Rapport de stage soutenu par Mlle NADIA MAMACHE

Le rôle du Médiateur de la République dans les relations entre l’administration et les agents publics

Paris I Panthéon-SorbonneMaster 2 Professionnel Administration et Gestion publique

Année universitaire 2006-2007

1

REMERCIEMENTS

Je tiens à remercier l’ensemble des personnes que j’ai rencontré chez le Médiateur de la

République pour leur accueil.

Ma gratitude va tout d’abord à celle qui m’a recrutée, Mme Delval, la conseillère du secteur

agents publics-pensions pour sa disponibilité constante.

Je voudrai également remercier les chargés de mission pour leur sympathie et leurs conseils.

Enfin, je souhaiterais remercier mes proches pour leur soutien tout au long de mon stage.

2

SOMMAIRE

Introduction p. 5

I/ La nécessité d’actualiser les coordonnées des correspondants du secteur AGP pour un meilleur fonctionnement de ce secteur p. 14

II/ Le champ d’action du Médiateur de la République quant aux demandes des agents publics p.16 III/ Une étude juridique sur les pensions de réversion p. 26

IV/ La médiation : un instrument de protection des droits des administrés p. 30

V/ Les fondements de l’intervention du secteur AGP du Médiateur de la République p. 34

VI/ Les principaux moyens d’action du secteur AGP du Médiateur de la République p. 41

VII/ Le bilan de mon expérience professionnelle au sein du secteur AGP p. 46

Conclusion p. 47

Bibliographie p. 48

Table des matières p. 52

Table des annexes p. 54

3

LISTE DES ABREVIATIONS

AGE : (le secteur) affaires générales

AGP : (le secteur) agents publics-pensions

BOP : budget opérationnel de programme

CE : Conseil d’Etat

CNRACL : Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales

CPAM : Caisse primaire d’assurance maladie

CRAMIF : Caisse régionale d’assurance maladie d’Ile- de France

DGAFP : Direction générale de l’administration et de la fonction publique

DGME : Direction générale de la modernisation de l’Etat

EDF : Electricité de France

FPE : Fonds professionnels pour l’emploi

HLM : habitation à loyer modéré

IRCANTEC : Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’Etat et des

collectivités publiques

Loi DCRA : loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les

administrations

LOLF : Loi organique relative aux lois de finances

NBI : nouvelle bonification indiciaire

RATP : Régie autonome des transports parisiens

SGG : Secrétaire Général du Gouvernement

SNCF : Société nationale des chemins de fer de France

« Quand l’autorité n’a pas d’oreilles pour écouter, elle n’a pas de tête

4

pour gouverner ». A. DUMAS

Introduction

La réforme de l’Etat et la légitimité de l’action publique posent la question de la

relation des administrés avec l’administration au cœur de laquelle se situe le Médiateur de la

République.

Le Médiateur de la République a été créé par la loi n° 73-6 du 3 janvier 19731. Il s’agit d’une

autorité administrative indépendante2 qui met gracieusement ses compétences au service des

administrés, personnes physiques ou morales3 pour améliorer leurs relations avec

l’administration et les services publics. Le Médiateur de la République ne reçoit d’instruction

d’aucune autorité, car il est préservé de toute subordination à quelque pouvoir que ce soit. Le

Médiateur de la République (actuellement Jean-Paul Delevoye) est nommé par décret du

Président de la République délibéré en Conseil des ministres. Il dispose d’un mandat de six ans

non renouvelable ; il est irrévocable et inamovible.

La saisine du Médiateur de la République est gratuite. Elle ne peut s’effectuer que par

l’intermédiaire d’un parlementaire (article 6-1 de la loi du 3 janvier 1973) qui s’assure que

l’affaire relève bien de la compétence de celui-ci et méritait son intervention. En pratique,

l’intervention des délégués du Médiateur tend à réduire les défauts de la saisine indirecte4.

L’administré peut saisir le Médiateur de la République sans aucune condition de délai. Il est

toutefois obligé d’effectuer au préalable « les démarches nécessaires auprès des administrations

intéressées » (article 7 de la loi du 3 janvier 1973).

Le Médiateur de la République veille depuis plus de trente ans au respect de la légalité

et à la promotion du concept d’équité. Il a peu à peu réussi à s’imposer en gardien de la légalité

et de manière plus générale à développer la médiation comme méthode de régulation des

1 Loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République, JO, 4 janvier 1973, p.164. Cette loi figure à l’annexe n° 1.2 Toutefois, la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989 portant diverses mesures d’ordre social (JO, 14 janvier 1989, article 69, p.542) avait seulement qualifié le Médiateur de la République d’ « autorité indépendante ». Pour plus d’informations voir l’annexe n° 2 sur la nature juridique du Médiateur de la République.3 En effet, la loi d’orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République (JO, 8 février 1992, article 9, p. 2064) a ouvert aux personnes morales la faculté de saisir le Médiateur de la République.4 Par la mise en place des délégués départementaux dans les préfectures ou dans les structures de proximité comme les maisons de la Justice et du droit.

5

relations entre l’administration et les administrés. Le Médiateur de la République n’a pas le

pouvoir de prendre des décisions ayant un caractère contraignant pour l’administration. Il n’est

pas un organisme coercitif, mais un régulateur des déséquilibres engendrés par la

modernisation de la société.

L’activité de contrôle du Médiateur, réalisée le plus souvent par la voie de la négociation,

permet ainsi de résoudre des dysfonctionnements administratifs qui n’auraient pas toujours pu

être réglés par le juge administratif. Le Médiateur de la République est parvenu à tempérer les

rigueurs de la législation, à personnaliser les affaires, à régler les différends en équité plutôt

que sur la seule base de la légalité. La place prépondérante du Médiateur de la République dans

le règlement des litiges entre l’administration et les administrés démontre son utilité. Ainsi en

atteste le nombre croissant des réclamations reçues chaque année par le Médiateur de la

République. Leur nombre est passé de 14 000 en 1986 à 48 000 en 1997. En 2006, le nombre

d’affaires transmises au Médiateur de la République, services centraux et délégués, a augmenté

de 4,5 % par rapport à 2005 ; le nombre total d’affaires reçues en 2006 est de 62 8225. Les

demandes d’information et d’orientation auprès des délégués ont progressé de 4,3 % par

rapport à l’année précédente. L’Institution a traité 33 824 réclamations dont 6 948 par les

services centraux du Médiateur de la République et 26 876 réclamations ont été traitées par

l’échelon de proximité : les délégués6. Les administrés ayant eu recours aux services du

Médiateur en sont dans la majorité des cas satisfaits puisque le taux de réussite des médiations

s’élève à 80 %.

L’Institution doit sa réactivité et son efficacité à plusieurs caractéristiques :

- A la qualité des collaborateurs de la Médiature7 : les chargés de mission sont pour la

plupart des juristes généralistes ou spécialisés et sont recrutés (par la voie du

détachement ou de la mise à disposition) après une expérience d’au moins quelques

années dans une structure administrative, exigence garantissant la compréhension du

fonctionnement de l’administration et la capacité à analyser ses dysfonctionnements.

- A sa présence territoriale assurée par 300 délégations, à sa souplesse d’action et au

travail en réseau qui caractérisent l’Institution. Les délégués organisent des réunions

régionales ou interdépartementales entre eux sur diverses thématiques. En outre, les

délégués suivent une formation annuelle au Siège d’une durée d’une semaine pendant

5 Voir l’annexe n° 8 sur l’activité du Médiateur de la République tableau 1 et 2.6 Rapport annuel 2006 du Médiateur de la République, p. 4.7 La Médiature est une expression utilisée pour désigner le siège du Médiateur de la République rue Saint Florentin dans le 8ème arrondissement de Paris ; voir l’annexe n° 4 « organigramme des services centraux du Médiateur de la République » et l’annexe n° 9 relative aux moyens humains du Médiateur de la République, tableau 1 «  Personnel en fonction dans les services de la Médiature ».

6

laquelle ils rencontrent, au cours de réunions, les conseillers et les chargés de mission

de l’ensemble de l’Institution8. Les délégués ont des compétences de juristes

généralistes ; les réclamations pour lesquelles ils sont sollicités sont pour la majorité

relatives aux domaines social, judiciaire et fiscal. Ils interviennent rarement en matière

d’agents publics et de pensions. Pour les questions les plus difficiles, les délégués du

Médiateur de la République peuvent contacter les chargés de mission du Médiateur par

mail ou par téléphone.

Les dossiers reçus, tant au siège de l’Institution à Paris, que par les délégués sur le terrain,

suivent en principe un parcours bien défini. Ils font l’objet d’un premier examen par le

service de la recevabilité, et sont instruits par l’un des cinq secteurs9 :

- Affaires générales (AGE),

- Agents publics-pensions (AGP),

- Justice,

- Social,

- Fiscal.

M. Bernard Dreyfus, le délégué général anime et coordonne l’ensemble des services de

l’Institution. Depuis l’entrée en vigueur de la Loi organique relative aux lois de finances

(LOLF) le 1er janvier 2006, M. Dreyfus est responsable du budget opérationnel de programme

(BOP), qui garantit l’autonomie financière de l’Institution10. Ce dernier a pour supérieur

hiérarchique direct M. Jean-Paul Delevoye, le Médiateur de la République.

Tous les secteurs sont organisés de la même façon : ils sont chacun dirigé par un conseiller,

dont le supérieur hiérarchique est le délégué général, et sont composés de plusieurs chargés de

mission. Ce fonctionnement autour de chargés de mission est une caractéristique des autorités

administratives indépendantes qui les différencient des administrations de gestion et leur donne

une souplesse d’action comparable aux administrations de mission.11

L’objectif du Médiateur de la République est d’inciter à réviser les situations

individuelles et à réformer l’action administrative. Le Médiateur de la République traite les

8 Cette année leur session de formation s’est déroulée du lundi 4 au vendredi 8 juin 2007, la réunion avec le secteur AGP et les délégués a eu lieu le 7 juin après-midi, chaque chargé de mission a présenté un thème et à partir de ceux-ci les délégués posent leurs questions en fonction des cas qu’ils rencontrent sur le terrain.9 Voir l’annexe n° 6 sur les compétences de chaque secteur d’instruction.10 Voir l’annexe n° 9 sur la gestion budgétaire du Médiateur de la République, tableau 2 « le budget de l’année 2006 ».11 Sur la question de la distinction entre administrations de gestion et administrations de mission, voir l’article d’Edgar Pisani. « Administration de gestion, administration de mission », Revue française de sciences politiques, 1956, Vol. 6, Numéro 2, p. 315-330.

7

litiges dont il est saisi au cas par cas, vérifie si l’organisme objet d’une plainte s’est conformé à

la mission de service public dont il a la charge. Il relève les dysfonctionnements administratifs

et défend les droits du réclamant.

Le Médiateur de la République, avec la coopération des agents de tous les secteurs, publie un

rapport annuel afin d’établir un bilan de son activité. Le contenu de ce rapport permet de

relever les différents cas de « maladministration », véritable maladie de la fonction

administrative12. La « maladministration » est un phénomène multiformes : il est nécessaire de

distinguer la « maladministration » de comportement13 et la « maladministration » résultant

d’iniquités engendrées par les textes juridiques eux-mêmes. Ce second type de

« maladministration » pourrait être qualifié de « maladministration structurelle », car il n’est

pas le fait des individus, mais il est la conséquence du système administratif.

Lorsqu’une décision administrative, pourtant conforme à la règle de droit, semble

inéquitable pour une catégorie d’individus, le Médiateur de la République dispose d’un pouvoir

de recommandation en équité. L’équité implique la possibilité de statuer en marge du droit, et

donc parfois même contre le droit14. L’introduction de l’équité comme fondement de l’action

du Médiateur par la loi du 24 décembre 1976 n’a pas été critiquée par la doctrine 15. Elle

constitue l’ « aveu » du législateur que les textes législatifs ou réglementaires ne sont pas

toujours fondés en équité.

Le Médiateur de la République peut faire usage de son pouvoir d’injonction lorsque l’Etat ne

se conforme pas à une décision prise par la justice en faveur des administrés.

Le Médiateur de la République est également doté d’un important pouvoir de proposition de

réforme législative et réglementaire depuis la loi n° 76-1211 du 24 décembre 197616 qui lui

permet de contribuer à l’amélioration des procédures administratives pour que le droit soit

adapté aux évolutions de la société et que cessent les iniquités. Ce pouvoir place le Médiateur

12 SABOURIN Paul, « Recherches sur la notion de « maladministration » dans le système français », AJDA, 1974, p. 396-407.13 Elle comprend : a) le formalisme dans l’application des règles juridiques. Derrière l’administration, il y a des individus avec leurs défauts et leurs faiblesses. b) l’exécution contradictoire des règles par les services. c) la lenteur à appliquer les textes. d) l’hésitation à agir.14 Ce sont notamment les cas où le Médiateur de la République fait une recommandation qui contredit la lettre d’un texte ou la base juridique d’une jurisprudence.15 Contrairement à la création du Médiateur de la République dont le rôle et l’utilité ont été mis en doute par plusieurs auteurs, par exemple : PIEROT Patrice, Le Médiateur : rival ou allié du juge administratif ? , in Mélanges Waline, L.G.D.J, 1974, p 683.16 Loi n° 76-1211 du 24 décembre 1976 complétant la loi du 3 janvier 1973, JO, 28 décembre 1976, p.7493.

