Embed Size (px)
Citation preview
Post-conflicto y Control Fiscal
Ph. D. (C) Jorge Enrique Espitia Zamora
Bogotá D.C. Enero de 2015
Objetivo: Realizar una aproximación conceptual.
Superado el conflicto, (negociación, victoria militar, entre otras), las sociedades entran en un período de postconflicto. Término usado para referirse globalmente a todos los retos del proceso, que se resumen en “la construcción de paz”: “acciones dirigidas a identificar y apoyar estructuras tendientes a fortalecer y solidificar la paz para evitar una recaída al conflicto” (ONU. Boutros-Ghali -1992). Evitar la recaída en el conflicto. Con el pronunciamiento fundacional de la ONU, la actividad de construcción de paz se ha expandido y diversificado, cubriendo campos como: los procesos de Desmovilización, Desarme y Reintegración (DDR); el desminado; la justicia transicional; los procesos de reparación y reconciliación; y el rediseño de las instituciones políticas y económicas. Así pues, la construcción de paz trasciende la resolución del conflicto pues no sólo involucra a los actores armados enfrentados, sino que implica también a la sociedad civil nacional e internacional; y por ello, su dimensión temporal es más amplia que la de eventuales negociaciones.
Postconflicto
Cuando se acepta lo anterior, implica eliminar la posibilidad de hablar de construcción de paz antes del postconflicto. Es decir, no puede haber construcción de paz en medio del cruce del fuego entre los actores armados. Pero sí se puede hablar de construcción de paz en zonas y espacios que no estén en medio de las hostilidades. Esto significa hablar de zonas o espacios con características de postconflicto, o en postconflicto. En el caso de la Ley 1448 o Ley de Víctimas, se habla de zonas macro y micro focalizadas a efecto de implementar el proceso de restitución de tierras, o de principios tales como de seguridad, voluntariedad, y dignidad (acceso a planes, programas y proyectos orientados a la atención y reparación integral de las víctimas, con el fin de contribuir al goce efectivo de sus derechos en condiciones de respeto a su integridad y dignidad.) como pilares fundamentales del proceso de retornos (Art. 74).
Postconflicto
Delimitación del concepto
Delimitar la definición de construcción de paz para el postconflicto refleja la tensión entre una visión minimalista y una maximalista de los restos del Postconflicto. La visión Minimalista se limita a la reducción o superación de las secuelas específicas del conflicto como, por ejemplo, la reconstrucción de la infraestructura destruida. La visión maximalista se enfoca en parar la guerra y generar las condiciones propicias para fomentar el desarrollo económico, político y social del país en cuestión, para superar las causas así llamadas "estructurales" de los conflictos, como, por ejemplo, la pobreza, la inequidad y la exclusión que estas generan.
Postconflicto
Postconflicto
Visión maximalista Visión minimalista Visión intermedia
Definición de paz Paz es justicia y bienestar para
todo/as.
Paz consiste en cese de
hostilidades entre las partes y
adopción de medidas para
evitar recaer en el conflicto.
Paz, para ser duradera,
requiere de cese de
hostilidades y de suficientes
bases sociales y económicas
para evitar una recaída y sentar
las bases para el desarrollo
posterior.
Contenido de la
actividad de
construcción de
paz
Remoción de secuelas del
conflicto y reformas
institucionales y estructurales
de fondo (incluyendo
reformas del Estado y del
sistema económico).
Reparación de secuelas directas
del conflicto (e.g.
reconstrucción de
infraestructura, retorno de
refugiados, remoción de minas)
y eliminación de incentivos para
la continuación del conflicto
(e.g. control de minas de
diamantes, tráfico de
narcóticos)
Reparación de secuelas del
conflicto y reformas
estructurales "estratégicas"
(e.g. sistema electoral,
administración de justicia,
buen gobierno y mecanismos
de resolución pacífica de
disputas) para "nutrir" la paz.
