMÈNES ET ANTÉCÉDENTSDU CADASTRE THÉRÉSIEN

Bien avant le XVIIIe siècle, l’on dénonça l’injusticedans la répartition des charges publiques à maintesreprises. Non seulement les grandes institutionsecclésiastiques et les familles seigneuriales étaientexemptées, mais d’autres catégories s’ajoutaient aucatalogue des immunisés: nobles, possesseurs de fiefs,

maires et échevins, officiers seigneuriaux, détenteursd’emplois administratifs ou judiciaires, mêmemineurs, etc. Bref, la charge fiscale, consentie par desétats qui y cotisaient de moins en moins, tombait surles épaules d’une population géographiquementclairsemée, réduite par les privilèges fondés ouusurpés et survivant généralement grâce à de maigresrevenus arrachés à un sol particulièrement avare.

Sous les Habsbourg d’Espagne (12)

C’est le régime de la taille sous la forme d’impôtdirect personnel de quotité qui est en vigueur. Cesystème requiert le payement d’un montant identique,fixé par les états, par tous les foyers fiscaux. Dans lesfaits, des correctifs liés à la possession de biensmatériels tempèrent toutefois la disposition.

Le passage de cette égalité excessive à plus dejustice nécessite la substitution de la taille personnellepar une imposition basée sur des critères réels. Maiscelle-ci entraîne ipso facto la destruction desprivilèges, essentiellement attachés au statut despersonnes: il s’agit donc d’“une contradiction deprincipe qui découle de la nature même de la sociétéet du régime” (13).

Pourtant, une première tentative de modificationen ce sens remonte jusqu’au règne des archiducsAlbert et Isabelle (1605). Elle est contrecarrée par lesétats, qui remplacent l’impôt de quotité, c’est-à-direun montant calculé par foyer, par l’impôt derépartition. En obtenant le pouvoir de déterminer à lafois la somme globale ainsi que la clef de répartition,les états accroissent leur rôle, contre toute attente.

En revanche, la seconde évolution marque uneavancée significative du pouvoir central. Elle tient dansle principe de l’octroi. À partir de 1624, tout impôtdirect perçu sur le sol luxembourgeois doit être légalisépar Bruxelles pour devenir exécutoire. Ce contre-pouvoir ne pourra jamais être mis à mal par les états.

Mais après trois quarts de siècle d’immobilisme, lerégime agonisant de Charles II laisse, outre unesituation financière désastreuse, un système fiscalobsolète, obéré par de multiples dysfonctionnementset passablement contesté. Les états se comportent enalliés objectifs des partisans d’une réforme, dans lamesure où ils ne parviennent pas à actualisersérieusement la matricule de répartition.

L’annexion française (1684-1697) (14)

En 1684, l’annexion entraîne un bouleversementde la structure institutionnelle luxembourgeoise, afinde l’adapter au cadre politique français. Le roi deFrance et de Navarre ne reconnaît pas un statut d’État“confédéré” à sa nouvelle conquête, contrairement au

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(11) Deux autres villes de quelque importance, Arlon etEchternach, dépassent à peine les 2 000 habitants.

(12) La plupart des développements dont n’apparaissentici que les lignes de force sont analysés en plus détail dansClaude DE MOREAU DE GERBEHAYE, L’abrogation des privilègesfiscaux…, pp. 137-165.

(13) Pierre GOUBERT, L’ancien régime, 6e éd., t. II, Paris,1979 (Collection U, série “Histoire moderne”), p. 232.

(14) Voir Claude DE MOREAU DE GERBEHAYE, L’abrogationdes privilèges fiscaux…, pp. 101-136.

duché de Bouillon qui jouit d’un statut de protectoratdepuis le traité de Nimègue. Le Luxembourg entredans l’aire française, non pas en qualité de duchésouverain, mais de simple pays d’imposition. Les étatsde Luxembourg étant supprimés ipso facto, c’est le roide France qui décide souverainement du montanttotal de l’impôt imparti à la province, devenue unesubdélégation de la généralité de Metz. De surcroît, enmatière d’imposition de la taille royale, la procédurede l’enregistrement devant les juridictions supérieuresn’existe pas. Aucune interférence ni aucun freind’ordre parlementaire ne peuvent donc exister à cetégard.

La France use aussi du principe de la répartitionfiscale. Le montant global fixé à Versailles se subdiviseégalement en cascade décroissante: du contrôlegénéral des finances aux généralités, puis aux prévôtésou bailliages, aux justices, aux communautés ouparoisses pour atteindre finalement les contribuables.

Le montant des rentrées de l’imposition directedemeure stable, grâce à un contrôle effectué pourl’ensemble du Luxembourg par le subdélégué del’intendant de Metz, Jean Mahieu. Pour la premièrefois, la haute main revient à un fonctionnaire sansattache personnelle avec la circonscription qu’ildirige, en lieu et place des états supprimés. En cedomaine, l’administration française intervient doncplus directement, au grand dam de l’autonomieantérieure, toute relative.

La spécificité française en matière de contributionsse déploie également dans l’extension de la levéed’impôts de consommation. Naturellement, cettemesure est très mal supportée par les privilégiéstraditionnels. Inévitablement, la formule sera rejetéedès le départ de l’administration et de l’arméefrançaises et les états s’opposeront à sa remise envigueur sous cette forme.

En 1695, dans le contexte économique et militairedifficile pour la monarchie française, un nouvel impôtdirect général est mis sur pied et s’ajoute aux autres : la“capitation”. Inspiré des travaux du maréchal deVauban, il s’agit d’un impôt de quotité, perçu selon untarif préalablement déterminé. C’est également uneimposition personnelle, car elle se collecte en fonctionde la qualité des chefs de foyers, contrairement auvéritable impôt réel préconisé par le même Vauban.Enfin, cette “capitation” se veut générale, enn’exemptant en principe que les plus pauvres.Cependant, par la conclusion d’un accord avec le fiscet le versement d’un “abonnement” forfaitaire etanticipé, mais avantageux, le clergé sort de la sphèred’influence de cette nouvelle contribution. Quant à lanoblesse, elle reste imposée, mais sauve la face enbénéficiant d’une perception et d’une comptabilitédistinctes. Ce nouvel impôt sera appliqué durant troisexercices.

Le rôle du subdélégué est aussi prépondérantdans le sens de la limitation des exemptionsluxembourgeoises en général. Enfin, il fait procéder àla mise à jour de la matricule de répartition de la taille,en faisant réaliser un nouveau recensement descapacités fiscales des villes et communautés. Laconception du projet s’inscrit dans une série destatistiques initiées par les autorités et visiblementinspirées des écrits de Vauban. Mais la réalisation dela nouvelle matricule de 1692, indiquant pour chaquecommunauté le nombre de foyers, la qualité générale

des terres et l’identification du seigneur s’avéra toutaussi rudimentaire que les matricules précédentes. Laprécipitation et le manque de moyens appropriésexpliquent que ce document ne constitue finalementqu’une version à peine corrigée de la clef derépartition de 1624.

L’avantage du modèle fiscal français tient en sasimplicité organique. Les négociations avec les corpsintermédiaires n’existent plus. Aucun moyen depression a priori ne s’oppose plus au pouvoirmonarchique, débarrassé de l’obstruction des corpsprivilégiés. Pour ce dernier, le pays de Luxembourgdevient un poste à revenu fiscal direct stable.

La restauration espagnole (15)

Le régime anjouin apparaît souvent commel’instauration d’un protectorat français sous couvertd’un roi espagnol, Philippe V. Au niveau provincial,cette mainmise de Louis XIV est plus diffuse et à maintségards, l’on assiste à une restauration des organes et despratiques du régime habsbourgeois, plutôt qu’àl’enracinement des acquis des années d’annexionbourbonienne. Les états sont immédiatement rétablis etils récupèrent leurs prérogatives antérieures.

Cependant, si les vieilles institutions renaissent,certains comportements ont évolué. Dès 1698, le tiersétat s’insurge contre l’arrogance des ordres privilégiéset refuse de voter l’impôt. Le tiers état, soutenu del’extérieur par une partie du clergé séculier, absent ducorps représentatif, s’oppose au retour du régime deslarges exemptions fiscales que le premier ordre s’étaitprogressivement arrogées au cours du XVIIe siècle (16).

La réaction la plus vigoureuse provient du clergérégulier, le premier ordre, car la noblesse est sortie trèsaffaiblie économiquement et démographiquement dela période de l’annexion française. Devant le refus denégocier, une partie du tiers état réclame l’arbitrage dugouvernement de Bruxelles (17).

Cette demande d’intervention est vite perçuecomme une menace à l’encontre de l’autonomieprovinciale et un accord se dessine très rapidement, àl’initiative de députés du clergé et de la noblesse en1700. La plainte est aussitôt retirée. Le gouvernementcentral ne pouvant s’ingérer dans les affairesprovinciales sans l’aval des états, le projet de réformefiscale mis au point par des commissaires dugouvernement central sera rejeté tant par les états quepar le Conseil de Luxembourg. Cet échec del’intervention du gouvernement des Pays-Bas marque ledébut d’une période de plus de six décennies deléthargie qui s’achèvera sous le règne de Marie-Thérèse.

Mais pour la première fois en la matière, un liendirect s’esquisse entre les sujets, en tant que

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(15) Voir Ibid., pp. 137-165.(16) Les députés contestataires invoquent des argu-

ments proches des préoccupations énoncées par Vauban. Lepoids de l’inégalité fiscale est tel qu’un début d’exode se des-sine, avec toutes les conséquences prévisibles pour le gouver-nement (Claude DE MOREAU DE GERBEHAYE, “La réalisation ducadastre du Luxembourg…”, p. 292).

(17) Sur les démarches des députés, menés entre autrespar Béchemont, et la commission Chabotteau-de Grouff, voirID., L’abrogation des privilèges fiscaux…, pp. 137-145.

contribuables, et les autorités de Bruxelles. Ceprécédent sera d’autant plus marquant qu’il a donnélieu à une enquête approfondie menée par deuxcommissaires royaux en 1700-1703, mettant à mal ledomaine réservé des états provinciaux.

La période autrichienne (18)

Dès l’intégration définitive des Pays-Bas aupatrimoine des Habsbourg d’Autriche, les critiquess’élèvent à nouveau. Le retour à un système déficient età des pratiques archaïques subit de plus en plus derécriminations, tant de la part les contribuables, quis’estiment trop lourdement taxés, que du fisc, insatisfaitau contraire par le niveau de ses recettes (19).

De plus, au cours du siècle des Lumières, lepouvoir absolutiste appréhende avec de plus en plusd’acuité la situation socio-économique réelle duLuxembourg. Les différents organes gouvernementauxpeuvent donc désormais tenter de prévoir –plutôt quedeviner– les réactions et les conséquences, aussi bienpolitiques, économiques et sociales, des modificationsapportées à l’échafaudage fiscal.

L’obstacle déterminant reste le problème desexemptions. D’autant plus que, loin de se résorber, l’èred’application de l’immunité fiscale tend au contraire às’agréger l’ensemble des biens des privilégiés. Tenterd’enrayer cette manœuvre conduit instantanément àl’affrontement avec les états provinciaux. Gagner ce défiouvre l’accès au contrôle de la dernière instanceprovinciale encore politiquement autonome.