8

en observateur privilégié de notre société et l’amène sur le plan national à intervenir dans les

grands débats17.

La présence et l’action du Médiateur de la République se révèlent aujourd’hui comme

une condition sine qua non du bon fonctionnement des services de l’Etat. Au-delà du rôle d’un

simple « guichet des réclamations », la fonction du Médiateur est perçue comme liée à la

défense des droits, par le biais d’un contrôle actif de l’activité administrative. Le Médiateur de

la République joue un rôle majeur dans le règlement amiable des litiges avec l’administration

et les services publics que lui soumettent les administrés.

Le Médiateur de la République est parvenu à s’imposer comme une institution incontournable

du fonctionnement de la sphère administrative18. La médiation est devenue un mode de gestion

à part entière des relations entre l’administration et les administrés, faisant émerger la notion de

« citoyenneté administrative »19. Une partie de l’activité administrative semble pourtant avoir

des difficultés à bénéficier de cette transformation, notamment en ce qui concerne les

réclamations des agents publics en activité.

Ayant accomplis mon stage au secteur agents publics-pensions (AGP) du Médiateur de la

République, je me suis interrogée sur la place que la médiation tient dans la gestion de la

fonction publique. Est-ce que la médiation administrative est compatible avec un modèle de

gestion de la fonction publique fondé sur le pouvoir hiérarchique et le règlement juridictionnel

des différends ? Le Médiateur de la République a progressivement réussi à faire usage de son

pouvoir d’influence au sein des administrations afin d’améliorer les relations entre les agents

publics et leurs employeurs. Le Médiateur est néanmoins confronté à des obstacles qui sont de

nature à freiner son action dans ce domaine : une compétence légale limitée, des pouvoirs

d’incitation qui se heurtent parfois à des résistances au changement et une situation

d’éloignement par rapport aux problématiques concrètes de gestion des ressources humaines.

Le secteur agents publics-pensions

17 Le Médiateur de la République va se voir confier une mission de contrôle extérieur des prisons en application d’une recommandation du Conseil de l’Europe adoptée le 29 mai 2006 qui invite les Etats à « renforcer le rôle des Médiateurs […] en matière de contrôle des lieux de détention afin de garantir la mise en œuvre effective des règles pénitentiaires européennes ».18 Voir l’annexe n° 3 « le Médiateur de la République de 1973 à 2007, un rôle affirmé, des compétences élargies ».19 Traditionnellement les libertés publiques étaient indissociables de la qualité de citoyen. Avec l’émergence de droits nouveaux et spécifiques reconnus aux administrés (obligation de motivation des actes administratifs, accès aux documents administratifs, accès au Médiateur de la République…) la doctrine a dégagé le concept de « citoyenneté administrative » qui définirait un nouveau statut pour les administrés. A ce sujet voir la thèse de Gilles DUMONT - La citoyenneté administrative. Thèse de droit public, Paris II, 20 décembre 2002, 744 p.

9

Mon stage se déroule au secteur agents publics-pensions20. Ce secteur est dirigé par une

conseillère : Mme Delval, ma maître de stage. Elle m’a recrutée en décembre 2006, notamment

en raison de mon profil de juriste publiciste et d’étudiante en 3ème cycle Administration et

gestion publique. Arrivée en août 2006 à la tête du secteur AGP, Mme Delval, chef de service,

a un rôle d’encadrement, elle anime une équipe de neuf personnes. Mme Delval, agent de

changement21, a cherché à réorganiser le service. Elle a fixé comme premier objectif

l’écoulement des stocks de dossiers (de réclamations) les plus anciens22. Pour atteindre cet

objectif des lettres-types ont été créées en fonction de la nature du litige. Soucieuse d’une

« démarche qualité », ma maître de stage a également suggéré aux chargés de mission

d’adresser aux réclamants des « lettres d’attentes » pour les dossiers concernés par des

évolutions législatives ou réglementaires en cours. Mme Delval a fait appel à plusieurs

stagiaires afin d’améliorer l’efficacité du secteur. Les stagiaires se voient confier en priorité

des travaux d’études juridiques et traitent, en complément, des réclamations. Cela permet aux

chargés de mission de se concentrer exclusivement sur les dossiers des réclamants. Mme

Delval souhaite que soient organisées des réunions entre les secteurs d’instruction, afin de

favoriser l’échange des bonnes pratiques. Elle participe aux réunions concernant le secteur

AGP ainsi qu’à celles des chefs de service. Elle rédige des notes destinées à l’information des

délégués du Médiateur de la République. Enfin elle vérifie sur le fond et sur la forme les lettres

rédigées par les chargés de mission adressées aux réclamants.

Mme Delval est assistée par deux secrétaires : Marie-line Gain et Michèle Bobant. Elles

enregistrent sur Poseïdon23 tous les événements tels que la réception des courriers des

réclamants (afin de connaître l’état d’avancement de leurs dossiers), des parlementaires ou des

organismes concernés par les affaires en cours ou encore les événements internes au

Médiateur.

Le secteur AGP reçoit environ 800 dossiers par an. Le délai moyen de traitement des

réclamations au sein de ce secteur varie entre sept mois et un an.

La répartition des dossiers n’est pas assurée par la conseillère, Mme Delval. M. Guillemot, un

des chargés de mission se charge de la « codification » (il fait un résumé de la réclamation de

l’administré sur Poseïdon) et apprécie le degré d’urgence des dossiers qui seront traités par les

20 Voir l’annexe n° 5 « organigramme fonctionnel du secteur agents publics-pensions ».21 La typologie d’Ulrich, Human Resources Champions, Harvard Business School Press, 1997.22 Ce retard dans le traitement des dossiers était dû à une insuffisance d’effectifs au sein du secteur AGP. Aujourd’hui l’équipe est au complet.23 Poseïdon a été créé en 2004 par l’entreprise Sesin. Il s’agit d’une application numérique qui facilite la gestion des courriers et des dossiers.

10

chargés de mission de manière prioritaire. Ensuite, les chargés de mission choisissent eux-

mêmes les dossiers qu’ils traiteront notamment en fonction de leur spécialité ; mais les chargés

de mission du secteur AGP n’excluent pas la possibilité de traiter d’autres types de dossiers. Ce

système a pour avantage d’accorder une grande liberté aux chargés de mission mais il ne

favorise pas l’échange d’informations. L’attribution des dossiers dans le cadre d’une réunion

collégiale en présence de tous les chargés de mission inciterait davantage à la communication.

Cinq chargés de mission composent le secteur AGP : Karine Brusetti, Joseph Guillemot,

Nicole Joffre, Véronique Nansot et Martine Thuillier. Quatre d’entre eux sont mis à disposition

(pour une durée moyenne de trois ans) du Médiateur de la République par leur administration

et une personne est en détachement (sur contrat de trois ans renouvelable une fois) afin de

suppléer au manque de personnel propre du Médiateur. Ces chargés de mission ont des profils

plutôt généralistes ce qui n’empêche pas en pratique une répartition des dossiers selon des

thématiques correspondantes à leurs compétences. A titre d’exemple Nicole Joffre, qui a été

pendant presque trente ans directrice des ressources humaines au sein de différentes

collectivités territoriales, traite une grande partie des dossiers relatifs aux agents de la fonction

publique territoriale.

Deux fonctionnaires stagiaires de l’Institut régional d’administration de Lille ont passé neuf

semaines au secteur AGP. Actuellement deux personnes y effectuent un stage de fin d’études :

Maud Berry et moi-même.

Le secteur AGP instruit les réclamations présentées par les agents publics titulaires et

non-titulaires, à temps partiel et à temps incomplet relevant des trois fonctions publiques (Etat,

collectivités territoriales, établissements hospitaliers). Il traite également des litiges relatifs à

l’application du Code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre. Une grande

partie des réclamations concerne les litiges relatifs à la carrière des agents publics

(reconstitution, rémunération, cessation d’activité, congés, indemnités). Le nombre de dossiers

ayant trait aux pensions civiles et militaires de retraite (éléments de liquidation, constitution

des droits à pension) a diminué depuis 2005, de même que ceux concernant le recrutement des

agents (conditions d’accès et titularisation). Ainsi en 2006, les litiges ayant trait aux pensions

civiles et militaires ont représenté 50 % de la totalité des dossiers présentés par les agents

publics, contre 45 % pour ceux concernant la carrière, et 5 % pour ceux touchant au

recrutement.

11

Ma première mission a été d’élaborer la liste des Médiateurs du service public24 ainsi

que la liste des correspondants et interlocuteurs des chargés de missions du secteur agents

publics-pensions25.

Ma deuxième mission me permet de réaliser une analyse juridique. En effet, je dois

rédiger une note qui porte sur la compétence matérielle (du secteur agents publics-pensions) du

Médiateur de la République en étudiant plus particulièrement l’ambiguïté de l’article 8 de la

loi du 3 janvier 1973 relatif aux agents publics, afin de savoir dans quels cas le secteur AGP (et

plus largement le Médiateur de la République) est compétent et dans quels cas il ne l’est pas.

Au secteur AGP, les problèmes rencontrés résultent notamment de difficultés d’interprétation

de cet article. Dans un premier temps, l’application de l’article 8 faisait que toutes les

réclamations des agents publics en activité n’étaient pas traitées par le secteur AGP du

Médiateur de la République. Puis, peu à peu, l’article 8 a été interprété plus largement afin

d’élargir le champ de la compétence matérielle du Médiateur de la République. Mais à l’usage,

il apparaît que le traitement de certains thèmes pose de difficiles questions d’interprétation.

Une note avait déjà été réalisée par Eliane Le Coq Bercaru, la précédente conseillère du secteur

AGP, mais elle se révèle incomplète.

Ma troisième mission a été de mener une étude juridique sur les pensions de reversion.

La complexité de certains dossiers sur ce sujet a nécessité un éclaircissement des statuts

juridiques des bénéficiaires de pensions de reversion.

Ma quatrième mission consiste à traiter les réclamations des administrés relatives au

fonctionnement des services publics. J’examine les dossiers qui me sont confiés par la

conseillère ou les chargés de mission afin de régler les différends. Je recherche, par la voie

d’accord amiable, un terrain d’entente avec les services concernés. En dernier recours, je peux

éventuellement utiliser certains moyens de pression (recommandation, injonction) pour

convaincre l’administration en cause de remédier aux dysfonctionnements constatés.

24 Les Médiateurs du service public sont regroupés dans un club appelé « le club des Médiateurs ». Ils sont 12.25 Les correspondants sont désignés officiellement dans la quasi totalité des administrations, ils occupent généralement des postes à haute responsabilité. En revanche, les interlocuteurs ne sont pas désignés, ils n’ont pas de titres spécifiques. Le lien se créé par la pratique de la médiation.

12

I/ La nécessité d’actualiser les coordonnées des correspondants du secteur

AGP pour un meilleur fonctionnement de ce secteur

La mission de dresser une liste complète des membres du club des Médiateurs du

service public et des correspondants et interlocuteurs du Médiateur de la République m’a été

confiée car aucune mise à jour n’avait été réalisée. En conséquence, certains courriers n’étaient

13

pas adressés au bon interlocuteur, ce qui a eu pour effet de ralentir le processus de transmission

des informations. En outre, chaque chargé de mission avait créé son propre réseau

d’interlocuteurs, mais suivant l’ancienneté des chargés de missions le nombre d’interlocuteurs

variait considérablement. Pour ces différentes raisons Mme Delval, la conseillère du secteur

agents publics-pensions, m’a demandé de rassembler ces informations qui seront accessibles,

par le biais d’un fichier partagé, à l’ensemble des agents du secteur AGP. Ma mission ne s’est

pas limitée à une simple collecte d’informations recueillie auprès des chargés de mission. En

effet, j’ai dû, moi-même, effectuer une recherche dans différentes administrations (par mail ou

par téléphone) des correspondants et interlocuteurs actuels ou potentiels.

J’ai finalement établi deux documents. Le premier réalisé avec Excel dresse la liste et les

coordonnées complètes et actualisées des douze Médiateurs du service public. En 2002, les

« Médiateurs du service public » se sont regroupés pour dialoguer sur leurs fonctions et leurs

pratiques avec pour objectif d’améliorer le service rendu au public. Les personnes faisant partie

du club des Médiateurs ont signé le 9 décembre 2004 la charte des Médiateurs du service

public. Celle-ci détaille les bonnes pratiques de la médiation pour éviter sa banalisation mais

aussi ses dérives. Les signataires de cette charte sont les Médiateurs de certaines

administrations, entreprises, institutions et collectivités en charge d’un service public.