Plazo Largo Corto Mediano, aprovechando la
"ventana de oportunidad". Fuente: Angelika Rettberg (2003)
Dimensión Socio-Económica La mayoría de procesos se han concentrado en aspectos sociales y económicos, y los recursos se destinan a titulación de tierras, proyectos productivos, educación, salud, el empleo, soluciones jurídicas, dinero en efectivo, kits de ropa y alimentos y subsidios. Dimensión Política (La “Dimensión Olvidada”) En los procesos de paz se ha incluido la discusión sobre elecciones; creación de gobiernos interinos; integración de rebeldes a las Fuerzas Armadas; conversión de grupos armados en organizaciones políticas; acuerdos de poder compartido nacionales o locales; autonomías; desarrollo regional; referendos sobre temas sensibles; federalismo; redacción de una nueva constitución, entre otros.
Dimensiones del Postconflicto
Dimensión Económica Como se señaló, la mayoría de procesos y recursos se ha concentrado en los aspectos sociales y económicos (Caramés y Sanz 2009). Un ejemplo típico es la Ley 1448 del 10 de junio de 2011, “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”. ARTÍCULO 1. OBJETO. La presente ley tiene por objeto establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, individuales y colectivas, en beneficio de las víctimas de las violaciones contempladas en el artículo 3º de la presente ley, dentro de un marco de justicia transicional, que posibiliten hacer efectivo el goce de sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no repetición, de modo que se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a través de la materialización de sus derechos constitucionales.
Postconflicto
La Justicia Transicional Una de las instituciones base del proceso corresponde a la Justicia Transicional. Ya se vio cómo en la Ley de Víctimas este es su MARCO. “La justicia transicional incluye una serie de procesos y mecanismos asociados a los intentos de una sociedad de terminar con una herencia y un pasado de violencia y de abuso, con el fin de asegurar la responsabilidad, servir la justicia y lograr la reconciliación. Eso incluye mecanismos judiciales y no judiciales, con unos niveles de implicación internacional diferentes, tales como las persecuciones judiciales individuales, las reparaciones, las comisiones de la verdad y las reformas institucionales (investigaciones y revocación de oficiales del Estado)” (ONU). Es un “modelo de justicia imperfecto para un periodo imperfecto” (Uprimny)
Postconflicto
Dimensión Política (La “Dimensión Olvidada”) Las agendas técnicas, por otro lado, incluyeron ceses del fuego, procesos de Desarme, Desmovilización y Reintegración de excombatientes (DDR), retiro de tropas, amnistías, liberación de prisioneros, atención a refugiados, instalación de fuerzas de paz y comisiones de verificación, entre otros. Los Retos de la Dimensión Política se dividen en: Sistémicos Grupales Individuales
Postconflicto
Los Retos de la Dimensión Política Sistémicos: La pregunta central es: ¿Cuál es el diseño institucional adecuado para lograr estabilidad política, una vez superado el conflicto? Entre ellos: la redacción constitucional, la ingeniería de sistemas electorales, la implementación de mecanismos de representación y participación, la cesión de autonomías y la composición de los poderes del Estado. Grupal: La mayoría de autores se han centrado en el análisis de la forma en que grupos rebeldes hacen una conversión colectiva en movimientos políticos durante el postconflicto. Individual: Cómo los excombatientes ejercen sus derechos y deberes políticos como ciudadanos en una democracia. Concientizar a los excombatientes del poder político que tienen como ciudadanos, y los riesgos de que éstos sean removilizados como “mercenarios de la democracia”, es decir, que sean cooptados por grupos políticos mediante incentivos económicos para apoyar sus intereses, sobre todo electorales
Postconflicto
En este punto cabe señalar algunos de los elementos Constitucionales: ARTICULO 119. La CGR tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la administración. ARTICULO 267. El control fiscal es una función pública que ejercerá la CGR, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley… La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. En los casos excepcionales, previstos por la ley, la Contraloría podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial.