Le problème fondamental des exemptions–personnelles par essence– d’impôts directs vient dufait qu’elles sont appliquées à une taxation mixte.Elles apparaissent par ailleurs contradictoires avec leprincipe de l’exonération réelle des biens d’Égliseamortis et des fiefs véritables.

La période d’entre deux guerres (1748-1756) voitse développer une première tentative de déploiementsde l’action réformatrice. Plusieurs projets de réformesglobales se heurtent au refus des états. Maisparallèlement, d’autres initiatives plus ponctuellessont entreprises et portent des fruits.

Avec la ratification du traité d’Aix-la-Chapelle (20),débute une nouvelle phase dans la politique intérieuredes États habsbourgeois. L’impératrice Marie-Thérèsesort victorieuse du conflit successoral et peut déployerun renforcement interne du pouvoir princier. Car lesdifficultés économiques internes se sont accentuées etla guerre a exacerbé un peu plus la crise fiscale.

Bruxelles va connaître une première évolution degrande ampleur. Bien qu’il se situe protocolairementaprès le gouverneur-général, traditionnellement unparent des souverains, un personnage occupe uneposition prépondérante. Il s’agit du ministreplénipotentiaire, nommé et révoqué directement parVienne (21). Désigné à ce poste en 1749, le marquis

de Botta-Adorno, originaire de Lombardie, déploieune action réformatrice remarquable jusqu’en1753 (22). Son rôle est parallèle à celui de sonhomologue Pallavicini à Milan. Tous deux bénéficientdu soutien du futur chancelier suprême, le comte deHaugwitz, artisan du Tereziánsky katastr cesky.

La connexité de l’action des deux hommes et deleurs préoccupations apparaît avec d’autant plusd’acuité que la demande financière de l’impératrices’inscrit dans un contexte particulièrement dense enmatière de réforme fiscale. En effet, elle se situe un anaprès la clôture de la première phase du cadastre deBohême (le “rustical”) et trois mois avant lanomination de Pompeo Neri à la tête de la deuxièmeGiunta del censimento, chargée d’appliquer le cadastrede 1718-1733 à la Lombardie (23).

Une première action gouvernementale s’attaque à larégularisation des amortissements. Une ordonnance,rédigée par le conseiller Arnould de Limpens, du Conseilprivé, est promulguée dans les Pays-Bas le 15 septembre1753, y compris dans le Luxembourg l’année suivante.Le texte exige des institutions de mainmorte,principalement ecclésiastiques, une déclaration desbiens-fonds précisant la nature, la superficie,l’énumération des tenants et aboutissants, maiségalement les autres droits à caractère foncier. Lespreuves d’exemption, en l’occurrence d’amortissement,sont exigées et un arsenal répressif complète le dispositif.Enfin, un organisme spécialisé relevant directement dugouvernement central est mis sur pied pour superviserles opérations: la Jointe des amortissements (24).

Désormais, les autorités distinguent clairementl’amortissement de biens-fonds et l’immunité fiscale.L’entreprise est couronnée de succès à la fin de l’année1756. Le pouvoir central sort renforcé de cetteinitiative sans cesse reportée depuis le règne deCharles Quint. Le clergé régulier, le premier état duduché, se retrouve singulièrement affaibli et déforcédans sa position de héraut des immunités fiscales auLuxembourg.

La deuxième intervention gouvernementale va sefocaliser sur la régularisation de la procédureancienne des dénombrements de fiefs, passablementnégligés par les vassaux.

Dans la même perspective visant à circonscrire et àlimiter au maximum les statuts privilégiés, legouvernement s’attaque donc aussi, à la même époque,à la problématique du contrôle de l’authenticité dustatut des fiefs, source d’exemption fiscale. Uneordonnance est publiée le 22 juin 1752, instaurant ledénombrement général des fiefs dans les Pays-Basrelevant de la Couronne.

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(18) Voir Ibid., pp. 167-537.(19) Voir ID., “La réalisation du cadastre du Luxem-

bourg…”, p. 292.(20) ID., L’abrogation des privilèges fiscaux…, pp. 209-266.(21) Piet LENDERS, “Ministre plénipotentiaire”, dans Les

institutions du gouvernement central…, t. I, pp. 226-238.

(22) Joseph LAENEN, Le ministère de Botta-Adorno dansles Pays-Bas autrichiens pendant le règne de Marie-Thérèse(1749-1753), Anvers, 1901 (Université de Louvain. Recueildes travaux publiés par les membres des conférences d’histoi-re et de philologie, fasc. 8).

(23) À propos de la seconde jointe, voir la récente con-tribution de Carlo CAPRA, “El nuevo censo del Estado deMilán”, dans El catastro de Ensenada. Magna averiguación fis-cal para alivio de los Vasallos y mejor conocimiento de los Rei-nos. 1749-1756, dir. Ignacio DURÁN BOO et Concepción CAMA-RERO BULLÓN, Madrid, 2002, pp. 61-64.

(24) Beatrijs AUGUSTYN, “Jointe des amortissements”, dansLes institutions du gouvernement central…, t. I, pp. 429-434.

Outre les traditionnels aveu et hommage rendusdevant la cour féodale dont il dépend, le vassal doitacquitter un droit pécuniaire. Enfin, il est tenud’effectuer un dénombrement, c’est-à-dire unedescription détaillée et mise par écrit des biensdétenus en fief. Cette formalité supplémentaire estréclamée au vassal après le relief depuis les XIVe- XVe

siècles (25).Le terme de dénombrement est entré tardivement

dans le vocabulaire féodal. Cette incursion de l’écriten région de droit coutumier glisse ensuite dans laterminologie fiscale du prince, en qualité desouverain. Celui-ci exige de ses états la liste desfacultés contributives qu’ils peuvent mettre à sadisposition. C’est ici que va germer l’idée dugouvernement de s’orienter vers des dénombrementsd’un nouveau type, réalisés par les états. Ils doivent seconcrétiser par la naissance de matricules, c’est-à-direde nomenclatures désignant, pour chaque entitéterritoriale, le nombre de foyers, d’individus et deleurs biens, assujettis au Trésor dans un premiertemps. Plus tard, l’on songera à scinder les listesd’individus seuls, qui constitueront des recensements,des répertoires de biens mobiliers et de biens-fonds,qui prendront la forme du cadastre.

Par l’opération de dénombrement des biensféodaux, le gouvernement confirme indirectement savolonté d’accentuer le caractère réel des exemptions,et par voie de conséquence de l’impôt (26). Les coursféodales dont les fiefs ressortissent se voient confirmerdans leur rôle d’enregistrement des mutations. Lesmêmes cours féodales doivent trancher lescontentieux et un arsenal répressif règle la sanctiondes fraudes, avec récompense et anonymat au profitdes délateurs. Ces mesures d’accompagnement del’ordonnance réapparaîtront, adaptées et à peinemodifiées, dans les textes relatifs au cadastre.

Assez logiquement, quelques semaines après lapromulgation du texte légiférant en matière dedénombrement des fiefs, le 24 juillet 1752, sontpubliées simultanément les deux ordonnancesrelatives d’une part à la levée des charges publiques etprescrivant d’autre part un dénombrement foncierdans l’espace luxembourgeois (27).

Les deux nouveaux textes s’inscrivent trèsclairement dans la continuité des tentatives de réformesétouffées il y a près d’un demi-siècle. L’un d’eux ne taritpas d’éloges envers la mission des commissaires dugouvernement interrompue en 1703. Quant au mal, il

est identifié et désigné sans ambages dans les travauxpréparatoires et les préambules: les exemptions abusivesde la noblesse et surtout du clergé.

Le privilège ne peut plus être seulement considérécomme une exemption conférée par la naissance nicomme élément constitutif du contrat vassalique, ildoit trouver désormais sa légitimité dans une utilitépublique. Le clergé est donc a fortiori le premier corpsvisé en la matière. Du reste, le préambule de la récenteordonnance portant sur les biens de mainmorte seprononce dans le même sens.

La plume législatrice était à nouveau tenue parLimpens dont l’inspiration avait trouvé sa sourcenotamment dans les “cahiers brabançons” de 1686,mais surtout de l’ordonnance de 1680 qui avait décidéde leur confection.

C’est un ressort territorial que l’on retient commebase de collecte des informations en 1752: la courfoncière, généralement l’échevinage, appelé aussijustice ou mairie, qui enregistre les mutations ettranche les conflits en matière de propriété foncière.La prise en compte du critère de résidence dupropriétaire, soutenu par la noblesse, est rejeté. Ainsise confirme à nouveau l’accent mis par les autoritéssur la base réelle et non plus personnelle del’estimation des facultés contributives.

La réflexion des concepteurs du projet semblesuffisamment approfondie pour craindre que la réformedu mode de répartition ne génère pas les profitsescomptés, en d’autre termes qu’une contribution desprivilégiés ne compense pas les modificationsintervenues dans le mode de répartition sur le produitcollecté auprès des communs contribuables. C’estpourquoi il est prévu d’adjoindre une “capitation”, unimpôt sur le bétail et une troisième taxe sur l’activitécommerciale. En effet, la prose en compte de la seuleproduction agricole serait insuffisante. En cela, seretrouve l’inspiration de l’ordonnance du 25 juillet1683 pour le Brabant, prévoyant des taxescomplémentaires sur le bétail et l’ “industrie”.

L’imposition directe préconisée touche donc enpremier lieu les biens-fonds. Les autorités attendentnon seulement une déclaration du capital, mais aussidu revenu. C’est la notion de “défructuation” des fonds,déjà utilisée notamment au Brabant en 1683, qui fait àprésent son apparition au Luxembourg. Cependant, àce stade, l’on ne peut encore parler de véritablecadastre, mais de déclarations et d’estimations globalesdes propriétés foncières à l’endroit de leur situation parleurs propriétaires respectifs.

Les ordonnances de 1752 disposent que lescontentieux éventuels seront examinés et tranchés parles juridictions foncières locales, puis en deuxièmeressort par des fonctionnaires du gouvernementdépêchés dans la province et en instance suprême parles deux commissaires au dénombrement désignés parBruxelles, en l’occurrence Limpens et un fonctionnairede la Chambre des comptes, d’origine luxembourgeoise.Par conséquent, toute compétence en la matièreéchappe à l’interférence des états de Luxembourg.

Dans le même temps, les impôts nouveauxsupplémentaires, locaux voire seigneuriaux,deviennent explicitement illégaux. Les états deLuxembourg sont à nouveau visés et voient leur sphèred’influence se réduire davantage. Par cette disposition,le gouvernement bâtit et renforce peu à peu sa tutellesur les organismes provinciaux et locaux.

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(25) Philippe GODDING, Le droit privé dans les Pays-Basméridionaux du 12e au 18e siècle, Bruxelles, 1987 (Académieroyale de Belgique. Mémoire de la Classe des lettres. Collec-tion in-4°, 2e série, t. XIV1), § 225; Nicolas MAJERUS, Histoiredu droit dans le grand-duché de Luxembourg, t. I, Luxembourg,1949, p. 260.

