PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS - aicep … · ... modernização da administra-ção pública, metas de ... de 2007. — O Primeiro-Ministro, José ... Programas Operacionais

4182 Diário da República, 1.a série — N.o 126 — 3 de Julho de 2007

PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS

Resolução do Conselho de Ministros n.o 86/2007

O Quadro de Referência Estratégico Nacional(QREN) é o documento estratégico para o período2007-2013, que enquadra a concretização em Portugalde políticas de desenvolvimento económico, social e ter-ritorial através dos fundos estruturais e de coesão asso-ciados à política de coesão da União Europeia.

A Resolução do Conselho de Ministros n.o 25/2006,de 10 de Março, definiu as prioridades estratégicasnacionais a prosseguir pelo QREN e pelos programasoperacionais (PO) no período 2007-2013, bem como osgrandes princípios de organização das intervençõesestruturais a realizar com financiamento nacional ecomunitário. Estabeleceu ainda uma estrutura opera-cional para o QREN segundo três grandes temas deintervenção — factores de competitividade, potencialhumano e valorização territorial — e definiu um con-junto de orientações sobre o seu modelo de governação.Estas directrizes permitiram a prossecução da elabo-ração do QREN pelo Grupo de Trabalho Quadro deReferência Estratégico Nacional (GT QREN), cujacomposição e mandato haviam sido confirmados pelodespacho conjunto n.o 637/2005, de 28 de Agosto.

A definição das dotações financeiras dos PO, atravésda deliberação n.o 420/2006, de 31 de Agosto, do Con-selho de Ministros, constituiu orientação para a con-clusão dos trabalhos de elaboração do QREN, processoque culminou na sua aprovação em Conselho de Minis-tros, no dia 11 de Janeiro de 2007. O documento QRENaprovado e entregue em 18 de Janeiro de 2007, peloMinistro do Ambiente, do Ordenamento do Territórioe do Desenvolvimento Regional, à Comissária Europeiaresponsável pela Política Regional, constituiu-se comouma versão para ser discutida entre as autoridades nacio-nais e a Comissão Europeia (CE).

Em relação às matérias incluídas no documentoQREN, a CE pronuncia-se sobre os seguintes quatrotópicos: prioridades estratégicas e lista de PO, envelopesfinanceiros afectos a cada PO, avaliação ex ante do cum-primento do princípio da adicionalidade e acções pre-vistas para reforçar a eficiência administrativa. Os doisúltimos tópicos respeitam exclusivamente ao territórionacional integrado no objectivo convergência.

Durante o processo de interacção com a CE foram pres-tados esclarecimentos adicionais por parte das autoridadesnacionais sobre implantação do QREN no nosso país, tendoestas interacções dado origem a um conjunto de documen-tos de informação complementar que foram anexados aoQREN e do qual fazem parte integrante. Estes documentosabordam os seguintes temas: modernização da administra-ção pública, metas de desenvolvimento, parcerias na ela-boração do QREN, avaliação ex ante do cumprimento doprincípio da adicionalidade e regras para a determinaçãoda elegibilidade das despesas em função da localização equantificação dos efeitos de difusão.

Neste contexto, importa validar politicamente o docu-mento QREN acordado entre as autoridades portugue-sas e a CE, através do qual o Governo visa concretizar10 objectivos para o desenvolvimento de Portugal:

1.o Preparar os jovens para o futuro e modernizaro nosso ensino;

2.o Qualificar os trabalhadores portugueses paramodernizar a economia e promover o emprego;

3.o Investir mais em ciência e tecnologia;4.o Reforçar a internacionalização e a inovação nas

empresas;

5.o Modernizar o Estado e reduzir os custos de contexto;6.o Reforçar a inserção no espaço europeu e global;7.o Valorizar o ambiente e promover o desenvolvi-

mento sustentável;8.o Valorizar o território e a qualidade de vida;9.o Promover a igualdade de género;10.o Afirmar a cidadania, a igualdade de oportuni-

dades e a coesão social.

Estes objectivos visam cumprir as prioridades estra-tégica do QREN, a saber:

Promoção da qualificação dos portugueses e das por-tuguesas;

Promoção do crescimento sustentado;Garantia de coesão social;Promoção da qualificação do território e das cidades;Aumento da eficiência da governação.

Assim:Nos termos da alínea g) do artigo 199.o da Cons-

tituição, o Conselho de Ministros resolve:Aprovar, nos termos em que foi acordado entre as auto-

ridades portuguesas e a Comissão Europeia, no decorrerdas negociações políticas e técnicas, o Quadro de ReferênciaEstratégico Nacional 2007-2013, publicado em anexo à pre-sente resolução e da qual faz parte integrante.

Presidência do Conselho de Ministros, 28 de Junhode 2007. — O Primeiro-Ministro, José Sócrates CarvalhoPinto de Sousa.

Quadro de Referência Estratégico Nacional 2007-2013

Apresentação

O presente documento consubstancia a proposta de

Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN)

que constitui o enquadramento para a aplicação da

política comunitária de coesão económica e social em

Portugal no período 2007-2013.

Tributário das orientações políticas definidas pelo

Governo e tomando em consideração as orientações

estratégicas e as determinações regulamentares comu-

nitárias, a respectiva elaboração foi coordenada pelo

Grupo de Trabalho QREN e beneficiou dos resultados

de um significativo processo de interacção com repre-

sentantes ministeriais e regionais (que prosseguirá com

vista ao estabelecimento dos Programas Operacionais),

de inúmeras reuniões com responsáveis e protagonis-

tas públicos e privados do processo de desenvolvimen-

to nacional e, bem assim, dos relevantes estudos de

enquadramento e de preparação do próximo período de

programação da intervenção estrutural comunitária (de-

signadamente os realizados por iniciativa do Observa-

tório do QCA III, com o apoio da Comissão de Ges-

tão do QCA III).

Importa consequentemente assinalar que a concep-

ção, a elaboração e a implementação do QREN exi-

gem uma forte concentração e articulação de esforços

por parte do Estado, dos Parceiros Económicos, So-

ciais e Institucionais e da Sociedade Civil.

O reforço desta articulação e a mobilização mais

intensa e eficaz dos serviços públicos responsáveis pela

gestão das intervenções estruturais, dos beneficiários

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e dos destinatários finais dessas intervenções são apos-

tas nucleares para a eficácia da concretização dos ob-

jectivos propostos neste QREN.

O processo de elaboração do QREN foi marcado por

uma primeira fase de reflexão prospectiva que, subor-

dinada à convicção de que a identificação das neces-

sárias e desejáveis trajectórias de desenvolvimento de

Portugal requer a mobilização das competências dis-

poníveis e a divulgação e debate públicos.

Os esforços de mobilização e participação dos ac-

tores mais relevantes incorporaram naturalmente no

processo de elaboração do QREN desde o seu momen-

to inicial, tendo sido criado um dispositivo institucio-

nal de natureza interministerial e interregional de en-

volvimento e para acompanhamento da respectiva

preparação, bem como da relativa aos Programas Ope-

racionais.

Salienta-se, ao longo das várias fases do processo

de elaboração do QREN e dos PO, a participação

activa da Associação Nacional de Municípios Portu-

gueses, cujo empenhamento na definição da arquitec-

tura do futuro período de programação, estabelecida na

Resolução de Conselho de Ministros n.º 25/2006, con-

tribuiu de forma muito expressiva para o processo de

programação.

Destaca-se necessariamente, por outro lado, o en-

volvimento e a audição do Parlamento, tendo o pro-

jecto de QREN sido objecto de análise e discussão

com os Deputados da Assembleia da República, de-

signadamente em sede de Comissão Especializada

Permanente com competências nesta matéria.

O QREN beneficiou igualmente de um diálogo de

grande proximidade com o Conselho Económico e

Social (CES), órgão de grande relevância enquanto

sede de exercício efectivo da parceria económica, so-

cial e institucional, dotado de competências privile-

giadas de consulta e concertação no domínio das po-

líticas de desenvolvimento económico, social e

territorial. No mesmo contexto, a elaboração do QREN

foi tributária da apreciação realizada em sede de Co-

missão Permanente de Concertação Social.

A finalização do Quadro de Referência Estratégico

Nacional procurou, consequentemente, integrar os múl-

tiplos contributos dos diversos actores referenciados.

Estas referências não esgotam todavia a elencagem

das acções de debate, de participação e de interacção

concretizadas — seja porque envolveram muitas outras

entidades e instituições (designadamente no contexto

das complementaridades também neste domínio desen-

volvidas com o Programa Nacional de Acção para o

Crescimento e Emprego e, bem assim, das realizadas

por iniciativa das Comissões de Coordenação e Desen-

volvimento Regional, dos Conselhos Regionais e das

Associações Empresariais), seja porque o processo de

participação da Sociedade Civil é dinâmico e conti-

nuará a ser prosseguido durante o debate público dos

Programas Operacionais.

Sumário executivo

O Quadro de Referência Estratégico Nacional assu-

me como grande desígnio estratégico a qualificação dos

portugueses e das portuguesas, valorizando o conheci-

mento, a ciência, a tecnologia e a inovação, bem como

a promoção de níveis elevados e sustentados de

desenvolvimento económico e sócio-cultural e de qua-

lificação territorial, num quadro de valorização da

igualdade de oportunidades e, bem assim, do aumento

da eficiência e qualidade das instituições públicas.

A prossecução deste grande desígnio estratégico,

indispensável para assegurar a superação dos mais sig-

nificativos constrangimentos à consolidação de uma

dinâmica sustentada de sucesso no processo de desen-

volvimento económico, social e territorial de Portugal,

é assegurada pela concretização, com o apoio dos

Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão, por todos

os Programas Operacionais, no período 2007-2013, de

três grandes Agendas Temáticas:

Agenda para o Potencial Humano, que congrega o

conjunto das intervenções visando a promoção das

qualificações escolares e profissionais dos portugueses

e a promoção do emprego e da inclusão social, bem

como as condições para a valorização da igualdade de

género e da cidadania plena.

A Agenda para o Potencial Humano integra, enquan-

to principais dimensões de intervenção: Qualificação

Inicial, Adaptabilidade e Aprendizagem ao Longo da

Vida, Gestão e Aperfeiçoamento Profissional, Forma-

ção Avançada para a Competitividade, Apoio ao Em-

preendedorismo e à Transição para a Vida Activa,

Cidadania, Inclusão e Desenvolvimento Social, Promo-

ção da Igualdade de Género.

Agenda para os Factores de Competitividade, que

abrange as intervenções que visam estimular a qualifi-

cação do tecido produtivo, por via da inovação, do

desenvolvimento tecnológico e do estímulo do empre-

endedorismo, bem como da melhoria das diversas com-

ponentes da envolvente da actividade empresarial, com

relevo para a redução dos custos públicos de contexto.

A Agenda para os Factores de Competitividade

compreende, como principais vectores de intervenção,

Estímulos à Produção do Conhecimento e Desenvol-

vimento Tecnológico, Incentivos à Inovação e Reno-

vação do Modelo Empresarial e do Padrão de Espe-

cialização, Instrumentos de Engenharia Financeira para

o Financiamento e Partilha de Risco na Inovação, In-

tervenções Integradas para a Redução dos Custos Pú-

blicos de Contexto, Acções Colectivas de Desenvolvi-

mento Empresarial, Estímulos ao Desenvolvimento da

Sociedade da Informação, Redes e Infra-estruturas de

Apoio à Competitividade Regional e Acções Integra-

das de Valorização Económica dos Territórios menos

Competitivos.

Agenda para a Valorização do Território que, visan-

do dotar o país e as suas regiões e sub-regiões de

melhores condições de atractividade para o investimen-

to produtivo e de condições de vida para as popula-

ções, abrange as intervenções de natureza infra-estru-

tural e de dotação de equipamentos essenciais à

qualificação dos territórios e ao reforço da coesão

económica, social e territorial.

A Agenda para a Valorização do Território acolhe

como principais domínios de intervenção: Reforço da

Conectividade Internacional, das Acessibilidades e da


Mobilidade, Protecção e Valorização do Ambiente,

Política de Cidades e Redes, Infra-estruturas e Equi-

pamentos para a Coesão Territorial e Social.

A concretização destas três Agendas Temáticas é

operacionalizada, no respeito pelos princípios orienta-

dores da concentração, da selectividade, da viabilida-

de económica e sustentabilidade financeira, da coesão

e valorização territoriais e da gestão e monitorização

estratégica, pelos seguintes Programas Operacionais:

Programas Operacionais Temáticos Potencial Huma-

no, Factores de Competitividade e Valorização do

Território, co-financiados respectivamente pelo Fundo

Social Europeu, pelo Fundo Europeu de Desenvolvi-

mento Regional e pelo FEDER e Fundo de Coesão.

Programas Operacionais Regionais do Continente —

Norte, Centro, Lisboa, Alentejo e Algarve — co-finan-

ciados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento Re-

gional.

Programas Operacionais das Regiões Autónomas dos

Açores e da Madeira, cofinanciados pelo Fundo Euro-

peu de Desenvolvimento Regional e pelo Fundo So-

cial Europeu.

Programas Operacionais de Cooperação Territo-

rial — Transfronteiriça (Portugal — Espanha e Bacia

do Mediterrâneo), Transnacional (Espaço Atlântico,

Sudoeste Europeu, Mediterrâneo e Madeira — Aço-

res — Canárias), Inter-regional e de Redes de Coope-

ração Inter-regional, co-financiados pelo Fundo Euro-

peu de Desenvolvimento Regional.

Programas Operacionais de Assistência Técnica, co-

-financiados pelo Fundo Europeu de Desenvolvimento

Regional e pelo Fundo Social Europeu.

Em coerência com as prioridades estratégicas e ope-

racionais, a execução do QREN e dos respectivos

Programas Operacionais é viabilizada pela mobiliza-

ção de significativos recursos comunitários — cerca de

21,5 mil milhões de Euros, que assegurarão a concre-

tização de investimentos na economia, na sociedade e

no território nacionais da ordem dos 44 mil milhões

de Euros —, cuja utilização respeitará três orientações

principais:

Reforço das dotações destinadas à Qualificação dos

Recursos Humanos, passando o FSE a representar cer-

ca de 37 % do conjunto dos Fundos Estruturais no

Continente (cerca de 35,3 % dos Fundos Estruturais

atribuídos a Portugal), aumentando em 10 pontos per-

centuais a sua posição relativa face ao QCA III — cor-

respondentes a um montante superior a 6 mil milhões

de Euros.

Reforço dos financiamentos dirigidos à Promoção do

Crescimento Sustentado da Economia Portuguesa, que

recebe uma dotação superior a 5,5 mil milhões de

Euros, envolvendo o PO Temático Factores de Com-

petitividade e os PO Regionais; as correspondentes

intervenções, co-financiadas pelo FEDER, passam a

representar cerca de 66 % deste Fundo Estrutural (au-

mentando 12 pontos percentuais face a valores equi-

valentes no QCA III).

Reforço da relevância financeira dos Programas

Operacionais Regionais do Continente, exclusivamen-

te co-financiados pelo FEDER, que passam a repre-

sentar 55 % do total de FEDER a mobilizar no Conti-

nente (aumentando em 9 pontos percentuais a sua

importância relativa face aos valores equivalentes no

QCA III), assinalando-se que a dotação financeira dos

PO Regionais das regiões Convergência do Continen-

te (Norte, Centro e Alentejo) aumentará 10 % em ter-

mos reais face ao valor equivalente do QCA III.

A governação do QREN, cuja eficácia é indispen-

sável para assegurar a prossecução eficiente das prio-

ridades estratégicas e operacionais estabelecidas, tem

por base a seguinte estrutura orgânica:

Um órgão de direcção política — a Comissão Mi-

nisterial de Coordenação do QREN.

Um órgão técnico responsável pela respectiva coor-

denação e monitorização estratégica.

Dois órgãos técnicos de coordenação e monitoriza-

ção financeira do Fundo de Coesão e dos Fundos Es-

truturais (FSE e FEDER) que, com a Inspecção-Geral

de Finanças, exercem também responsabilidades de

controlo e auditoria.

Lista de siglas

BEI — Banco Europeu de Investimento.

CCDR — Comissão de Coordenação e Desenvolvi-

mento Regional.

CE — Comissão Europeia.

CEE — Comunidade Económica Europeia.

C&T — Ciência e Tecnologia.

DGDR — Direcção-Geral do Desenvolvimento Re-

gional.

DG Emprego — Direcção Geral do Emprego, As-

suntos Sociais e Igualdade de Oportunidades da Co-

missão Europeia.

DG Regio — Direcção Geral da Política Regional

da Comissão Europeia.

DLD — Desemprego de Longa Duração.

DPP — Departamento de Prospectiva e Planea-

mento.

EEE — Estratégia Europeia de Emprego.

EFA — Educação e Formação de Adultos.

EFTA — Associação Europeia do Comércio Livre.

ENDS — Estratégia Nacional de Desenvolvimento

Sustentável.

ESB — Equivalente de Subvenção Bruta.

EUA — Estados Unidos da América.

FC — Fundo de Coesão.

FEADER — Fundo Europeu Agrícola de Desenvol-

vimento Rural.

FEDER — Fundo Europeu de Desenvolvimento

Regional.

FEI — Fundo Europeu de Investimento.

FEP — Fundo Europeu para a Pesca.

FSE — Fundo Social Europeu.

IDE — Investimento Directo Estrangeiro.

I&D — Investigação e Desenvolvimento.

I&DT — Investigação e Desenvolvimento Tecnoló-

gico.


IFDR — Instituto Financeiro para o Desenvolvimen-

to Regional.

IGF — Inspecção-Geral de Finanças.

IGFSE — Instituto de Gestão do Fundo Social Eu-

ropeu.

INE — Instituto Nacional de Estatística.

LVT — Lisboa e Vale do Tejo.

NUTS — Nomenclatura das Unidades Territoriais

Estatísticas.

OCDE — Organização para a Cooperação e Desen-

volvimento Económico.

PDR — Plano de Desenvolvimento Regional.

PEC — Programa de Estabilidade e Crescimento.

PIB — Produto Interno Bruto.

PIC — Programa de Iniciativa Comunitária.

PME — Pequenas e Médias Empresas.

PNACE — Programa Nacional de Acção para o

Crescimento e Emprego.

PNDES — Plano Nacional de Desenvolvimento

Económico e Social.

PNE — Plano Nacional de Emprego.

PNPOT — Programa Nacional de Política de Orde-

namento do Território.

PO — Programa Operacional.

PPC — Paridades de Poder de Compra.

PRACE — Programa de Reestruturação da Adminis-

tração Central do Estado.

PRIME — Programa de Incentivos à Modernização

da Economia.

PRN — Plano Rodoviário Nacional.

QCA — Quadro Comunitário de Apoio.

QREN — Quadro de Referência Estratégico Nacio-

nal.

SIMPLEX — Programa de Simplificação Adminis-

trativa e Legislativa.

SNI — Sistema Nacional de Inovação.

TIC — Tecnologias de Informação e Comunicação.

UE — União Europeia.

UNESCO — Organização das Nações Unidas para

a Educação, Ciência e Cultura.

VAB — Valor Acrescentado Bruto.

I — Enquadramento

I.1 — Novo paradigma do desenvolvimento económico,

social e territorial

A concretização de um novo modelo competitivo,

caracterizado pela produção qualificada e diferencia-

da, utilizando recursos mais avançados e específicos

em dinâmicas de resposta a procuras globais (interna-

cionais e domésticas) crescentemente sofisticadas, com

capacidades de venda acrescidas, exprime a dimensão

da tarefa a cumprir para enfrentar com sucesso os

desafios colocados à economia e à sociedade portugue-

sas pela articulação entre aprofundamento e alargamen-

to da União Europeia, cujas consequências em termos

de globalização são acentuadas pelas dinâmicas das

economias asiáticas.

As políticas públicas portuguesas devem, consequen-

temente, ser fortemente focalizadas, de forma a con-

tribuírem com eficácia para os ajustamentos estrutu-

rais indutores dos aumentos de produtividade e dos

ganhos de capacidade concorrencial que, num quadro

de coesão social e territorial, contribuam para melho-

rar significativamente o posicionamento internacional

de Portugal.

O reforço da coordenação das políticas macroeco-

nómicas e estruturais, por um lado, e das políticas re-

gionais e sectoriais, por outro, por forma a prosseguir

rigorosamente os esforços de consolidação orçamental

e de melhoria da eficácia e selectividade na gestão dos

fundos estruturais e do investimento público, alinha-

das com uma plena e realista inserção na Estratégia

de Lisboa — isto é, dirigidos a uma profunda renova-

ção do modelo competitivo da economia portuguesa —

constituem necessariamente o núcleo central da agen-

da portuguesa das políticas económicas numa Europa

alargada.

Esta agenda considera, também, que a consolidação

orçamental constitui em Portugal uma condição neces-

sária da estabilidade macroeconómica, que a qualifi-

cação dos cidadãos e das cidadãs corresponde a uma

condição necessária para a recuperação da trajectória

de crescimento sustentado e para o reforço da equida-

de e que a especialização territorial, implicando o es-

tímulo ao desenvolvimento de dinâmicas diversificadas

de descentralização e clusterização de base regional,

representa uma condição necessária para a obtenção de

níveis mais avançados de coesão económica, social e

territorial.

O mero estímulo ao relançamento do crescimento

não se revelaria suficiente, sendo indispensável con-

centrar esforços e recursos duradouros numa profunda

renovação dos factores competitivos e do próprio

modelo de crescimento da economia portuguesa, visan-

do o reequilíbrio da sua inserção externa suportado

pela produtividade e pela capacidade concorrencial em

mercados globalizados.

A mera continuidade dos caminhos percorridos nos

domínios da educação e da formação não seriam sufi-

cientes, sendo indispensável concentrar esforços e re-

cursos duradouros numa significativa alteração dos

níveis e padrões de qualificação das cidadãs e dos

cidadãos que, dirigidos a apoiar os indispensáveis au-

mentos da produtividade e a posição competitiva na-

cional, assegurem condições de adaptabilidade das

empresas e dos trabalhadores(as) e maiores capacida-

des de resposta às transformações sociais e das exi-

gências acrescidas sobre a qualidade da prestação de

bens e serviços públicos.

A consideração do território e das cidades como

mero referencial das políticas sociais ou de infra-es-

truturação e equipamento público não se mostraria

também pelo seu lado suficiente, sendo indispensável

assegurar a plena participação dos agentes regionais e

locais na promoção da competitividade, do crescimen-

to sustentado e do emprego, estimulando o aprofun-

damento das relações institucionais e das complemen-

taridades e sinergias de base territorial e potenciando

a plena e eficiente utilização dos recursos endógenos

disponíveis na correcção das desigualdades e no au-

mento da competitividade e coesão regionais.


É neste quadro que se inscrevem as orientações

estruturantes do QREN 2007-2013:

Prioridade à concentração num pequeno número de

Programas Operacionais, assegurada através da sua

estruturação temática e da respectiva dimensão finan-

ceira;

Garantia da selectividade nos investimentos e acções

de desenvolvimento a financiar, concretizada por cri-

térios rigorosos de selecção e de hierarquização de

candidaturas;

Maximização da viabilidade económica e da susten-

tabilidade financeira das actuações dirigidas à satisfa-

ção do interesse público;

Prossecução da coesão e valorização territoriais,

potenciando os factores potenciando os factores de

desenvolvimento científico e tecnológico, de progres-

so económico, sócio-cultural e ambiental específicos de

cada região e contribuindo para um desenvolvimento

sustentável e regionalmente equilibrado;

Exercício consistente da gestão e monitorização

estratégica das intervenções.

I.2 — Renovação da política regional

Assumindo o referencial político que responsabiliza

a política de coesão económica e social pela redução

das disparidades entre os níveis de desenvolvimento

das regiões, a política regional comunitária para 2007-

-2013 privilegia os seus contributos para o crescimen-

to, para a competitividade e para o emprego.

Esta renovação da política regional traduz-se no

aumento das exigências e das responsabilidades que

assim são conferidas à intervenção estrutural comuni-

tária que, não sendo mais assumida como apenas

promotora da equidade regional, é chamada a intervir

pró-activamente no desenvolvimento económico das re-

giões.

A experiência revela que a concretização de po-

líticas sociais e as dirigidas a melhorar a dotação

regional de infra-estruturas e de equipamentos co-

lectivos nem sempre produziu resultados significati-

vos no crescimento das economias regionais, cuja

evolução se constata ser dependente ou influenciada

pela dinâmicas (positivas e negativas) que caracte-

rizam as economias nacionais, nem se revelou sufi-

ciente para corrigir desigualdades regionais de de-

senvolvimento.

Numa envolvente marcada pelo aprofundamento da

globalização, as interdependências entre as economias

nacionais acentuam-se — influenciando portanto, em

termos globais, o desempenho económico das regiões

e determinando, naturalmente, o seu necessário envol-

vimento na prossecução de objectivos e de priorida-

des comuns, partilhadas em termos supranacionais.

A situação específica do desempenho insatisfatório

da economia europeia e a vontade de promover uma

dinâmica sustentada de crescimento com base no co-

nhecimento e na inovação conduziram, nesse contex-

to, à definição pelo Conselho Europeu de ambiciosos

objectivos no quadro da Agenda de Lisboa, cuja pros-

secução é assegurada de forma empenhada pelos

Estados-Membros.

O inerente reajustamento estratégico das políticas

comunitárias, influenciando significativamente a coe-

são económica e social, é inteiramente assumido por

Portugal que associa à prossecução dos desígnios da

Agenda de Lisboa a superação dos desafios explicita-

dos pelo reequilíbrio das contas públicas e pela im-

plementação do Plano Tecnológico.

As responsabilidades da política regional portugue-

sa são, neste contexto, mais complexas, determinando

a abordagem estratégica agora adoptada pelo QREN e

as prioridades de desenvolvimento dos respectivos

Programas Operacionais.

Também em Portugal a política regional é renova-

da, com consequências significativas na valorização do

território e das suas potencialidades diversificadas que,

superando as restrições decorrentes de uma concepção

baseada na referência regional, assume a crescente

complexidade das dinâmicas territoriais em que as ci-

dades e as áreas metropolitanas desempenham funções

centrais na promoção da competitividade e da coesão.

Afasta-se assim a dicotomia entre políticas públicas

nacionais e regionais de desenvolvimento, em que as

primeiras assumem os objectivos da competitividade e

as segundas os da coesão — para consagrar a partilha

das responsabilidades pelo crescimento e pela solida-

riedade, prosseguindo coerentemente os objectivos da

competitividade e da coesão do País e das regiões.

Este posicionamento e esta abordagem determinam

a atribuição de inequívoca prioridade à integração efi-

caz das intervenções públicas e privadas de investimen-

to de base territorial, para criar condições favoráveis

à emergência de economias de aglomeração, sobretu-

do nos territórios menos desenvolvidos, e assim sus-

tentar a respectiva capacidade endógena de captação

de investimento produtivo e de geração de riqueza —

e, consequentemente, de correcção das desigualdades

sociais.

II — Situação portuguesa

II.1 — Dinâmicas globais

Importantes dinâmicas transversais, que influenciam

de forma determinante as transformações das socieda-

des contemporâneas e, necessariamente, as ocorridas

em Portugal ao longo dos últimos vinte anos, condi-

cionam as políticas públicas nacionais e comunitárias.

A natureza e a orientação da política de coesão em

Portugal no período 2007-2013, que corporiza as di-

mensões da estratégia nacional de desenvolvimento

relevantes no quadro do apoio estrutural comunitário,

serão assim essencialmente confrontadas com desafios

e deverão beneficiar de oportunidades decorrentes da

globalização, da dinâmica demográfica, de tensões

energéticas e de exigências ambientais acrescidas.

A dimensão estrutural destas grandes dinâmicas e,

bem assim, a escala temporal longa dos seus efeitos,

constituem também condicionantes à eficácia das in-

tervenções que lhes são dirigidas pelas políticas pú-

blicas nacionais.

A consequente necessidade de valorização da acção

política concretizada em contextos supranacionais não

poderá todavia atenuar a relevância de dimensões fun-


damentais das políticas públicas nacionais — onde em

especial se destaca a dirigida à sustentabilidade das

finanças públicas, designadamente no quadro do pro-

grama nacional de reforma que Portugal concretiza, de

forma articulada com os demais Estados-Membros da

União Europeia, prosseguindo os objectivos fundamen-

tais de promoção do crescimento da economia e do

emprego.

Estes objectivos fornecem um enquadramento estra-

tégico fundamental para a intervenção dos Fundos

Estruturais e do Fundo de Coesão no período 2007-2013.

Globalização

O crescimento continuado dos fluxos de comércio

internacional e dos movimentos de capital observado

ao longo das últimas décadas, conjugado com a alte-

ração do seu padrão de evolução no sentido de uma

crescente diversidade e complexidade, evidencia a

importância da dinâmica de globalização das econo-

mias e das sociedades e configura desafios e oportu-

nidades determinantes para Portugal, especialmente

tendo em conta as suas consequências estruturais em

termos de concorrência internacional nas dimensões

correspondentes aos fluxos comerciais, de capitais, de

pessoas e de informação.

Os principais efeitos desta dinâmica ocorrem em

termos geo-estratégicos (marcados pelo papel que neste

contexto vem sendo desempenhado pelas economias

norte-americana e europeia e pelas posições crescen-

temente importantes de economias asiáticas e sul-ame-

ricanas) e sectoriais (com relevo para a competição

pelo factor preço, em actividades com maior intensi-

dade de utilização do factor trabalho, nomeadamente

em domínios de menor valor acrescentado e menos exi-

gentes em qualificações, bem como para a competi-

ção em actividades mais intensivas em conhecimento

e menos dependentes da localização).

Neste quadro, e tendo em conta as crescentes difi-

culdades em competir nos mercados internacionais com

base em actividades de baixo valor acrescentado, as

economias de desenvolvimento intermédio, como a

portuguesa, são confrontadas com os desafios impos-

tos pelas economias mais desenvolvidas, em que a

importância relativa das actividades baseadas no co-

nhecimento e na utilização de tecnologias inovadoras

é significativa, e pelas economias emergentes, onde se

verificam trajectórias de rápida subida nas cadeias de

valor das indústrias e serviços globalizados e onde as

restrições decorrentes da localização são progressiva-

mente menos significativas e que, consequentemente,

beneficiam de importantes novos projectos de IDE e

de deslocalizações.

Num contexto internacional crescentemente integra-

do e em rápida mudança, a evolução positiva da eco-

nomia portuguesa dependerá fortemente da capacida-

de para alterar características estruturais do seu tecido

e organização produtivas, dinamizando as actividades

de bens e serviços transaccionáveis para reforçar a sua

atractividade comparativa e, ainda, para propiciar a

internacionalização de actividades com forte potencial

de crescimento à escala global durante os próximos

anos — designadamente no sentido de internalizar, de

forma sustentada, o conhecimento e a capacidade de

inovação nas actividades económicas com vocação

exportadora.

A responsabilidade das políticas públicas na trans-

formação destes desafios em efectivas oportunidades

reveste uma dimensão determinante, implicando neces-

sariamente a focalização dos seus instrumentos de in-

tervenção (em particular no quadro da política de

coesão) em actuações dirigidas ao reforço dos facto-

res de competitividade como a qualificação do poten-

cial humano, o desenvolvimento científico e tecnoló-

gico, a inovação nos processos produtivos, nos

produtos e nas formas de organização, o estímulo à

constituição e à participação em redes de empresas e

de centros do conhecimento, a minimização dos cus-

tos públicos de contexto e a generalização da utiliza-

ção das tecnologias de informação e comunicação.

Demografia

Marcada embora por uma tendencial estabilização

quantitativa, a dinâmica demográfica portuguesa conhe-

ceu nos últimos vinte anos significativas transforma-

ções que, devendo prosseguir no futuro, são especial-

mente expressivas pela evolução etária no sentido do

aumento da esperança de vida e, consequentemente, de

acentuado envelhecimento, pelo aumento da taxa de

actividade feminina e pela alteração dos padrões de

ocupação do território (associados à concentração ur-

bana, ao crescimento das principais metrópoles e ao

despovoamento do interior).

Esta evolução, convergente aliás com equivalentes

dinâmicas demográficas europeias, conhece ainda as

consequências de movimentos migratórios recentes de

sentido positivo, cuja origem está particularmente as-

sociada à procura de actividade por parte de cidadãos

e cidadãs que partilham a língua portuguesa e de ori-

ginários da Europa central e oriental, beneficiando nas

duas situações da progressiva liberalização dos fluxos

de pessoas e da efectiva necessidade de mãode-obra

em actividades de reduzido valor acrescentado e não

expostas à concorrência internacional.

Observam-se, paralelamente, fenómenos de migra-

ção temporária e sazonal das cidadãs e dos cidadãos

nacionais, determinados pelo comportamento dos mer-

cados nacional e europeu de emprego.

Estas dinâmicas demográficas têm consequências

significativas e representam desafios importantes para

as políticas públicas, cujas dimensões mais relevantes

respeitam à sustentabilidade do sistema de segurança

social e se traduzem necessariamente em exigências

acrescidas sobre a prestação de cuidados de saúde

apoio social às crianças e idosos no sentido de permi-

tir uma maior conciliação entre a vida profissional,

familiar e pessoal e, ainda, no que respeita às trans-

formações sociais associadas ao aumento temporal da

vida activa.

Não desvalorizando os impactos destas consequên-

cias e desafios na natureza e ambição das intervenções

apoiadas pelos instrumentos financeiros comunitários

com carácter estrutural, assinalam-se todavia como

especialmente relevantes neste contexto as respeitan-


tes às actuações dirigidas ao ordenamento do territó-

rio — onde se destacam as que visam melhorar a es-

truturação e aumentar a eficiência económica do sis-

tema urbano e, bem assim, intervir positivamente sobre

a qualidade da vida nas cidades, em particular no que

se refere à concretização de processos de integração e

de inclusão social.

Energia

As crescentes tensões no sistema energético mundi-

al, particularmente evidenciadas pelo crescimento con-

tinuado da procura de petróleo, que é precipitado pela

industrialização, urbanização e motorização das eco-

nomias emergentes, associa-se à instabilidade política

que caracteriza as regiões com maior concentração de

reservas desse recurso na consequente volatilidade do

preço dos hidrocarbonetos e no aumento muito expres-

sivo do preço do petróleo.

As consequências destas dinâmicas nos países que,

como Portugal, são fortemente dependentes de impor-

tações energéticas assumem dimensão económica e

financeira determinante, necessariamente agravada por

factores de incerteza sobre a sua evolução futura —

considerando-se todavia seguro que terão implicações

significativas sobre as políticas públicas que visam

diversificar a produção de energia (designadamente

estimulando o investimento em fontes renováveis e o

crescimento do recurso ao carvão com novas tecnolo-

gias de combustão e sequestro de CO2) bem como

sobre as que se dirigem a melhorar a eficiência ener-

gética (cujos principais domínios de intervenção inclu-

em a construção e equipamento de edifícios, a aquisi-

ção de veículos novos, a alteração de comportamentos

individuais e colectivos, em especial os associados à

circulação, aos transportes).

Ambiente

Articulada embora com as problemáticas energéti-

cas no quadro da competitividade da economia nacio-

nal, as exigências ambientais assumem relevância es-

tratégica transversal própria, sobretudo quando

inseridas nas dinâmicas globais dirigidas à prevenção

e mitigação das consequências das alterações climáti-

cas e, particularmente, no contexto do cumprimento

dos objectivos consagrados nos acordos internacionais

dirigidas a reduzir as emissões de gases com efeito de

estufa que, em Portugal, são sentidas de forma restri-

tiva.

Constituindo uma síntese de desafios diversificados,

com expressão particular nos domínios do ambiente,

da energia e dos transportes, estas condicionantes re-

flectem-se em dimensões importantes das políticas

públicas nacionais que deverão dirigir-se a estimular

a conciliação da racionalidade e da eficiência das ac-

tividades produtivas com os objectivos ambientais que

influenciam, de forma determinante, a capacidade da

economia nacional para desempenhar um papel mais

relevante do que o actual nos planos europeu e mun-

dial, através de uma maior incorporação do conheci-

mento e da inovação e mediante o crescente posicio-

namento em segmentos de maior valor acrescentado.

II.2 — Economia portuguesa e sustentabilidade

das finanças públicas

Desempenho da economia portuguesa

O comportamento da economia portuguesa ao lon-

go da vigência do Quadro Comunitário de Apoio 2000-

-2006 (QCA III) correspondeu muito mais a um pro-

cesso de ajustamento estrutural, originado pelo

esgotamento de um modelo extensivo de crescimento

económico e pela degradação da respectiva competiti-

vidade no contexto da globalização, cujos efeitos são

particularmente acentuados pela alargamento da União,

do que a um processo de mera recessão conjuntural

originado por um choque exógeno, induzido pela evo-

lução menos favorável da economia mundial e, em

particular, das economias dos nossos principais parcei-

ros económicos.

Portugal foi, até 1999, sobretudo um país da coe-

são, assistido sem grandes constrangimentos na sua

política estrutural e com alguma capacidade de mano-

bra na política macroeconómica. Desde então Portu-

gal é também, e cada vez mais, um país da moeda

única, com o que isso representa em matéria de perda

de autonomia de actuação na política macroeconómi-

ca, com a passagem para a dimensão supranacional das

políticas monetária e cambial (o estreitamento das

opções e instrumentos de política disponíveis na res-

posta a choques externos). A política monetária e cam-

bial da União Europeia assume uma nova dimensão,

sendo conduzida pelo Banco Central Europeu e domi-

nada por um mandato centrado na defesa da estabili-

dade dos preços. Também a redução da margem de

manobra das políticas orçamental e fiscal, sujeitas a

um regime de rigor e harmonização imposto pelo Pacto

de Estabilidade e Crescimento, reduz o impacto direc-

to das políticas macroeconómicas no crescimento eco-

nómico. No plano do desenvolvimento, a grande alte-

ração traduziu-se num claro sentido restritivo, na

passagem do QCA II para o QCA III, de algumas das

regras que presidem à política comunitária de auxílios

de Estado.

Invertendo a tendência observada desde a adesão à

Comunidade Económica Europeia, o processo de con-

vergência da economia portuguesa foi descontinuado

durante o período de execução do QCA III. O respec-

tivo ritmo de convergência real estagnou a partir do

ano 2000, começando a observar-se uma divergência

no período entre 2003 e 2005 — evolução que é par-

ticularmente contrastada com a de outros países da

União Europeia com níveis de desenvolvimento simi-

lar. Em 2005, o nível médio de vida da população por-

tuguesa — medido em PIB por habitante em paridades

de poder de compra (PPC) — situava-se em 71 % da

média UE25, valor próximo do observado em meados

da década de 90.

Releva-se, aliás, que a convergência da economia

portuguesa no referencial da União Europeia durante

o período de vigência do QCA III enfrentou um desa-

fio adicional — a rápida convergência nominal do ní-

vel geral de preços, que passou de cerca de 3/4 da

média europeia em 2000 para 5/6 em 2006 — que foi

limitando progressivamente o alcance da correcção


implícita no cálculo do PIB per capita em paridades

de poder de compra. O desempenho negativo da eco-

nomia portuguesa em matéria de convergência neste

período fica, assim, a dever-se não apenas a um cres-

cimento económico insatisfatório mas, também, ao

desenvolvimento do referido fenómeno que teria exi-

gido, por si só, um crescimento adicional do PIB per

capita em cerca de 1,7 % a ano para manter o nível

relativo face à média da UE no final do QCA III.

As realizações positivas da convergência nominal

encontram, no entanto, novas dificuldades resultantes,

para além de choques externos adversos, de escolhas

políticas e opções do quadro de regulação dos merca-

dos e, sobretudo, das debilidades do modelo de cres-

cimento extensivo em acção desde a plena adesão às

comunidades europeias. Os perigos deste modelo de

crescimento para a convergência nominal exprimem-

-se, por um lado, na possibilidade de divergência ao

nível da inflação, dada a pressão elevada da procura

interna originada em consumo privado e consumo

público, e por outro lado, nas taxas de juro, induzidas

por possíveis fenómenos de degradação do rating do

país e das instituições financeiras resultantes do exces-

sivo endividamento. A economia portuguesa passou a

enfrentar, de forma visível, dificuldades no plano do

controlo da inflação e no plano da reconstrução da

margem de manobra da política orçamental e fiscal.

Ao longo do período em análise tornou-se evidente

que não é possível manter uma posição competitiva

sustentável no quadro da União Económica e Monetá-

ria com uma taxa de inflação superior à dos grandes

parceiros comerciais e que, na impossibilidade de uma

desvalorização cambial, as consequências da perda de

competitividade - custo estão associadas a perdas de

quotas de mercado, com a inerente redução da activi-

dade económica e do emprego. Por conseguinte, a

consolidação de um nível de inflação baixo exige um

esforço próprio de ajustamento da economia portugue-

sa, nomeadamente em termos do alargamento da ca-

deia de valor das empresas, do aumento da sua pro-

dutividade e do reequilíbrio dinâmico das condições

de oferta e de procura através de regras adequadas de

concorrência.

O contexto de execução do QCA III consubstancia,

deste modo, uma situação onde a estagnação do cres-

cimento económico, relacionada com problemas estru-

turais de competitividade, se associa ao desenvolvimen-

to progressivo de problemas de coesão social,

traduzidos não só no agravamento quantitativo da taxa

de desemprego, como na degradação do seu perfil

qualitativo, nomeadamente com o aumento do desem-

prego de longa duração, contribuindo para níveis de

desigualdade de rendimento muito elevados no contex-

to europeu.

Este contexto consubstancia, também, progressivas

dificuldades no terreno da convergência real eviden-

ciadas pela desestabilização e travagem do ritmo de

crescimento do PIB que, desde a segunda metade do

ano de 2002, se mantém significativamente abaixo do

ritmo de crescimento do PIB na zona euro. A econo-

mia portuguesa chegará, assim, ao final do período de

vigência do QCA III, na perspectiva de convergência

real, a uma situação onde, para além da forte desace-

leração dos ganhos globais obtidos na fase inicial de

plena integração europeia, regista um novo e mais débil

posicionamento na União Europeia alargada (mais dis-

tante da Grécia e da Espanha, mais próxima de países

como Chipre, Malta, Eslovénia, República Checa e

Hungria). A evolução dos processos de convergência

das economias nacionais no espaço da União europeia

alargada evidencia as progressivas dificuldades encon-

tradas pela economia portuguesa na transição do refe-

rencial da coesão num caminho de convergência as-

sistido por fundos estruturais para o referencial da

competitividade no regime de moeda única (sendo este

mais exigente e comportando menor autonomia nacio-

nal). As dificuldades de convergência real da econo-

mia portuguesa na União Europeia, que se começaram

a manifestar no arranque do QCA III, aprofundaram-

-se cumulativamente ao longo da sua execução reve-

lando dificuldades competitivas de natureza estrutural

particularmente vulneráveis às transformações produ-

zidas pela União Económica e Monetária e pelo alar-

gamento a leste.

A progressiva perda de velocidade na convergência

da economia portuguesa no espaço europeu coexistiu,

no entanto, com a manutenção de um elevado nível

de transferências financeiras no âmbito dos fundos

estruturais. Mesmo tendo em conta que o desempenho

da economia portuguesa é significativamente influen-

ciado por outros factores, a assimetria entre o ritmo

de acesso aos financiamentos estruturais comunitários

e o ritmo de convergência efectiva da economia euro-

peia representa uma manifestação de perda de eficá-

cia dos mecanismos que anteriormente tinham permi-

tido um desempenho claramente positivo da economia

portuguesa em matéria de convergência económica, ou

seja de uma insuficiente capacidade dos exercícios de

programação, das estratégias prosseguidas, dos projec-

tos realizados e dos modelos de gestão adoptados para

favorecerem um desempenho positivo da economia

portuguesa num contexto económico global adverso e

de forte ajustamento estrutural no que se refere aos

factores de competitividade por esta tradicionalmente

mobilizados.

A experiência portuguesa tende a revelar que em-

bora as economias de menor dimensão possam bene-

ficiar, no regime económico vigente na União Euro-

peia, de uma espécie de protecção global em matéria

das grandes variáveis nominais, como a taxa de juro e

a taxa de câmbio, que lhes conferem estabilidade,

enfrentam também, no terreno da convergência real,

uma tarefa em aberto, com exigências e dimensões

acrescidas, onde dependem, no essencial, da sua pró-

pria capacidade de criar riqueza de forma sustentada

e de gerar políticas públicas eficazes.

A grande conclusão da situação evidenciada é que

a preparação e concretização da passagem de país da

coesão a país da moeda única colocou problemas com

elevado grau de dificuldade à economia portuguesa,

pondo em evidência a precária consolidação dos pro-

gressos inicialmente alcançados e a insuficiente reno-

vação das estratégias de investimento e gestão. A eco-

nomia portuguesa necessita, agora, de enfrentar


desafios ainda mais exigentes em matéria de promo-

ção da competitividade e do crescimento económico,

onde importa responder à pressão de uma concorrên-

cia internacional acrescida, e em matéria de renova-

ção dos modelos e formas de promoção da coesão

social e territorial, onde importa consagrar definitiva-

mente uma lógica de especialização, rede e serviço na

expansão e gestão das infra-estruturas e equipamentos

colectivos.

O alargamento do diferencial no ritmo de crescimen-

to da produtividade entre Portugal e os países da União

Europeia, sobretudo a partir de 2001, constitui prova-

velmente o elemento mais vulnerável no comportamen-

to recente da economia portuguesa, e seguramente, o

mais relevante em termos de objectivos prosseguidos

pela intervenção.

O elemento central de preocupação na presente si-

tuação da economia portuguesa é, no entanto, forneci-

do pelo comportamento do investimento, quer na sua

dimensão quantitativa, quer, sobretudo, na sua dimen-

são qualitativa: os indicadores relativos ao destino do

investimento não configuram mudanças estruturais sig-

nificativas, nem em direcção a um maior peso na pro-

dução de bens e serviços transaccionáveis, nem em

direcção aos segmentos das cadeias de valor interna-

cionais de maior interesse estratégico, nem, finalmen-

te, em direcção aos novos processos de criação de ri-

queza centrados na lógica da economia baseada no

conhecimento.