Control Fiscal
Ahora bien el PND 2014-2018 señala:
“…este plan está construido con base en dos enfoques importantes: la orientación hacia resultados y la orientación territorial. La orientación hacia resultados: “en el diseño de este plan, cada pilar y cada estrategia transversal tiene asignadas unas metas, que hemos denominado “metas trazadoras” para los pilares y “metas intermedias” para las estrategias. Las metas intermedias tendrán asociadas unos productos, que, en conjunto, deben contribuir a lograr las metas intermedias y las trazadoras. Todas estas metas han sido cuidadosamente diseñadas para facilitar su seguimiento y evaluación. Nuestra intención es que los objetivos de este plan se puedan monitorear, sean evaluables, y puedan ser objeto de una efectiva rendición de cuentas por parte de los responsables de lograrlos.
Control Fiscal
La orientación territorial:
La orientación territorial implicó “explicitar las estrategias nacionales en lineamientos y cursos de acción para cada una de las regiones de la geografía nacional”. Así: · Caribe: Próspero y sin pobreza extrema, · Pacífico: Equidad, integración y aprovechamiento sostenible de mercados, · Centro-Oriente: Conectividad para la integración, · Centro-Sur: Desarrollo del campo y conservación ambiental, · Llanos: Medio ambiente, agroindustria y desarrollo humano, · Eje Cafetero: Talento humano innovador en territorios incluyentes.
Control Fiscal
La orientación territorial (Continuación):
Con ello no se pretende sustituir la autonomía regional, ni impedir que las regiones sean las protagonistas de su propio desarrollo. Han sido identificadas las necesidades para armonizar los objetivos de política de la nación con los de las ET, y buscando configurar un marco de políticas que asegure la concurrencia de acciones y recursos entre la nación y los territorios, que oriente la gestión al logro de resultados, y que permita su evaluación y rendición de cuentas.
Control Fiscal
La orientación territorial (Continuación):
La identificación y focalización de lo territorial se hizo con base en: 1) una metodología de identificación de brechas en infraestructura de transporte, vivienda, agua potable, educación, salud, y capacidad institucional territorial, basada en las tipologías de municipios y las subregiones que conforman los departamentos y regiones del país; 2) la caracterización regional de las dinámicas e incidencia del conflicto armado y la violencia en el territorio nacional; 3) la articulación del Sistema de Ciudades y la configuración de corredores urbanorurales en el territorio; y 4) la identificación de las zonas ambientalmente estratégicas que representan la riqueza natural del país, de cuyo uso adecuado dependerá la sostenibilidad del desarrollo.
Control Fiscal
Finalmente, El PND en su implementación, además de los mecanismos de gestión y asignación de recursos, se involucran instrumentos tales como los “contratos plan” buscando mejorar la alineación de objetivos entre los niveles de gobierno, articular mejor las fuentes de recursos disponibles, e incrementar el impacto de las inversiones regionales a nivel de las ET. Adicionalmente, el PND se ha propuesto la incorporación de un modelo de presupuestación de la inversión bajo un enfoque de gestión por resultados. El propósito es mejorar la calidad de la inversión de la fuente, incrementar la transparencia en su asignación, y facilitar la evaluación del desempeño y la rendición de cuentas.
Control Fiscal
El control fiscal se ha venido diversificando. Hoy incluye las auditorías financieras; las auditorías de cumplimiento; las auditorías de gestión y de resultados; las auditorías de valor agregado cuantificado en dinero; las auditorias de desempeño; entre otras. Por ejemplo, en el caso de la Ley 1448, el equipo de trabajo conformado en la CGR mediante Resolución 012 de 2014, ha orientado su trabajo en dos vías totalmente complementarias: Como máximo organismo de Control Fiscal del país (CP Art. 119
y 267); y, Como miembros de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo
(Art. 201 L. 1448).
Control Fiscal
“Artículo 201. Mecanismo de monitoreo y seguimiento al cumplimiento de la ley. Confórmese la Comisión de Seguimiento y Monitoreo, la cual tendrá como función primordial hacer seguimiento al proceso de diseño, implementación, ejecución y cumplimiento de las medidas contenidas en esta ley. Estará conformada por:
1. El Procurador General de la Nación o su delegado, quien la presidirá. 2. El Defensor del Pueblo o su delegado, quien llevará la secretaría técnica. 3. El Contralor General de la Nación o su delegado”.