(26) “C’est néanmoins la quantité et qualité de ces biensfonds qui devoit entrer pour le plus dans la fixation de laquote de chaque endroit, comme elle l’a fait dans les rapportset dénombrements des autres provinces, on a voulu parvenirinsensiblement à faire observer le même pied dans celle deLuxembourg” (ARCHIVES GÉNÉRALES DU ROYAUME, Jointe desadministrations et des affaires des subsides, 387, rapport duConseil privé, 7 janvier 1752).

(27) Claude DE MOREAU DE GERBEHAYE, L’abrogation desprivilèges fiscaux…, pp. 221-266.

La nouvelle législation suscite la réprobationunanime des états privilégiés, bien conscients desimplications qu’elle entraînerait sur le statut desexemptés et de leurs biens. Le Conseil deLuxembourg, d’abord influencé par cette position,finit, sur la pression de Bruxelles et de Vienne, parpromulguer le texte relatif au dénombrement le 7janvier 1754.

Mais les états, dominés alors par quelques ténorsde la petite noblesse, restent sourds à toutinfléchissement et tentent de court-circuiter legouvernement en intercédant directement auprès dugouverneneur-général et en multipliant les requêtesdilatoires. Certaines carences réelles y sont du resteinvoquées: financement de l’opération, bénévolatimposé aux responsables locaux, ignorance etincompétence des pouvoirs locaux, trop peu encadréset livrés à eux-mêmes. Bref, pour se donner unechance d’aboutir, une entreprise d’une telle ampleurdevrait préalablement suppléer ce double déficit,bureaucratique et budgétaire, patent.

La passivité relative du gouverneur-général et ledésistement du principal artisan de la réforme,Limpens, pour raison de santé font sombrer le projetdans la paralysie. De surcroît, la guerre de Sept ansallumée entre-temps incite les autorités à composeravec les états qui usent toujours de leur position clefen matière budgétaire: eux seuls peuvent nonseulement décider de la levée des impôts, mais aussicontracter les emprunts nécessaires à la bonne marchedu gouvernement et de ses armées. Mais une véritablecourse aux armements fait rage et les montantssollicités dépassent toute commune mesure,plongeant les états un peu plus encore dans la spiralede l’endettement.

LA NAISSANCE DU CADASTRE THÉRÉSIEN

C’est pourquoi, le regain de pouvoir dontsemblent à ce moment bénéficier les états est aussitrompeur qu’éphémère. Ce milieu du XVIIIe sièclecorrespond effectivement à une évolution au sein decet organisme luxembourgeois. Par ailleurs, leclergé ne mène plus la lutte acharnée du début dusiècle. Bien sûr, il demeure sur ses positions, àsavoir que le clergé doit conserver son droit derépartir et collecter la contribution volontaire deson ordre, en toute autonomie. Mais la conséquencenéfaste de cette latitude est la diminution régulièrede l’intervention du clergé dans les chargespubliques. D’autre part, suite aux négociationsrelatives à l’amortissement de ses biens-fonds, l’étatecclésiastique, déforcé par l’absence d’évêques ou detout autre prêtre séculier en son sein, doit semontrer plus conciliant envers le gouvernement.Cet infléchissement ne se démentira plus.

La première ligne du combat sera reprise par l’étatnoble, composé de hobereaux peu nombreux, souventdésargentés, réactionnaires, sans pouvoir réel hors duduché et obnubilés par leurs intérêts étriqués. Jamaisce corps ne parviendra à véritablement déstabiliser lepouvoir central, ni par ses arguments, ni par sesmenaces.

Quant au tiers état, il ne prend plus le risque dedéfendre les sujets imposés, car il est conscient demettre ainsi en péril ses propres exemptions.

La guerre de Sept ans a en effet aggravé une foisde plus la détresse budgétaire, si bien que,immédiatement après la signature du traité deHubertsburg, le chancelier de Kaunitz rédige lerapport du 21 septembre 1764 qui fait office devéritable programme de gouvernement.

Il y reconnaît explicitement le lien entre le coûtde la guerre et la réforme, immédiate et enprofondeur, de la fiscalité. Par ailleurs, il y démontreque Vienne possède à ce moment une connaissanceprécise de la situation des socio-économique desPays-Bas. Les clefs de répartition de la fiscalité sontvétustes et les pouvoirs régionaux et locaux ontdémontré leur incapacité à remédier auxmanquements. Par conséquent, Kaunitz va obligerle gouvernement à procéder à une réforme degrande envergure.

Le processus amorcé en 1752 est jugéirrécupérable par la nouvelle génération desdirigeants. Car entre-temps, l’arrivée de Kaunitz à laChancellerie de cour et d’État s’est accompagnée deremaniements progressifs dans le personnel et lesrouages du gouvernement à tous les étagesdécisionnels. Kaunitz a remplacé les ministresplénipotentiaires de Botta-Adorno et Pallavicini, quiont quitté leur poste de Bruxelles et de Milan en 1753,respectivement par Charles de Cobenzl et BeltrameCristiani. Les Conseils suprêmes des Pays-Bas etd’Italie deviennent des départements intégrés à laChancellerie viennoise en 1753 et 1757. FrançoisGerden est investi de la présidence du Conseil deLuxembourg en 1755: c’est un conseiller lettré, c’est-à-dire roturier, qui succède à un conseiller d’épée.Patrice François de Neny, président de facto duConseil des finances en 1753, devient chef-présidentdu puissant Conseil privé en 1758, etc. À la tête despostes clefs de l’administration des Pays-Bas, tous ceshommes nés entre 1711 et 1718, la ‘génération Marie-Thérèse’ (née en 1717), vont poursuivre et intensifierles efforts de rationalisation dans le fonctionnementadministratif et judiciaire des Pays-Bas.

Le mécontentement croissant à l’encontre de larépartition des charges publiques depuis desdécennies regagne en intensité. Bruxelles profit decette demande exprimée par des requêtes departiculiers, qui rejoint ses propres visées, pour seprésenter comme le champion de la cause des sujetscontribuables contre les privilégiés qui empêchenttout dialogue aux états. À ce déficit de représentativités’ajoutent les problèmes financiers, c’est-à-direl’endettement interne, partiellement imputables à desnégligences ou à des malversations. Le gouvernementveut dès lors imposer sa tutelle et au besoin réformerl’institution provinciale, sa représentation et sonmode de fonctionnement dans un sens plus favorableaux conceptions de Bruxelles et de Vienne.

Fort des acquis et des enseignements des échecsdes projets de réformes fiscales antérieures, ilconsidère le duché, province réputée loyale, commeun laboratoire d’expérimentation offrant peu de risquede contagion en cas d’improbable opposition générale.Non seulement, son régime fiscal, le pire des Pays-Bas,devrait en devenir le meilleur, mais secrètement lesfonctionnaires en charge du dossier caressèrent peu àpeu le rêve qu’il devînt en outre une référence, voireun prototype pour les autres provinces des Pays-Basdisposant d’un outil obsolète.

274


La création de la Jointe des administrationset des affaires des subsides

Dès le 13 octobre 1764, voit le jour un organegouvernemental destiné à favoriser la relance duprocessus réformateur: la Jointe des administrations etdes affaires des subsides (28). Cette commissionspécialisée, proche du pouvoir central, du Conseil desfinances plus spécialement, est composée detechniciens. Elle a pour but de renforcer l’emprisepolitique de Bruxelles sur les pouvoirs locaux par lebiais du redressement du bilan désastreux desfinances locales. Cette mise sous tutelle doit conduireà terme vers une meilleure perception des impôts.

Car en dépit de la volonté affichée par les états d’yporter remède, la situation fiscale luxembourgeoise necesse de s’aggraver, accentuant le contraste avec lesautres provinces: “L’on sait positivement que, dans laprovince de Luxembourg, la répartition des chargespubliques est plus vicieuse et injuste que dans toutesles autres provinces des Pays-Bas; la noblesse etsurtout le clergé trouvent constamment moyen d’enimposer tout le fardeau au pauvre peuple” était-il écritdans un rapport du Conseil privé de 1752.

Traduites en chiffres, les charges fiscales del’année 1764 se répartissent comme suit, tous impôtsconfondus: le clergé: 3,31%; la noblesse: 0%; les“communs sujets” cotisant: 96,69% (29).

Quelques semaines plus tard, le 10 décembre, lanouvelle jointe reçoit un mémoire de Jean Philippe deCobenzl (1741-1810), jeune neveu du ministreplénipotentiaire, originaire de Slovénie et entré depuispeu au Conseil des finances (30). Il y décrit une foisde plus la situation déplorable de la fiscalitéluxembourgeoise. Mais il prône une batterie desolutions très concrètes et plus ambitieuse que lestextes de Limpens promulgués en 1752. Une autrecheville ouvrière le rejoint et ajoute sa propre touche :Jacques Antoine Le Clerc (1731-après 1803), unLuxembourgeois engagé au sein de la nouvelle Jointe.Il apporte des corrections dans le sens d’une meilleureadéquation avec les objectifs matériels dugouvernement. Il veille particulièrement auxincidences de l’application de la réforme sur unterrain qu’il connaît particulièrement bien.

Le projet Cobenzl

Le nouveau projet tire profit d’une évaluation deséchecs antérieurs. Il se base aussi sur des doctrinesphilosophiques, les travaux de théoriciens de l’impôtet n’ignore pas les réformes en cours dans d’autresrégions de la monarchie autrichienne. En réitérantune partie des textes de 1752, il prend en compte desdispositions préconisées dans un projet du début dugouvernement de Philippe V, ainsi que des influencesde Boisguillebert, donc de Vauban, mais également de

l’expérience cadastrale de Haugwitz en Bohême-Moravie et enfin les tentatives d’instaurer un cadastredans le duché de Brabant dans les années 1680.

La proposition de Cobenzl mêle les systèmes dequotité et de répartition dans le but d’obtenir unrendement optimal, moyennant un minimum debouleversements. Le maintien délibéré d’unematricule générale signifie le statut quo du principede répartition au sommet. La faculté de faire usage dela méthode de quotité est réservée au niveau local, oùdes règles de calcul peuvent être élaborées sur basedes données cadastrales, éventuellement mises à jourà la lumière des registres des mutations ultérieures.

Cobenzl développe donc l’idée d’impôtindividualisé et cédulaire, accentuant ainsi le caractèrefoncier du nouveau projet. Il applique des principesphysiocratiques en concentrant les prélèvementsfiscaux sur les revenus nets de la terre. Le Clerc estégalement imprégné de cette théorie. Toutefois, ilsn’hésitent pas à édulcorer la cohérence de l’idéologie.En cas de revenus insuffisants, ils compléteront lesrecettes par d’autres types d’impositions.

On assiste donc à un questionnement sur lanature elle-même de la matière imposable: sera-t-ellepersonnelle (31), réelle ou mixte dans ce paystraditionnellement dit de taille personnelle? Au termedu XVIIe siècle, dans la plupart des provinces des Pays-Bas, les impôts directs se calculaient déjà au proratadu capital foncier ou assimilé, complété de diversdroits réels et de rentes de nature immobilière (32).Par le biais d’une cote ainsi fixée, chaque contribuableparticipe proportionnellement à la quote-part desaides et subsides impartie à la communauté.Jusqu’alors, cette sous-répartition de la cote localeentre les individus était effectuée en toute autonomiepar les pouvoirs locaux selon des règles qui étaientpropres à chaque entité et sans nécessité deconcertation. Grâce au nouveau cadastre, toutcontribuable potentiel devra déclarer les types derevenus définis uniformément par Bruxelles et serataxé au prorata de ceux-ci.

