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Dinheiro público é da sua conta
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PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO
Unidade Auditada: COMPANHIA DE DESENV. DO VALE DO SAO
FRANCISCO
Município - UF: Brasília - DF
Relatório nº: 201503324
UCI Executora: SFC/DI/DIINT - Coordenação-Geral de Auditoria da Área de
Integração Nacional
RELATÓRIO DE AUDITORIA
Senhor Coordenador-Geral,
Trata-se de fiscalização das providências preliminares visando a Operação e Manutenção
do Projeto de Integração do Rio São Francisco – PISF (Ação Orçamentária 213R – PLOA
2015), denominada pré-operação.
A Ação 213R tem por finalidade “Realizar as ações de operação e manutenção dos
canais do Projeto de Integração do Rio São Francisco nos trechos de responsabilidade
da Operadora Federal (Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e
do Parnaíba – Codevasf), quais sejam aqueles até os portais de entrada nos estados”.
Em vista das obras não estarem concluídas, bem como da previsão de entregas parciais e
sequenciais dos diversos trechos, as ações de operação e manutenção só ocorrerão, de
fato, quando o empreendimento entrar em fase de operação comercial. Dessa forma, tem-
se atualmente uma fase preliminar, qual seja, de transição de responsabilidades do
Ministério da Integração Nacional para a Codevasf acompanhada de uma fase
denominada pré-operação.
As etapas a seguir representam a transição e descrevem as ações que precisam acontecer
previamente até que se viabilize a efetiva execução da Ação 213R:
- Os trechos/obras concluídos são transferidos da responsabilidade do Ministério da
Integração Nacional (MI) para a Codevasf, que está no papel de Operadora Federal por
força do Decreto nº 5.995/2006;
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- O Conselho Gestor do PISF realiza a articulação com os Estados para que o cronograma
das providências complementares seja compatível com o início da operação comercial;
- A Codevasf contrata a manutenção e operação dos trechos entregues, para os períodos
de pré-operação e de subsequente operação comercial;
- A manutenção (ainda em pré-operação) é realizada, prevenindo a deterioração dos
trechos/obras já entregues, mas que ainda não operam;
- O Plano de Gestão Anual é publicado (condicionante para o início da Operação, segundo
Decreto nº 5.995/2006);
- A operação se inicia, nos trechos já entregues, e é gradualmente ampliada até que todos
os trechos estejam entregues e todos os subsistemas estejam em funcionamento (operação
comercial plena e contínua, com adução da água até o público-alvo);
- A manutenção contínua é realizada em conjunto com a operação comercial.
I – ESCOPO DO TRABALHO
Os trabalhos foram realizados na Sede da Unidade Gestora em Brasília/DF, no período
de 20/03/2015 a 08/05/2015, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao
serviço público federal, objetivando o acompanhamento preventivo dos atos e fatos de
gestão ocorridos no período de abrangência do trabalho, qual seja, 01/03/2014 a
01/03/2017.
Nenhuma restrição foi imposta aos nossos exames, realizados considerando a situação do
empreendimento e o referencial teórico e premissas a seguir dispostos:
SITUAÇÃO DO EMPREENDIMENTO:
Como referência, foram utilizadas as informações do Sumário Executivo do PISF,
elaborado pela Secretaria de Infraestrutura Hídrica (SIH) do MI, do mês de janeiro de
2015.
O Projeto de Integração do Rio São Francisco está orçado em R$ 8,2 bilhões, dos quais
R$ 5,8 bilhões referem-se às obras civis, 969 milhões aos programas ambientais, R$ 931
milhões às instalações eletromecânicas, R$ 469 milhões à supervisão e gerenciamento e
76 milhões aos projetos básicos e executivos.
O Ministério da Integração Nacional estabeleceu, em 2011, um novo modelo de licitação,
contratação e acompanhamento dos trechos de obras definindo três metas em cada eixo,
a saber:
EIXO LESTE (70% executado):
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META 1L (93% executado) - Meta Piloto (16 km): Compreende a
captação no reservatório de Itaparica até o reservatório Areias, ambos em
Floresta (PE);
META 2L (74% executado) (167 km): Inicia na saída do reservatório
Areias e segue até o reservatório Barro Branco, em Custódia (PE);
META 3L (33% executado) (34 km): Este trecho está situado entre o
reservatório Barro Branco e o reservatório Poções, em Monteiro (PB).
EIXO NORTE (71% executado):
META 1N (76% executado) (140 km): Vai da captação do rio São
Francisco, no município de Cabrobó (PE), até o reservatório de Jati, em
Jati (CE);
META 2N (41% executado) (39 km): Começa no reservatório Jati, e
termina no reservatório Boi II, no município de Brejo Santo (CE);
META 3N (75% executado) (81 km): Estende-se do reservatório Boi II,
até o reservatório Engenheiro Ávidos, em Cajazeiras (PB).
REFERENCIAL TEÓRICO E PREMISSAS
Foi utilizada como referencial teórico de boas práticas e de vocabulário a quinta edição
do Guia do Conhecimento em Gerenciamento de Projetos (Project Management Body of
Knowledge – Guia PMBOK®).
O PMBOK fornece diretrizes para o gerenciamento de projetos individuais e define os
conceitos relacionados com o gerenciamento de projetos. Ele também descreve o ciclo de
vida de gerenciamento de projetos e seus respectivos processos, assim como o ciclo de
vida do projeto.
O Guia é publicado pelo Instituto de Gerenciamento de Projetos (Project Management
Institute – PMI), que vem a ser uma das maiores associações para profissionais de
gerenciamento de projetos, contando com mais de 700.000 membros, profissionais
certificados e voluntários em praticamente todos os países do mundo.
De acordo com o capítulo introdutório do PMBOK:
“A aceitação do gerenciamento de projetos como uma profissão indica que a aplicação
do conhecimento, processos, habilidades, ferramentas e técnicas pode ter um impacto
significativo no sucesso do projeto. O Guia PMBOK® identifica esse subconjunto do
conhecimento em gerenciamento de projetos que é amplamente reconhecido como boa
prática. "Amplamente reconhecido" significa que o conhecimento e as práticas descritas
são aplicáveis à maioria dos projetos na maior parte das vezes, e que existe um consenso
em relação ao seu valor e utilidade. "Boa prática" significa que existe um consenso geral
de que a aplicação do conhecimento, habilidades, ferramentas e técnicas pode aumentar
as chances de sucesso de muitos projetos. "Boa prática" não significa que o
conhecimento descrito deva ser sempre aplicado uniformemente a todos os projetos; a
organização e/ou a equipe de gerenciamento do projeto é responsável por determinar o
que é apropriado para um projeto específico.
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O Guia PMBOK® também fornece e promove um vocabulário comum no âmbito da
profissão de gerenciamento de projetos para o uso e aplicação de conceitos de
gerenciamento de projetos. Um vocabulário comum é um elemento essencial para uma
profissão. O Léxico de termos de gerenciamento de projetos do PMI fornece o
vocabulário profissional básico que pode ser consistentemente utilizado pelos gerentes
de projetos, gerentes de programas e gerentes de portfólios, e por outras partes
interessadas.”
Nas análises desenvolvidas, o conjunto das obras e demais atividades que compõem o
Projeto de Integração do Rio São Francisco no âmbito do Ministério foi considerado como
um único projeto, cujo término de cada etapa é materializado na entrega da
responsabilidade para a Codevasf sobre o respectivo produto.
Tais premissas são compatíveis com a definição de projetos, segundo o PMBOK:
“Projeto é um esforço temporário empreendido para criar um produto, serviço ou
resultado exclusivo. A natureza temporária dos projetos indica que eles têm um início e
um término definidos.”
O Gerenciamento pode então ser avaliado com auxílio referencial das definições
(PMBOK), apresentadas a seguir, sendo foco do presente relatório a análise das
providências adotadas pela Codevasf, visando a operação e manutenção do PISF,
inclusive quanto às medidas adotadas com vistas a obter junto ao MI todas as informações
necessárias ao atingimento do projeto, que é levar água ao público-alvo.
“Gerenciamento de projetos é a aplicação do conhecimento, habilidades, ferramentas e
técnicas às atividades do projeto para atender aos seus requisitos. O gerenciamento de
um projeto normalmente inclui, mas não se limita a:
Identificação dos requisitos;
Adaptação às diferentes necessidades, preocupações e expectativas das partes
interessadas à medida que o projeto é planejado e realizado;
Estabelecimento, manutenção e execução de comunicações ativas, eficazes e
colaborativas entre as partes interessadas;
Gerenciamento das partes interessadas visando o atendimento aos requisitos do
projeto e a criação das suas entregas;
Equilíbrio das restrições conflitantes do projeto que incluem, mas não se limitam,
a:
o Escopo,
o Qualidade,
o Cronograma,
o Orçamento,
o Recursos, e
o Riscos.
As características e circunstâncias específicas do projeto podem influenciar as restrições
nas quais a equipe de gerenciamento do projeto precisa se concentrar.
Esses fatores estão relacionados de tal forma que se algum deles mudar, pelo menos
outro fator provavelmente será afetado. Por exemplo, se o cronograma for abreviado,
muitas vezes o orçamento precisará ser aumentado para incluir recursos adicionais a
fim de concluir a mesma quantidade de trabalho em menos tempo. Se não for possível um
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aumento no orçamento, o escopo ou a qualidade poderão ser reduzidos para entregar o
produto do projeto em menos tempo, com o mesmo orçamento. As partes interessadas no
projeto podem ter ideias divergentes sobre quais fatores são os mais importantes,
gerando um desafio maior ainda. A mudança dos requisitos ou objetivos do projeto pode
criar riscos adicionais. A equipe do projeto precisa ser capaz de avaliar a situação,
equilibrar as demandas e manter uma comunicação proativa com as partes interessadas
a fim de entregar um projeto bem sucedido.
Devido ao potencial de mudanças, o desenvolvimento do plano de gerenciamento do
projeto é uma atividade iterativa elaborada de forma progressiva ao longo do ciclo de
vida do projeto. A elaboração progressiva envolve a melhoria contínua e o detalhamento
de um plano conforme informações mais detalhadas e específicas e estimativas mais
exatas tornam-se disponíveis. A elaboração progressiva permite que a equipe de
gerenciamento do projeto defina e gerencie o trabalho com um nível maior de detalhes,
à medida que o projeto evolui.”