En este grupo se ha procurado emplear las capacidades y destrezas de cada uno de sus miembros acumulado en su vida profesional, como académicos, investigadores y funcionarios para reflexionar sobre las estrategias y políticas públicas y sobre el énfasis y las direcciones del gobierno.
Control Fiscal
En este orden de ideas, se han realizado aproximaciones a preguntas como: • ¿Cómo se acoplan las estrategias y políticas nacionales con las necesidades de la
población víctima del conflicto armado?; • La puesta en marcha de los mecanismos previstos en la Ley 1448 que les permite a
las víctimas del conflicto participar en las estructuras representativas, a fin de decidir las estrategias y políticas nacionales y subnacionales;
• La igualdad y equidad en el trato a las víctimas a nivel regional; • La financiación de la Ley, la información presupuestal a nivel de los agregados
como de los programas y proyectos de inversión; • Evaluación de las actividades que el gobierno proporcionan a la población víctima
en cuanto a su calidad, alcance social y regional, y la discriminación positiva que obliga la ley (madres cabeza de hogar; niños y adolescentes; etnias; entre otros);
• En el marco de la Comisión, se han realizado acercamientos a nivel regional entre la población víctimas y la Entidades del SNARIV, mediante compromisos de parte y parte a efectos de eliminar los posibles “cuellos de botella” que la ley presente para su puesta en marcha en la Región;
• Evaluación de los PAT a nivel territorial a efecto de evaluar la Ley en el territorio, entre otras.
Control Fiscal
Uno de los principales retos del actual proceso de paz está asociado con su financiamiento. Un elemento positivo es que los organismos internacionales (FMI, OECD, BM), la Comisión de Expertos y el Gobierno Nacional se encuentran alineados en cuanto a un conjunto de medidas de política tributaria: Aumentar el IVA interno; Aumentar la Tarifa y la Base Gravable del Impuesto a la
Renta a las Personas Naturales; Reducir la Tributación a las Empresas; Reducir la Evasión y la Elusión Fiscal; entre otros.
Retos
Otro elemento, esta asociado a la existencia de un buen espacio fiscal para financiar el postconflicto: eliminar el gran número de exenciones fiscales que tienen las Personas Jurídicas, lo que hace que la presión fiscal (Recaudo/PIB) de Colombia sea una de las más bajas; que la tarifa efectiva sea de las más bajas del mundo desvirtuando el mensaje de que somos el país con la mayor tasa nominal de tributación; la ineficiente capacidad del sistema tributario por afectar la redistribución del ingreso en Colombia; entre otros. La caída de los precios internacionales del petróleo, del carbón, del oro y del níquel, entre otros, afecta la posición fiscal del Gobierno Nacional Central; El proceso de devaluación del peso frente al dólar, el aumento de la inflación y de las tasas de interés (nacional e internacional); y la presión del discurso de reducción del gasto público y aumento del recaudo tributario son señales de una política contra-cíclica para reactivar la economía.
Retos
El postconflicto se asocia con “la construcción de paz”, con las “acciones dirigidas a identificar y apoyar estructuras tendientes a fortalecer y solidificar la paz para evitar una recaída al conflicto”; Muchos de los elementos de la Ley 1448 se pueden enmarcar en la dimensión socio-económico; Hay una “dimensión olvidada”, la política, que en el marco de los acuerdos entre el Estado colombiano y las FARC resulta ser sumamente importantes desde lo sistémico, lo grupal y lo individual; Tal y como se ha logrado realizar de manera oportuna un control fiscal de calidad por parte de la CGR, el cual ha sido reconocido por la Defensoría del Pueblo, la PGN, las Víctimas, la Corte Constitucional, en el marco de la Ley 1448, lo mismo, o mucho más, se debe seguir haciendo, pero en el marco del postconflicto. La financiación del postconflicto, como de la Ley, va a depender de fundamentales macroeconómicos como la inflación, la TRM, las tasas de interés, la presión fiscal, el gasto público, el precio de los commodities, el crecimiento económico, entre otros; así como de la visión minimalista, o maximalista o intermedia que se adopte.
En suma…
