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ppalti non vale la regola olimpionica.
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L’importante è vincere, non partecipare. (l’Autore)
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Prefazione
Il lavoro sottoposto all’attenzione dei lettori è pensato
per gli operatori del settore degli appalti che hanno necessità di
apprendere sia gli elementi essenziali del sistema delle gare
pubbliche sia gli aspetti particolari che hanno una finalità
operativa. Il libro, di facile lettura, è il frutto di un’esperienza
consolidata sul campo che consente, a chi intende approcciare
il mondo delle gare, di muoversi con consapevolezza sulla
scena dell’evidenza pubblica.
La riforma del Codice degli appalti del 2016, i continui
correttivi allo stesso e gli interventi costanti della
giurisprudenza amministrativa e dell’ANAC impongono un
aggiornamento ed un continuo approfondimento del quadro
normativo, nonché il ricorso a strumenti che consentano di
metabolizzare le novità che il Legislatore ha inteso introdurre
per allinearsi all’ordinamento comunitario.
Tale contesto richiede l’acquisizione di conoscenze
specifiche ma anche l’utilizzo di agevoli strumenti didattici -
quale l’e-book dell’Avv. Lacerenza - nel quale sono fornite le
chiavi di lettura degli atti di gara ed indicate le regole per
partecipare, in modo corretto e vincente, ad un appalto.
Prof.ssa Avv. Annalisa Di Giovanni
Università degli Studi di Salerno
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Indice
I. Introduzione 5
I.I. Chi sono e perché dovresti ascoltarmi 5
I.II. A chi si rivolge questo e-book 6
I.III. Cosa è una gara d’appalto 7
I.IV. Soggetti coinvolti in una gara d’appalto 8
1. Come affrontare gli appalti 10
2. Strutturazione dell’ufficio-gare 12
3. Mappatura del mercato 14
4. “Pubblicizzazione” degli appalti privati 15
5. Misure per aumentare la competitività 16
5.1. E-procurement e digitalizzazione 16
5.2. Modello 231 17
5.3. Rating di legalità 18
5.4. Programmazione degli acquisti 18
5.5. Attività preliminari al bando 19
5.6. Appalti sotto soglia 20
5.7. Lotti di gara 22
5.8. Partenariati per l’innovazione 23
5.9. Schede tecniche ed etichettature 24
5.10. Cauzioni di gara 24
5.11. Criteri di aggiudicazione 26
5.12. Anticipazione e pagamento del corrispettivo 26
6. Partecipazione alla gara 28
6.1. Analisi del bando 28
6.2. Documentazione amministrativa 30
6.3. Offerta tecnica 33
6.4. Offerta economica 34
7. Svolgimento della gara 35
II. Conclusioni 39
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“Gravitano molti avvocati intorno a me.
Uno solo è quasi autistico,
controlla le carte anche tre volte. Ma grazie a lui ho vinto quattro gare,
è il mio miglior commerciale”
(Gianni, settore comunicazione, 2014)
I. INTRODUZIONE
I.I. Chi sono e perché dovresti ascoltarmi
Da avvocato specializzato in appalti assisto da oltre
dieci anni le imprese che intendono partecipare a gare
pubbliche, aiutandole a crescere, consigliandole per evitare
errori, studiando insieme le strategie vincenti.
Ricordo un cliente che seguo da oltre quattro anni. L’ho
conosciuto perchè voleva partecipare agli appalti, ma non
aveva un ufficio-gare organizzato per farlo. Era animato da
tanta buona volontà, ma partiva da zero.
Ho tenuto direttamente in azienda un corso di
formazione per fornire a lui e alla sua segretaria le conoscenze
indispensabili della materia, le cautele da seguire, e per
raccontare le opportunità del mercato.
Ha iniziato a partecipare a gare - anzi abbiamo, perché
io ero (e sono) sempre al suo fianco per assisterlo - con amare
sconfitte ma anche grandi vittorie. Ma sempre stando con i
piedi per terra.
Oggi la sua è un’impresa matura, che investe e cresce. E
che, pur nelle difficoltà del mercato, ha ancora entusiasmo per
continuare.
E’ l’entusiasmo che vorrei trasmettere con questo e-
book, affinché ciascuno di Voi possa essere protagonista,
vincente e corretto, nel mondo degli appalti pubblici.
Entusiasmo che vorrei trasmettere a quanti intenderanno darmi
fiducia per la partecipazione ad una gara o nello svolgere
un’attività di formazione per apprendere le novità del settore. Il
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tutto con un linguaggio semplice e con un taglio operativo, per
conoscere le opportunità, le strategie e le cautele per essere
vincenti nel mondo degli appalti.
La partecipazione agli appalti è un lavoro di squadra
perchè la presentazione dell’offerta è la sintesi di conoscenze
diverse, ma al tempo stesso convergenti, per dare alla stazione
appaltante la certezza di contrarre con un’impresa e per un
progetto affidabili. Ecco perché è prezioso il contributo di
esperienza del legale, del consulente del lavoro, del
commercialista e dei tecnici esperti nella materia di gara.
I.II. A chi si rivolge questo e-book
Il libro si rivolge alle imprese, oltre che ai
professionisti che le assistono.
Per dimensione:
alle piccole, medie e grandi imprese che, partecipando alle
gare, sono alle prese con il Codice degli appalti (d.lgs.
50/2016) che è molto complesso ed in continua evoluzione.
Ma, soprattutto, pieno di insidie perché le sue norme non sono
un modello di chiarezza e, di conseguenza, sono numerose le
sentenze dei giudici amministrativi, talvolta contrastanti tra
loro, che ne definiscono di volta in volta l’esatto significato.
Per storia:
alle imprese che non hanno mai partecipato agli appalti, ma che
intendono conoscere, con parole semplici, l’ABC del settore
per avvicinarsi al mercato pubblico.
Si rivolge, altresì, ai vertici delle imprese che già operano nel
settore pubblico ma che intendono ridisegnare la loro strategia
di partecipazione alla luce delle opportunità e delle evoluzioni
del Codice, per crescere ulteriormente e per aumentare la
propria competitività rispetto alla concorrenza. O più
semplicemente, imparare a muoversi con maggior sicurezza
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nell’universo di norme e di sentenze di cui è costellato il
settore degli appalti.
Specularmente l’e-book è uno strumento per le stazioni
appaltanti, i cui RUP (responsabili del procedimento) e
commissari di gara sono chiamati nel gravoso compito di
esaminare la documentazione presentata dalle imprese per
verificarne la rispondenza alle prescrizioni del bando e alla
normativa vigente.
I.III. Cosa è una gara d’appalto
La gara d’appalto è lo strumento che consente alla
pubblica amministrazione di scegliere il miglior operatore del
mercato dal quale acquistare ciò che occorre per i propri fini, e
quindi esecuzione di lavori, prestazione di servizi o fornitura di
beni. La finalità di una gara è, dunque, di affidare alla migliore
impresa un appalto di lavori, servizi o forniture, oppure una
concessione di lavori o servizi, ed alle migliori condizioni di
mercato.
L’importanza di affidare una gara è chiara nelle parole
spesso utilizzate dai giudici amministravi nelle sentenze,
laddove si parla di appalto o di concessione come del “bene
della vita” per l’impresa.
Ma, come tutte le cose preziose, l’appalto è difficile da
conquistare, cioè vincere.
L’appalto (come pure la concessione) è un
procedimento amministrativo i cui passaggi sono regolati dal
Codice degli appalti (d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50) e da una
complessa pletora di norme attuative (DPR 207/2010, decreti
ministeriali, linee guida ANAC). Il recente decreto “sblocca
cantieri” (decreto legge 18 aprile 2019, n. 32, convertito in
legge 14 giugno 2019, n. 55) ha previsto l’adozione di un
Regolamento unico del Codice che dovrebbe raccogliere, in
una sola fonte, la gran parte delle suddette norme di attuazione.
