Preselección y evaluación económica de proyectos Juan Benavides Caracas, 19 de julio de 2010

Preselección y evaluación económica de proyectos

Juan Benavides

Caracas, 19 de julio de 2010

Temas de la sesión

• Criterios para preseleccionar proyectos• Fundamentos y limitaciones de la evaluación• Uso de precios sombra

Criterios para preseleccionar proyectos

• El papel de la pre-selección es eliminar proyectos que no son factibles ni ajustan estratégicamente

• La preselección debe asegurar que un proyecto está alineado con las políticas públicas y para tener una razonable certeza de que sus beneficios brutos se pueden materializar


• Para ello se necesita un marco sectorial, una política fiscal y una política de desarrollo explícitas (proyectos de financiación pública)

• Los proyectos deben calzar en tamaño, oportunidad y apoyo al desarrollo

• Deben tener recursos previstos para su gestión y mantenimiento


• La preselección está compuesta por tres pasos– (i) definición de estilo y metas de desarrollo del país

(ejemplo: reducción de la pobreza, diversificación de exportaciones, concentración en sectores clave);

– (ii) traducción de las metas de desarrollo en un Plan Sectorial que defina prioridades, órdenes de magnitud de las inversiones, disponibilidad de fondos públicos, modalidades de financiación, tipología de proyectos y gama de tecnologías aceptables; incluyendo las necesidades de coordinación en proyectos transnacionales;


• La preselección está compuesta por tres pasos– (iii) aprobación o rechazo de proyectos mediante la

aplicación de un protocolo sencillo. No se debe perder de vista que este protocolo se aplica en un ambiente esencialmente político en cualquier país del mundo


• Las metas de desarrollo deben ser suficientemente claras en términos sustantivos para lograr su traducción a planes sectoriales y a prioridades

• Un plan enfocado en la reducción de la pobreza podría ser muy diferente de otro enfocado en la promoción del comercio exterior


• El desafío consiste en lograr en la preselección un balance entre las necesidades inmediatas y generalizadas de infraestructura en todos los distritos electorales, y la priorización de inversiones de acuerdo a un Plan sectorial

• Se requiere de un esquema de pesos y contrapesos en tres niveles para tal propósito:


• En un primer nivel, los ministerios o secretarías de finanzas y los ministerios o secretarías de planificación deben acompañar a los ministerios sectoriales en la elaboración de sus Planes y en la estructuración y adjudicación de proyectos

• Esta participación balancea las presiones sectoriales con las posibilidades de financiación y el orden de las inversiones


• En un segundo nivel, se deben estructurar sistemas de consulta pública con las comunidades y los sectores económicos que tienen dificultades para coordinar sus aspiraciones y están expuestos al comercio exterior (pequeñas empresas, por ejemplo)

• Con esto se reduce el sesgo a concentrar la inversión en redes locales y se favorece la estructuración de proyectos con beneficios más generalizados


• En un tercer nivel, los ministerios y firmas de infraestructura deben implantar la práctica de gestión de activos (“asset management”)

• El enfoque requiere hacer un inventario de activos, valorarlos, definir medidas de desempeño, definir procesos de planeación y administración del mantenimiento, y metodologías de ingeniería económica para calcular costos y optimizar la vida útil de los activos


• Esta actividad le daría norte a la programación del gasto ordinario y recurrente y reduciría el margen de discrecionalidad de la inversión sectorial, especialmente en las infraestructuras de transporte


• Se propone separar los proyectos de acuerdo a su tamaño y urgencia

• Para proyectos pequeños y/o urgentes, la preselección se convierte en el único filtro para definir su aprobación

• Los proyectos grandes deben pasar por el proceso de evaluación detallada


• Los proyectos urgentes (por ejemplo, reconstrucción de activos físicos por daños causados por desastres naturales) deben tener un procedimiento simplificado pero rodeado de salvaguardias para evitar la creación de incentivos inadecuados en el largo plazo


• Sobre la base de la existencia de un Plan Maestro Sectorial, se propone una preselección en dos fases, adaptada en parte de la experiencia de California en transporte y de la evaluación por donantes:

• Primero se evalúa si el proyecto tiene defectos irremediables que impiden cualquier consideración posterior