L’ordonnance portant dénombrement,du 21 mars 1766

Adoptées par le gouvernement, les propositionsde Cobenzl débouchent sur la promulgation de lafameuse ordonnance pour le dénombrement desbiens-fonds du Luxembourg, le 12 mars 1766.

Entre-temps, l’impératrice elle-même étaitmontée en première ligne, fustigeant sévèrement

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(28) Voir les contributions de Piet LENDERS, “La Jointedes administrations et des affaires des subsides”, dans Les ins-titutions du gouvernement central…, t. II, pp. 719-730.

(29) Claude DE MOREAU DE GERBEHAYE, L’abrogation desprivilèges fiscaux…, p. 315, tableau 12, note 818.

(30) Ibid., pp. 314-322.

(31) Sur la définition ancienne et actuelle du caractèrepersonnel de l’impôt, voir Alain GUÉRY, “État, classificationsociale et compromis sous Louis XIV: la capitation de 1695”,dans Annales. Économies. Sociétés. Civilisations, 1986, t. XLI,p. 1048; Georges BIGWOOD, Les impôts généraux…, pp. 87-88;Gabriel ARDANT, Histoire de l’impôt, t. II: Du XVIIIe au XIXe siè-cle, [Paris], 1972, p. 91.

(32) Georges BIGWOOD, Les impôts généraux…, p. 335;Paul HARSIN, “Les finances publiques belges sous l’ancienrégime”, dans Histoire des finances publiques en Belgique, Bru-xelles et Paris, 1950, t. I, p. 9; Paul JANSSENS et a., Drie eeuwenbelgische belastingen. Van contributies, controleurs en belasting-consulenten, Bruxelles, 1990, pp. 37-122.

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Tabelle de déclaration individuelle (*)Juridiction E1

Identité du déclarant/ E2

[SystèmeÉvaluation

ÉvaluationDéclaration Superficies métrique Charges

du capitaldu produit Observations

A 41] net annuelTerres labourables A1 A11 A21 A31Essarts A2 A12 A22 A32Vignes A3 A13 A23 A33Jardins et vergers A4 A14 A24 A34Prairies A5 A15 A25 A35Enclos A6 A16 A26 A36Bois et “haies” A7 A17 A27 A37Étangs A8 A18 A28 A38 D4Pâturages A9 A19 A29 A39Terres incultes A10 A20 A30 A40

Bâtiments Situation B3 B4 B5B1 B2

Droits et prestations C2 C3 C4C1

Totaux des évaluations D1 D2 D3

E3 [Datation, localisation, validation](*) Claude DE MOREAU DE GERBEHAYE, L’abrogation des privilèges fiscaux…, pp. 344-351.

l’attitude des états de Luxembourg. Sa dépêche du 31janvier 1766 adressée à son gouverneur-général dansles Pays-Bas marque une véritable rupture deconfiance à l’égard des députés luxembourgeois (33).Elle souligne par son ton cinglant que Vienne a perdutoute patience et que le moindre atermoiement seraitconsidéré comme un acte de rébellion.

Désormais, le mouvement de tenaille imaginédepuis la fin du siècle précédent s’articuleparfaitement : les requêtes de la population en aval, lesbesoins de l’État en amont et entre les deux, lespouvoirs d’une assemblée pseudo-représentativejalouse avant tout de son autonomie et de la sauvegardedes privilèges de la plupart de ses membres.

L’ordonnance du 12 mars 1766 s’applique à tous lespropriétaires fonciers de la province, roturiers, clercs ouprivilégiés, personne morale, Luxembourgeois ourésidant à l’étranger, qui devront remplir un formulairepour chaque juridiction où ils possèdent quelque bienfoncier (34). En cas de faire-valoir indirect, ce sont lesfermiers qui sont tenus d’effectuer la déclaration aunom du propriétaire. De même, les autres détenteurs de

droits réels utiles sont astreints à semblable démarchepour les fiefs, “arrentements perpétuels”, engagères,emphytéoses etc. en lieu et place des propriétaires“éminents”. Outre la propriété foncière matérielle, letexte législatif englobe les immeubles par destinationque constituent certains droits et les revenus y attachés.

Comme en 1752, Cobenzl opte pour le rejet del’arpentage. Le coût excessif de l’opération aurait étéaggravé par le fait que la région ne comptait guère degéomètres-arpenteurs. Les états avaient déjà mis cetargument imparable en exergue.

L’éventualité d’un cadastre accompagné de planss’avérant donc inabordable financièrement, lesauteurs du projet conservent dès lors le principe dela déclaration individuelle cédulaire, cette fois écriteet validée par chaque assujetti. Ces formulairesdoivent être remis aux autorités locales, qui serontchargées d’en contrôler la véracité et d’évaluer lerevenu sur lequel seront répartis les futuresimpositions directes.

Les mobiles véritables du cadastre

Quant aux motivations véritables et aux bénéficesescomptés, ils se répartissent entre sept objectifsfondamentaux.

Comme pour les tentatives précédentes deréforme, ce sont les préoccupations fiscales quirestent le moteur principal. Cobenzl s’assigne untriple but. Tout d’abord, réduire les pseudo-privilèges des nobles pour convertir ces derniers encontribuables classiques. En second lieu, soumettrele clergé à la règle générale, avec suppression duprivilège d’auto-imposition. Enfin, instaurer un

(33) Éditée intégralement dans Claude DE MOREAU DEGERBEHAYE, L’abrogation des privilèges fiscaux…, pp. 549-552.

(34) Une seule personne n’est pas soumise à l’obliga-tion: le Prince lui-même, c’est-à-dire les domaines de la Cou-ronne. Certains types de parcelles du territoire sont systéma-tiquement ignorés: les assises routières, les lits des coursd’eau, les places publiques, les cimetières etc. - Même les sou-verains étrangers sont soumis à l’obligation de déclarer, à l’ins-tar du duc de Bouillon, taxé comme décimateur dans uneparoisse luxembourgeoise, en dépit des protestations de sonConseil souverain.

dénombrement individualisé des facultés de tous lescontribuables.

Dans le domaine financier, le cadastre devraitpermettre de mieux connaître les facultés réelles et lesdifficultés budgétaires des institutions locales etprovinciales, afin de dégager des moyens de cicatriserprioritairement la plaie de l’endettement.

Pour le pouvoir politique, l’enjeu du cadastre viseà renforcer l’emprise du gouvernement central sur leLuxembourg, au besoin en discréditant l’immobilismedes états et en dénonçant leur absence dereprésentativité.

Moins connus sont les enjeux internationaux. Lesautorités usent de ce biais pour affirmer ou affermir lasouveraineté habsbourgeoise sur des territoireslimitrophes tels que les terres dites neutres, auxconfins du duché, les terres franches, tentées parl’émancipation, ou des droits de propriétés confondusavec les droits régaliens (35).

Les préoccupations sociales ne manquent pas. Aucontraire, elles apparaissent plus que jamais, nonseulement avec le souci de mettre en œuvre unejustice distributive, mais également en orientant laréforme pour protéger davantage les catégoriesd’assujettis les plus démunis.

L’économie entre également parmi les objectifsprioritaires de la réforme. Les allusions, et surtout lesoptions prises tant lors de l’établissement que de laréalisation du plan réformateur, manifestent unevolonté de promouvoir la production agricole et defavoriser l’industrie et le commerce.

Enfin, les préoccupations statistiques ne sont pasneuves (36), mais il s’agit en l’occurrence d’obtenirune image à haute définition du tissu luxembourgeois.Par une meilleure connaissance du pays, legouvernement disposera des lumières nécessaires à lamise en œuvre d’une politique propice au bien-êtredes sujets. Dans ce même esprit de rationalité, LeClerc, pour la première fois, découpe la totalité de laprovince en dix-huit quartiers fiscaux de natureidentique.

L’exécution du dénombrement

Les opérations cadastrales se déroulent en troistemps (37).

En premier lieu, de mai à octobre 1766, toutpropriétaire ou assimilé est tenu de remplir unedéclaration sur le formulaire imprimé à cet effet danschaque juridiction où il possède quelque bienimmeuble. Le gouvernement avait évoqué lapossibilité de procéder à la collecte de l’information de

base soit par déclaration des propriétaires eux-mêmes,soit par le truchement d’experts indépendants,hommes de loi ou géomètres. Il opte finalement pourla première solution, invoquant l’argumentation del’abbé de Saint-Pierre, reprenant lui-même l’avis deBoisguillebert. Quant à l’accusation de fraude massive,à l’échelle d’une communauté par exemple, elle estaussi réfutée sur base des travaux de l’abbé de Saint-Pierre (38).

Dans une deuxième étape, les responsables dejuridictions locales, dont une des fonctions consiste àenregistrer les mutations foncières (39), s’assemblent,réunissent les déclarations écrites, les vérifient etcalculent le revenu au regard de chaque cédule. Ilstraduisent la valeur des biens déclarés en produit netannuel, arrêté par deux circulaires de Cobenzl à 4%du capital, un taux identique à celui qui a été proposéen Lombardie (40). Désignés avant tout par soucid’économie, ils ne rassemblent pas toutes les garantiesde compétences voulues. Pourtant, les membres descours de justice foncières sont, sinon les meilleurs, dumoins les seuls connaisseurs du terroir.

La participation des notables locaux est sévèrementcritiquée dans un premier temps par les fonctionnairesdu dénombrement, qui les soupçonnent de laxisme,voire de complicité. La persévérance généralementaffichée et l’accomplissement des tâches demandéesfinissent par modifier l’opinion générale forgée à leurendroit. Depuis lors, on a même pu prouver qu’unepartie des fraudes dénoncées par Bruxelles necorrespondait même pas à des fautes de calcul desdéclarants ou des autorités locales, mais à des erreursde compréhension et de conversion du personnelchargé d’effectuer les totaux et les synthèses. L’onassiste donc plus à de l’incompétence gouvernementalequ’à des manipulations locales.

Si des fraudes et des collusions existent bel etbien, certaines ayant été dénoncées par les juridictionslocales elles-mêmes, l’inverse se rencontre également.Telle communauté contestant la propriété d’un bois àson seigneur, qui ne lui reconnaît que les droitsd’usage, déclare ce bien en propre, ce que faitégalement le seigneur. Enfin, certains privilégiés dehaut rang refusèrent de déclarer leurs biens selon lesformes prescrites.

Le souci primordial d’aboutir dans les meilleursdélais et la détermination avec laquelle legouvernement entend exécuter la loi constituent deuxgages considérables de réussite (41). Outre lessanctions pour recel et les récompenses promises auxdélateurs, le recours à la justice et à l’armée sont prévus.Il faut rarement passer à l’acte. Mais la déterminationdes autorités est vraiment prise au sérieux à ce prix:

277


(35) Le gouvernement de la principauté de Liège a biensaisi le danger. Il a fait placarder une proclamation du prince-évêque incitant les propriétaires liégeois à la vigilance en pro-cédant à la déclaration de leurs biens situés incontestablementdans le duché de Luxembourg.