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Nell’attesa della sua entrata in vigore, restano tuttavia operanti
le vigenti norme attuative.
La normativa sugli appalti è, dunque, disomogenea ed
in continua evoluzione; ciò che impone alle imprese (ma anche
alle stazioni appaltanti) un’adeguata preparazione, e cioè
dotarsi di strutture interne o di consulenti esterni che “abbiano
il polso” aggiornato della materia.
La partecipazione ad una gara può avvenire in modalità
tradizionale attraverso la preparazione della documentazione
cartacea da inserire in un plico - la c.d. “busta di gara” - da
consegnare all’ufficio protocollo della stazione appaltante. In
tal caso occorre prestare attenzione ai tempi e alle modalità di
spedizione della busta affinché essa giunga al protocollo entro
il termine di scadenza della gara.
Sempre più frequentemente la partecipazione è
telematica, tramite il “caricamento” della busta di gara su una
piattaforma messa a disposizione dall’amministrazione. A tal
riguardo è bene ricordare che - regola generale - ricadono sui
concorrenti le conseguenze del rallentato o mal funzionamento
delle piattaforme (provare in giudizio queste difficoltà è una
vera “prova diabolica” per le imprese). Si raccomanda, dunque,
di avviare il caricamento dei documenti con larghissimo
anticipo rispetto all’ora di scadenza della gara per evitare
eventuali problemi dovuti al contemporaneo upload dei file da
parte di più concorrenti nell’imminenza della scadenza del
termine.
I.IV. Soggetti coinvolti in una gara d’appalto
Gli attori principali di una gara sono due: la stazione
appaltante che indice l’appalto e l’impresa o le imprese che
intendono parteciparvi.
Possono affiancarsi altri attori eventuali, che definisco
in tal modo non per sminuirne l’autorevolezza (tutt’altro!) ma
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solo per evidenziare che il loro intervento potrebbe anche non
essere necessario o richiesto nel corso di una gara. Penso ai
giudici amministrativi - in primo grado i Tribunali
Amministrativi Regionali, in appello il Consiglio di Stato - che
su istanza dell’impresa o della stazione appaltante decidono
sulla legittimità o meno di un procedimento di gara; oppure
l’Autorità Nazionale Anticorruzione, meglio conosciuta come
ANAC, che è l’organo di vigilanza del mercato degli appalti,
con poteri sanzionatori in caso di violazione della normativa e
di regolazione del mercato attraverso l’adozione di linee guida,
bandi-tipo e pareri sulla normativa del settore.
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“Negli appalti è come stare in campo,
puoi vincere solo se sei allenato”
(Paolo, settore sanità, 2008)
1. COME AFFRONTARE GLI APPALTI
La decisione di partecipare agli appalti deve costituire
una scelta di strategia per l’impresa. La partecipazione agli
appalti è, infatti, il frutto di una decisione ragionata da parte
dell’imprenditore, tanto per l’impresa che vuole avvicinarsi al
settore, quanto per quella che già vi opera ma che vuole
crescere ulteriormente.
In altri termini, prima di partecipare alle gare (o prima
di aumentare il volume di partecipazione) è opportuno che
l’imprenditore maturi una scelta di campo, e cioè che gli
appalti debbano costituire una parte, più o meno grande,
del proprio business complessivo. Solo così l’imprenditore
potrà dare la giusta importanza agli appalti, destinando
adeguate risorse umane ed economiche alla partecipazione alle
gare.
In alcuni casi strutturarsi per partecipare a gare non
richiede alcun investimento aggiuntivo, essendo sufficiente
impiegare al meglio le risorse già disponibili. Basta formarle
prima, poi aggiornarle rispetto alla normativa ed alle prassi di
settore.
Solo una scelta strategica può consentire all’impresa di
maturare le competenze, le professionalità e l’esperienza
necessarie per competere sul mercato, e possibilmente vincere.
Come si suol dire, “più si partecipa, maggiori sono le
probabilità di vincere”.
Diversamente, se l’imprenditore, piccolo o grande che
sia, decidesse di partecipare solo saltuariamente alle gare,
sarebbe elevatissimo il rischio di “deprimersi” alla prima
sconfitta o di “esaltarsi” alla prima vittoria. Senza una strategia
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d’impresa, il risultato netto, nell’arco di un anno, è scontato: è
negativo.
Accompagnando un mio cliente alle sedute di gara,
spesso mi capitava di incontrare un operatore del settore
sanitario. Al momento di salutare i colleghi/concorrenti gli
sentivo talvolta dire, con tono quasi rassegnato, pressappoco
così: “Sono venuto a rispondere pure oggi a questa gara”.
Almeno nelle gare alle quali ho assistito (circa una decina)
quella società non è mai risultata vincente. Fosse stato mio
cliente, gli avrei detto di affrontare le gare con grinta, non di
partecipare tanto per esserci. Anche perché, così facendo, si
spendono soldi inutilmente (attenzione: i costi vivi di
partecipazione - tra contributo ANAC, cauzione,
giornate/uomo per la progettazione, eventuali consulenti -
possono ammontare anche a migliaia di euro per ogni gara).
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“Ora che partecipo a gare
la mia cooperativa funziona
come l’orchestra della Scala di Milano” (Antonio, settore logistica, 2011)
2. STRUTTURAZIONE DELL’UFFICIO-GARE
Per partecipare agli appalti è necessario che l’impresa
strutturi un efficiente ufficio-gare dimensionato in base agli
obiettivi da raggiungere, che abbia il compito di predisporre la
documentazione da presentare.
L’ufficio-gare è come il sole nel sistema solare. È al
centro, nel senso che è il cuore pulsante dell’impresa che
partecipa agli appalti. E’ il luogo nel quale devono
convergere, in tempo reale, le informazioni ed i documenti
necessari per preparare la “busta di gara” che l’impresa deve
poi presentare all’amministrazione. Dovendo sovrintendere alla
rigida normativa sugli appalti, l’ufficio-gare svolge anche una
funzione di controllo interno dell’azienda, affinché nella
società vengano rispettati adempimenti e scadenze previsti
dalla legge.
Tutt’intorno ci sono i pianeti, cioè le persone che hanno
le informazioni o i documenti necessari per predisporre la
documentazione di gara (esempio, dati su aspetti fiscali o
contributivi della società, sui bilanci), oppure coloro che
devono elaborare il progetto da presentare ai fini dell’appalto.
Nelle piccole imprese è possibile che l’ufficio-gare sia
composto da una sola persona che svolge, al tempo stesso, la
funzione di “sole” e di “pianeta”. Man mano che le dimensioni
aziendali crescono, la partecipazione alle gare richiede
l’intervento di persone diverse, talvolta uffici diversi (esempio,
ufficio progettazione, ufficio fiscale, ufficio affari societari);
spesso anche di soggetti esterni all’impresa (avvocati,
commercialisti, consulenti del lavoro, progettisti).
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Per non commettere errori, è necessario che tutte le
informazioni ed i documenti provenienti da questi diversi
soggetti convergano verso l’ufficio-gare, ecco perché è il
“sole”, che ha il compito di preparare la gara secondo le rigide
prescrizioni del bando.
Per essere vincenti non c’è spazio per
l’improvvisazione. Data la complessità della normativa sugli
appalti, l’impresa che vuole partecipare a gare deve disporre di
un’organizzazione interna che tenga conto dell’importanza che
gli appalti rivestono nella vita e per il futuro dell’impresa
stessa.