Liste des Médiateurs du service public

Service public concerné Nom du Médiateur

Caisse des dépôts et consignation Michel Darmedru

Electricité de France François Metais

Fédération française des sociétés d’assurance François Frizon

France 2 Christian-Marie Monnot

14

France 3 Marie-Laure Augry

Gaz de France Michel Astruc

Mairie de Paris Frédérique Calandra

Ministère de l’Education nationale Jean-Marie Jutant

Mutualité sociale agricole Pierre-Henry Degregori

La Poste Pierre Ségura

Régie autonome des transports parisiens Cyrille de La Faye

Société nationale des chemins de fer Bernard Cieutat

Le Médiateur de la République approuve les principes de la charte des Médiateurs du

service public et suit attentivement les différentes phases d’avancée du club. La signature de

cette charte a eu lieu au Siège de l’institution sous la présence du Médiateur de la République.

Toutefois, il ne fait pas partie du club des Médiateurs, puisqu’il n’a pas signé la charte. Ceci

s’explique par le fait qu’il est « indépendant » et qu’il ne veut adhérer à aucun groupe.

Le second document qui a été réalisé sur Word donne la liste de l’ensemble des

correspondants ministériels du Médiateur de la République et des interlocuteurs actuels et

potentiels du Médiateur, liste non exhaustive. J’ai recensé trente administrations dont font

partie quatre vingt huit interlocuteurs actuels ou potentiels. Les correspondants servent de

relais entre le Médiateur de la République et leurs administrations. Ils interviennent dans

l’instruction des réclamations et des propositions de réforme les concernant.

Le secteur agents publics-pensions comme son nom l’indique est compétent pour les

réclamations de diverses natures qui ont trait aux agents publics.

II/ Le champ d’action du Médiateur de la République quant aux demandes

des agents publics

Le champ d’action du Médiateur de la République semble très vaste (A), tandis que le

champ d’intervention du secteur AGP est malaisé à délimiter en raison de l’ambiguïté de

l’article 8 de la loi du 3 janvier 1973 (B) ; pour mieux comprendre le contenu de cet article il

15

est nécessaire d’étudier l’usage qu’en font les agents du service de la recevabilité et du secteur

AGP (C).

A/ Un champ d’action étendu

A priori, la compétence du Médiateur de la République a été définie d’une manière

extrêmement large. En effet, conformément à l’article premier de la loi du 3 janvier 1973, en

relèvent les « administrations de l’Etat, des collectivités publiques territoriales, des

établissement publics et de tout autre organisme investi d’une mission de service public ».

Ainsi, il est compétent tant à l’égard des ministères et de leurs directions, que des collectivités

territoriales : régions, départements et communes. Le recours au critère fonctionnel de service

public donne aux contours de la compétence du Médiateur un aspect relativement vague,

éclairé par la pratique de la Médiature. « En règle générale, le Médiateur considère qu’il y a

mission de service public dès lors que l’organisme visé s’attache à la satisfaction d’un besoin

d’intérêt général ou dès qu’il existe un élément, même lointain, de contrôle de l’administration

sur cet organisme » (Rapport du Médiateur 1974, p. 98). Le Médiateur applique les critères

posés par le Conseil d’Etat pour définir les organismes investis d’une mission de service public

relevant de son contrôle (Rapport du Médiateur 1987, p. 12). Le fondement de sa compétence

se trouve dans l’inégalité des situations entre l’administré et l’autorité publique. A contrario, en

l’absence de déséquilibre, le Médiateur déclinera sa compétence.

La compétence de l’institution déborde le domaine traditionnel d’application du droit public,

puisqu’il est compétent non seulement à l’égard des établissements publics administratifs, mais

aussi des établissements publics à caractère industriel et commercial et des personnes morales

de droit privé chargées de gérer un service public comme Electricité de France (EDF), la

Société nationale des chemins de fer (SNCF), la Régie autonome des transports parisiens

(RATP), France Télécom, la Poste ou encore les organismes de sécurité sociale, de retraite,

d’assurance chômage, d’habitation à loyer modéré (HLM). La défense nationale et les affaires

étrangères entrent également dans le champ de compétence du Médiateur. Ce dernier est

compétent pour tous les secteurs d’activités de l’administration. Toutefois, il est nécessaire que

la réclamation de l’administré soit relative au fonctionnement de cet organisme (article premier

de la loi du 3 janvier 1973).

La définition de la compétence du secteur AGP n’est pas aussi vaste (puisque ce secteur ne

représente qu’une partie du Médiateur de la République) et elle est parfois malaisée à délimiter.

16

B/ L’article 8 de la loi du 3 janvier 1973 : une limite à la compétence du secteur AGP 

L’article 8 de la loi du 3 janvier 1973 définit sous une forme négative la compétence du

secteur AGP. En 2005 des tentatives ont été menées par le secteur AGP afin de modifier la

rédaction de cet article. La conseillère (Eliane Le Coq Bercaru) souhaitait aboutir à une

formule positive énumérant les domaines de compétence. Finalement ce projet n’a pas abouti

(aucune liste indiquant précisément les cas de compétence du secteur AGP n’a été élaborée).

Les agents du secteur AGP ont, à l’époque, considéré pour la majorité d’entre eux que le

caractère équivoque de la rédaction de cet article pouvait leur servir, dans la mesure où la

limite de leur compétence n’est pas très explicite.

L’article 8 restreint l’accès au Médiateur de la République aux agents publics

confrontés à des différends mettant en cause l’exercice du pouvoir hiérarchique et disciplinaire

de leur administration (1), mais cet accès est ouvert aux agents publics ayant cessé leurs

fonctions (2).

1) L’exercice du pouvoir hiérarchique et disciplinaire de l’administration : une

restriction à la compétence du secteur AGP

L’article 8 de la loi du 3 janvier 1973 définit ainsi la compétence du Médiateur de la

République : « Les différends qui peuvent s’élever entre les administrations et organismes

publics et leurs agents ne peuvent faire l’objet de réclamations auprès du Médiateur de la

République. Les dispositions du présent article ne sont pas applicables à ces agents après la

cessation de leurs fonctions ». Cette règle, si elle est respectée scrupuleusement, constitue une

limitation importante de la compétence du Médiateur de la République. Le secteur AGP

instruit les réclamations présentées par les agents publics ne mettant pas en cause l’exercice du

pouvoir hiérarchique et disciplinaire de l’administration et ayant cessé leurs fonctions. Il est

intéressant de noter que, contrairement au Médiateur de la République, le Médiateur de

l’Education nationale26, qui est actuellement Jean-Marie JUTANT, est compétent pour tous les

litiges opposant l’administration de l’Education nationale à ses agents y compris ceux qui

ressortent du lien hiérarchique. Ainsi, le Médiateur de l’Education nationale assure un service

26 Le Médiateur de l’Education nationale a été créé par le décret n° 98-1082 du 1er décembre 1998. Il est nommé pour trois ans par le Ministre chargé de l’Education nationale et de l’enseignement supérieur.

17

de médiation interne dans les conflits opposant son administration à ses agents, notamment les

enseignants.

La formule de l’article 8 exclut de la compétence du Médiateur de la République tous les

problèmes touchant à l’ordre intérieur des administrations. Cette limite est motivée par le souci

de ne pas interférer avec les procédures existantes et surtout de ne pas porter atteinte aux

prérogatives du pouvoir hiérarchique et disciplinaire de l’administration. Ainsi, le Médiateur de

la République ne peut agir dans les litiges concernant le statut des agents, le déroulement de

leur carrière, leur rémunération et la gestion de leurs emplois (notations, promotions,

affectations et licenciements).

Selon l’interprétation du Médiateur de la République, la restriction législative ne s’applique

qu’aux agents publics et non aux agents soumis au droit privé (selon une pratique initiée par M.

Paul LEGATTE, Médiateur de la République entre 1986 et 1992) alors même que la loi

n’établit pas cette distinction. Cette interprétation est déduite de la finalité de l’article 8 qui est

de protéger les prérogatives de droit public des administrations. De même la restriction

législative ne concerne pas les agents en service dans les cas où le litige les met en cause

comme administré et non comme agent public.

La loi n° 76-1211 du 24 décembre 1976, confirmant une pratique adoptée par le Médiateur de

la République, a néanmoins autorisé les agents qui ont cessé leurs fonctions à saisir celui-ci.

2) Le secteur AGP : un accès réservé aux agents publics ayant cessé leurs fonctions

Le secteur AGP du Médiateur de la République interprète de façon extensive l’article 8

de la loi du 3 janvier 1973 dans la mesure où ne sont pas considérés en fonction ceux qui en

sont « éloignés », bien que l’agent n’est pas perdu tout lien avec l’administration (Rapport du

Médiateur 1987, p.14). Tel est le cas des candidats à un emploi public (ils ne feront pas l’objet

de développements car ils ne concernent que 5 % des réclamations du secteur AGP27); des

agents publics en congés maladie ou ayant subi un accident de service (a), des agents publics

indemnisés au titre du chômage (b) ou encore des personnes bénéficiant d’une pension civile

ou militaire de retraite (c).

27 En matière de recrutement, le secteur AGP est compétent pour les litiges relatifs à l’entrée en fonction des agents publics et aux modalités d’organisation des concours de la fonction publique puisqu’un candidat à un emploi public n’est pas considéré comme un agent public en activité selon l’interprétation du Médiateur de la République.

18

a) Les maladies professionnelles et les accidents de services : un domaine de compétence

du secteur AGP

En ce qui concerne les maladies professionnelles (congés de longue durée, de longue

maladie) et les accidents de service, le Médiateur de la République a été confronté à une

divergence d’appréciation de l’état de santé des fonctionnaires des trois fonctions publiques de

la part des différentes instances et autorités médicales, ceux-ci ne parvenant pas à obtenir, pour

ce motif, la reconnaissance de leur maladie au titre d’une maladie professionnelle ou d’un

accident de travail.

En premier lieu, le Médiateur de la République a constaté que les délais d’instruction de ces

dossiers par les comités médicaux départementaux étaient particulièrement longs et que ce

dysfonctionnement administratif était lié soit à une erreur de présentation des dossiers devant

ces instances médicales, soit aux nombreuses expertises et contre-expertises diligentées à la

demande des requérants ou à celle des administrations. Des difficultés ont également été

identifiées au niveau de l’organisation du service même du comité médical supérieur qui est

l’instance nationale de recours des avis des comités médicaux départementaux.

En second lieu, bien qu’il ne lui appartienne pas de porter une appréciation dans le domaine

médical, le Médiateur de la République a parfois demandé un nouvel examen de ces dossiers

avec le souci de rechercher une solution plus conforme aux avis quasi unanimes des médecins

qui avaient eu à en connaître.

b) L’indemnisation au titre du chômage : un domaine de compétence du secteur AGP

Le refus croissant des employeurs publics d’assumer la charge de l’indemnisation au

titre du chômage28 entraîne une augmentation des réclamations relatives au versement de

28 le secteur AGP est compétent pour les litiges se rapportant au versement d’allocations de chômage pour perte d’emploi et d’indemnités de licenciement, en ce qui concerne les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers  ; les fonctionnaires de l’Etat, pour qui le risque de perte d’emploi est beaucoup plus faible, ne bénéficient pas de l’indemnisation du chômage (article L 351-12 du Code du travail).

19

l’allocation pour perte d’emploi. Ce problème se pose notamment lorsque les agents ont

volontairement démissionné ou refusé d’accepter un nouveau poste.

Hypothèse du caractère volontaire de la démission

S’agissant du caractère volontaire de la démission, les employeurs publics estiment

parfois qu’ils ne doivent pas subir les conséquences financières du choix personnel de leurs

anciens agents. Toutefois, l’examen des dossiers a fait apparaître que, postérieurement à ce

départ volontaire, ces derniers ont parfois exercé une ou plusieurs activités dans le secteur

privé pendant au moins 91 jours. Dans ces conditions, conformément au règlement annexé à la

convention du 1er janvier 2001 relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du

chômage, la conséquence du caractère volontaire de la démission s’efface au profit d’un droit

retrouvé au bénéfice de l’indemnisation du chômage dont la charge relève des employeurs

publics, lorsque les agents ont accompli auprès de ceux-ci la durée d’emploi la plus longue

pendant la période d’affiliation retenue. Ces employeurs publics ont quelquefois fondé leur

refus sur un arrêt du 15 juin 2000 de la Cour administrative d’appel de Nancy, qui semblait, de

manière contestable, avoir ignoré la réglementation précitée. Informé de l’annulation de cette

décision de justice prononcée aux termes d’un arrêt rendu le 30 décembre 2002 par le Conseil

d’Etat, le Médiateur de la République est intervenu dans plusieurs cas, pour demander aux

employeurs concernés une juste et entière application des règles.

Hypothèse dans laquelle l’agent public refuse d’accepter un nouvel emploi.