O abrandamento da actividade económica no con-

junto do período 2000-2005, conjugada com o reforço

dos bens e serviços não transaccionáveis, reflectiu prin-

cipalmente a forte queda do investimento em Portu-

gal. O investimento público, que representa cerca de

14 % do investimento total, registou uma desacelera-

ção menos acentuada; verificando-se embora, no perí-

odo em referência, uma evolução negativa em termos

reais, a taxa média de investimento público (investi-

mento público em percentagem do PIB) é da ordem

dos 3,4 %, superior à média da UE25 (2,4 %) e uma

das mais elevadas dos respectivos Estados-Membros.

Muito embora tenha registado uma desaceleração,

os consumos privado e público mantiveram um cres-

cimento claramente superior ao do PIB. O crescimen-

to médio do consumo das famílias residentes foi su-

perior ao crescimento do seu rendimento disponível,

com consequências no seu endividamento.

Neste contexto, as necessidades de financiamento

externo aumentaram, assumindo uma amplitude consi-

deravelmente elevada quando comparada com a gene-

ralidade dos restantes países da União Europeia; esta

evolução, de 5,5 % em 1996-2000 para 6,6 % do PIB

em 2005 reflectiu-se num agravamento dos desequilí-

brios externos.

Dado que o nível de investimento em percentagem

do PIB diminuiu em 2005, o aumento das necessida-

des de financiamento continuou a ser explicado pela

redução da poupança interna, quer do sector privado

quer do sector público, traduzindo a facilidade de fi-

nanciamento do défice externo nos mercados interna-

cionais, num quadro de taxas de juro baixas e de au-

sência de risco cambial.

Com o processo de adesão à União Económica e

Monetária, a economia portuguesa beneficiou de uma

acentuada descida das taxas de juro, que estimulou o

aumento da procura interna, a dinamização do sector

da construção e a expansão do crédito, designadamente

do crédito hipotecário. Esta trajectória evidencia que

a adesão ao Euro conduziu a uma importante altera-

ção, de sinal positivo, das expectativas dos agentes

privados, tendo as empresas e as famílias aumentado

as suas despesas através do recurso crescente ao endi-

vidamento. Subsequentemente, o ajustamento dos de-

sequilíbrios financeiros traduziu-se numa retracção da

despesa do sector privado que, conjugada com uma

política orçamental restritiva, conduziu a uma forte

desaceleração do crescimento da procura interna a

partir de 2001.

O desempenho recente da actividade económica em

Portugal, particularmente após a recessão de 2003, só

muito recentemente começa a evidenciar sinais de re-

cuperação, sustentados, sobretudo, num crescimento

mais intenso do PIB e numa alteração significativamen-

te favorável do equilíbrio da balança comercial. A par

da evolução positiva das exportações, o recuo na acti-

vidade da construção em consonância com o cresci-

mento do volume de negócios na actividade transfor-

madora e nos serviços faz admitir que emergência de

sinas positivos quanto à superação do ciclo de ajusta-

mento estrutural em que Portugal tem estado mergu-

lhado, solicitando uma adequada ponderação na esco-

lha dos estímulos que permitirão consolidar esta

viragem.

A progressiva desaceleração do nível da actividade

económica levou a que a taxa de investimento se te-

nha reduzido significativamente na primeira metade da

presente década. Em 2005, o nível de investimento

situava-se em 21,6 % do PIB (27,1 % em 2000), con-

vergindo para o valor médio da área do Euro. No

período 2001-2005, a generalidade das componentes da

Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) sofreram re-

duções reais consideráveis, especialmente no que se

refere ao material de transporte (-7,8 %) e à constru-

ção (-3,8 %). O peso relativo do investimento público

sofreu uma redução média anual de 1,5 pontos per-

centuais, situando-se, em 2005, em cerca de 14 % do

investimento total.

No que respeita à competitividade externa da eco-

nomia, o crescimento dos preços internos e dos salári-

os acima da média dos países industrializados, não

compensado por diferenciais de produtividade positi-

vos, representou uma apreciação da taxa de câmbio

real, isto é uma deterioração da competitividade dos

bens e serviços produzidos em Portugal.

A análise da evolução recente das relações externas

da economia portuguesa evidencia uma tendência es-

trutural no sentido de um persistente e elevado défi-

ce externo, apenas contrabalançada nos períodos de

desaceleração do crescimento económico, em resulta-

do da desaceleração das importações associadas ao

consumo e ao investimento e, mais recentemente, pela

obtenção de taxas de crescimento das exportações, nos

dois primeiros trimestres de 2006, muito significativas.

O saldo positivo das transferências unilaterais tem-se


revelado progressivamente insuficiente para compensar

o agravamento do défice da balança de bens e servi-

ços e da balança de rendimentos. As principais causas

da degradação da balança de transacções correntes são

as seguintes:

A deterioração da posição competitiva de Portugal

em matéria comercial (balança de bens e serviços) que

tem consequências na degradação progressiva das ta-

xas de cobertura e, desse modo, na expansão do défi-

ce comercial;

A complexificação do relacionamento internacional

da economia portuguesa, nomeadamente ao nível dos

movimentos de capitais de curto prazo e das relações

empresariais, que se tem traduzido numa lenta, mas

progressiva, formação de um défice ao nível da ba-

lança de rendimentos;

A atenuação da dimensão do excedente gerado pe-

las transferências correntes privadas em função, essen-

cialmente, do comportamento dos créditos (remessas

de emigrantes) e dos débitos (remessas de imigrantes).

A deterioração do saldo da balança comercial reflec-

te o crescimento limitado registado pelas exportações

a partir de 2000 e a manutenção de ritmos elevados

de crescimento das importações (apesar da desacele-

ração da procura global). A menor capacidade de atrac-

ção de investimento estrangeiro, enquanto foco dina-

mizador de actividades orientadas para o comércio

externo, prejudicou também o desempenho das expor-

tações. Sem prejuízo desta evolução menos positiva das

exportações de bens e serviços, a procura externa cons-

tituiu um factor de crescimento da economia portugue-

sa durante o período 2001-2005. Com efeito, apesar

da desaceleração verificada na actividade económica

mundial, as exportações de bens registaram um cres-

cimento significativo (em particular no que respeita às

mercadorias, com aumentos médios anuais de 2,8 %),

enquanto as exportações de serviços (em particular o

turismo), muito sensíveis à conjuntura socio-económi-

ca mundial, se caracterizaram por um crescimento mais

moderado (aumento médio anual de 1,2 %).

A estrutura das exportações nacionais continua a

apresentar um peso elevado de produtos intensivos no

factor trabalho, com reduzidos conteúdos tecnológicos

(como os têxteis, o vestuário e o calçado), influenci-

ando perdas acumuladas de quotas de mercado que

atingiram, em 2004 e 2005, cerca de 8 %. Esta evolu-

ção negativa foi igualmente observada em alguns sec-

tores de conteúdo tecnológico intermédio, como se

verifica com os sectores automóvel e de máquinas eléc-

tricas (que adquiriram um peso significativo na estru-

tura das exportações portuguesas na sequência de im-

portantes projectos de investimento directo estrangeiro

desenvolvidos em meados da década de 90).

A situação competitiva da economia portuguesa

manteve assim um posicionamento desfavorável, reve-

lando que o ritmo de recomposição da carteira de ac-

tividades foi insuficiente para uma progressão do seu

comportamento nos fluxos de comércio internacional.

Na verdade, as tendências de evolução da economia

portuguesa em termos de sectores de actividade evi-

denciam uma ascensão dos sectores de bens não tran-

saccionáveis predominantemente dirigidos ao mercado

interno (como a construção, o imobiliário, os serviços

às empresas e de apoio às famílias, os serviços de

educação e de saúde), um investimento intenso nos

sectores infraestruturais (telecomunicações, audiovisual,

gás, electricidade, rodovia, água e ambiente), a conso-

lidação do turismo e uma progressão pouco acentuada

das actividades de maior valor acrescentado na indús-

tria transformadora.

A evolução dos fluxos de entrada e saída de inves-

timento directo estrangeiro sofreu profundas mutações

de ritmo, seja em termos de desinvestimento de em-

presas multinacionais em Portugal (atraídas por mer-

cados mais vastos, economias de escala e condições

de trabalho mais favoráveis), seja em termos das osci-

lações de ritmo e orientação (mercados e actividades)

sofridas ao longo de uma primeira vaga de internaci-

onalização das grandes empresas portuguesas polari-

zada pelo investimento no exterior.

Por outro lado, a integração da economia portugue-

sa nos grandes fluxos de investimento internacional

reflecte, neste quadro, duas dificuldades específicas. A

primeira corresponde ao desenho de uma nova geogra-

fia do investimento industrial das empresas globais,

onde a Europa do Sul perdeu relevância em matéria

de competitividade — custo. A segunda corresponde a

uma base empresarial demasiado estreita, em dimen-

são e condições (financeiras, humanas e organizacio-

nais) para o investimento internacional, que limita for-

temente a sua expansão e consolidação em mercados

com preços relativos mais exigentes. A principal ca-

racterística desta evolução é a perda de relevância do

investimento internacional na economia portuguesa, no

quadro mais geral das dificuldades das economias da

Europa do Sul face às mutações da economia mundi-

al, onde as economias em transição (países do alarga-

mento na Europa e China, nomeadamente) surgem

como destinos largamente preferenciais.

O contexto do período de vigência do QCA III ca-

racteriza-se, assim, no plano do investimento interna-

cional, por um esgotamento muito marcado dos facto-

res que dinamizaram, ao longo dos anos 90, quer o

investimento directo estrangeiro em Portugal, quer o

surgimento de uma primeira vaga de investimento di-

recto português no exterior. Este esgotamento pressio-

na fortemente — num terreno onde a acção do Estado

e as políticas públicas desempenham um papel rele-

vante — uma mudança estratégica substancial suscep-

tível de viabilizar a captação de novos fluxos de in-

vestimento directo estrangeiro alicerçados em novos

factores competitivos e em novas capacidades de in-

termediação internacional da economia portuguesa e,

ainda, dinamizar novos fluxos de investimento directo

português no exterior, suportados por uma base em-

presarial mais alargada e por condições e instrumen-

tos de apoio mais efectivos.

O significativo abrandamento da actividade econó-

mica no período 2001-2005 e a trajectória de diver-

gência real revelaram as debilidades estruturais da eco-

nomia portuguesa — uma vez que os diferenciais do

produto per capita face ao conjunto da União são


essencialmente explicados por divergências na eficiên-

cia económica. Na verdade, após um período de apro-

ximação aos valores médios comunitários na segunda

metade dos anos 90, os níveis de produtividade na

economia portuguesa estagnaram nos anos 2001 e

2002, para retrocederem nos anos subsequentes.

A estrutura da economia portuguesa, baseada pre-

dominantemente em sectores de baixos níveis de re-

muneração do trabalho, é também responsável por uma

elevada desigualdade na repartição do rendimento.

Portugal é, ao mesmo tempo, o país da UE em que

é mais elevado o risco de pobreza persistente, a qual

afecta especialmente as mulheres, as crianças e os

idoso(as), reflectindo uma menor capacidade de asse-

gurar correcções por via das políticas sociais que as-

sumem um papel decisivo na limitação do risco de

pobreza nos países com níveis mais baixos de pobre-

za. Com efeito, nos países com melhores níveis de

coesão social as transferências sociais asseguram uma

redução em cerca de 9 pontos percentuais dos níveis

de pobreza, enquanto em Portugal o efeito das trans-

ferências sociais não vai além dos 4 pontos percentu-

ais na redução do risco de pobreza. Estes indicadores,

a par dos que permitem confirmar que Portugal é o

país da UE a 15 com maiores níveis de desigualdade

de rendimento, sublinham a importância de as políti-

cas públicas valorizarem de forma adequada o comba-

te à pobreza e à exclusão social.

A taxa de emprego em Portugal tem, pelo seu lado,

mantido níveis superiores à média da UE15; constitu-

indo assim um elemento essencial para a integração

social e para o combate à pobreza, os efeitos positi-

vos desta situação são todavia prejudicados pela cres-

cente polarização do mercado de trabalho entre traba-

lhadores e trabalhadoras com elevadas e com baixas

qualificações, bem como pelo aumento de formas de

emprego precárias e atípicas.

Embora a taxa de desemprego tenha permanecido

sempre abaixo da média da área do Euro ao longo do

período 2001-2005, os respectivos diferenciais conhe-

ceram reduções significativas nos anos mais recentes,

passando de 3,9 pontos percentuais em 2001 para

1,2 pontos percentuais em 2005. Esta evolução foi mar-

cada pelo aumento da importância do desemprego de

longa duração que, em 2005, ascendia a 49,9 % do

desemprego total, sendo que destes mais de 50 % são

mulheres, representando um agravamento de cerca de

10,7 pontos percentuais face a 2001.

Para além de um efeito cíclico, o aumento da taxa

de desemprego de longa duração indicia também acrés-

cimos no desemprego estrutural, situação que — crian-

do condições potenciais para o agravamento de tensões

sociais e para o aumento da população em risco de

exclusão — afecta particularmente trabalhadores(as) com

défices de habilitações e qualificações e mais idosos.

Neste sentido, o comportamento do mercado de tra-

balho português tem sido condicionado por factores de

natureza cíclica e por factores estruturais. A alteração

do padrão internacional de comércio exige, em particu-

lar, ajustamentos importantes na estrutura produtiva e,

por isso, implica uma reafectação sectorial do emprego

na economia (com benefícios potencialmente significa-

tivos decorrentes da promoção de maior concorrência

interna entre empresas). Adicionalmente, a evolução

demográfica, ainda caracterizada por um aumento da

população em idade activa, condiciona a oferta de tra-

balho e a evolução salarial. Por fim, o novo quadro

macroeconómico decorrente da participação na área do

Euro, caracterizado por taxas de inflação mais baixas e

estáveis do que no passado, associa-se a maior rigidez

na evolução salarial da economia.

No tocante ao potencial humano, apesar dos inegá-

veis progressos realizados nos últimos 30 anos, Portu-

gal não conseguiu ainda superar os baixos níveis de

qualificação dos seus recursos — que continuam a re-

velar significativos diferenciais de sentido negativo

relativamente à generalidade dos países da União Eu-

ropeia, sobretudo no que se refere aos indivíduos que

concluíram o ensino secundário.

Apesar do grande investimento realizado no domí-

nio das qualificações, traduzido em níveis de despesa

com educação em linha com a média comunitária (ne-

cessários para tendencialmente superar défices históri-

cos), os dados mais recentes evidenciam a preponde-

rância em Portugal das pessoas que apenas concluíram

o ensino básico, contrastando com a prevalência dos

detentores do ensino secundário na União Europeia.

Assinala-se igualmente o comportamento negativo do

abandono escolar, uma vez que Portugal se posiciona

claramente acima da correspondente média europeia.

O alargamento do número médio de anos de escola-

rização das novas gerações e a progressão nos níveis

de escolaridade médios alcançados constituem os resul-

tados mais sensíveis do investimento aplicado à forte

expansão do sistema educativo após o 25 de Abril.

Contudo, a desvalorização das vias de educação e

formação vocacionadas para a inserção profissional, em

resultado da expansão predominante da lógica de pros-

seguimento de estudos para o ensino superior, a par do

baixo perfil de procura de qualificações pelo mercado

de trabalho contribuíram de forma expressiva para a

afirmação de participações dicotómicas no sistema edu-

cativo. De um lado aqueles que valorizaram uma lógi-

ca continuada de investimento em educação, orientada

pelo objectivo de aquisição de um diploma de ensino

superior e, do outro, aqueles para quem a aquisição de

um maior nível educacional sucumbia à atracção por

uma entrada precoce no mercado de trabalho, situação

que afecta sobretudo os jovens do sexo masculino.

Este perfil de participação tem reflexo no baixo peso

das qualificações de nível secundário, em geral, e em

particular das vias profissionalizantes em Portugal quan-

do aferidas no contexto da UE. A excessiva vinculação

do sistema educativo à lógica do prosseguimento de

estudos para o ensino superior, potenciada pelo valor

social atribuído à aquisição deste nível de ensino, limi-

taram o investimento na diversificação de vias de esco-

larização, que assume maior pertinência ao nível do

ensino secundário, remetendo-as a um estatuto periféri-

co e condicionando a procura que se lhe dirige.

A possibilidade de promover a qualidade das apren-

dizagens e os níveis de certificação associados ao pro-

gressivo, embora ainda insuficiente, crescimento dos

anos de escolarização, remete para a necessidade de

consolidar um quadro mais diversificado ao nível dos

percursos de educação e formação, assegurando um

maior ajustamento destes a trajectórias intermédias de

inserção no mercado de trabalho.

Ainda no tocante ao potencial humano importa re-

levar a baixa expressão do investimento em formação


ao longo da vida, com evidentes consequências sobre

a capacidade de modernização do nosso tecido produ-

tivo, e a forma como o baixo nível de qualificação de

base da população se lhe associa como factor explica-

tivo. Com efeito, a procura de «suplementos» de edu-

cação e formação ao longo da vida e a eficácia dos

processos de aprendizagem realizados em idade adulta

evidenciam grande dependência do nível de qualifica-

ção de base de cada indivíduo. Deste modo, a promo-

ção de um «up-grade» massivo destes níveis de qua-

lificação constitui, em Portugal, uma condição

prioritária para a expansão e valorização das práticas

de formação ao longo da vida.

A lacuna em matéria de qualificações de base tem

constituído, aliás, um óbice de monta à maximização

dos investimentos em formação contínua, com signifi-

cativa expressão nos apoios conferidos no âmbito do

terceiro Quadro Comunitário de Apoio, penalizado de

forma severa a sua capacidade de influenciar positiva-

mente as estratégias de reforço da produtividade e

competitividade da nossa economia.

No que se refere ao ensino superior, Portugal man-

tém um défice quantitativo e qualitativo de

diplomados(as) comparativamente à média europeia,

sobretudo no que respeita a competências em áreas

fundamentais como a matemática, a ciência e a tecno-

logia. O aumento dos níveis médios de desemprego da

população detentora de habilitações de nível superior

traduz, por um lado, dificuldade da estrutura produti-

va prevalecente absorver recursos humanos mais qua-

lificados e, por outro lado, desajustamentos entre a

oferta e a procura de competências.

Finanças públicas e Plano Nacional de Acção

para o Crescimento e Emprego

A economia portuguesa realizou, de forma mais

expressiva após 1990, um notável processo de conver-

gência nominal, que constituiu um dos aspectos mais

marcantes da evolução da economia portuguesa após

a adesão à Comunidade Europeia, tendo permitido a

Portugal integrar o conjunto de Estados-Membros que

fazem parte da área do Euro.

Esta trajectória positiva conheceu, como vimos, uma

desaceleração significativa no final da década de no-

venta em que a redução dos ritmos de crescimento do

produto se associou ao desequilíbrio das contas públi-

cas, pondo em causa os benefícios anteriormente al-

cançados para o desempenho da economia no seu

conjunto e respectivas repercussões nas condições fi-

nanceiras das famílias, das empresas e do Estado.

A deterioração da conjuntura tornou evidentes as

dificuldades estruturais nas finanças públicas, sem

contudo pôr em causa a estabilidade macroeconómi-

ca, essencial como relevante factor de competitivida-

de numa economia integrada num espaço com uma

política monetária e cambial única.

Esta evolução foi sobretudo marcada, a partir de

2001, pelo aumento do défice das contas públicas (que

correspondeu a 6 % do PIB em 2005). Por seu turno,

a dívida pública atingiu 63,9 % do PIB em 2005,

situando-se acima do valor de referência e assumindo

o valor mais alto observado desde à adesão à UE. O

agravamento do rácio da dívida pública é essencialmen-

te explicado pela deterioração do saldo primário das

contas públicas, pelos ajustamentos de sinal positivo

às necessidades de financiamento, pelo esgotamento

progressivo da capacidade de amortização da dívida

através de privatizações e pelo facto da taxa de juro

implícita na dívida pública ter vindo a situar-se acima

do crescimento nominal do PIB.

A componente que mais influenciou a evolução do

défice foi a despesa corrente primária, destacando-se o

crescimento das rubricas relativas às prestações sociais,

ao pessoal da Administração Pública e aos consumos

intermédios. Esta evolução do défice orçamental foi

determinante para o crescimento da dívida pública.

O aumento da despesa pública afecta às funções

sociais desempenhadas pelo Estado traduziu-se, entre-

tanto, em progressos na coesão social, especialmente

induzidos pelo efeitos das prestações sociais e trans-

ferências para as populações económica e socialmente

mais desfavorecidas, pelas consequências dos investi-

mentos realizados no sentido de aumentar o grau de

cobertura e a facilidade de acesso aos cuidados de

saúde e pelos impactos decorrentes do alargamento da

cobertura da rede escolar e da melhoria dos níveis de

escolarização.

Os desequilíbrios das contas públicas influenciaram

a capacidade de investimento público e tiveram, con-

sequentemente, impacto na evolução recente da com-

petitividade da economia e do emprego.

A sustentabilidade das contas públicas, condicionan-

te essencial para assegurar a recuperação de níveis

elevados e sustentados de crescimento económico,

constitui consequentemente objectivo fundamental das

políticas públicas — cuja consagração no Programa de

Estabilidade e Crescimento (PEC) é efectuada através

da prossecução de cinco linhas de força:

Reforma da Administração Pública;

Promoção de condições de sustentabilidade a longo

prazo da Segurança Social;

Melhoria da qualidade da despesa pública corrente

e de investimento;

Simplificação, moralização do sistema fiscal e me-

lhoria da eficiência da administração fiscal;

Redução do peso do Estado na economia.

Estas prioridades são assumidas pelo Programa Na-

cional de Acção para o Crescimento e o Emprego

(PNACE) — designação adoptada em Portugal para o

Plano Nacional de Reforma — que, constituindo um

guia para a concretização de uma estratégia nacional

de reformas e modernização concebida no quadro das

referências e prioridades da Estratégia de Lisboa, se

assume como uma resposta global às linhas de orien-

tação aprovadas pelo Conselho Europeu, nas suas di-

mensões macroeconómica, microeconómica e de em-

prego, às recomendações gerais de política económica

e de política de emprego para Portugal formuladas pela

Comissão Europeia e às prioridades identificadas pela

Comissão Europeia para Portugal no quadro da elabo-

ração do PNACE, designadamente a sustentabilidade

das contas públicas e do défice externo, a investiga-

ção e desenvolvimento e a inovação, a concorrência

nos serviços, o emprego, a organização do mercado de

trabalho, a educação e a formação ao longo da vida.

Através da implementação das políticas previstas no

PNACE pretende-se que Portugal contribua positiva-

mente para um novo ciclo de afirmação da UE à es-


cala global e consiga no horizonte de 2008 reduzir o

défice público do País para 2,6 % do PIB, aumentar o

investimento público e criar condições para triplicar o

investimento privado em investigação e desenvolvimen-

to e atingir uma taxa de crescimento anual do PIB de

2,4 % e uma taxa de emprego global próxima de 70 %.

Com a implementação do PNACE Portugal preten-

de atingir cinco objectivos estratégicos que constitu-

em uma agenda para a modernização:

Reforçar a credibilidade, (i) consolidando as contas

públicas e reduzindo, no horizonte de 2008, o défice

público do País para 2,6 % do PIB, (ii) garantindo a

sustentabilidade do sistema de protecção social e mo-

dernizando o sistema de saúde, (iii) melhorando a

governação, reestruturando e qualificando a Adminis-

tração Pública;

Apostar na confiança, (i) fomentando o crescimen-

to económico e atingindo uma taxa de crescimento

anual do PIB de 2,4 %, retomando um processo de

convergência real com os níveis médios de rendimen-

to da União Europeia, (ii) reorientando a aplicação dos

recursos públicos dando prioridade aos investimentos

indutores de crescimento e criadores de emprego, (iii)

estimulando o investimento em sectores chave, rees-

truturando o capital de risco, atraindo o investimento

privado e apoiando a modernização do tecido empre-

saria, (iv) melhorando a eficácia dos mercados, refor-

çando a função reguladora e fiscalizadora do Estado,

em particular a regulamentação dos serviços, garantin-

do condições de livre concorrência e acesso a “inputs”

produtivos em condições mais favoráveis, (v) aumen-

tando a qualidade dos serviços públicos para as em-

presas e cidadãos(ãs), criando um ambiente de negó-

cios mais atractivo para a iniciativa privada,

melhorando o contexto jurídico, agilizando o sistema

de justiça, simplificando, desburocratizando, desmate-

rializando;

Assumir os desafios da competitividade, (i) refor-

çando a educação e qualificação da população portu-

guesa numa óptica de aprendizagem ao longo da vida,

adaptando os sistemas de educação e formação às

necessidades de criação de novas competências,

(ii) promovendo o uso e a disseminação do acesso às

tecnologias de informação de forma inclusiva, (iii) au-

mentando o número de investigadores(as), incremen-

tando o investimento e a qualidade da investigação e

desenvolvimento pública e privada, promovendo a in-

corporação dos resultados de I&D nos processos pro-

dutivos, triplicando o investimento privado em inves-

tigação e desenvolvimento, (iv) promovendo o empre-

go qualificado, (v) promovendo a inovação, o empre-

endedorismo e a internacionalização, reforçando a ca-

pacidade de criação de valor nas empresas;

Reforçar o emprego e a coesão social, (i) promo-

vendo a criação de emprego, atraindo e retendo o

maior número de pessoas no emprego, atingindo uma

taxa de emprego global de 69 %, (ii) prevenindo e

combatendo o desemprego, nomeadamente de jovens

e de longa duração, (iii) gerindo de forma preventiva

e precoce os processos de reestruturação e deslocali-

zação empresarial, que afectam geralmente as mulhe-

res, (iv) promovendo a qualidade do trabalho e a fle-

xibilidade com segurança no emprego, num quadro de

reforço do diálogo e concertação social, promovendo

a concertação estratégica no domínio das relações la-

borais e das grandes opções de desenvolvimento do

país, (v) desenvolvendo o carácter inclusivo do mer-

cado de trabalho e melhorando os sistemas de protec-

ção e inclusão social, promovendo a igualdade de gé-

nero, a igualdade de oportunidades para todos, a

reabilitação e a reinserção, a conciliação entre a vida

social e profissional, a igualdade de género e o enve-

lhecimento activo;

Reforçar a coesão territorial e ambiental como fac-

tores de competitividade e desenvolvimento sustentá-

vel, (i) promovendo um uso mais sustentável dos re-

cursos naturais e reduzindo os impactos ambientais, (ii)

promovendo a eficiência energética, (iii) melhorando

o ordenamento do território e a eficiência dos instru-

mentos de ordenamento, (iv) promovendo um sistema

urbano policêntrico e a crescente integração das cida-

des e do país em espaços supra-nacionais, (v) melho-

rando a mobilidade dos transportes e aproveitando as

oportunidades de exploração da logística.

Neste quadro, em que é prioritária a prossecução de

uma agenda para a modernização económica, social e

institucional e inquestionável a redução do défice or-

çamental, o processo de desenvolvimento a concreti-

zar no período 2007-2013, com o apoio determinante

do Quadro de Referência Estratégico Nacional e dos

respectivos Programas Operacionais Temáticos e Re-

gionais, deverá enfrentar os desafios decorrentes do

ajustamento estrutural da economia portuguesa, por

forma a assegurar capacidades acrescidas para respon-

der positivamente a envolventes externas complexas e

com graus de incerteza elevados e assim propiciar uma

contribuição decisiva para o crescimento económico

sustentado.

INDICADORES ESTRUTURAIS

1995 2000 2005

UE25 (UE15) PT UE25 PT UE25 PT

Indicadores Económicos Gerais

PIB per capita em paridades de poder de compra (UE25=100) 100 75,1 100 80,5 100 71,3 Produtividade do trabalho por pessoa empregada (UE25=100) 100 68,6 100 71,9 100 65,5

Emprego

Taxa de emprego 15-64 anos (% da população do mesmo grupo etário)

Total 60,1 (UE15) 63,7 62,4 68,4 63,8 67,5 Mulheres 49,7 (UE15) 54,4 53,6 60,5 56,3 61,7 Homens 70,5 (UE15) 73,5 71,2 76,5 71,3 73,4

Indicadores estruturais — União Europeia e Portugal — 1995-2000-2005


Taxa de emprego 55-64 anos (% da população do mesmo grupo etário)

Total 36,0 (UE15) 46,0 36,6 50,7 42,5 50,5 Mulheres 25,3 (UE15) 32,6 26,9 40,6 33,7 43,7 Homens 47,2 (UE15) 61,4 46,9 62,1 51,8 58,1

Inovação e Investigação

Nível de educação atingido pela população jovem (20-24 anos, ensino secundário superior)

Total 69,2 (UE15) 39,3* 76,6 43,2 77,5 49,0 Mulheres 71,2 (UE15) 44,8* 79,5 51,8 80,3 57,5 Homens 67,3 (UE15) 33,8* 73,7 34,6 74,7 40,8

Despesa interna bruta em investigação e desenvolvimento (%do PIB) 1,85 0,54 1,91 0,76 1,85 0,81

Reforma Económica

Níveis de preços relativos (UE25=100) 100 74,9 100 73,4 100 85,2

Investimento das empresas - FBCF do sector privado (% do PIB) 17,0 (UE15) 19,0 18,3 23,3 17,4 18,7 Coesão Social

Taxa de pobreza depois das transferências sociais (% pessoas abaixo limiar da pobreza)

Total 17,0 (UE15) 23,0 16,0 21,0 16,0 (2004) 21,0 (2004)

Mulheres 18,0 (UE15) 24,0 17,0 22,0 17,0 (2004) 22,0 (2004)

Homens 16,0 (UE15) 21,0 15,0 19,0 15,0 (2004) 20,0 (2004)

Taxa de desemprego de longa duração (superior a 12 meses, população activa)

Total 4,9 (UE15) 3,1 3,9 1,7 3,9 3,7 Mulheres 6,1 (UE15) 3,2 4,8 2,0 4,5 4,2 Homens 4,1 (UE15) 3,3 3,3 1,4 3,5 3,2 Dispersão regional da taxa de emprego (pop.15-64 anos, coeficiente variação, NUTS 2)

Total - - 13,4 4,3 11,9 3,3 Mulheres - - 20,5 8,2 16,9 5,6 Homens - - 9,9 3,2 9,7 3,1

Ambiente

Emissões de gases de efeito de estufa (equivalentes de CO2, 1990=100) 92,1 118,8 90,7 137,1 92,7 (2004) 141,0 (2004)

Intensidade energética da economia (quilogramas equivalentes de petróleo/1000 EUR) 230,4 237,3 208,8 241,5 204,9 (2004) 239,6 (2004)

Volume de transporte de mercadorias por unidade de PIB (1995=100) 100,0 100,0 100,4 114,5 104,7 172,6

* Os valores para Portugal referem-se a 1998, por forma a ter em conta a quebra desta série estatística.

Nota: Os valores em itálico são previsões/valores estimados

Fonte: Eurostat - Structural Indicators – Short list

II.3 — Assimetrias regionais

A evolução das disparidades e a aferição da conver-

gência entre as regiões portuguesas, em termos econó-

micos e sociais constitui um aspecto muito importante

da análise da situação portuguesa no passado recente.

Variação da população e do PIB das regiões NUTS II

e NUTS III no período 1991-2003

INDICADORES ESTRUTURAIS

1995 2000 2005

UE25 (UE15) PT UE25 PT UE25 PT

Com o intuito de ilustrar sinteticamente o desempe-

nho relativo das regiões nos últimos anos, apresenta-se

no gráfico anterior um exercício simples de associação,

para as NUTS II e NUTS III, entre a taxa de variação

média anual do PIB e a taxa de variação média anual

da população, ambas no período 1991-2003. Esta ilus-

tração permite constatar que, sendo embora muito vari-

adas as situações representadas, o efeito «dimensão da

população» é determinante: como seria expectável, a

região de Lisboa influencia significativamente o com-

portamento da média nacional, superando mesmo esta

em ambas as variáveis. Neste quadrante insere-se tam-

bém a região do Algarve, revelando a respectiva atrac-

tividade e o seu bom desempenho económico. Em con-

traste, a região Norte mostra um menor vigor no

crescimento do PIB, sendo dispersa a localização rela-

tiva das respectivas NUTS III. O Alentejo revela, pelo

seu lado, alguma homogeneidade no comportamento das

sub-regiões, encontrando-se no quadrante menos favo-

rável (com as taxas de crescimento em posições infe-

riores à média nacional). Com um desempenho favorá-

vel em termos de crescimento do PIB, mas apresentando

redução em termos populacionais, encontram-se o Cen-

tro, os Açores (muito próximos da média nacional em

ambas as variáveis) e a Madeira (que evidencia um forte

crescimento do PIB e um decréscimo populacional ao

longo do período).


PIB per capita 1991 e taxa média de crescimento anual

1991-2003 — NUTS III (convergência beta)

A análise da evolução das regiões portuguesas nas

duas últimas décadas demonstra de forma inequívo-

ca, por outro lado, a constatação de progressos mar-

cados no domínio da coesão social — claramente fa-

vorecidos face aos progressos em competitividade. A

sensibilidade revelada pela sociedade portuguesa e

pela expressão das políticas públicas em matéria de

protecção social não terá sido assim acompanhada

pela necessária aposta em matéria de competitivida-

de, cuja insuficiente concretização coloca, por sua

vez, uma ameaça significativa aos padrões de coesão

social alcançados.

O retrato territorial do país em termos de compe-

titividade e coesão territoriais mostra-nos uma reali-

dade que progressivamente se tem afastado das dico-

tomias Litoral/Interior e Norte/Sul, em favor de um

sistema crescentemente baseado em aglomerações que

não obedecem a esse padrão territorial, onde emer-

gem novos pólos de dinâmica económica e demográ-

fica, não coerentes com a dicotomia Litoral/Interior

e com as transformações ocorridas nas especializações

produtivas nas grandes regiões metropolitanas do

Norte e de Lisboa. Estes pólos promissores situam-

-se sobre os eixos viários ao longo do litoral Centro/

Norte de ligação a Espanha, o que lhes permitiu be-

neficiar da intensificação de relações entre os dois

países (frequentemente dependentes de serviços não

mercantis) e/ou já inseridas numa área de influência

alargada das grandes regiões metropolitanas, mas ain-

da sem força para se projectarem em alterações sub-

-regionais qualitativas visíveis, cuja sustentabilidade

em termos de mercado é muito diferenciada.

Esta progressiva alteração da tradicional dicoto-

mia Litoral/Interior e Norte/Sul é acompanhada por

uma mudança de fundamento na qualificação tradi-

cional atribuída ao menor desenvolvimento: a sus-

tentação da interioridade enquanto fundamento de

défices de desenvolvimento vem sendo substituída,

face à nova configuração territorial portuguesa, pela

periferização.

Outra dimensão de especial relevância para a aná-

lise decorre dos níveis regionais de coesão e com-

petitividade territoriais alcançados pelos dois prin-

cipais pólos de desenvolvimento económico e social

Ainda no contexto da aferição da convergência in-

ter-regional são vulgarmente utilizados dois indicado-

res que têm por base uma análise econométrica do PIB

per capita das regiões:

A convergência sigma, que procura avaliar a disper-

são do rendimento entre regiões, aferindo se tende a

aumentar ou diminuir ao longo do tempo; esta avalia-

ção utiliza normalmente a representação gráfica do

coeficiente de variação (ponderado) do rendimento por

habitante nas várias regiões;

A convergência beta, que testa a correlação entre o

nível de rendimento per capita no ano base e a taxa

média anual de crescimento da mesma variável no

período em análise; afere-se, deste modo, se as regiões

menos desenvolvidas tendem a crescer mais rapidamen-

te do que as mais avançadas, aproximando-se conse-

quentemente dos níveis de rendimento destas.

O exercício que o gráfico seguinte ilustra foi efec-

tuado para as regiões portuguesas (NUTS III) no perí-

odo 1991-2003. Constata-se, assim, que o indicador de

convergência sigma usado denota alguma redução da

disparidade entre regiões na primeira parte do perío-

do, com tendência de estabilização a partir de 1997.

A convergência beta indicia, pelo seu lado, a exis-

tência de uma modesta correlação negativa entre os

valores de 1991 e o ritmo de crescimento do PIB per

capita ao longo do período em análise. Conclui-se

nestas circunstâncias que, tendencialmente, as regiões

com mais baixos níveis de PIB per capita no ano base

experimentaram um crescimento mais forte ao longo

do período. Não obstante, esta conclusão deverá ser

assumida com reservas, uma vez que o valor do R-

quadrado da regressão efectuada é bastante reduzido.

As considerações mais imediatas, decorrentes dos

exercícios apresentadas, são no sentido de que a situ-

ação regional portuguesa em matéria de correcção de

disparidades — medidas através do PIB per capita das

várias regiões — parece não estar estabilizada, na me-

dida em que não se evidencia uma tendência clara no

sentido de que a convergência inter-regional esteja a

concretizar-se. A inerente insuficiência de um proces-

so consolidado de convergência inter-regional reclama,

portanto, a continuidade da orientação das políticas

públicas para superação das disparidades inter-regionais.

Dispersão dos níveis do PIB per capita 1991-2003

nas NUTS III (Convergência sigma)


do país: as regiões da Grande Lisboa e do Grande

Porto (sem prejuízo dos patamares distintos de coe-

são e competitividade territoriais que estas regiões

evidenciam).

Um olhar atento sobre os principais movimentos de

convergência e divergência das regiões portuguesas

permite concluir que os avanços alcançados no domí-

nio da coesão, em particular através das melhorias

genericamente registadas nas dotações de equipamen-

tos e de infra-estruturas, contribuíram necessariamente

para a diminuição das carências que nestes domínios

se verificavam em muitas regiões do país, mas não

inverteram — nem poderiam, face à natureza das cor-

respondentes políticas públicas, alterar — os processos

de despovoamento e de consequente fragilização das

bases económicas locais ou regionais, nem contribuí-

ram de forma relevante para a atracção de investimen-

tos e para a criação de emprego.

Face à dualidade que tradicionalmente caracteriza-

va o território nacional, a actual paisagem territorial

portuguesa revela-se bastante mais complexa. A análi-

se do desempenho em competitividade territorial evi-

dencia um reforço significativo das assimetrias entre

as regiões portuguesas, com destaque para:

O facto de as regiões mais expressivamente ganha-

doras serem as regiões mais competitivas integradas na

região capital (Grande Lisboa, Península de Setúbal)

ou por ela polarizadas (Alentejo Central);

A inexistência de processos de emergência, muito

embora o comportamento positivo das regiões litorais

imediatamente a sul do Douro (Entre Douro e Vouga

e Baixo Vouga) deva ser ressaltado como fenómeno

relevante de afirmação de um pólo de desenvolvimen-

to económico e social difuso;

A perda de velocidade competitiva de um vasto con-

junto de regiões englobando situações muito diversas

como o Grande Porto, perdendo avanço, o Alentejo

Litoral, sendo despromovido, ou um grupo (Cávado,

Tâmega, Baixo Mondego, Pinhal Interior Sul, Beira In-

terior Sul, Cova da Beira, Lezíria do Tejo, Alto Alen-

tejo, Baixo Alentejo, Algarve, Madeira e Açores) que

fica para trás de forma mais ou menos expressiva.

De forma inversa, no plano da coesão, assistiu-se a

uma redução generalizada das assimetrias das regiões

portuguesas em termos de dotação de infra-estruturas

e equipamentos públicos que se expressa, num núme-

ro muito significativo de situações, por uma lógica de

recuperação de atraso, devendo salientar-se que:

As regiões mais expressivamente ganhadoras, que

avançam ou emergem (Alentejo Central, Algarve, Bai-

xo Vouga, Beira Interior Sul, Médio Tejo e Pinhal

Litoral), correspondem a territórios que, com dinâmi-

cas bem diferenciadas, protagonizaram a ruptura da

fronteira tradicional do desenvolvimento económico e

social do país;

As regiões da Grande Lisboa e da Península de

Setúbal surgem como regiões perdedoras, o que, ape-

sar de representar uma consequência da própria con-

vergência das regiões portuguesas no espaço nacional

no plano da coesão, não deixa de ser significativo;

As regiões perdedoras incluem, para além do Cáva-

do e Grande Porto, confirmando a dimensão do desa-

fio da prossecução dos objectivos de coesão social para

o Norte, e da região dos Açores, duas outras relevan-

tes regiões (Baixo Mondego e Dão-Lafões), chaman-

do a atenção para os desafios complexos de especiali-

zação e equilíbrio, que se colocam na região do Centro.

Uma visão de conjunto da evolução das regiões

portuguesas em termos de coesão e de competitivida-

de permite assim concluir que subsistem assimetrias

significativas em ambos os domínios — em geral, por

insuficiente concretização daquelas duas dimensões

cruciais ou por défice de capacidade competitiva —

que colocam desafios substanciais em matéria de coe-

rência entre coesão e competitividade territoriais, en-

tendendo-se o território como espaço de integração des-

tes dois domínios.

As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira

O mosaico regional muito diversificado que, face à

disciplina regulamentar da Política de Coesão para

2007-2013, constitui um dos traços fundamentais da

caracterização de Portugal e um dos elementos deter-

minantes dos desafios que se colocam no processo de

desenvolvimento económico e social, é significativa-

mente influenciado pelas Regiões Autónomas dos Aço-

res e da Madeira.

A situação particular destas duas Regiões no con-

texto nacional é manifestamente reconhecido e ex-

pressivamente evidenciado pelo seu estatuto consti-

tucional e pelas consequentes legitimidade,

competências e responsabilidades dos respectivos

órgãos regionais.

A situação específica das Regiões Autónomas no con-

texto europeu é formalmente reconhecida pelo Tratado

que, tomando em consideração os factores estruturais

condicionantes ou limitadores das respectivas dinâmicas

de desenvolvimento económico e social — a distância,

a insularidade, a dimensão, a topografia e o

clima — , lhes atribui o estatuto de regiões ultraperifé-

ricas.

Sem prejuízo do reconhecimento de percursos dis-

tintos das economias dos Açores e da Madeira, a

ocorrência e as consequências dos referidos factores

estruturais e a relevância institucional e política do

referido estatuto de ultraperifericidade criaram expec-

tativas fundadas sobre a forma da sua integração pela

política de coesão entre 2007 e 2013 — cuja missão

se dirige a promover o desenvolvimento harmonioso

do conjunto da Comunidade, em especial no sentido

de procurar reduzir a disparidade entre os níveis de

desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das

regiões e das ilhas mais desfavorecidas, incluindo as

zonas rurais.

A tradução operacional do estatuto de regiões ul-

traperiféricas numa dotação específica propiciada pelo

FEDER, com dimensão financeira relativamente redu-

zida e com exigências processuais complexas, vem

contrariar essas expectativas — de forma aliás agrava-

da pelas regras estabelecidas no quadro da aferição


quantitativa do contributo dos Fundos Estruturais para

a Estratégia de Lisboa.

de escolarização da população comparativamente à

UE25 e, mesmo, no conjunto dos países da OCDE.

Esta situação é particularmente evidenciada pelo

número de indivíduos que concluíram os ensinos bá-

sico e secundário: em 2005, cerca de 73,8 % da po-

pulação apenas tinha concluído o ensino básico e

13,6 % o ensino secundário, enquanto que no conjun-

to da UE25 se verifica uma repartição em sentido con-

trário (47,6 % com o ensino secundário e apenas

29,1 % detentores do ensino básico). Os indivíduos

com o curso superior completo em Portugal represen-

tavam pelo seu lado, em 2005, 12,7 % (na sua maio-

ria mulheres) — face a uma média de 22,7 % na UE25.

Por outro lado, a expressiva redução da taxa de

saída escolar precoce registada nos últimos quinze

anos (de 64 % em 1991 para 38,6 % em 2005) não

impede que Portugal continue a revelar uma situação

pouco favorável no contexto europeu, posicionando-

-se claramente acima da média da UE15 (16,9 %) e

da UE25 (15,7 %), com reflexos na manutenção de

défices de qualificações e de níveis de empregabili-

dade reduzidos.

O défice de qualificação escolar constitui, assim, o

primeiro obstáculo à empregabilidade, exigindo um

esforço de investimento em formação de competências

de base ao nível dos fluxo de pessoas que entra pela

primeira vez no mercado de trabalho, mas também, ao

nível daqueles que já se encontram no mercado de tra-

balho e possuem baixas qualificações, na sua maioria

mulheres acima dos 55 anos.

Também os níveis de formação profissional em

Portugal são nitidamente inferiores aos de outros paí-

ses da UE. Em 2005 apenas 4,6 % da população adul-

ta portuguesa participou em algum curso de aprendi-

zagem ao longo da vida, sendo a média da UE15 de

11,9 % e a da UE25 de 10,8 %. De acordo com os

dados do Eurostat, apenas 17 % da população portu-

guesa empregada participava em 1999 em cursos de

formação contínua, enquanto que a média da UE15

atingia 40 %.

A fragilidade deste desempenho assume maior sig-

nificado quando consideramos que são precisamente

os(as) trabalhadores(as) mais velhos e menos qualifi-

cados aqueles que se encontram numa situação de

maior marginalidade relativamente ao acesso à forma-

ção profissional.

Os reconhecidos défices de escolarização e qualifi-

cação profissional evidenciados constrangem seriamen-

te a inserção da sociedade e do sistema de emprego

na sociedade do conhecimento e da inovação. Esta

situação, que é influenciada e directamente influencia

o padrão de especialização produtiva, tem consequên-

cias negativas importantes na organização, capacidade

de gestão e eficiência de segmentos importantes do

tecido económico.

Na verdade, a dinâmica do mercado de trabalho

favoreceu a procura de baixas qualificações, não con-

tribuindo para a valorização da educação como factor

de empregabilidade. Este défice na valorização de ní-

veis educativos mais elevados corresponde a uma de-

bilidade estrutural da economia e da sociedade portu-

guesas e favorece a entrada precoce e pouco

qualificada no mercado de trabalho.

II.4 — Desafios para a coesão e competitividade

A leitura do posicionamento de Portugal e das re-

giões portuguesas relativamente às dinâmicas regista-

das em termos de competitividade e de coesão revela

a existência de um conjunto de domínios-chave onde

se verificou insuficiente progresso — para cuja supe-

ração deverão ser consequentemente focalizadas as in-

tervenções das políticas públicas concretizadas no

âmbito do Quadro de Referência Estratégico Nacional

e, necessariamente, mobilizada a sociedade portuguesa.