La complessità della normativa richiede, inoltre, che
l’impresa si avvalga di professionisti specializzati (interni o
consulenti esterni) che abbiano il polso della materia. Avvocati
esperti in contratti pubblici. Consulenti del lavoro che aiutino
l’impresa nella gestione del personale, visto che il costo del
lavoro è determinante ai fini del calcolo dell’offerta
economica. Commercialisti per guidare l’azienda nella
direzione della stabilità finanziaria e patrimoniale, senza le
quali l’impresa non potrebbe competere. Esperti in diritto
societario per scandire le regole di un corretto agire
dell’impresa. Poi una compagnia di assicurazione, una società
di certificazione della qualità, coloro che svolgono il
monitoraggio degli appalti, gli esperti in modelli di gestione
“231”, tanto per citarne alcuni altri. Questo vale per tutte le
società, tanto le piccole imprese quanto le grandi
multinazionali.
IL CASO. L’ufficio-gare di una grande impresa, a poche ore dalla scadenza
della gara, viene casualmente a conoscenza di modifiche nel C.d.A., non
comunicate da parte dell’ufficio affari-societari. Nell’impossibilità di verificare
i certificati penali dei nuovi amministratori, la Società non ha partecipato
all’appalto, pur avendo già preparato (sostenendone i relativi costi) la restante
parte della documentazione prevista dal bando, ivi compreso il progetto.
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“Inizio la giornata con il caffé
e leggendo i bandi.
Così vedo crescere la mia società” (Paola, settore servizi ambientali, 2015)
3. MAPPATURA DEL MERCATO
Per cogliere le opportunità degli appalti l’impresa deve
mappare il mercato, cioè conoscere quotidianamente gli avvisi
di gara pubblicati dalle stazioni appaltanti. A tal fine basta
sottoscrivere un abbonamento grazie al quale, ogni giorno,
l’impresa riceve una mail contenente le informazioni
selezionate in base agli interessi aziendali (esempio, settore
merceologico, aree territoriali).
Attenzione a non commettere errori! Molti si limitano a
chiedere il monitoraggio dei bandi di gara (cioè degli avvisi
finalizzati alla presentazione di un’offerta), ignorando
l’importanza degli avvisi per la costituzione degli albi dei
fornitori, degli avvisi di aggiudicazione o degli avvisi di
consultazioni preliminari di mercato.
Gli albi dei fornitori sono importanti per essere inseriti
negli elenchi dei fornitori di fiducia dell’amministrazione e,
quindi, essere invitati a partecipare soprattutto alle c.d. “gare ad
invito” per affidare gli appalti sotto soglia (art. 36). Gli appalti
sotto soglia costituiscono circa il 65% dei bandi pubblicati ogni
giorno; ecco perché è importante iscriversi agli albi.
Gli avvisi di aggiudicazione, invece, consentono
all’impresa di avere il “polso del mercato”, perché contengono
l’informazione su chi ed a quale prezzo è stato aggiudicato un
appalto.
Circa gli avvisi per le consultazioni preliminari di
mercato, si veda successivo § 5.5.
IL CASO. Otto per cento (nel primo anno) è stato l’incremento di fatturato che
una PMI, settore comunicazione, ha maturato a seguito della decisione di
partecipare anche agli appalti sotto soglia.
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“Partecipando agli appalti ho imparato tante cose
che mi aiutano ad essere convincente anche con i clienti privati”
(Alfredo, settore servizi di pulizia, 2017)
4. “PUBBLICIZZAZIONE” DEGLI APPALTI PRIVATI
Da un paio d’anni vi è la tendenza da parte delle grandi
imprese italiane o delle multinazionali estere presenti nel
nostro Paese ad utilizzare alcuni strumenti tipici degli appalti
pubblici per procedere ai loro acquisti.
Pur non essendo pubbliche amministrazioni tenute ad
applicare il Codice degli appalti, vi sono, dunque, imprese al
100% private che richiedono ai loro fornitori certificazioni
penali o di qualità, modello “231”, rating di legalità, DURC
oppure impiegano piattaforme di acquisto per ricevere le
offerte.
La “pubblicizzazione” degli appalti privati è, ormai, una
realtà. Pertanto, un’impresa deve essere ben strutturata non
solo per operare nel mercato pubblico con le regole imposte dal
Codice, ma anche per poter (e saper) cogliere le opportunità
offerte dal settore privato.
In altre parole, se un’impresa è organizzata per operare
nel pubblico, sicuramente ha gli strumenti giusti per proporsi e
competere anche nel privato.
IL CASO. Un appalto indetto da una multinazionale agroalimentare prevedeva
che i concorrenti presentassero cauzione provvisoria, certificato ISO 9001 e
modello 231 (in alternativa, un codice aziendale di autodisciplina). Non avendo
il modello 231, veniva presentato un codice di autodisciplina, senza tuttavia
convincere il Committente, in quanto tutti gli altri concorrenti avevano
prodotto un collaudato modello 231.
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“L’Avvocato mi parlava delle opportunità del codice, ma non ci credevo.
Quando ho visto vincere una gara perché non avevo il rating di legalità
mi sono mangiato le mani” (Andrea, settore ambiente, 2017)
5. MISURE PER AUMENTARE LA COMPETITIVITÀ
Il mercato dei lavori, servizi e forniture è caratterizzato
da una forte concorrenza: ampia per il numero delle imprese
che partecipano alle gare, vivace per il livello del confronto
competitivo che si apre su ogni gara. Non è cosi infrequente
registrare appalti aggiudicati al “fotofinish”, per una frazione di
punteggio.
In questo contesto, per essere vincente l’impresa deve
impiegare al meglio gli strumenti giuridici e tecnici messi a
disposizione dalla normativa e dalla prassi.
Si tratta di opportunità per gli operatori economici, ed
in molti casi esse costituiscono mera facoltà (e non obblighi)
per l’impresa. Opportunità che, però, fanno la differenza solo
se un imprenditore le coglie, soprattutto con anticipo rispetto
agli altri concorrenti.
5.1. E-procurement e digitalizzazione
Il futuro degli appalti è nella digitalizzazione dei
processi di acquisto e per competere le imprese devono
necessariamente adeguarsi al nuovo corso.
Vige per le amministrazioni centrali e periferiche (ad
esclusione di scuole di ogni ordine e grado, istituzioni
educative e universitarie, enti di previdenza e agenzie fiscali)
l’obbligo di avvalersi del mercato MEPA per gli acquisti
superiori a euro 5.000 e al di sotto delle soglie comunitarie. Ciò
consente, soprattutto alle PMI, di avere visibilità sull’intero
mercato nazionale, partecipando alle gare grazie all’impiego di
una piattaforma gratuita che consente di concludere contratti in
modo veloce.
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Primo semestre del 2019, conclusi sul MEPA 280.548
contratti*: è la cifra di un mercato dinamico e di agevole
accesso (basta abilitarsi per operare!) per concorrere
all’aggiudicazione di un vasto paniere di opportunità: dai lavori
di manutenzione all’informatica, dagli arredi alle pulizie o alle
apparecchiature elettromedicali, tanto per citarne alcune. * fonte, sito Acquisti in Rete, agosto 2019
Il fronte digitale non è solo pubblico. E’, infatti, da
considerare come sia sempre più frequente il ricorso da parte
delle imprese private, soprattutto medio-grandi, a procedure
telematiche di acquisto (richiesta di offerta, negoziazione,
stipula e gestione del contratto) per approvvigionarsi di quanto
hanno bisogno.
5.2. Modello 231
Il c.d. “modello 231” (d.lgs. 231/2001) è un modello di
organizzazione, gestione e controllo dell’impresa che consente
alla società di non incorrere in responsabilità (equiparabile a
quella penale) qualora al suo interno fosse commesso un reato
(reato del quale è penalmente responsabile anche la persona
che lo ha commesso).
La “231” è un abito sartoriale che definisce, in ragione
dell’attività e della struttura dell’impresa, il quadro delle regole
e delle cautele per prevenire la commissione di reati.