Quant au refus d’accepter un nouvel emploi, il arrive que des employeurs publics

privent leurs anciens agents de toute indemnité au titre du chômage ou suspendent le versement

de celle-ci, en estimant que les motifs de refus allégués par ces agents ne sont pas légitimes. Le

Médiateur de la République a rappelé à ces employeurs que, selon la jurisprudence constante

du Conseil d’Etat, il leur appartenait de saisir le directeur départemental du travail, de l’emploi

et de la formation professionnelle, seul compétent pour apprécier la légitimité d’un refus

d’emploi et pour prononcer la sanction pouvant aboutir au non paiement de l’allocation pour

perte d’emploi. Le Médiateur de la République a constaté que, lorsque les conditions étaient

remplies, ses demandes de rétablissement des droits étaient satisfaites.

c) Un rôle prépondérant du secteur AGP en matière de pensions de retraite

20

La compétence du Médiateur de la République est très large en matière de pensions de

retraite. En effet, elle recouvre l’ensemble du champ couvert par les textes sur le régime des

pensions civiles et militaires (le Fonds professionnel pour l’emploi, FPE et la Caisse nationale

de retraites des Agents des collectivités locales, CNRACL), ainsi que ceux couvrant la retraite

des non-titulaires et des ouvriers de l’Etat. Cette compétence s’étend aussi aux militaires

invalides de guerre et aux victimes civiles de la guerre, aux nationaux des pays antérieurement

sous souveraineté française et ayant accédé à l’indépendance, et aux ayants-cause des titulaires

du droit (veuves, orphelins, ascendants en cas de pension militaire d’invalidité et de victimes

de guerre).

Le Médiateur de la République intervient également lorsque les litiges portent sur l’application

des règles de cumul d’une pension et d’une rémunération d’activité ; sur les litiges relatifs au

rétablissement des droits à l’assurance vieillesse du régime général de la sécurité sociale29 et au

régime complémentaire de l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de

l’Etat et des collectivités publiques (IRCANTEC), lorsque l’agent n’atteint pas la durée des 15

ans de services pour percevoir une pension ; pour les litiges concernant la révision d’une

pension concédée. Enfin, dans le contexte récent de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003

portant réforme des retraites, le Médiateur de la République est compétent pour les

réclamations relatives à la suspension des droits à pension, la saisie et la cession des pensions.

Plus généralement, le Médiateur de la République est saisi des réclamations présentées par

d’anciens agents publics qui rencontrent des difficultés pour obtenir la liquidation ou la

révision de leur pension. Le Médiateur de la République s’attache à faire bénéficier les agents

publics de l’intégralité de leurs droits à pension. Celui-ci est intervenu, à plusieurs reprises, en

faveur de réclamants qui, toujours en fonction, ne parvenaient pas à obtenir le remboursement

de cotisations de retraites prélevées à tort sur leurs rémunérations.

L’article 8 de la loi du 3 janvier 1973 est interprété à la fois par le service de la recevabilité et

par le secteur AGP, mais leur interprétation semble variée.

C/ L’article 8 de la loi du 3 janvier 1973 : une interprétation à harmoniser entre le

service de la recevabilité et le secteur AGP

Au cours de mon étude sur l’article 8 de la loi du 3 janvier 1973, je me suis rendue

compte, par l’intermédiaire de Poseïdon, qui est une base de données propre au Médiateur de la

29 Le secteur AGP peut être saisi pour ce type de litige lorsqu’un individu a, au cours de sa carrière, été affilié au régime général de la sécurité sociale, puis au régime spécial des fonctionnaires.

21

République, que les chargés de mission de la recevabilité étaient eux-aussi amenés à utiliser

l’article 8 sur le fondement duquel ils rejettent certaines réclamations. En effet, le service de la

recevabilité oppose l’irrecevabilité lorsque les dossiers sont relatifs aux problèmes de

titularisation, de harcèlement moral, de mutation, de réintégration, et de suppression

d’indemnités. Or, certains chargés de mission du secteur AGP auraient souhaité examiner

certaines de ces réclamations. Une réunion a donc été organisée avec mon secteur et le service

de la recevabilité le 21 mai 2007 afin d’en discuter. Cependant, ce jour là Mme Haon, la

conseillère du service de la recevabilité, s’est présentée à cette réunion sans ces chargés de

mission alors qu’ils y étaient conviés.

A l’occasion de cette réunion, j’ai appris que 2 % de l’activité de la recevabilité (soit 86

dossiers sur 4500) portent sur l’application de l’article 8 de la loi du 3 janvier 1973. La

conseillère du service de la recevabilité affirme que 10 % des dossiers relatifs aux agents

publics sont transmis au secteur AGP les autres étant déclarés irrecevables.

Au service de la recevabilité, la conseillère et les chargés de mission ont, semblerait-il,

tendance à respecter scrupuleusement la lettre de l’article 8 de la loi du 3 janvier 1973, afin

d’éviter l’ « engorgement » du Médiateur de la République. Cet article dispose que : « Les

différends qui peuvent s’élever entre les administrations et organismes publics [et leurs agents

en activité] ne peuvent faire l’objet de réclamations auprès du Médiateur de la République ».

Selon eux tel est notamment le cas des litiges ayant pour objet le statut, la rémunération, le

déroulement de carrière ou la gestion des emplois des agents publics en activité.

Pour mieux comprendre l’usage de l’article 8 par le service de la recevabilité j’ai décidé, avec

l’accord de Mme Delval, de rencontrer la conseillère ainsi que les chargés de mission du

service de la recevabilité. Apparemment certains agents du service de la recevabilité ont eu

l’impression que le secteur AGP voulait remettre en cause la qualité et leurs méthodes de

travail.

J’ai rencontré deux chargés de mission du service de la recevabilité : Mme Lenclud et M.

Kahli.

Mme Lenclud considère que l’article 8 de la loi du 3 janvier 1973 est clair, elle n’a pas de

problème d’interprétation avec cet article. En outre, elle dit appliquer les consignes de Mme

Haon. Cette dernière oriente les dossiers entre les secteurs. En cas de doute Mme Lenclud dit

avoir déjà pris contact avec Joseph Guillemot, un chargé de mission du secteur AGP.

M. Kahli considère également que l’article 8 est clair. A partir du moment où un agent public

en activité a un litige avec sa hiérarchie relatif à une nomination, une promotion, une notation,

une demande de détachement, d’affectation, de mutation, une décision d’avancement,

22

disciplinaire, de licenciement, de mise à disposition ou relative à la reconstitution de carrière,

aux rémunérations et aux régimes indemnitaires, il oppose automatiquement l’article 8, le

Médiateur de la République est incompétent.

Au service de la recevabilité, dans ces hypothèses, les chargés de mission recommandent au

réclamant d’exercer les recours gracieux, hiérarchique et juridictionnel dont il dispose et ils lui

conseillent éventuellement de saisir le Médiateur de l’Education nationale si le réclamant est

un enseignant, ou tout autre médiateur institutionnalisé (Médiateur de la SNCF…) en fonction

de l’administration à laquelle est rattaché le réclamant.

M. Kahli reconnaît toutefois que la frontière entre activité et inactivité (absence de service

effectif) peut être dans certains cas difficile à définir. A titre d’exemple il a évoqué l’existence

d’un litige entre un agent public en arrêt maladie pendant plusieurs semaines et son

administration. Dans cette hypothèse il estime que le secteur AGP est compétent.

Au secteur AGP, les agents considèrent que le Médiateur de la République est

compétent dans tous les différends qui opposent un agent public à sa hiérarchie, dès lors que

celui-ci ne relève pas des attributions du pouvoir hiérarchique ou disciplinaire de

l’administration.

Le secteur AGP n’est pas compétent en ce qui concerne le déroulement de carrière, car cela

relève des attributions du pouvoir hiérarchique de l’administration. Toutefois, le secteur AGP

est compétent en matière de reconstitution de carrière. Le Conseil d’Etat a admis que

l’administration a l’obligation de procéder à la reconstitution de la carrière telle qu’elle se

serait déroulée depuis l’éviction illégale (CE, 26 décembre 1925 Rodière).

Le Médiateur de la République a d’ailleurs déjà été saisi de réclamations des fonctionnaires

anciens combattants  portant sur la reconstitution de leur carrière en réparation de leur

préjudice résultant de la guerre.

En cas de reconstitution de carrière, l’administration doit prendre des actes rétroactifs qui

restitueront au fonctionnaire irrégulièrement évincé les avancements à l’ancienneté dont il

aurait bénéficié en application des règlements en vigueur. Ainsi, l’agent a droit rétroactivement

à l’avancement au choix, déterminé en considération à la fois de sa valeur propre avant son

éviction et de ses chances de promotion comparable à celle de ses collègues. L’administration

est également tenue de rétablir l’intéressé dans ses droits à pension ( CE Sect., 18 novembre

1957, Veuve Champion).

23

En matière de remboursement des trop-perçus de traitement, de pension ou d’indemnité,

les chargés de mission du secteur AGP ne peuvent pas agir sur le fond du litige, mais ils sont

habilités à saisir les trésoreries générales en vue d’obtenir soit la remise partielle ou totale de la

dette, soit l’échelonnement de celle-ci.

Au sein du secteur AGP, en matière de nouvelle bonification indiciaire (NBI), le texte

de référence est l’article 27-I de la loi du 18 janvier 1991 qui dispose que : « la nouvelle

bonification indiciaire instituée à compter du 1er août 1990 est attribuée pour certains emplois

comportant une responsabilité ou une technicité particulières dans des conditions fixées par

décret ». Le décret du 24 juillet 1991 fixe les conditions. En vertu de ces dispositions, le

Conseil d’Etat, dans son arrêt n° 133640 du 9 septembre 1994, a considéré que le bénéfice de

la bonification qu’elle institue est lié non au corps d’appartenance ou aux grades des

fonctionnaires, mais aux emplois qu’ils occupent, compte tenu des fonctions attachées à ces

emplois ; qu’un tel avantage ne revêt, dès lors, pas un caractère statutaire ; que son bénéfice n’a

pas de conséquence en termes d’avancement ou de déroulement de carrière, mais a un caractère

temporaire qui cesse avec la cessation des fonctions y ouvrant droit. La jurisprudence du

Conseil d’Etat est constante en la matière (cf. CE, 30 juillet 2003 ; CE, 27 juillet 2005).

A l’inverse au service de la recevabilité, lorsqu’un agent public à un litige avec son employeur

au sujet d’une NBI, la plupart des agents du service de la recevabilité, se fonde sur l’article 8

de la loi du 3 janvier 1973 en considérant qu’ils ne peuvent intervenir dans les différends qui

s’élèvent entre les administrations ou organismes investis d’une mission de service public et

leurs agents.

A travers ce travail, il apparaît qu’une harmonisation inter-sectorielle sur

l’interprétation de l’article 8 de la loi du 3 janvier 1973 est utile, mais délicate à effectuer.

Comme nous l’avons vu le secteur AGP traite un grand nombre de réclamations

concernant les pensions civiles et militaires de retraite. Celles-ci représentent 50 % de la

totalité des dossiers présentés par les agents publics parmi lesquels certaines réclamations

portent sur les pensions de réversion.

24

III/ Une étude juridique sur les pensions de réversion

Il m’a d’abord semblé utile de réaliser un tableau comparatif relatif aux conditions

d’attribution des pensions de réversion dans le régime spécial des fonctions publiques par

rapport au régime général de la sécurité sociale (A). J’ai ensuite mené une étude plus

approfondie sur les pensions de réversion dans le régime des trois fonctions publiques afin de

savoir qui est le bénéficiaire de la pension en cas de pluralité de conjoints : concubin, séparé de

corps ou divorcé ou encore lorsqu’il y a des enfants issus du mariage avec le ou la

fonctionnaire défunt(e) (B).

25

A/ Entre le régime spécial des fonctionnaires et le régime général de la sécurité sociale, en

matière de pensions de réversion : des différences substantielles

Dans la fonction publique

Dans le secteur privé

Base juridique Code des pensions civiles et militaires de retraites Art. L. 38 et suivants

Code de la sécurité socialeArt. L. 353-1, L. 353-3 et suivants

Age minimum requis

Non Diminution progressive jusqu’à sa suppression prévue en 2011Dès le 1er juillet 2005 : 52 ansDès le 1er juillet 2007 : 51 ansDès le 1er juillet 2009 : 50 ansDès le 1er janvier 2011 : suppression de la limite d’âge

En cas de remariage du conjoint survivant

Droit à pension supprimé pendant la durée de l’union

Droit à pension maintenu

Condition de durée minimum de mariage

Oui, 2 à 4 ans selon les casArt. L. 39 du Code des pensions civiles et militaires de retraites

Non, la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a supprimé à compter du 1er juillet 2004 la condition de durée minimale (4 ans de mariage),Art. L. 353-1 du Code de la sécurité sociale

Condition de ressources

Non Oui, le plafond de ressources annuel est de 16 702,40 € pour une personne seule.