• Si el proyecto pasa este primer filtro, se propone examinar su viabilidad; o aprobarlo, si es muy pequeño

• El primer filtro para preseleccionar un proyecto consiste en examinar los siguientes atributos cuya falla se considera irremediable:


• Aceptabilidad social (incluyendo impacto sobre la equidad). Se refiere al proceso de concertación y consulta que sirve para la identificación de perdedores a los que se debe compensar, la creación de oportunidades nuevas para las comunidades y la incorporación de salvaguardias para minimizar impactos negativos. Este proceso evita enfrentamientos entre “stakeholders”


• Aceptabilidad política. Proyectos de beneficio social positivo pueden generar rechazo de otros sectores sociales. Los habitantes y políticos quieren naturalmente que los grandes proyectos se ubiquen en sus jurisdicciones para concentrar los beneficios regionales. El mejor proyecto desde el punto de vista económico puede ser bloqueado si no logra aglutinar a una coalición de intereses que lo defienda y promueva


• Consistencia con planes sectoriales predefinidos. La consistencia con los planes sectoriales busca que el proyecto calce estratégicamente con objetivos de desarrollo y complemente inversiones en este sector o sean parte de un programa de un paquete de desarrollo sectorial


• Sostenibilidad ambiental. La sostenibilidad ambiental se refiere a que el proyecto debe respetar los límites de carga de los ecosistemas en que funciona y/o contribuir a la preservación de su funcionalidad de largo plazo


Criterio de aplicación

Si uno sólo de los anteriores atributos no es remediable y es calificado de manera negativa,

el proyecto debe rechazarse


• Si un proyecto no ha sido eliminado con el primer filtro, se propone aplicar un segundo filtro con los siguientes temas de examen, considerados remediables:

• Calidad de la identificación y asignación de riesgos. La estructuración financiera puede ser muy desventajosa para el sector público o transferir excesivos riesgos a un inversionista privado, con lo que se estaría propiciando renegociaciones y reclamos posteriores


• Complejidad constructiva y tecnológica. Las tecnologías de construcción y operación deben ser consistentes con las capacidades técnicas, el capital humano y las tradiciones del país. Un proyecto de producción de software o de investigación y desarrollo en biocombustibles puede fracasar por la debilidad de las facultades de ingeniería y ciencias o por debilidades de las redes de emprendimiento


• Capacidad técnica y financiera de la firma y capacidad institucional de la entidad ejecutora. En un proyecto privado, la firma patrocinadora debe efectuar aportes financieros para enfrentar contingencias y ser capaz de sortear los imprevistos técnicos que se pudieran presentar. En proyectos bajo la supervisión directa del sector público, la entidad ejecutora debe tener capacidad de diseño y seguimiento de los contratos de construcción y operación


• Sostenibilidad financiera. Los recursos para el buen uso, mantenimiento y actualización tecnológica (cuando aplique) deben estar previstos, ya sea por parte de los aportes futuros del presupuesto público o por los recursos propios recaudados por los operadores privados


Criterio de aplicación

Si al menos uno de los temas tiene una calificación reprobatoria, se debe devolver con

sugerencias para su mejora

El proyecto se preselecciona si tiene calificación aprobatoria en cada uno de los cinco temas


Discusión de los criterios• La gestión del riesgo asegura que las

contingencias centrales están previstas y no dan lugar a interrupciones sistemáticas del servicio o a incentivos equivocados para los operadores

• La tecnología y la complejidad constructiva son elementos de juicio para entender si hay consistencia entre el problema y su solución, de acuerdo al nivel de la ingeniería del país o del sector


Discusión de los criterios• La capacidad técnica y financiera de la unidad

ejecutora se refiere a que la firma pueda gestionar el proyecto y se logren estructuras de financiación consistentes con los riesgos

• La sostenibilidad financiera se refiere a la existencia de compromiso de aportes de operación y mantenimiento durante la vida útil de los activos, en consistencia con la práctica de gestión de activos


PRESELECCIÓN DE PROYECTOS

Filtro 1

Filtro 2 (Grandes)