De acordo com o PMBOK, as áreas de conhecimento relevantes para os projetos são:
gerenciamento da integração do projeto, gerenciamento do escopo do projeto,
gerenciamento do tempo do projeto, gerenciamento dos custos do projeto, gerenciamento
da qualidade do projeto, gerenciamento dos recursos humanos do projeto, gerenciamento
das comunicações do projeto, gerenciamento dos riscos do projeto, gerenciamento das
aquisições do projeto e gerenciamento das partes interessadas do projeto.
Em vista da grande extensão e abrangência das áreas de conhecimento, alguns tópicos de
algumas áreas foram selecionados para balizarem a avaliação da existência,
disponibilidade e suficiência das informações necessárias para o adequado gerenciamento
dos projetos:
Escopo (Estrutura Analítica de Projeto – EAP);
Tempo (Cronograma, ou sequenciamento das atividades);
Qualidade (Padrões, conformidade e responsabilidades – inclusive
garantias;
Recursos Humanos (Estrutura da Operadora);
Comunicações (Necessidades e distribuição de informação às partes
interessadas);
Riscos (Gestão de riscos relacionados à etapa de pré-operação);
Partes Interessadas (Identificação, articulação e expectativas das partes).
II – RESULTADO DOS EXAMES
1 GESTÃO OPERACIONAL
1.1 Avaliação dos Resultados da Gestão
1.1.1 Achados de Auditoria
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1.1.1.1 CONSTATAÇÃO
Realização de despesas por meio de Ação Governamental não prevista para
atividades de manutenção e operação do PISF.
Fato
Foi solicitado à Codevasf que apresentasse lista dos contratos firmados e os planejados
no escopo da Operação e Manutenção do Projeto de Integração do São Francisco – PISF,
detalhando: setor da Codevasf responsável, número de processo, empresa contratada, data
de assinatura, vigência, número do contrato, objeto, escopo do contrato (Eixo, Trecho,
Lote, reservatórios, aquedutos, EBVs, etc.) e valor total.
Em resposta, foi encaminhada, por meio da CI Nº 015/2015, de 5 de março de 2015, lista
contendo informações relativas a 18 contratos firmados no âmbito da Operação e
Manutenção do PISF (ANEXO I), os quais totalizam R$ 20.843.796,97. Como principais
objetos desses contratos podem ser citados os seguintes:
Contratação de serviços especializados de consultoria para atuar junto ao Mercado
Livre de Energia;
Prestação de serviços de administração de contas e/ou garantias financeiras;
Prestação de serviços de transmissão e distribuição de energia elétrica;
Prestação de serviços de limpeza e conservação de canais;
Prestação de serviços de supervisão, recepção, copeiragem, limpeza e conservação do
escritório em Salgueiro/PE;
Prestação de serviços continuados de segurança;
Reforma e locação de imóveis.
Além disso, a Codevasf encaminhou, por intermédio da mesma circular interna citada
anteriormente, lista contendo informações relativas a três contratos a serem firmados, os
quais totalizariam R$ 41.172.659,60, vide quadro a seguir. Como principais objetos
desses contratos podem ser citados os seguintes:
Execução e gestão das atividades de apoio técnico-operacional das infraestruturas
integrantes do PISF;
Serviços técnicos especializados de uma comercializadora de energia elétrica;
Aquisição de energia do tipo convencional.
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Quadro 01 – Contratos a serem firmados
Verifica-se que foram celebrados contratos de limpeza e conservação de canais, bem
como de segurança que se destinam a trechos de obras que não foram formalmente
entregues à Codevasf. Entende-se que, no mínimo, deveria haver Termo de Cooperação,
Termo de Compromisso ou outro instrumento para formalizar e para sustentar tais
transações.
Ocorre que os primeiros contratos tiveram início em 2012. Ao se analisar os destaques
concedidos, no âmbito do PISF, para Codevasf pelo MI, observa-se que até 2014 os
créditos eram referentes às ações 5900, 12EP e 13 RU, Eixo Norte, Leste e Sul,
respectivamente, das obras de Integração do Rio São Francisco com as Bacias do
Nordeste Setentrional. O que se confirma, consultando as especificações dos produtos das
ações governamentais, em que não há qualquer referência aos objetos dos contratos
celebrados.
Somente em 2015, foi criada a ação 213R, intitulada “Manutenção Operacional do
Projeto de Integração do Rio São Francisco”, com a finalidade de “Revitalizar
infraestruturas hídricas existentes, de forma a preservar ou ampliar suas capacidades,
sua segurança e sua vida útil e reduzir perdas decorrentes de questões estruturais.”
Essa Ação de governo tem como Iniciativa a “Operação e manutenção de infraestruturas
hídricas”, com a seguinte descrição: “Pré-operação do Projeto de Integração do Rio São
Francisco com o objetivo de manter as infraestruturas em condições adequadas de
operação.”
O escopo do alcance da Ação fica claro e aderente à temática da pré-operação com a
definição da especificação do produto da Iniciativa, conforme consulta ao Siop (Sistema
Integrado de Planejamento e Orçamento):
“Infraestrutura do Projeto de Integração do Rio São Francisco - PISF mantida na
fase de pré-operação, envolvendo:
1 - vigilância, conservação e manutenção das estruturas e equipamentos que
compõem o PISF;
2 - realização de programas ambientais exigidos durante a operação do
empreendimento;
3 - realização de seguros e pagamento de impostos e taxas;
4 - fornecimento de energia elétrica conforme demanda para realização dos testes e
enchimento dos reservatórios;
Setor Responsável Número de Processo Período de Vigência Estimado Objeto Escopo do Contrato Valor Estimado (R$)
AD/GOI 59500.000974/2014-17 12 meses
Execução e gestão das atividades de apoio técnico operacional das
infraestruturas integramtes do Eixo Norte e Eixo Leste do PISF (Projeto
de Integração do Rio São Francisco com as Bacias Hidrográficas do
Nordeste Setentrional), com escopo compreendido entre a captação no
rio São Francisco até o reservatório mangueira no Eixo Norte e entre a
captação no rio São Francisco até o reservatório mandantes no Eixo
Leste - com área de atuação no estado de Pernambuco
Eixo Norte: captação até o
reservatório mangueira
Eixo Leste: captação até o
reservatório mandantes
38.581.939,20
AD/GOI 12 meses
Contratação de serviços técnicos especializados de uma
comercializadora de energia elétrica, autorizada junto à Agência
Nacional de Energia Elétrica – ANEEL para desenvolver ações
administrativas, técnicas, regulatórias e institucionais junto ao Mercado
Livre de Energia para que aCodevasf no exercício da atribuição de
Operador Federal do PISF, nos termos do Decreto nº 5.995, de 19 de
dezembro de 2006, alterado pelo Decreto nº 8.207/2014, esteja
devidamente habilitada a adquirir energia elétrica para o funcionamento
do PISF, bem como fazer a gestão dos contratos, prazos e obrigações
junto a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica - CCEE.
Eixos Norte e Leste 720.000,00
AD/GOI 06 meses
Aquisição de energia do tipo convencional para o período de julho a
dezembro de 2015 no âmbito do projeto de integração do Rio São
Francisco com as bacias hidrográficas do nordeste setentrional - PISF.
Eixos Norte e Leste 1.870.720,40
LISTA DOS CONTRATOS PLANEJADOS PELA CODEVASF NO ESCOPO DA OPERAÇÃO
E MANUTENÇÃO DO PROJETO DE INTEGRAÇÃO DO SÃO FRANCISCO - PISF
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5 - cobrança de taxas eventuais decorrentes de compensações na Bacia do São
Francisco;
6 - funcionamento de escritório de administração, gestão, operação e controle do
empreendimento (manutenção e conservação de imóveis próprios ou alugados, uso,
abastecimento e manutenção de frota veicular própria ou alugada, realização de
viagens a serviço, implantação e manutenção de sistemas tecnológicos, de
informação e de comunicações, e pagamento de demais despesas específicas do
escritório como luz, telefone, água e esgoto);
7 - realização de serviços técnicos especializados de consultoria para apoio
envolvidos na operação e na manutenção do empreendimento;
8 - capacitação técnica;
9 - contratação de consultoria para construção de modelos tarifários e de gestão,
formas de monitoramento, plano de gestão anual e plano diretor; e 10 - realização
de demais contribuições, obrigações, instrumentos e execução de despesas
decorrentes da operação e da administração do empreendimento conforme previsto
no Decreto nº 5.995/2006, alterado pelo Decreto nº 8.207/2014.”
Desta forma, observa-se que está prevista a utilização dos recursos da ação 213R para
pagamento de despesas com limpeza, conservação e vigilância das obras, o que não ocorre
no caso das ações 5900, 12EP e 13RU do orçamento geral da União.
##/Fato##
Causa
- Inexistência de ação orçamentária específica para custear as despesas de operação e
manutenção do PISF.
- Ausência de formalização dos trechos de obras repassados aos cuidados da Codevasf.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 004/2015, de 19 de junho de 2015, foi encaminhada a
seguinte manifestação da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD:
“De fato até 2014 não existia uma ação orçamentária específica para fazer
face às obrigações de pré-operação do PISF, motivo pelo qual as despesas
decorrentes das atribuições da Operadora Federal foram suportadas com
recursos das ações orçamentárias que custeiam o empreendimento Projeto
São Francisco, transferidos pelo Ministério da Integração Nacional - MI à
Codevasf, por meio de Termo de Descentralização e plano de trabalho
específico. Com a criação da ação orçamentária 213R – Manutenção e
Operação do Projeto de Integração do Rio São Francisco na LOA do MI
de 2015, os gastos ficaram aderentes com a descrição da ação
orçamentária. Contudo, ressalta-se que as despesas executadas à conta das
ações orçamentárias 5900, 12EP e 13RU, citadas no Relatório de
Auditoria, como por exemplo, serviços de consultoria para atuar junto ao
Mercado Livre de Energia, administração de contas e/ou garantias
financeiras, transmissão e distribuição d energia elétrica, além de compra
de energia elétrica, dentre outros, estão diretamente ligados à implantação
do empreendimento, guardando perfeita aderência com os objetivos de tais
ações. Nesse sentido, a contratação dos serviços de consultoria para atuar
junto ao Mercado Livre de Energia, da administração de contas e/ou
garantias financeiras, da transmissão e distribuição de energia elétrica,
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além da compra de energia elétrica, dentre outros, se fizerem necessários
para atender a etapa de testes e comissionamento da obra, situação que
persiste até o momento. A contratação de serviços continuados de
vigilância buscou, sobretudo, resguardar o interesse da Administração e
evitar danos ao erário público. A Operadora Federal continuará
executando, ainda em 2015, os seus compromissos com recursos
transferidos pelo MI através de Termos de Descentralização, entretanto a
Codevasf está adotando providências no novo PPA visando à replicação
dessa ação ao seu orçamento, eliminando com isso a figura do destaque.