(36) Philippe MOUREAUX, Les préoccupations statistiquesdu gouvernement des Pays-Bas autrichiens et le dénombrementdes industries dressé en 1764, Bruxelles, 1971 (Université librede Bruxelles. Travaux de la Faculté de philosophie et lettres,t. XLVIII).

(37) Claude DE MOREAU DE GERBEHAYE, L’abrogation desprivilèges fiscaux…, pp. 339-378 et 395-426.

(38) Ibid., pp. 356-357.(39) ID., “Les œuvres de loi”, dans Le notariat en Belgi-

que du moyen âge à nos jours, Bruxelles, 1998, pp. 154-155.(40) Circulaires des 12 juin et 16 juillet 1766, à rappro-

cher de Pompeo NERI, Relazione dello stato in cui se trova l’o-pera del censimento universale del ducato di Milano, Milan,1750, p. 67: “calcolando il valor capitale dei terreni in ragio-ne di quattro per cento sopra la rendita di essi” et [de F. VÉRONDE FORBONNAIS,] Principes et observations œconomiques, Ams-terdam, 1767, t. II, p. 258.


l’introduction des premières procédures en fraudeengagées devant le Conseil de Luxembourg. Laperspective d’une saisie, voire d’une confiscation, demême que l’envoi ponctuel de détachements militairesin situ achevèrent de convaincre certains récalcitrants.

Le choix des juridictions foncières est en outredicté dans l’optique de la transcription des évolutionsintervenues dans la propriété du sol. La tenue deregistres des mutations destinés aux péréquations seraitde leur ressort, puisque ces mêmes institutionsconsignaient déjà les mutations foncières dans lesregistres aux “œuvres de loi”. Ces mises à jour visaientavant tout à maintenir la règle de proportionnalité entrecontribuables d’une même circonscription fiscale.

En dépit de l’abandon de l’option des opérationsd’arpentage, l’opération de Cobenzl reste encorecoûteuse et peu rentable. Le gouvernement ne peutdès lors faire appel qu’à un personnel réduit pourmener le processus à son terme (42).

Le 21 mars 1767, Jean Philippe de Cobenzlconstitue le Comité pour le dénombrement duLuxembourg (43) avec pour mission la définition dunouveau paysage fiscal luxembourgeois.

Les juridictions locales opèrent, sous le contrôledes bureaux dudit Comité, les tâches hautementdélicates d’uniformisation et de synthèse des calculs.Destinée à chapeauter les activités des centainesd’institutions locales, la nouvelle structure secompose d’une douzaine de membres, généralementdes notables luxembourgeois acquis aux idéesréformatrices et appartenant à la bourgeoisie, voire àla petite noblesse du pays. Siégeant tout d’abord àLuxembourg, le Comité pour le dénombrements’établit dès 1768 près le gouvernement à Bruxelles.

Au cours des années 1767 à 1772, deschangements de cap intervenus démontrent lepragmatisme et une relative souplesse dans le chef desresponsables de l’entreprise. Ils signifient bien que lesouci de cohérence théorique ne doit être recherchécomme une priorité.

Recensement général de la populationet imposition professionnelle

Entre-temps, les premières projections donnent descraintes quant aux résultats du cadastre en termed’accroissement des revenus de la fiscalité. Pragmatiques,Cobenzl et Le Clerc doivent se résoudre à prévoir uneimposition professionnelle complémentaire. Cependant,contrairement à leur prédécesseur de 1752, ilss’inscrivent en net retrait, estimant que les matièrespremières subiraient ainsi une double imposition,puisqu’elles seraient déjà taxées indirectement par laterre qui les a produites. Comme en Lombardie, ilssouhaitent abandonner cette ressource afin de favoriserun secteur d’activité fragile face à la concurrenceétrangère. Tout au plus établira-t-on un tarif calculé surbase du salaire journalier d’un ouvrier, somme toute untarif de capitation très semblable au Projet de taille tarifée

de l’abbé de Saint-Pierre. La solution ne satisfait pastotalement Cobenzl, mais il espère au moins pouvoirainsi respecter une règle de proportion entre lesdifférentes activités professionnelles.

Il fut donc décidé de recourir aussi à l’optioncomplémentaire du recensement général de la populationluxembourgeoise. Le 26 juillet 1766, un décret dugouverneur-général complète le dénombrement foncierpar un recensement général de la population duduché (44). Ce relevé nominatif de toute la populationincombe aux curés de paroisse, responsables de la tenuedes registres de l’état civil. Les relevés répondent à unegrille nettement inspirée de la Méthode généralle et facilepour faire le dénombrement des peuples, publiée à Paris en1686 et attribuée à Vauban. Les tableaux énumèrent, pourchaque maison, les patronymes et prénoms de chaquehabitant, ainsi que les professions des hommes adultes.

Valeur des données recueillies

Le cadastre luxembourgeois a conservé la plupartde ses archives, en dépit de leur dispersion actuelleentre six dépôts d’archives, situés en Belgique, auLuxembourg et en Allemagne (45). Les 85 797 tabellesde déclarations originales, suivies de milliers detableaux chiffrés et de notes de calculs peuvent donnerune illusion de rigueur mathématique. Un décryptageminutieux des mots et des chiffres apporte bien desenseignements et peut démentir des idées reçues,même dans le chef de responsables de l’époque.

Il apparaît d’emblée qu’une étude valable desdonnées ne peut donner de résultats corrects si elleembrasse la globalité de la province. Trop de disparitéssont recensées, trop de situations et de comportementsvariés se sont manifestés.

La confrontation aura donc lieu de préférence auniveau régional. Sur base d’un échantillon de 31juridictions foncières, couvrant une superficie de 328km2, habitées par près de 5 000 âmes, il ressort des 3 026tabelles remplies que le taux d’enregistrement totals’élève à 88,62% (46), résultat honorable pour desdéclarations dépourvues d’arpentages et de plans.Naturellement, à ce stade de la recherche, rien ne permetd’extrapoler ces chiffres à la totalité du duché deLuxembourg.

Épilogue. Les ordonnances de 1771 et 1774

Les travaux du Comité luxembourgeoisdébouchent sur l’ordonnance du 21 mars 1771,amendée en 1774, promulguant la nouvelle grille derépartition fiscale, valable pour l’ensemble du

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(42) Ibid., pp. 317-334, 367-378, 431-470.(43) ID., “Comité pour le dénombrement du Luxem-

bourg”, dans Les institutions du gouvernement central…, t. II,pp. 807-814.

(44) ID., L’abrogation des privilèges fiscaux…, pp. 383-390.(45) Bruxelles, Namur, Eupen et Arlon en Belgique,

Luxembourg et Koblenz.(46) Le taux d’enregistrement moyen s’élevant à

84,28%, avec un écart-type de 12,37%. - Voir Claude DEMOREAU DE GERBEHAYE, “Bilan de la mise en œuvre du cadas-tre thérésien au Luxembourg, 1765-1774”, dans De l’estime aucadastre en Europe (XIIIe- XVIIIe siècles), t. II: L’époque moderne.Actes du colloque de Paris (4-5 décembre 2003), éd. MireilleTouzery, à paraître.

duché (47). Coulée dans le texte normatif, cette clefconnaîtra tous les avantages de la rigueur et lesinconvénients de la rigidité. Aux yeux de la population,le fonctionnement peu rigoureux et empirique, voireinjuste, de l’ancienne fiscalité, aux mains de gens ducru est remplacé par les opérations arithmétiquesfroides d’une bureaucratie, commandée de Bruxelles etindirectement de Vienne, avec les avantages et lestravers inhérents à cette nouvelle situation.

Simultanément, une Commission des chargespubliques près le Conseil de Luxembourg estérigée (48). Ce nouvel organe permanent reçoit lamajeure partie des compétences en matière fiscale.

Toutefois, la faiblesse des effectifs en personnelcontraindra à rejeter les péréquations régulières etautomatiques de la matricule générale, c’est-à-direl’utopique “cadastre perpétuel” que Cobenzl appelaitde ses vœux afin d’éviter l’apparition progressives dedistorsions entre entités fiscales, à l’instar de celles quisont apparues depuis 1624.

Les artisans de cette réforme entreront dans leshautes sphères du pouvoir ou ils bénéficieront defaveurs particulières. Trois d’entre eux seront anoblispar l’impératrice en 1774, peu après la promulgationde la nouvelle ère fiscale. Le Clerc occupera un posteéminent dans l’administration des Pays-Bas. Hommesde confiance de Joseph II, il siégera notamment auConseil du gouvernement général à Bruxelles avant dedevenir le dernier président de la juridiction suprêmedes Pays-Bas, le Grand Conseil de Malines. Quant àJean Philippe de Cobenzl, confident de l’empereur, ildeviendrait son vice-chancelier de cour et d’État, puis,en qualité d’ambassadeur à Paris, il représenteraitl’Autriche auprès de Napoléon Bonaparte.

Le cadastre thérésien doit peut-être son succès àsa persévérante patience, contrairement aux réformesultérieures imposées par Joseph II. En effet, lesproblèmes d’infrastructure administrative, lestergiversations et les reculades limitent les craintes parune politique des petits pas, dans un pays de surcroîtfavorable a priori à ce type de réforme. Legouvernement trouve ainsi le temps d’user depsychologie –ou de ruse– et peut déceler, puiscirconvenir les effets secondaires potentiels.

Cet épisode de l’histoire luxembourgeoisemanifeste également l’existence d’un véritable État,capable de faire preuve, par-delà les intérêtsparticuliers, les hommes, les monarques, voire lesrégimes, de la continuité de son action, au service de lapopulation administrée. Du reste, il est symptomatiqueque l’organisme créé dans le but d’assurer l’applicationde la réforme fiscale portent le nom officiel deCommission des charges publiques. À cet égard,Georges Bigwood se montre trop péremptoire lorsqu’ilécrit: “il n’existait pas de finances de l’État, comme leconçoit le droit public moderne. On distinguait lesfinances du prince, celles des États provinciaux et cellesdes communautés urbaines et rurales” (49).

Certes les tourmentes révolutionnairesbouleverseront les plans d’harmonisation fiscale, maisles autorités françaises accorderont un certain intérêtà ce qu’elles considéreront comme un précurseur. Carce cadastre offre, de manière encore fruste, unpanorama homogène d’un pays de 10.000 km2 et unetentative d’application de la justice distributive, prèsde trente années avant le déferlement des soldats del’égalité républicaine.

LES CARACTÉRISTIQUES DU CADASTRETHÉRÉSIEN LUXEMBOURGEOIS

Ne disposant pas de plans figuratifs, ne se basantpas sur des arpentages, ne distinguant pas les parcelleset n’étant pas pourvus de système de mise à jour, lesrésultats qui furent effectivement obtenus ont-ilslégitimité à se prévaloir du terme de cadastre (50)? End’autres termes, appeler cadastre le dénombrement duLuxembourg de 1766 s’apparente-t-il à uneusurpation d’identité, s’agit-il tout au plus à un pré-cadastre qui s’ignore, d’une tentative avortée decadastre d’ancien régime ou d’un véritable cadastrepartiellement réussi? La réponse à ces questionsnécessite une relecture du processus thérésien à lalumière de critères communément admis.