A l'origine le droit à réversion était réservé aux veuves, il se justifiait par un contexte

économique, social et démographique précis : l'espérance de vie des femmes était supérieure à

celle des hommes, leur taux d'activité était, au contraire, très inférieur et, la plupart se

consacrant donc à leur foyer, elles risquaient de se trouver sans ressources au décès de leur

mari, n'ayant pu acquérir aucun droit à pension pour elles-mêmes.Ce fondement a longtemps subsisté, le législateur n'a effacé les traces visibles de

discrimination entre les hommes et les femmes dans le code de pensions, et en particulier

s'agissant de la réversion, que par la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

B/ les pensions de réversion dans le régime des fonctions publiques

26

Base légale destinataires Conditions Art. L. 38 c. des pensions (Loi n° 2003-775 du 21 août 2003, art-56-I)

Les conjoints d’un fonctionnaire civil ont droit à une pension de réversion égale à 50 % de la pension obtenue par le fonctionnaire.

Art L.39 c. des pensions : Le droit à « pension de réversion » est reconnu aux conjoints30  (conditions non cumulatives): → En cas de mise à la retraite d’office, le mariage doit être antérieur d’au moins 2 ans à la mise à la retraite ou à la mort du fonctionnaire.→ Si un ou plusieurs enfants sont issus du mariage (même si la condition tenant à l’antériorité du mariage n’est pas respectée).→ Si le mariage, antérieur ou postérieur à la cessation de l’activité, a duré au moins 4 années31.

Art. L. 44 c. des pensions (Loi n° 82-599 du 13 juillet 1982, art.15-II)

Le conjoint séparé de corps et le conjoint divorcé ont droit à la pension de réversion.

Le conjoint divorcé qui s’est remarié avant le décès du fonctionnaire et qui, à la cessation de cette union, ne bénéficie d’aucun droit à pension de réversion peut faire valoir ce droit s’il n’est pas ouvert au profit d’un autre ayant cause32.

Art. L. 50 c. des pensions (Loi En cas de décès d’un Le conjoint divorcé qui s’est

30 L’octroi de la pension de réversion est subordonné à l’existence d’un mariage, le terme « conjoint » fait donc référence au mari ou à l’épouse.31 Selon une jurisprudence constante, le Conseil d’Etat (CE) a toujours refuser de prendre en compte toute période de concubinage antérieure au mariage en matière de pension de réversion (CE,7 décembre 1955, Dame Veuve Chailly ; pour une période de trente six années de concubinage, CE, 6 avril 1979 de la Coussaye requête n° 6182).Si le législateur a subordonné le droit à pension de réversion, en l’absence d’enfants, à une condition de durée de mariage de quatre années, une telle condition destinée à faire dépendre la dette de l’Etat de la stabilité du mariage en évitant les risques de fraudes, est fondé sur un critère objectif et rationnel en rapport avec les buts de la loi. Un tel critère relatif à l’état matrimonial des personnes ne saurait être regardé comme portant atteinte au principe du droit au respect de la vie privée posé par les stipulations de l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, ni comme constituant une discrimination prohibée par l’article 14 de cette convention (CE, 27 juillet 2005, n° 272443, Chantal Margain).

32 Le bénéfice de la pension de réversion est subordonné, pour le conjoint divorcé remarié avant le décès du fonctionnaire, à la double condition qu’à la cessation de cette union, ce droit ne soit pas ouvert au bénéfice d’un autre ayant cause et qu’il ne bénéficie d’aucun droit à pension de réversion, que celui-ci soit ouvert en application de la législation française ou, sous réserve des stipulations d’une convention internationale, étrangère. L’intéressée qui bénéficiait, du chef de son époux, d’une pension de réversion versée par l’Etat uruguayen, ne pouvait prétendre à l’attribution d’une pension de réversion à la suite du décès de son premier époux (CE, 19 juin 2006, n° 2006-070331).

27

n° 2003-775 du 21 août 2003, art.61)

fonctionnaire civil ou militaire par suite d’un attentat, d’une lutte dans l’exercice de ses fonctions, d’un acte de dévouement dans un intérêt public ou pour sauver la vie d’une ou plusieurs personnes, une pension de réversion est concédée aux conjoints.

remarié avant le décès du fonctionnaire et qui, à la cessation de cette union, ne bénéficie d’aucun droit à pension de réversion peut faire valoir ce droit s’il n’est pas ouvert au profit d’un autre ayant cause.

Art. L.45 c. des pensions (Loi n° 2003-775 du 21 août 2003, art. 58-I)

Lorsque, au décès du fonctionnaire, il existe plusieurs conjoints, divorcés ou survivants, ayant droit à la pension de réversion, la pension est répartie entre ces conjoints au prorata de la durée respective de chaque mariage.

Si l’un des bénéficiaires décède, sa part est transmise le cas échéant aux orphelins de moins de 21 ans (et au delà en cas d’infirmité), légitimes ou naturels, issus de son union avec le fonctionnaire ou le titulaire de la pension, ou adopté au cours de cette union33.

Art. L. 46 c. des pensions (Loi n° 82-599 du 13 juillet 1982, art.15-IV)

Le conjoint survivant ou le conjoint divorcé, qui se remarie ou « vit en état de concubinage notoire », perd son droit à la pension partielle de réversion. Dès cet instant , ses droits passent aux enfants âgés de moins de 21 ans (et au delà en cas d’infirmité).

Si le conjoint survivant ou le conjoint divorcé, a dissout sa nouvelle union ou s’il cesse de vivre en état de concubinage notoire, il pourra recouvrer son droit à pension de réversion.

33 Dans un arrêt du Conseil d’Etat du 30 décembre 2002, n° 230456, Buzare, la requérante soutenait que la première épouse divorcée de son mari, militaire décédé en service, vivait en concubinage notoire et en conséquence elle demandait à ce que les droits à pension de réversion passent à elle-même ou, à défaut, à sa fille mineure. Le CE a estimé que la part de la pension attribuée à la femme divorcée est supprimée pendant la période où elle vit en concubinage, mais elle est accordée de nouveau si le concubinage cesse. En conséquence, la seconde épouse du défunt ne peut jamais se prévaloir du concubinage notoire de la première épouse pour bénéficier des droits dont celle ci serait privée. Le juge administratif a reconnu que le concubinage notoire dans lequel vit la première épouse divorcée a pour conséquence de faire passer la pension à la fille mineure née de ce mariage et en aucun cas aux enfants mineurs nés du mariage suivant.

28

Art. L. 40 c. des pensions (Loi n° 2003-775 du 21 août 2003, art 57-I)

En cas de décès du conjoint survivant les droits à pension de réversion passent aux enfants âgés de moins de 21 ans. Chaque orphelin34 a droit à une pension égale à 10 % de la pension obtenue par le fonctionnaire ou qu’il aurait pu obtenir au jour de son décès.

Art. L. 57 c. des pensions (Loi n° 75-1242 du 27 décembre 1975, art.16 ; Loi n° 2003-775 du 21 août 2003, art.60-1°)

Lorsqu’un titulaire d’une pension de réversion, a disparu de son domicile et que plus d’un an s’est écoulé sans qu’il est réclamé les arrérages de sa pension son conjoint et les enfants âgés de moins de 21 ans qu’il a laissé peuvent obtenir, à titre provisoire, la liquidation des droits à la pension qui leur seraient ouverts en cas de décès35.

Les pensions de réversion sont un sujet complexe, car en la matière la législation n’est pas

simple. Les chargés de mission du secteur AGP sont souvent confrontés à cette difficulté

lorsqu’ils font de la médiation.

IV/ La médiation : un instrument de protection des droits des administrés

La médiation est un mode alternatif de règlement des différends (A) ; la nature des actes

édictés par le secteur AGP du Médiateur de la République est spécifique aux autorités de

régulation (B). Effectuer mon stage chez le médiateur de la République m’a permis de voir en

quoi consiste la médiation (C) et j’ai découvert ce qu’on appelle « une médiation réussie » (D).

34 Les enfants naturels reconnus et les enfants adoptifs sont assimilés aux orphelins légitimes.35 L’article L. 57 du Code des pensions ne prévoit pas la même solution au profit du fonctionnaire homme mais au seul profit des orphelins lorsque c’est la femme fonctionnaire qui a disparue. Ce caractère dissymétrique du régime des pensions ne résulte pas selon le Conseil d’Etat d’une volonté délibérée du législateur et « ainsi l’article L. 57 doit être regardé comme s’appliquant à tous les ayants cause d’un bénéficiaire du Code des pensions quel que soit leur sexe » (CE, 17 mai 1999, M. Le Briquir).

29

A/ La médiation : un mode alternatif de règlement des conflits

Le médiateur de la République est une autorité dépourvue de tout pouvoir coercitif,

cette caractéristique permet de le distinguer d’une juridiction. Ainsi, l’absence de pouvoir de

décision, d’annulation ou de substitution est générale. Le Médiateur de la République joue son

rôle en exerçant une sorte de « magistrature d’influence »36. La médiation n’a cessé d’étendre

son emprise sur les différents secteurs de la vie sociale. L’expression médiation est souvent

employée dans les discours officiels à la fois comme une exhortation au changement et comme

la manifestation d’une certaine modernité des institutions administratives, sociales et

politiques.

La médiation se définit comme un processus de création du lien social, « un mode de gestion

de la vie sociale grâce à l’entremise d’un tiers, neutre, indépendant, sans autre pouvoir que

l’autorité que lui reconnaissent les « médiés37 » qui l’ont choisi ou reconnu librement »38.

L’entrée de la médiation dans le domaine juridique l’a placée dans la sphère des modes

alternatifs de règlement des conflits (arbitrage, conciliation, négociation). L’objectif est d’une

part, de désengorger les tribunaux et, d’autre part, de faire gagner du temps et de l’argent aux

parties. La médiation est complémentaire de l’action du juge. Le contrôle juridictionnel a

toujours joui d’une place privilégiée dans le règlement des litiges administratifs. Mais cette

situation ne constitue pas une panacée et ceci pour diverses raisons. Benjamin Boumakani39 a

mis en exergue que « le contrôle [juridictionnel] est souvent trop lent pour être suffisamment

efficace et manque de prise sur toutes les manifestations de l’action administrative, du fait des

limites que s’impose le juge par rapport au contrôle de l’opportunité et au jugement en pure

équité. Or c’est justement par rapport à ces limites que la médiation se construit et y tire sa

raison d’être ».

La médiation est essentielle dans la mesure où elle permet de renforcer la protection des droits

des administrés. Cette protection est confortée grâce à la nature extra-juridique de ces actes qui

lui permet d’agir avec souplesse.

B/ La nature des actes édictés par le secteur AGP : une spécificité propre aux autorités

administratives indépendantes

36 BOUMAKANI Benjamin, « la médiation dans la vie administrative », RDP, n° 3-2003, p.868.37 L’expression désigne les personnes ayant choisi la médiation pour le règlement de leur litige.38 GUILLAUME-HOFNUNG Michèle, La Médiation, Que sais-je ? n° 2930, PUF, 1995, p.74.39 BOUMAKANI Benjamin, ibid

30

Le Médiateur de la République ne dispose pas d’un pouvoir de décision pour imposer

une solution. Les actes non contraignants qu’il édicte sont considérés comme des actes non

réglementaires.

Le Médiateur de la République a une mission de régulation. Il s’efforce de réduire les conflits

entre l’administration et les administrés, en détectant, grâce aux réclamations qui lui sont

soumises, les phénomènes de « maladministration » et, enfin, en cherchant à en supprimer la

cause par ses propositions de réforme. Le Médiateur doit convaincre plutôt qu’ordonner, car

aucune amélioration profonde et durable n’est à attendre de l’administration sans la

participation de ses membres. La caractéristique des autorités de régulation est alors, selon

l’expression du professeur Gaudemet, l’ « utilisation d’une normativité incertaine, efficace et

contraignante en fait, mais étrangère aux formes ordinaires et classiques ». Ce procédé est

qualifié de « soft law », il est indissociablement lié à la notion de régulation. Ce droit « mou »

permet à l’administration de prendre les mesures adaptées avec plus de souplesse et

d’efficacité.

Ces actes ont de surcroît pour avantage de faciliter une intervention plus discrète que la

sanction du juge comme j’ai pu le constater au secteur AGP.

C/ La médiation au concret au sein du secteur AGP

La loi du 3 janvier 1973 confère au Médiateur de la République une mission de

régulation dans les relations administration-administrés afin de lutter contre le phénomène de

« maladministration » et de pallier à la faiblesse qualitative et quantitative du contrôle

juridictionnel de l’administration. Le secteur AGP du Médiateur de la République, comme

nous l’avons vu, peut être saisi de réclamations qui concernent une large gamme de problèmes

entre l’administration et les agents publics. Il contribue notamment en période de crise, à

rétablir la paix sociale par la recherche de solutions d’apaisement. La conciliation aura sans

doute « l’autorité de la chose médiatisée »40, mais les parties seront libres de l’exécution.