Embora constituindo desafios de dimensão nacional,

a caracterização dos domínioschave exprime-se de for-

ma territorialmente diferenciada, exigindo assim que o

território seja um elemento central da formulação e

concretização das políticas públicas.

Qualificações e mercado de trabalho

A economia e a sociedade portuguesa encontram nas

reduzidas qualificações da população activa umas das

suas principais vulnerabilidades. O nível médio de

habilitações da população portuguesa constitui um dos

mais sérios impedimentos ao desenvolvimento do país

e uma das razões determinantes do baixo e não con-

vergente nível de produtividade e da trajectória de

divergência que Portugal regista face aos padrões eu-

ropeus.

Apesar da evolução da qualificação escolar da po-

pulação nas últimas décadas, o país continua a apre-

sentar, como já foi assinalado, as mais baixas taxas


Estas características estruturais adversas não mani-

festam todavia consequências negativas na prossecu-

ção por Portugal dos objectivos quantitativos estabele-

cidos pela Estratégia de Lisboa no domínio do

Meta UE 2010 Portugal 2005

(2000) Média UE 2005

(2000)

Taxa de Emprego Total

70 67,5 (68,4) 63,8 (62,4)

Taxa de Emprego Mulheres

60 61,7 (60,5) 56,3 (53,6)

Taxa de Emprego > 55 anos 50 50,5 (50,7) 42,5 (36,6)

Fonte: INE e Eurostat – Taxa de Emprego: Pop. Empregada (15/64) / Pop. Total (15/64).

A evolução das taxas de desemprego e de emprego

conhecem entretanto sinais de deterioração uma vez

que, reflectindo a desaceleração da actividade econó-

mica, registam os valores de 7,6 % (face a 4 % em

2000) e de 67,5 % (face a 68,4 % em 2000), respecti-

vamente, sendo que, relativamente ao emprego, existe

uma diferença de 5,2 % entre homens e mulheres. A

taxa de desemprego das mulheres era no primeiro se-

mestre de 2005, de 7,2 %, sendo a taxa masculina ho-

móloga de 5,6 %.

O crescimento do desemprego, incidindo em parti-

cular em segmentos da população activa com maiores

dificuldades de reentrada no mercado de trabalho,

contribui ainda para a evolução negativa registada no

desemprego de longa duração (DLD), assinalando-se

que mais de 50 % deste universo é feminino.

A desagregação da taxa de desemprego por níveis

de habilitação evidencia uma incidência mais expres-

siva no grupo com o nível de habilitações mais baixo

(cerca de 75 % dos desempregados em 2004 corres-

pondia a trabalhadores(as) com nível de habilitações

equivalente ao ensino básico).

A evolução do desemprego entre activos mais ve-

lhos, designadamente com mais de 45 anos, traduz de

forma expressiva esta dinâmica: entre 2001 e 2004, o

desemprego referente a estes activos mais do que du-

plicou (de 51 mil para 103 mil pessoas) e, neste seg-

mento, os com idade superior a 55 anos passaram de

cerca de 19 mil desempregados a 34 mil no mesmo

período — colocando, consequentemente, problemas

acrescidos de reinserção profissional porque a idade se

associa, em regra, às baixas qualificações.

O comportamento regional do emprego revela a per-

sistência e, mesmo, o agravamento de assimetrias ter-

ritoriais significativas, assentes especialmente nas di-

ferentes características do tecido produtivo e do nível

de qualificação da mão-de-obra. Afectadas por impac-

tes desiguais dos processos de reestruturação industrial

e das deslocalizações empresariais, destaca-se de modo

particularmente visível a evolução desfavorável das

taxas de emprego e desemprego na região Norte.

No que respeita à evolução sectorial do emprego

resulta evidente o reforço da tendência de terciariza-

ção da economia portuguesa nos últimos anos. O sec-

tor dos serviços tem sido o principal contribuinte para

a criação líquida de emprego, enquanto que a constru-

ção civil e a indústria transformadora — em particular

os sectores mais expostos à concorrência internacio-

nal, como os têxteis, vestuário e calçado, cuja força

laboral incorpora um volume significativo de mulhe-

res — são os principais responsáveis pela perda líqui-

da de emprego.

A excessiva segmentação do mercado de trabalho

manifesta-se tanto por uma forte polarização entre os

empregos mais estáveis, melhor remunerados e com

melhores condições de trabalho, e os que apresentam

características opostas, como pela existência de um

volume significativo de trabalho informal — assinalan-

do que estas dinâmicas conhecem expressões territo-

riais diferenciadas. Estas formas de trabalho associam-

-se directamente à economia paralela, estimada pela

OCDE em cerca de 22 % do PIB português (em mé-

dia, a dimensão da economia não declarada situa-se

entre 7 % e 16 % do PIB da UE). O nível elevado do

emprego atípico e precário, com níveis de instabilida-

de muito significativos e com importantes problemas

de protecção social e de qualificação, constitui um

importante factor do disfuncionamento do mercado de

trabalho.

As debilidades assim reveladas pela evolução do

mercado de trabalho nacional encontram justificação

na composição da estrutura económica: os sectores com

maior exposição à concorrência internacional, nomea-

damente os tradicionais, que sofrem crescentes choques

competitivos, sobretudo provocados pela concorrência

asiática, são responsáveis significativos pelo aumento

do desemprego.

As principais tendências apresentadas pela evolução

do mercado de trabalho são, como assinalado, o refle-

xo combinado de uma conjuntura económica desfavo-

rável e de uma estrutura empresarial com elevados

défices e vulnerabilidades, particularmente no contex-

to do trinómio crescimento sustentado — competitivi-

dade — emprego.

Estas dinâmicas associaram-se também à evolução

salarial, assinalando-se em particular que não só no

período de convergência da economia e do emprego

os custos unitários do trabalho em Portugal subiram a

ritmo mais acelerado do que na UE, mas ainda que

esta dinâmica se verificou também em anos mais re-

emprego, como o quadro seguinte evidencia, muito

embora estes objectivos não valorizem conveniente-

mente as dimensões qualitativas e de sustentabilidade

do emprego.

Taxa de emprego — Meta 2010 e situação em Portugal e na UE


centes num quadro de divergência com os padrões

médios europeus.

A melhoria da produtividade e da competitividade

da nossa economia tornam consequentemente impera-

tiva a necessidade de promoção acelerada da qualifi-

cação dos activos, designadamente baseados em pro-

cessos de reconhecimento e validação de competências

adquiridas em contextos escolares e profissionais (que

permitam a consolidação dos conhecimentos adquiri-

dos e a evolução adaptativa das carreiras profissionais)

a par de um forte estímulo à qualificação das entida-

des empresariais.

Esta prioridade não poderá deixar de ser acompa-

nhada pela educação e formação inicial de jovens,

nomeadamente através do combate ao insucesso esco-

lar nas diferentes vias de ensino (de modo a evitar o

abandono antecipado da escola e a integração não

qualificada no mundo do trabalho), pela decisiva aposta

na formação avançada e pela procura de um melhor

ajustamento entre a oferta de recursos humanos quali-

ficados e as necessidades do país.

A relevância estratégica destas prioridades, contem-

plando o reforço da qualificação de adultos pouco

escolarizados e a promoção do nível médio de qualifi-

cação de base dos jovens, justificou o lançamento em

2005 de uma ampla iniciativa de qualificação dos

portugueses — Iniciativa Novas Oportunidades — que

programa para o período de vigência do QREN, uma

intervenção massiva visando a reversão do padrão de

sub-qualificação que marca a sociedade portuguesa. A

estratégia de intervenção proposta pela Iniciativa No-

vas Oportunidades, assumindo uma abordagem exten-

siva relativamente ao investimento em capital huma-

no, pressupõe o reconhecimento da natureza estrutural

e prioritária da dotação em qualificações para alcan-

çar uma capacidade de criação de riqueza compatível

com os objectivos de crescimento e coesão desejados

para a sociedade portuguesa.

A constituição de dinâmicas de procura guiadas

pelos objectivos de certificação e de valorização da

aquisição de competências profissionais é uma condi-

ção essencial ao objectivo de massificação da partici-

pação, exigindo soluções institucionais e de política

que não reproduzam lógicas de oferta de educação e

formação, colocando nas necessidades dos indivíduos

e das empresas o seu principal mecanismo de regula-

ção estratégica. É este, também, o espaço de interven-

ção da Iniciativa Novas Oportunidades que promove

caminhos de inovação nas soluções de regulação da

rede de oferta, das estratégias e mecanismos de finan-

ciamento e de controlo de qualidade.

Adicionalmente, e no âmbito das políticas para o

ensino superior, foi efectuada a abertura do ensino

superior a novos públicos, através do novo regime de

acesso para maiores de 23 anos, e do desenvolvimen-

to do ensino pós-secundário em instituições do ensino

superior (através de um novo regime jurídico para os

cursos de especialização tecnológica). Estas medidas

visam a atracção crescente de novos públicos para o

ensino superior, mobilizando a sociedade para os pro-

gramas de educação pós-secundária e superior, respon-

dendo directamente ao desafio da qualificação da po-

pulação e de forma a vencer o atraso ainda existente

neste âmbito em Portugal, face aos países europeus

mais desenvolvidos.

Neste contexto, foi promovida uma necessária reor-

ganização e expansão do âmbito de aplicação da Ac-

ção Social Escolar do Ensino Superior, adequada ao

modelo de Bolonha, que será complementada com a

introdução em Portugal, pela primeira vez, de um sis-

tema de garantias de empréstimos a estudantes do

ensino superior. Estas acções permitirão assegurar a

igualdade no acesso às instituições de ensino superior

e aos seus diferentes níveis e planos de estudos, con-

siderando os custos directos decorrentes da sua fre-

quência, nomeadamente no que respeita ao pagamento

de propinas.

A resposta ao problema do abandono escolar pre-

coce do sistema de educação e formação e a promo-

ção do acesso a oportunidades de educação e forma-

ção ao longo da vida são, também, domínios de

resposta cruciais no que respeita à promoção da in-

clusão social, na medida em que a privação de quali-

ficação dita a reprodução de desigualdades e de situ-

ações de pobreza e exclusão social.

As debilidades de qualificação da população portu-

guesa e as fragilidades do mercado de trabalho nacio-

nal configuram desafios cruciais em matéria de pro-

moção da competitividade e do crescimento económico.

A recuperação da trajectória de crescimento sustenta-

do e o aumento dos níveis de coesão social exigem

igualmente uma alteração significativa na carteira de

actividades económicas. A consequente alteração no

padrão de especialização implicará mutações profun-

das e diversificadas nos referenciais de competências

e nos perfis profissionais, impondo o desenvolvimen-

to de competências nos sectores e profissões que apre-

sentam condições mais propícias à criação de novos

empregos, seja pela qualificação das novas gerações,

seja pela reconversão de profissionais originários de

sectores e ou com profissões em recessão.

Padrão de especialização

O modelo de desenvolvimento da economia portu-

guesa revela significativas fragilidades no que respeita

à sua sustentabilidade. Dominado, como assinalado, por

actividades de baixo valor acrescentado, com fraca

incorporação de inovação e conhecimento, baixos ní-

veis de investimento em I&D, onde a formação e as

tecnologias da informação apresentam um grau de dis-

seminação relativamente fraco, este modelo evidencia

opções de investimento que se concentram em activi-

dades não transaccionáveis e não mercantis, baseadas

num padrão de especialização em que ainda predomi-

nam produtos e processos pouco intensivos em tecno-

logia, deficientes em capacidades organizativas e com

baixos níveis de qualificação dos recursos humanos.

Estas características do tecido económico português

expressam um modelo de acumulação e crescimento

económico com características extensivas, que se afir-

mou ao longo de décadas e sobreveio aos primeiros

ciclos da plena adesão europeia.

Este modelo, em que predomina a expansão do

emprego sobre os ganhos de produtividade, apresenta

actualmente sinais evidentes de esgotamento, em vir-

tude dos condicionalismos que actualmente imperam

sobre as dinâmicas da procura interna que, em grande

medida, o sustentaram no passado.


Como consequência das dinâmicas da procura, bem

como do contexto macroeconómico de apreciação real

da moeda, as preferências do investimento privado não

privilegiaram os sectores mais expostos à concorrên-

cia internacional — não sendo assim surpreendente que

os sectores que viram o seu peso mais reforçado na

estrutura sectorial do emprego, ao longo da última

década, se enquadrem em actividades não transaccio-

náveis, com destaque para a construção e, em meno-

res proporções, o comércio, os serviços às famílias, a

hotelaria e a restauração e os serviços às empresas. À

excepção do comércio, todos eles conheceram uma

evolução da produtividade de sentido negativo.

Para além dos efeitos que uma tal evolução pro-

voca nas contas externas, designadamente contri-

buindo para uma degradação da balança comercial, a

sustentação de um processo de crescimento desta na-

tureza confronta-se actualmente com a desaceleração

do consumo privado e com a contenção do consumo

público imposta pela necessidade de respeitar com-

promissos relativos à dívida pública e ao défice or-

çamental assumidos no âmbito da União Económica

e Monetária.

Embora se tenham observado ajustamentos com al-

gum significado na estrutura produtiva portuguesa ao

longo dos últimos anos, o ritmo desse movimento foi

relativamente lento e a mudança do padrão de especi-

alização não foi tão intensa quanto o necessário, quer

à luz das condições de concorrência da economia na-

cional à escala global e da União Europeia alargada,

quer à luz da melhoria ou da sustentação de níveis de

vida e de bem-estar da população portuguesa.

Estrutura do VAB e do emprego e crescimento da produtividade — 1995-2003

VAB (estrutura) Emprego (estrutura) Produtividade

1995 2003 1995 2003 1995-2003

Transaccionáveis 24.8 19.6 37.2 32.4 1.9

Não transaccionáveis 56.0 57.9 46.0 49.6 0.6

- Construção 6.3 6.7 9.3 11.1 - 2.7

- Comércio 14.1 13.2 15.7 16.0 0.5

- Serviços pessoais 1.9 2.5 2.4 2.8 - 1.2

- Aloj. e restauração 3.7 4.2 4.6 5.3 - 2.1

- Serviç. às empresas 13.6 14.2 4.6 5.7 - 2.0

Não mercantis 19.2 22.6 16.9 18.0 0.0

Total 100 100 100 100 1.2

Fonte: DPP.

No domínio dos sectores transaccionáveis, que representavam no seu conjunto cerca de 20 % do VAB e

cerca de 32 % do emprego (em 2003), 63 % do VAB e quase 80% do emprego estavam concentrados nos

segmentos intensivos em trabalho.

Estrutura bens transaccionáveis e serviços internacionalizáveis — VAB, emprego e crescimento da produtividade

1995-2003

VAB (estrutura) Emprego (estrutura) Produtividade

1995 2003 1995 2003 1995-2003

Transaccionáveis 24.8 19.6 37.2 32.4 1.9

- Trabalho e recursos intensivos 16.5 12.3 30.1 25.8 0.5

- Capital intensivos 5.7 4.2 4.3 3.9 2.1

- Tecnologia intensivos 2.1 2.0 2.1 1.9 6.1

- Escala intensivos 0.6 1.1 0.8 0.8 14.0

Não transaccionáveis 56.0 57.9 46.0 49.6 0.6

- Dos quais, serviços internacionalizáveis 30.1 32.1 15.0 16.3 1.4

Total 100 100 100 100 1.2

Fonte: DPP.

Embora nestes segmentos sejam possíveis e dese-

jáveis progressos nos modelos de negócio em presen-

ça — por exemplo, por via da concepção de modelos

de negócio mais sofisticados que lhe confiram consi-

deráveis vantagens competitivas face a outros fabri-

cantes do mesmo tipo de produtos — as margens de

evolução em termos de ganhos de produtividade são

relativamente estreitas. Sendo certo que existem tra-

jectórias históricas de acumulação de competências

em certas indústrias tradicionais que podem ser ex-

ploradas no quadro das oportunidades oferecidas pela

economia global, constitui factor relevante de ponde-

ração a correlação significativa entre os níveis de in-

tensidade tecnológica das estruturas produtivas dos


países e os respectivos níveis de rendimento per ca-

pita.

Acresce ainda que estes sectores estão particular-

mente expostos a dois factores de risco: por um lado,

são ameaçados por uma dinâmica de procura à escala

mundial estagnada ou mesmo em recessão; são, por

outro lado, objecto de forte concorrência por parte de

economias emergentes, que baseiam a sua competiti-

vidade em custos de produção (designadamente na

remuneração do trabalho) dificilmente conciliáveis com

o modelo social que vigora no espaço europeu.

As dificuldades sentidas no plano da concorrência

externa são reveladoras deste duplo risco: a perda de

quotas de mercado (reflectindo as dificuldades de con-

correr pelo preço, em contexto de maior abertura) e,

igualmente, o desinvestimento estrangeiro que se diri-

ge preferencialmente para as economias asiáticas emer-

gentes ou para as economias do mais recente alarga-

mento europeu (que beneficiam do efeito proximidade

aos grandes mercados e de uma melhor relação cus-

to — qualificação do factor trabalho).

Todas as actividades em que Portugal detém uma

vantagem comparativa revelada mais expressiva enqua-

dram-se nos designados sectores tradicionais: obras de

madeira, tapeçaria, malhas e vestuário, couro e calça-

do, papel, bebidas, cimento e cerâmica. Em muitas elas

(e, com especial ênfase, na fileira têxtil) se verificam

as dificuldades referidas, com impacto significativo nas

mulheres.

Pelo contrário, é nos segmentos com maior incor-

poração tecnológica, como as fileiras automóvel, elec-

trónica ou plástico, que simultaneamente se verificam

os ganhos mais acentuados na produtividade e na po-

sição de mercado internacional.

Uma definição sectorial demasiado estreita deverá,

no entanto, ser evitada. Em primeiro lugar, dentro de

um mesmo sector convivem situações muito diferen-

ciadas — pelo que, mesmo em sectores pouco dinâmi-

cos na óptica da procura internacional ou das oportu-

nidades tecnológicas, existem posicionamentos, em

termos de gama oferecida ou de mercados abrangidos,

que podem ser manifestamente interessantes. Em se-

gundo lugar, o conceito de sector pode não ser sufici-

entemente operacional tendo em conta o tipo de liga-

ções multisectoriais, verticais ou horizontais. O

exemplo do efeito da instalação da Autoeuropa é re-

velador das limitações desta abordagem dado que se,

por um lado, afectou positivamente a estrutura produ-

tiva e das exportações (elevando de forma significati-

va a presença de um sector mais qualificado), propi-

ciou por outro lado dinâmicas de arrastamento em

segmentos mais tradicionais, sobretudo quando integra-

dos em cadeias produtivas relativamente qualificadas.

Neste contexto, a assunção de um posicionamento

dirigido à alteração do perfil das actividades assume

uma relevância especial para as políticas públicas,

actuando em simultâneo no estímulo à inovação dos

sectores e actividades mais tradicionais, e na atracção

de investimentos que permitam qualificar, directa ou

indirectamente, o tecido produtivo.

A inerente mudança estrutural das políticas públi-

cas reclama uma acção em dois planos distintos, mas

interrelacionados: a promoção e desenvolvimento de

novas iniciativas empresariais mais intensivas em co-

nhecimento e dirigidas a actividades com maior pro-

cura mundial; e, a modernização e reforço da intensi-

dade em conhecimento dos actores empresariais exis-

tentes.

A insuficiente dotação nacional em indústrias com

dimensão adequada, actuando em sectores de alta tec-

nologia, fortemente criadores de riqueza e posiciona-

dos em mercados em expansão, não decorre apenas de

uma especialização produtiva pouco vocacionada para

estas áreas. Outros factores concorrem para a referida

situação: a fraca capacidade de gestão e a quase ine-

xistência de gestão profissional na maioria das empre-

sas nacionais; a escassa presença de técnicos altamen-

te qualificados para o exercício de muitas profissões e

de quadros médios, tendencialmente portadores de

habilitações superiores; o baixo nível de preparação

escolar, cultural e técnica dos donos/gestores para o

exercício das suas responsabilidades de gestão; o es-

casso empenhamento na promoção da formação pro-

fissional; a forte hegemonia da pequena escala a par

da fraquíssima presença de empresas com alguma di-

mensão, não só na indústria, mas também nos servi-

ços; o posicionamento em produtos de gama baixa/

média, pouco susceptíveis de se valorizarem nos mer-

cados; e, bem assim, a fraca expressão da I&D em-

presarial.

Inovação, empreendedorismo e desenvolvimento tecnológico

O notório aumento do esforço em Investigação e

Desenvolvimento (I&D), em termos de afectação de

recursos humanos e decorrente do crescimento do peso

relativo das despesas em I&D no PIB, constituiu o

facto mais marcante da evolução da economia portu-

guesa a partir dos anos 90 nos domínios do desenvol-

vimento científico e tecnológico e da inovação.

Em resultado do considerável crescimento do siste-

ma nacional de Ciência e Tecnologia (C&T), viabili-

zado com a integração europeia e promovido sobretu-

do durante a segunda metade da década de 90,

evidenciam-se alguns indicadores de forte progresso

efectivo em domínios como a publicação científica

(que tem crescido a uma das taxas mais elevadas do

mundo, colocando o país, neste domínio, em primeiro

lugar na UE25) e a oferta de novos doutorados(as) (que

tem crescido continuamente, atingindo em 2003 mais

de mil por ano). Adicionalmente, começou a ser exer-

cida maior pressão no sentido de garantir melhores

desempenhos científicos, designadamente nas univer-

sidades e instituições de investigação, como resultado

do crescente nível de qualificações do corpo docente

e de investigadores(as), da sua progressiva integração

em redes de colaboração científica internacional e da

emergência de fontes de financiamento assentes num

processo de avaliação científica internacional de pro-

jectos e instituições.

No entanto, mesmo considerando as taxas de cres-

cimento significativas nestes indicadores, Portugal con-

tinua atrás e afastado dos principais países europeus,

com as economias mais desenvolvidas. Adicionalmen-

te, apesar do rápido e recente aumento do número de

investigadores(as), o sistema português de C&T dispu-

nha, em 2002, apenas 3,4 investigadores(as) por cada

milhar de activos — enquanto na média da União Eu-

ropeia o mesmo indicador se situava nos 5,3. Em 2001,


a despesa média por investigador(a) em Portugal era

cerca de um terço da despesa por investigador(a) da

média da União Europeia a 25 Estados-Membros, nas

suas três dimensões — sector empresarial, sector pú-

blico e instituições de ensino superior.

Com efeito, quer a persistente escassez de recursos

humanos e materiais, quando comparados no contexto

internacional, quer alguns traços do quadro institucio-

nal vigente, continuam a evidenciar um atraso cientí-

fico estrutural significativo, particularmente materiali-

zado na falta de autonomia das instituições científicas,

na sua reduzida abertura ao exterior e ao relaciona-

mento com outras organizações (nomeadamente empre-

sas) e na sua consequente dependência do Estado.

O peso determinante dos financiamentos públicos,

tradicionalmente direccionados para o apoio a I&D

desenvolvido por entidades públicas, se por um lado

traduz uma insuficiente orientação destas actividades

para as necessidades do tecido produtivo, reflectiu tam-

bém, por outro lado, a deficiente percepção, por parte

das empresas, do aproveitamento das potencialidades

de interacção com fornecedores, clientes e com infra-

-estruturas e serviços de suporte tecnológico.

Neste quadro, a muito baixa proporção de I&D

executada nas empresas na I&D total é um dos traços

mais preocupantes do Sistema Nacional de Inovação

(SNI). As empresas portuguesas são responsáveis ac-

tualmente por apenas cerca de um quarto da I&D na-

cional, contrastando com um valor médio de dois ter-

ços na União Europeia. Em 2001, as empresas que

desenvolviam actividades de I&D em Portugal eram 568

e empregavam pouco mais de 2700 investigadores(as).

Em termos empresariais, o dualismo crescente da

estrutura económica e social portuguesa tem tido re-

flexos particularmente relevantes na evolução dos pro-

cessos de inovação (nas suas vertentes de criação e

difusão/apropriação), com efeitos de sinal contrário

sobre o crescimento económico, competitividade e

emprego.

Tem vindo a assistir-se, por um lado, à criação e

desenvolvimento de um conjunto de empresas inova-

doras e internacionalmente competitivas com elevado

potencial de crescimento (designadamente em activi-

dades de nível tecnológico avançado, como a biotec-

nologia, ciências biomédicas e da saúde, tecnologias

de informação e comunicação e novos media). As

novas empresas criadas nestas áreas utilizam recursos

humanos altamente qualificados como principal factor

produtivo e estabelecem parcerias e redes de colabo-

ração com empresas estrangeiras, universidades e ins-

tituições de I&D com vista ao reconhecimento de no-

vas oportunidades de negócio baseadas em C&T, ao

desenvolvimento e comercialização de novos produtos

e ao recrutamento de recursos humanos altamente qua-

lificados em novas tecnologias. Adicionalmente, têm

surgido em sectores tradicionais, crescentemente expos-

tos a uma maior concorrência internacional, processos

sustentados de modernização e reformulação de mo-

delos de negócio, realizados por parte de várias em-

presas e grupos de empresas nacionais.

Com a excepção deste conjunto reduzido de empre-

sas, a larguíssima maioria do sistema empresarial exis-

tente não atingiu ainda, por outro lado, um estágio que

patenteie capacidade suficiente para abordar os mer-

cados internacionais com base em factores de compe-

titividade dinâmicos e sofisticados. Um sintoma desta

situação é a designada crise de patentes industrialmente

valorizáveis, com as organizações portuguesas ainda

longe de competirem e transaccionarem nos mercados

internacionais do conhecimento, o que constitui um

reflexo da inexistência de invenções com conteúdo

tecnológico inovador significativo. As empresas naci-

onais tendem, assim, a adoptar uma atitude passiva de

adaptação à envolvente.

Analogamente, a generalidade da actividade empre-

endedora em Portugal replica este padrão, tendo-se

caracterizado por uma densidade de microempresas e

de PME acima da média dos países desenvolvidos,

criadas sobretudo em sectores de serviços de baixo

valor acrescentado e que, por norma, registam baixas

taxas de sobrevivência e níveis de crescimento reduzi-

dos.

A esta situação acresce uma elevada proporção de

criação de empresas por motivo de necessidade, isto

é, de escolha do auto-emprego motivada pela inexis-

tência de alternativas profissionais apelativas. A impor-

tância em Portugal do empreendedorismo de necessi-

dade — tipicamente menos inovador e registando

menores taxas de crescimento — tende a gerar efeitos

de médio e longo prazo sobre a competitividade e o

emprego que se encontram abaixo do potencial eviden-

ciado por outros países. O carácter limitado do em-

preendedorismo mais inovador, de oportunidade ou de

base tecnológica, é especialmente evidente quando

Portugal é comparado com países mais desenvolvidos

que têm registado nos últimos anos taxas de cresci-

mento económico mais altas que a média da OCDE

como, por exemplo, a Irlanda, Noruega, Islândia e os

EUA. Estes países caracterizam-se por níveis elevados

de criação de novas empresas resultante da detecção e

aproveitamento de oportunidades de negócio em áreas

inovadoras e criativas estimuladas por um ambiente

cultural e tecnologicamente rico.

No caso particular de Portugal, salvaguardando na-

turalmente notáveis excepções existentes, a qualidade

inovadora da generalidade das empresas (existentes e

criadas) é inferior à verificada na maioria dos países

europeus. Em consequência, a turbulência gerada pela

selecção entre empresas no mercado é menor — e,

concomitantemente, os efeitos induzidos da inovação

sobre o crescimento económico e a competitividade são

também menores, menos sustentáveis e ocorrem mais

lentamente.

O modelo de crescimento prevalecente em Portugal,

não implicando uma forte progressão qualitativa nem

uma significativa transformação na especialização de

actividades, privilegiou investimentos centrados no

capital físico, seja em termos empresarial, onde a re-

novação e modernização de equipamentos se sobrepôs,

igualmente, aos investimentos imateriais de organiza-

ção, inovação ou de desenvolvimento do capital hu-

mano, seja no que respeita às infra-estruturas, onde a

lógica da respectiva construção se sobrepôs, também

com clareza, à lógica da eficiência na respectiva utili-

zação.

Com efeito, a especialização produtiva nacional,

baseada numa fraca incorporação de tecnologia e em

produções rotinadas, torna a procura e o investimento

em capital humano qualificado, sobretudo por parte das


empresas, tendencialmente supérfluo. As limitadas

competências internas que daí decorrem constituem,

por sua vez, uma das principais barreiras à inovação

empresarial, condicionando não só a dinâmica inova-

dora das empresas mas, também, a intensidade e o

nível cognitivo das relações estabelecidas com outros

actores do SNI.

São por outro lado conhecidas as dificuldades do

acesso a financiamento para inovação por parte das

empresas e dos(as) empreendedores(as) nacionais, em

virtude da escassez de mecanismos de partilha de ris-

cos existentes no sistema financeiro. Tal situação não

é compensada por outros mecanismos de financiamen-

to — devendo assumir-se que as experiências com ca-

pital de risco (independentemente de serem ou não lan-

çadas com apoio público) não têm sido suficientemente

bem sucedidas e que as manifestas limitações da con-

tribuição de empresas de capital de risco para a pro-

moção da inovação são agravadas por um expressivo

défice na oferta de capital-semente.

O desempenho da economia portuguesa permanece,

assim, abaixo da média europeia (UE25) para a maio-

ria dos indicadores associados à inovação, com espe-

cial destaque para a I&D empresarial, a qualificação

de recursos humanos e a propriedade intelectual.

Embora as características do tecido empresarial evi-

denciem a necessidade de ultrapassar as insuficiências

apontadas (abordagem ao mercado, organização e pla-

neamento, formação, inovação, qualidade) através de

soluções externas como as parcerias, a inserção em

redes ou pólos de cooperação empresarial e de liga-

ção com carácter regular a instituições de apoio (cen-

tros tecnológicos, centros de formação, empresas de

prestação de serviços avançados às empresas, etc.), a

grande maioria das empresas nacionais não efectua

actualmente este tipo de actividades em cooperação

com outras entidades relevantes do Sistema Nacional

de Inovação — cujo estímulo se considera dever cons-

tituir componente relevante das políticas públicas.

Coesão social

A afirmação de um novo paradigma competitivo

para a economia portuguesa, cuja gestação está im-

plícita às dinâmicas de ajustamento estrutural que se

desenrolaram na vigência do actual Quadro Comuni-

tário de Apoio e cuja consolidação se espera alcan-

çar com o QREN, comporta riscos de aprofundamento

dos fenómenos da pobreza e exclusão social. Ao

mesmo tempo, as fragilidades sociais susceptíveis de

dar origem a situações de pobreza e exclusão cons-

trangem, também, o ritmo de migração para um con-

texto económico assente em novos factores de com-

petitividade.

Assim, importa que as políticas sociais assegurem,

simultaneamente, a remoção dos factores responsáveis

pela geração de situações de exclusão social e atenu-

em de forma efectiva os riscos de pobreza e de exclu-

são social que a rápida transformação da actividade

económica comporta. Para tal, importa valorizar o

desenvolvimento de abordagens multidisciplinares e

territorializadas que dêem expressão à perspectiva de

coordenação e integração de políticas sublinhada pelo

Plano Nacional de Acção para a Inclusão e pelo Pla-

no Nacional para a Igualdade.

Também as questões relacionadas com a Violência

de Género, nomeadamente a violência doméstica e o

tráfico para exploração, constituem ameaças significa-

tivas à Coesão Social — salientando-se consequente-

mente a relevância do Plano Nacional contra a Vio-

lência.

As políticas de qualificação, sobretudo as que con-

templam a população adulta e as que procuram preve-

nir fenómenos de reprodução do desinvestimento em

educação na população jovem, constituem o principal

campo de resposta no domínio da prevenção de tra-

jectórias de exclusão. Neste plano, distingue-se, para

além do objectivo da diversificação de respostas de

educação e formação, a necessidade de promover abor-

dagens integradas que actuando ao nível da minimiza-

ção da pobreza ou do apoio à (re)inserção no merca-

do de trabalho contribuam para viabilizar e tornar

instrumental a aquisição de competências.

A revalorização dos instrumentos de apoio à inser-

ção no mercado de trabalho, compreendendo aborda-

gens precoces e individualizadas e a actuação sobre os

constrangimentos de contextos que dificultam a inser-

ção no mercado, sobretudo das mulheres e de grupos

desfavorecidos, constitui um elemento de resposta cha-

ve neste domínio. Soluções dirigidas a responder a

custos sociais suscitados por contextos de reestrutura-

ção empresarial ganham significativa prioridade, envol-

vendo a procura de soluções no quadro das políticas

micro-económicas. O apoio à expansão do emprego e

a promoção do empreendedorismo, contemplando aqui

abordagens da «família do microcrédito», constituem

áreas de intervenção a desenvolver.

O combate à pobreza, nas suas diferentes «facetas

geracionais» e de género, constitui uma vertente in-

dispensável de aposta na construção de uma socieda-

de mais coesa. Promover uma maior eficiência na apli-

cação das transferências sociais e consolidar a rede de

equipamentos sociais que suporta a prestação de ser-

viços sociais básicos constituem opções imprescindí-

veis para a consolidação de um modelo de desenvol-

vimento social simultaneamente mais competitivo e

coeso.

Coesão territorial

As políticas públicas de desenvolvimento concreti-

zadas em Portugal nas últimas décadas com o apoio

estrutural da União Europeia asseguraram que o país

se tornasse, de forma generalizada, mais coeso, com

um interior menos estigmatizado (mesmo que sem al-

teração das dinâmicas de despovoamento).

O esforço de convergência realizado em matéria de

condições e qualidade de vida confronta-se, contudo,

com novos desafios. A modernização da sociedade

portuguesa e a progressiva exposição da sua economia

a formas mais intensas de concorrência internacional

gerou a manifestação de novos factores indutores de

assimetrias que têm conhecido agravamentos.

Concorre por outro lado para a fragilidade compe-

titiva das regiões portuguesas e do conjunto do terri-

tório nacional a insuficiente valorização da posição

geoestratégica de Portugal. A superação dos défices de

conectividade internacional do País que ainda persis-

tem é consequentemente crucial para assegurar a ele-


vação dos níveis de competitividade da economia e da

atractividade dos territórios.

O reforço das redes de estruturação do território

— melhorando a eficiência, a eficácia e a funcionali-

dade dos sistemas de transportes, de telecomunicações

e de energia — é determinante para reduzir custos in-

ternos de contexto e a situação de perifericidade do

país no contexto europeu e para valorizar a sua posi-

ção competitiva e geo-estratégica no contexto mundial.

O subdesenvolvimento de infra-estruturas e sistemas

de apoio à competitividade, conectividade e projecção

internacional da economia nacional é particularmente

preocupante no domínio da logística, relativamente ao

qual ainda se verifica a ausência de um sistema glo-

bal que tenha em conta os requisitos de intermodali-

dade das grandes cadeias logísticas, facilitando a in-

serção dos territórios nos mercados globais.

Os desafios em matéria de acessibilidades e de

mobilidade não se circunscrevem apenas aos défices

de conectividade internacional. A aposta num modelo

de melhoria da qualidade dos transportes e de eleva-

ção dos níveis de mobilidade sobretudo assente na

expansão da rede rodoviária conduziu a uma deficien-

te intermodalidade dos transportes, com excessiva de-

pendência da rodovia e do uso dos veículos automó-

veis privados e insuficiente atractividade dos outros

modos de transporte, nomeadamente no meio urbano

e, ainda, o ferroviário nas ligações interurbanas de

elevada procura e nos serviços de mercadorias entre

os grandes pólos geradores de tráfego.

Os sistemas urbanos evidenciam um papel central

no processo e no ritmo das dinâmicas de coesão e

competitividade das regiões portuguesas, reclamando a

atenção que lhes é atribuída no modelo territorial pro-

posto para Portugal no Programa Nacional da Política

de Ordenamento do Território (PNPOT).

Num contexto em que a aglomeração territorial se

acentuou — tendo como cenário uma desigualdade sig-

nificativa na distribuição da população —, nomeada-

mente com o reforço da concentração urbana nas zo-

nas de menor densidade populacional, Portugal

continua a ter na estruturação do sistema urbano um

dos maiores obstáculos à competitividade do seu ter-

ritório. Por outro lado, em muitas áreas, o crescimen-

to urbano verificado traduz mais o esvaziamento rural

do que padrões sustentados de crescimento regional.

Na verdade, a circunstância de metade da popula-

ção portuguesa residir em áreas urbanas (cerca de

55 % em 2001) reflecte, sobretudo, a forte concen-

tração nas áreas metropolitanas de Lisboa e do

Porto (cerca de 40 % da população reside em apro-

ximadamente 4 % território nacional). A essas aglo-

merações contrapõem-se as áreas do interior de es-

cassa urbanização, onde a ausência de massa crítica

urbana inibe o dinamismo económico e o acesso a

serviços avançados, comprometendo mesmo, nalguns

casos, a capacidade de inverter a tendência para o es-

vaziamento populacional.

Assumindo a forte ligação existente entre sistemas

urbanos e níveis de competitividade territorial, emer-

gem como questões relevantes:

A insuficiente projecção internacional das principais

aglomerações urbanas, dificultando a participação de

Portugal nos fluxos e redes internacionais;

A ausência fora das Áreas Metropolitanas de Lis-

boa e do Porto — onde apenas existem três cidades

com dimensão superior a 100 mil habitantes (Braga,

Funchal e Coimbra) e duas outras rondando os 50 mil

habitantes (Aveiro e Guimarães) — de centros com di-

mensão populacional e funcional favorável ao desen-

volvimento de dinâmicas de competitividade e inova-

ção;

A elevada indiferenciação dos centros urbanos, im-

plicando dispersão das infraestruturas económicas e dos

equipamentos terciários mais qualificantes, com perdas

de escala e atrofia de relações de especialização e

complementaridade geradoras de maior rendibilidade

social e económica;

A grande dependência do dinamismo recente de

alguns centros urbanos de funções dependentes do

orçamento do Estado e de procuras sociais de incerta

sustentabilidade a médio e longo prazo.

Colocando-se nas cidades os principais desafios da

coesão social, as grandes preocupações centram-se:

Na persistência de áreas urbanas críticas do ponto

de vista social, físico e ambiental e na degradação da

qualidade de muitas áreas residenciais, sobretudo nas

periferias e nos centros históricos das cidades;

Na persistência de importantes segmentos de popu-

lação em situação de pobreza e sem acesso condigno

à habitação, agravando as disparidades sociais intra-

-urbanas;

Nos problemas relacionados com a integração dos

imigrantes, acentuando a segregação territorial e a

exclusão social nas áreas urbanas;

Na elevada vulnerabilidade do emprego em relação

aos movimentos de reestruturação da economia e dos

processos de deslocalização empresarial.

Sendo ainda nas cidades que se colocam os gran-

des problemas de sustentabilidade, destacam-se como

desafios a enfrentar:

A expansão urbana desordenada e consequente frag-

mentação e desqualificação do tecido urbano e dos

espaços envolventes;

A ineficiência energética e insustentabilidade ambi-

ental e económica no domínio da construção de edifí-

cios e da mobilidade, sobretudo nas Áreas Metropoli-

tanas e nas áreas de urbanização difusa do litoral, pela

excessiva dependência do automóvel privado;

A degradação da qualidade de vida e da paisagem

urbana associada à escassez de espaços verdes, à po-

luição atmosférica e ao ruído, como resultado da di-

nâmica de construção e de taxas crescentes de moto-

rização.

A estes desafios especificamente urbanos adicionam-

-se ainda um conjunto de problemáticas territoriais

relevantes, claramente identificadas nos trabalhos pre-

paratórios do Programa Nacional da Política de Orde-

namento do Território, de que se destacam:

Insuficiente salvaguarda e valorização dos recursos

naturais e ineficiente gestão de riscos;

Elevada intensidade (reduzida eficiência) energética

e carbónica das actividades económicas e dos mode-

los de mobilidade, com fraco recurso a energias reno-


váveis, num contexto de baixos níveis relativos de

consumo energético e de emissão de GEE;

Insuficiência das infra-estruturas e sistemas de apoio

à competitividade, conectividade e projecção interna-

cional da economia do país e ausência de um sistema

logístico global, que tenha em conta os requisitos dos

diferentes sectores de actividade e a inserção dos ter-

ritórios nos mercados globais;

Inadequação da distribuição territorial de infra-es-

truturas e de equipamentos colectivos face às dinâmi-

cas de alteração do povoamento e das necessidades

sociais;

Incipiente desenvolvimento da cooperação territorial

de âmbito supramunicipal na programação e gestão de

infra-estruturas e equipamentos colectivos, nomeada-

mente os que são geradores de respostas à conciliação

da entre a vida profissional, familiar e pessoal;

Ausência de uma cultura cívica e de práticas efica-

zes de ordenamento do território e ineficiência dos

sistemas de informação, planeamento e gestão territo-

rial.

Muito embora subsistam diferenciações assinaláveis

entre regiões, a melhoria significativa que o país co-

nheceu relativamente à cobertura de abastecimento de

água, de drenagem e tratamento de efluentes e de tra-

tamento de resíduos situa hoje o conjunto das regiões

portuguesas num patamar superior à mera satisfação

de necessidades básicas de ligação à rede pública. Os

investimentos realizados em matéria de abastecimento

de água encontram expressão na percentagem da po-

pulação residente com água potável no domicílio: 92 %

em 2003. Persistem, contudo, assimetrias significativas

deste indicador por região, salientando-se que enquanto

os Açores, a Madeira e Lisboa apresentavam valores

mais elevados do que a média nacional, o Norte reve-

la a dotação mais baixa do país (83 %). No mesmo

ano cerca de 74 % da população era servida por siste-

mas de drenagem de águas residuais e 60 % tinha as

águas residuais ligadas a sistemas de tratamento; as

regiões do Norte e Centro e as Regiões Autónomas da

Madeira e Açores registam os valores mais baixos

nestes indicadores.

Num contexto de elevada dependência da gestão dos

recursos hídricos em relação a Espanha — 64 % do ter-

ritório continental de Portugal está integrado nas ba-

cias hidrográficas dos rios internacionais — a pressão

exercida sobre este recurso fundamental torna impera-

tivo assegurar uma maior eficiência do seu uso. Em

matéria de recursos hídricos é igualmente relevante

assinalar que, em Portugal, no que respeita às águas

de superfície e às águas subterrâneas, se verificam

problemas de qualidade com intensidade diversa mas

significativamente generalizados, e que as restantes

águas interiores ainda revelam uma qualidade defi-

ciente, devido sobretudo à presença de matéria orgâ-

nica e microbiológica.

Com um património natural muito relevante, eviden-

ciado pela percentagem do território abrangida por

estatuto de protecção — cerca de 22 % —, o declínio

da biodiversidade em Portugal assume expressão pre-

ocupante. No quadro das debilidades verificadas em

matéria de política da conservação da natureza desta-

cam-se a integração com outros sectores, nomeadamen-

te a compatibilidade do desenvolvimento de activida-

des dirigidas à manutenção dos ecossistemas e a exis-

tência de lacunas graves na caracterização e monitori-

zação de algumas áreas, especialmente no que diz res-

peito às áreas marinhas.

Apresentando umas das mais baixas produções de

resíduos sólidos urbanos da União Europeia, o incre-

mento significativo da capitação destes resíduos nos

últimos anos coloca uma pressão significativa sobre a

necessidade de alcançar resultados mais expressivos em

termos de redução, reutilização e reciclagem. Em 2004

cerca de 66 % dos resíduos urbanos produzidos tive-

ram como destino final o aterro sanitário, 20 % a in-

cineração, 7 % a compostagem e 7 % a recolha selec-

tiva. Apesar do progresso verificado no tratamento e

destino final de resíduos urbanos, as metas definidas

a nível nacional para 2005 encontram-se ainda longe

de serem alcançadas, nomeadamente nas vertentes da

compostagem e reciclagem (25 % de compostagem e

25 % de recolha selectiva).

Os riscos para a saúde pública e para o ambiente

decorrentes de uma percentagem significativa de solos

contaminados em Portugal exigem a resolução dos

passivos existentes, nomeadamente no que respeita à

recuperação ambiental de áreas mineiras e industriais

degradadas.

Portugal manifesta ainda fragilidades face a diver-

sos tipos de riscos naturais. Os fenómenos de erosão

da costa portuguesa têm-se agravado no último século

colocando em risco pessoas e bens, assim como o

património natural — encontrando-se os troços de costa

arenosa particularmente vulneráveis a fenómenos de

erosão. No centro e norte do País os principais pro-

blemas de risco de erosão costeira localizam-se entre

a foz do rio Douro e a Nazaré, destacando-se em par-

ticular os troços Espinho-Ovar e Aveiro-Areão, bem

como o troço entre Caminha e a foz do Douro. No

sul do país destaca-se o troço entre Vilamoura e a foz

do Guadiana, no qual se verificam recuos das arribas

e galgamentos do mar.

Cerca de 35 % de Portugal Continental encontra-se

em risco de desertificação. As áreas mais susceptíveis

à desertificação situam-se no Alentejo (particularmen-

te na bacia do Guadiana, devido à elevada erodibili-

dade dos solos e erosividade da precipitação), no Li-

toral Algarvio, no Vale do Douro, em Trás-os-Montes

e na Zona da raia da Beira Baixa.

Em Portugal Continental, as cheias e inundações

constituem igualmente riscos naturais a merecer aten-

ção, que se verificam sobretudo nas planícies aluviais

dos principais rios do país e, também, em bacias hi-

drográficas de menores dimensões sujeitas a cheias

rápidas ou repentinas.

As situações de seca são frequentes em Portugal

continental, tratando-se de fenómenos naturais tempo-

rários que se distinguem das restantes catástrofes por

o seu desencadeamento se processar da forma mais

imperceptível, a sua progressão verificar-se de forma

mais lenta, a ocorrência arrastar-se por um maior pe-

ríodo de tempo, poder atingir extensões superficiais de

muito maiores proporções e a sua recuperação proces-

sar-se de um modo mais lento, acarretando por vezes

impactes socio-económicos significativos, nomeada-

mente na agricultura e na agropecuária e, ainda, na

produção de energia.