Les commanditaires et les auteurs

L’initiative du cadastre luxembourgeois revientincontestablement aux pouvoirs publics centraux. Dureste, les tentatives avortées du XVIIIe siècle peuventlégitiment lui être aussi attribuées.

Lors de dissensions entre Cobenzl et les états deLuxembourg, compétents pour voter le montant desaides et subsides et pour en établir la clef derépartition entre les circonscriptions locales,l’impératrice soulignera avec une grande fermeté lebien-fondé du dénombrement pour des raisonsd’utilité publique. S’en écarter signifie donc unemenace explicite à l’égard de sa prérogatived’imperium.

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(47) ID., L’abrogation des privilèges fiscaux…, pp. 466-483.

(48) ID., “Commission des charges publiques duLuxembourg”, dans Les institutions du gouvernement central…,t. II, pp. 731-735.

(49) Georges BIGWOOD, Les impôts généraux…, p. III.

(50) Voir la contribution de Mireille TOUZERY, Cadastreset compoix, dans Dictionnaire de l’ancien régime. Royaume deFrance. XVIe- XVIIIe siècle, dir. Lucien BÉLY, Paris, 1996, p. 191.- Des documents officiels diffusés au XVIIIe siècle utilisent lesubstantif, à l’instar de la fameuse “Récapitulation générale ducadastre de la province de Luxembourg” dressée en 1771(ARCHIVES GÉNÉRALES DU ROYAUME, Jointe des administrations etaffaires de subsides, 395, éd. dans Claude DE MOREAU DE GER-BEHAYE, L’abrogation des privilèges fiscaux…, pp. 595-600). LeRécueil de différens tarifs, pour les communautés respectives de laprovince de Limbourg, servant à faciliter la sous-répartition del’imposition sur les biens-fonds compris dans les nouveaux cadas-tres, Herve, 1782, considère aussi le cadastre comme la listedes biens-fonds, assortis du montant de leur revenu. – Leterme cadastre apparaît également dans le livre II, titre XL,artt. 6, 27, 33, des Instituts de droit ou sommaire de jurispru-dence canonique, civile, féodale et criminelle pour les pays deLiège, de Luxembourg, Namur et autres, t. II, [Bouillon, 1772],pp. 108-111, de [D.F.] SOHET, pour désigner les matrices grou-pant les différentes catégories de biens et revenus imposables,résultant du recensement foncier général lui-même qui con-serve le nom usité à l’origine de l’entreprise: dénombrement.

Comme on l’a vu, le mobile de l’impulsiongouvernementale provient de besoins financiers nonassouvis par les montants ordinairement accordés.Depuis des décennies, on argue de la pauvreté du pays,sur fond d’un endettement colossal des pouvoirsprovincial et locaux. Des voix non officielles, répercutéespar les organes gouvernementaux de Bruxelles,stigmatisent plutôt les inégalités et le grand nombred’exemptions grevant la répartition. Qui plus est, lemême constat provient successivement des autoritésfrançaises, anjouines et autrichiennes, qui ne sont passusceptibles a priori de complaisances mutuelles.

Précisément, le cadastre a pour but de relever laliste des contribuables réellement taxables et leursfacultés contributives. De plus, les biens ne sont plusexemptés en raison de la qualité des personnes, maisseul le sol disposant d’un statut particulier peutbénéficier de la neutralisation, non pas de ladéclaration, ni de l’évaluation du revenu, mais bien ducalcul de la quote-part d’imposition.

Le caractère général de l’opération est donc bienrespecté. Les récalcitrants se voient menacés desfoudres des juridictions ordinaires, fussent-ils grandsseigneurs ou dignitaires d’ordres hospitaliers etmilitaires. De surcroît, à titre conservatoire, les coursde justice locales reçoivent mandat pour dresser unedéclaration par défaut.

Une fois les opérations cadastrales terminées, lamatricule, véritable clef de répartition des aides etsubsides arrachée à la compétence des états, estpromulguée sous la forme et avec les solennités d’uneordonnance souveraine le 21 mars 1771. Elle est dèslors applicable à tous et opposable aux tiers.

Le champ d’application

Avec la réapparition des cadastres, le contenu deces “registres publics”, selon le mot de Littré, vise àrecenser l’intégralité des biens-fonds d’une circons-cription, sans restriction due à des considérations dedroit réel. En général, le détenteur possède idéalementla qualité de plein propriétaire, même si l’ancienrégime connaît, jusqu’à sa disparition, la panopliecomplète des degrés médiévaux du droit réel (etpersonnel) immobilier. La connaissance de la réalitégéographique de la parcelle s’accompagne de laconnaissance juridique et économique du pro-priétaire. Les méthodes de calcul mises en œuvrerépondent à des critères d’uniformité et de permanence,dans le but de la préservation de l’intérêt général.

Les travaux du cadastre recensent une multitudede statuts particuliers. D’autant plus que le décret de1766 stipule que les déclarations porteront à la foissur les propriétés réelles, y compris féodales, maisaussi sur les droits réels immatériels, c’est-à-dire les“droits et prestations”, avantages attachés aux fondsappartenant à des tiers. Cette rubrique inclut desservitudes de toutes sortes. Les fiefs et les terressoumises à cens sont déclarés par leurs détenteurs etnon le propriétaire éminent qui n’apparaît plus, dansle schéma fiscal, que comme bénéficiaire desmodiques redevances (relief, cens, etc.). Il en va demême par exemple pour les détenteurs d’arrentementsperpétuels et d’emphytéoses qui supportent lesobligations de propriétaires, mais théoriquementdéfalquent leurs canons. Les locataires, en revanche,

peuvent déclarer au nom du propriétaire qui demeureseul contribuable.

Le modus operandi

La définition et la prise de connaissance des biens etdes personnes possédant des droits sur ceux-ci

Hormis les biens-fonds au sens strict, le cadastres’intéresse aux droits réels incorporels et lesinvestigations portent simultanément sur lapopulation, recensée nominativement par les curés detoutes les paroisses luxembourgeoises, ainsi que sur lebétail, source non négligeable de revenus.

Mais la qualité de l’information paraîtrelativement pauvre, car l’unité de déclaration n’estpas la parcelle, mais le propriétaire qui totalise lessuperficies par nature dans tout le ressort de la justicefoncière. Aucun détail plus affiné ni aucunelocalisation précise ne seront accessibles. Toutefois, laréalisation de ce cadastre donne une image à plushaute résolution que la connaissance des masses deculture auxquelles les tentatives françaisesparviendraient dans certaines régions en 1803-1807,en demeurant totalement muettes à l’égard de lapropriété foncière elle-même.

Ainsi, contrairement aux considérations d’ordregéométrique, les aspects juridiques du bien-fonds, enrapport avec son détenteur, trouvent davantaged’écho.

La conversion numérique de cette double réalité et sonclassement en catégories homogènes

Le travail mené directement par l’administrationcentrale débute au stade de la conversion, par latransformation en chiffres des déclarations brutes,revues par les justices locales. Il faut opérer desclassements sur base des informations collectées,dresser des tableaux de synthèse et harmoniser toutesles données afin d’être en mesure de les traiter surpied équivalent. Cette opération fut de longue duréeet connut de multiples avatars au fur et à mesure de ladécouverte de problèmes insoupçonnés, parfois trèslocaux, ou des conceptions de la réalité foncière quivarient fortement dans ce territoire très vaste.L’entreprise risqua à plusieurs reprises de sombrer lorsdu passage de ce cap exigeant.

La question métrologique revêt un aspect toutparticulier, spécialement complexe et révélateur de laméconnaissance de la réalité locale. Les conversionsdes surfaces, généralement déclarées correctement parles déclarants et parfaitement traitées par lesjuridictions, furent mal maîtrisées par l’administrationcentrale. La confusion fut aggravée par une multitudede systèmes très disparates et les calculs ont débouchésur des résultats parfois très éloignés, sinon de laréalité, du moins des déclarations elles-mêmes.

La confection d’outils permettant une comparaisonselon des critères objectivés

Revêtu de l’anonymat numérique, chaque type debien-fonds va pouvoir bénéficier d’une évaluation de

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son revenu, sur base des informations recueilliesauprès des juridictions locales. Ne disposant pas de laprécision d’une connaissance parcellaire, lescalculateurs ont établi un coefficient de revenu netannuel par unité de surface pour chaque catégorie defonds dans chaque circonscription.

Quant aux maisons et bâtiments industriels, ilsseront affectés d’un montant forfaitaire. Au cours de ladernière phase des travaux, des montants égalementforfaitaires correspondant à l’exercice des professionsles plus couramment exercées furent ajoutés auxestimations foncières. Enfin, des dégrèvementspermanents et locaux ont pu intervenir à ce stade, enfonction de moins-values inhérentes et dûmentconstatées.

Le processus de traduction de l’évaluation en capacitécontributive

L’ultime étape, c’est-à-dire le passage à ladétermination de la capacité contributive, revient aussià l’administration centrale qui établit la matricule finale.Elle donne le rapport de chaque juridiction foncière, entant qu’entité fiscale, eu égard à l’ensemble du duché.L’on continue donc à se placer dans une logique d’impôtde répartition, mais cette clef ne peut plus être modifiéeque par ordonnance souveraine, c’est-à-dire par legouvernement central de Bruxelles. Certes, un pouvoirréduit d’exemption temporaire au niveau purementindividuel en cas d’accident avéré demeure aux mainsdes autorités locales ou provinciales et de laCommission des charges publiques, organe créé afind’assurer la maintenance du processus.

Le projet initial de Cobenzl avait prévu des misesà jour régulières de la matricule à partir des évolutionsdu tissu foncier constatées au niveau local. Cet aspectdemeure mal connu en raison de la dispersion ou ladisparition des archives produites durant cette phasedes opérations. Ces lacunes documentaires sont duesà la désorganisation croissante de l’administration quiperdait pied, faute de moyens humains suffisants.

La finalité

La finalité du cadastre luxembourgeois répond àdes objectifs fiscaux, comme il a été expliquéamplement plus haut. La principale préoccupationdes autorités était, plus encore qu’un accroissementconjoncturel du montant des prélèvements, unestabilité de ces derniers, à l’abri des chantageséventuels exercés par les états provinciaux.

Faute de moyens humains et financiers suffisants,la survie du cadastre luxembourgeois semblait limitéeà l’horizon du moyen terme, à défaut de mises à joursérieuses. L’idéal du cadastre perpétuel n’était pasencore mûr dans le concret.

La valeur juridique

Le cadastre luxembourgeois possède effectivementdès sa création un caractère public. Mais sesresponsables ont rappelé qu’il n’était pas le registrefoncier dont les informations auraient joué un rôle telqu’il pourrait remplacer les titres de propriété. Sa force

probante est donc relative: il offre des présomptions oudes indices de propriété (51).

Attendu que les déclarants n’étaient pasforcément les propriétaires, une importance juridiquetrop marquée conférée au cadastre aurait engendréd’emblée nombre de contestations. À l’opposé destentatives de fraudes par omission, la sur-déclarationa bien existé, dans le vain espoir d’obtenir unereconnaissance juridique de prétentions à la propriétépleine et entière.