La légitimité du Médiateur de la République se trouve dans sa faculté à développer un

statut moral qui convainc de son impartialité et de son objectivité. Les interventions du secteur

40 M. Bernard Malignier estime que cette expression constitue un néologisme. Elle s’inspire de la formule « autorité de la chose jugée » (B.MALIGNIER, Les fonctions du Médiateur, PUF, Série Science Administrative-11, Paris II, 1ère édition, 2è trimestre 1979, p. 231) tout autant que celle déjà connue d’ « autorité de la chose décidée » proposée par M. le Professeur Schwartzenberg. De la même façon qu’on a cherché à savoir quelle force juridique s’attachait aux décisions du juge comme à celle émanant de l’administration, on cherche à déterminer quelle est l’autorité juridique qui s’attache aux « décisions » du Médiateur de la République.

31

AGP peuvent avoir des effets multiples : déblocage d’un dossier en souffrance, redressement

d’une erreur de l’administration, assouplissement de son attitude, amélioration du

fonctionnement d’un service. Ainsi, il peut être à la fois conciliateur, juriste, réformateur… Il

détecte grâce aux réclamations qui lui sont transmises les dysfonctionnements de

l’administration. L’intervention des agents du secteur AGP se réalise en deux temps : ils font

une analyse de la « maladministration », puis ils procèdent à sa correction.

Le Médiateur de la République tente de mettre un terme aux iniquités. Cette notion est plus

morale que juridique ce qui influe sur la manière d’y remédier. Le Médiateur de la République

a une fonction pédagogique visant à limiter les incompréhensions entre les administrés et les

administrations.

Par ailleurs, au sein du secteur AGP, la plupart des réclamations sont relatives à la défense

d’intérêts matériels, c’est-à-dire à la reconnaissance d’un droit (exemple : la bonification de

pension pour enfant) ou à l’attribution d’un avantage. A l’inverse, peu de réclamations des

administrés mettent en cause la protection des libertés fondamentales telle que la liberté

d’expression. Ceci s’explique par le fait que le Gouvernement français considère que la

défense des droits individuels et des libertés publiques doit rester l’apanage des tribunaux.

Le taux de réussite des médiations au sein des services centraux du Médiateur de la

République s’élève à 80 %. Mais que faut-il entendre par « médiation réussie » ?

D/ Dans quel cas peut-on dire qu’une médiation est réussie ?

Réussir une médiation revient généralement à trouver un compromis entre les deux

parties. Au secteur AGP, on considère que cela ne signifie pas automatiquement donner raison

au réclamant. Une médiation peut être réussie même si elle n’est que partielle. Enfin, une

médiation sera réussie si l’agent du Médiateur de la République a su réorienter l’administré

vers l’autorité compétente pour régler son différend. En 2006, les services centraux ont reçu 6

948 affaires dont 2 600 constituaient des demandes d’information et de réorientation.

32

A titre d’exemple, j’ai dû réorienter un stagiaire de la fonction publique hospitalière, qui se

plaignait d’une éventuelle discrimination au motif qu’il n’avait pas obtenu sa titularisation

alors que tous ses collègues l’avaient obtenue, vers la Haute Autorité de Lutte contre les

Discrimination et pour l’Egalité dont le Président est M. Louis Schweitzer.

Le secteur AGP, comme tous les secteurs d’instruction du Médiateur de la République,

ne jouit pas d’une totale liberté d’intervention. En effet, son action doit être fondée soit sur « le

bon fonctionnement du service », soit sur l’ « équité ».

V/ Les fondements de l’intervention du secteur AGP du Médiateur de la

République

Le Médiateur de la République peut fonder son action sur des concepts extra-juridiques

en utilisant des notions telles que « le bon fonctionnement du service » (A) ou l’« équité » (B).

A/ Le bon fonctionnement du service

33

Le secteur AGP vérifie, dans le cadre de la réclamation individuelle qui lui a été

transmise, si l’organisme a fonctionné « conformément à la mission de service public qu’il doit

assurer » (article 6 de la loi du 3 janvier 1973). On recherche non seulement si le

fonctionnement du service est conforme au droit, mais également s’il n’a pas provoqué des

phénomènes de « maladministration » troublant le bon sens et échappant au contrôle du juge.

Face aux lenteurs ou aux négligences de l’administration, le Médiateur de la République peut

recommander une attitude plus conforme aux exigences du service public. Ainsi, le contrôle de

la « maladministration » fondé sur le « bon fonctionnement du service » fait l’originalité du

contrôle du Médiateur par rapport à celui du juge.

De plus, depuis la loi du 24 décembre 1976, le Médiateur de la République peut également

intervenir sur le fondement de l’équité.

B/ L’équité, une notion prise en compte au sein du secteur AGP

En 1976, le législateur a innové en introduisant l’équité (1), mais l’équité est une notion

aux contours imprécis (2). Le Médiateur de la République peut remédier aux injustices par le

biais des recommandations en équité (3). 

1) L’introduction de l’équité par voie législative : une évolution majeure

L’intégration du concept d’équité, par le biais de la loi du 24 décembre 1976, modifiant

l’article 9 de la loi du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République, marque une

évolution des mentalités dans un pays de droit écrit comme la France. En effet, la loi de 1976

prévoit en son article 3 que le Médiateur de la République, à l’occasion d’une réclamation dont

il est saisi, et s’il lui apparaît que l’application des dispositions législatives et réglementaires

aboutit à une solution inéquitable, peut notamment recommander à l’organisme mis en cause

toute solution permettant de régler en équité la situation du réclamant. Il s’agit d’une

innovation majeure, puisque le législateur reconnaît que le strict respect de la loi peut générer

une iniquité, c’est-à-dire un grave déséquilibre au détriment d’un usager visé, par exemple, par

une décision administrative. Cela semble alors supposer que le Médiateur de la République

peut recommander une solution qui serait contraire à la lettre de la loi sur le fondement de

l’équité. Alain-Serge Mescheriakoff ne partage pas ce point de vue. En effet, ce juriste

considère que « cette autorité indépendante ne doit faire triompher l’équité que chaque fois

qu’elle n’est pas contraire au droit »41.41 MESCHERIAKOFF Alain-Serge, « La place du Médiateur dans les institutions françaises : un bilan de dix ans d’existence », RDP administratif, 1983, n° 27, juillet-septembre 1983, pp.533-553.

34

Les accommodements à la lettre du texte, suggérés par les agents du secteur AGP doivent être

compatibles avec l’esprit de la loi. Il est évident que l’action du Médiateur de la République,

comme celle du juge, se fonde avant tout sur le droit. Lorsqu’un litige lui est soumis, il

recherche d’abord si l’administration n’a pas commis d’erreur dans l’application de la règle de

droit et a bien respecté le principe de légalité. Puis, il essaie, lorsque cela est possible, de

motiver les solutions qu’il propose sur un fondement légal.

La notion d’équité sous-tend une évolution juridique qui s’est manifestée

progressivement. La notion d’équité est apparue en premier lieu dans l’appareil juridique

européen, grâce à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des

libertés fondamentales adoptée par le Conseil de l’Europe le 4 novembre 1950. En effet,

l’article 6 de cette Convention fait référence à la notion de procès équitable. En pratique, il

n’existe guère d’action à juger qui exclue totalement l’équité42.

L’équité est une notion à différencier de l’égalité. En effet deux situations égales peuvent ne

pas être équitables. L’équité est un concept qui se prête mieux à une définition négative. Par

conséquent, il est difficile de définir avec précision cette notion fluctuante.

2) L’équité : une notion aux contours flous

L’équité est une notion éminemment difficile à définir, dans la mesure où il n’y a pas eu

de débats devant le Parlement pour préciser ce que le législateur entendait par « équité ».

Néanmoins, le Lexique des termes juridiques43 définit l’équité : il s’agit d’« une réalisation

suprême de la justice, allant parfois au-delà de ce que prescrit la loi » ; juger en équité revient à

« appliquer pour la solution d’un litige donné, des principes de la Justice, afin de combler les

lacunes du droit positif ou d’en corriger l’application lorsqu’elle serait trop rigoureuse ».

Le secteur AGP du Médiateur de la République met en œuvre un « principe d’équité »,

complémentaire du traditionnel principe de légalité. Les rapports entre ces deux principes sont

délicats à expliquer, mais découlent de l’idée générale selon laquelle l’équité complète le droit.

La notion d’équité permet, plus que le droit, de faire prévaloir l’idée de bonne administration,

notion « étanche » aux catégories juridiques.

42 RIBS Jacques, Introduction. Justice, médiation et équité, Colloque Droit et Démocratie, La Documentation Française, Paris, 1992 p.7.43 Lexique des termes juridiques, 14e édition, Dalloz, 2003.

35

Toutefois, le triomphe de l’équité dans un cas particulier peut entraîner l’injustice,

puisque n’en bénéficie que la seule personne qui s’est adressée au Médiateur de la République.

Il est alors indispensable de passer de l’équité individuellement distribuée à l’équité collective,

« sociale ». C’est précisément ce que réalise l’action réformatrice du Médiateur, lorsqu’elle

aboutit à faire modifier telle disposition législative ou réglementaire dans le sens de l’équité.

Dominique Latournerie, conseiller d’Etat, estime que l’équité demeure une notion

subjective, susceptible d’applications inégales. Il a ajouté qu’ « il est préoccupant qu’en

modifiant, par la loi du 24 décembre 1976, celle du 3 janvier 1973, le législateur lui-même ait

dû reconnaître qu’une situation de légalité puisse ne pas correspondre à une situation

d’équité »44. Le législateur a donc donné au Médiateur un pouvoir d’une nature nouvelle : il lui

est désormais permis d’apprécier les conséquences d’une loi ou d’un règlement, alors que cette

appréciation est du ressort du législateur pour la loi et du Gouvernement pour le règlement.

La pratique du secteur AGP démontre qu’avant d’intervenir, il s’assure que la décision

ou le comportement administratif a des conséquences inéquitables justifiant son action ;

ensuite, que la situation de l’iniquité n’a pas été prévue et acceptée par le législateur ; et, en

définitive, que la prise en compte de la mesure destinée à compenser l’iniquité est conforme à

l’esprit de la loi et ne porte pas atteinte aux droits des tiers. Cette liberté laissée au Médiateur

de la République est tolérable, dans un Etat de droit, puisque son action est fondée sur sa

complémentarité avec l’action du juge et le devoir de solidarité45.

Néanmoins, le règlement en équité pose des problèmes dans le cadre d’un Etat de droit.

En effet, les décisions prises en équité, et contraires aux lois et règlements, sont illégales et

sont susceptibles d’être un jour censurées par le juge de l’excès de pouvoir et la Cour de

discipline budgétaire et financière. A l’heure actuelle, le Médiateur de la République endosse la

responsabilité morale des décisions prises sur le fondement de l’équité.

Toutefois, il est nécessaire de préciser que les « décisions » (par exemple les recommandations

faites aux administrations concernées) contraires aux lois et aux règlements sont très

marginales. En effet, lorsque la décision émanant de l’administration est fondée en droit les

agents du secteur AGP considèrent, dans l’immense majorité des cas, qu’il n’est pas possible

d’examiner la réclamation de l’administré en équité. J’ai moi-même adopté ce raisonnement en

traitant un dossier portant sur un refus de prise en compte d’une bonification pour enfant dans 44 LATOURNERIE Dominique, Médiation et justice, in Documents et études du Conseil d’Etat, 1983-1984, p. 86.45 DELAUNAY Bénédicte, Médiateur de la République, PUF, Que sais-je ?, 1ère édition, 1999

36

le calcul de la pension de retraite de Mme X. Le texte de référence applicable s’agissant des

droits à bonification pour enfant est l’article L.12 b) du Code des pensions civiles et militaires

de retraite. Cet article dispose que pour les enfants nés, adoptés, ou dont la prise en charge a

débuté avant le 1er janvier 2004, « les fonctionnaires bénéficient d’une bonification fixée à un

an, à condition qu’ils aient interrompu leur activité dans les conditions fixées en Conseil

d’Etat ».

Le décret pris précise à l’article R.13 de ce Code que « le bénéfice des dispositions du b) de

l’article L.12, est subordonné à une interruption d’activité d’une durée continue au moins

égale à deux mois, dans le cadre d’un congé pour maternité, d’un congé pour adoption, d’un

congé parental ou d’un congé de présence parentale […] ou d’une disponibilité pour élever un

enfant de moins de huit ans ».

Ainsi, en application de cette réglementation, il faut avoir interrompu son activité pendant une

période continue d’au moins deux mois dans le cadre d’un congé statutaire pour pouvoir

bénéficier de cette bonification.