Predisporre un adeguato “modello 231” è importante, non fosse
altro perché ci si accorge di errori solo quando è troppo tardi,
cioè quando si è chiamati dal Pubblico Ministero a rendere
spiegazioni circa un reato commesso nell’ambito della propria
società.
Il modello 231, e il rating di legalità di cui si parla
appresso, sono un investimento sul futuro dell’impresa in
termini di sicurezza per l’azienda e di riduzione dei suoi costi
di esercizio.
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5.3. Rating di legalità
Il rating di legalità è un’attestazione del rispetto da
parte dell’impresa degli standard di legalità rilasciata
dall’Antitrust alle società costituite da almeno due anni e con
almeno due milioni di fatturato (Delibera Antitrust n.
27165/2018). Ad oggi solo 6.838 imprese* ne possono
beneficiare. * fonte, sito Antitrust, agosto 2019
Per ottenerlo l’impresa deve dimostrare il rispetto degli
standard di legalità fissati dall’Antitrust: assenza di condanne
penali e illeciti antitrust, regolarità fiscale e contributiva,
tracciabilità dei pagamenti, possesso di certificazioni e di
modello organizzativo 231, adesioni a protocolli di legalità.
Dal possesso del rating (graficamente: una, due o tre
“stellette”) derivano significativi benefici per l’impresa:
riduzione degli oneri bancari e assicurativi, migliore
valutazione del progetto presentato ai fini della partecipazione
ad un appalto, semplificazioni e premialità nella concessione di
incentivi pubblici (attribuzione di punteggi aggiuntivi o riserve
di quote finanziarie allocate).
A ben vedere, si tratta di benefici rilevanti in un
mercato fortemente concorrenziale, come quello d’oggi, nel
quale peraltro l’attenzione ai costi è il “chiodo fisso”
dell’imprenditore.
5.4. Programmazione degli acquisti
Le stazioni appaltanti sono tenute ogni biennio a
programmare gli acquisti di beni e servizi, mentre per i lavori
pubblici la programmazione è su base triennale (art 21). Esse,
poi, devono pubblicare gli atti di programmazione, ed i relativi
aggiornamenti, nella sezione “Amministrazione trasparente”
del proprio sito (art. 29).
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L’ufficio-gare dell’impresa deve accedere ai siti delle
amministrazioni di proprio interesse al fine di avere
conoscenza dei programmi dei futuri acquisti delle singole
stazioni appaltanti. La conoscenza con largo anticipo delle
intenzioni di acquisto delle singole amministrazioni consente,
infatti, all’imprenditore di direzionare preventivamente le
proprie strategie commerciali su questo o quel territorio: ad
esempio, avviando intese con altri operatori per costituire
raggruppamenti temporanei di impresa nel momento in cui gli
acquisti programmati saranno messi a gara.
5.5. Attività preliminari al bando
Prima dell’avvio di una procedura di gara le
amministrazioni possono svolgere consultazioni finalizzate alla
migliore predisposizione degli atti di gara (soprattutto del
capitolato), raccogliendo informazioni e documentazione da
parte di esperti ed operatori del mercato (art. 66). Le
consultazioni possono anche essere utilizzate dalle stazioni
appaltanti per fornire alle imprese informazioni circa le
procedure di gara programmate.
E’ la c.d. norma dei commerciali, ovvero la norma che
consente ai referenti commerciali dell’impresa di dare
visibilità, in modo corretto e trasparente, alle soluzioni
proposte dall’azienda. L’ANAC ne ha disciplinato lo
svolgimento con le Linee guida n. 14 del 2019.
Le amministrazioni devono rendere nota l’intenzione di
avviare una consultazione pubblicando un apposito avviso sul
proprio sito (ciò che impone all’impresa di attivare il
monitoraggio quotidiano delle consultazioni di mercato, oltre
che delle gare e degli albi dei fornitori). Non è tuttavia da
escludersi che detta intenzione possa, in aggiunta, essere
comunicata alle imprese che sono iscritte all’albo dei fornitori
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della medesima amministrazione (ad ulteriore conferma della
opportunità di iscriversi agli albi).
Quanto alla costruzione di opere di rilevante impatto, le
amministrazioni devono raccogliere le osservazioni dei soggetti
interessati e pubblicare sul sito gli esiti delle relative
consultazioni (c.d. dibattitto pubblico), nonché tenere conto
delle relative osservazioni in sede di predisposizione del
progetto definitivo (art. 22). Il DPCM 10 maggio 2018, n. 76
ne regola le modalità di svolgimento.
In tal modo si contribuisce ad evitare il disagio sui grandi
cantieri, prima avviati ma subito bloccati dalle contestazioni di
soggetti interessati, come accaduto per la TAV.
5.6. Appalti sotto soglia
Come sopra detto, gli appalti sotto soglia (art. 36)
costituiscono circa il 65% delle gare indette in Italia.
Oggetto di numerose modifiche normative, oggi a
seguito del decreto “sblocca cantieri” (n. 32/2019) le procedure
da seguire in ragione delle soglie di importo sono le seguenti:
a) lavori/servizi/forniture inferiori a euro 40.000:
affidamento diretto, anche senza previa consultazione
di due o più imprese.
b) - lavori tra euro 40.000/149.999: affidamento diretto
previa valutazione di tre preventivi, ove esistenti.
- servizi e forniture tra euro 40.000/inferiori alle soglie
comunitarie: affidamento diretto previa valutazione di
almeno cinque imprese individuate con indagini di
mercato o tramite albi, nel rispetto del principio di
rotazione.
In entrambe i casi l’avviso sui risultati della procedura
contiene l’indicazione anche dei soggetti invitati.
c) lavori tra euro 150.000/349.999: procedura negoziata
previa consultazione, ove esistenti, di almeno dieci
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imprese, nel rispetto della rotazione degli inviti,
individuate con indagini di mercato o tramite albi.
L’avviso sui risultati della procedura contiene
l’indicazione anche dei soggetti invitati.
d) lavori tra euro 350.000/999.999: procedura negoziata
previa consultazione, ove esistenti, di almeno quindici
imprese, nel rispetto della rotazione degli inviti,
individuate con indagini di mercato o tramite albi.
L’avviso sui risultati della procedura contiene
l’indicazione anche dei soggetti invitati.
e) lavori tra euro 1.000.000/soglia comunitaria:
procedura aperta
Altra specifica ipotesi di affidamento sotto soglia è stata
introdotta dal decreto “crescita”, con particolare riferimento
alla messa in sicurezza degli edifici scolastici (art. 30-bis,
decreto legge 30 aprile 2019, n. 34, convertito in legge 28
giugno 2019, n. 58). Per il triennio 2019-2021, ove Consip o
Invitalia non provvedono a pubblicare gli atti di gara entro 90
giorni dalla presentazione agli stessi del progetto definitivo da
parte degli enti locali beneficiari dei finanziamenti, questi
ultimi possono affidare i lavori tra euro 200.000 e sino alle
soglie comunitarie mediante procedura negoziata con
consultazione, nel rispetto del criterio di rotazione, di almeno
quindici operatori, ove esistenti, individuati sulla base di
indagini di mercato o tramite elenchi di fornitori. L’avviso
sui risultati della procedura di affidamento contiene anche
l’indicazione dei soggetti invitati.
Come sopra visto, il principio di rotazione è la regola
cardine negli affidamenti sotto soglia, e ciò per evitare il
consolidarsi di rendite di posizione in favore dell’affidatario
uscente dell’appalto. Detto principio, tuttavia, si presta ad una
duplice interpretazione: se la regola generale è l’obbligo di
rotazione, la stazione appaltante può comunque procedere
22
all’invito del precedente affidatario, ma in tal caso deve
puntualmente motivare tale decisione, ad esempio facendo
riferimento al numero ridotto di operatori presenti sul mercato,
al grado di soddisfazione maturato a conclusione del
precedente rapporto contrattuale ovvero al peculiare oggetto
dell’appalto (Consiglio di Stato, Sez. V, 5 marzo 2019, n.