Quanto à existência de um instrumento para dar institucionalidade às
atribuições que o MI vem repassando ao Operador Federal, temos a
informar que será proposto pela Codevasf ao MI que seja firmado um
Termo de Arrolamento e Transferência de Bens.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A Codevasf reconhece que até 2014 não existia uma ação orçamentária específica para
fazer face às obrigações de pré-operação do PISF, o que acabou ocorrendo com a criação
da ação orçamentária 213R – Manutenção e Operação do Projeto de Integração do Rio
São Francisco na LOA do MI de 2015.
Por outro lado, afirma que determinados gastos estariam ligados à implantação do
empreendimento, guardando perfeita aderência com os objetivos de tais ações anteriores.
Ocorre que, a se prosperar essa argumentação, a Codevasf estaria exorbitando de sua
competência disposta no Decreto nº 5.995/2006, o qual, em seu art. 12, estabelece à
Operadora Federal somente o exercício as funções necessárias à operacionalização e à
manutenção da infraestrutura decorrente do PISF e não a implantação da obra.
Entretanto, entende-se que essa discussão formal, nesse momento é inócua, considerando
que, conforme entendimento inferido pela posição da Codevasf, houve a necessidade de
viabilização de recursos por meio do orçamento disponível, a fim de resguardar os
interesses da União e evitar danos ao erário público.
A despeito disso, com a criação da ação orçamentária 213R, deve-se ater ao uso dessa
linha orçamentária para a realização de suas despesas.
Por fim, de forma positiva, a Codevasf informou que está adotando providências com
vistas a incluir no novo PPA uma replicação dessa ação no seu orçamento, eliminando
com isso a figura do destaque. Além disso, acrescentou que proporá ao MI a celebração
de um Termo de Arrolamento e Transferência de Bens.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Após esgotados os recursos dos destaques já efetuados, realizar
despesas para a Operação e Manutenção do PISF utilizando recursos da ação
orçamentária adequada (213R - Manutenção e Operação do Projeto de Integração do Rio
São Francisco).
Recomendação 2: Adotar providências para que a ação orçamentária ?Manutenção e
Operação do Projeto de Integração do Rio São Francisco? esteja prevista no orçamento
da Codevasf.
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Recomendação 3: Apresentar Termo de Arrolamento e Transferência de Bens, assinado
com o MI, visando formalizar a assunção pela Codevasf da responsabilidade pelo
patrimônio a ser recebido.
1.1.1.2 CONSTATAÇÃO
Informações insuficientes para o planejamento das atividades necessárias para a
Operação e Manutenção do PISF
Fato
Considerando que o planejamento da Operação e Manutenção depende da previsão das
datas em que o Ministério repassará à Codevasf os trechos/obras/equipamentos, foi
solicitada a apresentação do cronograma dessas entregas. Em resposta, essa empresa
pública informou que não dispunha de tal documento e que utiliza o Sumário Executivo
da obra, disponibilizado mensalmente pelo MI, como referência para o planejamento da
Operação e Manutenção do PISF.
Para se avaliar a dimensão dessa ausência de informações para o planejamento, foi
solicitado à Codevasf que apresentasse listagem das informações que ainda não tinham
sido encaminhadas, pelos agentes externos à empresa e que são necessárias para o
planejamento da Operação e Manutenção, tais como: datas de entrega de
trechos/obras/equipamentos, requisitos de operação, e condições de garantias contratuais
que devem ser incorporadas à manutenção.
De acordo com a Codevasf, apesar de necessárias para o planejamento da Operação e
Manutenção do PISF, as seguintes informações/documentos ainda se encontram
pendentes de encaminhamento pelos agentes externos responsáveis:
1. Cronograma de entrega dos trechos/obras/equipamentos;
2. Projetos básico, executivo e conforme construído de todas as etapas/lotes/metas da
obra;
3. Inventário com todos os componentes integrantes da infraestrutura;
4. As garantias contratuais de cada item do inventário a serem atendidas/exigidas;
5. Os manuais de instalação, montagem, operação e manutenção de cada item do
inventário;
6. Para cada item do inventário, quando aplicável, deverão ser disponibilizadas as
listagens e localização do seguinte:
a) Componentes de reposição e/ou peças sobressalentes;
b) Ferramentas especiais para montagem/manutenção de equipamentos;
c) Dispositivos e instrumentos para calibragem/ regulagem/ aferição que tenham sido
fornecidos juntamente com os respectivos equipamentos.
7. Plano de execução dos testes de campo e comissionamento vinculados ao cronograma
de entrega dos trechos/obras/ equipamentos;
8. Procedimentos dos testes de campo e comissionamento a serem aplicados ou já
aplicados;
9. Relatórios dos testes de campo e comissionamento realizados;
10. Plano de treinamento previsto para a equipe da Codevasf, caso contratado com o
fornecimento dos equipamentos;
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11. Informações acerca das condições técnico-operacionais, nas quais a Codevasf
assumirá a operação dos trechos entregues ao MI por suas contratadas.
Ressalta-se, contudo, que o Sumário Executivo mencionado apresenta informações
acerca dos percentuais de execução física e financeira de cada contrato celebrado, da
mobilização da mão-de-obra e dos equipamentos no período, bem como do andamento
da execução de alguns componentes do sistema de canais, aquedutos, reservatórios e
túneis, porém não faz menção a qualquer tipo de cronograma de entrega de
trechos/obras/equipamentos. Desta forma, percebe-se que as informações desse
documento não são suficientes para permitir o adequado planejamento das atividades
necessárias à operação e manutenção do PISF.
##/Fato##
Causa
- Falha na articulação institucional entre MI e Codevasf.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 004/2015, de 19 de junho de 2015, foi encaminhada a
seguinte manifestação da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD:
“A estrutura de Governança do PISF com seus múltiplos níveis está sendo construída. Os
desafios são gigantescos. Insere-se nessa estrutura o empreendedor (MI), que na sua
relação com o Operador Federal tem dentre as suas diversas obrigações, prover a
Operadora de informações e condições mínimas para execução das suas atividades. A
partir das informações recebidas das instituições envolvidas, a Operadora Federal deverá
elaborar um planejamento da operação do sistema e da infraestrutura, da demanda e da
oferta futura de água e do desempenho do sistema, tendo como referencial permanente a
sustentabilidade econômica, social e ambiental do empreendimento. Buscando
aperfeiçoar a interlocução entre MI e Operadora foi implementado instrumento de gestão,
para este momento inicial das atividades da Operadora, o qual destacamos: a Comissão
de Integração das Ações de Execução do Projeto de Integração do Rio São Francisco com
as Bacias do Nordeste Setentrional – CIAPISF, composta de membros do MI e Codevasf
envolvidos com o empreendimento, cujo objetivo maior é dar celeridade aos
procedimentos, integrar as equipes, monitorar o andamento da obra, conceber modelos,
dirimir dúvidas, trocar informações e dados, apoiar as ações, enfim avançar nos trabalhos
buscando uma harmonia que conduza ao sucesso do empreendimento. Na retomada das
reuniões do CIAPISF ficou deliberado o registro em ata dos assuntos tratados e pactuados.
Algumas informações e documentos elencados neste item da SA já foram objeto de
tratativas nas reuniões do CIAPISF, a exemplo da: disponibilização do cronograma de
entrega dos trechos/obras/equipamentos, fornecimento de senhas de acesso ao novo
sistema de acompanhamento da obra, demanda de energia elétrica, plano de enchimento,
inventário dos bens e plano de execução dos testes e comissionamento. O MI encaminhou
a declaração de escopo dos trechos já entregues e com previsão de entrega até Abril/2016
por suas contratadas para que a Codevasf providencie a contratação de conservação,
limpeza, vigilância e Operação e Manutenção - O&M. Os representantes da Codevasf na
Comissão tem reiterado de forma sistemática por ocasião das reuniões, que somente a
partir da disponibilização de todas as informações técnicas, serviços e fornecimentos,
acompanhados dos respectivos quantitativos, valor e prazo, será possível o adequado
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planejamento das atividades e o pleno exercício das atribuições da Operadora previstas
no Decreto nº 8.207/2014.” ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A Codevasf mostra-se consciente da relevância do MI prover a Operadora Federal de
informações e condições mínimas para execução das suas atividades, para que seja
possível a elaboração de planejamento da operação do sistema e da infraestrutura, da
demanda e da oferta futura de água e do desempenho do sistema, tendo como referencial
permanente a sustentabilidade econômica, social e ambiental do empreendimento.
Informou da retomada das reuniões da CIAPISF (Comissão de Integração das Ações de
Execução do Projeto de Integração do Rio São Francisco com as Bacias do Nordeste
Setentrional), composta de membros do MI e da Codevasf, noticiando alguns assuntos
tratados que estão relacionados a questões levantadas pela CGU. Entre elas, citou a
disponibilização do cronograma de entrega dos trechos/obras/equipamentos,
fornecimento de senhas de acesso ao novo sistema de acompanhamento da obra, demanda
de energia elétrica, plano de enchimento, inventário dos bens e plano de execução dos
testes e comissionamento.