Dans le cas présent, l’enfant est arrivé, au sein du foyer de la réclamante, alors qu’il était âgé

de onze ans. La réclamante ne pouvait justifier à l’égard de cet enfant d’une interruption

d’activité. En revanche, Mme X remplit les autres conditions requises pour l’octroi de cette

bonification, à savoir qu’elle a élevé pendant neuf ans cet enfant avant son vingt et unième

anniversaire.

Dans cette affaire, je n’ai pu que constater que la décision de rejet à la demande de bonification

pour enfant par le service des pensions du ministère de l’Economie situé à la Baule est fondée

en droit. Ce service a fait une exacte application des dispositions en vigueur. Dès lors, je n’ai

pu intervenir utilement en sa faveur.

Certes le Médiateur de la République a le pouvoir d’apprécier les conséquences d’une loi ou

d’un règlement au regard de l’équité, aux termes de l’article 9 de la loi n° 73-6 du 3 janvier

1973, mais mon intervention ne peut se justifier que si le préjudice subi par le réclamant est

exceptionnel, suffisamment grave et distinct de celui supporté par l’ensemble des personnes

auxquelles les textes s’imposent. Or, telle n’est pas la situation de la réclamante. J’ai donc

renvoyé son dossier au parlementaire qu’elle avait sollicité.

Les recommandations en équité visent à pallier aux iniquités d’origine législatives ou

réglementaires.

3) Les recommandations en équité : un pouvoir permettant de remédier aux injustices

37

J’ai eu l’occasion d’effectuer une recommandation en équité46 fondée sur l’article 9 de

la loi du 3 janvier 1973 qui dispose que : « le Médiateur de la République fait toutes les

recommandations qui lui paraissent de nature à régler les difficultés dont il est saisi et,

notamment recommande à l’organisme mis en cause toute solution permettant de régler en

équité la situation de l’auteur de la réclamation ».

Mon attention a été appelée sur la situation de Mme Y, agrégée depuis 1967. Elle a exercée ses

fonctions, d’une part, en qualité d’agent non titulaire de l’Etat (maître contractuel de

l’enseignement privé) et, d’autre part, en qualité d’enseignante dans un organisme privé. En

2003, elle a fait l’objet d’un reclassement dans le corps des maîtres de conférences, en

application du décret n° 85-465 du 26 avril 1985 relatif aux règles de classement des personnes

nommées dans les corps d’enseignants chercheurs des établissements d’enseignement supérieur

et de la recherche relevant du ministère de l’Education nationale.

Conformément à l’article 7-1 du décret précité, seule la situation constatée à la date de

nomination dans le nouveau corps est prise en compte lors du reclassement. Ainsi seuls les

services effectués par l’intéressée en tant qu’enseignante à l’Institut catholique de Paris ont été

pris en compte, à raison du tiers jusqu’à 12 ans, en vue du calcul de l’ancienneté. Ses 24 années

passées en tant qu’agent non titulaire de l’Etat n’ont donc pas été reconnues. Mme Y a contesté

son arrêté de reclassement. Elle a également saisi le tribunal administratif de Nancy qui n’a pu

que rejeter sa demande d’annulation de l’arrêté de reclassement, ce dernier étant légal puisqu’

issu d’une stricte application du décret de 1985. Mme Y a alors saisi les services du ministère

de l’Education nationale, afin de les alerter sur les conséquences désastreuses de l’application

des dispositions du décret de 1985 sur la carrière des agents, dans un premier temps, et sur leur

retraite, dans un second temps.

En l’espèce, les modalités de reclassement précédemment exposées ont entraîné pour

l’intéressée une véritable inversion de carrière car elle se retrouve classée au 3ème échelon du

corps des maîtres de conférences, indice 563, indice de rémunération qu’elle détenait en 1975.

Mme Y a, par diverses correspondances adressées à la Direction des personnels enseignants et

au Médiateur de l’Education nationale, demandé qu’une réforme du décret de 1985 soit

envisagée. En 2004, le Médiateur de l’Education nationale a soulevé dans son rapport annuel,

le problème des difficultés posées par le reclassement des enseignants chercheurs,

recommandant une réforme des modalités de prise en compte des services effectués par les

personnes reclassées. En outre, il a précisé qu’il conviendrait de veiller à ce que les personnes

46 Au sein du secteur AGP, le nombre de recommandations en équité, par an, varie entre dix et vingt.

38

reclassées en application des actuelles dispositions ne se trouvent pas, après l’entrée en vigueur

de la réforme, dans une situation moins favorable que les personnels recrutés après elles.

Mme Y, prochainement en retraite, s’est inquiétée de l’évolution du projet de réforme et de ses

modalités d’application. Particulièrement sensible à la situation de l’intéressée, j’ai pris contact

avec la Direction des personnels enseignants, afin de connaître l’état d’avancée du projet de

texte modificatif du décret de 1985. Cette direction m’a indiquée que le projet de texte était en

cours de finalisation. Il prévoit notamment, comme l’avait très justement proposée Mme Y, des

dispositions plus favorables en matière de reclassement. En effet, pour la reprise d’ancienneté,

ce ne sera plus la dernière situation de l’agent qui sera prise en compte, mais la plus favorable.

La direction des personnels enseignants m’a également informé que ce texte ne serait pas

applicable de manière rétroactive et, de ce fait, ne pourrait pas bénéficier à Mme Y.

Mme Y m’a fait part de son sentiment de profonde injustice. Il me semble équitable, compte

tenu des circonstances, de lui appliquer, à titre exceptionnel et dérogatoire, les modalités plus

favorables de reclassement (prise en compte de la situation la plus favorable et non de la

dernière situation) prochainement réglementaires.

J’espère que les services du ministère de l’Education nationale constaterons comme

moi-même la spécificité de la situation de Mme Y et que ma recommandation47 sera prise en

compte.

Les recommandations en équité ne sont pas des décisions faisant grief, donc elles échappent au

contrôle juridictionnel (le Conseil d’Etat l’a d’ailleurs rappelé dans un arrêt du

18 octobre 2006, M. et Mme Claude A.). Ainsi, en cas d’inexécution de la recommandation, le

Médiateur de la République peut seulement la rendre publique (article 9 de la loi du

3 janvier 1973).

Les interventions du Médiateur de la République, les actes de médiation, sous toutes

leurs formes, participent au règlement ou à la prévention des litiges par des voies et en des

termes qui peuvent être extra-juridiques.

47 Une recommandation consiste à conseiller à l’administration la solution susceptible de régler le différend. Il s’agit d’une mesure purement incitative que l’autorité compétente n’est pas obligée de suivre.

39

VI/ Les principaux moyens d’action du secteur AGP du Médiateur de la République

Le Médiateur de la République dispose de plusieurs moyens d’action pour faire face aux

dysfonctionnements de l’administration. L’existence de ces pouvoirs d’action assure

l’efficacité de son intervention et affirme son autorité. Le Médiateur de la République joue un

rôle de correcteur des dysfonctionnements administratifs (A) et il veille également à mener une

action préventive de ces dysfonctionnements (B).

A/ Une action principalement correctrice

40

Le Médiateur de la République est pourvu de moyens d’investigation en vue de pouvoir

accéder aux dossiers qui lui sont utiles et de moyens de pression afin de pouvoir procéder au

règlement des litiges administratifs.

Le Médiateur de la République peut coopérer avec l’administration. A ce titre la loi du 3

janvier 1973 en son article 12 dispose que « les Ministres et toutes autorités publiques doivent

faciliter la tâche du Médiateur de la République ». La loi précise cette obligation en ajoutant

qu’ « ils sont tenus d’autoriser les agents placés sous leur autorité à répondre aux questions et

éventuellement aux convocations du Médiateur de la République, et les corps de contrôle à

accomplir, dans le cadre de leur compétence, les vérifications et enquêtes demandées par le

Médiateur de la République ». En cas d’inobservation de ces dispositions, les agents de

l’administration s’exposent à des sanctions disciplinaires.

Toutefois les pouvoirs d’instruction dont dispose le Médiateur de la République sont restreints.

En effet, ses pouvoirs d’enquête sont limités, puisqu’il ne peut procéder à une expertise ou à

une visite des lieux.

La loi du 24 décembre 1976 a conféré au Médiateur de la République un pouvoir d’injonction48

à l’égard de l’administration en cas d’inexécution des décisions de justice. Il faut toutefois que

la décision soit « passée en force de chose jugée ». Mais ce pouvoir n’est assorti d’aucune

sanction juridique. Le Médiateur de la République n’a aucun moyen pour obliger

l’administration à se conformer à l’injonction.

Si les pouvoirs de contrôle du Médiateur de la République sont essentiellement de nature

incitative, il peut toutefois engager de son propre chef, en cas de carence de l’autorité

responsable, des poursuites disciplinaires ou pénales à l’encontre des agents responsables. Le

Médiateur de la République a une fonction d’intercesseur exclusive de tous pouvoirs répressifs.

Le Médiateur de la République a pour but d’améliorer les rapports entre l’usager et

l’administration, afin que cette dernière réduise les phénomènes d’injustice et soit plus à même

de répondre aux besoins des administrés. M. le Professeur Drago a, dans un premier temps

contesté l’utilité de la création de cette institution dans les pays ayant une forte justice

administrative (comme la France). Puis en 1979, il a reconnu que «  l’ombudsman est utile

dans un pays qui n’a pas de véritable juge de l’administration. Mais il est également utile dans

un pays qui possède un juge de l’administration. Dans chacun des deux cas, il n’a pas la même

48 La loi du 24 décembre 1976 a accordé un pouvoir d’injonction au Médiateur de la République, cela constitue une nouveauté, étant donné que le juge administratif n’en était pas encore pourvu.

41

mission »49. En effet, en France, le Médiateur a une fonction de résorption des phénomènes de

« maladministration ».

Ainsi, ces moyens d’intervention visent plutôt à corriger une situation et à remédier aux

erreurs commises par l’administration. Le Médiateur de la République est également doté

d’une fonction dissuasive. La portée de l’action préventive du Médiateur complète et

démultiplie l’action corrective résultant du traitement des cas individuels par une action

réformatrice, et s’inscrit dans la politique de modernisation de l’administration.

B/ Une action préventive

La plupart des moyens d’action utilisés par le Médiateur de la République sont extra-

juridiques. Pour le Conseil d’Etat, peu importe que le Médiateur de la République n’édicte pas

de décisions exécutoires, dès lors que son « pouvoir d’influence et de persuasion voire

d’imprécation aboutit au même résultat »50. Cette institution a une autorité morale, une fonction

d’influence renforcée d’une part, grâce à la publicité qu’il donne à son action (1) et d’autre

part, par le pouvoir de proposition en matière de réformes (2).

1) La publicité : un moyen d’action préventif efficace

La publicité se matérialise par le rapport annuel d’activité du Médiateur de la

République. Celui-ci est déposé à l’intention du Président de la République et du Parlement. La

loi du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République dispose en son article 9

qu’ « à défaut de justification satisfaisante dans le délai qu’il a fixé, il peut rendre publique ses

recommandations. L’organisme mis en cause peut rendre publique la réponse faite et, le cas

échéant, la décision prise à la suite de la démarche faite par le Médiateur de la République ».

L’article 26-4° de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations

avec les administrations (DCRA), en modifiant le deuxième alinéa de l’article 9, étend en

outre aux propositions du Médiateur le dispositif applicable à ses recommandations. Ainsi, le

Médiateur de la République pourra rendre publiques ses propositions lorsqu’aucune réponse

satisfaisante ne lui aura été donnée51.49 Roland DRAGO, cité in DELAUNAY Bénédicte, Le Médiateur de la République, Que sais-je ?, n° 3422, PUF, 1999, p. 109.50 Rapport 2001, Etudes et Documents du Conseil d’Etat, la Documentation française, 2002, n° 52, p. 290.51 PISSALOUX Jean-Luc, « Relations des citoyens avec les administrations : le changement dans la continuité », Petites Affiches, 15 février 2001, n° 33, p. 5-14.

42

Cependant, l’impact du procédé de publicité est à relativiser, dans la mesure où son

étendue varie en fonction de l’importance que lui consacre l’opinion publique. Lorsque les

médias s’intéressent à un sujet particulier, comme l’insertion des personnes handicapées dans

la vie active, l’action du Médiateur de la République a davantage de poids.

Le Médiateur de la République publie également une revue mensuelle : « Médiateur actualité »

à laquelle participent les secteurs d’instruction. Cette revue est diffusée aux agents du Siège

ainsi qu’aux délégués du Médiateur de la République, aux administrations de l’Etat (aux

ministres et aux directeurs de cabinet), aux collectivités territoriales et aux hôpitaux, aux

journalistes, aux cabinets d’avocats et aux universités. L’objectif du Médiateur de la

République est de faire connaître son action en toute transparence. Ainsi il informe et

sensibilise les individus sur des problèmes d’actualité tel que le surendettement52.

La publicité et le pouvoir de proposition de réforme sont complémentaires, ils poursuivent la

même finalité : remédier de façon préventive aux dysfonctionnements administratifs.