Pasa

Aprobado

si pequeño

Pasa

No pasa

Descartado

No pasa

Revisión

Rechazo definitivo

Fundamentos y limitaciones de la evaluación

• La evaluación social busca medir la contribución neta de un proyecto o programa al bienestar de todos los miembros de la sociedad afectados por el proyecto o programa

• La extensión más sencilla de la evaluación financiera privada a la evaluación social se puede esquematizar de la siguiente forma


• En cada período:– se usan precios eficientes a cambio de precios de

mercado, si estos tienen distorsiones – se estiman las cantidades del proyecto consistentes

con los precios eficientes – se estiman los costos y beneficios externos del

proyecto (más allá de los inversionistas y los usuarios del proyecto)

– se controlan transferencias, subsidios y pagos por externalidades que ya se hayan incorporado en la evaluación privada para evitar doble contabilidad


– Se suman los beneficios privados evaluados a precios eficientes y los beneficios externos, por un lado (beneficios sociales)

– A esta cantidad se le restan los costos privados a precios de eficiencia y los costos externos (costos sociales)

– Los flujos se descuentan con la Tasa Social de Descuento R (que puede diferir del costo privado del patrimonio)


• Los costos y beneficios sociales dependen del sector y proyecto

• Las evaluaciones sociales son más difíciles de hacer, en contraste con los proyectos puramente privados

• En el sector privado, los costos examinados contabilizan únicamente las erogaciones directas que la firma incurre, y los beneficios incluyen únicamente los beneficios de los financiadores (deuda y patrimonio)


• Cualquier costo o beneficio que ocurra por fuera de la firma usualmente se ignora en la evaluación privada, salvo que existan regulaciones específicas para incluirlas, tales como las tasas por uso y contaminación o las compensaciones por cambio de uso de recursos


• Los proyectos públicos están en el otro lado del espectro, ya que en muchos casos sus costos y beneficios influyen a más actores que los patrocinadores y empleados del proyecto

• El mandato de incluir en una evaluación social todos los costos y beneficios de un proyecto puede ser una tarea dantesca, mucho más que la de simplemente identificarlos y enumerarlos, debido a la necesidad de encontrar un equivalente monetario a cada beneficio y costo


• Notar similitudes y diferencias entre la valoración privada:

• Y valoración social:


• En mercados perfectos, los precios eficientes coinciden con los precios de mercado

• Distorsiones por impuestos, subsidios, controles de precios, la presencia de bienes que no tienen precio de mercado (como las vidas humanas), las economías de escala y las economías externas

• Necesidad de estimar precios (no observables) que reflejen el real costo de oportunidad de los recursos


• Debe incluirse el costo de oportunidad de recursos removidos del resto de la economía por el proyecto

• Si el proyecto es de un tamaño suficiente para cambiar los precios en la economía, se deben tener en cuenta además los cambios en excedentes del consumidor y del productor


• La selección de proyectos no tiene como objetivo calcular TIRE precisas, sino servir de herramienta de diseño para añadir valor (en los casos salvables) o descartar proyectos (en los casos insalvables)

• Un proyecto salvable podría ser una buena idea de costo excesivo o con muy pocos beneficiarios

• La reconfiguración y la gestión podrían añadirle valor y convertirlo en un buen proyecto


• Las decisiones de inversión de acuerdo al interés público son – Invertir si VPNS ≥ 0 y VPN ≥ 0.– Invertir si VPNS ≥ 0 y VPN < 0, siempre y cuando

exista espacio fiscal para cubrir la diferencia de rentabilidades

– Redimensionar el proyecto y cambiar sus precios si VPNS ≥ 0 y VPN < 0, cuando no hay espacio fiscal (lo que implica que no hay capacidad de endeudamiento público)

– Rechazar el proyecto cuando VPNS < 0


• Precaución con la tendencia sistemática a subvaluar costos y sobrevalorar beneficios

• Precaución con los “elefantes blancos” (proyectos que destruyen valor pero benefician a grupos concentrados)

• Ejemplo en desastres naturales y emergencias• Considerar un proyecto como una estrategia

activa de creación de valor desde concepción, financiamiento, alineamiento de intereses y concordancia entre lo planeado y lo real