Em que pese ser positiva a medida adotada com vistas a melhorar o fluxo de informações
entre a Codevasf e o MI, ainda resta, conforme apontado na manifestação da própria
Codevasf, garantir a disponibilização de todas as informações técnicas, serviços e
fornecimentos, acompanhados dos respectivos quantitativos, valor e prazo de modo a
possibilitar o adequado planejamento das atividades e o pleno exercício das atribuições
da Operadora Federal.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Apresentar, formalmente, ao MI a listagem de todas as informações
técnicas, serviços e fornecimentos, acompanhados dos respectivos quantitativos, valor e
prazo que estão faltando, para que seja possível tomar todas as providências cabíveis para
assumir a Operação e Manutenção do PISF.
1.1.1.3 CONSTATAÇÃO
Incerteza quanto ao impacto do custo da energia elétrica
Fato
A Codevasf começou a realizar contratações da energia conforme as regras vigentes do
Setor Elétrico. Nesse caso, as regras preveem a possibilidade da Codevasf adquirir
contratos no Ambiente de Comercialização Livre (ACL) diretamente de
comercializadoras ou de empresas de geração que não sejam obrigadas a vender
exclusivamente nos Leilões promovidos pelo Governo Federal.
A Codevasf apresentou cópia do Parecer de Acesso do Consumidor Livre PISF à Rede
Básica na SE Bom Nome 230kV e na LT 230kV Paulo Afonso – Bom Nome C2, de
9/4/2014, cujo objetivo principal é a análise da capacidade instalada do sistema para
atender a demanda do PISF e manter o atendimento aos demais agentes dentro dos
requisitos de segurança, qualidade e confiabilidade definidos nos Procedimentos de Rede.
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Como conclusão, o parecer apresentou as seguintes considerações, ipsis litteris:
“Quanto ao acesso do consumidor livre PISF ao sistema de transmissão no setor de
230 kV da SE Bom Nome 230/138/69 kV e na futura SE Floresta II, em seccionamento
da LT 230 kV Paulo Afonso – Bom Nome C2, as análises realizadas pelo acessante e
complementadas pelo ONS, mostraram que:
a) Em condições normais de operação, a Rede Básica atende de forma adequada as
cargas do PISF. Contudo, pelo fato de que no horário de ponta do sistema essas
cargas são desligadas, haverá injeção de cerca de 20 Mvar em cada um dos dois
pontos de conexão, proveniente das instalações de uso restrito do Eixo Leste e do
Eixo Norte, o que exige a implantação de 40 Mvar de compensação reativa indutiva,
assim distribuída:
_ 1 (um) reator manobrável de 10 Mvar na SE E4 230 kV;
_ 1 (um) reator manobrável de 10 Mvar na SE E5 230 kV;
_ 2 (dois) reatores manobráveis de 10 Mvar na SE N1 230 kV.
b) Com a instalação desses reatores e com a adequada utilização dos recursos de
regulação de motores síncronos do PISF, é possível atender nas suas conexões na
Rede Básica o requisito de fator de potência na faixa 0,95 indutivo a 1,0 estabelecido
no Submódulo 3.6 dos Procedimentos de Rede para conexão em nível de 230 kV.
c) Na contingência da LT 500 kV Luiz Gonzaga - Milagres, no cenário Nordeste
exportador, poderá ocorrer sobrecarga da ordem de 10 % no eixo 230 kV Paulo
Afonso - Milagres, que passa para 15 % com a presença do consumidor livre PISF.
A solução para esse problema, que independe da conexão do PISF, é a implantação
da LT 500 kV Luiz Gonzaga - Milagres II C2, cuja entrada em operação está
atualmente prevista para agosto/2016.
d) Independentemente da conexão do PISF no sistema de transmissão, os disjuntores
de 40 kA da SE Paulo Afonso 230 kV estão submetidos a seu limite de capacidade de
interrupção simétrica. As limitações por corrente de curto-circuito nessa subestação
serão solucionadas pela troca dos equipamentos listados no item 7.2.2 deste parecer;
e) Não se vislumbram problemas na Rede Básica e nem nas instalações de conexão
durante a partida dos motores síncronos do PISF, inclusive a do maior deles, de 12,66
MW, mesmo para as partidas diretas;
f) O PISF, formado pelo Eixo Leste com 5 estações de bombeamento e pelo Eixo
Norte com 3 estações de bombeamento, não altera o comportamento dinâmico da
Rede Básica, nas contingências simuladas.”
Nesse parecer consta também a solicitação do ONS à Codevasf de observação das
seguintes providências e recomendações, ipsis litteris:
“a) A cargo da CODEVASF: Implantar as instalações de transmissão de interesse restrito do PISF relacionadas
nos itens 5.2a) a 5.2s) deste parecer de acesso;
Implantar compensação reativa indutiva, conforme citado no item 7.2.1 deste
parecer, ou seja, 1 (um) reator manobrável de 10 Mvar na SE E4 230 kV e na SE E5
230 kV, assim como 2 (dois) reatores manobráveis de 10 Mvar na SE N1 230 kV;
Adequar as proteções dos terminais remotos das LTs 230 kV Floresta II - Paulo
Afonso e Floresta II - Bom Nome, nas SEs Paulo Afonso e Bom Nome, devendo eles
serem idênticos e integrados entre si, quando comparados os dois terminais de cada
uma dessas duas linhas;
Atender os requisitos registrados no item 8 deste parecer, no que se refere aos
sistemas de proteção e controle, incluindo aqueles associados ao Esquema Regional
de Alívio de Carga – ERAC da região Norte / Nordeste;
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Enviar ao ONS as informações solicitadas nos itens 10 e 11 deste parecer e sanar o
mais rapidamente possível as pendências citadas no item 13.”
Esta opção permite equacionar a necessidade de obtenção da energia no curto prazo.
Contudo, conforme exposto em “Estudos para Elaboração do Modelo de Gestão para o
Projeto de Integração do Rio São Francisco com Bacias Hidrográficas do Nordeste
Setentrional (PISF)” da FGV, a hidrologia crítica que persiste desde 2013 elevou os
preços negociados no mercado livre de energia, resultando em preços incompatíveis com
o objetivo de buscar baixo custo para o insumo energia elétrica. Nesse contexto, o Preço
de Liquidação de Diferenças (PLD) do mercado livre, tem limites inferior e superior
estabelecidos pela ANEEL, que estão em processo de revisão.
Cabe ressaltar que o custo de energia é fundamental para a sustentabilidade da operação
e manutenção do PISF. A Resolução nº 411/2005 da ANA, quando se refere às funções
da Operadora Federal, deixa claro no art. 4º, inciso IV, que a implantação da cobrança
pelo serviço de adução de água bruta, no âmbito da União e dos Estados beneficiados,
deve conter valores que cubram os custos de operação e manutenção do empreendimento.
Ocorre que outra alternativa seria dar tratamento diferenciado do PISF a fim de permitir
a aquisição de energia a baixo custo, o que dependeria de mudanças na legislação do Setor
Elétrico. Este tratamento diferenciado seria justificado pela característica desse
empreendimento como vetor para o desenvolvimento socioeconômico de uma região
carente em diversos aspectos.
Recentemente, segundo o estudo, foram pleiteadas algumas alterações no arcabouço legal
e regulatório que permitiria a um conjunto de consumidores livres da região Nordeste a
aquisição de energia das usinas hidrelétricas da CHESF, cujas concessões foram
renovadas recentemente com preços da ordem de R$ 30/MWh.
Em que pesem estes pleitos ainda não terem sido atendidos, deve-se ressaltar que o PISF
também poderia considerar esta linha de ação como estratégia de médio e longo prazo
para obter energia de baixo custo. Esta estratégia seria aplicável para atendimento à
demanda de energia para o bombeamento da vazão de até 26,4 m3/s, segundo ainda o
estudo da FGV.
##/Fato##
Causa
- Ausência de estudo e planejamento de alternativas para mitigação do impacto do custo
da energia elétrica.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 004/2015, de 19 de junho de 2015, foi encaminhada a
seguinte manifestação da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD:
“Após a edição do Decreto nº 8207/2014, a Codevasf torna-se também
responsável por buscar solucionar as questões de fornecimento de energia
elétrica para o PISF e, sobretudo garantir a sustentabilidade econômica
financeira do projeto.
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Em busca de soluções para a minimização das incertezas, o projeto básico
previa no relatório R1 – Descrição do Projeto do Projeto Básico do Trecho
II – Eixo Norte – Complementação - EN_B_II_RF_GR_0008 Rev .0/A a
construção de usinas hidrelétricas com o objetivo de “a energia gerada ser
contabilizada como custo operacional evitado”, conforme relatório em
anexo.
Por outro lado, a Codevasf buscou alternativas para diminuição dos riscos,
sobretudo de fornecimento, realizamos reunião com a Companhia
Energética de Pernambuco – CELPE para verificar a possibilidade de
migração do mercado livre para o mercado cativo, como resposta a CELPE
solicitou a Codevasf os volumes de energia e de demanda necessários no
curto prazo (julho a dezembro/2015), médio prazo (janeiro/2016 a
dezembro/2017) e longo prazo (05 anos a partir de janeiro de 2016) para
que, então, a CELPE realize consulta à Agência Nacional de Energia
Elétrica sobre o atendimento desta carga no mercado cativo, conforme
carta SCM Nº 002/2015 anexa. As informações não foram prestadas, pois
dependem fundamentalmente dos cronogramas de entrega das obras a
cargo do Ministério da Integração Nacional e da entrada efetiva em
operação comercial (entenda-se entrega de água aos usuários).
A Medida Provisória nº 656, de 07 de outubro de 2014, posteriormente
transformada na Lei Nº 13.097, de 19 de janeiro de 2015, trata nos artigos
111 e 112 da prorrogação dos contratos de fornecimento de energia elétrica
entre geradores e consumidores teve estes artigos vetados pelo Poder
Executivo sobre o argumento: “A proposta teria efeitos lesivos à
modicidade tarifária do setor elétrico e à concorrência no setor
beneficiado. Além disso, transferiria os riscos hidrológicos e eventuais
variações nos custos da geração da energia a outros atores, criando
possíveis desequilíbrios no mercado. O Poder Executivo discutirá com o
setor eletro-intensivo opções viáveis no contexto do Novo Modelo do Setor
Elétrico.”