La forme matérielle

Les enregistrements cadastraux

Les documents dans lesquels sont consignées lesdescriptions de l’état de la propriété foncièreluxembourgeoise se basent sur les déclarations despropriétaires.

Le passage à un formulaire dont les cédulescorrespondent aux différentes natures d’affectationdes sols constitue un progrès essentiel sur la voied’une matrice cadastrale. Mais les déclarations enbloc des biens-fonds par les propriétaires ou lesdétenteurs, par juridiction et par natured’affectation, sans recourir à la subdivisionparcellaire, et par voie de conséquence sans mentiondes tenants et aboutissants, peuvent mener àl’imprécision, à la confusion et à la fraude.

Les “calculateurs” du Comité pour ledénombrement du Luxembourg dressent destableaux récapitulatifs en uniformisant les donnéesmétrologiques. La mesure agraire en usage dans lacapitale ducale fait office de dénominateurcommun. Par ailleurs, un revenu fictif est calculépour chaque type de sol dans chaque juridiction etappliqué aux biens déclarés.

Enfin, des synthèses résument le montant durevenu net par nature d’affectation du sol au sein dechacune des circonscriptions.

L’absence de tout levé géométrique interdit toutplan cadastral. Mais grâce à la technique de travail etla qualité des autres sources produites, cette absencene dénature en rien la valeur juridique du cadastre.L’uniformité des règles d’évaluation des biens-fondsdistingue ce cadastre d’initiatives locales, réaliséesdans d’autres régions des Pays-Bas. Elles sontd’apparence plus précise parce qu’elles ont débouchésur des représentations figuratives. Pourtant, mêmeun arpentage rigoureux avec plans à l’appui peut êtreentaché d’évaluations erronées des revenus. Desurcroît, ces mêmes plans ne garantissent pas unerépartition des charges, selon des procédésarithmétiques. En effet, sans un droit de regard desautorités supérieures, le contrôle d’instances ou degroupes de pression locaux peuvent toujours réduireà néant la précision des travaux initiaux.

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(51) Cf. les dénominations en usage en Angleterre (LandRegister) et en Suisse romande (registre foncier). - Léon MARST-BOOM, Roger BOURLON et Albert E. JACOBS, Le cadastre et l’impôtfoncier…, p. 38, § 42; verbo “Cadastre”, dans Gérard CORNU(sous la dir. de), Vocabulaire juridique, 8e éd., Paris, 1987,p. 119.

D’ailleurs, le plan cadastral n’a jamais constituéla conditio sine qua non qu’incarne la matrice (52). Ils’agit d’un simple document d’appoint, il n’apporteaucun élément pris en compte pour l’évaluation dubien qui serait absent de la matrice. Sa qualitégéométrique s’avère certes d’une haute précisiongraphique, mais cette qualité ne présente qu’unefonction tout à fait secondaire: recouper lesdéclarations et éviter les oublis (ou les doublesdéclarations).

Les consignations des mutations cadastrales

Quant aux mutations, elles apparaissent dans desregistres tenus de manière très décousue par lesjuridictions foncières sur des rôles d’assiette pré-imprimés. On en retrouve des exemplaires remplis etenvoyés à la Commission des charges publiquesjusque dans la décennie 1790 (53). Sur ce point, lesespoirs des concepteurs du cadastre aboutirent à unrésultat mitigé. Toutefois, la matricule et laCommission des charges publiques fonctionnaienttoujours en 1795.

Après cette date, c’est le régime français quidotera l’administration fiscale du personnel et desoutils susceptibles de mener à bien une véritablepolitique de connaissance géométrique des espaces.

En dépit de ses imperfections, le dénombrementdu Luxembourg remplit effectivement la plupart desconditions qui font de lui un instrument d’originegouvernementale destiné à connaître les capacitésfiscales de la généralité des biens-fonds du territoire envue de l’application systématique des impositions,déterminées au prorata des revenus fonciers, redevablesau Trésor public. Les documents produits dans cecontexte possèdent bien une valeur administrative,mais ne constituent pas des titres probants de propriété.Par contre, le cadastre dispose de la force contraignanteet il est opposable aux tiers dans le cadre durecouvrement de l’impôt. Sa valeur lui est conférée pardes textes normatifs d’initiative souveraine.

CONSÉQUENCES AU LUXEMBOURG

En dehors d’accès, très localisés, de mauvaisehumeur, le cadastre ne suscita aucun soulèvement demasse. Lorsqu’en février 1768, les délégués de l’étatnoble obtiennent audience auprès de l’impératrice, leschantres de la cause privilégiée aboutissent à unfiasco. Le lien particulier entre la suzeraineluxembourgeoise et son état noble a fait place à unerelation générale entre la souveraine des Pays-Bas etses administrés.

À l’heure des bilans, les acquis directs de laréforme peuvent se situer à trois niveaux.

Le niveau gouvernemental

Au niveau des principes de politique générale, lesobjectifs sont incontestablement atteints. Désormais,l’État exerce une tutelle en matière fiscale (54). Lesétats de Luxembourg ne conservent plus qu’unefonction purement symbolique. Ils se voientcantonnés dans un rôle de chambre d’entérinement.Au besoin, Bruxelles pourra même répartir d’autorités’ils manifestent quelque réticence. Le montant del’impôt n’est plus laissé au pouvoir discrétionnaire del’assemblée provinciale. La répartition s’établitmathématiquement à partir de la clef de répartitionfixée dans un texte légal. Même les voies de recourssont réglementées et sévèrement contrôlées.

Non seulement, le gouvernement central s’adjugele premier rôle dans la politique luxembourgeoise, maisen abrogeant la plupart de ses privilèges, il annihilepratiquement le contre-pouvoir qu’exerçaient les états.

La suppression des injustices fiscales envers lesplus humbles s’accompagne d’une tutelle directe etquotidienne. Mais les arguments avancés par les ordresprivilégiés, dénonçant et redoutant un pouvoirlointain, sourd aux problèmes, aux réseaux et auxcaractéristiques spécifiques luxembourgeoises, nesemblent pas susciter la même émotion chez les“communs habitants” que parmi les notables de laprovince qui espéraient tirer profit de cette frustration.

Même le Conseil de Luxembourg où certainsconseillers nobles exerçaient naguère des pressionsen faveur des privilégiés, se comporte de plus enplus comme une institution gouvernementaledéconcentrée et non comme un refuge duparticularisme provincial.

Le niveau de l’administration fiscale

La fiscalité a fait office d’excellent cheval de Troiepour modifier radicalement les équilibres sur le théâtrede la politique générale au Luxembourg. Mais quelsrésultats a-t-elle engrangées dans sa sphère propre?

D’une part, les recettes fiscales atteignent unerégularité inconnue jusqu’alors (55). Si lesconcepteurs de la réforme furent déçus par rapportaux objectifs de plus-values escomptés, la perceptionplus équitable et la solution plus efficace descontentieux réduisent les problèmes chroniquesrencontrés auparavant. En d’autres termes, l’on sortd’une période de chaos séculaire au profit d’unegestion plus rationnelle.

La réduction des privilèges et la suppression desexemptions indues font partie des objectifs initiauxdéfinitivement acquis. En revanche, le calcul del’impôt sur la seule propriété foncière, dans la lignéedes idées physiocratiques, s’est avéré rapidementpérilleux pour les ressources de l’État.

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(52) Claude DE MOREAU DE GERBEHAYE, «Les tâtonne-ments de l’impôt foncier et l’origine des premiers cadastres. Lecas luxembourgeois», dans Actes des journées d’études “Lespatrimoines ruraux (XIVe-XVIe siècles). Sources. Méthodes d’ap-proche et d’exploitation, Bruxelles (Archives et bibliothèquesde Belgique), à paraître en 2004.

(53) Par exemple, la liasse cotée ARCHIVES DE L’ÉTAT ÀARLON, Cadastre de 1766, 750, conserve les mutations cadas-trales de la justice de Saint-Léger (Virton) de 1779 à 1792.


(55) Ibid., p. 510, graphique 21.

Le dénombrement du bétail, important en termede revenus dans le circuit économique luxembourgeois–surtout dans sa partie ardennaise–, ne donne que desrésultats mitigés et peu fiables (56). Les estimationsréalisées sont néanmoins concrétisées par leurintégration dans la matricule définitive. D’autrescatégories de revenus sont également ajoutées en coursd’opération, à l’instar des revenus professionnels (57).C’est en l’occurrence l’un des principaux apports durecensement de la population.

Le cadastre constitue également un signe tangibled’un basculement juridique définitif, reléguant lesystème médiéval à l’arrière-plan. Concrètement, lapropriété paysanne prend le pas sur la censive et lesredevances seigneuriales sont considérées comme desfrais déductibles et donc taxables, déclarés en tant querevenus fonciers par le seigneur bénéficiaire. Quantaux fiefs, seuls les véritables maintiennent leurexemption dans une mesure beaucoup plus limitée etbien circonscrite.

Enfin, le financement de l’opération elle-mêmeconstitue un angle de vue intéressant. Afin de ne passe trouver à la merci du bon vouloir des états deLuxembourg, le gouvernement central pré-finança lesopérations. Une fois le cadastre promulgué et les étatsdépouillés d’une grande partie de leurs prérogativesen la matière, Bruxelles put réclamer et obtenir leremboursement total des frais exposés (58). Le 27décembre 1776 marque le point final de cette luttedevenue trop inégale. Les états décident à l’unanimitéde rembourser le Trésor pour l’avance consentie envue de financer le dénombrement. Le pari de ladocilité, pris par le gouvernement, est donc sortivainqueur de l’épreuve de force: l’opération est doncdevenue neutre à ses yeux.

Le processus d’exécution

Dès l’origine du projet, il est entendu que lesmoyens humains, financiers et techniques mobiliséspar le gouvernement sont réduits au maximum. JeanPhilippe de Cobenzl parvient à assurer l’exécutionmatérielle en dirigeant les opérations de collecte desdonnées, avec l’aide d’une poignée de fonctionnairesacquis aux “idées nouvelles”. L’on compte tout au plusune quarantaine de collaborateurs, y comprisl’appoint de soldats de la garnison deLuxembourg (59).

Non seulement, Cobenzl a donné lesimpulsions initiales qui firent décoller le processus,il a toujours joui du soutien du gouvernement deBruxelles et de l’impératrice elle-même. Il a aussi sudéléguer peu à peu les activités à des collaborateursluxembourgeois sûrs, prolongeant ainsi l’entreprisepar-delà son retrait en juin 1767. Par la suite, le

Comité pour le dénombrement connut plusieursremaniements, mais il termina la tâche qui lui avaitété assignée.

La production documentaire qu’il a léguée s’avèremassive et variée. Dans un premier temps, il convientde dresser une typologie des pièces produites. Ondénombre vingt types de documents successifss’échelonnant sur la décennie 1765-1774. Un certainnombre de pièces furent créées, mais ne participèrentpas au résultat final, à l’instar des réponses descommunautés à un questionnaire décrété par leministre plénipotentiaire. En revanche, les troisrelevés initiaux (cadastre, recensement de lapopulation et du bétail) ont été traités comme on l’avu pour aboutir aux nouvelles matricules.