1524).
Gli appalti sotto soglia costituiscono una rilevantissima
opportunità di crescita non solo per le PMI, che in tal modo
possono affacciarsi al mercato pubblico e maturare fatturati tali
da consentire, successivamente, la partecipazione a gare di
maggiori dimensioni (c.d. sopra soglia). Ma anche per le
imprese di grandi dimensioni, per le quali i piccoli appalti
rappresentano un modo agevole di accesso al mercato pubblico
in ragione della loro organizzazione e capacità produttiva che
sono tarate sulle grandi commesse.
5.7. Lotti di gara
Le stazioni appaltanti devono suddividere gli appalti in
lotti funzionali o in lotti prestazionali al fine di favorire la
partecipazione delle micro, piccole e medie imprese (art. 51).
Non solo: nel caso di suddivisione in lotti, il relativo valore
deve essere adeguato in modo da garantire l’effettiva
possibilità di partecipazione da parte delle microimprese,
piccole e medie imprese. Al fine di garantire l’effettiva applicazione della norma, le
amministrazioni hanno l’obbligo di motivare nel bando la
mancata suddivisione in lotti.
La suddivisione in lotti è, dunque, un principio vitale
per assicurare la massima apertura alla concorrenza, anche in
considerazione del fatto che il tessuto imprenditoriale italiano è
costituito per il 99% da MPMI (micro, piccole e medie
imprese). Non a caso a partire dall’entrata in vigore del Codice
23
numerose sono state le pronunce che, su istanza di imprese o
associazioni di categoria, ne hanno fatto applicazione (TAR
Lazio, Sez. II, 26 gennaio 2017, n. 1345, secondo il quale le
scelte delle stazioni appaltanti non devono limitare “in modo
irragionevole la facoltà di presentazione individuale delle
offerte” da parte delle imprese).
Ove mai la stazione appaltante decidesse di non
suddividere l’appalto in lotti deve adeguatamente motivare la
scelta (Consiglio di Stato, Sez. III, 21 marzo 2019, n. 1857);
scelta che, peraltro, deve essere possibile anche sotto un profilo
tecnico, come rilevato da ANAC (delibera 24 luglio 2018, n.
713) a proposito della fornitura di un trapano a batteria per uso
chirurgico, il cui motore era inscindibile dal pezzo principale.
Dunque, grazie a questa norma le PMI italiane hanno la
possibilità di competere sul mercato degli appalti al pari delle
grandi imprese. Poi, vinca il migliore, piccolo o grande che sia!
5.8. Partenariati per l’innovazione
Le amministrazioni con un apposito bando possono
manifestare al mercato, con il partenariato per l’innovazione
appunto, la richiesta di sviluppare prodotti, servizi o lavori
innovativi che non sono disponibili sul mercato (art. 65).
L’apertura alla concorrenza nei settori innovativi è
importante perché favorisce la crescita di imprese
d’avanguardia che animano il tessuto imprenditoriale italiano,
e che sono spesso già vincenti all’estero.
Più in generale, sul fronte dell’innovazione negli appalti
sono da rilevare il progressivo superamento del concetto
puramente amministrativo di appalto come mera sommatoria di
atti e l’avvio di forme di dialogo con le pubbliche
amministrazioni. Su tale terreno opera il D.M. del Ministero
dello Sviluppo Economico 31 gennaio 2019 che ha stanziato 50
milioni di euro, da impiegare mediante bandi di gara adottati
24
secondo la disciplina degli appalti di innovazione e/o pre-
commerciali, per sostenere le imprese, anche in collaborazione
con organismi e centri di ricerca, per lo sviluppo, la
prototipazione e la sperimentazione di soluzioni utili a
soddisfare i c.d. “fabbisogni smart” delle comunità e degli
utenti.
5.9. Schede tecniche ed etichettature
Il bando può prescrivere il rispetto di specifiche
tecniche o etichettature particolari per i lavori, beni o servizi da
acquistare. Il mancato possesso non può tuttavia precludere la
partecipazione all’appalto, a condizione che l’impresa possa
dimostrare che la propria offerta, ancorchè basata su specifiche
o etichettature diverse da quelle richieste nel bando, sia
equivalente rispetto a quanto previsto dal bando stesso (art. 68-
69).
Al fine di garantire la più ampia partecipazione agli
appalti, è onere del concorrente dichiarare l’equivalenza della
propria offerta, fornendo, già in sede di partecipazione alla
gara, la prova “con qualsiasi mezzo ritenuto appropriato, che
le soluzioni da lui proposte ottemperino in maniera equivalente
ai requisiti definiti dalle specifiche tecniche” (Consiglio di
Stato, Sez. III, 5 settembre 2017, n. 4207).
5.10. Cauzioni di gara
Ai fini della partecipazione alla gara l’impresa deve
presentare una cauzione c.d. provvisoria il cui importo è, di
regola, pari al 2% del valore della base d’asta (art. 93). In caso
di stipulazione del contratto, invece, l’impresa deve depositare
una cauzione c.d. definitiva di importo variabile in base al
ribasso offerto, con un minimo del 10% dell’importo
contrattuale (art. 103).
25
In entrambe i casi l’impresa ha la possibilità di ridurre
gli importi da garantire ove sia in possesso di determinate
certificazioni di qualità (es. ISO 9001, OHSAS 18001, ISO
14001), con una conseguente riduzione dei premi da
corrispondere alle compagnie assicuratrici o alle banche garanti
(riduzione significativa soprattutto in caso di emissione della
cauzione definitiva, che risente della percentuale di ribasso
praticato sulla base d’asta).
E’, quindi, opportuno che l’impresa consegua le
certificazioni di qualità necessarie non solo a migliorare i
propri processi produttivi ma anche per ridurre i costi dei
premi assicurativi e il c.d. “castelletto-fidi”, ovvero il
plafond di garanzia che ciascun garante assegna all’impresa
medesima.
Tre notazioni utili.
La stazione appaltante può motivatamente ridurre
l’importo della cauzione provvisoria all’1% o incrementarlo al
4% in ragione della natura dell’appalto, oppure non richiederla
affatto in caso di affidamento diretto inferiore ad euro 40.000.
La riduzione degli importi assicurati in ragione del
possesso di certificazioni di qualità è progressiva, e quindi
l’importo della cauzione non potrà mai essere pari a zero in
caso di concorso di più certificazioni.
Infine, l’ente ha facoltà di non richiedere la garanzia
definitiva per gli affidamenti diretti inferiori ad euro 40.000 o
se l’aggiudicatario abbia comprovata stabilità oppure per la
fornitura di beni che devono essere acquistati nel luogo di
produzione o forniti direttamente dai produttori o di prodotti
d’arte, macchinari, strumenti e lavori di precisione l’esecuzione
dei quali deve essere affidata a operatori specializzati.
L’esonero, tuttavia, opera subordinatamente ad un
miglioramento del prezzo di aggiudicazione in favore della
stazione appaltante.
26
5.11. Criteri di aggiudicazione
Per gli appalti da aggiudicare secondo il criterio
dell’offerta economicamente più vantaggiosa, le stazioni
appaltanti possono prevedere nel bando dei criteri premiali di
valutazione del progetto.
A parità di offerta tecnica, quindi, possono fare la
differenza in termini di aggiudicazione dell’appalto il rating di
legalità dell’impresa, l’essere una PMI o giovani professionisti
o impresa di nuova costituzione, il minor impatto delle
soluzioni offerte sulla salute e sull’ambiente, la fornitura di
beni a “chilometro zero” (art. 95).