Desta forma, consideramos as seguintes linhas de ação: autoprodução de energia como
preconiza o projeto básico, estudos para o desenvolvimento de energias alternativas
(eólica e solar), participação em leilões de energia, busca de tratamento diferenciado do
PISF no Setor Elétrico, busca por isenção de impostos federais e estaduais no pagamento
da energia elétrica e migração para o mercado cativo.” ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
Em sua justificativa, a Codevasf, primeiramente, informou que estava previsto no Projeto
Básico a construção de usinas hidrelétricas com vistas a diminuir o custo operacional do
sistema, contudo não esclareceu porque essas usinas não foram contempladas no Projeto
Executivo nem se há previsão delas serem construídas posteriormente.
Em seguida, apresentou, de forma positiva, suas iniciativas e linhas de ação visando
amenizar as incertezas quanto ao impacto do custo da energia elétrica.
Umas delas foi verificar a possibilidade, junto a CELPE, de migração do mercado livre
para o mercado cativo, o que dependeria da Codevasf ter os volumes de energia e de
demanda necessários no curto prazo, médio prazo e longo prazo. Com efeito, informações
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não foram prestadas, pois, segundo se depreende, não haveria cronogramas de entrega
das obras a cargo do Ministério da Integração Nacional e da entrada efetiva em operação
comercial. Entretanto, a Codevasf deve insistir nessa consulta, mesmo que tenha que fazer
estimativas, para obter parâmetros de custo que sirvam a sua decisão quanto ao modelo
energético a adotar.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Questionar o MI sobre disponibilidade de estudos e a possibilidade da
execução de obras visando a autoprodução de energia por meio de pequenas usinas
hidrelétricas, bem como de energias alternativas (eólica e solar), e a possibilidade de de
obter recursos.
Recomendação 2: Apresentar plano de ação, com cronograma, visando construir uma
solução viável para mitigar o impacto do custo da energia elétrica na sustentabilidade da
operação e manutenção do PISF, contemplando, inclusive, a estratégia de aquisição da
energia.
1.1.1.4 CONSTATAÇÃO
Assunção de responsabilidades fora da competência legal atribuída à Operadora
Federal.
Fato
Em 24/04/2014, a Codevasf contratou a Fundação Getúlio Vargas para a “Prestação de
serviços técnicos especializados para elaboração de estudos e mecanismos operacionais
e de gerenciamento que subsidiem a construção do modelo para gestão do Projeto de
Integração do Rio São Francisco, e que atendam aos requisitos de uso racional dos
recursos hídricos, sustentabilidade econômico-financeira e operacional e que assegure
a disponibilização da água aduzida pelo PISF em toda região de integração”, contrato
0.033.00/2014, no valor de R$ 3.687.200,00, com vigência de 24/04/2014 a 24/04/2015,
prorrogada para 24/08/2015, por meio de seu 1º Termo Aditivo de 17/04/2015.
Os produtos a serem entregues estão dispostos a seguir:
Produtos Duração Início Término
Bloco 1 – Ações Preparatórias 44 dias 24/04/2014 24/06/2014
Etapa 1 – Plano de Trabalho 23 dias 24/04/2014 26/05/2014
Etapa 2 - Cronograma Retroativo Preliminar da Operação do PISF 40 dias 29/04/2014 23/06/2014
Bloco 2 - Modelo de Gestão Institucional do PISF 85 dias 02/06/2014 26/09/2014
Etapa 1 - Descrição do Modelo de Governança e de
Sustentabilidade do Projeto 29 dias 16/06/2014 24/07/2014
Etapa 2 - Avaliação da Capacidade de Gestão de Recursos
Hídricos dos Atores Envolvidos no PISF 25 dias 22/07/2014 25/08/2014
Etapa 3 - Revisão e Adequação da Estrutura Contábil e
Patrimonial da Codevasf às Exigências Regulatórias 80 dias 02/06/2014 19/09/2014
Bloco 3 - Sustentabilidade Econômica, Financeira, Operacional e
Ambiental do PISF 240 dias 19/05/2014 17/04/2015
Etapa 1 - Elaboração de Modelo do Plano Diretor de Gestão –
PDG 85 dias 25/06/2014 21/10/2014
Etapa 2 - Plano de Gestão Anual – PGA 110 dias 19/08/2014 19/01/2015
Etapa 3 - Proposta de PGA para o Primeiro Ciclo de Gestão 22 dias 15/01/2015 13/02/2015
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Etapa 4 - Concepção de Modelos de Instrumentos Contratuais 240 dias 19/05/2014 17/04/2014
Etapa 5 - Concepção e Proposição de Arranjos de Garantias a
serem oferecidos pelos Estados Receptores 1 dia 17/04/2015 17/04/2015
Por meio do CI nº 022/2015, AD/GOI, de 23/03/2015, a Codevasf disponibilizou cópia
de três produtos entregues pela FGV no âmbito do contrato nº 0.033.00/2014, a saber:
a) Produto 1 – Plano de Trabalho – 2ª Versão;
b) Produto 2 – Cronograma Retroativo Preliminar da Operação do PISF – 2ª Versão;
c) Produto 3 – Descrição do Modelo de Governança e Sustentabilidade do Projeto – 2ª
Versão.
O primeiro produto apresenta a versão final do Plano de Trabalho referente ao projeto de
Elaboração do Modelo de Gestão para o Projeto de Integração do Rio São Francisco com
Bacias Hidrográficas do Nordeste Setentrional (PISF). Este Plano de Trabalho está
estruturado a partir dos seguintes elementos:
a) Estrutura organizacional do projeto;
b) Detalhamento das etapas de trabalho;
c) Cronograma detalhado;
d) Procedimento de comunicação;
e) Local de trabalho;
f) Documentos e informações a serem fornecidas pela Codevasf para subsidiar o
desenvolvimento das etapas;
g) Registro da reunião de partida do projeto.
O segundo produto trata do Cronograma Retroativo Preliminar da obra, cujo objetivo é
determinar as ações a serem executadas pelas diversas entidades relacionadas ao PISF, de
modo a garantir que o empreendimento entre em operação no prazo determinado,
respeitando todas as exigências para tal. Esse produto está dividido da seguinte forma:
a) Metodologia e processo de elaboração do cronograma retroativo;
b) Componentes do Cronograma: EAP, Cronograma de Marcos, Cronograma Retroativo
Preliminar da Operação do PISF e Mapeamento dos principais Riscos;
c) Considerações finais;
d) Anexo 1 - Listas de Presenças das Oficinas de Trabalho;
e) Anexo 2 - Planilha do Cronograma Retroativo Preliminar;
f) Anexo 3 - Caminho Crítico do Cronograma Retroativo Preliminar da Operação do
PISF;
g) Anexo 4 - Instrumentos de apoio à Gestão do Cronograma Retroativo do PISF
O terceiro produto descreve e analisa o modelo atual de governança e sustentabilidade do
PISF, além de tecer proposições de melhoria que possam ser implementadas no contexto
do projeto.
No resumo executivo do Produto 3, a FGV informa que a análise empreendida
demonstrou a adequabilidade da forma de organização atual do SGIB às necessidades de
integração, coordenação e alcance de objetivos do PISF, porém havendo oportunidades
de melhoria no sistema, tais como:
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1) Instituição de um Plano Diretor de Gestão (PDG) como instrumento de planejamento
plurianual, pois o Plano de Gestão Anual (PGA), instrumento de planejamento
previsto no SGIB, é de curto prazo;
2) Atribuição ao Conselho Gestor da responsabilidade pelo estabelecimento de diretrizes
para elaboração do PDG e PGA e respectivas aprovações.
3) Garantia ao Conselho Gestor, dada pelos entes que o compõem, de representação de
alto nível, assegurando processos decisórios estruturados e bem fundamentados
tecnicamente.
4) Garantia ao Conselho Gestor de suporte técnico da ANA e da Operadora Federal na
fundamentação do processo decisório do Conselho, sem prejuízo dos entes do
Conselho apresentarem suas recomendações técnicas relacionadas às suas
competências.
5) Esclarecimento dos papéis desempenhados pela ANA no contexto do PISF, de modo
que esta atue no sentido da gestão integrada das Bacias do São Francisco e PISF,
pressupondo um reposicionamento dos demais usos da água na bacia, inclusive o uso
para transposição, em relação à prioridade dada à geração de energia.
6) Introdução de contrato de gestão para resultados na empresa, além da estruturação
adequada do quadro técnico para atendimento às demandas e responsabilidades
trazidas pelo PISF.
7) Garantia da sustentabilidade do PISF por intermédio do não contingenciamento de
recursos orçamentários e financeiros provenientes da cobrança pela água transposta,
de fornecimento de energia a baixo custo e da existência de consumidores autorizados
e independentes.
Nos termos do art. 8º do Decreto nº 5.995/2006, o Conselho Gestor deveria encaminhar
proposta de modelo de gestão para o PISF até 30 de dezembro de 2009.
Com efeito, o Ministério contratou consultoria para estudar e propor um modelo de gestão
para o PISF, que resultou no relatório do grupo de trabalho, de 18 páginas e chamado
“Modelo Gestor do PISF – Relatório Executivo”.
Ocorre que esse relatório não discute o modelo de gestão do PISF, discute apenas as
possibilidades para o tipo de empresa/órgão que viesse a ser responsável pela operação
comercial do empreendimento. O relatório foi elaborado visando recomendar a criação
de um novo ente estatal, a “Águas Integradas do Nordeste Setentrional – Agnes”.
Essa recomendação foi acatada parcialmente pelo governo, já que considerou que seria
mais oportuno buscar alternativas dentre as instituições existentes. Com essa orientação,
o debate e os estudos continuaram o que resultou na definição da Codevasf como
Operadora Federal do PISF, oficializada por meio do Decreto nº 8.207/2014. Como
consequência, continuaram-se os estudos para concepção e elaboração do modelo de
gestão do PISF, tendo sido contratada, em 2014, a Fundação Getúlio Vargas (FGV) pela
Codevasf para desenvolver os trabalhos, os quais estão em curso, conforme descrito
acima.