Fundamentos y limitaciones dela evaluación

• No todas las externalidades e impactos sociales se pueden medir con una evaluación convencional

• Los proyectos de largo plazo e inciertos no calzan bien en el análisis convencional

• Las flexibilidades del proyecto casi nunca se modelan

• Así mismo, la evaluación puede volverse en un trámite molesto que debe cumplirse en la debida diligencia de proyectos, sin retroalimentación


• El valor se crea tanto porque el proyecto tiene méritos “objetivos” como porque su selección dimensionamiento, aprovechamiento de flexibilidades, estructura financiera, precios, mantenimiento, apoyo social están alineados

• La evaluación económica puede ayudar en cada uno de estos aspectos

Uso de precios sombra

• Los precios sombra reflejan el costo de oportunidad de los recursos aportados o sustraídos por un proyecto al resto de la economía para la sociedad

• En mercados perfectos, los precios sombra y los precios de mercado coinciden

• Cuando no coinciden, los precios de mercado (observados o inexistentes) deben cambiarse por los precios sombra


• Cuando el proyecto adiciona productos, estos se deben valorar en un punto de la curva de demanda y los insumos correspondientes en una curva de oferta

• Si el proyecto reemplaza un producto sin añadir al consumo, el producto debe evaluarse al precio del producto alternativo (sobre la curva de oferta)


• Si los insumos provienen de la sustracción a otros proyectos existentes, su precio se mide en la curva de demanda del insumo

• La siguiente caja resume reglas sencillas para convertir precios de mercado en precios eficientes


Tasa de descuento social

• La tasa social de descuento para proyectos públicos, R, se puede descomponer como la suma de dos partes:

R = ρ + µ g• ρ mide la “impaciencia” social pura• µ es la elasticidad ingreso de la utilidad marginal• g es la tasa de crecimiento del ingreso o el

consumo per cápita • El producto µg representa el “efecto riqueza”


• En UK, se ha medido empíricamente ρ, arrojando una tasa anual del 1.5%

• Muchos economistas se oponen a incluir esta tasa en la evaluación social de proyectos al considerarla un sesgo a favor de las generaciones presentes


• µ mide la tasa de cambio de la utilidad cuando el ingreso o el consumo aumentan

• Es un parámetro observado empíricamente, que varía entre 0.5 y 1.5

• Para µ = 1 (valor de UK), ₤ 1 adicional recibida por una generación futura que consuma el doble que la generación actual dará sólo la mitad de la utilidad que lograría la generación actual consumiendo ₤ 1


• g es la tasa del crecimiento real del consumo per cápita

• 150 años después de la Revolución Industrial, esta tasa ha crecido a un promedio anual del 3%

• Usando estos valores, R sería 3.5% en UK• ¿De donde sale el 12% usual? • Teorías del crecimiento


• En un país en desarrollo, las primeras inversiones deberían tener rendimientos extraordinarios (“China”)

• Las inversiones posteriores deberían converger en rentabilidad a las de los países desarrollados

• Las tasas altas de descuento se convertirían en una salvaguardia para elegir los proyectos más productivos socialmente


• Algunos proyectos que terminaron siendo obras faraónicas por sobrecostos o subutilización crónica fueron justificados con voluminosos estudios de análisis costo-beneficio y manipulación de la TIRE

• La evaluación económica de proyectos ha perdido peso en América Latina

• Podría haberse convertido en trámite rutinario de las entidades de aprobación y control de gasto público


Algunas soluciones y sus limitaciones• Modelo de Weitzman 2001• Dos paneles de expertos a los que se pregunta

la tasa de interés real a la cuál se deberían descontar los costos y beneficios esperados de la mitigación de los efectos del calentamiento global (efectos de largo plazo e inciertos)


Algunas soluciones y sus limitaciones


Algunas soluciones y sus limitaciones• El uso de tasas que declinan en el tiempo es

una práctica usada en Gran Bretaña para la evaluación social de proyectos, como se consigna en el manual de evaluación de proyectos del gobierno central, conocido como Green Book (Treasury HM 2003)

• Las tasas usadas en Gran Bretaña comienzan en valores de 3.5% anual


Algunas soluciones y sus limitaciones

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