5.12. Anticipazione e pagamento del corrispettivo
Il decreto “sblocca cantieri” (n. 32/2019) ha esteso
anche ai servizi e alle forniture la regola dell’anticipazione del
prezzo, prima operante solo per gli appalti di lavori (art. 35).
Oggi, dunque, per tutti gli appalti è prevista l’anticipazione
all’impresa del 20% del valore del contratto da corrispondere
entro 15 giorni dall’inizio della prestazione. L’erogazione
dell’anticipo è subordinata alla costituzione di una garanzia
fideiussoria bancaria o assicurativa di importo pari
all’anticipazione maggiorato del tasso di interesse legale
applicato al periodo necessario al recupero dell’anticipazione
stessa secondo il cronoprogramma della prestazione.
Limitatamente ai contratti per la difesa e sicurezza (art.
159), l’art. 47-bis del decreto “crescita” (n. 34/2019) prevede
che, in caso di contratti pluriennali superiore a tre anni,
l’anticipazione sia calcolata sul valore delle prestazioni di
ciascuna annualità contabile del contratto, stabilita nel
cronoprogramma dei pagamenti, ed è corrisposta entro 15
giorni dall’effettivo inizio della prima prestazione utile relativa
a ciascuna annualità.
27
Anche se i tempi di pagamento si sono sensibilmente
ridotti rispetto al passato, sussistono ancora ritardi dovuti
all’inefficienza amministrativa delle procedure di pagamento
per la metà delle stazioni appaltanti (fonte, Il Sole 24 Ore, 29
novembre 2018). E’ di tutta evidenza, quindi, come
l’anticipazione del pagamento costituisca un’autentica boccata
d’ossigeno per l’impresa che deve avviare l’esecuzione di un
contratto.
Più in generale, l’art. 113-bis del Codice, introdotto
dalla legge 37/2019, prevede rilevanti modifiche al fine di
assicurare liquidità alle imprese. In particolare, quanto agli
acconti, i pagamenti devono essere effettuati entro 30 giorni
dall’adozione di ogni stato di avanzamento dei lavori, salvo
diverso termine concordato nel contratto, comunque non
superiore a 60 giorni e purché ciò sia oggettivamente
giustificato dalla natura del contratto. Poi, all’esito positivo del
collaudo o della verifica di conformità, e comunque entro un
termine non superiore a 7 giorni dagli stessi, il RUP rilascia il
certificato di pagamento ai fini dell’emissione della fattura da
parte dell’appaltatore; il relativo pagamento è effettuato entro
30 giorni dal suddetto esito positivo, salvo diverso termine
concordato nel contratto, comunque non superiore a 60 giorni e
purché ciò sia oggettivamente giustificato dalla natura del
contratto.
IL CASO. Bando indetto nel 2017 da un’azienda ospedaliera che prevedeva, tra
i criteri di valutazione, una premialità da 1 a 3 punti a seconda del possesso del
rating di legalità (una, due o tre “stellette”). L’impresa non ha partecipato alla
gara sapendo di non avere il rating, a differenza di tutti i suoi diretti
competitors.
28
“C’è adrenalina quando si partecipa ad una gara,
quella che ti da’ la concentrazione per non sbagliare”
(Vittorio, settore ristorazione collettiva, 2016)
6. PARTECIPAZIONE ALLA GARA
Per una corretta ed efficace partecipazione alle gare
sono necessarie due accortezze, una interna e l’altra esterna
all’impresa.
La prima: una perfetta organizzazione dell’impresa.
In particolare, l’ufficio-gare deve essere il perno che governa la
tempistica degli adempimenti e la ripartizione dei compiti tra
tutti i soggetti che, a vario titolo, sono coinvolti nella gara. Solo
in tal modo l’impresa lavora serenamente e, soprattutto, si
evitano gli errori dovuti alla “fretta di fare”; errori che nel
settore degli appalti possono costare anche molto caro.
La seconda cautela: presentare la documentazione in
modo logico ed ordinato per semplificare il lavoro del RUP o
del Seggio di gara.
Ne conseguono alcune indicazioni utili per esaminare,
preparare, infine presentare la documentazione di gara.
6.1. Analisi del bando
Entro massimo 48 ore dalla pubblicazione del bando,
l’impresa deve decidere se partecipare all’appalto. A tal fine
l’ufficio-gare deve:
- esaminare l’intera disciplina di gara per valutare i requisiti di
partecipazione (bando e disciplinare);
- svolgere una preliminare fattibilità economica dell’appalto
in base al capitolato tecnico per verificare la marginalità di
massima della commessa. In altri termini, è bene fare subito i
conti per evitare, come talvolta capita, di accorgersi che
l’appalto è in perdita solo alla vigilia della scadenza della gara,
e quando sono stati già sostenuti buona parte dei costi di
partecipazione.
29
La tempestività è, poi, necessaria per muoversi sul
mercato al fine di trovare dei partner per affrontare la gara
(raggruppamento temporaneo d’impresa-RTI, avvalimento o
subappalto) e per avere il tempo necessario per predisporre la
busta di offerta. Tenendo conto di quanto previsto all’art. 48
(RTI), all’art. 89 (avvalimento) e all’art. 105 (subappalto),
quest’ultimo riformulato dal decreto “sblocca cantieri” che ha
elevato dal 30 al 40% la quota massima subappaltabile e
sospeso sino al 31 dicembre 2020 l’indicazione obbligatoria
della terna dei subappaltatori.
La tempestività dell’analisi è, infine, necessaria per
impugnare il bando (entro 30 giorni dalla sua pubblicazione)
laddove lo stesso contenga clausole escludenti per l’impresa,
cioè clausole che rendono impossibile la presentazione
dell’offerta sotto il profilo dei requisiti soggettivi o della
formulazione dell’offerta tecnica ed economica (esempio, base
d’asta esigua rispetto alla tipologia dell’appalto).
Decisa la partecipazione, l’imprenditore con il supporto
dell’ufficio-gare deve disegnare la strategia di gara e la
tempistica delle attività da svolgere per giungere, senza
affanni, alla presentazione dell’offerta.
Laddove siano necessari chiarimenti sul contenuto del
bando, occorre innanzitutto valutare se porre dei quesiti
all’amministrazione. Talvolta, infatti, è opportuno sfruttare le
incertezze del bando per insinuare la propria partecipazione
alla gara in considerazione del generale principio di favor
partecipationis in caso di clausole non chiare (Consiglio di
Stato, Sez. V, 14 maggio 2018, n. 2852). Al contrario, nel caso
si decida di porre dei quesiti, occorre formularli in modo da
ottenere una risposta utile per l’impresa, e cioè “costringere” la
stazione appaltante a fornire una risposta chiara al quesito
posto; diversamente le risposte ai quesiti possono costituire un
boomerang che può abbattersi sulla partecipazione alla gara.
30
6.2. Documentazione amministrativa
Regola generale, che non conosce eccezioni: ciascuna
amministrazione (e per essa i RUP e i commissari di gara)
preferisce leggere la modulistica da essa predisposta, non fosse
altro perché la conosce per averla impostata ed esaminata altre
volte.
E’, dunque, opportuno mettere gli esaminatori in una
condizione di agevole lettura della documentazione di gara.
Per questo è bene utilizzare i modelli predisposti dalla stazione
appaltante; qualora in formato pdf, compilarli a penna oppure
con programmi di sovrascrittura a patto che non alterino il
contenuto del modello.
E’ consigliabile non trasformare i file da pdf in formato
editabile per evitare che la responsabilità di modifiche
accidentali del testo predisposto dall’amministrazione possa
ricadere sul concorrente.
Se richiesta la presentazione di dichiarazioni su carta intesta
del concorrente, basta apporre un timbro dell’impresa in alto
sulla prima pagina del modulo pdf.