Cabe ressaltar, entretanto, que a produção do modelo de gestão, conforme a evolução do
art. 8º do Decreto 5.995/2006, dada pelas redações do Decreto nº 6.365, de 2008, do
Decreto nº 6.725, de 2009, e do Decreto nº 6.969, de 2009, seria do conselho gestor,
segundo o conteúdo que deve ser interpretado pelas próprias competências do Conselho
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Gestor, conforme previstas no art. 6º do texto original do Decreto, alterada pela Redação
do Decreto nº 8.207, de 2014:
“Art. 6º O PISF será gerido por um Conselho Gestor de caráter consultivo e
deliberativo, vinculado ao Ministério da Integração Nacional, com as seguintes
competências: I - estabelecimento de diretrizes para a elaboração do Plano de Gestão Anual do PISF;
II - proposição de padrões de qualidade e regras de alocação da água entre os Estados
receptores;
III - proposição sistemática de alocação das vazões não contratadas;
IV - articulação e solução de conflitos entre a Operadora Federal e os Estados e entre
estes;
V - acompanhamento da execução do PISF; e,
VI - proposição de programas que induzam ao uso eficiente e racional dos recursos
hídricos disponibilizados pelo PISF e que potencializem o desenvolvimento
econômico e social da região beneficiada.”
Dessa forma, pressupõe-se que o modelo de gestão descreveria, no mínimo, no mesmo
sentido das atribuições do Conselho Gestor, os pontos mais importantes na parte
operacional da modelagem: a “proposição de padrões de qualidade e regras de alocação
da água entre os Estados receptores” e a “proposição sistemática de alocação das vazões
não contratadas”.
Assim, em síntese, embora tenha sido objeto de sucessivas prorrogações, o modelo de
gestão à época apresentado deixou de abordar justamente esses pontos mais importantes,
cuja solução, no presente momento (2015), encontra-se ainda “em estudo” pela FGV,
justamente no âmbito de um contrato para “subsidiar” a elaboração do “modelo de
gestão”. Tal situação retrata que a Codevasf, por meio da contratação da FGV, assumiu
uma responsabilidade que, originalmente, não é de sua competência.
Acrescentando que a análise dos produtos entregues pela FGV nesse contrato é objeto de
ação de controle específica em andamento na CGU, ressalte-se que, faltando dois anos
para o término das obras e ainda sem essas informações de alocação de água, sequer pode-
se obter qualquer avaliação sobre a viabilidade comercial do empreendimento, sendo que
nenhuma dessas informações dependia da definição da Operadora Federal.
##/Fato##
Causa
- Falta de proatividade do Conselho Gestor/MI na adoção de medidas com vistas à
elaboração do modelo de gestão do PISF.
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 004/2015, de 19 de junho de 2015, foi encaminhada a
seguinte manifestação da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD:
“O Decreto 5995, de 19 de dezembro de 2006, em seu artigo 8º, trouxe,
com efeito, a expectativa de que o Conselho Gestor do PISF encaminhasse
ao Ministério da Integração Nacional proposta de modelo de gestão para o
PISF.
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Dada a natureza colegiada e de representação federativa do Conselho
Gestor, ainda que o órgão tivesse caráter de assessoramento ao Ministro
da Integração Nacional, ele somente poderia cumprir tal missão
examinando proposta que lhe fosse submetida para seu escrutínio, pois a
construção de trabalho dessa natureza envolve técnicas e atividades que
não coadunam com as atribuições de um colegiado. Quando aprovou o
relatório do Grupo de Trabalho criado no âmbito do Ministério da
Integração Nacional, que propunha a criação de um novo ente estatal para
gerir o PISF, denominado Águas Integradas do Nordeste Setentrional –
AGNES, o Conselho Gestor poderia ter considerado, na ocasião, que a
proposta em questão não exauria o propósito de se erigir o modelo de
gestão do PISF e que esforço adicional para tal fim deveria ter
prosseguimento na esfera técnico-administrativa. Mas não o fez, por
razões que esta Operadora Federal desconhece.
Esta Operadora Federal desconhece, ademais, as razões pelas quais a
proposição do modelo de gestão do PISF foi sucessivamente adiada
(decretos 6365/2008; 6725/2009; 6969/2009).
O fato é que, após a edição do Decreto 8207, de 13 de março de 2014, a
CODEVASF torna-se protagonista, e relevante, para a gestão do PISF, eis
que nomeada Operadora Federal do empreendimento.
A partir de então, com a legitimidade legal que lhe foi conferida por esse
Decreto, a Operadora Federal chama para si, com o aval do Ministro da
Integração Nacional, a responsabilidade de se instrumentalizar para o
cumprimento da missão, o que equivale a debater e propor o até então
inexistente modelo de gestão para o PISF. E foi buscar na expertise da
Fundação Getúlio Vargas - FGV o apoio técnico para essa empreitada.
Esse modelo, contudo, conforme o entendimento desta Operadora Federal,
somente se tornará válido para ser implementado quando submetido à
análise e aprovação do Conselho Gestor do PISF, o qual adquiriu caráter
deliberativo nos termos do Decreto 8207/2014. Em alguns aspectos
específicos, de caráter regulatório, tal modelo terá que ter também a
aprovação da Agência Nacional de Águas.
Nesses termos, salvo entendimento em contrário, a Operadora Federal,
apoiada nos estudos contratados junto à FGV, espera poder encaminhar a
proposta do modelo de gestão do PISF à apreciação e aprovação dos
referidos órgãos no decorrer do corrente ano, atenta ao cronograma de
evolução das obras e do início da operação.
Assim, registre-se ainda que, salvo melhor juízo, o Conselho Gestor do
PISF não detêm personalidade jurídica própria, de modo a promover
diretamente a contratação de entidade com vistas ao assessoramento
técnico para a elaboração de tal modelo.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
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Segundo a Codevasf, em síntese, a construção de um trabalho técnico do porte do Modelo
de Gestão do PISF não se coaduna com as atribuições de um colegiado. E que, por causa
da edição do Decreto 8207/2014, teria a legitimidade legal debater e propor esse modelo.
Contudo, reafirma-se que a Codevasf, no âmbito do Sistema de Gestão do Projeto de
Integração de Bacias, situa-se como o Operador do sistema, cabendo ao MI a coordenação
do Sistema, a execução do PISF e a presidência do Conselho Gestor, de forma que a
elaboração do modelo de gestão estaria afeta ao MI e não à Codevasf.
Ao se realizar uma análise preliminar no trabalho da FGV, verifica-se que, além de
executar extensa análise documental (leis, decretos, relatórios de trabalhos anteriores,
cronogramas e apresentações disponibilizadas pelos MI, Codevasf e ANA), foram
realizadas entrevistas com atores-chaves, e oficinas de trabalho, com os três órgãos
federais envolvidos.
De fato, o que dá solidez ao trabalho da FGV é exatamente a articulação que ela
coordenou entre os atores federais envolvidos que seria, a princípio, atribuição do MI.
Esse entendimento se reforça ainda ao se verificar a discussão sobre governança, cujos
elementos que se originarão desse trabalho necessariamente impactarão as atribuições de
órgãos superiores.
Por outro lado, não se quer interromper a execução do contrato com a FGV, considerando
ter se mostrado o melhor avanço até o momento na discussão do modelo de gestão.
Entretanto, deve-se obter a legitimidade da aprovação do Conselho Gestor das suas
conclusões e definição de quais das suas recomendações adotará. Ainda, não se deve
esperar o término de todo o contrato, já que é dividido em etapas e a conclusão das
primeiras etapas (EAP, Cronograma Gestão de Riscos, Governança) definem
instrumentos de gestão e pressupostos de boa governança, que devem ser implementados
de forma tempestiva, considerando os diferentes atores e grupos de assessoramento que
compõem o Sistema e os objetivos finalísticos desses atores.
##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Apresentar para deliberação do Conselho Gestor os produtos parciais
já apresentados pela FGV, para que sejam validadas as conclusões e definidas as
providências a serem adotadas.
1.1.1.5 CONSTATAÇÃO
Falta de estrutura física e de pessoal para atendimento das atribuições de
Operadora Federal do PISF
Fato
Com o intuito de apresentar o detalhamento das providências adotadas para a sua
estruturação física e de seu pessoal em face do recebimento das atribuições de Operadora
Federal do PISF, a Codevasf encaminhou cópia dos processos nº 59500.001301/2014-76
e nº 03800.001007/2014-25.
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Os processos tratam da solicitação de ampliação do quadro de pessoal em 200 vagas e de
criação de 78 funções para atender o incremento dos programas de governo e para a
reposição de 89 empregados cedidos, dos quais 62 de forma irrecusável. Tal solicitação,
embasada em relatório, com proposta de estrutura funcional, com organograma e
atribuições, produzido pelo Grupo Especial de Trabalho instituído pela Decisão nº
1567/2013, foi encaminhada pela Codevasf ao MI por meio do Ofício nº
346/2014/PR/GB, de 18/6/2014. Por sua vez, o MI encaminhou-a ao Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão (MP) por intermédio do Ofício nº 301/2014/SECEX-
MI, de 9/7/2014.
Nesse relatório, consta a informação de que o impacto da ampliação do quadro de pessoal
e da criação de funções na folha de pagamento do exercício de 2014 seria de R$
24.138.071,05, correspondendo a um acréscimo de 7,68% nas despesas do órgão com
pessoal.
Antes de analisar o mérito da solicitação da Codevasf, o MP solicitou a sua consultoria
jurídica manifestação acerca das vedações impostas pela Lei nº 9.504/1997 (Lei Eleitoral)
e pela Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF) ao
atendimento do pleito, obtendo a informação de que a ampliação do quadro de pessoal e
a criação de funções gratificadas estariam vedadas de acordo com o parágrafo único do
art.21 da LRF, desde 5/7/2014 até a posse dos eleitos.
Com isso, o MP devolveu o pleito à Codevasf, por meio do Ofício nº 1458/DEST/SE-
MP, de 15/10/2014, informando da vedação imposta pela LRF.
O fracasso de pleito ao MP deve causar preocupação, mas não pode desincentivar a
continuidade da solicitação de aumento de pessoal. Ocorre que a Codevasf, para absorver
essa nova atribuição, além do crescimento de seu quadro, precisa desenvolver novos
processos de trabalho com a finalidade de sustentar todos os processos e atividades
necessárias à Operação e Manutenção do PISF.