Os incêndios florestais constituem o maior risco das

florestas portuguesas e deles tem resultado um núme-

ro elevado de acidentes pessoais e significativos pre-

juízos económicos. A área ardida anualmente em Por-

tugal tem sido superior à área florestada, sendo este

um importante contributo para a desertificação. As

zonas mais susceptíveis aos incêndios localizam-se

maioritariamente a norte do rio Tejo, em terrenos de-

clivosos e onde predominam resinosas associadas a

elevadas densidades do coberto vegetal.

Eficiência da governação

Portugal tem vindo a acompanhar o movimento

generalizado de reforma do Estado, actualmente em

curso na grande maioria dos países membros da

OCDE, iniciado como resposta às grandes mudan-

ças políticas, sociais, económicas e tecnológicas ve-

rificadas a partir das décadas de 70 e 80 do século

passado.

No caso português, estas mudanças têm-se traduzi-

do numa crescente pressão sobre o Estado e sobre as

instituições públicas, no sentido de concretizar signifi-

cativas alterações nas suas responsabilidades e na for-

ma do seu exercício — salientando-se em especial o re-

conhecimento da existência de significativos efeitos

negativos decorrentes da insuficiente eficiência das ins-

tituições e organizações públicas sobre a competitivi-

dade da economia e sobre a qualidade e condições de

vida dos cidadãos.

Sendo assim conhecidas e encontrando-se diagnos-

ticadas as características quantitativas e qualitativas da

administração pública, onde se evidencia a dimensão

relativa da educação, da saúde e da justiça, estão iden-

tificadas debilidades e insuficiências que constituem

um obstáculo de natureza estrutural à qualidade da

formulação e à eficácia da concretização das políticas

públicas e, consequentemente, do seu potencial (e in-

dispensável) contributo para o sucesso dos processos

de desenvolvimento económico, social e territorial, bem

como para a optimização do funcionamento e da efi-

cácia dos respectivos agentes.

Neste contexto, o maior desafio que se coloca ao

Estado e às instituições públicas nacionais correspon-

de essencialmente à necessidade de proceder a uma

rápida transformação estrutural do seu modelo de go-

vernação e funcionamento que não permite, na sua

actual configuração, assegurar uma resposta eficaz e

eficiente às crescentemente complexas responsabilida-

des e solicitações que importa satisfazer.

Não obstante evoluções recentes neste domínio, a

estrutura orgânica e funcional da generalidade das ins-

tituições públicas portuguesas apresenta ainda um con-

junto de características claramente inibidoras da sua

adequação à lógica emergente da abordagem matricial

da acção pública — fortemente centrada na cooperação

intra e interinstitucional, no desenho e implementação

de políticas públicas e de projectos complexos de ín-

dole transversal (muitas vezes em áreas de interven-

ção atípicas para o sector público) e na flexibilidade,

descentralização e delegação de responsabilidades.

Assistiu-se com efeito em Portugal, ao longo das

últimas décadas, a uma significativa proliferação de

entidades públicas, com a correspondente atomização

e, inclusivamente, sobreposição das respectivas respon-

sabilidades e competências, reforçando-se outras por

vezes com contributos menos significativos na presta-

ção de serviços ou na produção de valor para a co-

munidade. Na sua acção, a maioria destas entidades

caracteriza-se ainda por uma forte sectorialização e

vulnerabilidade a alterações de direcção política, o que

tem contribuído para o predomínio de estruturas emi-

nentemente reactivas, vocacionadas para abordagens

parcelares de curto prazo, com elevados níveis de ri-

gidez organizacional e de hierarquização, com reduzi-

da autonomia e capacidade efectiva de desenvolvimen-

to de relações de cooperação, fortemente orientadas

para o cumprimento de procedimentos em detrimento

da obtenção de resultados.

Lançado em Abril de 2006, o Programa de Rees-

truturação da Administração Central do Estado

(PRACE) consubstancia as actuais linhas orientadoras

do processo de reorganização estrutural do Estado, ini-

ciado pela recente redefinição das macroestruturas dos

Ministérios, cuja concretização se traduziu na recente

aprovação de leis orgânicas dos vários Ministérios, e

pela redefinição das microestruturas dos múltiplos ser-

viços e organismos que, em conjunto, produzirão uma

nova arquitectura da Administração.

Na sua dimensão de prestação de serviços e corres-

pondente simplificação e desmaterialização de proce-

dimentos externos e internos, o processo de moderni-

zação do Estado e das instituições públicas nacionais

tem por outro lado registado, ao longo dos últimos

anos, uma evolução francamente positiva, num movi-

mento de forte convergência real que coloca o desem-

penho de Portugal acima da média europeia (UE25),

particularmente no que se refere aos indicadores asso-

ciados ao governo electrónico e à prestação de servi-

ços públicos avançados com recurso às tecnologias de

informação e comunicação (TIC).

No entanto, a concretização deste tipo de acções de

racionalização e modernização administrativas continua

a ser limitada por um conjunto de obstáculos associa-

dos à actual lógica de funcionamento de alguns seg-

mentos da Administração Pública nacional, ainda ca-

racterizada por uma forte orientação do esforço e

trabalho desenvolvido para dentro da própria Adminis-

tração, por uma perpetuação dos métodos de trabalho

seguidos, por reduzidos incentivos à mudança, pela

dificuldade de implementação e manutenção dos me-

canismos de trabalho em rede intra e inter-instituições

necessários à implementação e continuidade das acções

empreendidas.

Simultaneamente, as pressões sobre o sistema pú-

blico português (e, consequentemente, sobre o seu

processo de modernização) continuam a acentuar-se na

vertente de melhoria da qualidade dos serviços presta-

dos e na dimensão da previsibilidade, transparência e

simplificação dos procedimentos públicos que, assumi-

dos numa óptica de custos públicos de contexto, são

cada vez mais factores chave de diferenciação e de

competitividade internacional.

Assim, a correspondente sobrecarga expectável so-

bre o sistema no seu modelo actual, num contexto de

redução selectiva dos recursos públicos disponíveis,

implicará obrigatoriamente um esforço acrescido de

aprofundamento e aceleração efectiva do processo de

modernização durante os próximos anos, sob pena de


perda progressiva dos progressos (e correspondente

convergência europeia) obtidos até ao momento.

Ao nível programático, este processo de racionali-

zação e modernização encontra-se especialmente con-

substanciado no Programa de Simplificação Adminis-

trativa e Legislativa (SIMPLEX) lançado em Março de

2006.

Cumulativamente, o movimento de progressiva trans-

ferência de actividades e responsabilidades públicas para

o sector empresarial, público, privado e cooperativo que,

embora numa fase ainda inicial face a outros países da

OCDE, tem vindo a acentuar-se ao longo dos últimos

anos em Portugal, vem contribuindo para alterar subs-

tancialmente o tipo de relacionamento entre o Estado

português e os(as) destinatários(as) das políticas e ac-

ções públicas, institucionalizando novos mecanismos de

intermediação até então incipientes.

Numa clara aproximação a uma lógica competitiva,

formas alternativas de provisão de serviços e de desen-

volvimento de actividades públicas assentes em privati-

zações, concessões e parcerias público-privadas,

empresarialização, externalização e respectivas contra-

tualizações de actividades e serviços públicos têm sur-

gido não apenas como resposta a restrições orçamen-

tais mas, igualmente, com o objectivo de contribuir para

o aumento da eficiência e da qualidade dos serviços

prestados. A consequente emergência de uma varieda-

de de novas estruturas e formas de governação pública,

já expressivamente presente na área dos grandes inves-

timentos infraestruturais e dos serviços de interesse eco-

nómico geral como a energia, os transportes e a saúde

mas também, mais recentemente, ao nível dos grandes

sistemas públicos nacionais (nomeadamente segurança

social e educação), tem tido um impacto crescente so-

bre a lógica de funcionamento tradicional do Estado e

das instituições públicas portuguesas. Tais desenvolvi-

mentos passarão a exigir um maior grau de responsabi-

lização e controlo por parte da administração pública

seja, num primeiro momento, na concepção do modelo

de relacionamento e respectivo desenho contratual seja,

posteriormente, na gestão, acompanhamento e monito-

rização da relação contratual estabelecida e na própria

avaliação da solução adoptada.

Neste contexto, assumem ainda particular importân-

cia as iniciativas que visam a instituição de uma lógica

de partilha de serviços comuns nos domínios da gestão

de recursos humanos, financeiros, materiais e patrimo-

niais no âmbito da Administração Pública, que se espe-

ra venham a contribuir não só para a necessária conso-

lidação das contas públicas, através da optimização de

recursos e da obtenção de volumes significativos de

poupança, mas também para a modernização e raciona-

lização da actividade administrativa, na linha do preco-

nizado pelas boas práticas internacionais.

Embora, do ponto de vista estrutural, a dotação em

capital humano da administração pública registe uma

situação distinta da dos outros sectores da economia, no

que respeita a uma parte significativa dos recursos hu-

manos das entidades e instituições públicas nacionais

verificam-se insuficiências que importa superar tendo em

vista as reformas que é necessário concretizar.

Os trabalhadores da Administração Pública represen-

tavam, em Dezembro de 2005, 13,6 % da população

activa em Portugal (cerca de 740 000 pessoas). De

entre os funcionários e agentes, cerca de 40 % perma-

necem há 20 ou mais anos na Administração. Particu-

larmente a Administração Central apresenta uma estru-

tura etária significativamente envelhecida — 47,7 % das

pessoas têm 45 ou mais anos de idade.

Não obstante as habilitações literárias acima da mé-

dia nacional, a Administração Pública portuguesa regis-

ta ainda um défice habilitacional nos serviços de natu-

reza mais administrativa. Em 2005, na Administração

Central, cerca de 51 % dos funcionários e agentes de-

tinha uma licenciatura ou grau académico superior,

28,3 % possuía 9 ou menos anos de escolaridade (re-

presentando os que detêm 4 ou menos anos de escola-

ridade 9,3 % do total). Se excluirmos os detentores de

habilitação superior afectos aos Ministérios da Saúde,

da Educação e da Ciência e Tecnologia e Ensino Supe-

rior, a percentagem de licenciados, ou detentores de grau

académico superior, passa para cerca de 15,9 %.

Verifica-se ainda uma baixa incidência de funcio-

nários com cursos tecnológicos e profissionais: cerca

de 0,5 %.

No final de 2005, os contratos individuais de traba-

lho, por tempo indeterminado, representavam apenas

4,2 % do emprego da Administração Central.

O Programa de Estabilidade e Crescimento preconi-

za a «Reestruturação da Administração, Recursos Hu-

manos e Serviços Públicos» como uma das principais

medidas com maior impacto no processo de consolida-

ção orçamental, identificando em especial um conjunto

de iniciativas no domínio da gestão de recursos humanos.

Com efeito, os progressos na eficiência e racionali-

zação administrativas alcançados por via do aumento

e da diversificação de competências dos funcionários

potenciam a obtenção de efeitos multiplicadores, con-

tribuindo para o incremento da produtividade global,

da competitividade da economia, da sustentabilidade

das finanças públicas.

II.5 — Análise SWOT

A análise apresentada sobre as oportunidades e as

ameaças com que se defronta o processo de desenvol-

vimento, bem como sobre as forças e fragilidades da

situação portuguesa apresentada nos pontos anteriores

é sintetizada nas tabelas seguintes:

Oportunidades Ameaças

Incertezas acrescidas no reordenamento político internacional, com repercussões em termos de comércio internacional

Reforço da cooperação no interior do espaço dos países de língua portuguesa e de aproximação a países asiáticos com ligações históricas a Portugal

Potenciais efeitos negativos em pequenas economias abertas e sem peso político considerável no processo de decisão das principais organizações internacionais

Oportunidades e ameaças — Factores exógenos condicionantes



Estímulo ao desenvolvimento e exploração de fontes de energia renovável, alternativas aos hidrocarbonetos, designadamente aquelas que dependem de recursos em que Portugal está bem dotado

Crescente instabilidade macroeconómica nos países da América Latina com reflexos potenciais em processos de internacionalização da economia portuguesa nesses países

Pressões sobre o mercado petrolífero e volatilidade de preços, com consequências no agravamento do défice comercial externo do País

Dificuldades intermitentes no transporte aéreo e no turismo internacional com repercussões negativas na economia portuguesa, nas suas regiões turísticas mais especializadas (Algarve e Madeira)

Afirmação do processo de globalização económica (mundialização dos mercados, intensificação dos fluxos de investimento e comércio, financiamento da economia, organização global dos grandes players) e da emergência das novas potências económicas

Consolidação de um modo de organização das empresas líder a nível mundial que alimenta um processo de outsourcing para diversos locais do mundo de um cada vez maior número de actividades

Maior abertura dos mercados da UE aos países asiáticos, devido a acordos internacionais e ao interesse das multinacionais europeias em explorar as oportunidades desses mercados, nomeadamente da China

Multiplicação das actividades de serviços que à escala mundial se deslocalizam para regiões que combinam características naturais, ambientais, culturais e de disponibilidade de recursos humanos qualificados, que as tornam especialmente atractivas

Dificuldades de recuperação sustentada da competitividade da União Europeia (com consequentes dificuldades de manutenção de padrões elevados de crescimento) e de manter ritmos de ganhos de economias de escala para a indústria nacional exportadora para o espaço europeu

Potencial geo-estratégico do território nacional em termos de estabelecimento de plataformas de articulação intercontinental - transporte marítimo e aéreo

Forte pressão sobre os modelos sociais prevalecentes na União Europeia, com consequências especiais sobre os modelos mais frágeis das periferias do Sul

Intensificação dos fluxos de turismo resultantes da procura de espaços residenciais em localizações com clima ameno, qualidade ambiental, paisagística e cultural, condições de segurança e bons serviços de saúde por parte de sectores afluentes da população europeia

Forte concorrência das grandes economias emergentes enquanto receptoras privilegiadas de IDE, com repercussão ao nível do desinvestimento externo em Portugal ou diferimento de decisões de investimento

Aumento da procura de bens e serviços nas economias emergentes Redução da relevância do factor distância na competitividade, compenalização das vantagens competitivas da proximidade aos mercados do Centro da Europa para alguns segmentos da economia portuguesa

Dumping social e ambiental por parte de concorrentes emergentes

Aprofundamento dos fenómenos migratórios à escala mundial

Prosseguimento de movimentos de imigração de populações com níveis de qualificação superiores à média portuguesa que podem contribuir para facilitar a atracção de certo tipo de actividades

Contexto estrutural de baixos salários reais que pode ser prolongado com o surto migratório de populações provenientes de economias de muito baixo rendimento per capita

Dinamização da migração de activos com repercussões positivas na estrutura demográfica e na sustentação do sistema de segurança social

Intensificação de movimentos migratórios de populações provenientes de bolsas de pobreza da Europa de Leste e de África, com efeitos no nível de coesão social em Portugal e provocando novos problemas de integração

Captação de investigadores e engenheiros de I&D provenientes de países de Leste, do Centro da Europa e da Ásia

Desenvolvimento de novas tecnologias e de novas aplicações das tecnologias de ponta

Incorporação de centros de I&D nacionais em redes globais de excelência científica

Aprofundamento do processo de integração económica no espaço da União Europeia

Reforço de novos produtos turísticos, designadamente do turismo de eventos, potenciando a boa inserção internacional de alguns equipamentos culturais, desportivos, científico-tecnológicos

Dificuldades adicionais na captação de IDE resultantes da presença no interior da UE de novos Estados-Membros com melhores condições em termos de qualificação de mão-de-obra, custos do trabalho e posição geográfica

Processos de internacionalização e reorganização de grupos empresariais nacionais nos domínios dos serviços financeiros, construção e utilities

Persistência dos factores de vulnerabilidade a choques externos assimétricos na zona euro

Afirmação de Portugal como espaço de acolhimento e fornecedor de serviços vocacionados para os mercados europeus em actividades de apoio à terceira idade demédios e altos rendimentos

Potenciais impactes negativos e territorialmente concentrados de processos de relocalização industrial; desemprego com origem nas indústrias trabalho intensivas, atingindo mão-de-obra em faixas etárias e com níveis de escolaridade que tornam difícil a sua reintegração no mercado de trabalho

Incertezas no rumo político da União Europeia

Conflito de protagonismos entre os principais países da União Europeia com consequentes efeitos penalizadores para as pequenas economias e para a formação de consensos sólidos sobre as políticas de coesão

Afirmação de grandes orientações de política comunitária

Evolução da política agrícola comum no sentido do desenvolvimento rural, com repercussões positivas para os espaços rurais do país

Previsível redução dos Fundos Estruturais com fortes repercussões em regiões do território nacional ultraperiféricas ou fortemente desfavorecidas em termos de capacidade de empreendimento



Maior atenção ao aproveitamento dos oceanos como fonte de descoberta de novos recursos biológicos e minerais, com repercussões ao nível do aproveitamento do potencial científico nacional e da valorização dos recursos nacionais

Reforço das tendências centrípetas da política científica e tecnológica comunitária, em função de critérios de concentração e eficiência e da presença de empresas privadas financiadoras

Impactes na estrutura produtiva portuguesa da aplicação de directivas comunitárias em termos de segurança alimentar, critérios ambientais e informação ao consumidor

Redes transeuropeias traçadas em função dos interesses do sistema de cidades de ranking superior da União Europeia, com penalização de algunselementos do sistema urbano nacional

Maior atenção à questão das vulnerabilidades – no longo prazo – aos impactes das alterações climáticas num país com uma extensa orla costeira, com repercussões ao nível da consciência colectiva sobre o valor do ordenamento e da preservação dos recursos naturais

Limitações possíveis no espaço da UE ao principal modo de transporte de mercadorias do comércio externo de Portugal – o rodoviário

Aprofundamento do processo de integração das economias ibéricas

Alargamento de mercado às empresas até agora mais viradas para o mercado interno(potencialmente interessante para PME portuguesas industriais e de serviços), no espaço de proximidade que é a economia espanhola

Afirmação crescente da Espanha como potência europeia, com efeitos sobre o desenvolvimento equilibrado no comércio luso-espanhol e a manutenção de centros de decisão nacionais em sectores estratégicos

Alargamento da área de mercado dos principais portos portugueses à parte ocidental do território continental espanhol

Forte capacidade logística implantada no território espanhol que gera o risco de concorrer com infra-estruturas logísticas em Portugal

Concretização do projecto de alta velocidade Lisboa – Madrid, que contribuirá significativamente para elevar os níveis do conectividade às escalas ibérica e europeia

Forte concorrência do aeroporto de Madrid dificulta a afirmação de uma plataforma competitiva de transporte aéreo intercontinental em Portugal

Reafirmação de grandes condicionantes e orientações de política económica nacional

Reformas estruturais iniciadas e políticas orientadas para a competitividade e o crescimento, com eventuais consequências na melhoria dos factores gerais de atractividade da economia portuguesa

Insuficiente territorialização da política agrícola em função da forte diferenciação territorial dos diferentes modelos de agricultura existentes emPortugal

Programas de investimentos em infra-estruturas de abastecimento de água, saneamento básico e recolha e tratamento de resíduos, clarificando as expectativas de actividades e serviços com maior sensibilidade à qualidade ambiental

Dificuldades financeiras na concretização de um projecto fundamental para a conectividade internacional da economia portuguesa – comboios de alta velocidade

Conclusão dos investimentos programados no Plano Rodoviário Nacional com efeitos positivos sobre os padrões de localização de novas actividades

Aposta excessiva num crescimento intenso do sector de turismo, penalizador para os recursos naturais e de sustentabilidade social questionável

Persistência de dificuldades na territorialização das políticas públicas na área do desenvolvimento socio-económico

Evolução dos padrões de consumo

Emergência de consumo ecológico e de excelência na gastronomia e na segurança alimentar que podem constituir oportunidades para algumas regiões portuguesas com potencial reconhecido

Crescente valorização da arquitectura como factor de excelência urbana e de afirmação cultural, tendência para a qual a sociedade portuguesa está bem situada em termos de recursos de excelência com prestígio internacional reconhecido

Forças e fraquezas — Dotações existentes ou dinâmicas em curso

Forças Fragilidades

Ambiente e Património Natural

Grande diversidade do património natural, com elevado valor conservacionista; 22% do território nacional classificado com estatuto de protecção de conservação da natureza

Insuficiente protecção e valorização do património natural, frequentemente associado à escassez de conhecimento para a gestão de espécies e habitats

protegidos

Clima e qualidade paisagística favoráveis à atracção de pessoas e actividades Deficiente gestão de riscos naturais traduzida na destruição do património florestal e no agravamento dos fenómenos de desertificação e de erosão costeira

Cobertura generalizada da população em abastecimento de água Níveis insuficientes de atendimento em áreas de necessidades básicas, comdestaque para a drenagem e tratamento das águas residuais

Quadro legislativo ambiental consolidado Manifestas dificuldades em cumprir as metas do Protocolo de Quioto quanto à redução das emissões de gases com efeito de estufa



Dotação em Recursos Naturais e Energéticos

Potencial em energias renováveis elevado: especialmente bioenergia, energias solares, energia eólica e energia hídrica e dotação de instalações portuárias permitindo uma importação diversificada de matérias-primas energéticas

Forte dependência energética do exterior, num quadro de elevada intensidade energética da economia; vulnerabilidade em matéria de aprovisionamento energético

Diversidade de recursos naturais propícios ao desenvolvimento de actividades turísticas de qualidade

Níveis significativos de ineficiência de uso dos recursos hídricos; Problemas diversos de qualidade das águas de superfície e subterrâneas

Consciência colectiva crescente sobre a necessidade de promover uma utilização racional dos recursos naturais

Insuficiente aposta na reciclagem e valorização dos resíduos sólidos urbanos

Ordenamento, Cidades e Valorização do Território

Território diferenciado, com identidade e laços fortes com várias regiões do mundo Insuficiente inserção internacional das principais aglomerações

Principais opções para a organização do território nacional consolidadas (PNPOT), permitindo a coerência entre os diversos instrumentos de gestão territorial

Dinâmica de crescimento urbano extensivo e de baixa qualidade, acompanhadas pela progressiva degradação e desvitalização das áreas históricas e prejudicando a sustentabilidade do transporte público

Património histórico, natural, cultural e arquitectónico de grande valia, susceptível de alicerçar dinâmicas económicas e de valorização do território, e afirmação do estatuto de “Património Cultural da Humanidade” (UNESCO) em Portugal a constituiR elemento de mobilização pública em torno da qualificação territorial

Desequilíbrio da rede urbana nacional e insuficiente dimensão e integração dos sistemas urbanos não metropolitanos

Extensão e características da faixa costeira como factor de grande valia geo-estratégica e económica

Modelo de mobilidade assente sobretudo no transporte rodoviário e, em meio urbano, no transporte individual, com impacte negativo nas condições gerais de produtividade e na qualidade de vida e ambiental

Rede de pequenas e médias cidades, assegurando bons níveis potenciais de acesso de todo o território a funções, equipamentos e infra-estruturas urbanas

Transformações nos sistemas produtivos agro-florestais conduzindo ao despovoamento e ao abandono dos espaços rurais

Crescente afirmação de um conjunto de cidades médias à escala nacional, com efeitos positivos na estruturação da rede urbana e na valorização dos espaços rurais envolventes

Dificuldades em compatibilizar a preservação e valorização dos recursos territoriais de maior valia com pressões para a sua rentabilização numa lógica privada e de curto prazo

Dotação em Infra-estruturas para a Conectividade e a Atractividade

Cobertura generalizada do país em infra-estruturas rodoviárias; taxa elevada de concretização do Plano Rodoviário nacional ao nível dos grandes eixos, garantindo bons níveis de acessibilidade entre as principais concentrações urbanas e industriais do País e com Espanha

Atrasos na concretização da rede logística e intermodal de suporte ao sistema de distribuição interna e, parcialmente, de exportação - importação da especialização produtiva nacional

Evolução favorável na cobertura do País pelas redes de telecomunicações e uma Forte dinâmica empresarial neste sector e nos sectores afins, incluindo uma presença empresarial significativa em mercados externos

Persistência de défices de conectividade interna e internacional, acentuando os efeitos negativos de uma posição periférica na Europa e prejudicando a valorização da posição geo-estratégica do país no contexto mundial

Infra-estruturas aeroportuárias internacionais no Continente com potencial de especialização elevado e com progressão sustentada de procura; estruturas aeroportuárias da Madeira e dos Açores, que se têm revelado ajustadas à sua internacionalização

Continuada debilidade da rede ferroviária convencional nos eixos de grande procura que servem o sistema urbano e os pólos geradores de tráfego de mercadorias

Boa cobertura do território continental em termos de áreas e de zonas de acolhimento empresarial e de equipamentos de apoio à realização de eventos empresariais e de mostras de produtos, com forte adequação à distribuição territorial dos principais clusters industriais

Débil capacidade organizativa, de gestão empresarial e de sustentabilidade financeira da maioria das infra-estruturas de acolhimento empresarial

Dotação em Infra-estruturas e Equipamentos Sociais

Forte acréscimo na dotação de equipamentos e infra-estruturas de natureza social, no conjunto das regiões portuguesas, com influência nos padrões de coesão social

Forte pressão social para a manutenção de níveis elevados de infra estruturação e de dotação de novos equipamentos, à revelia do planeamento de redes e das possibilidades oferecidas pelo sistema de transportes, sem acautelar a respectiva sustentabilidade económica e financeira

Competitividade Territorial e Assimetrias Regionais

Níveis de equipamento e infra-estruturação assegurando na generalidade do território as condições mínimas de evolução para um novo patamar de qualidade de vida e de competitividade

Dinâmicas demográficas recessivas e de despovoamento nas regiões do interior em contextos de muito baixas densidades populacionais

Emergência de novos pólos de dinâmica económica e demográfica fora das áreas metropolitanas

Défice generalizado de capacidade competitiva num quadro de reforço das assimetrias entre as regiões portuguesas

Potencial de capitalidade atlântica que a aglomeração de Lisboa apresenta no contexto das regiões atlânticas (uma das raras capitais nacionais com vocação marcadamente atlântica), secundada pelo Porto no contexto do Noroeste peninsular

Insuficiente dimensão dos centros urbanos não metropolitanos, limitando osurgimento de economias de aglomeração e o potencial de inovação

Relativo equilíbrio inter-regional em termos de coesão social, reflectindo-se mais na cobertura de bens e serviços e menos na intensidade e nos padrões específicos dos problemas de exclusão

Dificuldades de afirmação do modelo polinucleado da Região Metropolitana do Porto, em virtude de problemas de governança e de retardamento de alguns projectos de infra-estruturação


Potencial de afirmação de sistemas urbanos sub-regionais baseados no potencial de complementaridade entre cidades próximas, em particular nas áreas de urbanização difusa do litoral

Insuficiente valorização das experiências bem sucedidas, das boas práticas e das potencialidades das regiões menos desenvolvidas reduzindo a atractividade de actores mais criativos e inovadores

Potencial de afirmação urbana em torno de plataformas turísticas em áreas não metropolitanas, com relevância particular para o Funchal e Faro

Dificuldades de organização e estruturação do espaço litoral compreendidoentre as duas regiões metropolitanas de Lisboa e do Porto; dificuldades de governança do sistema urbano policêntrico que caracteriza este território

Presença de instituições de ensino superior em cidades médias como alavanca de crescimento económico urbano qualificado e inovador

Grande dependência de alguns centros urbanos de funções dependentes do orçamento do Estado e de procuras sociais de incerta sustentabilidade a médio e longo prazo

Especialização e Produtividade

Afirmação de alguns pólos de actividades de maior intensidade tecnológica, associadas a investimento internacional, e com efeitos indutores sobre redes de fornecedores de larga escala

Défice de produtividade resultante da interacção do padrão de actividades dominante no País e da posição ocupada pelas empresas que exportam a partir de Portugal nas cadeias de valor em que se inserem

Efeitos disseminados de melhoria de condições de certificação de qualidade e de ritmos de produção gerados pelo processo de articulação - subcontratação entre processos de IDE relevantes e PME nacionais

Sobre - especialização da produção e das exportações em actividades com dinâmicas de procura fracas e forte concorrência pelo custo – actividades industriais trabalho intensivas e de baixas qualificações e actividades (indústria e serviços) que combinam recursos naturais e baixas qualificações

Orientação de mercado das exportações portuguesas excessivamente concentrada numa única macro -região da economia mundial – a Europa Continental e a zona Euro

Dinâmicas Empresariais

Emergência de um conjunto de empresas inovadoras e internacionalmente competitivas em domínios com elevado potencial de crescimento (designadamente em actividades de nível tecnológico avançado, como a biotecnologia, ciências biomédicas e da saúde, tecnologias de informação e comunicação e novos media)

Quadro geral de grandes ineficiências organizativas, quer internas às empresas quer resultantes da insuficiente organização em rede das actividades

Progressivo aumento do número de processos sustentados de modernização e reformulação de modelos de negócio realizados por parte de empresas em sectores tradicionais crescentemente expostos à concorrência internacional

Tendência para diminuição da capacidade de atracção de investimento internacional para projectos com efeito estruturante, tanto na área industrial como nos serviços com maior valor acrescentado e/ou forte procura internacional

Processos de internacionalização de grandes empresas do sector industrial, de sectores de infra-estruturas e dos sectores financeiros e da distribuição

Baixa intensidade de geração de nova capacidade empresarial a partir das Universidades e Institutos Politécnicos

Afirmação do empreendedorismo feminino de qualidade, ligado ao maior nível de habilitação das mulheres.

Predomínio do empreendedorismo de necessidade em detrimento de processos de criação de novas empresas associados a detecção e aproveitamento de oportunidades de negócio

Condicionantes no acesso a financiamento para inovação (financiamento bancário, capital de risco, capital semente) por parte das empresas e empreendedores(as) nacionais

Reduzida sensibilidade da banca comercial para apoiar financeiramente projectos com forte conteúdo de inovação


Investimento empresarial demasiado centrado no capital físico (renovação e modernização de equipamentos) em detrimento de investimentos em domínios imateriais (organização, inovação ou desenvolvimento do capital humano), nos quais Portugal apresenta ainda défices substanciais face aos seus congéneres europeus

Dinâmicas de Inovação, Ciência e Tecnologia

Crescimento do Sistema Nacional de C&T, com fortes progressos efectivos em domínios como a publicação científica e oferta de novos doutorados, bem como na sua progressiva integração em redes de colaboração científica internacional

Reduzida capacidade de incorporação empresarial dos resultados de processos de inovação tecnológica

Existência de pólos de I&D de qualidade internacional em áreas promissoras – robótica e automação, tecnologias de informação e telecomunicações, ciências da saúde, biotecnologia e química fina, polímeros, física tecnológica, instrumentação e energia

Desarticulação dos sistemas de inovação das regiões portuguesas

Existência de alguns centros de excelência na formação superior, designadamente nos domínios da gestão, dos sistemas de informação e das tecnologias de informação e comunicação e ciências da vida

Peso da I&D executada nas/com empresas portuguesas significativamente inferior aos valores verificados para o mesmo domínio na maioria dos restantes países europeus

Existência de equipas de investigação científica de excelência situadas favoravelmente no seio de redes internacionais constituindo factores poderosos para a transferência de conhecimento relevante a nível mundial

Reduzida autonomia e dificuldades de relacionamento com outras entidades do Sistema Nacional de Inovação (nomeadamente empresas) das instituições do Sistema C&T

Exemplos relevantes de Centros Tecnológicos sectoriais com tradição de prestação de serviços de assistência técnica a clusters industriais

Debilidade dos interfaces Universidade - Empresa susceptíveis de alavancar modelos de desenvolvimento científico e tecnológico mais próximos da valorização económica dos resultados da I&D


Dotação de Recursos para a Sociedade de Informação e do Conhecimento

Nível de equipamento TIC e conectividade comparável ao existente nos restantes países da UE, designadamente na área da Educação e do Ensino Superior – (Campus

virtuais, internet nas escolas, Biblioteca do conhecimento on line, rede de fibra óptica nas Universidades)

Debilidade de mediação organizacional e de estratégias empresariais susceptíveis de acelerar os impactes da utilização acrescida de tecnologias de informação e comunicação na produtividade média do trabalho e na produtividade total dos factores

Progressão significativa em termos de familiarização da sociedade portuguesa com a utilização de tecnologias de informação e de comunicação; forte propensão à utilização das tecnologias da informação, nos mais variados campos da sua aplicação

Posicionamento ainda desfavorável no plano comparativo internacional com alguns países da coesão e com os países europeus mais avançados nosindicadores da sociedade de informação que traduzem uma utilização maisavançada pelas empresas

Escolarização, Literacia e Formação Avançada

Evolução apreciável das taxas de escolarização brutas e líquidas sobretudo no ensino secundário

Baixo nível de escolarização entre a população em idade activa, apesar da melhoria significativa observada nas taxas de escolarização

Nível de despesa pública na educação básica e secundária que, em termos relativos, e para o conjunto dos graus de ensino, se situa em níveis médios no seio da UE

Baixos níveis de competências em áreas-chave como matemática, ciências e língua portuguesa, comprometendo, desde o ensino básico e secundário, a qualificação da população activa futura

Aprofundamento das estratégias de formação e qualificação de adultos pouco escolarizados integrando o reconhecimento, validação e certificação de competências não formais e combatendo lógicas de marginalização de segmentos populacionais menos escolarizados

Níveis ainda elevados de abandono escolar precoce e baixas taxas de aproveitamento

Processo em curso de racionalização e melhoria do ensino superior – universitário e politécnico – por via das reestruturações do sistema educativo e da adaptação ao processo de Bolonha

Posição desfavorável nos indicadores de literacia OCDE, sugerindo níveis precários de eficiência do sistema educativo

Abertura do ensino superior a novos públicos, através do novo regime de acesso Para maiores de 23 anos, e do desenvolvimento do ensino pós-secundário em instituições do ensino superior (através de um novo regime jurídico para os cursos de especialização tecnológica)

Perda progressiva da especificidade da formação superior politécnica com a consequente perda de interacção com as necessidades empresariais

Atraso na massificação dos conhecimentos básicos em Tecnologias de Informação e Comunicação e insuficiente mobilização de jovens para formação nas áreas a elas associadas

Oferta pública e privada de formação superior com sérios desfasamentos face à procura de competências por parte das empresas, designadamente através de sobre especialização de cursos de graduação e pós graduação e perda de relevância de formações tecnológicas

Reduzida formação de engenheiros e outros profissionais de áreas tecnológicas, que acompanha um crescente desinteresse dos jovens pelas áreas científicas

Capital Humano

Bolsas de quadros superiores com formação académica avançada, não vinculados a instituições públicas, constituindo um potencial ao serviço de programas de colocação de quadros superiores nas empresas

Baixo nível de qualificações entre a população activa empregada na maior parte do sector privado, bem como em determinados segmentos da Administração Pública


Franco desenvolvimento ao nível da oferta de percursos formativos intermédios profissionalizantes com integração de volumes consideráveis de formação prática melhor identificadas com as necessidades empresariais e orientadas segundo um modelo de dupla certificação – escolar e profissional

Paradoxo da formação: a uma expressiva necessidade de investimento na qualificação dos recursos humanos por parte das empresas, corresponde uma fraca propensão destas a investir em formação, determinada pelo padrão de especialização e pela falta de competências de quadros superiores e intermédios para a gestão de recursos humanos

Oferta crescente de escolas e cursos de gestão Ineficiência na aplicação de recursos decorrente quer da insuficiência de actividades de formação dirigidas para competências com forte procura e susceptíveis de requalificar jovens e adultos com níveis pouco elevados de qualificação, quer da produção em larga escala de licenciados em áreas com escassa procura no mercado de trabalho

Oferta (emergente) de serviços de avaliação e valorização de recursos humanos Sistema de formação profissional predominantemente dominado pela oferta

Inexistência de mecanismos de financiamento à procura individual de formação, susceptíveis de exercer alguma pressão concorrencial, gerando níveis acrescidos de eficiência e práticas mais consistentes de identificação e captação de necessidades de formação

Mercado de Trabalho

Mercado de trabalho com forte capacidade de ajustamento a choques duradouros Maior rigidez do mercado de trabalho em termos de resposta flexível a choques transitórios

Crescente segmentação do mercado de trabalho, polarizado por situações muito contrastadas em termos de segurança, remuneração e qualificações


Condições favoráveis à emergência de exclusão social – desempregados delonga duração com fraca qualificação; jovens desqualificados recocementesaídos do sistema educativo; existência de casos de desincentivo à participação no mercado de trabalho de grupos populacionais que só podem aspirar a salários baixos, bem como a persistência de diferenciação salarial significativa entre homens e mulheres

Os trabalhadores da Administração Pública representavam, em 2005, 13,4% da população activa em Portugal (737.774 pessoas), caracterizando-se o emprego no sector público por uma fraca mobilidade não só a nível geográfico mas também entre serviços

Coesão Social

Permanência de formas de organização social, mesmo a nível urbano, com níveis de solidariedade social e familiar ainda susceptíveis de assegurar protecção natural a situações de exclusão continuada ou episódica do mercado de trabalho

Sistema de Pensões a exigir um esforço de reforma a fim de garantir a sustentabilidade financeira no médio e longo prazos

Conflitualidade social controlada, mediante nomeadamente melhoria das condições de integração de determinadas comunidades étnicas em áreas urbanas

Efeitos redistributivos de políticas públicas sociais aquém do esperado para o grau de intervenção pública existente e níveis de desigualdade muito elevados no contexto europeu

Experiências de integração de políticas públicas dirigidas a territórios urbanos com debilidades sociais acentuadas

Políticas sociais e de revitalização integrada de áreas degradadas, com forte incidência de pobreza urbana e outras formas de exclusão social, excessivamente vulneráveis às incidências do estado das contas públicas e de políticas de estabilização macroeconómica

Formas e expressões de pobreza rural seriamente penalizadas pela tendência observada nas duas últimas décadas de reforço do crescimento de centros urbanos em áreas interiores com o consequente esvaziamento de aldeias rurais

Incidência preocupante da tóxico-dependência em áreas urbanas e metropolitanas

Ocorrência de situações de infoexclusão decorrentes de um reduzido grau de disseminação da utilização de tecnologias de informação e comunicação em população activa e não activa mais idosa

Formas de exclusão social ligadas à violência de género, designadamente vítimas de violência doméstica, tráfico e exploração sexual

Administração Pública e Recursos Institucionais

Evolução positiva do processo de modernização do Estado e das instituições públicas, que coloca a performance nacional neste domínio acima da média europeia, num claro movimento de convergência real

Dificuldade de execução de reformas em áreas cruciais da actuação do Estado, nomeadamente nas áreas da saúde, justiça, segurança social e fiscalidade, a melhoria dos graus de cobertura e a resposta ao envelhecimento progressivo da população portuguesa

Concretização de um processo de reformas estruturais, enquadrado num esforço comum a nível da União Europeia, que lhe confere maior base consensual interna

Forte sectorialização, hierarquização e rigidez organizacional da Administração Pública nacional, claramente inibidoras da sua adequação à lógica emergente de abordagem matricial da acção pública


Défice de instâncias e instrumentos de nível regional intermédio que assegurem, de forma efectiva e continuada, a coerência e a articulação entre os vários níveis de intervenção do Estado no território

Desfasamento entre as actuais competências dos recursos humanos afectos à Administração Pública nacional e as competências necessárias para permitir ao Estado português responder, de forma rápida e efectiva, aos desafios que as transformações em curso (e o próprio processo de reforma e modernização do Estado) começam a requerer

Défices de instâncias de regulação ou sua ineficiência

Incertezas e insuficiências de capacidade técnica de gestão e acompanhamento de projectos públicos em regime de contratualização

Insuficiências nos sistemas de informação orçamental, financeira e patrimonial que dificultam o acompanhamento da execução financeira e física dos projectos/actividades on going, bem como a avaliação dos resultados das políticas públicas e o apuramento dos respectivos custos

Proliferação de entidades públicas com a correspondente atomização e, inclusivamente, sobreposição das respectivas responsabilidades e competências

Múltiplas repetições estruturais na prestação de serviços de suporte na Administração Pública que não permitem a obtenção de economias de escala nem a uniformização de procedimentos de gestão de recursos públicos

Fraca mobilidade geográfica e profissional dos recursos humanos da Administração Pública


III — Lições para o próximo período de programação

III.1 — Estratégia de desenvolvimento 2000-2006

A terceira geração de apoios estruturais comunitá-

rios, correspondente ao período de execução do

QCA III (2000-2006), baseou-se numa estratégia de de-

senvolvimento muito ambiciosa, sintetizada pelo desíg-

nio formulado no Plano Nacional de Desenvolvimento

Económico e Social de fazer do país uma primeira

frente atlântica europeia, uma nova centralidade na

relação da Europa com a economia global.

Este desígnio, intimamente articulado com a mobili-

zação do país para a construção de um novo modelo

de crescimento económico mais adequado aos novos

contextos geo-económico e tecnológico e assente nos

princípios do desenvolvimento sustentável, permitiria

oferecer aos portugueses oportunidades culturais, eco-

nómicas e sociais e condições de vida nos padrões

europeus e garantiria também uma participação activa

na construção e desenvolvimento da União Europeia.

A concepção estratégica então definida assentava na

formulação de grandes objectivos de intervenção das

políticas públicas, a par da reafirmação de pressupos-

tos inalienáveis subjacentes à acção governativa: a

consolidação do Estado de Direito, como promotor da

cidadania; a garantia da segurança dos cidadãos; a

dignificação da Justiça, de forma a assegurar a coesão

da sociedade e de todos os seus sistemas económicos,

sociais e culturais; o aprofundamento das funções de

regulação dos mercados, visando a salvaguarda dos

bens colectivos e dos princípios da equidade e da igual-

dade de oportunidades.

Os objectivos traduziam uma opção voluntarista da

acção pública visando não apenas a convergência do

desempenho macroeconómico com a União Europeia,

mas, essencialmente, a superação, no quadro de uma

geração, das principais insuficiências estruturais por-

tuguesas.

O Plano de Desenvolvimento Regional (PDR) 2000-

-2006 identificava essas insuficiências estruturais: a

baixa produtividade da economia portuguesa, o baixo

nível de habilitações/qualificações das cidadãs e dos

cidadãos, o reduzido peso das actividades de investi-

gação e desenvolvimento na economia e na socieda-

de, as carências ainda verificadas na oferta de infra-

-estruturas, o défice crónico da balança exterior de bens

e serviços, os desequilíbrios existentes em termos de

níveis de desenvolvimento no plano interno.

Tal como então formulado, a dimensão do desafio

implicava a adopção de orientações estratégicas preci-

sas e a correcta articulação entre instrumentos de po-

lítica mobilizáveis para a concretização dos objectivos

de desenvolvimento.

Reconhecendo a centralidade do potencial humano

enquanto factor crítico de sucesso da estratégia de

desenvolvimento (prioridade absoluta da acção gover-

nativa), o PDR 2000-2006 preconizava a significativa

intensificação do investimento nos domínios da edu-

cação e da formação, da ciência e da inovação, da cul-

tura e do emprego, do desenvolvimento social e da

saúde, assegurando igualmente a necessária mudança

de paradigma nos sistemas educativo e formativo, no

sentido de os focalizar na perspectiva da aprendizagem

e da formação ao longo da vida, mais adequada à

adaptação das pessoas à evolução tecnológica e social.

A transformação estrutural da economia, no sentido

da progressiva aproximação da sua carteira de activi-

dades e dos seus factores de competitividade aos das

economias mais avançadas, constituía uma segunda

orientação estratégica. O PDR preconizava a criação

de instrumentos, concretizados pelo Estado e dirigidos

à sociedade civil, que visassem criar o enquadramento

favorável à inovação e iniciativa empresariais e esti-

mulassem processos de subida na cadeia de valor, pro-

movendo — no âmbito das oportunidades oferecidas

pelo mercado — a modernização das actividades tra-

dicionais, a consolidação de clusters emergentes, a

massificação e democratização do acesso às tecnolo-

gias de informação e comunicação, a consolidação do

sistema científico e tecnológico e o reforço do seu

papel na difusão de tecnologia e na promoção da ino-

vação empresarial.

A prioridade ao emprego e ao combate às diferen-

tes formas de exclusão social assumia igualmente re-

levância estratégica fundamental, na medida em que se

anteviam significativos efeitos sociais, decorrentes si-

multaneamente dos processos de globalização e de

progressiva exposição da economia nacional à concor-

rência externa e das fragilidades existentes na econo-

mia e na sociedade portuguesas para lhes fazer face.

A dimensão territorial da estratégia de desenvolvi-

mento assumia uma perspectiva integrada, embora as-

sente em dois grandes vectores. A nova visão do ter-

ritório compreendia, por um lado, a vertente de

valorização dos factores competitivos associados às po-

tencialidades do posicionamento geo-económico naci-

onal, bem ilustrada na antevisão do país enquanto

primeira plataforma atlântica de uma Europa coloca-

da no centro da economia global. Compreendia, por

outro lado, uma aposta determinada na valorização do

território, conciliando o respectivo ordenamento com

a preservação e valorização ambientais, num quadro de

combate às assimetrias intra e inter-regionais.

Para além de enunciar as linhas gerais da estratégia

de desenvolvimento e as suas dimensões operacionais,

o PDR sublinhava ainda a importância que deveria ser

atribuída à dimensão institucional: a estratégia e os

objectivos de desenvolvimento apresentados são, ne-

cessariamente, muito exigentes no que respeita à qua-

lidade e à eficácia das organizações — do Estado, da

Administração, das Empresas, das outras organizações

da sociedade civil — repercutindo-se, especialmente, no

imperativo de melhoria, coerência e eficácia da ges-

tão pública. Embora com uma expressão muito limi-

tada no plano operacional, a importância atribuída à

dimensão institucional estava patente na necessidade

identificada de promover uma nova cultura de respon-

sabilidade entre os agentes públicos e privados.

Com uma dotação financeira inicial de cerca de

32 800 milhões de euros de Despesa Pública (20 535

milhões de Fundos Estruturais), à qual acresciam cer-

ca de 3300 milhões de euros correspondente à dota-

ção do Fundo de Coesão, o QCA III constituiu um

instrumento financeiro de grande relevância ao servi-

ço da estratégia de desenvolvimento delineada.