Ove non disponibile sul sito della stazione appaltante, è
opportuno fare richiesta della modulistica di gara inviando una
mail al RUP; solo in caso di risposta negativa, l’ufficio-gare
dovrà predisporre il modello di dichiarazione, avendo cura di
riportare tutte le indicazioni richieste dal bando e
preferibilmente nell’ordine previsto dallo stesso.
In via più generale, è bene che l’ufficio-gare disponga
di un set completo di documenti di gara da poter utilizzare
all’occorrenza.
Per le dichiarazioni di gara da rendere mediante il
DGUE (documento unico di gara europeo) è bene utilizzare
quello messo a disposizione dall’amministrazione, ma a patto
di verificare che riprenda lo schema reso pubblico dal
Ministero delle Infrastrutture (MIT) il 28 luglio 2016. Nel
31
dubbio o qualora il DGUE non fosse messo a disposizione, è
possibile scaricarlo dal sito del MIT al link
http://www.mit.gov.it/comunicazione/news/documento-di-gara-
unico-europeo-dgue
I campi del DGUE da compilare, a mano oppure con un
programma di scrittura, sono quelli corrispondenti alle
previsioni del bando.
Poiché lo schema di DGUE del MIT risale al 2016 e
non è stato aggiornato con le numerose modifiche introdotte al
Codice, è necessario allegare al DGUE una dichiarazione
integrativa, resa ai sensi del DPR 445/2000, mediante la quale
il legale rappresentante del concorrente attesta l’assenza delle
cause di esclusione progressivamente introdotte, sino ad oggi,
all’art. 80.
Occorre prestare la massima attenzione alle
dichiarazioni da rendere circa i requisiti generali di
partecipazione alla gara previsti dall’art. 80: comma 1, assenza
di condanne penali definitive di particolare gravità; comma 2,
assenza di condizioni ostative antimafia; comma 4, regolarità
fiscale e contributiva; comma 5, inaffidabilità e illeciti
professionali.
Al fine di evitare mendaci dichiarazioni, è necessario avere
sempre aggiornati i documenti attestanti lo status della società
e dei suoi vertici: visura camerale (profili autorizzatori e
societari), certificato carichi pendenti e visura penale ex art. 33
(procedimenti penali e condanne definitive penali a carico dei
vertici societari), certificato sanzioni amministrative dipendenti
da reato (condanne a carico della società), certificato anagrafe
tributaria, DURC e atti dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione
(regolarità fiscale e contributiva), prospetto lavoratori occupati
ai fini del calcolo della quota di obbligo di assunzione dei
lavoratori disabili, provvedimenti sanzionatori adottati da
ANAC o da altre Autorità di controllo.
32
Alcune notazioni utili per evitare gli errori
statisticamente più frequenti.
Mai compilare in modo automatico i documenti di gara,
nella convinzione che siano, più o meno, sempre gli stessi.
Occorre leggerli con attenzione perché ogni gara è una storia a
sé. E’ bene sapere che in caso di dichiarazioni mendaci
l’impresa rischia lo stop dalle gare fino ad un massimo di due
anni. L’esclusione è (secca) di tre anni ove l’impresa sia stata
esclusa per una delle varie violazioni o illeciti professionali
previsti dal comma 5 dell’art. 80.
Non appena viene notificato un atto di interesse della
società o dei suoi vertici, occorre immediatamente verificare il
contenuto per valutarne l’impatto ai fini della partecipazione
agli appalti.
Prima procedere alla nomina di un vertice aziendale è
opportuno acquisire preventivamente un certificato dei carichi
pendenti ed una visura ex art. 33. Non è il massimo della
diplomazia, ma aiuta ad evitare spiacevoli sorprese.
Prestare attenzione al contenuto delle referenze bancarie
e delle certificazioni di qualità, che devono essere coerenti con
le prescrizioni del bando.
Tranne che per le gare da presentarsi con firma digitale,
occorre allegare alle dichiarazioni il documento di identità in
corso di validità del sottoscrittore (la regola vale per i
documenti amministrativi, ma anche per la documentazione
tecnica e l’offerta economica).
Per agevolare l’esame dei documenti, velocizzando
anche le operazioni di gara, è opportuno presentare la
documentazione secondo l’ordine indicato nel bando.
Sono disponibili sul mercato piattaforme che aiutano
l’ufficio-gare nella gestione documentale delle gare di appalto.
33
6.3. Offerta tecnica
Il peso dell’offerta tecnica nell’aggiudicazione della
gara secondo il criterio dell’offerta economicamente più
vantaggiosa è di almeno 70 punti (art. 95). Ne deriva che
l’elaborazione del progetto rivesta un’importanza determinante
ai fini di una buona valutazione.
Per proporre un progetto vincente occorre:
- articolare la relazione in capitoli e paragrafi corrispondenti ai
criteri e sotto criteri di valutazione previsti dal disciplinare;
- scrivere una relazione in modo sintetico e logicamente
lineare;
- tenere conto delle normative del settore oggetto di gara
(esempio, Criteri Ambientali Minimi);
- garantire la coerenza tra le soluzioni tecniche proposte e
l’offerta economica, onde evitare di proporre offerte anomale e
cioè economicamente non sostenibili;
- scrivere in una forma chiara e grammaticalmente corretta;
- evidenziare nella relazione solo le parti che devono “balzare
all’occhio” della commissione di gara;
- segretare solo le parti del progetto contenenti segreti tecnici-
commerciali o informazioni segrete (art. 98 codice proprietà
industriale). Segretare l’intero progetto equivale a segretare
nulla!
- siglare il progetto in ogni pagina e, nell’ultima pagina, datarlo
e sottoscriverlo per esteso.
Un progetto è vincente se oltre ad essere convincente
è anche sostenibile dal punto di vista economico, cioè è
giustificabile. A tal fine, è necessario un perfetto raccordo tra
offerta tecnica e offerta economica per evitare di proporre
soluzioni interessanti per la stazione appaltante, ma non
sostenibili in termini di costo da parte dell’impresa (è
emblematico il caso dell’applicazioni di un microcip ad ogni
cestino dei rifiuti in un appalto di pulizie: soluzione
34
tecnicamente meritevole di buona valutazione, tuttavia
insostenibile per il concorrente, che venne escluso dalla gara in
quanto il costo dei segnalatori non era coperto dal corrispettivo
proposto dall’impresa).
6.4. Offerta economica
Nella redazione dell’offerta economica l’impresa deve
innanzitutto tener conto del costo dei fattori produttivi
necessari per eseguire l’appalto.
Deve calcolare, inoltre, il costo della manodopera ed i
costi da sostenere per assicurare la sicurezza dei lavoratori, i
quali tranne alcune eccezioni (forniture senza posa in opera,
servizi intellettuali e affidamenti diretti inferiori ad euro
40.000) vanno sempre indicati nell’offerta (art. 95).
Attenzione a non confondere i costi aziendali per la
sicurezza che devono essere quantificati dal concorrente ed
indicati nella propria offerta, dai costi da interferenza che
devono essere quantificati dalla stazione appaltante e da essa
indicati nel bando o nel DUVRI ad esso allegato.
Ancorchè non richieste in sede di gara, è importante
che, al momento della predisposizione dell’offerta, l’impresa
predisponga le giustificazioni dell’offerta, ovvero abbia il
conto delle componenti del prezzo proposto alla stazione
appaltante. Salvo richieste specifiche di quest’ultima in caso di
verifica dell’anomalia dell’offerta, le giustificazioni devono
riguardare i costi dei fattori produttivi oggetto d’appalto, costi
generali d’impresa, costi della manodopera, costi aziendali
della sicurezza, infine l’utile derivante dalla commessa.