É preciso salientar, ainda, que, para o adequado desempenho das atividades, haverá
necessidade de capacitação dos servidores visando a absorção de conhecimentos técnicos
e desenvolvimento de habilidades específicas, bem como o treinamento deles visando o
exercício de funções no andamento dos novos processos de trabalho.
Frisa-se, por fim, que deverá ser montada estrutura com nível de agilidade capaz de
decidir e atender de forma tempestiva as demandas de operação e manutenção, sendo
oportuno, então, observar que é normal haver um tempo de maturação mínimo para que
as equipes de trabalho dominem os novos fluxos e rotinas com vistas a imprimir
andamento regular aos novos processos de trabalho.
Assim, é primordial que a adequação da estrutura e do quadro de pessoal seja equacionada
rapidamente de forma a possibilitar o treinamento dos servidores e estabelecimento das
rotinas e processos em tempo hábil para viabilizar as atividades de Operação e
Manutenção do PISF.
##/Fato##
Causa
- Não aceitação pelo Ministério do Planejamento da proposta de criação de estrutura na
Codevasf dedicada ao PISF.
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##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 004/2015, de 19 de junho de 2015, foi encaminhada a
seguinte manifestação da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD:
“Operar e gerir o complexo que envolve o projeto São Francisco é um
desafio que exige padrões de excelência. Esse desafio só pode ser vencido
com um modelo de Governança e gestão que envolva múltiplos
conhecimentos além dos aspectos técnicos e administrativos e que tenham
como orientação o estímulo ao potencial das pessoas e equipes de trabalho.
A partir dessas premissas foi proposto ao Ministério do Planejamento um
modelo de estrutura que acolhesse o PISF e que a investisse de autoridade,
flexibilidade operacional e de baixo custo administrativo, por meio de uma
Diretoria. Conforme historiado pela CGU o modelo foi analisado pelo
Ministério do Planejamento que se pronunciou desfavorável à proposta
com base nas disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. O
término da análise e das negociações da proposta de reestruturação da
Codevasf coincidiu com o período eleitoral e consequentemente com
mudanças dos dirigentes do MI e da Codevasf, implicando na paralisação
dos encaminhamentos até que houvesse a definição do novo núcleo
estratégico dessas instituições. Após a avaliação pelo novo núcleo
estratégico as negociações deverão ser retomadas junto ao MI e Ministério
do Planejamento.
Para atender provisoriamente as demandas do PISF, a Codevasf criou por
meio da Resolução 595/2012 e aprovada pela Deliberação 10/2012,
anexas, a Gerência de Operação do Projeto de Integração do São
Francisco, a Unidade Regional de Operação do Projeto de Integração São
Francisco na 3ª Superintendência Regional e o Escritório de Apoio
Técnico na cidade de Salgueiro/PE.”
##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A Codevasf confirma a solicitação frustrada perante o MP e afirma, mediante documentos
anexos, que para atender provisoriamente as demandas do PISF, a Codevasf criou a
Gerência de Operação do Projeto de Integração do São Francisco, a Unidade Regional de
Operação do Projeto de Integração São Francisco na 3ª Superintendência Regional e o
Escritório de Apoio Técnico na cidade de Salgueiro/PE. ##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Apresentar novo pleito ao Ministério do Planejamento com vistas à
criação de estrutura com a finalidade de sustentar todos os processos e atividades
necessárias à Operação e Manutenção do PISF.
1.1.1.6 CONSTATAÇÃO
Atraso na definição e inserção das Operadoras Estaduais nas atividades do PISF.
Fato
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As Operadoras Estaduais estão previstas no art. 15 do Decreto nº 5.995/2006:
“Art. 15. Será facultado aos Estados da Paraíba, Pernambuco, Rio Grande do
Norte e Ceará integrar o SGIB por intermédio dos seus representantes designados
para o Conselho Gestor e de suas Operadoras Estaduais, designadas em ato
próprio, que ficarão encarregadas de operar as infra-estruturas hídricas
interligadas ao PISF nos respectivos Estados receptores e de firmar contrato com
a Operadora Federal para adução de água bruta, desde que a adesão seja
formalizada em ato normativo dos respectivos Estados.
§ 1º O Ministro de Estado da Integração Nacional solicitará que os Governadores
dos Estados outorguem a autorização referida no caput deste artigo
contemplando, preferencialmente, os órgãos ou entidades de gerenciamento de
recursos hídricos estaduais.
§ 2º Os contratos e termos celebrados com as Operadoras Estaduais permitirão,
de acordo com a conveniência destas, a delegação das suas atribuições à
Operadora Federal.”(Original sem grifo)
Sobre a assinatura dos contratos com as operadoras estaduais, a Codevasf informou que
não há ainda contratos assinados, mas que as suas minutas estão no escopo dos estudos
para a modelagem do PISF referidos anteriormente.
As atribuições das Operadoras Estaduais estão previstas na redação dada pelo Decreto nº
8.207/2014 ao art. 16:
“Art. 16. O Conselho Gestor e demais integrantes do SGIB poderão apresentar
sugestões aos titulares dos Ministérios referidos no art. 7º quanto às cláusulas
que constarão no contrato referido no art. 15, inclusive quanto às seguintes
obrigações preconizadas para as Operadoras Estaduais:
I - operar e manter os sistemas estaduais de reserva e distribuição de água
bruta interligados ao PISF;
II - operar e manter a infraestrutura hídrica da União, interligada ao
PISF, repassada à gestão estadual;
III - zelar pelo uso eficiente e racional da água disponibilizada pelo PISF;
IV - manter cadastro dos usuários dos recursos hídricos e apoiar o órgão
gestor estadual nos procedimentos de outorga e fiscalização dos usos da
água na sua área de atuação;
V - apresentar à Operadora Federal e à ANA seu plano operativo anual
contendo a respectiva previsão de demanda de água do PISF;
VI - submeter-se, no seu âmbito de atuação, às determinações que se
insiram na competência regulatória da ANA relativas ao PISF,
especialmente no que se refere às condições e regras operacionais;
VII - cobrar pela distribuição da água em sua área de atuação, na
conformidade do que for aprovado pelos órgãos e entidades competentes;
VIII - pagar à Operadora Federal os valores correspondentes à água
recebida do PISF;
IX - monitorar e gerir o sistema de informações relativo à distribuição da
água aduzida pelo PISF;
X - normatizar e elaborar estudos e projetos concernentes à distribuição
da água aduzida pelo PISF;
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XI - instituir, no seu âmbito de atuação, programas de indução do uso
eficiente e racional da água, considerando os benefícios sociais,
econômicos e ambientais dos seus usos.” (Original sem grifo)
Ainda, no parágrafo 2º do art. 5º do Decreto nº 5.995/2006, está disposto que os contratos,
convênios e consórcios dos órgãos e entidades federais com órgãos e entidades estaduais
devem prever o cumprimento das obrigações constantes na outorga de direito de uso de
recursos hídricos, em relação às atribuições que couber a esses órgãos e entidades
estaduais no SGIB.
Sobre o cumprimento dessas obrigações, a Codevasf manifestou que foi assinado em
01/09/2005, um Termo de Compromisso entre o Governo Federal e os Governos
Estaduais que estabelece compromissos mútuos. Segundo esse Termo, compete aos
Estados:
a) Capacitar-se administrativa, financeira e operacionalmente para gerenciar os recursos
hídricos nos seus respectivos territórios;
b) Estruturar os órgãos de recursos hídricos dos Estados, de forma que possam ser
definidos Operadores Estaduais em cada um dos quatro Estados beneficiados pelo
PISF;
c) Realizar, de forma integrada e com articulação com a ANA, campanha de
regularização dos usos da água na área de influência do PISF, mediante o
cadastramento de usuários e a implantação da cobrança da outorga pelo uso da água;
d) Implantar a cobrança de tarifas dos serviços de operação, manutenção e de cobrança
de direito de uso da água no âmbito do Estado;
e) Responsabilizar-se pelos açudes em sua área de abrangência;
f) Pagar à Entidade Operadora Federal do PISF os custos operacionais e de manutenção
a ele relativos, com a implementação de cobrança dos serviços aos usuários finais;
g) Acordar garantias financeiras com a Entidade Operadora Federal; e
h) Priorizar investimentos, em parceria com a União, para a implementação de
infraestrutura hídrica estadual interligada ao PISF.
Tal documento foi pré-condição da ANA para a concessão da Outorga, de modo que os
compromissos ali celebrados deveriam estar contidos, no todo ou em parte, nos contratos
e outros instrumentos que a Codevasf viesse a firmar com os órgãos e entidades estaduais
na região beneficiada.
Quanto à Outorga de Direito de Uso dos Recursos Hídricos, emitida por meio da
Resolução nº 411 da ANA, cabe dispor a obrigação disposta, no artigo 4º, inciso IV:
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“implantação, até o início da operação da primeira fase do empreendimento, da
cobrança pelo serviço de adução de água bruta, no âmbito, da União e dos Estados
beneficiados, com valores que cubram os custos de operação e manutenção do
empreendimento.”
Preliminarmente, é necessário providenciar a formalização da indicação das Operadoras
Estaduais, inclusive garantindo que os estados produzam normativos próprios requeridos,
em observância ao art. 15 do Decreto 5.995/2006.
Quanto às previsões de demanda de água, essa responsabilidade é claramente dos estados,
conforme estabelecido no inciso V, do art. 16 do citado decreto. Não cabe, portanto, à
Operadora Federal, contratante da FGV, “estudar” essas previsões (ao contrário, os
estudos de alocação devem partir da necessidade manifestada pelo estado). No papel de
coordenador do Conselho Gestor (art. 4º inciso III do supracitado), o MI deve articular
com os estados para que apresentem, formalmente e tempestivamente, as informações
que lhes cabem.
Finalmente, observa-se que a obrigação da Operadora Estadual de “manter cadastro dos
usuários dos recursos hídricos” (art. 16 inciso IV, reproduzido acima) demanda um
tempo considerável para preparo, cabendo ao Conselho Gestor garantir que as
providências já tenham sido iniciadas.
Ocorre que a Codevasf, considerando as atribuições estabelecidas no Decreto, deveria
buscar apoio do Conselho Gestor/MI no sentido de viabilizar a cooperação/inserção dos
Estados, em especial, quanto à designação das Operadoras Estaduais e ao fornecimento
das informações necessárias ao desempenho das atribuições dessa empresa pública como
Operadora Federal.