Organizado em quatro Eixos Prioritários, em linha

com os objectivos gerais do Plano de Desenvolvimen-

to Regional — Elevar o nível de qualificação dos por-

tugueses, promover o emprego e a coesão social; alte-

rar o perfil produtivo em direcção às actividades do


futuro; afirmar o valor do território e da posição geo-

-económica do país; promover o desenvolvimento sus-

tentável das regiões e a coesão nacional — o QCA III

foi estruturado em dezanove Programas Operacionais

(vinte, após a reprogramação ocorrida em 2004), a

maioria dos quais com uma correspondência directa

com os principais domínios da acção governativa.

O maior relevo atribuído às regiões na gestão dos

Fundos Estruturais traduziu-se, por um lado, no res-

peito pelo estatuto de autonomia regional dos Aço-

res e da Madeira, pela configuração de Programas

Operacionais de largo espectro nestas regiões; e, por

outro lado, no reforço do âmbito de intervenção dos

Programas Operacionais Regionais do Continente (co-

incidentes com as respectivas regiões NUTS II), em

consonância com o objectivo de estimular a respon-

sabilização e a eficácia dos serviços desconcentrados

regionalmente.

III.2 — Impactes do QCA III

A execução financeira do QCA III observou ao lon-

go do período de programação, à semelhança dos pe-

ríodos de programação precedentes, níveis quantitati-

vos genericamente muito elevados. Até ao final de

2005, os compromissos atingiam cerca de 94% da

dotação orçamental e a execução financeira aproxima-

va-se dos 63% do montante inicialmente previsto —

traduzindo, por esta via, uma grande capacidade de

absorção dos financiamentos disponíveis.

De igual forma, os níveis de realização aferidos

através de indicadores de realização física situaram-se

igualmente em patamares elevados, embora — como a

avaliação intercalar realizada nos anos de 2003 e 2005

teve a oportunidade de destacar — com níveis de efi-

cácia muito desigual. Destacam-se, numa análise por

domínios, os que contribuem para as linhas estratégi-

cas Elevar o nível de qualificação dos portugueses,

promover o emprego e a coesão social e, bem assim,

Alterar o perfil produtivo em direcção às actividades

do futuro. Estes indicadores revelam o contributo, em

geral bem sucedido, do investimento público dirigido

ao reforço da dotação do país em infra-estruturas e

equipamentos colectivos e à consolidação da oferta de

serviços de natureza social (na educação e na forma-

ção, bem como na saúde). Revelam igualmente o sig-

nificativo esforço financeiro dirigido à actividade pro-

dutiva, consubstanciado essencialmente no apoio,

directo e indirecto, à modernização das empresas.

O conjunto dos programas operacionais que enfor-

mam o QCAIII contribuiu inequivocamente para o

desenvolvimento do país. Em termos de impactes, as

intervenções realizadas traduziram-se de forma expres-

siva, ao longo do período 2000-2006, designadamente

em:

Ganhos acrescidos na saúde, com uma oferta de

cuidados de saúde mais acessível e de melhor quali-

dade, que contribuem para a existência de uma popu-

lação mais saudável, com menos episódios de doença

ou incapacidade;

Ganhos fundamentais em educação, com contribu-

tos muito positivos nos domínios da recuperação dos

níveis de escolarização e de qualificação das cidadãs

e dos cidadãos, da valorização positiva que os forman-

dos e as formandas fazem, quer da qualidade da for-

mação, quer da sua utilidade para o desempenho das

funções profissionais, da diferenciação positiva da

qualidade da formação de dupla certificação relativa-

mente à dos cursos de qualificação inicial sem dupla

certificação pelos respectivos formandos, da maior

empregabilidade evidenciada pela modalidade de for-

mação em alternância;

Ganhos significativos na estruturação de novos ins-

trumentos de política dirigidos à integração social de

grupos desfavorecidos e dos dispositivos de educação

e formação de adultos, compreendendo a implementa-

ção de novas medidas e estruturas; estes foram, a par

da organização e valorização do sistema de educação

e formação profissionalizante — alicerçada, numa pri-

meira etapa, na valorização do ensino profissional e

do Sistema de Aprendizagem — relevantes domínios de

impacte sistémico proporcionados pela aplicação do

Fundos Estruturais em matéria de qualificação e coe-

são;

Ganhos acrescidos na cultura, com mais e melhores

infra-estruturas, mais e melhores iniciativas de valori-

zação e animação artística, que contribuem para a clus-

terização das actividades culturais, para a dinamiza-

ção da procura e criação e alargamento de públicos,

para a atractividade dos territórios e a qualidade de

vida (acesso a maior fruição cultural);

Ganhos relevantes no desenvolvimento da socieda-

de da informação, com o aumento da formação básica

em TIC centrada nos públicos jovens, o aumento do

nível das acessibilidades à internet de banda larga por

parte instituições do ensino básico e secundário e a

elevação dos níveis de conectividade e conteúdos di-

gitais das instituições universitárias, o aumento da dis-

ponibilidade de produtos e serviços TIC adaptados a

pessoas com deficiência, o aumento do volume e di-

versidade de serviços da Administração Pública Cen-

tral e Local disponíveis online para cidadãos(ãs) e

empresas;

Ganhos muito significativos em ambiente, com a

constituição de bases técnicas de suporte às interven-

ções, o aumento do conhecimento sobre o património

natural e ambiental, a definição de condições de uso

em águas interiores, a execução de intervenções pre-

vistas nos POOC, a limpeza, desassoreamento e regu-

larização de linhas de águas, a supressão de necessi-

dades verificadas ao nível de infra-estruturas de apoio

em zonas costeiras e águas interiores e de equipamen-

tos de monitorização de parâmetros ambientais e o

aumento da informação disponibilizada sobre questões

ambientais;

Ganhos importantes em acessibilidades, com a res-

pectiva melhoria nos planos local e regional, rodoviá-

rio e ferroviário, com nítidos reflexos na melhoria da

qualidade de vida da população que directamente usu-

frui destes investimentos, destacando-se, entre estas, a

redução dos tempos de percurso/deslocação;

Ganhos na visibilidade da perspectiva de género em

todo o QCA III através da implementação de uma

medida de acção positiva e da exigência da transver-

salização em todos os PO, bem como da acção do

grupo de trabalho temático para a Igualdade de

Oportunidades.


Os ganhos obtidos nestas dimensões do processo de

desenvolvimento têm uma expressão no todo nacional

e reflectem-se igualmente no plano das suas regiões.

Muito embora durante os primeiros anos de execu-

ção do QCA III as assimetrias regionais tenham co-

nhecido um ligeiro acréscimo, se medidas através do

indicador usualmente utilizado (o PIB per capita) —

que traduz essencialmente a incidência diferenciada de

choques exógenos sobre a base económica de cada

região — os avanços conseguidos naqueles domínios

em termos territoriais conhece resultados relevantes.

Esse facto explica a persistência de um processo de

convergência interna em matéria de desenvolvimento

social, como o comprovam os estudos baseados na

aplicação do Índice de Desenvolvimento Humano às

regiões portuguesas, mesmo em contexto de uma mais

pronunciada diferenciação dessas regiões em termos da

competitividade da sua base económica.

No entanto, a generalidade dos relatórios da avalia-

ção intercalar revela que os impactes sistémicos do

QCA III são ainda relativamente limitados, particular-

mente em domínios mais imateriais, caso da competi-

tividade da economia e inovação e valorização dos

recursos humanos.

Esta conclusão incorpora duas perspectivas de ex-

plicação substancialmente distintas.

Por um lado, há que ter em consideração o diferi-

mento temporal dos efeitos sustentados do QCA III

sobre a produtividade, na medida em que o impacte

positivo, a nível de procura, gerado inicialmente pelos

investimentos em infra-estruturas é rapidamente secun-

dado por um período intermédio de perda de competi-

tividade, induzido por aumentos de salários e de pre-

ços relativos de serviços não compensados por

idênticos aumentos de produtividade.

Estima-se que os efeitos positivos gerados em ter-

mos de aumento do produto potencial apenas a partir

de 2010 introduzirão uma dinâmica mais positiva de

impactos sobre o crescimento e sobre a produtividade.

Ou seja, esta perspectiva traduz-se num problema de

tempo de transmissão de efeitos do investimento pú-

blico sobre a economia, que explica (seguramente ape-

nas em parte) a situação actual de crescimento lento e

de estagnação da produtividade.

Deve ser por outro lado considerada uma segunda

perspectiva, directamente relacionada com o alinhamen-

to estratégico das intervenções (pertinência e relevân-

cia das opções de investimento em função do seu con-

tributo para os grandes objectivos de desenvolvimento,

coerência entre as diversas modalidades da acção pú-

blica) e com os chamados problemas de acção colec-

tiva, particularmente agudos em fases de crise ou tran-

sição de modelo de crescimento.

Tanto a avaliação do QCA III, como a avaliação do

respectivo impacte macroeconómico, alertavam para as

consequências penalizadoras de uma programação ex-

cessivamente orientada para a dotação de infra-estru-

turas e menos dirigida para o estímulo a investimen-

tos em áreas imateriais, designadamente ao

investimento privado em inovação e para a acumula-

ção de capital humano.

Essa concentração relativa das infra-estruturas, esti-

mada em cerca de 63% da despesa pública do QCA III,

terá contribuído para acentuar as características estru-

turais do modelo de crescimento em Portugal excessi-

vamente dependente do sector da construção, condici-

onando os ajustamentos necessários no mercado de

trabalho (por via da absorção de emprego desqualifi-

cado) e não induzindo a necessária alteração do mo-

delo estrutural de afectação de recursos na economia

portuguesa.

Este facto será tanto mais penalizador quanto mais

hoje são reconhecidas as exigências de convergência

estrutural da economia portuguesa, entendida como a

prossecução de um modelo de crescimento estrutural-

mente mais próximo dos que alimentam as trajectórias

de convergência no seio da União Europeia, com in-

corporação de melhor e mais qualificado emprego e

com maior intensidade de aplicação de conhecimento

técnico e inovação. Como sublinha a avaliação inter-

calar do QCA III, «não se trata hoje de reconhecer

apenas que é necessário retomar, após 5 anos de in-

terrupção, o processo de convergência em termos de

crescimento do produto e da produtividade, mas tam-

bém de concluir que tal só é possível num contexto

de convergência estrutural».

Acresce que, ainda de acordo com a avaliação do

impacte macroeconómico do QCA III, o domínio de

despesa pública que induz um efeito mais significati-

vo na economia portuguesa, tanto no curto como no

longo prazo, é o investimento em capital humano (nele

integrando as despesas de investigação e desenvolvi-

mento), seguindo-se a grande distância o investimento

em infra-estruturas e o apoio ao investimento privado.

As insuficiências em termos de impacte sistémico

sobre a inovação são pelo seu lado ilustradas, de for-

ma muito expressiva, pelo facto de as melhorias con-

sideráveis observadas no sistema científico nacional —

no plano da sua internacionalização e reconhecimento

internacional, na produção relevante de capital huma-

no com formação avançada e na aproximação aos

objectivos comunitários de valorização das actividades

de investigação e desenvolvimento — não se terem tra-

duzido, pelo menos aos níveis desejáveis, em termos

de transformação e modernização da actividade eco-

nómica.

Alguns estudos de avaliação reconheceram o dese-

quilíbrio no conjunto das intervenções com incidência

na dimensão I&D — Inovação, reflectindo um claro

enfoque na ciência, nas instituições de I&D e nas in-

fra-estruturas tecnológicas, em detrimento dos proces-

sos de inovação nas empresas ou da articulação entre

esforço de I&D e investimento com conteúdo inova-

dor, devida a um exagerado predomínio da lógica de

technology-push. Consideraram ainda que os progres-

sos verificados no plano da convergência estrutural do

sistema nacional de inovação, com vista a uma apro-

ximação progressiva às características dos seus parcei-

ros europeus mais dinâmicos em termos de convergên-

cia tecnológica, são ainda relativamente limitados.

Por outro lado, os instrumentos de intervenção ba-

seados em apoios directos ao investimento privilegia-

ram, pela sua própria natureza, os beneficiários já

existentes, nas actividades já desenvolvidas, não sen-

do suficientes e adequadamente estimuladores de no-

vas iniciativas empresariais, nem da diversificação das

actividades económicas e dos actuais perfis de espe-

cialização.

A fragilidade das acções no domínio da promoção

de start-ups, que dependem da integração de um con-


junto de instrumentos (não apenas incentivos financei-

ros, mas também acesso a capital semente, acesso a

serviços de apoio à gestão e à definição de planos de

negócio e outro tipo de facilidades), condicionou igual-

mente progressos mais significativos nesta área.

Finalmente, constataram-se ainda debilidades de ali-

nhamento entre as acções de estímulo directo às em-

presas e as condições que afectam o respectivo qua-

dro de actuação (por exemplo nos domínios das

infra-estruturas económicas, do acesso aos mercados fi-

nanceiros), evidenciando que há margem para estimu-

lar processos de construção de estratégias de competi-

tividade, com uma participação mais alargada e

concertada tanto dos agentes económicos como dos or-

ganismos públicos que directamente actuam na envol-

vente empresarial.

Estas considerações realçam a necessidade de refor-

çar os níveis de integração, de coerência programática

e de alinhamento estratégico das múltiplas intervenções

que actuam no domínio crucial da promoção da ino-

vação, enquanto factor de competitividade das empre-

sas e da economia nacional.

No entanto, não é só ao nível da coerência estraté-

gica da programação que se manifestam margens de

progresso face à experiência do QCA III. Equacionar

devidamente os chamados problemas de acção colec-

tiva, designadamente nos domínios da inovação (pro-

dutiva, tecnológica, organizacional, de mercados) e da

valorização dos recursos humanos permitirá evidenciar

alguns dos novos caminhos a trilhar no futuro, tanto

no plano da programação de instrumentos de política,

como no da sua implementação e acompanhamento.

As actividades orientadas para a inovação (investi-

gação e desenvolvimento, prospecção de mercados,

recolha de informação sobre novas tecnologias, mudan-

ças organizacionais) são dispendiosas. Para além de

terem custos directos elevados, determinam também

custos de oportunidade — decorrentes da afectação de

recursos que não são imediatamente utilizados na ac-

tividade produtiva, também percepcionados negativa-

mente pelos factores de incerteza que lhes são ineren-

tes. Também frequentemente a empresa inovadora

apenas consegue apropriar-se parcialmente do benefí-

cio gerado pela inovação que realizou. Neste panora-

ma, se o incentivo para inovar não for adequado, as

decisões empresariais de investimento poderão inclinar-

-se a privilegiar actividades que dominam sobre os ris-

cos associados a actividades novas, com custos de

aprendizagem e retornos incertos. Mesmo aceitando

alguma racionalidade nestas decisões, importa assina-

lar que o cômputo geral do conjunto de todas as deci-

sões individuais produz resultados que, do ponto de

vista colectivo, não são os melhores.

No que respeita aos recursos humanos, a situação

é, neste quadro de referência, razoavelmente bem co-

nhecida: a economia portuguesa parece mostrar uma

forte incapacidade de absorção das novas qualificações

produzidas, sugerindo os trabalhos de avaliação do

Plano Nacional de Emprego que a falha reside, prin-

cipalmente, na transformação dos processos de orga-

nização do trabalho e de orientação empresarial para

a inovação. Neste contexto, a propensão média das

empresas para a adopção de novas tecnologias, para a

incorporação de conhecimento e a subida nas cadeias

de valor, para a procura de novos mercados e para a

internacionalização, fica ainda aquém do que seria

desejável.

A grande questão que os estudos de avaliação do

QCA III colocam é, pois, a de saber porque é que não

tem compensado para grande parte das empresas por-

tuguesas assumir os riscos e os custos de adaptação e

de aprendizagem que a inovação acarreta.

Uma explicação plausível, assumindo que os empre-

sários têm comportamentos racionais face aos desafi-

os e oportunidades que se lhes apresentam, é que a

natureza do panorama concorrencial que as empresas

portuguesas enfrentam não premeia a inovação.

O carácter demasiado genérico e a insuficiente ca-

pacidade discriminatória dos incentivos directos, asso-

ciados ao conjunto de outras condicionantes (de mer-

cado e da acção pública) presentes, ter-se-á então

traduzido num insuficiente estímulo à mudança.

Verificam-se em Portugal, no entanto, relevantes

situações em que a transformação do panorama com-

petitivo obrigou as empresas a adoptarem processos de

modernização, nomeadamente em sectores transaccio-

náveis muito expostos à concorrência internacional.

Uma insuficiente focalização da acção pública nesses

sectores, beneficiando do efeito propulsor que a pres-

são de mercados muito concorrenciais impõe, pode ter

tido efeitos enviesados sobre as opções globais de in-

vestimento, privilegiando os sectores relativamente

protegidos com menores potencialidades de ascender

na cadeia de valor.

A tradução desta lógica em termos de mercado de

trabalho poderá explicar também as situações de subin-

vestimento na formação em contexto de trabalho.

Tal como se refere na avaliação intercalar do Pro-

grama de Incentivos à Modernização da Economia

(PRIME), «num equilíbrio low skill característico da

economia portuguesa, um sistema de produção de

competências baseado no mercado dando às empre-

sas e aos indivíduos a responsabilidade principal pelo

investimento em formação tem, naturalmente, sérias

limitações».

Importa assim tomar em consideração, uma vez

mais, as conclusões fundamentais dos exercícios de

avaliação: o problema da modernização das empre-

sas não é tanto de meios, mas mais de atitude e cul-

tura empresarial e sobretudo da capacidade de intro-

dução e difusão de novas estratégias organizacionais,

que envolvam os aspectos da formação e da certifi-

cação profissionais. Destas conclusões decorre a ne-

cessidade de atribuir maior atenção aos aspectos da

intermediação, da próactividade da gestão pública e

da assistência técnica aos processos de mudança, que

possam contribuir para centrar a formação nos pro-

cessos empresariais de aprendizagem e acumulação de

conhecimento, nos quais as boas práticas devem

ganhar mais visibilidade e ser objecto de distinção

prestigiante, no plano simbólico e no plano material

dos apoios.

Os processos de inovação mais radical têm, num

quadro económico e cultural como o português, uma

expressão naturalmente mais reduzida do que nas eco-

nomias mais próximas da fronteira tecnológica. Não

podem, contudo, deixar de merecer grande atenção.

As inovações esporádicas, por indivíduos ou empre-

sas recém-criadas, são importantes, levando muitas

vezes ao aparecimento de novas actividades. Não po-


deremos, por isso, perder de vista a necessidade de um

esforço sistemático e transversal a toda a sociedade,

que se consubstancia nomeadamente num investimen-

to público significativo no apoio à investigação e de-

senvolvimento e à actividade científica — com relevo

para a convergência entre os sistemas nacional de ino-

vação e o empresarial.

É claramente reconhecido que é a execução siste-

mática de actividades de inovação nas empresas já

existentes (quase exclusivamente de média e grande

dimensão) que mais contribui para o crescimento eco-

nómico. A experiência do QCA III comprova, pelos

seus resultados mais positivos ou pelos menos conse-

guidos, a importância do efeito de escala, associado à

concentração e selectividade de incentivos. Todavia,

também neste quadro a questão da acção colectiva é

relevante, atendendo nomeadamente ao efeito risco.

Com base na experiência acumulada, há margens de

progresso no âmbito das parcerias público-privadas

mais sofisticadas e dos projectos ID&T em consórcio.

A partilha de riscos pode constituir o estímulo neces-

sário à mudança, não descurando naturalmente que a

essa partilha de riscos deve corresponder também par-

tilha de potenciais ganhos.

III.3 — Lições do QCA III para o próximo período

de programação

A avaliação do contributo do QCA III para superar

os constrangimentos de natureza estrutural e para pro-

mover níveis mais elevados de desenvolvimento eco-

nómico, social e territorial do país constitui um factor

relevante de aprendizagem colectiva para o novo ciclo

de programação dos Fundos Estruturais.

Ficou anteriormente sublinhado, de forma expressi-

va, o inequívoco contributo dos Fundos Estruturais para

o processo de desenvolvimento do país. Destacam-se

agora, nos parágrafos seguintes, os aspectos relativa-

mente aos quais se antevêem margens de progresso

importantes face à experiência recente.

Das considerações sistematizadas no amplo proces-

so de avaliação do QCA III podem retirar-se seis con-

siderações de natureza transversal a que o presente

exercício de programação deverá dar uma particular

atenção, designadamente:

Insuficiente concentração das opções de financia-

mento nos domínios-chave correspondentes aos gran-

des problemas do desenvolvimento do país;

Insuficiente alinhamento estratégico dos instrumen-

tos operacionais e dos projectos apoiados;

Dificuldade em fazer emergir o potencial inovador

dos agentes (públicos e privados) dirigido à superação

dos défices de eficiência colectiva;

Insuficiente atenção ao reforço da capacidade ins-

titucional da Administração Pública, necessária ao

desempenho de funções complexas de gestão estra-

tégica;

Insuficiente enfoque na qualidade dos efeitos e na

eficiência e sustentabilidade das operações co-finan-

ciadas;

Subavaliação do factor tempo necessário à produ-

ção de efeitos de carácter sistémico.

A insuficiente concentração das opções de finan-

ciamento nos domínios chave correspondentes aos

grandes problemas do desenvolvimento do país mani-

festou-se na dispersão de instrumentos operacionais, na

multiplicidade de projectos — grande parte dos quais

de muito pequena dimensão — e na enorme abrangên-

cia das áreas de intervenção.

A correcção desta insuficiência implica, desde logo,

uma definição rigorosa das prioridades estratégicas,

fundamentada no aprofundamento do conhecimento dos

estrangulamentos estruturais que estão na base da in-

terrupção do processo de convergência real e estrutu-

ral da economia portuguesa e numa correcta identifi-

cação do papel estratégico das políticas públicas

adoptando uma lógica de diagnóstico — acção.

Exige assim, no plano operacional, a redução signi-

ficativa do número de intervenções operacionais (pro-

gramas e medidas).

Exige, ainda, a consideração de critérios mais apu-

rados de hierarquização de projectos em função do seu

contributo específico para a prossecução dos objecti-

vos estratégicos estabelecidos. A preocupação com os

efeitos de escala e a natureza estruturante dos projec-

tos ou das linhas de intervenção deverão corresponder

à necessidade de aumentar o impacto reprodutivo da

despesa pública, atendendo nomeadamente ao contex-

to de premência da consolidação de contas públicas

nacionais.

Importa sublinhar que uma opção pela concentração

temática e operacional exige a criação de uma envol-

vente favorável, enquanto garante da sustentabilidade

política e social desta opção estratégica — sendo par-

ticularmente relevante consensualizar, nos planos téc-

nico e político, as grandes opções em matéria de ba-

lanceamento e articulação entre as intervenções

dirigidas à competitividade e as dirigidas à coesão, de-

signadamente as indispensáveis para reforçar o poten-

cial e as oportunidades das regiões mais desfavoreci-

das nos domínios infraestruturais, da produção, do

emprego e do desenvolvimento humano e social.

O insuficiente alinhamento estratégico dos instru-

mentos operacionais e dos projectos apoiados tradu-

ziu-se em níveis de eficácia global aquém do desejá-

vel, tendo em vista particularmente os objectivos mais

gerais definidos para o QCA III, a que não são estra-

nhas as dificuldades que a dispersão e complexidade

operacional introduziram na respectiva coordenação e

gestão globais, bem como na sua articulação com ou-

tros instrumentos de política cuja concretização não é

cofinanciada por recursos comunitários.

Uma maior coerência programática, por via da afe-

rição sistemática dos efeitos cruzados (positivos e ne-

gativos) dos vários instrumentos de política, co-finan-

ciados e não co-financiados, e uma mais vigorosa

coordenação estratégica (nos planos político e técni-

co), constituem alguns dos caminhos desejáveis de

superação das dificuldades sentidas. Diversas experiên-

cias recentes, como a das agências públicas com res-

ponsabilidades executivas em áreas temáticas específi-

cas, constituem exemplos a seguir.

Neste domínio, sublinha-se igualmente a relevância

que se atribui à implementação de mecanismos de

monitorização estratégica on going e à consolidação de

centros de racionalidade, particularmente em áreas

complexas de natureza transversal, entendidas como

espaços de aprofundamento e disseminação do conhe-

cimento técnico e propiciadoras de práticas de efecti-


va coordenação, que poderão ser desenvolvidos no

contexto da governação do QREN.

Aspecto particularmente relevante neste domínio é

o da articulação entre objectivos estratégicos e mode-

los de financiamento. Em especial, os modelos de

parceria público-privado, ainda relativamente pouco

utilizados e centrados em domínios muito específicos,

carecem de melhor enquadramento, evitando lógicas

limitadas ou mesmo perversas em que os investimen-

tos públicos possam ser entendidos como meros indu-

tores de futuros investimentos privados, sem quaisquer

garantias de verdadeiro alinhamento estratégico.

A dificuldade em fazer emergir o potencial inova-

dor dos agentes (públicos e privados) para superar

défices de eficiência colectiva manifesta-se em dife-

rentes domínios.

A consideração de novos patamares de pró-activi-

dade na gestão das intervenções operacionais e de

estímulo ao desenvolvimento de parcerias que consubs-

tanciem procuras mais sofisticadas de apoios públicos

devem ser consequentemente conciliadas com formas

mais exigentes de acompanhamento e assistência téc-

nica a projectos ou agentes. Disseminação de boas

práticas, sistemas de monitorização, avaliação e bench-

marking são consequentemente instrumentos que de-

vem ser mobilizados para reforço da aprendizagem

colectiva.

Processos de efectiva contratualização são, neste

contexto, particularmente relevantes — sobretudo se

entendidos não apenas como formas de externalização,

descentralização, racionalização ou simplificação da

gestão de intervenções operacionais mas, essencialmen-

te, como instrumentos necessários à superação das

dificuldades estruturais da economia e da sociedade

portuguesas que assegurem a concertação interinstitu-

cional e a concretização de abordagens inovadoras e,

necessariamente, responsáveis na prossecução de ob-

jectivos e na obtenção de resultados.

O papel que, neste quadro, pode ser desempenhado

por diversas entidades, designadamente na promoção

e concretização de iniciativas integradas de base terri-

torial (designadamente relativas ao combate à exclu-

são e ao desenvolvimento social, ao desenvolvimento

local e rural e ao reforço da competitividade territo-

rial).

A questão chave é, contudo, a de garantir que es-

ses processos de contratualização não se limitem à

transferência de recursos e responsabilidades operaci-

onais, mas que sejam essencialmente focalizados nos

resultados a atingir.

A insuficiente atenção ao reforço da capacidade

institucional da Administração Pública, necessária ao

desempenho de funções complexas de gestão estraté-

gica, manifesta-se num relativo desequilíbrio entre a

orientação do esforço de investimento realizado e a sua

articulação numa estratégia global de reforma adminis-

trativa.

Por um lado, o investimento realizado tem incidido

sobretudo no domínio da formação dos funcionários e

agentes do Estado, sendo igualmente muito relevante

na modernização administrativa, sobretudo em torno de

projectos simbólicos com capacidade mobilizadora.

Por outro lado, a metodologia utilizada na operacio-

nalização dos Fundos Estruturais tem tido uma contri-

buição positiva significativa na gestão pública portu-

guesa, cujos reflexos mais relevantes respeitam à pro-

gramação plurianual, à agregação dos investimentos e

outras intervenções em grandes programas, à transpa-

rência e parceria nos processos de decisão e de acom-

panhamento da execução e, finalmente, à avaliação das

actividades apoiadas. Tem sido, contudo, apontado

como aspecto merecedor de atenção a deficiente in-

ternalização dessa experiência e a lenta generalização

de procedimentos ao conjunto da acção da Adminis-

tração Pública.

Adicionalmente, outros domínios de intervenção

pública, particularmente importantes na actual fase de

consolidação da reforma administrativa, designadamen-

te os que mais directamente se associam à noção de

Estado-estratega, devem ser ainda considerados. As

exigências que neste quadro recaem sobre a Adminis-

tração Pública são muito significativas em áreas como

o planeamento estratégico, a coordenação intersecto-

rial, a monitorização e a avaliação, a intermediação e

o agenciamento, a negociação ou a produção e mobi-

lização de conhecimento técnico e estratégico, todas

elas muito dependentes e consumidoras de competên-

cias individuais e de mudanças organizacionais.

A natureza e a tipologia das intervenções apoiadas

pelos instrumentos financeiros comunitários de carác-

ter estrutural não são as potencialmente mais eficien-

tes na concretização deste processo de transforma-

ção — sobretudo condicionado por alterações nos

comportamentos individuais e colectivos, nas formas

organizativas e nos modelos de funcionamento orga-

nizacional.

Importa no entanto assegurar a maximização dos

efeitos indirectos decorrentes das metodologias de

intervenção pública induzidas pelos normativos comu-

nitários no conjunto das entidades e instituições

públicas com responsabilidades no processo de desen-

volvimento económico e social, particularmente evi-

denciados pela programação plurianual e pela avalia-

ção dos resultados alcançados e dos efeitos

produzidos.

Não obstante a significativa complexidade que lhe

é inerente, a consagração destas dinâmicas é reconhe-

cida como necessária, designadamente no sentido de

modificar a perspectiva com que se encara a melhoria

da qualidade da despesa de investimento, passando de

abordagens mais tradicionais — centradas na certifica-

ção da respectiva regularidade formal ou orçamental —

para abordagens enriquecidas pela aferição da efecti-

va relevância dos investimentos, da sua sustentabilidade

económica e financeira, dos resultados que permitirá

alcançar e dos efeitos que propiciará, em especial na

qualidade da despesa pública.

Os estudos de avaliação recomendam fortemente que

esta abordagem esteja presente na concepção, imple-

mentação e monitorização das intervenções a preparar

para o próximo período de programação.

Assumem enorme relevância, neste contexto, as

deficiências reveladas pelas normas e regulamentos

aplicáveis às operações co-financiadas pelos Programas

Operacionais do QCA III — particularmente eviden-

ciadas pelas suas características eminentemente proces-

suais que, valorizando questões de natureza formal, se

revelam desadequadas enquanto instrumentos de apoio

à prossecução dos objectivos estratégicos definidos.


Nestas circunstâncias, as referidas deficiências de-

correm, por um lado, de, com alguma frequência, não

terem sido estabelecidas as necessárias clarificações

entre os objectivos e prioridades das políticas públi-

cas que essas operações prosseguem e os instrumen-

tos financeiros que viabilizam a sua concretização.

Por outro lado, essas deficiências também se mani-

festam na exagerada atenção que atribuem aos requi-

sitos formais exigidos nos processos de apresentação

e apreciação de candidaturas a co-financiamento, que

frequentemente se sobrepõem à clarificação dos objec-

tivos e resultados que os proponentes pretendem atin-

gir e, ainda, ao acompanhamento da execução das

operações apoiadas.

IV — Objectivos e prioridades de desenvolvimento

IV.1 — Desígnio e prioridades estratégicas do QREN

Desígnio estratégico

O Quadro de Referência Estratégico Nacional assu-

me como grande desígnio estratégico a qualificação dos

portugueses e das portuguesas, valorizando o conheci-

mento, a ciência, a tecnologia e a inovação, bem como

a promoção de níveis elevados e sustentados de de-

senvolvimento económico e sócio-cultural e de quali-

ficação territorial, num quadro de valorização da igual-

dade de oportunidades e, bem assim, do aumento da

eficiência e qualidade das instituições públicas.

A abordagem estratégica inerente à respectiva pros-

secução considera que o desenvolvimento económico

e social de Portugal se confronta com um conjunto

significativo de constrangimentos, que revestem dimen-

são e características estruturais.

A superação destes constrangimentos, que determi-

na a criação de condições propícias ao crescimento e

ao emprego, corresponde à essência do desígnio estra-

tégico assumido e constitui o referencial fundamental

para as acções e os investimentos que serão concreti-

zados com o apoio dos Fundos Estruturais e do Fun-

do de Coesão por todos os Programas Operacionais no

período 2007-2013.

Constrangimentos estruturais

Os referidos constrangimentos estruturais que con-

dicionam o bom desempenho do país assumem uma

importante dimensão económica, particularmente rele-

vante face à imperiosa necessidade de modernizar a

estrutura produtiva.

Com efeito, a estrutura económica portuguesa é

fortemente marcada por baixos níveis de competitivi-

dade, dinamismo e produtividade, resultantes funda-

mentalmente do peso ainda significativo de activida-

des tradicionais, de uma estrutura económica dominada

por empresas com reduzido potencial de adaptabilida-

de, de inovação e de sustentabilidade, da insuficiente

importância da produção de bens e serviços transaccio-

náveis e da sua excessiva orientação para o mercado

interno e, bem assim, da débil concorrência no mer-

cado de bens e serviços não transaccionáveis. Estas ca-

racterísticas da estrutura económica nacional explicam

em grande medida o reduzido ritmo de crescimento da

economia portuguesa nos últimos anos.

Consequentemente, as intervenções a concretizar no

próximo período de programação deverão assumir

como objectivo prioritário contribuir para assegurar

níveis elevados e sustentados de desenvolvimento eco-

nómico, propiciados pela conquista de níveis de pro-

dutividade e de posições competitivas mais elevados,

os quais potenciarão dinâmicas de convergência real

com a União Europeia. A orientação estratégica des-

tas intervenções deverá ser consistente com o novo

paradigma de desenvolvimento, particularmente no que

respeita à concretização de instrumentos de políticas

públicas especificamente dirigidos a estimular a en-

dogeneização de capacidades e competências tecnoló-

gicas por parte das empresas.

Os constrangimentos estruturais que o nosso país

enfrenta assumem, por outro lado, uma relevante di-

mensão social. A estrutura social portuguesa é marca-

da por debilidades estruturais, sendo especialmente de

relevar a persistência de um tecido social pouco qua-

lificado (redutor das capacidades de adaptação, de fle-

xibilidade e de adesão à formação) e de um tecido

empresarial onde ainda predominam défices de quali-

ficação (que influenciam negativamente a adopção de

modelos organizativos e de formas de organização do

trabalho mais eficientes, e que são pouco propensos à

inovação, à qualificação e ao funcionamento em rede).

Como consequência, os diferenciais de produtividade

face à média europeia reflectem-se, necessariamente,

em níveis remuneratórios dos activos nacionais signi-

ficativamente abaixo dos dos europeus. Estas debili-

dades coexistem, por outro lado, com significativas

manifestações de fenómenos de exclusão social, tanto

em meio urbano como em meio rural.

Assinalando que os níveis de qualificação dos re-

cursos humanos permanecem — sem prejuízo dos im-

portantes progressos conseguidos — em patamares

inferiores aos padrões médios dos actuais 25 Estados-

-Membros da União, a sua elevação traduzirse-á em

especiais exigências sobre os sistemas de educação e

de formação profissional.

Acresce ainda o facto de os sectores com maior

exposição à concorrência internacional, nomeadamen-

te os tradicionais que adquiriram maior expressão com

a integração de Portugal (tanto na EFTA como, mais

tarde, na então CEE), estarem a sofrer significativos

choques competitivos, sobretudo provocados pela con-

corrência asiática, gerando situações de aumento do

desemprego, afectando sobretudo pessoas de média

idade e com baixos níveis de qualificação, cujos efei-

tos são particularmente severos nas mulheres.

Nas condições expostas, as intervenções dirigidas à

promoção de níveis elevados e sustentados de desen-

volvimento social correspondem a prioridades inequí-

vocas para o próximo período de programação. A con-

cretização destas prioridades exige, como as demais

intervenções integradas no QREN, níveis elevados de

rigor, exigência e profissionalismo, que será assegura-

da através de um modelo de desenvolvimento valori-

zador dos factores imateriais, designadamente em ma-

téria de qualificação e de valorização do potencial

humano, da inovação e do efectivo desenvolvimento

da sociedade do conhecimento. Tal não poderá deixar

de ser efectuado num quadro de progresso social, cu-

jos vectores mais importantes integram, em particular,

a educação, a formação e os respectivos sistemas (com

relevo para a formação inicial, aprendizagem ao longo

da vida e a formação avançada), a criação de mais e


melhores empregos, a igualdade de oportunidades (en-

tre homens e mulheres e, ainda, entre grupos desfavo-

recidos, entre grupos etários e no acesso ao emprego),

a criação de condições mais propícias a uma cidada-

nia activa e participativa, bem como a luta contra a

pobreza e contra a exclusão social.

A dimensão territorial dos constrangimentos estru-

turais que se apresentam ao nosso país constitui outra

perspectiva a considerar. Não obstante a sua reduzida

dimensão, Portugal continua caracterizado por impor-

tantes diferenciais internos de níveis de desenvolvimen-

to económico e social que, adquirindo particular ex-

pressão em termos de restrições à desejável equidade

para participar nas oportunidades e para beneficiar dos

resultados do crescimento, decorrem de um conjunto

diversificado e complexo de factores. Entre eles rele-

vam, designadamente, as insuficiências e instabilidade

do modelo de organização territorial, as dinâmicas

específicas das formas de estruturação territorial da

administração pública, a inconsistência das políticas

urbanas e de ordenamento do território, o atomismo

do poder local e a inadequada dimensão estratégica das

políticas públicas relativas a infra-estruturas e a equi-

pamentos colectivos. Acresce, ainda, a reduzida expres-

são territorial das políticas públicas dirigidas ao em-

prego e à coesão social e o insuficiente reconhecimento

da importância das políticas públicas ambientais e das

dirigidas a promover a igualdade de género como fac-

tor estruturante do desenvolvimento social.

Nesta perspectiva, a responsabilidade do QREN e

dos seus Programas Operacionais na superação dos

constrangimentos estruturais de âmbito territorial é

necessariamente elevada nas actuações relativas às in-

fra-estruturas e equipamentos colectivos, à prevenção

e mitigação de riscos naturais e tecnológicos, ao de-

senvolvimento e reabilitação urbana e, bem assim, ao

emprego, à coesão social e ao ambiente.

O QREN assume, por isso, o compromisso de asse-

gurar um contributo positivo e significativo no aumento

da racionalidade, da coerência e da eficácia das polí-

ticas públicas pertinentes (centrais, regionais e locais),

particularmente no que respeita às formas de estrutu-

ração territorial da administração pública e à partici-

pação dos municípios na gestão do desenvolvimento

económico e social, à política de cidades e ao ordena-

mento do território.

Assinala-se ainda a dimensão dos constrangimentos

estruturais respeitantes à organização e funcionamento

das instituições públicas, especialmente na perspecti-

va do necessário reforço da capacidade administrati-

va. São conhecidas e encontram-se razoavelmente di-

agnosticadas as características quantitativas e

qualitativas da administração pública, sendo consensual

o reconhecimento de que as suas debilidades e insufi-

ciências constituem um obstáculo de natureza estrutu-

ral à qualidade da formulação e à eficácia da concre-

tização das políticas públicas e, consequentemente, do

seu potencial e indispensável contributo para o suces-

so dos processos de desenvolvimento económico, so-

cial e territorial, bem como para a optimização do fun-

cionamento e da eficácia dos respectivos agentes.

Importa assinalar que as normas de organização e

de funcionamento dos Fundos Estruturais têm consti-

tuído uma assinalável contribuição para a moderniza-

ção da administração, especialmente relevantes nos

domínios e níveis administrativos beneficiários desses

financiamentos. Estes contributos poderão e deverão ser

potenciados no quadro do próximo período de progra-

mação (consubstanciados nos objectivos de produzir

uma eficiência acrescida na utilização de recursos e na

prossecução de objectivos; fomentar parcerias público-

-privado aos níveis central, regional e local; estimular

a cooperação e o funcionamento em rede, articulados

com uma estruturação temática das intervenções; au-

mentar da escala das operações municipais).

Prioridades estratégicas

Nestes termos, o Quadro de Referência Estratégico

Nacional assume as seguintes prioridades estratégicas:

Promover a qualificação dos portugueses e das por-

tuguesas, desenvolvendo e estimulando o conhecimen-

to, a ciência, a tecnologia, a inovação, a educação e a

cultura como principal garantia do desenvolvimento do

País e do aumento da sua competitividade;

Promover o crescimento sustentado através, especi-

almente, dos objectivos do aumento da competitivida-

de dos territórios e das empresas, da redução dos cus-

tos públicos de contexto, incluindo os da administração

da justiça, da qualificação do emprego e da melhoria

da produtividade e da atracção e estímulo ao investi-

mento empresarial qualificante;

Garantir a coesão social actuando, em particular, nos

objectivos do aumento do emprego e do reforço da

empregabilidade e do empreendedorismo, da melhoria

da qualificação escolar e profissional, do estímulo às

dinâmicas culturais, e assegurando a inclusão social,

nomeadamente desenvolvendo o carácter inclusivo do

mercado de trabalho, promovendo a igualdade de opor-

tunidades para todos e a igualdade de género, bem

como práticas de cidadania inclusiva, reabilitação e

reinserção social, conciliação entre a vida profissional,

familiar e pessoal e a valorização da saúde como fac-

tor de produtividade e medida de inclusão social;

Assegurar a qualificação do território e das cidades

traduzida, em especial, nos objectivos de assegurar

ganhos ambientais, promover um melhor ordenamento

do território, estimular a descentralização regional da

actividade científica e tecnológica, prevenir riscos na-

turais e tecnológicos e, ainda, melhorar a conectivida-

de do território e consolidar o reforço do sistema ur-

bano, tendo presente a redução das assimetrias

regionais de desenvolvimento;

Aumentar a eficiência da governação privilegiando,

através de intervenções transversais nos Programas

Operacionais relevantes, os objectivos de modernizar

as instituições públicas e a eficiência e qualidade dos

grandes sistemas sociais e colectivos, com reforço da

sociedade civil e melhoria da regulação.

IV.2 — Princípios orientadores

A prossecução do desígnio estratégico definido, a

superação dos constrangimentos estruturais identifica-

dos e a adopção consistente das prioridades assumi-

das determina que, no período de programação 2007-

-2013, o apoio dos Fundos Estruturais e de Coesão se

concentre nas acções e investimentos que efectivamente

produzam os resultados e os efeitos desejados e ne-


cessários na sociedade, no território e na economia

portuguesa.

Privilegiando esta orientação para os resultados e

para a eficiência na utilização dos recursos, o QREN

assume como princípios orientadores:

A concentração das intervenções, dos recursos e das

tipologias de acção, especialmente prosseguida através

da consagração de um número reduzido de Programas

Operacionais Temáticos e de uma estruturação temáti-

ca dos Programas Operacionais Regionais do Conti-

nente (que propiciam o estabelecimento de sinergias e

complementaridades entre instrumentos de política

pública) e, bem assim, de lógicas de atribuição de

recursos e de priorização de domínios de actuação

directamente associadas às prioridades estratégicas a

prosseguir;

A selectividade e focalização dos investimentos e

acções de desenvolvimento, a concretizar pela utiliza-

ção de critérios rigorosos de selecção e de hierarqui-

zação de candidaturas que efectivamente contribuam

para a prossecução da estratégia de desenvolvimento

adoptada;

A viabilidade económica e a sustentabilidade finan-

ceira das actuações dirigidas à satisfação do interesse

público, através da consideração dos respectivos efei-

tos sobre a despesa pública actual e futura;

A coesão e valorização territoriais que potenciem os

factores de progresso económico, sócio-cultural e am-

biental de cada região e as suas diversificadas poten-

cialidades de desenvolvimento, contribuindo para o

desenvolvimento sustentável e regionalmente equilibra-

do do país;

A gestão e monitorização estratégica das interven-

ções, que garanta a prossecução eficiente e eficaz do

desígnio e da orientação estratégica definidos e propi-

cie condições para que a selecção de candidaturas aos

Programas Operacionais tome em particular atenção os

seus contributos para a prossecução das metas e prio-

ridades estratégicas estabelecidas.

A dimensão e as características dos constrangimen-

tos que o país enfrenta exigem níveis acrescidos de

coerência e de consistência entre as políticas públicas

dirigidas ao desenvolvimento económico, social e ter-

ritorial, independentemente da origem (nacional ou

comunitária) do financiamento dos instrumentos diri-

gidos à sua superação, minimizando por esta forma o

risco de fragmentação ou de desalinhamento estratégi-

co das acções públicas.

Salientam-se especialmente, neste quadro de coerên-

cia estratégica e operacional, as sinergias e interacções

que devem ser promovidas entre o QREN e outros

importantes instrumentos de concepção, de programa-

ção ou de financiamento de políticas públicas, a con-

cretizar no mesmo período — no âmbito dos quais se

destacam a Estratégia Nacional de Desenvolvimento

Sustentável (ENDS), o Plano Nacional de Acção para

o Crescimento e Emprego (Estratégia de Lisboa), o

Plano Nacional de Emprego (PNE), a Iniciativa Novas

Oportunidades, o Programa de Reorganização da Ad-

ministração Central do Estado (PRACE), o Plano Na-

cional de Acção para a Inclusão, o Plano Nacional para

a Igualdade (PNI), o Plano Nacional para a Integração

das Pessoas com Deficiências ou Incapacidade, o Pla-

no Tecnológico, o Programa de Simplificação Admi-

nistrativa e Legislativa (SIMPLEX) e o Programa Na-

cional da Política de Ordenamento do Território

(PNPOT).

Assinalam-se igualmente as interacções e comple-

mentaridades com os Programas de Desenvolvimento

Rural e de intervenção estrutural na Pesca.

A prossecução dos objectivos inerentes à superação

dos constrangimentos estruturais apresentados deverá

ter em conta os condicionalismos impostos pela neces-

sária salvaguarda dos equilíbrios macroeconómicos. O

QREN e os respectivos Programas Operacionais deve-

rão assim contribuir para promover o ritmo e, sobre-

tudo, as condições de sustentabilidade macroeconómi-

ca do crescimento e do desenvolvimento social.

Confrontadas com factores muito significativos de

rigidez da despesa pública e condicionadas por uma

evolução insuficientemente dinâmica das receitas fis-

cais, as finanças públicas portuguesas têm vindo a

revelar manifestas dificuldades em cumprir os objecti-

vos do Pacto de Estabilidade e Crescimento — com

consequências relevantes em termos de disponibilida-

des para os necessários investimentos e demais instru-

mentos públicos de intervenção económica e social. As

prioridades de desenvolvimento deverão, por isso, ser

concretizadas tendo em consideração as restrições de-

correntes do necessário esforço de reequilíbrio das fi-

nanças públicas.