2) Le pouvoir de proposition de réforme : un pouvoir d’action favorisant le passage

de « la justice individuelle à la justice collective »

Le Médiateur de la République peut agir en amont grâce à son pouvoir de proposition

en matière de réformes53. La loi du 3 janvier 1973 permettait au Médiateur de la République  de

faire « toutes propositions tendant à améliorer le fonctionnement de l’organisme concerné ».

Puis, la loi de 1976 a étendu le pouvoir du Médiateur aux réformes d’ordre législatif et

réglementaire. Lorsque des réclamations portent sur un problème récurrent et que l’application

des dispositions législatives ou réglementaires aboutit à une iniquité, il peut proposer les

modifications qui lui paraissent opportunes. Toutefois, ce pouvoir ne pouvait être exercé qu’à

partir des réclamations dont il est saisi. Mais la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des

citoyens dans leurs relations avec les administrations a élargi ce cadre en lui conférant un droit

d’auto-saisine en matière de réformes. Ainsi, suite à l’adoption de l’article 26-3° de la loi

précitée, le Médiateur de la République peut, de façon générale, lorsque cela lui semble

nécessaire, proposer des mesures susceptibles de remédier aux situations inéquitables ou aux

dysfonctionnements d’un organisme chargé d’une mission de service public.

52 Le Médiateur de la République préfère employer l’expression « malendettement » qui est le mauvais recours au crédit.53 Au sein du secteur AGP, chaque année une dizaine de propositions en matière de réformes est émise. Voir l’annexe n° 7 sur « le processus et l’instruction d’une proposition de réforme ».

43

Les propositions de réformes du Médiateur de la République sont adressées aux

ministres concernés, ainsi qu’au ministre de la Fonction publique et au secrétariat général du

Gouvernement, qui ont conjointement la charge de suivre leur instruction. Le service concerné

du Médiateur de la République, en collaboration avec le service réforme, s’occupe

éventuellement de les concrétiser en un projet. A titre d’exemple au secteur AGP, une des

propositions de réforme en cours porte sur l’amélioration de l’information des agents publics

dans les relations avec leurs administrations, et plus particulièrement sur les voies et délais de

recours en faveur de ces agents. Il s’est avéré que le défaut de la mention des voies et délais de

recours gracieux ou hiérarchique, dans les décisions prises par l’administration concernant ses

agents, pouvait leur porter préjudice. En effet, il est constant que l'absence d'indication des

voies et délais de recours n'empêche pas le déclenchement des délais à l'encontre de l'auteur

d'un recours administratif (gracieux ou hiérarchique) dirigé contre une décision le concernant.

Le délai commence à courir, dans cette hypothèse, dès la naissance d'une décision implicite de

rejet, soit deux mois après réception du recours administratif.

La proposition de réforme  vise à améliorer l’information des agents sur le déclenchement des

délais de recours et les voies de recours administratifs, gracieux ou hiérarchiques. La mention

des voies et délais de recours administratifs devrait être indiquée sur la décision initiale elle-

même. Certaines administrations le font déjà, une harmonisation de cette pratique

administrative est donc souhaitée.

Cependant, l’obligation de délivrer un accusé de réception pour « toute demande adressée à

une autorité administrative » connaît une exception notable, celle des « relations entre les

autorités administratives et leurs agents », posée par l’article 18 de la loi DCRA de 2000,

comme le relève le professeur René CHAPUS dans son ouvrage ( Droit du contentieux

administratif, 9ème édition, Montchrestien, 2001).

Le fait que l’administration ne soit pas tenue d’accuser réception des demandes formées par les

agents envers les autorités administratives dont ils dépendent a pour conséquence que les

intéressés peuvent se voir opposer la forclusion d’un recours pour excès de pouvoir à

l’encontre d’une décision implicite de rejet. La Haute juridiction administrative a précisé, à

propos des « relations entre l'administration et ses agents », visées à l’article 4 du décret n°

83-1025 du 28 novembre 1983, que celles-ci « doivent s'entendre comme visant les relations

du service tant avec les agents en activité qu'avec ceux ayant été admis à la retraite  » (CE, 1er

mars 2000, Jouany, n°195749).

44

La nécessité d’une réforme dans les relations, statutaires ou contractuelles, des agents avec leur

administration apparaît notamment à l’occasion de litiges concernant la radiation des cadres

d’agents ou la mise en disponibilité d’office pour maladie.

Pour une meilleure information des agents publics l’accusé de réception devrait notamment

mentionner les délais et les voies de recours à l'encontre des décisions implicites de rejet. La

sanction de la méconnaissance de cette obligation serait l’inopposabilité des délais.

Ainsi, le Médiateur de la République peut se proclamer « co-promoteur de la réforme ».

La crainte que le Médiateur ne se transforme en une sorte de « ministère des réformes » a

conduit à certaines contestations. Il peut paraître nécessaire de conforter le rôle du Parlement,

élu et investi du pouvoir législatif par le peuple ; tandis que le Médiateur de la République ne

dispose pas de légitimité démocratique. Il existe non pas une concurrence, mais une

complémentarité entre le Médiateur de la République et le ministère chargé des réformes

administratives ( le ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique

auquel est désormais rattachée la Direction générale de la modernisation de l’Etat, DGME et la

Direction générale de l’administration et de la fonction publique, DGAFP). En effet, le pouvoir

politique tranche et le Médiateur use de son influence morale.

Le Médiateur de la République contribue, de cette façon, à la simplification et à la

modernisation des services publics.

VII/ Le bilan de mon expérience professionnelle au sein du secteur AGP

Travailler chez le Médiateur de la République m’a permis non seulement de découvrir

une institution atypique, mais aussi d’enrichir ma représentation du monde administratif grâce

au rôle central que tient le Médiateur. Ce stage a élargi ma « culture administrative ». J’ai pu

renforcer mes compétences en matière de gestion publique. Ainsi, ce stage s’inscrit dans le

prolongement de mon Master 2 professionnel Administration et gestion publique. S’agissant de

45

la LOLF et de l’application de ces principes je n’en avais qu’une connaissance théorique

acquise pour la plus grande partie cette année à la Sorbonne. Chez le Médiateur de la

République j’ai pu percevoir une approche pratique et complémentaire en la matière.

L’existence du lien entre la nouvelle gestion publique, le budget et la gestion des ressources

humaines me paraît plus clair et cohérent. J’ai également pu développer mes connaissances

dans le domaine de la conduite du changement. Le Médiateur de la République présente à de

nombreux égards un caractère évolutif. L’effectif de cette institution a augmenté, son budget

également, son champ de compétence s’est accru. Enfin la notoriété de cette institution ne

cesse de croître.

J’ai découvert les méthodes permettant de remédier aux dysfonctionnements administratifs,

que sont les recommandations en équité et les propositions de réforme.

Les missions qui m’ont été confiées m’ont aussi permis d’approfondir mes connaissances en

droit de la fonction publique dans la mesure où j’ai eu l’occasion d’étudier des problèmes

juridiques généraux des trois fonctions publiques tels que les pensions de réversion, les

bonifications pour enfant dans le calcul de la pension de retraite et les difficultés liées au

déroulement de carrière des agents publics.

La préoccupation essentielle des chargés de mission réside dans l’équilibre à tenir entre

rapidité et efficacité pour le traitement des réclamations. Ce stage m’a ainsi permis de mieux

cerner les qualités nécessaires à un juriste polyvalent de l’administration qui sont : rigueur,

qualité rédactionnelle, bases juridiques solides, capacité à comprendre les difficultés des

administrés, et notamment des agents publics et enfin savoir clarifier la complexité du système

juridique.

Conclusion

Nul ne peut, aujourd’hui, contester l’utilité du Médiateur de la République et les vertus

de son action face aux phénomènes de « maladministration », notamment pour régler les litiges

administratifs. La présence d’un juge administratif en France, aussi prestigieux soit-il, ne rend

pas superflu le développement des contrôles non juridictionnels et leur exercice par un organe

indépendant.

46

Le secteur agents publics-pensions vérifie l’absence de discrimination dans les décisions

administratives individuelles et dans les pratiques de gestion des agents publics, il prête

attention aux délais dans la prise des actes individuels de gestion de carrière, enfin il veille à la

justesse et à la pertinence des informations délivrées par l’employeur public.

La spécificité des agents publics, qui ont une relation indissociable avec le service public et

sont responsables de sa bonne administration, justifie une place particulière dans la médiation

publique. Une évolution de la compétence du Médiateur de la République dans le champ de la

fonction publique devra prendre en considération la « citoyenneté » du fonctionnaire et

l’évolution de ses exigences en matière d’information sur les décisions qui le concernent.

Toutefois, le secteur AGP est confronté à certains freins et obstacles qui sont : la lenteur, le

caractère parcellaire voire dans certains cas l’inexistence des réponses aux saisines des

organismes  publics et leurs réticences vis à vis de la médiation jugée facultative et sans

obligation.

BIBLIOGRAPHIE

Ouvrages

Ouvrages généraux

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Rapports

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Rapport annuel 1974 du Médiateur de la République, la Documentation française.

Rapport annuel 1987 du Médiateur de la République, la Documentation française.

Rapport annuel 2005 du Médiateur de la République, la Documentation française.

Rapport annuel 2006 du Médiateur de la République, la Documentation française.

50

Sites Internet

http://www.legifrance.gouv.fr

http://www.mediateur-republique.fr

TABLE DES MATIERES

Remerciements p. 2

Sommaire p. 3

Liste des abréviations p. 4

51

Introduction p. 5

I/ La nécessité d’actualiser les coordonnées des correspondants du secteur AGP pour un meilleur fonctionnement de ce secteur p.14

II/ Le champ d’action du Médiateur de la République quant aux demandes des agents publics p. 16

A/ Un champ d’action a priori étendu, p. 16

B/ L’article 8 de la loi du 3 janvier 1973 : une limite à la compétence du secteur AGP, p. 17 

1) L’exercice du pouvoir hiérarchique et disciplinaire de l’administration : une restriction à la compétence du secteur AGP, p. 17

2) Le secteur AGP : un accès réservé aux agents publics ayant cessé leurs fonctions, p. 18

a) Les maladies professionnelles et les accidents de services : un domaine de compétence du secteur AGP, p. 19

b) L’indemnisation au titre du chômage : un domaine de compétence du secteur AGP, p. 20

c) Un rôle prépondérant du secteur AGP en matière de pensions de retraite, p. 21

C/ L’article 8 de la loi du 3 janvier 1973 : une interprétation à harmoniser entre le service de la recevabilité et le secteur AGP, p. 22

III/ Une étude juridique sur les pensions de réversion p. 26

A/ Entre le régime spécial des fonctionnaires et le régime général de la sécurité sociale, en matière de pensions de réversion : des différences substantielles, p. 26

B/ les pensions de réversion dans le régime des fonctions publiques, p. 27

IV/ La médiation : un instrument de protection des droits des administrés p. 30

A/ La médiation : un mode alternatif de règlement des conflits, p. 30

B/ La nature des actes édictés par le secteur AGP : une spécificité propre aux autorités administratives indépendantes, p. 31

C/ La médiation au concret au sein du secteur AGP, p. 31

D/ Dans quel cas peut-on dire qu’une médiation est réussie ?, p. 33

V/ Les fondements de l’intervention du secteur AGP du Médiateur de la République p. 34

52

A/ Le bon fonctionnement du service, p. 34

B/ L’équité, une notion prise en compte au sein du secteur AGP, p. 34

1) L’introduction de l’équité par voie législative : une évolution majeure, p. 34

2) L’équité : une notion aux contours flous, p. 35

3) Les recommandations en équité : un pouvoir permettant de remédier aux injustices, p. 38

VI/ Les principaux moyens d’action du secteur AGP du Médiateur de la République p. 41

A/ Une action principalement correctrice, p. 41

B/ Une action préventive, p. 42

1) La publicité : un moyen d’action préventif efficace, p. 42

2) Le pouvoir de proposition de réforme : un pouvoir d’action favorisant le passage de « la justice individuelle à la justice collective », p. 43

VII/ Le bilan de mon expérience professionnelle au sein du secteur AGP p. 46

Conclusion p. 47

Bibliographie p. 48

Table des annexes p. 54

TABLE DES ANNEXES

53

Annexe n° 1 - Loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République p. I

Annexe n° 2 - La nature juridique du Médiateur de la République p. VI

Annexe n° 3 - Le Médiateur de la République de 1973 à 2007, un rôle affirmé,

des compétences élargies p. VII

Annexe n° 4 - Organigramme des services centraux du Médiateur p. IX

Annexe n° 5 - Organigramme fonctionnel du secteur agents publics-pensions p. X

Annexe n° 6 - Les compétences des différents secteurs d’instruction p. XI

Annexe n° 7 - Le processus et l’instruction d’une proposition de réforme p. XIII

Annexe n° 8 - Activité du Médiateur de la République en 2006 p. XIV

Annexe n° 9 - La gestion budgétaire et les moyens humains du Médiateur de la République p. XVI

54