##/Fato##
Causa
- Falta de proatividade dos atores envolvidos (MI, Codevasf e Operadoras Estaduais).
##/Causa##
Manifestação da Unidade Examinada
Por meio do Encaminhamento nº 004/2015, de 19 de junho de 2015, foi encaminhada a
seguinte manifestação da Área de Desenvolvimento Integrado e Infraestrutura – AD:
“A Operadora Federal tem consciência da essencialidade da inserção das
Operadoras Estaduais nas atividades do PISF.
Está atenta também ao fato de que essa inserção vem ocorrendo, porém
ainda de modo insuficiente, descontínuo e sem o cumprimento formal
adequado aos dispositivos contidos no Decreto 5995/2006.
Faz parte do contrato com a FGV uma avaliação sobre o grau de
estruturação e de efetividade de atuação dos órgãos gestores de recursos
hídricos e das operadoras estaduais face aos seus compromissos com o
PISF.
Por outro lado, no curso dos mesmos estudos, prevê-se a realização, até
julho do corrente ano, de uma ou mais oficinas envolvendo aqueles órgãos
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gestores e operadoras estaduais, com vistas a debater e propor soluções
para o seu efetivo alinhamento aos objetivos do PISF.
Embora se saiba informalmente quais serão as Operadoras Estaduais do
PISF, não resta dúvida de que gestões devem ser empreendidas juntos aos
governos estaduais para que formalizem as indicações, em obediência ao
artigo 15 do Decreto 5995/2006.
A CODEVASF, na condição de Operadora Federal, está se estruturando e
desencadeará esforços próprios para estreitar relações técnicas e
institucionais com os Estados receptores do PISF, sendo que um dos
programas a serem selecionados no seu planejamento, conforme indicam
os estudos em andamento, visará precisamente esse objetivo.
Por outro lado, assim que possível, não deixará de se pronunciar no Conselho Gestor,
preconizando uma maior interação no âmbito do Sistema de Gestão do PISF e
particularmente entre a Operadora Federal e as Operadoras Estaduais.” ##/ManifestacaoUnidadeExaminada##
Análise do Controle Interno
A Codevasf assume que a inserção das Operadores Estaduais está ocorrendo de forma
insuficiente descontínua e sem o cumprimento formal adequado aos dispositivos contidos
no Decreto 5.995/2006 e aponta as providências que devem ser tomadas.
Mais uma vez a FGV assumirá papel de destaque, que deveria ser do MI, de promover,
até julho do corrente ano, uma ou mais oficinas envolvendo aqueles órgãos gestores e
operadoras estaduais, com vistas a debater e propor soluções para o seu efetivo
alinhamento aos objetivos do PISF. ##/AnaliseControleInterno##
Recomendações:
Recomendação 1: Realizar, em conjunto com o MI, gestões junto aos Estados
beneficiados e, se necessário, dar conhecimento ao Conselho Gestor, sobre a necessidade
de solução das questões abaixo relacionadas: ? Definição e formalização da adesão ao
SGIB em ato normativo dos respectivos Estados. ? Cumprimento dos compromissos
mútuos definidos no Termo celebrado entre o Governo Federal e os Governos Estaduais.
Recomendação 2: Celebrar contrato com as Operadoras Estaduais para adução de água
bruta.
1.1.1.7 INFORMAÇÃO
Funções da Operadora Federal
Fato
As condicionantes estabelecidas na Outorga (Resolução nº 411/2005 da ANA), referidas
às funções da Operadora Federal são:
a) Elaborar o Plano de Gestão Anual (PGA) que conterá, entre outros aspectos, a
repartição das vazões bombeados do Rio São Francisco entre os setores usuários e os
Estados beneficiados e as tarifas de cobrança pelo serviço de adução de água bruta
(art. 2º da referida Resolução);
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b) Observar na concepção do modelo de gestão as exigências contidas no Termo de
Compromisso assinado entre o Governo Federal e os Governos Estaduais (art. 4º,
inciso I, da referida Resolução);
c) Implantação, até o início da operação da primeira fase do empreendimento, da
cobrança pelo serviço de adução de água bruta, no âmbito da União e dos Estados
beneficiados, com valores que cubram os custos de operação e manutenção do
empreendimento (art. 4º, inciso IV, da referida Resolução);
d) Manter em funcionamento equipamentos de monitoramento de níveis e vazões (art.
5º, inciso I a V da referida Resolução):
i. Nos pontos de divisa dos Estados beneficiados;
ii. Nos portais de entrega de água dos dois Eixos;
iii. Dos reservatórios pertencentes ou alimentados pelas águas advindas dos
sistemas de bombeamento;
iv. Na captação pelas duas estações de bombeamento (Eixos Norte e Leste);
v. Dos níveis diários do Reservatório de Sobradinho.
e) Coordenar o monitoramento e encaminhar à ANA, mensalmente, até o dia 15 do mês
subsequente ao de exercício, as informações referentes ao monitoramento previsto no
inciso IV do art. 5º, por meio da Declaração Mensal de Uso de Recursos Hídricos,
informando a relação das vazões, volumes e períodos diários de captação,
correlacionados com os percentuais de volumes úteis de Sobradinho (art. 6º da
referida Resolução).
Além disso, conforme o art. 14 do Decreto 5995/2006, o Conselho Gestor e demais
integrantes do SGIB poderão apresentar sugestões quanto às funções da Operadora
Federal, detalhando:
I - os procedimentos de manutenção e operação da infra-estrutura hídrica objeto do PISF;
II - os termos dos contratos de fornecimento de água, convênios e consórcios necessários
à operacionalização do PISF;
III - quais as informações que serão prestadas, e em que periodicidade, ao Conselho
Gestor e aos demais integrantes do SGIB;
IV - os termos do Plano de Gestão Anual, na conformidade de diretrizes do Ministério da
Integração Nacional;
V - como se dará o monitoramento dos usos dos recursos hídricos no seu âmbito de
atuação;
VI - os programas de indução do uso eficiente e racional da água no seu âmbito de
atuação, considerando os benefícios sociais, econômicos e ambientais, na conformidade
de diretrizes do Ministério da Integração Nacional; e
VII - como se dará o monitoramento contínuo dos níveis d'água do reservatório de
Sobradinho, das vazões captadas e aduzidas pelos Eixos Norte e Leste, como também das
vazões disponibilizadas nos portais das bacias receptoras, na instituição e manutenção de
um sistema de informações do PISF, integrado ao Sistema Nacional de Informações sobre
Recursos Hídricos.
Ao ser indagada que sugestões, até o momento, foram apresentadas quanto a suas funções,
a Codevasf assim se manifestou:
“O Decreto nº 8207/2014, anteriormente referido, recompõe o Conselho Gestor
e lhe confere novos poderes, do mesmo modo que investe a CODEVASF do papel
de Operadora Federal do PISF. No decurso da data de edição desse Decreto
(13/03/2014) até o momento, o Conselho Gestor ainda não teve condições de
Dinheiro público é da sua conta
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interagir apropriadamente com a CODEVASF e lhe oferecer sugestões. Em
grande medida porque nesse período os mandatos dos governos estaduais
passaram por um longo processo de renovação, inviabilizando o funcionamento
adequado do Conselho Gestor. Providências estão sendo tomadas pelo Ministério
da Integração, na condição de coordenador do Conselho, para a nomeação dos
novos representantes, a partir do que se espera uma renovada perspectiva de
interação entre os atores envolvidos;”
Permanece nesse ponto o entendimento de que não será resolvida apenas por meio do
estudo contratado com a FGV: a previsão da repartição das vazões bombeadas entre os
setores usuários e os Estados beneficiados; a implantação da cobrança pelo serviço de
adução de água bruta, a implementação de equipamentos de monitoramento; bem como
o cumprimento dos deveres do Termo de Compromisso entre o Governo Federal e os
Governos Estaduais, entre outras medidas.
Quanto à declaração de que o “o Conselho Gestor ainda não teve condições de interagir
apropriadamente com a CODEVASF e lhe oferecer sugestões”, vale lembrar a evolução
do 8º do Decreto 5.995/2006, modificada pelas redações do Decreto nº 6.365, de 2008,
do Decreto nº 6.725, de 2009, e do Decreto nº 6.969, de 2009, que deixa registrado a
demora desde 2007, da entrega de proposta de modelo de gestão para o PISF.
Ao ser questionada, em vista do disposto no parágrafo 3º do art. 19 do Decreto nº
5.995/2006, sobre a data limite que está sendo considerada para a publicação do primeiro
Plano de Gestão Anual, bem como as datas em que a proposta será submetida ao
Ministério e à ANA, para aprovação, a CODEVASF se manifestou que está modelando
o PGA, no âmbito dos estudos em andamento, já referidos, para concepção do modelo de
gestão do PISF. A definição do primeiro PGA, e sua respectiva publicação, dependeria
da finalização das obras, estimando que ocorreria para o exercício de 2017, devendo a
publicação, em princípio, ocorrer no 2° semestre de 2016. ##/Fato##
III – CONCLUSÃO
Em face dos exames realizados, somos de opinião que a Unidade Gestora deve adotar
medidas corretivas com vistas a elidirem os pontos ressalvados nos itens:
1.1.1.1. Realização de despesas por meio de Ação Governamental que não está prevista
para atividades de manutenção e operação do PISF;
1.1.1.2. Informações insuficientes para o planejamento das atividades necessárias para a
Operação e Manutenção do PISF;
1.1.1.3. Incerteza quanto ao impacto do custo da energia elétrica;
1.1.1.4. Assunção de responsabilidades fora da competência da legal atribuída à
Operadora Federal;
1.1.1.5. Falta de estrutura física e de pessoal para atendimento das atribuições de
Operadora Federal do PISF;
1.1.1.6. Atraso na definição e inserção das Operadoras Estaduais nas atividades do PISF.
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Brasília/DF, 07 de agosto de 2015.
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Anexo 1 - Contratos firmados pela Codevasf, no escopo da Operação e
Manutenção do PISF.
Relação de contratos firmados pela Codevasf, no escopo da Operação e Manutenção do PISF.