Per evitare contestazioni da parte delle stazioni
appaltanti o degli altri concorrenti, non scrivere mai la parola
“zero” nell’offerta o nelle giustificazioni dell’offerta. IL CASO. Nella fretta di chiudere le buste di gara, non veniva inserito nella
busta-documenti amministrativi il “protocollo di legalità”. La Società è stata
esclusa dall’appalto, anche dopo aver fatto ricorso al Tar.
35
“Partecipando agli appalti ho imparato
che non bisogna trascurare nulla,
soprattutto i dettagli” (Anna, settore facility management, 2014)
7. SVOLGIMENTO DELLA GARA
Le stazioni appaltanti hanno l’obbligo di convocare
sedute pubbliche dedicate all’apertura dei plichi di gara, dando
comunicazione ai concorrenti del giorno, ora e luogo della
riunione. La necessaria compresenza fisica del Seggio di gara e
delle ditte partecipanti non è necessaria per le gare digitali, e
quindi non è obbligatoria la seduta pubblica per l’apertura dei
plichi di gara poichè tutte le fasi del procedimento sono
tracciate dalla piattaforma.
In particolare, nella prima seduta il Seggio di gara:
- apre il plico generale contenente, a sua volta, la
documentazione di gara - busta documenti amministrativi e
busta offerta economica in caso di gara al prezzo più basso,
mentre in caso di gara da aggiudicare secondo l’offerta
economicamente più vantaggiosa si aggiunge la terza busta del
progetto tecnico -;
- verifica che dette buste siano correttamente sigillate;
- esamina la rispondenza dei documenti amministrativi rispetto
alle previsioni del bando.
In caso di gara al prezzo più basso, le imprese che
superano la fase amministrativa vengono convocate in una
seconda seduta pubblica per assistere all’apertura dei plichi
contenenti l’offerta economica; nel corso di detta seduta viene
data lettura dell’offerta e quindi redatta la graduatoria finale.
Per le gare da aggiudicare secondo il criterio
dell’offerta economicamente più vantaggiosa, nella seconda
seduta pubblica la Commissione apre i plichi contenti le offerte
tecniche al solo scopo di verificarne il contenuto (attenzione:
36
nella gara tradizionale, l’apertura dei plichi in seduta riservata è
illegittima e fonte di annullamento della gara stessa). Quindi si
riunisce in una o più sedute riservate per esaminare e valutare i
progetti.
Le imprese vengono, poi, convocate per una terza seduta
pubblica, nel corso della quale viene data lettura dei punteggi
attribuiti all’offerta tecnica; vengono poi aperte le buste
contenenti l’offerta economica, dando lettura del contenuto,
infine redatta la graduatoria combinando i punteggi tecnici ed
economici secondo la formula indicata nel bando di gara.
La presenza alle sedute di gara di un rappresentante
della Società, munito di apposita delega, è importante ed
opportuna per chiarire eventuali dubbi circa la documentazione
presentata.
Delle sedute di gara, pubbliche o riservate, viene redatto
un verbale che la stazione appaltante deve rendere pubblico e
disponibile in caso di accesso agli atti.
Prima di procedere all’aggiudicazione la stazione
appaltante verifica la veridicità delle dichiarazioni rese
dall’impresa risultata prima in graduatoria circa i requisiti di
partecipazione, nonché valuta la congruità della sua offerta (art.
97), chiedendo in caso di anomalia le giustificazioni del prezzo
offerto.
Nel caso in cui le verifiche diano esito positivo,
l’amministrazione aggiudica la gara all’impresa risultata prima
in graduatoria.
Dal momento della comunicazione del provvedimento
di aggiudicazione - di regola, avviene via pec - le imprese non
aggiudicatarie hanno 30 giorni per proporre ricorso al TAR.
Nel frattempo, al fine di poter argomentare le proprie
contestazioni, esse devono immediatamente procedere
all’accesso agli atti di gara mediante una istanza che faccia
37
espresso riferimento alla tipologia degli atti da accedere e alle
motivazioni della richiesta di ostensione.
Alcune notazioni utili.
La sintetica ricostruzione dello svolgimento del
procedimento di gara non esclude che dette fasi possano
conoscere delle variazioni ad opera del seggio di gara. Da ciò
deriva il suggerimento di seguire con attenzione tutte le fasi del
procedimento, di partecipare alle sedute pubbliche, di annotare
gli elementi che possono essere utili a tutelare gli interessi
dell’impresa.
Qualora dovessero pervenire all’impresa richieste da
parte della stazione appaltante (esempio, chiarimenti in caso di
soccorso istruttorio), è bene attivarsi immediatamente, se del
caso coinvolgendo i consulenti esperti nella materia oggetto
della richiesta, e “mai ridursi all’ultimo giorno” o rispondere in
modo approssimativo. Una risposta errata o incompleta
potrebbe dare origine a provvedimenti sfavorevoli per
l’impresa (esempio, esclusione dalla gara).
Vorrei, infine, richiamare una semplice regola di
condotta spesso ignorata dagli imprenditori o dai loro delegati
che partecipano alle sedute di gara: dinanzi al Seggio occorre
tenere sempre una condotta rispettosa, come se ci si trovasse in
un’aula di Tribunale; men che meno, tentare di “fare i
simpatici” o saccenti facendo domande o esprimendo
considerazioni da “primo della classe”, oppure sbandierando la
propria conoscenza del Codice. Per esperienza, si tratta di
comportamenti poco graditi ai commissari che, è bene
evidenziarlo, entro i limiti della legge e della ragionevole
discrezionalità tecnica, sono comunque i valutatori della vostra
offerta.
Ho personalmente assistito alle intemperanze di un
imprenditore che aveva usato un linguaggio non consono per
una seduta pubblica, e che per questo veniva allontanato dalla
38
sala della riunione. Non saprò mai se, e quanto,
quell’allontanamento abbia pesato sulla valutazione del
progetto presentato dall’impresa ai fini della gara!
IL CASO. Una Società risultata aggiudicataria di un appalto di euro 26.000.000
si è vista revocare l’aggiudicazione perché l’amministrazione, a seguito dei
controlli effettuati, ha rilevato che l’amministratore non aveva dichiarato un
vecchio decreto penale di condanna ad una sanzione di euro 2.400. Alla revoca
dell’aggiudicazione, confermata da Tar e Consiglio di Stato, è seguita
l’escussione della cauzione provvisoria da parte dell’amministrazione, con il
conseguente dissesto della Società.
39
“A coloro che, dandomi fiducia,
mi danno l'entusiasmo per andare avanti.
Sempre” (l’Autore, 2018)
9. CONCLUSIONI
L’e-book che avete letto è una sintetica rassegna
operativa delle regole e delle buone prassi per partecipare
correttamente agli appalti e, al tempo stesso, ridurre i costi di
partecipazione nonchè aumentare la competitività rispetto alla
concorrenza.
Una sorta di “cassetta degli attrezzi” per fornire
informazioni pratiche frutto dell’esperienza sul campo e,
perciò, dell’unione di conoscenze multidisciplinari non
rintracciabili sui manuali di diritto amministrativo.
Per competere in un settore caratterizzato dalla continua
(e purtroppo non chiara) evoluzione normativa e dall’impatto
della giurisprudenza (spesso variabile anche nell’interpretare
uno stesso comma del Codice), le imprese devono puntare su
consulenza, formazione e organizzazione.
Questo è il trinomio vincente che aiuta le imprese a muoversi
con sicurezza e consapevolezza nel mondo degli appalti.
Per l’impresa decidere di partecipare agli appalti ed
affrontare la singola gara è come essere in pista per una corsa,
ma ad ostacoli. Ogni gara cui partecipa un mio Cliente è (un
pò) anche la mia gara, perché io sono con lui per assisterlo
affinchè possa superare gli ostacoli.
Grazie per l’attenzione e per la fiducia che vorrai
attestarmi.
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Aggiornato agosto 2019
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