Les superficies déclarées au cadastre, et nonl’évaluation du revenu net annuel, jugé peu fiable parle Comité, ainsi que le nombre de maisons et demoulins sont convertis en valeurs monétaires (florinsde compte des Pays-Bas). S’y ajoutent les revenus desdîmes et des champarts, le bétail, affecté d’une valeurforfaitaire selon quatre catégories. Enfin, durecensement de la population sont extraites lesinformations relatives aux métiers exercés. Dotéesd’un revenu fictif uniforme à tout le Luxembourg, cecritère professionnel (agriculteurs, artisans,commerçants) s’ajoute aux évaluations foncières et auproduit de l’élevage pour constituer le montant totalde la richesse de la juridiction. C’est le rapport entrece nombre et les 4 788 384 florins de revenu totaliséspar l’ensemble du Luxembourg qui constitue la quote-part d’impôt que prendra désormais à sa chargechaque entité dans l’impôt général.

Quant aux privilèges fiscaux, leur nombre estsingulièrement émondé, principalement ceux duclergé, qui étaient les moins solidement argumentés.Les exemptions qui demeurent –car il ne faut pascomprendre l’abrogation des privilèges comme lamise en place d’un égalitarisme aveugle– ne sontplus tolérées en droit sans contreparties. Celles-cis’étaient étiolées au fil des temps modernes,abusivement ou avec la complaisance du pouvoircentral préférant réduire le poids héréditaire de lanoblesse dans les institutions absolutistes, mais audétriment des engagements d’aide militaire et deconseil exigés par le contrat vassalique médiéval. Lanouvelle définition de l’exemption fiscale verslaquelle tend le pouvoir la considère comme uneexonération pour dédommagement de serviceexceptionnel rendu (60). L’identité abusivemententretenue et constamment invoquée entre le statutnobiliaire des personnes et le caractère féodal du solest définitivement pourfendue.

Enfin, d’un point de vue plus juridique, mais nonsans conséquences sur la vie économique et sociale, lapropriété individuelle obtient une reconnaissanceformelle des pouvoirs publics. Les terres ne seréduisent pas à de simples cessions partielles de droitsréels en échange d’un cens récognitif de la propriétééminente du seigneur. Contrairement aux livres

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(56) Ibid., pp. 372-377 et 459; M. DORBAN, “Le dénom-brement du Luxembourg en 1766. Essai de critiques histori-que et statistique: le cas du décanat d’Yvoix-Carignan”, dansLe pays gaumais. La terre et les hommes, t. XXXII-XXXIII,1971-1972, pp. 58-73.

(57) Ibid., pp. 459-460.(58) Ibid., pp. 503-534.(59) Ibid., pp. 424-425.

(60) Paul JANSSENS, L’évolution de la noblesse belgedepuis la fin du moyen âge, Bruxelles, 1998, (Crédit commu-nal. Collection Histoire, serie in 8º, nº 93), pp. 149-150.

terriers, qui sont remis à l’honneur dans les terroirstouchés par la réaction seigneuriale du XVIIIe siècle, lecadastre consacre la notion de propriété selonl’acception du droit romain. Le cens seigneurial semue en une simple redevance déductible des revenusdu sol et taxé comme droit foncier privatif.

Le statut des biens féodaux reste davantage dansl’ambiguïté. Le flou entoure le traitement de cesdéclarations, tantôt devant les cours féodales, tantôtauprès des juridictions ordinaires (c’est-à-direcensales). Ici elles sont classées et calculéesséparément, ailleurs elles sont mêlées aux biensroturiers, en dépit des inscriptions “biens fiefs”. Maisen tout état de cause, la masse foncière de chaqueentité locale inclut désormais ces biens féodaux.

INFLUENCES À L’EXTÉRIEUR

Au-delà des limites luxembourgeoises et en dépitde son pragmatisme, le cadastre est devenu unmodèle, moyennant l’adaptation et la correction desmodalités de fonctionnement et d’application (61). Eneffet, un cadastre similaire sera décrété dans une autreprovince des Pays-Bas: le duché de Limbourg et paysd’Outre-Meuse. Il en résultera également unecampagne de dénombrement foncier général etnominatif. Une partie du personnel luxembourgeoissera même affectée à la coordination et aux travaux desynthèse. Les ordonnances de 1778 et 1782pourvoiront également le Limbourg de sa matriculegénérale de répartition des impositions et créerontune Commission des charges publiques à l’image de sasœur luxembourgeoise (62).

Nonobstant son contenu doctrinaire très mince,la réussite du modèle luxembourgeois, remanié etappliqué en partie par des fonctionnaires déjà rompusà l’expérience précédente, a bien fait office deprototype. Initialement, la réforme avait été envisagéepar la Jointe des administrations pour atteindred’autres provinces des Pays-Bas comme le Namurois etle Hainaut.

Mais l’intérêt envers ce cadastre n’en disparut pastotalement pour autant. Les autorités françaises,poussant plus avant dans la connaissance géométriquedu nouveau territoire national, jetèrent les bases d’uncadastre général. Car si la république abolit la plupartdes traces de l’ancien régime, elle s’intéressa toutefoisà certains de ses outils: ceux qui, poussés auparoxysme de sa logique, contenaient le germedestructeur du système abhorré. Divers indicesprouvent que les documents luxembourgeois furentdemandés et consultés par les nouvellesadministrations dans les ultimes années du XVIIIesiècle. Nul doute que face à la systématisation et auxmoyens de la gigantesque entreprise française qui semettait en route, pour n’aboutir dans nos régions quedurant la décennie 1830, les données conservées ne

pouvaient s’utiliser que comme références ponctuellesà titre de contrôle.

CONCLUSIONS

• Véritable cadastre dans le projet de 1766,l’entreprise n’atteint pas tous les objectifsescomptés en 1771-1774 et elle aboutit à un peumoins de cadastre dans la suite, par l’absence demise à jour des données ou de péréquation. Ils’agit donc d’un cadastre éphémère en dépit dela survie de ses conséquences durant desdécennies. Car des effets irréversibles endécoulent, quel que fût le niveau de perfectionatteint par celui-ci.

• Incontestablement, le cadastre thérésien se soldepar une victoire au moins dans trois axes. Ilmarque l’entrée du chiffre et de la statistiquecomme auxiliaire du gouvernement dans lapolitique luxembourgeoise. Le pendant figuratifn’apparaîtra qu’une génération plus tard. Ilconfirme ensuite un tournant dans des domainescapitaux liés au passage du monde féodal aumonde moderne. Des notions telles que lapropriété individuelle, les privilèges fiscaux, maisaussi la représentativité politique suscitent desréflexions et subissent des mutationsconsidérables, dans le sens de la synthèse plutôtque de l’abolition –une caractéristique de l’ancienrégime–. Le troisième succès à l’actif desopérations cadastrales concerne la réduction d’unparadoxe fondamental: un régime d’exemptionsdemeurées personnelles appliquées à un systèmed’imposition déjà largement réelle.

• Sur le plan de la fiscalité luxembourgeoise, lalutte entre le féodalisme et l’absolutisme tournede manière irréversible à l’avantage de ce dernierà partir du règne de Marie-Thérèse, et plusparticulièrement de la fin de la guerre de Sept ans.Le processus n’en est pas moins profondémentenraciné dans certaines mesures ponctuellesprises au cours des décennies antérieures. Unecomparaison avec l’environnement européenmontre que les mesures appliquées proviennentde projets plus anciens et d’origine géographiquetrès variées. En ce XVIIIe siècle de rationalisationpolitique, on assiste à un mouvement deconcentration et d’homogénéisation. Des effortssont donc déployés en vue d’une intégration plusétroite du Luxembourg aux Pays-Bas. La prise decontrôle des états par le biais de la réforme fiscaleentre directement dans ce schéma.

• L’expérimentation aurait-elle administré la preuvede son antinomie avec l’ancien régime? Certes lapureté conceptuelle a tendance à bannir toutélément personnel du cadastre. L’on ne peuts’empêcher toutefois de constater que la synthèseobtenue au Luxembourg est effectuée sans heurtsviolents et en conservant la touche humaine queprésentent certaines facettes du droit médiéval.

Le cadastre thérésien ne se voulait pasrévolutionnaire. Mais il désamorce les griefsfondamentaux à l’encontre des nouveaux prélèvementsfiscaux, tout en faisant l’économie de soulèvementspolitiques contre l’autorité centrale. Il possède des

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(62) P. LENDERS, “Commission des charges publiques duLimbourg”, dans Les institutions du gouvernement central…,t. II, pp. 736-745; Claude DE MOREAU DE GERBEHAYE, “La réali-sation du cadastre du Luxembourg…”, p. 286.

caractéristiques d’une entreprise d’ancien régime, car ilvise à construire un nouveau modèle sans pour autantdétruire radicalement tous les vestiges du passé. En casde réussite de la réforme, le gouvernement faisaitpreuve de sa capacité à évoluer. Or l’objectif est atteintau Luxembourg où le pouvoir central accroît sapuissance vis-à-vis des pouvoirs provinciaux et locaux.Toute propriété foncière privée est désormais déclarée,évaluée selon des critères calculés objectivement ettaxée (ou exemptée) selon des règles générales. Nonseulement Bruxelles impose son ascendant sur lespouvoirs subalternes, mais il les met directement à sonservice pour la réalisation du cadastre.

Avec la question de l’impact de la réforme, sonéventuelle mutation en modèle et sa propagation horsde l’espace luxembourgeois, au-delà du seul problèmede répartition équitable des charges publiques, c’est unevolonté claire de pérenniser un outil gouvernemental,et à travers lui la conscience d’un État embryonnaire enplein essor qui se manifeste.

Il apparaît donc que, contrairement au constatfrançais, les monarques de la dynastie de Habsbourg-Lorraine réalisent des révisions fondamentales, fût-ce

contre l’avis des états et la résistance des groupesconservateurs. En quelque sorte, ils en soient mêmeles instigateurs. Le pouvoir se sent moins vulnérable àBruxelles et à Schönbrunn qu’à Versailles.

Sur le plan archivistique et documentaire enfin, etsingulièrement pour la connaissance actuelle de l’ancienrégime luxembourgeois, le cadastre thérésien constitueincontestablement un corpus de photographiesinstantanées à haute résolution unique aux Pays-Bas parla zone qu’il couvre et qu’il décrit (63). ■

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(63) Un témoignage de recherche de grande ampleur surbase des données cadastrales de 1766: Le duché de Luxembourgà la fin de l’ancien régime. Atlas de géographie historique, sousla dir. de J. RUWET et C. BRUNEEL, 9 vol. parus [introduction,Durbuy, Marche, La Roche, terres franches wallonnes,Neufchâteau, Houffalize, Chiny, Virton], Louvain-la-Neuve,depuis 1982 (Travaux de la Faculté de philosophie et lettresde l’Université catholique de Louvain, XXVI – Section d’his-toire, VI, puis Université catholique de Louvain. Bibliothèquede la Faculté de philosophie et lettres. Sources et documents,1; Centre belge d’histoire rurale. Publications, nos 76 et 79).

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Distinguidos señores:Les agradeceré que a partir de la fecha y hasta nueva orden, se sirvan atender con cargo a mi cuenta los recibosque a nombre de ......................................................................................................................................... le presenteel Centro de Publicaciones del Ministerio de Economía y Hacienda. Atentamente,

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