IV.3 — Prioridades estratégicas e compromissos

de desenvolvimento

Qualificação dos Portugueses

A prioridade estratégica Promover a Qualificação

dos Portugueses e das Portuguesas é entendida simul-

taneamente como factor indispensável à emergência de

um modelo mais sustentável de crescimento económi-

co, por via da dotação acrescida de capital humano e

de conhecimento científico e tecnológico na economia

portuguesa, e como elemento essencial de coesão so-

cial, por via do reforço das condições de empregabili-

dade e de adaptabilidade por parte dos que acedem ou

permanecem no mercado de trabalho.

Esta prioridade estratégica configura-se ainda como

um factor de bem-estar e de qualidade de vida, na

medida em que o conhecimento científico e a cultura

constituem, em si mesmos, dimensões relevantes de

realização pessoal e de desenvolvimento social.

Assinala-se em particular, no contexto da Iniciativa

Novas Oportunidades, a prossecução do objectivo de

generalizar o nível secundário enquanto patamar míni-

mo de qualificação dos portugueses, que designada-

mente envolve o reforço das ofertas profissionalmente

qualificantes dos sistemas de ensino e de formação,

com o objectivo de que as vias profissionais de nível

secundário atinjam metade do total de vagas neste ci-

clo de ensino e a recuperação dos níveis de qualifica-

ção da população adulta, através do desenvolvimento

do Sistema de Validação, Reconhecimento e Certifi-

cação de Competências e da concentração dos recur-

sos da formação profissional em ofertas que promo-

vam a progressão escolar e profissional dos cidadãos

e das cidadãs.

As inerentes subprioridades estratégicas configuram

grandes objectivos a alcançar no âmbito da elevação


do nível médio de qualificação escolar, cultural e pro-

fissional da população e, em especial, da população

adulta, da universalização da educação pré-escolar e

do prolongamento do período de escolarização míni-

ma de referência, do reforço da formação científica

avançada entre a população portuguesa, da elevação

dos níveis de empregabilidade, em particular dos jo-

vens que transitam do sistema educativo para o mer-

cado de trabalho, da generalização de uma cultura e

de práticas de aprendizagem ao longo da vida, da res-

ponsabilidade e da valorização social do conhecimen-

to científico e da cultura.

Adicionalmente, será realizada a reforma do padrão

de especialização do Ensino Superior, o alargamento

da base de recrutamento e a modernização das insti-

tuições — reformas que, assumindo carácter estratégi-

co e estruturante, requerem um forte empenho nacio-

nal na sua concepção e concretização, constituem uma

significativa oportunidade para as instituições de En-

sino Superior e para as suas comunidades mais dinâ-

micas.

Crescimento sustentado

A prioridade estratégica Promover o Crescimento

Sustentado visa responder ao grande desafio de reto-

mar a trajectória de convergência real da economia

portuguesa.

Esse percurso será concretizado através de ganhos

consistentes de produtividade que, nas condições ac-

tuais, são fortemente tributários de uma evolução po-

sitiva tanto do padrão de especialização da economia

portuguesa, como dos modelos e áreas de negócio dos

sectores e actividades com forte presença no tecido

empresarial português, ambos no sentido de uma su-

bida nas cadeias de valor.

É igualmente tributário de ganhos de eficiência co-

lectiva, que afectam a produtividade total dos facto-

res, designadamente no plano da relação do Estado e

da Administração Pública com as empresas e da redu-

ção de custos públicos de contexto, nos planos da efi-

cácia da justiça e da eficiência dos mecanismos de

regulação que afectam o nível de dotação, a qualidade

e o custo das utilities, bem como no plano da eficiên-

cia dos grandes sistemas de transportes de pessoas e

bens.

As respectivas subprioridades estratégicas, profun-

damente articuladas entre si, configuram grandes ob-

jectivos a alcançar no âmbito do reforço da competi-

tividade das empresas, particularmente dirigido às que

estão expostas à concorrência internacional e actuam

no mercado global; da promoção da inovação empre-

sarial, através da criação de novos produtos e de no-

vas actividades produtivas qualificadas e competiti-

vas, da introdução de processos produtivos que

permitam uma utilização mais eficiente de recursos e

da sua intensidade tecnológica; da atracção de inves-

timentos qualificantes, tanto na óptica da melhoria do

perfil de especialização ou das exportações, como na

óptica do potencial de transferência tecnológica ou de

outros efeitos estruturantes sobre o tecido empresa-

rial envolvente; do fomento do empreendedorismo

qualificado (nomeadamente o das mulheres); da efi-

ciência do mercado de capitais e da promoção de sis-

temas de financiamento que estimulem a inovação; do

reforço do sistema científico e tecnológico e da va-

lorização económica e social do esforço nacional de

I&D; do reforço da clusterização em domínios cha-

ve do tecido económico e das redes de interacção e

cooperação empresarial; da densificação da intensi-

dade cognitiva e tecnológica das empresas; do estí-

mulo à valorização dos comportamentos empresariais

atentos à gestão eficiente dos recursos naturais e à

responsabilidade social.

Coesão social

A prioridade estratégica Garantir a Coesão Social

reconhece o carácter central que o emprego assume

enquanto elemento integrador na vida social, bem como

a necessidade de promover políticas activas que visem

a minimização das diversas manifestações da pobreza

e dos processos de exclusão, o que implica em parti-

cular uma atenção especial aos grupos sociais mais

vulneráveis. A promoção das qualificações é assumi-

da como recurso nuclear das estratégias de inclusão,

uma vez que ela é fundamental para potenciar os ní-

veis de empregabilidade e de participação cívica dan-

do expressão a um pleno exercício de direitos e deve-

res. Reconhece igualmente a centralidade que deve

assumir a promoção da igualdade de oportunidades,

nomeadamente entre homens e mulheres.

As subprioridades estratégicas que integra configu-

ram os grandes objectivos a alcançar no domínio: da

manutenção de níveis elevados de emprego e de redu-

ção do desemprego, designadamente o de longa dura-

ção; da qualificação do emprego; da igualdade de opor-

tunidades; da igualdade de género; da valorização da

saúde como factor de produtividade e de inclusão so-

cial; da minimização dos efeitos dos processos de ex-

clusão social e da promoção de estratégias activas de

inclusão de grupos desfavorecidos, da integração das

pessoas com deficiências e do desenvolvimento sócio-

-cultural.

Qualificação das cidades e do território

A prioridade estratégica Assegurar a Qualificação

das Cidades e do Território decompõe-se, pelo seu

lado, em subprioridades multifacetadas nos domínios

do ambiente, do ordenamento do território e do desen-

volvimento urbano.

Aplicando também aqui os princípios da concentra-

ção e da selectividade, as respectivas subprioridades

devem privilegiar as principais valências do desenvol-

vimento ambientalmente sustentável, sintetizadas em

objectivos definidos em termos de ganhos ambientais

no âmbito da preservação e valorização da natureza e

da biodiversidade, do controlo da qualidade do ar e

da minimização dos efeitos das emissões de poluentes

atmosféricos, da protecção e utilização sustentável dos

recursos hídricos, da promoção de energias renováveis

e da prevenção e mitigação de riscos naturais e tecno-

lógicos.

A promoção do ordenamento do território deve vi-

sar a melhoria da eficiência dos sistemas territoriais

onde as dimensões prioritárias respeitam aos sistemas

de transportes e de logística e aos sistemas de teleco-

municações — essenciais para melhorar a conectivida-

de (nacional e internacional) do País, aos sistemas de

abastecimento de águas e de drenagem e tratamento


de águas residuais, aos equipamentos de valorização

das várias fileiras de resíduos, aos sistemas energéti-

cos e à defesa e valorização do litoral.

O reforço do sistema urbano deve privilegiar a con-

cretização de um modelo global de estruturação urba-

na do território valorizador de interacções e comple-

mentaridades, assente em cidades qualificadas — nas

suas dimensões física, económica, sócio-cultural e

ambiental — e em dinâmicas sustentáveis, bem integra-

das nos processos e dinâmicas pertinentes de nível

europeu, ajustadas às necessidades concretas dos ci-

dadãos e cidadãs, potenciadoras da vivência de uma

cidadania plena e de proximidade e dinamizadoras das

respectivas regiões e dos espaços rurais das suas

áreas de influência.

O reforço do sistema urbano e a inerente qualifica-

ção social e económica das cidades integra, necessari-

amente, a concretização de um programa integrado de

modernização da rede de escolas com ensino secun-

dário, bem como a melhoria da rede de equipamentos

fundamentais para a conciliação entre a vida profissi-

onal, pessoal e familiar e para as vítimas de violência

de género, bem como para a integração de grupos

desfavorecidos.

Eficiência da governação

A quinta e última prioridade estratégica, Aumentar

a Eficiência da Governação, visa alcançar graus mais

elevados de eficiência da governação pública, respon-

sabilizada por impactos negativos em termos de com-

petitividade nacional — seja por ineficiências em ter-

mos de satisfação de necessidades das pessoas e das

empresas, seja por insuficiente potenciação de oportu-

nidades individuais e colectivas.

Esta prioridade estratégica concentra-se, de modo

selectivo, na modernização da administração pública,

na administração electrónico e, necessariamente, nos

modelos de organização das administrações central,

desconcentrada e descentralizada e na eficiência dos

grandes sistemas sociais e colectivos, no âmbito dos

quais assumem particular relevância os sistemas de

ensino, de saúde e de protecção social, bem como os

relativos à justiça, à segurança pública e à administra-

ção fiscal.

Ainda no domínio dos modelos de organização

abrange o desenvolvimento e implantação da reforma

orçamental, por programas e com horizonte plurianual,

a instituição de lógicas de partilha de serviços comuns

nos domínios de gestão de recursos humanos, finan-

ceiros, materiais e patrimoniais no âmbito da Admi-

nistração Pública.

Compreende ainda a melhoria da regulação — espe-

cialmente orientada para a simplificação ex ante e ex

post do processo legislativo e dos procedimentos ad-

ministrativos, de modo a aumentar a eficácia e efici-

ência da regulação, reduzir os custos públicos de con-

texto para as empresas e facilitar a vida das pessoas,

bem como o reforço da sociedade civil através do

apoio às suas iniciativas e da simplificação e eficiên-

cia dos mecanismos de participação cívica, no sentido

de aproximar os cidadãos e cidadãs das instituições.

Incentivar-se -á também, neste contexto, o desenvolvi-

mento de estruturas alternativas à resolução de confli-

tos, libertando-se desta forma, um significativo núme-

ro de processos da esfera de competência dos tribu-

nais, com implicações positivas na celeridade e na

redução dos custos dos conflitos, com benefícios para

a competitividade empresarial e paz social.

V — Organização operacional do QREN

V.1 — Enquadramento

A estratégia de desenvolvimento apresentada, o de-

sígnio estratégico assumido e as prioridades de desen-

volvimento estabelecidas evidenciam significativa am-

bição e exigência para as responsabilidades que o

QREN e os respectivos Programas Operacionais deve-

rão assegurar no período 2007-2013.

Esta ambição e exigência decorrem, naturalmente,

das características fundamentais da situação económi-

ca, social e territorial portuguesa e, em particular, do

carácter imperativo que a superação dos constrangi-

mentos estruturais — de natureza económica, social,

territorial e institucional — assume, que se considera

imprescindível para a recuperação de uma trajectória

de convergência com os padrões europeus e propicia-

dores de dinâmicas consistentes e sustentadas de cres-

cimento da economia e do emprego.

A experiência adquirida nos anteriores ciclos de

programação patenteia, pelo seu lado, que a formula-

ção de objectivos estratégicos não constitui garantia

suficiente para a produção dos resultados e dos im-

pactos desejados e necessários — que se encontram

assim fortemente dependentes do modelo de organiza-

ção operacional adoptado (bem como das respectivas

modalidades de governação).

Importa assim, também no que respeita à organiza-

ção operacional do QREN, introduzir modificações

substanciais face aos modelos anteriormente adoptados,

designadamente no sentido de assegurar as melhores

condições para efectiva e eficiente prossecução dos

objectivos fixados.

Estas significativas alterações foram já evidenciadas

pela consagração da orientação fundamental de que a

prossecução dos objectivos da estratégia de desenvol-

vimento e, em especial, a concretização das priorida-

des da qualificação das cidadãs e dos cidadãos, do

crescimento sustentado, da coesão social, da qualifi-

cação do território e das cidades e da eficiência da

governação constituem compromissos de desenvolvi-

mento de todos os Programas Operacionais, natural-

mente de acordo com as suas características e tipolo-

gias de intervenção específicas.

As importantes modificações referidas decorrem, por

outro lado, dos princípios orientadores estabelecidos,

particularmente no que respeita à concentração das

intervenções num número reduzido de Programas Ope-

racionais e à selectividade e focalização dos investi-

mentos e acções de desenvolvimento.

V.2 — Agendas operacionais temáticas

A consagração destas orientações e princípios na

organização operacional do QREN concretiza-se pelo

estabelecimento de Agendas Operacionais Temáticas.

A racionalidade correspondente ao estabelecimento

de Agendas Operacionais Temáticas significa, funda-

mentalmente, que os Programas Operacionais são co-

locados ao serviço dos objectivos e prioridades de


desenvolvimento de Portugal, seja no que respeita aos

que assumem responsabilidades tendencialmente rela-

tivas ao território continental, seja no que se refere aos

que respondem por actuações de âmbito regional.

Procura-se, deste modo, reforçar a coerência e a

complementaridade de intervenção dos PO de nature-

za temática e os PO regionais.

As agendas operacionais temáticas incidem sobre

três domínios essenciais de intervenção: o potencial

humano, os factores de competitividade da economia

e a valorização do território.

Estas agendas configuram, por isso, uma racionali-

dade comum entre as intervenções financiadas pelos

PO Temáticos e pelos PO Regionais, sem prejuízo de

uma clara demarcação das respectivas tipologias de

intervenção.

Em coerência com esta racionalidade, é estabeleci-

do que a estruturação dos Programas Operacionais em

Eixos Prioritários — igualmente desenhados em função

dos objectivos e prioridades cuja prossecução devem

assegurar — reflicta também uma lógica eminentemente

temática.

De acordo com o exposto nos parágrafos anterio-

res, as Agendas Operacionais Temáticas são as se-

guintes:

Agenda Operacional para o Potencial Humano, que

congrega o conjunto das intervenções visando a pro-

moção das qualificações escolares e profissionais dos

portugueses e a promoção do emprego e da inclusão

social, bem como as condições para a valorização da

igualdade de género e da cidadania plena;

Agenda Operacional para os Factores de Competi-

tividade, que abrange as intervenções que visam esti-

mular a qualificação do tecido produtivo, por via da

inovação, do desenvolvimento tecnológico e do estí-

mulo do empreendedorismo, bem como da melhoria

das diversas componentes da envolvente da actividade

empresarial, com relevo para a redução dos custos

públicos de contexto;

Agenda Operacional para a Valorização do Territó-

rio que, visando dotar o país e as suas regiões e sub-

-regiões de melhores condições de atractividade para

o investimento produtivo e de condições de vida para

as populações, abrange as intervenções de natureza in-

fra-estrutural e de dotação de equipamentos essenciais

à qualificação dos territórios e ao reforço da coesão

económica, social e territorial.

Agenda Operacional para o Potencial Humano

A Agenda Operacional Temática para o Potencial

Humano assume quatro objectivos principais. Em pri-

meiro lugar, superar o défice estrutural de qualifica-

ções da população portuguesa. Para tal, consagra o

nível secundário como referencial mínimo de qualifi-

cação, centrando a aposta em estratégias de educação

e formação dirigidas a jovens e adultos. Expandir as

vias profissionalizantes para a formação inicial de jo-

vens e a oferta de percursos de formação flexíveis que

permitem a aquisição de competências certificadas para

os adultos são opções nucleares desta estratégia.

Em segundo lugar, promover o conhecimento cien-

tífico, a inovação e a modernização do tecido produti-

vo e da Administração Pública, alinhados com a prio-

ridade de transformação do modelo produtivo

português assente no reforço das actividades de maior

valor acrescentado. O alargamento das qualificações

pósgraduadas, nomeadamente em áreas de ciência e

tecnologia, bem como o apoio a formações críticas à

mudança organizacional e a abordagens integradas dos

processos formativos são os instrumentos centrais desta

linha de intervenção.

Em terceiro lugar, o estimulo à criação e à qualida-

de do emprego, destacando-se a promoção do empre-

endedorismo — nomeadamente de desempregados — e

os mecanismos de apoio à transição que privilegiem o

contacto dos jovens com o mercado de trabalho.

O quarto objectivo estratégico refere-se à promoção

da igualdade de oportunidades, distinguindo o desen-

volvimento de estratégias integradas e de base territo-

rial para a promoção da inserção social de pessoas

vulneráveis a trajectórias de exclusão social. Este do-

mínio contempla, ainda, a integração da igualdade de

género como factor de coesão social.

As prioridades acima enunciadas concretizar-se-ão

através das seguintes sete grandes vertentes de inter-

venção:

Qualificação inicial, um dos dois pilares da Inicia-

tiva Novas Oportunidades, tem como objectivo fazer

do 12.º ano o referencial mínimo de escolaridade para

todos os jovens e assegurar que as ofertas profissio-

nalizantes de dupla certificação passem a representar

metade das vagas em cursos de educação e de forma-

ção que permitam a conclusão do secundário.

A realização deste objectivo passa pela diversifica-

ção e expansão das ofertas de educação e formação

de natureza profissionalizante que proporcionem aos

jovens uma dupla certificação, escolar e profissional,

facilitadora da inserção qualificada no mundo do tra-

balho, bem como do prosseguimento de estudos. São

abrangidas nesta prioridade os cursos profissionais, os

cursos de aprendizagem, os cursos de educação e for-

mação, os cursos do ensino artístico especializado e

os cursos de especialização tecnológica.

Adaptabilidade e Aprendizagem ao Longo da Vida,

o segundo pilar da Iniciativa Novas Oportunidades, tem

como principal objectivo central a elevação dos níveis

de qualificação da população adulta, o desenvolvimento

de competências críticas à modernização económica e

empresarial, bem como a promoção da adaptabilidade

dos trabalhadores. Compreende o desenvolvimento de

competências escolares e profissionais certificadas para

adultos que não concluíram o 9.º ano de escolaridade

ou o ensino secundário ou que, tendo um habilitação

escolar, não detenham uma qualificação profissional.

Na realidade portuguesa, a formação para a adaptabi-

lidade deve assumir-se como reforço da qualificação

de base, com a criação de patamares mínimos de com-

petências que permitam a aquisição de competências

críticas para a actividade económica, a adaptação à

mudança e a apetência pela participação na aprendi-

zagem ao longo da vida.

Promover a qualificação e a empregabilidade dos

activos pouco escolarizados exige o desenvolvimento

de estratégias formativas assentes num princípio de

flexibilidade e de ajustamento às necessidades indivi-

duais de aquisição de competências. A aposta no re-

conhecimento da aprendizagem por via da experiência

constitui uma opção estratégia para a concretização


deste objectivo na medida em que permite incremen-

tar o acesso à formação bem com aumentar a sua re-

levância e impacto nos indivíduos e nas organizações.

As ofertas de educação e formação profissionalizante

dirigidas a adultos pouco escolarizados (cursos EFA),

valorizando a formação profissionalizante e as acções

modulares de curta duração, dirigidas a completar per-

cursos de certificação de competências escolares e

profissionais são, também, peças fundamentais desta

aposta.

Considerando ainda que um significativo número de

funcionários da Administração Central apresenta níveis

iguais ou inferiores a 9 anos de escolaridade, esta

vertente da Agenda Operacional para o Potencial Hu-

mano considera igualmente esta realidade, com vista

a potenciar as suas capacidades e criando condições

de valorização profissional.

Gestão e Aperfeiçoamento Profissional reúne um

conjunto de medidas dirigidas a promover a capacida-

de de inovação, gestão e modernização produtiva das

empresas e outras organizações, como condição fun-

damental de reforço da competitividade e de promo-

ção da qualidade do emprego.

No seu conjunto as intervenções que se integram

nesta prioridade respondem essencialmente aos objec-

tivos de apoiar o ajustamento da estrutura produtiva

portuguesa, reforçando a presença em actividades de

elevado valor acrescentado e os níveis de produtivida-

de globais, e a reforma da Administração Pública,

impondo uma maior valorização da formação profissi-

onal enquanto elemento de suporte à qualificação das

práticas de gestão e da mudança organizacional.

Um importante domínio de aposta nesta priorida-

de de agenda contempla o desenvolvimento de for-

mação dirigida a responder a necessidades de com-

petências especializadas em empresas que tenham em

curso trajectórias de afirmação da sua actividade em

segmentos alinhados com os objectivos de inovação,

de reforço da produção transaccionável de maior va-

lor acrescentado e da presença em mercados interna-

cionais.

Um segundo vector passa pela promoção de estra-

tégias de formação orientadas para o apoio ao desen-

volvimento organizacional e para a adopção de mo-

delos de organização da formação favoráveis ao

envolvimento na formação dos activos empregados

das PME e microempresas com mais baixas qualifi-

cações. O desenvolvimento de acções integradas de

consultoria formação constitui uma prioridade para

garantir a acrescida articulação entre os processos de

desenvolvimento de competências dos activos e os

processos de modernização das empresas e organiza-

ções. A redução das disparidades entre homens e

mulheres em meio laboral constitui um domínio de

produção de resultados associado a estes instrumen-

tos de política.

Por último, inclui-se nesta linha, o apoio ao de-

senvolvimento de formações estratégicas para a ges-

tão e inovação na Administração Pública, em domí-

nios em que as instituições não tenham capacidades

formativas internas e não seja possível mobilizá-la

noutros organismos da Administração, e a formação

de docentes.

Reforma do Sistema de Formação Profissional

Portugal enfrenta, em matéria de formação profissio-

nal, dois grandes desafios intimamente relacionados.

O primeiro, de natureza quantitativa, traduz-se na

necessidade urgente de assegurar um signi ficativo

aumento dos indivíduos com acesso a formação, quer

inicial, quer contínua ao longo da vida.

O segundo, de natureza qualitativa, traduz-se na ne-

cessidade de assegurar a relevância e a qualidade do

investimento em formação, isto é, de aumentar a efi-

cácia e a credibilidade da aplicação dos recursos des-

tinados a estas políticas.

Portugal tem feito ao longo dos últimos trinta anos,

um significativo esforço no sentido de recuperar a atra-

so que o distancia dos países mais desenvolvidos, par-

ticularmente no que respeita aos níveis de escolariza-

ção. Mas há ainda um esforço suplementar a

empreender: cerca de 3,5 milhões de activos têm um

nível de escolaridade inferior ao ensino secundário;

cerca de 485 000 jovens entre os 18 e os 24 anos estão

a trabalhar sem terem concluído esse patamar de refe-

rência da escolaridade.

A iniciativa Novas Oportunidades responde de for-

ma ambiciosa a este grande desafio de elevar rapida-

mente os níveis de qualificação dos portugueses e tor-

nando o 12.º ano o nível de escolaridade de referência.

A concretização desta ambição passa por uma estraté-

gia dual: a elevação das taxas de conclusão do nível

secundário nos jovens, com um forte combate ao aban-

dono precoce e uma aposta no reforço das vias pro-

fissionalizantes, e a persistente recuperação dos níveis

de qualificação da população adulta, através da conju-

gação da educação de adultos com a generalização dos

processos de reconhecimento, validação e certificação

de competências.

É essencial reconhecer hoje que os défices de qua-

lificação não encontrarão resposta unicamente no au-

mento dos recursos financeiros. Portugal precisa não

só de fazer mais, como também de fazer melhor, ul-

trapassando as insuficiências detectadas em termos de

relevância da oferta formativa, no que respeita à satis-

fação das necessidades de modernização das empresas

e de desenvolvimento pessoal.

No contexto português, o conceito de formação para

a adaptabilidade deve assumir-se significativamente

como reforço da qualificação de base, o que significa

a criação de patamares cognitivos mínimos que per-

mitam a adaptação individual à mudança e a aquisi-

ção de novas competências, cruciais à competitivida-

de e à inovação, e assim ao emprego e à coesão. Mas

deve assumir-se igualmente como reforço da formação

contínua certificada que se traduza em valorização dos

percursos profissionais dos indivíduos.

Por outro lado, aumentar a relevância da formação

profissional para a modernização empresarial implica

um sério esforço de estruturação e regulação da oferta

formativa, estimulando a produção e a procura de

qualificações e competências críticas para a competi-

tividade das empresas e da economia.

A agenda de reforma da formação profissional

baseia-se, assim, neste duplo referencial: a formação

financiada por recursos públicos deve permitir a pro-

gressão escolar e profissional das pessoas e contribuir


para a modernização das empresas e outras organiza-

ções económicas.

Esta agenda implica uma reforma institucional mui-

to exigente no domínio do sistema de certificação pro-

fissional e, bem assim, dos modelos de financiamento

público que privilegiem a concentração de recursos nos

dispositivos que promovam a aquisição de competên-

cias escolares e profissionais certificadas, que privile-

giem o apoio directo à procura (individual ou das

empresas) e que induzam procedimentos de avaliação

e selectividade mais rigorosos.

Um efectivo sistema de certificação da formação

profissional é indispensável para orientar a procura e

a oferta formativa, permitindo a valorização pelo mer-

cado dos investimentos em formação realizados.

A agenda de reforma da formação profissional im-

plica ainda uma forte aposta na qualidade da forma-

ção, desenvolvendo em permanência as competências

das entidades formativas e dos seus recursos humanos,

e na introdução de novos mecanismos de estímulo à

procura de formação.

Formação Avançada para a Competitividade é a li-

nha que visa a superação do atraso científico e tecno-

lógico nacional como condição essencial ao progresso

económico e social, pela aposta no conhecimento e na

competência científica e técnica. As dimensões da in-

vestigação e da inovação são vectores determinantes

para a mudança do posicionamento competitivo da

economia portuguesa, para o aumento da produtivida-

de e para o desenvolvimento de uma economia base-

ada no conhecimento. A necessidade de qualificar os

portugueses e estimular a inovação e a modernização

tecnológica, colocando no terreno políticas que acele-

rem o actual processo de mudança do padrão de espe-

cialização de economia portuguesa no sentido da pro-

dução de bens e serviços diferenciados, apoiados em

actividades de I&D e cada vez mais vocacionados para

os mercados externos torna-se indispensável.

Assumem-se como objectivos específicos da inter-

venção o reforço da formação avançada de recursos

humanos em ciência e tecnologia, em investigação e

inovação, visando a criação de uma sólida base de

qualificação, a consolidação das instituições, a criação

de emprego científico, a articulação entre formação

superior e o trabalho científico, a inserção de investi-

gadores nas empresas e o reforço das lideranças cien-

tíficas.

Para concretização destes objectivos apoiar-se-ão

acções que visam programas e bolsas de mestrado,

doutoramento e pós-doutoramento, a integração na in-

vestigação, o desenvolvimento de programas de cáte-

dras convidadas e inserção em Portugal de investiga-

dores com actividade permanente no estrangeiro, a

promoção do emprego científico e da cultura científi-

ca e tecnológica e programas de apoio ao alargamento

da base social do ensino superior e à mobilidade in-

ternacional.

Apoio ao Empreendedorismo e à Transição para a

Vida Activa, integra diferentes instrumentos que visam

promover os níveis, a qualidade e a mobilidade do

emprego, privado e público, através do incentivo ao

espírito empresarial, do apoio à integração no merca-

do de trabalho de desempregados, do apoio à transi-

ção para a vida activa dos jovens e do incentivo à

mobilidade. Este domínio de política compreende ain-

da o objectivo de promover a equidade entre homens

e mulheres no acesso ao mercado de trabalho.

Distinguindo o empreendedorismo como recurso

fundamental das políticas activas de emprego, contem-

pla-se o apoio a iniciativas empresariais de base local,

que privilegiarão como destinatários e beneficiários

pessoas desempregadas, jovens à procura do primeiro

emprego e activos em risco de desemprego.

Compreendendo o apoio a iniciativas empresariais

de base local e, também, a iniciativas que se posicio-

nem em domínios de inovação de base empresarial,

estes instrumentos — que poderão mobilizar a iniciati-

va JEREMIE, desenvolvida em parceria entre a DG

Regio e o Grupo Banco Europeu de Investimentos —

privilegiarão como destinatários e beneficiários pesso-

as desempregadas, jovens à procura do primeiro em-

prego e activos em risco de desemprego.

Os apoios à transição para a vida activa visam, pelo

seu lado, criar condições adequadas à promoção da

empregabilidade de desempregados e jovens à procura

de primeiro emprego, fomentando o contacto com o

mundo do trabalho. Complementarmente, pretende-se

contribuir para o reforço da qualidade do emprego e a

inovação empresarial apoiando a inserção nas empre-

sas de jovens qualificados.

Cidadania, Inclusão e Desenvolvimento Social, con-

grega um conjunto de instrumentos que visam contri-

buir para a concretização do Programa Nacional de

Apoio à Inclusão (PNAI), como plano estratégico na-

cional de referência para as políticas de combate à

pobreza e à exclusão social.

Constituem objectivos específicos destes instrumen-

tos a promoção da inclusão social de grupos desfavo-

recidos e socialmente excluídos, o reforço da educa-

ção e da formação em cidadania, afirmando a sua

relevância enquanto factor de plena integração social

e de promoção de uma cultura de prevenção e segu-

rança, o acolhimento, integração e empregabilidade de

imigrantes, a melhoria dos cuidados de saúde a gru-

pos sociais vulneráveis), a qualidade de vida de pes-

soas portadoras de deficiência ou incapacidade e o

desenvolvimento da rede de serviços e equipamentos

sociais.

As prioridades relativas à integração social dos gru-

pos desfavorecidos contemplam o desenvolvimento de

estratégias integradas de base territorial, a promoção

de programas específicos de formação orientados para

assegurar o desenvolvimento de competências básicas

e profissionais de pessoas em risco de exclusão do

mercado de trabalho, incluindo a resposta às necessi-

dades específicas da população imigrante, o desenvol-

vimento de programas de promoção do sucesso edu-

cativo que actuem preventivamente sobre os factores

geradores do abandono escolar, assegurando uma abor-

dagem territorial na identificação das respostas dirigi-

das a combater a produção de trajectórias de abando-

no escolar precoce.

As prioridades de reabilitação integram programas

dirigidos à vertente profissional (tendo em vista facili-

tar a integração sócio-profissional de pessoas com

deficiência), à vertente qualificação e educação (visan-

do consolidar e desenvolver condições de acesso e

frequência por parte dos alunos com necessidades es-

peciais aos estabelecimentos de ensino, desenvolver a


melhoria progressiva dos recursos técnicos e dos ins-

trumentos necessários a uma efectiva educação inclu-

siva) e à vertente acessibilidade e informação (dirigi-

da, com base em planos integrados de acção e em

iniciativas piloto de cariz inovador, dar resposta às

necessidades de pessoas com deficiência ou incapaci-

dade durante todo o seu percurso de vida).

A Promoção da Igualdade de Género que enquadra

actuações dirigidas a difundir uma cultura de igualda-

de através da integração da perspectiva de género nas

estratégias de educação e formação, a igualdade de

oportunidades no acesso e na participação no

mercado de trabalho, a conciliação entre a vida pro-

fissional e familiar, dando prioridade à criação de con-

dições de paridade na harmonização das responsabili-

dades profissionais e familiares, a prevenção da

violência de género, incluindo a violência doméstica e

o tráfico de seres humanos e a promoção da eficiên-

cia dos instrumentos de política pública na promoção

da igualdade de género e de capacitação dos actores

relevantes para a sua prossecução.

Modernização e reforma da Administração Pública

As orientações políticas governamentais e as con-

sequentes opções estratégicas e operacionais assumi-

das pelo QREN (naturalmente condicionadas pelos

normativos comunitários) conduziram a que priorida-

de de aumentar a eficiência da governação seja pros-

seguida e concretizada através de diversos Programas

Operacionais — designadamente os PO Temáticos Fac-

tores de Competitividade e Potencial Humano, os PO

Regionais do Continente e os PO das Regiões Autó-

nomas dos Açores e da Madeira.

A inerente dispersão de instrumentos de interven-

ção, que não se traduz nem pode ser entendida como

significando menor relevância dos objectivos definidos,

cuja concretização é necessariamente objecto de per-

manente e empenhada orientação e acompanhamento

político, designadamente no quadro das regiões enqua-

dradas pelo Objectivo Convergência.

Importa ter em conta, em termos estratégicos e trans-

versais, que os objectivos fundamentais que serão pros-

seguidos no âmbito do QREN em matéria de moder-

nização e reforma da Administração Pública são os

seguintes:

Assegurar a redução dos custos públicos de contex-

to, necessária para apoiar o aumento da competitivi-

dade da economia e para melhorar as condições en-

volventes da actividade dos agentes produtivos;

Aumentar a eficácia e a eficiência da actividade

administrativa através de intervenções, designadamen-

te integradas e sobretudo integradas em dinâmicas de

desenvolvimento regional, sub-regional e local, na

melhoria das condições e do desempenho de funções

de interacção com os agentes económicos e com os

cidadãos;

Promover a mobilidade horizontal e vertical na

Administração Pública, sobretudo quando associada à

descentralização de competências para a Administra-

ção Local;

Garantir, com eficácia, a qualificação profissional e

o reconhecimento das competências adquiridas pelos

funcionários e agentes públicos da Administração Cen-

tral, Regional e Local;

Desenvolver formações estratégicas para a gestão e

inovação na Administração Pública.

Agenda Operacional para os Factores

de Competitividade da Economia

A Agenda Operacional Temática para o Reforço dos

Factores de Competitividade da Economia inclui, es-

sencialmente, os estímulos à inovação e ao desenvol-

vimento científico e tecnológico, os incentivos à mo-

dernização e internacionalização empresariais e à

promoção da atractividade do investimento directo es-

trangeiro qualificante, os apoios à promoção da socie-

dade da informação e do conhecimento e a redução

dos custos públicos de contexto, incluindo os da ad-

ministração da justiça, bem como a promoção da efi-

ciência e a qualidade das instituições públicas.

A concretização de tais prioridades estrutura-se nas

seguintes grandes vertentes de intervenção:

Estímulos à Produção do Conhecimento e Desen-

volvimento Tecnológico integram diferentes instrumen-

tos de estímulo sobre o Sistema Científico e Tecnoló-

gico Nacional visando o reforço e desenvolvimento das

suas capacidades intrínsecas e a promoção da difusão

do conhecimento e da inovação na globalidade da

economia e da sociedade.

Salientam-se, como objectivos específicos, a inten-

sificação do esforço de I&D, em especial o de âmbito

empresarial, e a criação de novos conhecimentos, com

vista ao aumento da produtividade e competitividade

da economia e, em especial, a articulação entre em-

presas e centros de saber, acelerando a difusão, a trans-

ferência e utilização de tecnologias, bem como a in-

corporação de conhecimento e resultados de I&DT

pelas empresas. Para a concretização de tais objecti-

vos, integra-se a política de ciência com a política de

empresa, atribuindose maior enfoque à vertente pro-

cura e às dimensões de disseminação, demonstração e

cooperação/colaboração (nacional e internacional).

Serão accionadas nesta vertente de actuação duas

grandes tipologias de intervenção:

Sistemas de incentivos à I&DT empresarial, através

do desenvolvimento de projectos de I&DT por empre-

sas de forma individual, colectiva ou em consórcio com

outras entidades do Sistema Científico e Tecnológico

Nacional, da criação de núcleos de I&DT nas empre-

sas, de projectos e actividades de demonstração tec-

nológica e da participação em programas europeus de

I&DT;

Apoios às entidades do Sistema Científico e Tecno-

lógico Nacional através do desenvolvimento de projec-

tos de I&DT por entidades do Ensino Superior, Esta-

do e Instituições Privadas sem Fins Lucrativos em

domínios prioritários para o desenvolvimento econó-

mico e competitivo do país, do estímulo à respectiva

participação em programas europeus de I&DT e do

apoio a projectos e actividades de disseminação e di-

fusão de novos conhecimentos junto do tecido empre-

sarial.

Incentivos à Inovação e Renovação do Modelo

Empresarial e do Padrão de Especialização que, con-

centrando a dimensão principal de sistemas de incen-

tivos às empresas no âmbito do QREN, envolvem um


vasto conjunto de ajustamentos de natureza estruturante

onde se destacam a qualificação, a diferenciação, a

diversificação e a inovação na produção de bens e

serviços transaccionáveis, no quadro de fileiras produ-

tivas e de cadeias de valor mais alargadas e geradoras

de maior valor acrescentado.

Assumem-se como objectivos específicos da inter-

venção a promoção da inovação no tecido empresa-

rial, especialmente através do incremento da produ-

ção transaccionável de novos bens e serviços, do

reforço da orientação das empresas portuguesas para

mercados internacionais, reposicionando-se nos seg-

mentos mais competitivos e diferenciados, do incen-

tivo ao empreendedorismo qualificado e ao investi-

mento estruturante de grande dimensão em novas

áreas com potencial de crescimento e da promoção

da produtividade através da qualificação das PME, re-

forçando a internalização de factores dinâmicos de

competitividade.

Estes objectivos específicos valorizam ainda a pro-

moção e o desenvolvimento de intervenções sustenta-

das em lógicas de eficiência colectiva e na promoção

de economias de aglomeração.

São definidas duas grandes tipologias de priorida-

des a adoptar no quadro dos sistemas de incentivos às

empresas:

O fortalecimento de uma economia baseada no co-

nhecimento e na inovação, aplicável a todos os agre-

gados sectoriais ou regionais considerados elegíveis,

incluindo incentivos à produção de novos bens e ser-

viços no país ou o upgrading da produção actual atra-

vés da transferência e aplicação de conhecimento ou

de inovações organizacionais, bem como a expansão

de capacidades de produção em sectores de conteúdo

tecnológico ou com procuras internacionais dinâmicas,

incentivos a projectos de investimento produtivo com

forte intensidade inovadora e de natureza estruturante,

propiciadores de demonstração e de efeitos arrastamen-

to no tecido económico, o fomento do empreendedo-

rismo qualificado (cuja concretização poderá ser apoi-

ada pela iniciativa JEREMIE, desenvolvida em parceria

entre a DG Regio e o Grupo Banco Europeu de In-

vestimentos) como instrumento de inovação e de re-

generação de tecidos económicos sectoriais, regionais

ou urbanos e o favorecimento da utilização por PME

de factores de competitividade de natureza dinâmica e

imaterial (organização e gestão, concepção, desenvol-

vimento e engenharia de produtos e processos, presença

na economia digital, eficiência energética, certificação

de sistemas de qualidade, ambiente, segurança, saúde

e responsabilidade social, moda e design, internacio-

nalização e inserção e qualificação de recursos huma-

nos);

A concretização de estratégias de desenvolvimento

ou de requalificação sustentadas em lógicas de efici-

ência colectiva, através da promoção do desenvolvi-

mento a nível nacional ou territorial de pólos de com-

petitividade e tecnologia (apoio ao investimento

empresarial localizado/inserido em estratégias de de-

senvolvimento ou de afirmação internacional de áreas

de actividades económicas com particulares potencia-

lidades de crescimento), do desenvolvimento de outras

lógicas sectoriais ou de actividades relacionadas e or-

ganizadas em clusters ou outras estratégias que per-

mitam potenciar economias de aglomeração, da cria-

ção de dinâmicas regionais geradoras de novos pólos

de desenvolvimento, nomeadamente em torno de pro-

jectos-âncora ou de requalificação/reestruturação de

actividades económicas já existentes e da dinamização

e renovação económica urbana através da relocaliza-

ção/reordenamento e da revitalização da actividade

económica em centros urbanos.

Reforma do sistema de incentivos ao investimento das empresas

A reforma dos sistemas de incentivos às empresas

prosseguida no âmbito do QREN toma em considera-

ção os enquadramentos comunitários sobre a matéria,

quer no sentido de os objectivar enquanto instrumen-

tos de apoio financeiro directo ao investimento empre-

sarial, com o objectivo de promover a sua competiti-

vidade sustentada num contexto de mercado global,

quer no que respeita à adopção do princípio geral

«menos ajudas, melhores ajudas» que conduz à redu-

ção das taxas máximas permitidas e diminuição das

regiões elegíveis para ajudas regionais, à assunção de

uma atitude mais favorável face aos investimentos as-

sociados à Estratégia de Lisboa e, bem assim, à sim-

plificação de procedimentos.

Consequentemente, o Mapa de Auxílios Regionais

para o período 2007-2013 não cobrirá a totalidade do

território nacional (deixando de fora parte da Região

NUTS II Lisboa) e a generalidade das taxas máximas

(expressas em ESB) até agora permitidas para empre-

sas Não PME sofrerão reduções entre 15 e 29 pontos

percentuais.

Assinala-se, por outro lado, que a avaliação de re-

sultados dos sistemas de incentivos aplicados em Por-

tugal no QCA III aconselha a redução da extensão e

intensidade dos auxílios a conceder e, em simultâneo,

a sua focalização em prioridades fixadas em função dos

objectivos da competitividade sustentada e do estímu-

lo de uma economia baseada no conhecimento.

Porém, a generalidade das regiões portuguesas, em

particular as do Objectivo Convergência, confrontam-

-se ainda com um conjunto de condições que impõem

custos de contexto e de operação que afectam nega-

tivamente a capacidade das empresas que operam nes-

ses territórios para competir em mercados abertos e

concorrenciais. Por isso mesmo, e porque a política

comunitária assim o permite, continua a justificar-se

a atribuição de auxílios de Estado ao investimento

empresarial durante o próximo período de programa-

ção — com, todavia, uma reorientação substancial dos

seus objectivos e o significativo reforço da sua se-

lectividade.

Assumem-se, assim, cinco grandes opções estraté-

gicas:

Esbatimento da importância e expressão orçamental

dos sistemas de incentivos no contexto da prioridade

Factores de Competitividade, através de uma estraté-

gia de apoio preferencialmente baseada noutros instru-

mentos, designadamente, engenharia financeira e de-

senvolvimento de acções colectivas;

Redução de intensidades de auxílios regionais em

conformidade com as regras comunitárias;

Orientação e focalização dos sistemas de incentivos,

reduzindo fortemente a extensão da intervenção quer

em termos do número total de projectos a apoiar, quer


limitando a tipologia de investimentos apoiados aos que

justificam financiamento público;

Privilégio ao apoio às PME, que constituirão o alvo

prioritário dos sistemas de incentivos, sem todavia

descurar a relevância da função de atracção de inves-

timento estruturante (estrangeiro ou nacional), indispen-

sável para o reforço da base de conhecimento e de

inovação;

Simplificação do modelo de gestão, com vista a um

aumento da celeridade e da qualidade decisional, quer

na fase da análise, quer também no período de acom-

panhamento da execução e da avaliação dos resulta-

dos dos investimentos.

Em coerência com estas opções estratégicas, os sis-

temas de incentivos ao investimento empresarial pri-

vilegiarão o investimento destinado a reforçar a base

produtiva transaccionável da economia portuguesa,

sendo definidas duas grandes tipologias de prioridades:

A que inclui as prioridades horizontais relacionadas

com os factores críticos de competitividade num con-

texto de uma economia baseada no conhecimento e na

inovação, que integra (i) o desenvolvimento de activi-

dades de I&DT nas empresas, estimulando a coopera-

ção em consórcio com instituições do sistema científi-

co e tecnológico e com outras empresas e entidades

europeias, (ii) o investimento de inovação (produção

de novos bens e serviços no país ou up-grading signi-

ficativo da produção actual através da transferência e

aplicação de conhecimento ou de inovações organiza-

cionais, expansão de capacidades de produção em sec-

tores de conteúdo tecnológico ou com procuras inter-

nacionais dinâmicas e investimentos estruturantes de

maior dimensão e com mobilidade internacional); (iii)

fomento do empreendedorismo qualificado como ins-

trumento inovador e regenerador de tecidos económi-

cos sectoriais, regionais ou urbanos; (iv) ainda num

contexto de incremento do empreendedorismo, apoio

ao empreendedorismo das mulheres como elemento

estruturante para a sua participação na vida económi-

ca activa, bem como das iniciativas, com relevância

económica, propícias à concretização da igualdade

entre homens e mulheres; e, (v) favorecimento da uti-

lização por PME de factores de competitividade de

natureza mais imaterial (organização e gestão, concep-

ção, desenvolvimento e engenharia de produtos e pro-

cessos, presença na economia digital, eficiência ener-

gética, certificação de sistemas de qualidade, ambiente,

segurança, saúde, responsabilidade social e valorização

da conciliação entre a vida profissional, familiar e

pessoal, moda e design, internacionalização e inserção

e qualificação de recursos humanos);

A que resulta do aproveitamento das sinergias de-

correntes de «estratégias de eficiência colectiva» deli-

neadas pelas políticas públicas com o objectivo de

obter economias de proximidade e de aglomeração aos

níveis nacional, sectorial, regional, local ou urbano, que

compreende (i) promoção de Pólos de Competitivida-

de e Tecnologia (apoio ao investimento empresarial

localizado/inserido em estratégias de desenvolvimento

ou de afirmação internacional de áreas de actividades

económicas com potencialidades de crescimento), (ii)

desenvolvimento de outras lógicas sectoriais ou de

actividades relacionadas e organizadas em clusters ou

de outras estratégias que permitam potenciar economias

de aglomeração, (iii) criação de dinâmicas regionais

geradoras de novos pólos de desenvolvimento, nome-

adamente, em torno de projectos âncora ou de requa-

lificação/reestruturação de actividades económicas exis-

tentes e (iv) dinamização da renovação económica

urbana através da relocalização/reordenamento de ac-

tividades económicas e revitalização da actividade eco-

nómica em centros urbanos.

Reflectindo a preocupação de introduzir uma forte

selectividade dos sistemas de incentivos assente na pri-

oridade atribuída ao desenvolvimento de uma economia

baseada no conhecimento e na inovação, serão criados

três grandes sistemas de incentivos de aplicação hori-

zontal: SI Investigação & Desenvolvimento (empresas),

SI Inovação (investimento produtivo empresarial) e SI

Qualificação PME (factores dinâmicos em PME).

O critério básico para a atribuição de responsabili-

dades entre o PO Temático Factores de Competitivi-

dade e os PO Regionais do Continente corresponde à

natureza da política subjacente a cada linha de inter-

venção: politicas com necessidades de coordenação

nacional ou com políticas comunitárias devem ser ten-

dencialmente incluídas no PO Temático; políticas com

impactes dominantes nas regiões ou nas cidades de-

vem ser preferencialmente inseridas nos PO Regionais.

A operacionalização deste princípio é assegurada

pelo enquadramento financeiro dos incentivos dirigi-

dos às grandes e médias empresas no PO Temático

Factores de Competitividade, sendo os consagrados às

pequenas e microempresas da responsabilidade dos PO

Regionais do Continente — sem prejuízo da recepção

centralizada de candidaturas num «guichet» electróni-

co único e da atribuição de responsabilidades técnicas

pela análise e elaboração das propostas de decisão para

as Autoridades de Gestão às instituições pertinentes do

Ministério da Economia e da Inovação e do Ministé-

rio do Ambiente, do Ordenamento do Território e do

Desenvolvimento Regional.

No que se refere às estratégias de eficiência colec-

tiva, a repartição de responsabilidades determina que

(i) as estratégias de afirmação nacional ou internacio-

nal de novos pólos de desenvolvimento são enquadra-

das pelo PO Temático; (ii) os apoios a clusters ou a

outros agregados sectoriais serão concedidos pelo PO

Temático (de forma articulada com os PO das regiões

onde os mesmos tenham uma presença significativa);

(iii) os estímulos a estratégias de desenvolvimento e

requalificação regional ou urbana competem ao respec-

tivo PO regional.

As Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira

desenvolverão e assegurarão a operacionalização de

sistemas específicos de incentivo e apoio ao investi-

mento empresarial.

Pólos de Competitividade e Tecnologia

Os Pólos de Competitividade e Tecnologia, decor-

rentes de um processo de concertação interministerial

dinamizado pelo Gabinete de Coordenação do Plano

Tecnológico, são um instrumento de incentivo à cria-

ção de redes de inovação e tecnologia e inserem-se nos

objectivos mais gerais da Estratégia de Lisboa, do

PNACE e do Plano Tecnológico, nomeadamente no


que respeita aos apoios ao crescimento económico e à

criação de emprego pela via do aumento da competi-

tividade.

Visam promover parcerias, com vocação interna-

cional, que podem ter uma concentração territorial com

um ou mais focos de concentração, entre entidades

privadas e as instituições públicas incluindo, obrigato-

riamente, empresas, universidades e outros centros de

I&DT e estabelecimentos de educação e formação.

Os Pólos de Competitividade e Tecnologia consti-

tuem, assim, plataformas de colaboração para o desen-

volvimento de negócios inovadores, onde se articulam

capacidades empresariais com o conhecimento cientí-

fico e tecnológico.

Um Pólo de Competitividade é, consequentemente,

um espaço privilegiado de parceria entre actores pú-

blicos e privados para a promoção de projectos e ac-

tividades que, escolhidos e estruturados pelos parcei-

ros, serão objecto de apreciação e aceitação pelo

Sistema Nacional de Inovação.

Os seus objectivos são organizados em domínios de

competitividade, baseados em áreas económicas ou

cadeias de valor que concorram para mercados finais

comuns, com ligação e suporte em áreas de conheci-

mento alinhadas com as suas finalidades concretas,

prosseguem os seguintes objectivos gerais:

Melhorar a competitividade da economia Portugue-

sa através da tecnologia e da inovação;

Afirmar as actividades económicas com potencial

inovador a nível internacional;

Aumentar a visibilidade e a atractividade de Portu-

gal como destino de investimento directo estrangeiro

com conteúdo tecnológico e inovador;

Promover o crescimento económico e o emprego

quali ficado.

Promovidos e animados pelos parceiros, a selectivi-

dade da avaliação das candidaturas ao estatuto de «Pólo

de Competitividade e Tecnologia» — indispensável

para satisfazer os requisitos de admissibilidade para fi-

nanciamento pelos Programas Operacionais do

QREN — será baseada em indicadores que objectivem

a aferição das finalidades de competitividade e exce-

lência de forma articulada com os parceiros dinamiza-

dores e mobilizados e com os projectos e actividades

propostas, compreendem designadamente: melhoria de

posicionamento das empresas em cadeias internacionais

de elevado valor acrescentado, nomeadamente através

do aumento das exportações e do aumento do Valor

Acrescentado Bruto nas empresas associadas ao pólo;

atracção induzida de Investimento Directo Estrangei-

ro, nomeadamente de empresas-âncora; despesa priva-

da em I&D empresarial; novos Doutores contratados

por ano pelas empresas e pelas instituições de I&D

associadas ao pólo, assim como de novos investigado-

res inseridos em núcleos de I&D nas empresas; parti-

cipação anual em projectos do Programa Quadro de

I&DT e do Programa Inovação e Competitividade da

União Europeia; novos investigadores inseridos em

núcleos de I&D nas empresas.

Instrumentos de Engenharia Financeira para o Finan-

ciamento e Partilha de Risco na Inovação dirigidos a

impulsionar a disseminação de instrumentos alternati-

vos de financiamento (de que são exemplos o capital

de risco ou capital semente) que apresentam melhores

condições para apoiar projectos de investimento em-

presarial com um forte cariz de inovação, para asse-

gurar mais eficácia no seu financiamento através de

políticas públicas e para concretizar o objectivo naci-

onal e comunitário de reduzir e qualificar os sistemas

de incentivo mais tradicionais ao investimento produ-

tivo.

Considera-se, com efeito, que os projectos que vi-

sam fases iniciais do ciclo de vida das empresas e dos

produtos, com forte cariz de inovação, enfrentam obs-

táculos na obtenção dos meios de financiamento ne-

cessários e adequados ao seu desenvolvimento, que as

correspondentes políticas públicas devem procurar

minimizar — especialmente intervindo no financiamen-

to das actividades relacionadas com a internacionali-

zação das empresas, bem como com a facilitação do

acesso ao crédito por parte das PME.

Os instrumentos de intervenção assim enquadrados

pretendem, consequentemente, contribuir para que as

empresas desenvolvam as suas estratégias de cresci-

mento, de consolidação e de internacionalização num

quadro em que a envolvente financeira potencie o

desenvolvimento dessas estratégias. Como objectivos

específicos da intervenção, assumem-se em particular

o estímulo à incorporação do capital de risco na cria-

ção e desenvolvimento de empresas, a consolidação do

sistema de garantia mútua, o alargamento do espectro

de intervenção do mecanismo de concessão de garan-

tias, a dinamização da utilização de novos instrumen-

tos destinados a potenciar o financiamento a PME e o

apoio ao financiamento da inovação numa perspectiva

integrada (capital e dívida).

As referidas tipologias de intervenção incluem ain-

da o micro-financiamento competitivo.

As Intervenções Integradas para a Redução dos

Custos Públicos de Contexto dirigem-se essencialmente

à prossecução dos objectivos de melhoria da qualida-

de dos serviços prestados pelo sistema público e na

dimensão da previsibilidade, transparência e simplifi-

cação dos procedimentos públicos, visando a obtenção

de ganhos de eficiência colectiva.

Estas actuações decorrem da consideração de que

os custos públicos de contexto constituem, cada vez

mais, factores chave de diferenciação e de competiti-

vidade internacional, uma vez que afectam a produti-

vidade total dos factores nos planos da relação do Es-

tado e da Administração Pública com as empresas e

no da eficiência dos mecanismos de regulação de mer-

cado.

As tipologias de intervenção assim enquadradas são

as seguintes:

Simplificação, reengenharia e desmaterialização de

processos na Administração Pública Central, Regional

e Local;

Promoção da Administração em Rede e do desen-

volvimento do Governo Electrónico Central, Regional

e Local;

Qualificação do atendimento pelos serviços públi-

cos centrais e regionais no seu interface com as em-

presas e com as cidadãs e os cidadãos, incluindo o

desenvolvimento de soluções institucionais de concen-

tração sub-regional e municipal de serviços públicos e


de facilitação do correspondente acesso em áreas de

povoamento disperso e de baixa densidade;

Melhoria da capacidade das instituições públicas e

da capacidade dos prestadores de serviços de interes-

se económico geral (atentas as condições específicas

das suas elegibilidades) para a monitorização e gestão

do território, das infra-estruturas e dos equipamentos

colectivos.

As Acções Colectivas de Desenvolvimento Empre-

sarial congregam um conjunto de instrumentos de

apoio indirecto às empresas, materializados em inter-

venções de carácter estruturante e sustentado. Estas

iniciativas envolvem diversos protagonistas na promo-

ção de procuras qualificadas, em áreas de intervenção

com falhas de mercado e de coordenação, apoiando-

-se em dinâmicas e no potencial existente no meio

empresarial, gerando novas oportunidades de negócio

para as PME no quadro das prioridades estratégicas da

temática da competitividade de finalidade colectiva.

Constituem objectivos específicos desta prioridade o

favorecimento e a aceleração da alteração do perfil de

especialização da economia, através do desenvolvimen-

to de estratégias de criação de novos pólos de cresci-

mento, a melhoria da oferta de serviços às empresas,

reforçando e capacitando as infra-estruturas e equipa-

mentos colectivos especializados, orientando as suas

actividades para as necessidades das PME, e a promo-

ção da formação de redes e de outras formas de par-

ceria e cooperação empresarial entre empresas, enti-

dades de I&DT, profissional instituições de formação

profissional e associações empenhadas na promoção da

Igualdade de género, como instrumento privilegiado do

benefício de economias de aglomeração.

Numa óptica de redução das falhas de mercado, as

referidas acções colectivas visam obter ganhos sociais

e externalidades positivas no quadro da divulgação de

conhecimentos, da redução da informação imperfeita

e da coordenação e cooperação empresarial.

Estímulos ao Desenvolvimento da Sociedade da In-

formação que visam, designadamente, impulsionar a

criação e divulgação de novos conteúdos e serviços on-

-line, a generalização da utilização da Internet e a

promoção de Regiões Digitais. A promoção da socie-

dade da informação visa primordialmente a valoriza-

ção regional das actividades em rede, mediante o en-

riquecimento e aplicação das respectivas competências

na geração de valor económico, na melhoria das con-

dições de vida das pessoas e no apoio à promoção da

competitividade das empresas e ao seu desenvolvimen-

to sustentado. Em termos estruturais, o desenvolvimen-

to da sociedade da informação compreende instrumen-

tos privilegiados para a utilização generalizada das

tecnologias de informação e comunicação, no seio de

uma economia e de uma sociedade que se pretendem

cada vez mais baseadas no conhecimento e numa cul-

tura de proximidade, de participação e de responsabi-

lidade.

Ligar Portugal para a Mobilização para a Sociedade

da Informação

A generalização do acesso à Internet e às Tecnolo-

gias de Informação e Comunicação (TIC) é um factor

crítico para a modernização e desenvolvimento da so-

ciedade portuguesa. Implica a ampla apropriação soci-

al destas tecnologias, a sua difusão nos vários secto-

res de actividade, o combate à infoexclusão, a explo-

ração de novos produtos e serviços, o desenvolvimento

das capacidades de investigação e formação em domí-

nios emergentes, e um mercado nacional de telecomu-

nicações mais competitivo. Neste contexto, a Iniciati-

va Ligar Portugal mobilizou uma nova acção política

de mobilização para a Sociedade de Informação em

Portugal, que simultaneamente responde aos desafios

colocados pela iniciativa «i2010 — Sociedade de Infor-

mação europeia para o crescimento e emprego» da

Comissão Europeia, dirigindo o esforço público e pri-

vado para consolidar ou reforçar iniciativas em curso,

preencher lacunas, e promover a inovação e a criação

de novos produtos e serviços, de modo a:

Promover uma cidadania moderna, para a qual o uso

das Tecnologias de Informação e Comunicação é um

instrumento normal de acesso à informação, à educa-

ção, ao trabalho cooperativo, e à discussão pública;

Garantir a competitividade do mercado nacional de

telecomunicações, em especial no que se refere aos

seus custos para os cidadãos e empresas, e à disponi-

bilização generalizada de serviços avançados de quali-

dade, assegurando a existência de condições efectivas

de concorrência ao nível das melhores práticas euro-

peias;

Assegurar a transparência da Administração Públi-

ca em todos os seus actos, e a simplicidade e eficiên-

cia das suas relações com cidadãos e empresas;

Promover a utilização crescente das Tecnologias de

Informação e Comunicação pelo tecido empresarial,

apoiando as empresas na sua modernização, enquanto

condição indispensável à sua competitividade interna-

cional, e à coesão territorial assim como assegurar o

desenvolvimento de novas empresas de base tecnoló-

gica, nomeadamente de software;

Estimular o desenvolvimento científico e tecnológi-

co, promovendo actividades de Investigação e desen-

volvimento em colaboração internacional.

No domínio das Redes e Infra-Estruturas de Apoio

à Competitividade Regional é concedida prioridade à

criação e melhoria das condições envolventes que se

desejam efectivamente propícias e facilitadoras da ac-

tividade produtiva.

Aqui se integram, por um lado, as Redes Urbanas

para a Competitividade e Inovação, que visam estimu-

lar a elaboração de estratégias partilhadas de inovação

e reposicionamento internacional das cidades, poden-

do envolver estratégias e estruturas de cooperação, ac-

ções comuns de atracção de factores de criatividade,

inovação e internacionalização, projectos de reforço da

qualificação das funções das cidades ou investimentos,

materiais e imateriais, de forte potencial estruturante.

As intervenções aqui enquadradas compreendem, no-

meadamente, a criação de Áreas de Acolhimento para

a Inovação Empresarial (áreas de localização empre-

sarial, parques tecnológicos, incubadoras, parques de

ciência e tecnologia), o estabelecimento e alargamen-

to da rede logística regional, a disseminação da banda

larga (consolidação das redes académico-científicas

promoção de redes de acesso universal em áreas re-

motas ou desfavorecidas), as redes de equipamentos


sócio-culturais, bem como à promoção de novas infra-

estruturas no domínio da energia em áreas de falha de

mercado, em que a procura se revele pouco dinâmica

(Unidades Autónomas de Gás Natural e acesso dos

centros produtores de origem renovável e de co-gera-

ção à rede).

Portugal Logístico

A logística é hoje um instrumento determinante na

competitividade das actividades de transporte e distri-

buição, influenciando extraordinariamente a qualidade

e a eficiência destes serviços e, consequentemente, o

preço final dos produtos.

À escala global, o reordenamento dos sistemas pro-

dutivos está a ser acompanhado pela construção de

novas cadeias logísticas multimodais que, em função

do posicionamento geográfico privilegiado de Portugal

em relação às rotas marítimas e aéreas transcontinen-

tais, cria condições para ultrapassar o efeito de perife-

ria característico das relações comerciais que mante-

mos com o Continente Europeu.

Assim, a prioridade atribuída a esta iniciativa radi-

ca essencialmente no aproveitamento das seguintes

oportunidades:

A posição geograficamente periférica de Portugal

relativamente à Europa, poderá ser contrabalançada

pela sua centralidade atlântica face às rotas marítimas

e aéreas este-oeste e norte-sul. Uma outra vantagem

associada é o descongestionamento das nossas frentes

marítima e terrestre e do nosso espaço aéreo face aos

hubs logísticos do norte da Europa;

O desenvolvimento de uma rede de plataformas lo-

gísticas potente e equilibrada tornará Portugal atracti-

vo para as novas cadeias logísticas e de transportes,

que são cada vez mais extensas e complexas e em que

o nível das tecnologias de informação e comunicação

dedicadas é decisivo para a sua competitividade. Si-

multaneamente, a sua articulação com as redes ibéri-

cas e europeias será decisiva para a nossa integração

em macro-regiões mais vastas, factor decisivo para o

aumento da competitividade.

No cerne do Plano «Portugal Logístico», concluído

em Maio de 2006, está, pois, a criação de uma Rede

Nacional de 11 Plataformas Logísticas multimodais e

2 Centros de Carga Aérea, conjuntamente com proces-

sos que favoreçam o reordenamento territorial de acti-

vidades geradoras de movimentos de mercadorias, fo-

mentem a intermodalidade potenciando os meios de

transporte mais económicos e ambientalmente susten-

táveis e promovam a inovação tecnológica na explo-

ração dos serviços afins.

Desta forma, com a Rede Nacional de Plataformas

Logísticas, serão criados espaços de concentração de

actividades logísticas, estrategicamente localizados re-

lativamente aos principais pólos de consumo e produ-

ção, fronteiras e às infraestruturas e redes de transporte

portuárias e ferroviárias, reunindo-se as condições para

aumentar globalmente a carga movimentada, criando

mais riqueza e competitividade, organizando o trans-

porte de forma mais racional e sustentável.

A definição da Rede Nacional de Plataformas Lo-

gísticas, uma das componentes do «Portugal Logísti-

co», implica a integração multifuncional dos nós, quer

nos fluxos físicos quer nos de informação.

Para isso está em desenvolvimento uma nova info-

-estrutura — «a Janela Única Logística» — especial-

mente desenvolvida para aumentar a competitividade

da rede de infra-estruturas — as plataformas e os prin-

cipais pontos de ruptura das cadeias de transporte. Esta

nova plataforma tecnológica tem como objectivo a har-

monização, organização e preparação de fluxos de in-

formação entre os vários agentes da comunidade lo-

gística, tais como os agentes marítimos, portuários e

das plataformas logísticas.

O «Portugal Logístico» terá um impacte profundo

na movimentação física das mercadorias a todos os ní-

veis e vertentes das cadeias logísticas, contribuindo

para a constituição de um novo cluster de actividade

e para a revitalização de outros na esfera industrial e

comercial.

Promoção de Acções Integradas de Valorização

Económica dos Territórios menos Competitivos, desig-

nadamente os de baixa densidade, suportadas por es-

tratégias de eficiência colectiva e dinamizadas num

contexto de forte parceria interinstitucional.

Programa de Valorização Económica dos Recursos

Endógenos (PROVERE)

O Programa de Valorização Económica dos Recur-

sos Endógenos (PROVERE) é uma iniciativa orienta-

da para a promoção da competitividade sub-regional

que visa dar valor económico a activos territoriais

únicos, que poderão ser recursos naturais, património

histórico-cultural, saberes tradicionais ou outros, em

torno dos quais faça sentido construir uma estratégia

de desenvolvimento de médio e longo prazo.

Este instrumento de política pública destina-se a

promover acções integradas de valorização mercantil

dos recursos endógenos e inimitáveis dos territórios,

com elevado grau de inovação, contribuindo de forma

decisiva para uma maior competitividade da base eco-

nómica dos territórios abrangidos, para a criação sus-

tentada de emprego e, por essa via, para a sua susten-

tabilidade social.

Pretende-se que os principais actores do desenvol-

vimento (empresas, municípios, centros de investiga-

ção, associações de desenvolvimento e outras institui-

ções da sociedade civil) se organizem em rede no

contexto de uma estratégia de desenvolvimento centra-

da na valorização mercantil de um recurso próprio e

singular do território e que desenvolvam um plano de

acção que identifique de forma clara quais os apoios

(financeiros, administrativos ou legislativos) necessá-

rios à prossecução com sucesso dessa estratégia.

Tendo em conta que a montagem de um bom plano

integrado de desenvolvimento se revela um processo

complexo e dispendioso (não apenas na componente

de análise de viabilidade económico-financeira dos

projectos de investimento, mas sobretudo na compo-

nente de estruturação do modelo institucional de de-

senvolvimento e governação da acção integrada), pre-

vê-se que esta montagem possa ter apoio financeiro.

Contudo, o financiamento da montagem do plano de

acção integrada não poderá constituir garantia de fi-

nanciamento da respectiva implementação. Numa ló-

gica clara de selectividade nos apoios financeiros, a

selecção dos planos de acção a apoiar será efectuada


no âmbito de um concurso, envolvendo nos júris não

apenas agentes da Administração e personalidades in-

dependentes nacionais e internacionais, como também

representantes das Autoridades de Gestão dos Progra-

mas Operacionais pertinentes.

A última tipologia de intervenções integrada nesta

Agenda respeita às Acções Inovadoras, que se desti-

nam a desenvolver projectos piloto para a realização

de acções inovadoras em matéria de política pública,

constituindo espaços de aprendizagem e de teste a

novas abordagens que propiciem melhores condições

para concretização dos objectivos do QREN no âmbi-

to da competitividade.

Agenda Operacional para a Valorização Territorial

A Agenda Operacional Temática para a Valorização

do Território compreende, essencialmente, quatro vec-

tores principais de intervenção das políticas públicas:

Reforço da Conectividade Internacional, das Aces-

sibilidades e da Mobilidade;

Protecção e Valorização do Ambiente;

Política de Cidades;

Redes, Infra-Estruturas e Equipamentos para a Co-

esão Territorial e Social.

No quadro da Valorização Territorial o leque de

intervenções previsto para o próximo ciclo de apoios

estruturais comunitários assume uma perspectiva inte-

grada dirigida à concretização dos seguintes objectivos

fundamentais: superação dos défices de conectividade

internacional e de mobilidade e acessibilidade nacio-

nais, consolidação das redes, infra-estruturas e equi-

pamentos relevantes para a articulação, valorização das

actividades económicas e coesão do território; eleva-

ção das dotações em redes e infra-estruturas no domí-

nio ambiental; aumento dos níveis de salvaguarda e

valorização dos recursos naturais; e, reforço da pre-

venção, gestão e monitorização de riscos naturais e

tecnológicos.

As intervenções a concretizar no domínio do Refor-

ço da Conectividade Internacional, das Acessibilidades

e da Mobilidade assumem, tomando em consideração

os défices de conectividade internacional e interregio-

nal, os objectivos de melhorar as condições de mobi-

lidade das pessoas e a competitividade das activida-

des económicas do país no contexto global e a das

regiões no quadro nacional, indispensáveis para valo-

rizar a posição geo-estratégica de Portugal.

Constituem inequívocas prioridades, neste contexto,

a integração de Portugal na Rede Transeuropeia de Alta

Velocidade Ferroviária, com particulares benefícios na

melhoria das ligações entre Lisboa e Madrid e no eixo

entre o Porto e Lisboa, bem como os significativos

aumentos de conectividade que serão proporcionados

entre as grandes áreas metropolitanas e importantes

cidades nacionais. As inerentes melhorias da acessibi-

lidade ferroviária constituem importantes factores de

valorização territorial, induzindo significativos ganhos

de competitividade para as empresas e alargando as

áreas de influência dos respectivos mercados, reforçan-

do a capacidade de atracção de investimentos estrutu-

rantes de elevado valor acrescentado e potenciadores

de efeitos de difusão sobre o tecido económico.

No âmbito das intervenções dirigidas à superação

dos défices de conectividade internacional serão igual-

mente privilegiadas as potenciadoras do tráfego de

mercadorias — designadamente a que se inscreve no

Projecto Prioritário n.º 16. Corredor Ferroviário de

Transporte de Mercadorias Sines/Badajoz —, com im-

pactes muito relevantes em termos de dinamização do

Porto de Sines pelo significativo alargamento do res-

pectivo hinterland, bem como as referentes à concre-

tização das Auto-estradas do Mar, que potenciarão a

via marítima no transporte de mercadorias, com cus-

tos e níveis de serviços competitivos, contribuindo para

a competitividade do sistema marítimo-portuário naci-

onal e, ainda, para a respectiva articulação em cadeias

logísticas integradas e eficientes.

Este conjunto de intervenções integra ainda o apoio

à construção do Novo Aeroporto de Lisboa, cuja rele-

vância para a internacionalização da economia e para

viabilizar o aumento do fluxo de passageiros é inequí-

voca, permitindo superar os constrangimentos que de-

correm da incapacidade das actuais infra-estrutura ae-

roportuárias de Lisboa assegurarem resposta às

solicitações do tráfego.

O desenvolvimento de sistemas de transportes de

suporte à conectividade internacional de Portugal be-

neficiará igualmente de intervenções dirigidas ao re-

forço dos níveis de acessibilidades e mobilidade inter-

-regionais, designadamente a conclusão das principais

ligações rodoviárias (Itinerários Principais e Comple-

mentares) susceptíveis de contribuir significativamen-

te para a elevação dos níveis de acessibilidade e mo-

bilidade intra e inter-regionais (onde releva a

transformação do IP 4 em auto-estrada no troço Vila

Real-Bragança).

Em matéria de acessibilidades e mobilidade desta-

cam-se ainda as intervenções dirigidas à superação dos

principais constrangimentos dos sistemas de transpor-

te de âmbito regional, metropolitano e urbano.

Neste contexto, a deficiente intermodalidade do sis-

tema de transportes, com excessiva dependência da

rodovia e do uso dos veículos automóveis ligeiros de

passageiros e o insuficiente desenvolvimento de outros

modos de transporte convivem, por outro lado, com

níveis de mobilidade abaixo do desejável em algumas

regiões. É consequentemente essencial actuar selecti-

vamente na qualificação e modernização da rede fer-

roviária, nomeadamente através do desenvolvimento de

sistemas ferroviários ligeiros, bem como nas interven-

ções essenciais à promoção — designadamente em

meio urbano — de uma mobilidade mais intensiva em

transportes públicos, destacando-se neste âmbito as di-

rigidas ao desenvolvimento e integração modal das

redes de transportes colectivos.

Ao nível regional e metropolitano destacam-se ain-

da as necessárias intervenções para fechar malhas ro-

doviárias e para melhorar as condições de circulação

e segurança em áreas fortemente congestionadas (com

destaque para a conclusão da Circular Regional Inte-

rior de Lisboa — CRIL e a Circular Regional Interior

da Península de Setúbal — CRIPS).

As intervenções referenciadas ao nível do reforço

das acessibilidades nacionais, inter-regionais e interur-

banas, da inversão do perfil de mobilidade associado

ao transporte individual — com ganhos inequívocos de

produtividade e redução das externalidades sociais e


ambientais — e da promoção da capilaridade do terri-

tório concorrem de forma determinante para a conso-

lidação das redes, infra-estruturas e equipamentos re-

levantes para a articulação, valorização e coesão do

território.

Acrescem às intervenções neste domínio as dirigi-

das às infra-estruturas e equipamentos públicos que,

assegurando a valorização territorial em situações cu-

jas potencialidades de desenvolvimento se encontram

fortemente dependentes da disponibilidade de recursos

hídricos, da sua conciliação com os valores naturais e

a paisagem e, bem assim, da sua eficiente utilização

nas actividades económicas e na satisfação de neces-

sidades colectivas — destacando-se como particular-

mente relevante neste contexto o apoio complementar

ao propiciado pelo FEADER na conclusão do Empre-

endimento de Fins Múltiplos de Alqueva.

Assumem enorme relevância, no quadro da Agenda

Operacional Temática para a Valorização do Territó-

rio, as intervenções relativas à Protecção e Valoriza-

ção do Ambiente em sentido amplo.

Para a elevação das dotações em redes e infra-es-

truturas no domínio ambiental concorrerão fundamen-

talmente intervenções no domínio do ciclo urbano da

água e da valorização de resíduos sólidos urbanos.

O abastecimento de água e a recolha, tratamento e

rejeição de águas residuais constituem serviços bási-

cos de importância vital para melhorar as condições

de vida das populações e de competitividade econó-

mica regional. Assumem-se consequentemente, na pro-

gramação do ciclo de intervenções estruturais comuni-

tárias 2007-2013, os objectivos centrais de aumentar

a cobertura e a qualidade dos sistemas públicos de

abastecimento domiciliário de água e de elevar as taxa

de atendimento das redes de drenagem de águas resi-

duais — apoiando designadamente a conclusão e ex-

pansão dos sistemas em «alta» e os «verticalizados»,

bem como prosseguindo a conclusão dos sistemas em

«baixa», com especial enfoque nos investimentos vi-

sando a articulação entre essas duas vertentes do ciclo

urbano da água e a concretização dos objectivos am-

bientais que se encontram estabelecidos.

As intervenções preconizadas em matéria de redes

e infra-estruturas estruturantes no domínio ambiental

actuarão igualmente no domínio dos resíduos, especi-

ficamente no que respeita à qualificação dos sistemas

de gestão de Resíduos Sólidos Urbanos e equiparados,

contribuindo para o incremento da reciclagem e valo-

rização de fluxos específicos de resíduos e, bem as-

sim, para a aplicação dos princípios da hierarquia de

gestão de resíduos, através da redução, reutilização,

reciclagem e outras formas de valorização de resídu-

os, prevendo-se igualmente a possibilidade de apoiar

intervenções complementares neste domínio.

Um segundo conjunto de intervenções destina-se ao

aumento dos níveis de salvaguarda e valorização dos

recursos naturais.

A riqueza significativa em património natural de

Portugal encontra expressão nas áreas do seu territó-

rio que merecem estatuto especial de protecção. A

salvaguarda e valorização do património natural e dos

recursos naturais constituirão uma área de intervenção

privilegiada — a concretizar de forma articulada com

o Programa de Desenvolvimento Rural co-financiado

pelo FEADER —, destacando-se neste contexto as in-

tervenções dirigidas à gestão e utilização sustentável

de recursos naturais, à gestão de espécies e habitats,

bem como à promoção da eco-eficiência e à valoriza-

ção do litoral.

A salvaguarda e valorização dos recursos naturais

é particularmente relevante no quadro das actuações

para o reforço da prevenção, gestão e monitorização

de riscos naturais e tecnológicos.

Um terceiro conjunto de intervenções será assim

acolhido no quadro da protecção e valorização do am-

biente respeitam à prevenção, gestão e monitorização

de riscos naturais e tecnológicos. A vulnerabilidade de

Portugal a diversos tipos de riscos naturais, com des-

taque para os fenómenos de erosão da costa, cujo cres-

cente agravamento representa uma situação muito pre-

ocupante, que coloca em risco pessoas e bens, assim

como o património natural, propicia a identificação de

uma das prioridades de intervenção neste domínio; a

desertificação, presente numa percentagem considerá-

vel do território continental, bem como a ocorrência

de cheias e inundações, constituem igualmente riscos

naturais que merecem atenção no quadro da progra-

mação das intervenções estruturais. Assume ainda ca-

rácter prioritário nesta tipologia de intervenções a pre-

venção de incêndios florestais e os riscos para a saúde

pública e para o ambiente decorrentes de solos conta-

minados que em Portugal exigem a resolução dos pas-

sivos existentes, nomeadamente no que respeita à re-

cuperação ambiental de áreas mineiras e industriais

degradadas.

A riqueza significativa em património natural de

Portugal encontra expressão nas áreas do seu territó-

rio que merecem estatuto especial de protecção. A

salvaguarda e valorização do património natural e dos

recursos naturais constituirão uma área de intervenção

privilegiada de intervenção — a concretizar de forma

articulada com o Programa Operacional de Desenvol-

vimento Rural co-financiado pelo FEADER —,

destacando-se neste contexto as intervenções dirigidas

à gestão e utilização sustentável de recursos naturais,

à gestão de espécies e habitats, bem como à promo-

ção da eco-eficiência e à valorização do litoral.

Salienta-se, por outro lado, que a existência de um

sistema global e integrado de prevenção, alerta e ges-

tão de riscos naturais e tecnológicos e reparação de

danos associados, constitui um dos vectores essenciais

da valorização do território e uma prioridade na polí-

tica de ordenamento e desenvolvimento sustentável.

Esse sistema deve garantir uma abordagem transver-

sal, que tenha em conta os riscos e ameaças naturais

e tecnológicos na sua multiplicidade e as consequên-

cias que dos mesmos — directa ou indirectamente —

potencialmente decorrem.

Ao assegurar as necessárias actividades e meios de

prevenção, alerta e gestão de riscos e a reparação de

danos a eles associados, este sistema contribuirá para

o aumento dos índices de segurança, constituindo as-

sim um factor de desenvolvimento e coesão económi-

ca e social, com claros efeitos positivos em termos de

competitividade e qualidade de vida.

O sistema terá como função central aumentar a ca-

pacidade do País para prevenir e gerir riscos, centran-

do-se genericamente nos seguintes objectivos:

Garantir as condições, meios e recursos necessários

e adequados para o tratamento centralizado e perma-


nente dos dados e informação relevante para a identi-

ficação, avaliação, prevenção, alerta, gestão e correc-

ção das diversas situações de vulnerabilidade e risco;

Assegurar as condições para a programação e pla-

neamento centralizado e integrado dos meios e acções

de prevenção, alerta, gestão de risco e reparação de

danos associados;

Viabilizar a utilização racional e coordenada dos

meios, equipamentos e recursos, assegurando uma ca-

pacidade de resposta rápida, eficiente e eficaz, coerente

e integrada, com recurso a meios inovadores e tecno-

lógicos;

Criar condições para a adequada protecção de equi-

pamentos de relevância estrutural em situações de ris-

co natural ou tecnológico;

Promover a intercomunicação e a interoperacionali-

dade entre os meios e as entidades públicas e priva-

das envolvidas na prevenção, alerta, gestão de riscos

e reparação de danos associados, orientando a respec-

tiva participação em função da rapidez e da qualidade

de reacção às situações de risco;

Valorizar e enquadrar a participação adequada da

sociedade civil, estimulando a respectivo envolvimen-

to numa abordagem permanente de prevenção dos ris-

cos e minimização dos respectivos efeitos.

Os objectivos da Agenda Operacional Temática para

a Valorização do Território priorizam, por outro lado,

um conjunto coerente e diversificado de intervenções

dirigido à prossecução da Política de Cidades que,

entendida numa óptica de longo prazo e a diversas

escalas geográficas, se orienta por quatro objectivos

específicos:

Qualificar e revitalizar os distintos espaços que com-

põem cada cidade, visando um funcionamento global-

mente incluso, coeso, ajustado às necessidades concre-

tas das pessoas, sustentável e mais mobilizador dos/

das cidadãos(ãs) e da vivência de uma cidadania ple-

na e de proximidade; para este objectivo concorrerão

sobretudo operações integradas de requalificação e

reinserção urbana de bairros críticos e das periferias,

operações de recuperação e refuncionalização de áre-

as abandonadas ou de usos obsoletos e operações in-

tegradas de valorização económica de áreas de exce-

lência urbana (centros históricos, áreas comerciais,

áreas de forte potencial para constituírem novas cen-

tralidades);

Fortalecer e diferenciar o capital humano, institu-

cional, cultural e económico de cada cidade, no senti-

do de aumentar o leque de oportunidades individuais

e colectivas e, assim, reforçar o papel regional, nacio-

nal e internacional das aglomerações urbanas; o apoio

a estratégias de afirmação internacional, a criação de

equipamentos urbanos e infra-estruturas diferenciado-

res em termos de inserção em redes nacionais e inter-

nacionais, a estruturação de redes urbanas para valori-

zação partilhada de recursos, potencialidade e

conhecimento e a cooperação a grande escala com

outras cidades europeias enquadram-se neste objecti-

vo estratégico da política de cidades;

Qualificar e intensificar a integração da cidade na

região, de forma a promover relações de complemen-

taridade mais sustentáveis entre os espaços urbanos e

rurais e a dotar o conjunto de cada cidade-região de

um maior potencial de desenvolvimento; está em cau-

sa, nomeadamente, estruturar aglomerações, principal-

mente em espaços de urbanização difusa existentes e

evitar a sua extensão, ganhar dimensão urbana através

da cooperação de proximidade, fomentar complemen-

taridades e economias de aglomeração e racionalizar e

qualificar os equipamentos e serviços que a cidade

disponibiliza à sua região;

Inovar nas soluções para os problemas urbanos,

procurando soluções que se orientem, em termos físi-

cos, para a eficiência e reutilização das infraestruturas

e dos equipamentos em detrimento da construção nova,

em termos técnicos, para a exploração das oportuni-

dades que as novas tecnologias oferecem e, em termos

organizativos, para a capacitação das comunidades e

o desenvolvimento de novas dinâmicas associativas e

de novas formas de parceria público-privada.

A concretização destes objectivos no âmbito do

QREN, que correspondem a assumir as cidades como

referência central para a integração territorial da com-

petitividade e da coesão, será realizada através, essen-

cialmente, de tipologias de intervenção dirigidas aos

centros urbanos estruturantes do modelo territorial

definido no Programa Nacional de Política de Orde-

namento do Território (PNPOT) e concretizado e apro-

fundado pelos Planos Regionais de Ordenamento do

Território (PROT).

Para além da tipologia Redes Urbanas para a Com-

petitividade e Inovação, abordada no quadro da Agen-

da Operacional Temática para os Factores de Compe-

titividade, a Agenda Operacional Temática para a

Valorização do Território enquadra:

Soluções Inovadoras para Problemas Urbanos que

apoiará o desenvolvimento de projectos piloto e de

demonstração designadamente nos seguintes domínios:

Prestação de serviços de proximidade geradores de

soluções integradas para a conciliação da vida profis-

sional, familiar e pessoal; mobilidade urbana; segurança

e combate à criminalidade; gestão do espaço público

e do edificado; eco-inovações nos domínios da cons-

trução e da habitação; eficiência energética; tratamen-

to e valorização de resíduos; gestão da qualidade do

ar; governação urbana;

Parcerias para a Regeneração Urbana dirigidas a

apoiar operações integradas de regeneração urbana (que

poderão mobilizar apoios da iniciativa JESSICA, de-

senvolvida em parceria entre a DG Regio e o Grupo

Banco Europeu de Investimentos) incidindo sobre áre-

as urbanas vulneráveis do ponto de vista social e ur-

banístico, centros urbanos ou núcleos históricos, peri-

ferias urbanas necessitando de qualificação urbanística

e ambiental, de revitalização patrimonial e de reforço

de serviços sócio-culturais, de actividades económicas

e de espaços urbanos que constituam uma oportunida-

de estratégica para o desenvolvimento urbano;

Parcerias Cidade-Região cujos objectivos visam en-

quadrar e dar coerência a investimentos materiais diri-

gidos quer à cooperação entre centros urbanos vizinhos,

quer à cooperação entre centros urbanos e áreas ru-

rais envolventes; esta tipologia de intervenções dirige-

-se a estimular a estruturação de sistemas urbanos

supra-municipais de carácter policêntrico e com ganhos

de escala viabilizadores de novas funções urbanas e


de economias de aglomeração, a preparação de estra-

tégias intermunicipais de desenvolvimento territorial, o

desenvolvimento de estruturas de cooperação e de es-

truturas operacionais para coordenação de equipamen-

tos, a criação de serviços e equipamentos de gestão

intermunicipal, qualificação dos espaços de ligação

entre centros (redes de espaços verdes, estruturas eco-

lógicas) e a concretização de acções e eventos de pro-

moção do território.

As prioridades da Agenda Operacional Temática

para a Valorização do Território contemplam, finalmen-

te, intervenções em matéria de Redes de Infra-

-Estruturas e Equipamentos para a Coesão Social e Ter-

ritorial.

Não obstante as melhorias verificadas em termos da

generalidade dos níveis de acesso no país a infra-es-

truturas e equipamentos colectivos, continuam a

registarse, de forma nalguns casos significativa, dese-

quilíbrios e disfuncionalidades (designadamente regio-

nais) na organização da oferta destes bens públicos.

Para além de, por esta via, se enquadrarem particu-

larmente intervenções nos domínios das infra-estrutu-

ras e equipamentos de transporte, merecem particular

relevo as que serão concretizadas visando superar dé-

fices históricos e situações de especial desajustamento

face à dinâmica demográfica e aos requisitos actuais

dos equipamentos educativos — fundamentais para as-

segurar, de forma coerente, sistémica e eficaz, os

objectivos do QREN em matéria de valorização do po-

tencial humano, envolvendo investimentos significati-

vos no âmbito do alargamento da Rede Nacional de

Educação Pré-escolar, da requalificação física da Rede

Escolar do 1.º Ciclo do Ensino Básico (enquadrados,

nestas duas situações, pelos Programas Operacionais

Regionais do Continente) e de prossecução do Progra-

ma Integrado de Modernização das Escolas do Ensino

Secundário (cuja concretização será assegurada no

âmbito do Programa Operacional Temático Valoriza-

ção do Território).

Assinala-se, por outro lado, que os progressos al-

cançados no domínio da saúde convivem ainda com

situações muito diferenciadas, onde persistem carênci-

as importantes que designadamente justificam interven-

ções relativas à requalificação dos serviços de urgên-

cia, à reestruturação dos cuidados de saúde primários

e da melhoria do acesso à consulta e cirurgia.

Destacam-se ainda, no contexto destas tipologias de

intervenção, os investimentos a realizar no domínio da

cultura — particularmente os relativos à Salvaguarda e

Valorização do Património Cultural Nacional e às

Redes de Equipamentos Culturais — e os respeitantes

a Equipamentos de Acção Social, naturalmente deter-

minantes para a prossecução dos objectivos do QREN

no âmbito da inclusão social.

Rede escolar

Portugal enfrenta um desafio nacional em matéria

de educação que passa pela superação do atraso edu-

cativo português face aos padrões europeus e, designa-

damente, pela integração de todas as crianças e jovens

na escola, proporcionando-lhes um ambiente motiva-

dor, exigente e gratificante.

Neste contexto, assume importância fundamental a

oferta aos alunos, docentes e agentes do sistema edu-

cativo, de instalações e equipamentos escolares com

condições de funcionalidade, conforto, segurança, sa-

lubridade e aptas a uma integração e adaptação ao

processo dinâmico de introdução de novas tecnologias.

Ao longo das últimas décadas tem vindo a obser-

var-se uma degradação no estado de conservação de

parte dos estabelecimentos de ensino, pesem embora

as intervenções que têm vindo a ser concretizadas na

manutenção das instalações, com vista a fazer face a

necessidades concretas. Estas circunstâncias têm ori-

ginado grandes disparidades na qualidade da oferta de

instalações, que se reflectem nos resultados alcança-

dos nas aprendizagens dos alunos.

Torna-se assim fundamental implementar soluções

que, de forma inovadora e de modo abrangente e sis-

temático, invertam o rumo de degradação dos estabe-

lecimentos de ensino, criando condições para, por um

lado, concretizar uma efectiva reabilitação dos edifí-

cios escolares e, por outro, promover a sua moderni-

zação por referência às exigências que os novos pa-

drões e modelos pedagógicos impõem, designadamente

na concepção e arranjo dos espaços e equipamentos.

Os novos desafios das sociedades modernas, onde

a qualificação e o conhecimento se constituem como

principais motores do desenvolvimento, exigem tam-

bém, pelo seu lado, uma aposta clara na racionaliza-

ção da rede escolar, de forma a contribuir para pro-

mover o sucesso educativo dos jovens.

Melhorar o sucesso escolar e adequar as ofertas

educativas aos tempos e necessidades familiares, pres-

supõe a racionalização e o alargamento da Rede de

Educação Pré-escolar, assumindo-se o objectivo de que

em 2015 a capacidade instalada para a educação pré-

-escolar corresponda à totalidade das crianças do gru-

po etário 3-5 anos, corrigindo as carências actualmen-

te veri ficadas, sobretudo nas cidades.

No que respeita à Rede Escolar do 1.º Ciclo do

Ensino Básico a intervenção visa garantir que em

2015 todas as crianças do 1.º Ciclo do Ensino Bási-

co tenham acesso à escola completa e a tempo intei-

ro, dispondo de condições ajustadas a aprendizagens

qualificadas e qualificantes. A racionalização da rede

dos estabelecimentos do 1.º Ciclo do Ensino Básico,

na sua distribuição territorial e na sua dimensão e

apetrechamento, significa a aposta em espaços edu-

cativos de dimensão e recursos adequados ao suces-

so educativo.

O Programa de Modernização das Escolas com

Ensino Secundário visa, pelo seu lado, dotar a rede

escolar com condições mais adequadas a um ensino

de qualidade e coerente com a exigência que se deve

associar este nível crítico de ensino.

Com vista a assegurar uma racionalidade acrescida

do investimento público, baseada na articulação e na

complementaridade dos esforços desenvolvidos a nível

nacional e municipal, adoptam-se novos procedimen-

tos de gestão dos investimentos. As Cartas Educativas

Municipais — as quais têm por objecto a identificação,

a nível municipal, dos edifícios e equipamentos edu-

cativos e respectiva localização geográfica, bem como

das ofertas educativas da educação pré-escolar e dos

ensinos básico e secundário — passam a constituir não

apenas o referencial de ordenamento das redes escola-


res mas, também o instrumento de apoio à decisão de

co-financiamento.

Assim, para efeitos de acesso municipal a financia-

mento de Fundos Estruturais, é condição essencial que

as cartas educativas, da competência dos Municípios

e elaboradas em estreita articulação com o Ministério

da Educação, estejam formalmente aprovadas e homo-

logadas, visando-se assim assegurar a adequação da

rede de estabelecimentos de educação (do pré-escolar

e de ensino básico ao ensino secundário), por forma a

que, em cada momento, as ofertas educativas disponí-

veis a nível municipal respondam à procura efectiva

que ao mesmo nível se venha a manifestar.

V.3 — Articulações entre as agendas operacionais

temáticas do QREN e os programas operacionais

Como referido anteriormente, o estabelecimento de

Agendas Operacionais Temáticas significa, fundamen-

talmente, que os Programas Operacionais são coloca-

dos ao serviço dos objectivos e prioridades de desen-

volvimento de Portugal, seja no que respeita aos que

assumem responsabilidades tendencialmente relativas

ao território continental, seja no que se refere aos que

respondem por actuações de âmbito regional.

Esta abordagem, que visa reforçar a coerência e a

complementaridade de intervenção dos PO Temáticos

e os PO Regionais, deverá ser mais claramente expli-

citada através da apresentação sintética das correspon-

dentes articulações — ilustrada nos três quadros das

páginas seguintes.

Deveremos ter por um lado em conta, na aprecia-

ção destes quadros, que as articulações representadas

entre as Agendas Operacionais Temáticas (e correspon-

dentes Prioridades Operacionais) e os Programas Ope-

racionais Temáticos decorrem directamente da coerên-

cia estratégica do QREN e das consequências que

foram subsequentemente assumidas em termos de co-

erência operacional.

Deveremos por outro lado considerar, no que se

refere às correspondentes articulações com os Progra-

mas Operacionais Regionais (do continente), que a

inerente repartição de responsabilidades, a especificar

com a apresentação dos Programas Operacionais, será

consequência da observação dos dois seguintes princí-

pios:

Princípio da Subsidariedade, de acordo com o qual

as responsabilidades pela governação pública devem

ser desempenhadas pelo nível mais baixo da organiza-

ção administrativa que assegure, com eficiência e efi-

cácia, a produção dos resultados e dos impactos dese-

jados;

Princípio da Localização do Benefício, segundo o

qual as responsabilidades pela governação pública d

evem localizar-se nas instituições públicas correspon-

dentes ao nível territorial onde os respectivos benefí-

cios — isto é, os resultados e os impactos desejados —

ocorrem e têm efectiva relevância.

A aplicação destes dois princípios teve naturalmen-

te em conta as consequências das decisões governa-

mentais oportunamente tomadas sobre a dimensão dos

recursos financeiros atribuídos a cada uma das temáti-

cas prioritárias do QREN — Potencial Humano, Fac-

tores de Competitividade e Valorização do Território —

e a cada uma das tipologias temáticas e/ou regionais

dos Programas Operacionais que asseguram a respec-

tiva concretização, as restrições comunitárias relevan-

tes em termos de dotação financeira regional (espe-

cialmente condicionantes das intervenções a realizar

nas NUTS II de Lisboa e do Algarve, no Continente),

bem como das tipologias de elegibilidades regionais

dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão.

Em consequência do estatuto constitucional das

Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, as pri-

oridades dos respectivos Programas Operacionais cor-

respondem às orientações estratégicas e relativas às

prioridades de desenvolvimento definidas pelos respec-

tivos Governos Regionais.

Importa salientar, finalmente, que as articulações

ilustradas nos quadros seguintes não antecipam a es-

truturação dos Programas Operacionais Temáticos e

Regionais em Eixos Prioritários.

Interacções entre a agenda operacional temática para o potencial humano e os programas operacionais

temáticos e regionais do continente


Interacções entre a agenda operacional temática para os factores de competitividade e os programas operacionais

temáticos e regionais do continente

Interacções entre a agenda operacional temática para a valorização do território e os programas operacionais temáticos

e regionais do continente

V.4 — Coerência entre agendas operacionais temáticas

do QREN e as orientações estratégicas comunitárias

em matéria de coesão

O Conselho Europeu estabeleceu uma ligação estrei-

ta entre o futuro período de programação estrutural e

as prioridades da Estratégia de Lisboa, determinando

que as perspectivas financeiras 2007-2013 «deverão

dotar a União dos meios adequados para a concreti-

zação das suas políticas em geral e, nomeadamente,

das políticas que contribuam para a realização das

prioridades estabelecidas na Estratégia de Lisboa».

Da determinação do Conselho Europeu, consubs-

tanciada nos Regulamentos Comunitários dos Fundos

Estruturais e do Fundo de Coesão e nas Orientações

Estratégicas Comunitárias em matéria de Coesão, re-

sulta uma reorientação da política de coesão no sen-

tido de reforçar a sua contribuição para a superação

dos desafios do crescimento, da competitividade e do

emprego. Em conformidade com as Orientações Inte-

gradas para o Crescimento e o Emprego da Agenda

de Lisboa renovada, as Orientações Estratégicas Co-

munitárias em matéria de Coesão explicitam que os

programas apoiados pela política de coesão devem

procurar centrar os recursos nas seguintes três prio-

ridades:

Reforçar a atractividade dos Estados-Membros, das

regiões e das cidades, melhorando a acessibilidade,

assegurando serviços de qualidade e nível adequados

e preservando o ambiente;

Incentivar a inovação, o espírito empresarial e o

crescimento da economia baseada no conhecimento,

promovendo as capacidades de investigação e inova-

ção, incluindo as novas tecnologias da informação e

da comunicação;

Criar mais e melhor emprego, atraindo mais pesso-

as para o mercado de trabalho ou para a actividade

empresarial, melhorando a adaptabilidade dos(as)

trabalhadores(as) e das empresas e aumentando os in-

vestimentos no capital humano.


As imprescindíveis reformas introduzidas em maté-

ria de tipologia de intervenções estruturais comunitá-

rias para a efectiva prossecução das prioridades naci-

onais no próximo ciclo de programação 2007-2013 são

substancialmente convergentes com os objectivos con-

sagrados no âmbito da Agenda de Lisboa Renovada.

Reitera-se, contudo, que as prioridades nacionais se-

rão realizadas num contexto de continuada atenção ao

desígnio fundamental da política de coesão, estabele-

cido no Tratado: promover um desenvolvimento har-

monioso do conjunto da Comunidade, procurando, em

especial, reduzir a disparidade entre os níveis de de-

senvolvimento das diversas regiões e o atraso das

regiões e das ilhas menos favorecidas, incluindo as

zonas rurais.

A aferição da contribuição do QREN para as pri-

oridades da União Europeia em matéria de promoção

da competitividade e criação de empregos é apresen-

tada nas tabelas seguintes, onde se procede à expli-

citação e modulação das interacções entre as Agen-

das Operacionais Temáticas do QREN e respectivas

prioridades operacionais temáticas e as Orientações

Estratégicas Comunitárias em matéria de Coesão Eco-

nómica, Social e Territorial, 2007-2013 (estabeleci-

das pela Decisão do Conselho de 6 de Outubro de

2006).

Interacções entre a agenda operacional temática para o potencial humano e as orientações estratégicas

comunitárias em matéria de coesão

Interacções entre a agenda operacional temática para os factores de competitividade e as orientações estratégicas



Interacções entre a agenda operacional temática para a valorização do território e as orientações estratégicas


Europeia, (ii) reorientando a aplicação dos recursos

públicos dando prioridade aos investimentos indutores

de crescimento e criadores de emprego, (iii) estimulan-

do o investimento em sectores chave, reestruturando o

capital de risco, atraindo o investimento privado e apoi-

ando a modernização do tecido empresaria, (iv) melho-

rando a eficácia dos mercados, reforçando a função

reguladora e fiscalizadora do Estado, em particular a

regulamentação dos serviços, garantindo condições de

livre concorrência e acesso a «inputs» produtivos em

condições mais favoráveis, (v) aumentando a qualidade

dos serviços públicos para as empresas e cidadãos(ãs),

criando um ambiente de negócios mais atractivo para a

iniciativa privada, melhorando o contexto jurídico, agi-

lizando o sistema de justiça, simplificando, desburocra-

tizando, desmaterializando;

Assumir os desafios da competitividade, (i) refor-

çando a educação e qualificação da população portu-

guesa numa óptica de aprendizagem ao longo da vida,

adaptando os sistemas de educação e formação às

necessidades de criação de novas competências, (ii)

promovendo o uso e a disseminação do acesso às tec-

nologias de informação de forma inclusiva, (iii) aumen-

tando o número de investigadores(as), incrementando

o investimento e a qualidade da investigação e desen-

volvimento pública e privada, promovendo a incorpo-

ração dos resultados de I&D nos processos produtivos,

triplicando o investimento privado em investigação e

desenvolvimento, (iv) promovendo o emprego qualifi-

cado, (v) promovendo a inovação, o empreendedoris-

mo e a internacionalização, reforçando a capacidade

de criação de valor nas empresas;

Reforçar o emprego e a coesão social, (i) promoven-

do a criação de emprego, atraindo e retendo o maior

número de pessoas no emprego, atingindo uma taxa de

emprego global de 69%, (ii) prevenindo e combatendo

o desemprego, nomeadamente de jovens e de longa

duração, (iii) gerindo de forma preventiva e precoce os

processos de reestruturação e deslocalização empresa-

rial, (iv) promovendo a qualidade do trabalho e a flexi-

bilidade com segurança no emprego, num quadro de

reforço do diálogo e concertação social, promovendo a

concertação estratégica no domínio das relações labo-

V.5 — Coerência entre agendas operacionais do QREN

e o Programa Nacional de Acção para o Crescimento

e o Emprego

A aferição da coerência entre as Orientações Estra-

tégicas Comunitárias em matéria de Coesão Económi-

ca, Social e Territorial e as Agendas Operacionais Te-

máticas do QREN apresentada nos parágrafos anteriores

é complementada por um exercício equivalente, apre-

sentado nas tabelas seguintes, agora dirigido à avalia-

ção da respectiva coerência com as acções e os objec-

tivos estabelecidos no Programa Nacional de Acção para

o Crescimento e o Emprego 2005-2008 (PNACE).

O PNACE, que se constitui como orientador da

concretização da estratégia nacional de reformas e

modernização, concebida no quadro das referências e

prioridades da Estratégia de Lisboa Renovada, enqua-

dra os diversos programas e planos de acção com in-

cidência no Crescimento e no Emprego, onde se des-

tacam o Programa de Estabilidade e Crescimento na

dimensão macroeconómica, o Plano Tecnológico na

dimensão de competitividade e qualificação, e o Pla-

no Nacional de Emprego na dimensão emprego.

Assumindo como visão «Colocar Portugal de novo

no centro do processo de desenvolvimento à escala da

União Europeia e à escala Global, promovendo o

crescimento e o emprego através da melhoria da qua-

lificação das pessoas, das empresas, das instituições,

dos territórios, do desenvolvimento científico e do

reforço da atractividade, da coesão social e da quali-

dade ambiental», com a implementação do PNACE,

Portugal pretende atingir cinco objectivos estratégicos

que constituem uma agenda para a modernização:

Reforçar a credibilidade, (i) consolidando as contas

públicas e reduzindo, no horizonte de 2008, o défice pú-

blico do País para 2,6% do PIB, (ii) garantindo a susten-

tabilidade do sistema de protecção social e modernizan-

do o sistema de saúde, (iii) melhorando a governação,

reestruturando e qualificando a Administração Pública;

Apostar na confiança, (i) fomentando o crescimento

económico e atingindo uma taxa de crescimento anual

do PIB de 2,4%, retomando um processo de convergên-

cia real com os níveis médios de rendimento da União


rais e das grandes opções de desenvolvimento do país,

(v) desenvolvendo o carácter inclusivo do mercado de

trabalho e melhorando os sistemas de protecção e in-

clusão social, promovendo a igualdade de oportunida-

des para todos e todas, igualdade de género, a reabilita-

ção e a reinserção, a conciliação entre a vida profissional,

familiar e pessoal e o envelhecimento activo;

Reforçar a coesão territorial e ambiental como fac-

tores de competitividade e desenvolvimento sustentá-

vel, (i) promovendo um uso mais sustentável dos re-

cursos naturais e reduzindo os impactos ambientais, (ii)

promovendo a eficiência energética, (iii) melhorando

o ordenamento do território e a eficiência dos instru-

mentos de ordenamento, (iv) promovendo um sistema

urbano policêntrico e a crescente integração das cida-

des e do país em espaços supranacionais, (v) melho-

rando a mobilidade dos transportes e aproveitando as

oportunidades de exploração da logística.

Os cinco objectivos do PNACE materializam-se

em três grandes áreas de intervenção, subdivididas

em dezoito prioridades, cuja coerência com as agen-

das operacionais do QREN se explicita na secção se-

guinte.

Interacções entre a agenda operacional temática para o potencial humano e o Programa Nacional

de Acção para o Crescimento e o Emprego

Interacções entre a agenda operacional temática para os factores de competitividade e o Programa Nacional



Interacções entre a agenda operacional temática para a valorização do território e o Programa Nacional


(em que cada Eixo Prioritário é apenas financiado por

um fundo comunitário).

Deveremos salientar, por outro lado, que embora os

referidos regulamentos comunitários mantenham a ra-

cionalidade de intervenção estrutural por Objectivo da

política de coesão, introduzem simplificações impor-

tantes na estruturação destes Objectivos — que passam

a ser apenas três: Convergência, Competitividade Re-

gional e Emprego e Cooperação Territorial Europeia.

Este modelo de estruturação dos Objectivos da po-

lítica de coesão e as regras fixadas regulamentarmente

para a integração da cada região europeia (NUTS II)

em cada um dos dois primeiros Objectivos deverá ser

analisada no contexto da situação relativa das regiões

portuguesas (NUTS II) face aos critérios estatísticos

estabelecidos.

Importa ter especialmente em conta que a conjuga-

ção entre disciplina regulamentar exposta e a evolu-

ção da situação regional nacional determina que sejam

pela primeira vez impostas em Portugal diferenciações

muito significativas entre as regiões, sobretudo relevan-

tes em termos de intensidade dos financiamentos es-

truturais comunitários e, bem assim, no que respeita

às tipologias de intervenções susceptíveis de co-finan-

ciamento pelos Fundos Estruturais.

Somos assim confrontados com a seguinte situação:

As regiões (NUTS II) do Norte, Centro e Alentejo,

bem como a Região Autónoma dos Açores, são inte-

gradas no Objectivo Convergência;

A região (NUTS II) do Algarve é enquadrada no

regime transitório do Objectivo Convergência, desig-

nado Phasing Out Estatístico;

A região (NUTS II) de Lisboa integra o Objectivo

Competitividade Regional e Emprego;

A Região Autónoma da Madeira é integrada no re-

gime transitório do Objectivo Competitividade Regio-

nal e Emprego, designado Phasing In.

V.6 — Determinações regulamentares comunitárias relevantes

para a organização dos programas operacionais

Os regulamentos comunitários dos Fundos Estrutu-

rais e do Fundo de Coesão, aplicáveis no período 2007-

-2013 introduzem modificações muito significativas

face a anteriores períodos de programação, com rele-

vantes consequências sobre a organização dos Progra-

mas Operacionais.

Fundamentalmente norteados pela vontade conjuga-

da das instituições comunitárias e dos Estados-Mem-

bros em introduzirem graus elevados de simplificação

nas normas que regem a política de coesão, as conse-

quências pertinentes destes regulamentos são sobretu-

do evidenciadas pela introdução das regras de progra-

mação mono-fundo e mono-objectivo e pela

convergência entre os Fundos Estruturais e o Fundo

de Coesão em matéria de programação plurianual.

A regra de programação mono-fundo determina

que cada Programa Operacional é apenas objecto de

apoio financeiro por um Fundo Estrutural (sem pre-

juízo quer da adopção do mecanismo de flexibilida-

de correspondente à possibilidade de cada um dos

Fundos Estruturais poder co-financiar investimentos

e acções de desenvolvimento enquadrados nas tipo-

logias de intervenção do outro Fundo Estrutural, no

limite de 10 % das dotações financeiras atribuídas

por Eixo Prioritário, quer da possibilidade excepci-

onal de acordo entre a Comissão e o Estado-Membro

relativo à abrangência por um Programa Operacio-

nal de mais de um dos Objectivos da política de

coesão).

A convergência entre os Fundos Estruturais e o

Fundo de Coesão em matéria de programação pluria-

nual traduz-se, pelo seu lado, na obrigatoriedade de

programação conjunta do Fundo Europeu de Desenvol-

vimento Regional e do Fundo de Coesão em Progra-

mas Operacionais de abrangência territorial nacional


Esta enorme diversidade no enquadramento das re-

giões (NUTS II) portuguesas nos Objectivos da políti-

ca de coesão — que aliás correspondem a todas as ti-

pologias estabelecidas pelos regulamentos

comunitários — tem naturalmente consequências sobre

a dimensão financeira e a natureza dos Programas Ope-

racionais Regionais.

A referida diversidade tem, todavia, face à referida

regra de programação mono-objectivo, outro efeito

muito importante: os Programas Operacionais Temáti-

cos têm uma abrangência territorial limitada pelas

normas comunitárias às regiões enquadradas no Objec-

tivo Convergência (exceptuando obviamente a elegibi-

lidade nacional da intervenção do Fundo de Coesão).

Esta limitação territorial adiciona-se à decisão nacio-

nal, consensualizada com o Governo Regional dos

Açores, de restringir a abrangência dos PO Temáticos

ao território do Continente (salientandose que a disci-

plina regulamentar comunitária inviabiliza, em qualquer

caso, a eventual possibilidade de enquadrar nos Pro-

gramas Operacionais Temáticos intervenções concreti-

zadas na Região Autónoma da Madeira).

Importa ainda referenciar as seguintes situações:

Face às possibilidades excepcionais existentes e ten-

do em conta (i) a consagração da prioridade estratégi-

ca relativa à qualificação dos portugueses e das portu-

guesas, (ii) o estabelecimento do princípio orientador

respeitante à concentração das intervenções e (iii) a

circunstância de as prioridades e tipologias de inter-

venção serem significativamente semelhantes no con-

junto do território do Continente, é adoptado um úni-

co Programa Operacional Temático para o Continente

co-financiado pelo Fundo Social Europeu (que integrará

Eixos Prioritários para enquadramento dos investimen-

tos e acções de desenvolvimento a realizar na região

de Lisboa e na região do Algarve, com dotações fi-

nanceiras rígidas);

Tomando ainda em consideração o princípio orien-

tador relativo à concentração das intervenções e, bem

assim, a regra de programação mono-fundo, os Progra-

mas Operacionais Regionais do Continente serão ex-

clusivamente cofinanciados pelo Fundo Europeu de

Desenvolvimento Regional.

V.7 — Programas operacionais

De acordo com o exposto nos parágrafos anterio-

res, os Programas Operacionais Temáticos do período

2007-2013 são os seguintes:

Programa Operacional Temático Factores de Com-

petitividade — apoiado pelo FEDER;

Programa Operacional Temático Potencial Huma-

no — co-financiado pelo FSE;

Programa Operacional Temático Valorização do

Território — cujo financiamento comunitário será as-

segurado pelo FEDER e pelo Fundo de Coesão.

Os Programas Operacionais Regionais do Continen-

te, objecto de co-financiamento comunitário pelo FE-

DER, são estruturados territorialmente de acordo com

as NUTS II, sendo consequentemente os seguintes:

Programa Operacional Regional Norte;

Programa Operacional Regional Centro;

Programa Operacional Regional Lisboa;

Programa Operacional Regional Alentejo;

Programa Operacional Regional Algarve.

São criados dois Programas Operacionais em cada

uma das Regiões Autónomas, apoiados financeiramente

pelo FEDER e pelo FSE, correspondendo portanto aos

seguintes:

Programa Operacional Regional Açores — FEDER;

Programa Operacional Regional Açores — FSE;

Programa Operacional Regional Madeira — FEDER;

Programa Operacional Regional Madeira — FSE.

São também instituídos dois Programas Operacio-

nais de Assistência Técnica ao QREN, cujo financia-

mento comunitário será assegurado pelo FEDER e

FSE, respectivamente.

V.9 — Metas para a execução de despesas no quadro

da estratégia de Lisboa (earmarking)

A prossecução da Agenda de Lisboa, que a estraté-

gia e prioridades de desenvolvimento do QREN evi-

denciam, deverá ser concretizada através da garantia

de cumprimento das metas mínimas de despesa, fixa-

das no n.º 3 do artigo 9.º do Regulamento (CE)

n.º 1083/2006, de 11 de Julho.

As referidas metas mínimas respeitam às despesas

enquadradas nas categorias de acções estabelecidas no

Anexo IV do Regulamento mencionado e correspon-

dem a 60 % do conjunto dos Programas Operacionais

enquadrados no Objectivo Convergência (incluindo o

relativo ao Regime Transitório Phasing Out) e a 75 %

do conjunto dos Programas Operacionais enquadra-

dos no Objectivo Competitividade Regional e Empre-

go (incluindo o respeitante ao Regime Transitório

Phasing In).

Estas metas serão estabelecidas indicativamente em

cada um dos Programas Operacionais e objecto de

quantificação nos correspondentes Relatórios Anuais de

Execução.

Tendo em conta as disposições regulamentares apli-

cáveis e, em particular, a determinação de que o cum-

primento da referida disciplina deverá ser aferido com

base na execução média do período 2007-2013 por

Objectivo, será criado um mecanismo específico de

acompanhamento anual no âmbito do QREN, cujos

relatórios serão transmitidos à Comissão Europeia. A

respectiva avaliação será integrada, em termos de

acompanhamento e balanço plurianual, nos relatórios

a apresentar, nos termos do artigo 29.º do mesmo

Regulamento, em 2009 e em 2012. A aferição final

do cumprimento desta disciplina terá lugar com o en-

cerramento do conjunto dos Programas Operacionais

do QREN.

Importa entretanto salientar que o segundo parágra-

fo do mencionado n.º 3 do artigo 9.º do Regulamento

n.º 1083/2006 estipula que «A fim de garantir que se-

jam tidas em conta as circunstâncias específicas na-

cionais, nomeadamente as prioridades identificadas

nos programas nacionais de reformas, a Comissão e

cada Estado-Membro em causa podem decidir com-

plementar de forma adequada a lista de categorias

constante do anexo IV».


Neste enquadramento regulamentar, tendo em conta

as prioridades estratégicas do QREN e as prioridades

referidas no Plano Nacional de Acção para o Cresci-

mento e o Emprego (PNACE), as autoridades portu-

guesas entendem dever complementar a lista de cate-

gorias de acções estabelecida no Anexo IV ao

Regulamento n.º 1083/2006 com as seguintes:

Categoria 44 — Gestão de resíduos domésticos e

industriais, 45 — Gestão e distribuição de água (água

potável) e 46 — Tratamento de água (águas residuais);

Categoria 53 — Prevenção de riscos (incluindo a

concepção e execução de planos e medidas destinados

a prevenir e gerir os riscos naturais e tecnológicos);

Categoria 61 — Projectos integrados de reabilitação

urbana e rural;

Categoria 75 — Infra-estruturas de ensino.

Estas tipologias correspondem a conjuntos de inter-

venções que serão objecto de apoio financeiro priori-

tário por Programas Operacionais visando, respectiva-

mente, concluir significativos investimentos realizados

nos anteriores períodos de programação no âmbito do

Plano Estratégico de Abastecimento de Água e Sane-

amento de Águas Residuais (PEAASAR), indispensá-

veis para assegurar a generalização de padrões razoá-

veis de abastecimento de água e de saneamento de

águas residuais, propiciar condições eficazes de pre-

venção e gestão de riscos naturais e tecnológicos, con-

cretizar intervenções dirigidas à reabilitação económi-

ca, social e física de áreas urbanas e rurais especial-

mente frágeis e onde se manifestam situações

diversificadas de exclusão e assegurar condições ade-

quadas, em termos de racionalização e modernização

da rede nacional de infraestruturas e equipamentos de

ensino, para garantir a prossecução dos objectivos es-

tabelecidos em termos de qualificação da população

portuguesa.

As referidas tipologias de acções são especificamen-

te reconhecidas como prioridades do PNACE:

As categorias 44, 45 e 46 encontram correspondên-

cia na Medida 14 do PNACE;

A categoria 53 está enquadrada na Medida 4 do

PNACE;

A categoria 61 corporiza as orientações definidas na

Medida 2 do PNACE;

A categoria 75 está referenciada na Medida 1 do

PNACE, salientando-se ainda que as intervenções a

concretizar constituem condicionantes à prossecução

das Medidas 2, 4 e 7.

As tabelas apresentadas nas páginas seguintes espe-

cificam as categorias de despesa relevantes para cada

um dos Objectivos e Regimes Transitórios, no âmbito

da execução dos Programas Operacionais do QREN.



V.10 — Programação financeira

Tendo em consideração as decisões pertinentes do

Conselho Europeu e as correspondentes disposições

regulamentares comunitárias, bem como a deliberação

relevante do Conselho de Ministros, apresenta-se nos

quadros seguintes a programação financeira para o

período 2007-2013 respeitante ao financiamento comu-

nitário.

Importa salientar que a referida deliberação do Con-

selho de Ministros assume frontalmente uma reorien-

tação estratégica na aplicação dos Fundos Comunitá-

rios com carácter estrutural que, passando a apoiar a

superação dos principais desafios estruturais que Por-

tugal enfrenta, contribuirão para a qualificação dos

portugueses, para a promoção dos factores de compe-

titividade que, integrando a redução dos custos públi-

cos de contexto, assegura a promoção do crescimento

sustentado da economia e a valorização do território,

indispensável para promover a melhoria da qualidade

de vida num quadro de sustentabilidade.

Paralelamente, esta deliberação traduz a relevância

que o Conselho de Ministros atribui ao reforço da

aplicação territorializada de recursos estruturais comu-

nitários — nomeadamente, através da sua mobilização

por Programas Operacionais Regionais — bem como

à pertinência de estratégias de desenvolvimento que,

suportadas nas especificidades e diversidades territo-

riais, concorram para as prioridades nacionais de de-

senvolvimento.

Esta deliberação consagra, finalmente, o apoio do

QREN e respectivos Programas Operacionais à concre-

tização dos principais instrumentos governamentais de

natureza estratégica e operacional, dos quais se desta-

cam, pela sua transversalidade, a Estratégia Nacional

de Desenvolvimento Sustentável, o Programa Nacional

de Acção para o Crescimento e Emprego, o Plano

Nacional de Emprego, o Programa de Reorganização

da Administração Central do Estado, o Plano Nacio-

nal para a Igualdade, o Plano Tecnológico, o Progra-

ma Simplex e o Programa Nacional da Política de

Ordenamento do Território.

De acordo com estas prioridades políticas, a deli-

beração do Conselho de Ministros sobre a aplicação

dos Fundos Comunitários com carácter estrutural para

o período 2007-2013 traduz-se no estabelecimento das

seguintes três orientações principais:

Reforçar as dotações destinadas à Qualificação dos

Recursos Humanos.

O Fundo Social Europeu passa a representar 37 %

das dotações financeiras atribuídas ao conjunto dos

Fundos Estruturais (FSE e FEDER) no Continente

(35,3 % das respectivas dotações atribuídas a Portugal),

aumentando em 10 pontos percentuais a sua posição

relativa face à situação vigente no Quadro Comunitá-

rio de Apoio 2000-2006 (QCA III).

Assim, as intervenções co-financiadas pelo FSE na

educação, formação, emprego, coesão social, ciência

e cultura beneficiarão de mais 1,3 mil milhões de eu-

ros do que no período de programação anterior, pas-

sando de 4,7 para 6 mil milhões de euros (preços

constantes de 2004).

Reforçar os financiamentos destinadas à Promoção

do Crescimento Sustentado da Economia Portuguesa.

As intervenções do Fundo Europeu de Desenvolvi-

mento Regional dirigidas à promoção do crescimento

sustentado da economia portuguesa terão uma dotação

de pelo menos 5,5 mil milhões de euros, repartida pelo

montante de 3,1 mil milhões de euros no âmbito do

Programa Operacional Temático Factores de Compe-

titividade e por um valor mínimo de 2,4 mil milhões

de euros a mobilizar pelos Programas Operacionais

Regionais em acções de promoção da competitividade

à escala dos respectivos territórios (preços correntes).

Nestes termos, as intervenções co-financiadas pelo

FEDER no âmbito dos factores de competitividade

passam a representar 66 % das dotações deste fundo


estrutural afectas aos Programas Operacionais Temáti-

cos, aumentando 12 pontos percentuais face a valores

equivalentes no QCA III.

Reforçar a relevância financeira dos Programas

Operacionais Regionais do Continente.

Os Programas Operacionais Regionais do Continente

(exclusivamente cofinanciados pelo FEDER) passam a

representar 55 % do total de FEDER a mobilizar no

Continente, aumentando em 9 pontos percentuais a sua

importância relativa face aos valores equivalentes no

QCA III.

A dotação financeira dos PO Regionais das regiões

Convergência do Continente (Norte, Centro e Alente-

jo) aumentará 10 % em termos reais face ao valor equi-

valente do QCA III.

No quadro da boa articulação entre os financiamen-

tos do QREN e do FEADER, foi considerado, a título

indicativo, o acesso pelos beneficiários das regiões do

Algarve e da Madeira a financiamentos propiciados

pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento

Rural, nos montantes de 225 e de 175 milhões de

Euros (preços correntes), respectivamente, tendo em

conta as suas elegibilidades específicas.

Atribuição financeira indicativa anual por fundo e programa operacional — Objectivo convergência

Participação Comunitária (Euros - preços correntes) Programa Operacional Fundo

Total 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

PO Temático Factores de

Competitividade FEDER 3.103.789.011 417.496.731 425.846.666 434.363.599 443.050.871 451.911.888 460.950.126 470.169.130

FEDER + FC 4.658.544.223 626.629.896 639.162.494 651.945.744 664.984.659 678.284.351 691.850.039 705.687.040

FEDER 1.598.578.698 215.027.948 219.328.507 223.715.077 228.189.378 232.753.165 237.408.229 242.156.394PO Temático Valorização do

Território FC 3.059.965.525 411.601.948 419.833.987 428.230.667 436.795.281 445.531.186 454.441.810 463.530.646

PO Regional Norte FEDER 2.711.645.133 364.748.691 372.043.665 379.484.538 387.074.229 394.815.714 402.712.028 410.766.268

PO Regional Centro FEDER 1.701.633.124 228.890.000 233.467.800 238.137.156 242.899.899 247.757.897 252.713.056 257.767.316

PO Regional Alentejo FEDER 868.933.978 116.882.009 119.219.649 121.604.042 124.036.123 126.516.846 129.047.183 131.628.126

FEDER 900.748.216 121.161.405 123.584.632 126.056.325 128.577.452 131.149.001 133.771.981 136.447.420

PO Regional Açores Dotação

Específica 65.600.833 8.824.096 9.000.578 9.180.590 9.364.202 9.551.486 9.742.515 9.937.366

PO Temático Potencial Humano FSE 5.834.519.232 784.812.594 800.508.847 816.519.024 832.849.404 849.506.392 866.496.520 883.826.451

PO Regional Açores FSE* 190.000.000 25.557.272 26.068.417 26.589.785 27.121.581 27.664.013 28.217.293 28.781.639

PO Assistência técnica FEDER 80.642.957 10.847.442 11.064.391 11.285.679 11.511.392 11.741.620 11.976.452 12.215.981

PO Assistência técnica FSE 76.802.154 10.330.808 10.537.424 10.748.173 10.963.137 11.182.399 11.406.046 11.634.167

TOTAL Fundos QREN 2007 - 2013

Convergência - 20.192.858.861 2.716.180.944 2.770.504.563 2.825.914.655 2.882.432.949 2.940.081.607 2.998.883.239 3.058.860.904

Total FEDER 11.031.571.950 1.483.878.322 1.513.555.888 1.543.827.006 1.574.703.546 1.606.197.617 1.638.321.570 1.671.088.001

Total FC 3.059.965.525 411.601.948 419.833.987 428.230.667 436.795.281 445.531.186 454.441.810 463.530.646

Total FSE 6.101.321.386 820.700.674 837.114.688 853.856.982 870.934.122 888.352.804 906.119.859 924.242.257

FEADER* 3.648.094.672 526.583.178 524.461.484 510.402.325 517.645.174 523.315.964 523.361.803 522.324.744

FEP* 223.943.059 30.519.983 30.998.886 31.484.737 31.977.622 32.477.628 32.984.845 33.499.358

* Inclui a região do Algarve

Atribuição financeira indicativa anual por fundo e programa operacional — Apoio transitório do objectivo

convergência (Phasing Out)

Fundo Participação Comunitária (Euros - preços correntes) Programa Operacional

Total 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

PO Regional Algarve FEDER 174.952.016 42.760.156 37.246.284 31.494.752 25.498.262 19.249.314 12.740.209 5.963.039

PO Temático Potencial Humano FSE 102.749.597 25.113.107 21.874.802 18.496.918 14.975.170 11.305.153 7.482.344 3.502.103

PO Assistência técnica FEDER 1.322.056 323.125 281.457 237.996 192.682 145.461 96.274 45.061

PO Assistência técnica FSE 776.445 189.771 165.301 139.775 113.163 85.429 56.542 26.464

TOTAL Fundos QREN 2007 - 2013 - Apoio

transitório do objectivo Convergência 279.800.114 68.386.159 59.567.844 50.369.441 40.779.277 30.785.357 20.375.369 9.536.667

Total FEDER 176.274.072 43.083.281 37.527.741 31.732.748 25.690.944 19.394.775 12.836.483 6.008.100

Total FSE 103.526.042 25.302.878 22.040.103 18.636.693 15.088.333 11.390.582 7.538.886 3.528.567

FEADER*

FEP**

* FEADER não é objecto de Phasing Out

** No caso do FEP, o Algarve faz parte do Objectivo Convergência

Atribuição financeira indicativa anual por fundo e programa operacional — Objectivo competitividade regional e emprego

Ç

Fundo Participação Comunitária (Euros - preços correntes) Programa Operacional

Total 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

PO Regional Lisboa FEDER 306.689.171 41.253.361 42.078.428 42.919.996 43.778.396 44.653.963 45.547.043 46.457.984

PO Temático Potencial Humano FSE 180.119.036 24.228.164 24.712.727 25.206.982 25.711.121 26.225.344 26.749.851 27.284.847


PO Assistência técnica FSE 1.361.101 183.084 186.746 190.481 194.291 198.176 202.140 206.183

TOTAL Fundos QREN 2007 - 2013 -

Competitividade Regional e Emprego 490.486.858 65.976.347 67.295.874 68.641.791 70.014.627 71.414.919 72.843.218 74.300.082

Total FEDER 309.006.721 41.565.099 42.396.401 43.244.328 44.109.215 44.991.399 45.891.227 46.809.052

Total FSE 181.480.137 24.411.248 24.899.473 25.397.463 25.905.412 26.423.520 26.951.991 27.491.030

FEADER 94.442.381 8.886.464 11.293.907 14.594.830 14.801.937 14.964.092 14.965.403 14.935.748

FEP 12.556.000 1.688.945 1.722.724 1.757.178 1.792.323 1.828.169 1.864.733 1.901.928


Atribuição financeira indicativa anual por fundo e programa operacional — Apoio transitório ao objectivo competitividade

regional e emprego (Phasing In)

Atribuição financeira indicativa anual por fundo e programa operacional — Assistência técnica ao QREN


Total 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

FEDER 254.224.328 66.119.657 56.867.201 47.218.198 37.160.488 26.681.584 15.768.658 4.408.542PO Regional Madeira Dotação

Específica 66.324.676 8.921.462 9.099.891 9.281.889 9.467.527 9.656.877 9.850.015 10.047.015

PO Regional Madeira FSE 125.000.000 32.510.489 27.961.133 23.216.798 18.271.505 13.119.114 7.753.317 2.167.644


PO Assistência técnica FSE 1.060.300 275.767 237.177 196.934 154.986 111.282 65.767 18.387

TOTAL Fundos QREN 2007 - 2013 - Apoio transitório do objectivo Competitividade

448.414.679 108.296.924 94.569.245 80.249.139 65.318.401 49.758.336 33.549.739 16.672.895

Regional e Emprego

Total FEDER 322.354.379 75.510.668 66.370.935 56.835.407 46.891.910 36.527.940 25.730.655 14.486.864

Total FSE 126.060.300 32.786.256 28.198.310 23.413.732 18.426.491 13.230.396 7.819.084 2.186.031

FEADER 175.000.000 25.039.134 25.051.654 24.548.604 24.896.960 25.169.706 25.171.910 25.122.032

FEP 9.986.190 1.343.249 1.370.114 1.397.515 1.425.466 1.453.976 1.483.055 1.512.815

Atribuição financeira indicativa anual por fundo e programa operacional — Objectivo cooperação territorial europeia


Total 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

PO de Cooperação

Transfronteiriça Portugal -

Espanha

FEDER 60.222.493 7.771.402 7.960.941 8.231.584 8.572.937 8.924.651 9.225.719 9.535.259

PO de Cooperação

Transfronteiriça Bacia do

Mediterrâneo

FEDER 663.351 53.379 91.200 99.686 101.680 103.714 105.788 107.904

PO de Cooperação Transnacional

Espaço Atlântico FEDER 16.168.600 2.086.475 2.137.362 2.210.025 2.301.672 2.396.100 2.476.931 2.560.036


Sudoeste Europeu FEDER 7.506.849 968.720 992.347 1.026.083 1.068.633 1.112.475 1.150.003 1.188.588


Mediterrâneo FEDER 4.042.151 521.619 534.341 552.506 575.418 599.025 619.233 640.009


Macaronésia FEDER 10.394.099 1.341.305 1.374.018 1.420.730 1.479.646 1.540.350 1.592.312 1.645.737

TOTAL Fundos QREN 2007 - 2013 - Cooperação 98.997.543 12.742.900 13.090.209 13.540.614 14.099.986 14.676.315 15.169.986 15.677.533

Territorial Europeia

Total FEDER 98.997.543 12.742.900 13.090.209 13.540.614 14.099.986 14.676.315 15.169.986 15.677.533


Total 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

PO Assistência técnica FEDER 86.087.938 11.951.854 12.067.664 12.183.327 12.298.788 12.413.996 12.528.892 12.643.417

PO Assistência técnica FSE 80.000.000 10.979.430 11.126.648 11.275.363 11.425.577 11.577.286 11.730.945 11.885.201

TOTAL Fundos QREN 2007 - 2013 - Assistência

Técnica QREN 166.087.938 22.931.284 23.194.312 23.458.690 23.724.365 23.991.282 24.259.387 24.528.618

Total FEDER 86.087.938 11.951.854 12.067.664 12.183.327 12.298.788 12.413.996 12.528.892 12.643.417

Total FSE 80.000.000 10.979.430 11.126.648 11.275.363 11.425.577 11.577.286 11.730.945 11.885.201

Atribuição financeira indicativa anual por fundo e programa operacional — Total


Total 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

TOTAL Fundos QREN 2007 - 2013 - Total 21.510.558.055 2.971.583.274 3.005.027.735 3.038.715.640 3.072.645.240 3.106.716.534 3.140.821.551 3.175.048.081

Total FEDER 11.938.204.665 1.656.780.270 1.672.941.174 1.689.180.103 1.705.495.601 1.721.788.046 1.737.949.921 1.754.069.550

Total FC 3.059.965.525 411.601.948 419.833.987 428.230.667 436.795.281 445.531.186 454.441.810 463.530.646

Total FSE 6.512.387.865 903.201.056 912.252.574 921.304.870 930.354.358 939.397.302 948.429.820 957.447.885

FEADER* 3.929.325.028 560.567.716 562.516.301 551.549.715 559.348.027 565.453.718 565.503.072 564.386.480

FEP* 246.485.249 33.552.177 34.091.724 34.639.430 35.195.411 35.759.773 36.332.633 36.914.101

* Os valores apresentados correspondem à programação total do FEADER, incluindo a Rede Rural Nacional (11.787.975 Euros), e do FEP, que não são totalmente susceptíveis de desagregar por Objectivos

e Regimes Transitórios nesta fase de programação

V.11 — Verificação ex-ante da adicionalidade

O princípio da adicionalidade impõe, nos termos do

n.º 1 do artigo 15.º do Regulamento (CE) n.º 1083/

2006, de 11 de Julho, que «A participação dos Fun-

dos Estruturais não substitui as despesas estruturais

públicas ou equivalentes de um Estado-Membro».

Importa ter consequentemente em conta, de acordo

com o respectivo números 2 e 3, que:

Este princípio se aplica exclusivamente, no período

de programação 2007-2013, às regiões enquadradas

pelo Objectivo Convergência (uma vez que o n.º 2.

deste Artigo determina que «Em relação às regiões


abrangidas pelo Objectivo da Convergência, a Comis-

são e o Estado-Membro devem determinar o nível de

despesas estruturais públicas ou equivalentes que o

Estado-Membro deve manter em todas as regiões em

causa durante o período de programação»);

Ainda de acordo com o mesmo número, «o nível

de despesas a manter pelo Estado-Membro é um dos

elementos abrangidos pela Decisão da Comissão so-

bre o quadro de referência estratégico nacional referi-

dos no n.º 3 do artigo 28.º», salientando também que

«o documento sobre a metodologia elaborado pela

Comissão (…) fornecerá orientações»;

O n.º 3 do referido Artigo do Regulamento Geral

determina, pelo seu lado, que «em regra geral, o nível

de despesas referido no n.º 2 deve ser, pelo menos,

igual ao montante das despesas médias anuais em ter-

mos reais durante o período de programação anterior»,

para a seguir salientar o seguinte: «Além disso, o ní-

vel de despesas deve ser determinado em função das

condições macroeconómicas gerais em que o financia-

mento é realizado e tendo em conta determinadas si-

tuações económicas específicas ou excepcionais, tais

como as privatizações ou um nível excepcional de

despesas estruturais públicas ou equivalentes efectua-

das pelo Estado-Membro durante o período de progra-

mação anterior.»

O quadro seguinte permite verificar o cumprimento

ex-ante do princípio da adicionalidade para o período

2007-2013.

Tendo em conta as determinações regulamentares

comunitárias referidas e, designadamente, o disposto

no n.º 3 do artigo 15.º do Regulamento (CE) n.º 1083/

2006, de 11 de Julho, a verificação intercalar e ex post

da adicionalidade tomará em consideração a evolução

das condições macroeconómicas gerais e as situações

económicas específicas ou excepcionais que se verifi-

carem em Portugal.

Tabela financeira com a previsão média anual para 2007-2013 e com o recapitulativo das despesas estruturais públicas

ou equivalentes médias nas regiões do objectivo da convergência em 2000-2005 (euros a preços de 2006)

Previsão média anual no QREN 2007-2013 (ex-ante) Média anual 2000-2005

Total do qual Empresas Públicas (b)

Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN)

Não Co financiado (a) Total Total

do qual Empresas Públicas

Quadro Comunitário de Apoio (QCA)

Não Co financiado Total

Nacional + UE Nacional + UE UE Nacional Nacional Nacional Nacional + UE Nacional + UE UE Nacional Nacional Nacional

1 2 = 4+5+6 3 4 5 6 7= 5+6=2-4 8 =10+11+12 9 10 11 12 13=11+12=8

10

Infra-estruturas de base 2.906.664.992 1.005.410.456 503.233.174 297.283.105 2.106.148.713 2.403.431.818 2.790.923.028 942.289.930 634.514.624 499.099.053 1.657.309.350 2.156.408.403

- Transportes 2.042.183.196 760.885.816 243.457.802 161.601.255 1.637.124.139 1.798.725.394 1.695.247.999 692.126.883 376.642.474 354.347.445 964.258.080 1.318.605.525

- Telecomunicações e sociedade da informação

225.409.282 2.363.956 80.326.501 36.518.962 108.563.819 145.082.781 264.686.169 56.944.623 49.164.857 27.396.993 188.124.318 215.521.312

- Energia 68.681.498 7.028.995 24.814.839 14.714.776 29.151.883 43.866.659 250.519.746 73.545.099 40.937.285 55.735.097 153.847.364 209.582.461

- Ambiente e água 405.245.519 194.644.578 110.721.612 66.932.939 227.590.968 294.523.907 435.928.315 119.673.326 103.976.347 39.513.805 292.438.164 331.951.969

- Saúde (C) 165.145.496 40.487.112 43.912.419 17.515.173 103.717.904 121.233.078 144.540.799 0 63.793.662 22.105.713 58.641.423 80.747.137

Recursos Humanos 1.807.653.442 978.993.710 429.012.601 399.647.131 828.659.732 1.519.149.745 410.669 749.521.196 399.968.725 369.659.823 769.628.548

- Educação 766.459.960 446.793.112 193.619.252 126.047.596 319.666.848 570.324.008 144.715 250.704.136 119.668.138 199.951.734 319.619.872

- Formação 802.021.969 384.757.985 172.974.018 244.289.965 417.263.983 739.890.441 107.467 373.653.996 215.451.344 150.785.100 366.236.445

- I&DT 239.171.513 147.442.613 62.419.331 29.309.570 91.728.901 208.935.295 158.486 125.163.064 64.849.243 18.922.988 83.772.231

Enquadramento produtivo 835.038.668 542.669.710 146.390.098 145.978.860 292.368.958 745.626.231 4.721.951 456.792.686 229.976.922 58.856.623 288.833.544

- Indústria 432.210.859 332.250.866 57.075.510 42.884.483 99.959.993 142.944.231 2.377.288 90.129.169 41.038.692 11.776.347 52.815.039

- Serviços 184.411.489 114.756.262 51.858.372 17.796.855 69.655.227 399.419.422 17.719 249.366.623 132.267.501 17.785.298 150.052.799

- Turismo 218.416.320 95.662.583 37.456.216 85.297.522 122.753.738 203.262.600 2.326.944 117.296.894 56.670.729 29.294.977 85.965.706

Outros (d) 700.354.419 278.931.822 124.193.625 297.228.972 421.422.597 899.289.388 26.654.907 216.483.213 120.532.403 562.273.772 682.806.174

Total 6.249.711.521 1.005.410.456 2.303.828.416 996.879.430 2.949.003.675 3.945.883.105 5.954.988.390 974.077.457 2.057.311.720 1.249.577.103 2.648.099.567 3.897.676.670

V.12 — Repartição de responsabilidades entre os Fundos

Estruturais, o FEADER e o FEP

O princípio geral de delimitação das responsabili-

dades de financiamento entre os Fundos Estruturais

(Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional — FE-

DER e Fundo Social Europeu — FSE), o Fundo Eu-

ropeu Agrícola de Desenvolvimento Rural — FEA-

DER e o Fundo Europeu para a Pescas — FEP

corresponde a considerar que constituem responsabi-

lidade dos Fundos Estruturais, no quadro das elegi-

bilidades específicas do FEDER e do FSE, os finan-

ciamentos relativos à dotação em bens e serviços

públicos — entendidos como aqueles cujos benefíci-

os são usufruídos pela população em geral e de uma

forma indivisível, independentemente da vontade de

um indivíduo em particular querer ou não usufruir

desse bem.

Salienta-se que este princípio geral de delimitação

de responsabilidades de financiamento poderá ser ob-

jecto de adaptações nas Regiões Autónomas dos Aço-

res e da Madeira, tendo em conta as suas especifici-

dades.

Pelas suas características, os bens e serviços públi-

cos constituem um bom exemplo de externalidades

positivas, pois envolvem uma imposição involuntária

dos seus benefícios constituindo, por isso, uma resposta

adequada a ineficiências de mercado.

Neste sentido, constituem responsabilidades inequí-

vocas do FEADER e do FEP o financiamento de in-

tervenções dirigidas à dotação em bens e serviços não

públicos.

Complementarmente a esta definição de responsa-

bilidades de financiamento e, em particular, nas situa-

ções em que se justifique uma clarificação adicional

do conceito de bens e serviços públicos, assume-se que

constituem responsabilidades específicas do FEADER

e do FEP o financiamento de intervenções dentro das

explorações agrícolas e piscatórias.

(a) Inclui a contrapartida nacional ao Fundo de Coesão.

(b) AdP, ANA, APS-SINES, CTT, EDIA, ENATUR, ESTRADAS DE PORTUGAL, HOSPITAIS E.P.E., METRO DE LISBOA, METRO DO MONDEGO, METRO DO PORTO, NAER, RAVE, REDER e REN.

(c) No subdomínio Saúde a despesa dos Hospitais EPE está classificada no subsector Administrações Públicas no período 2000-2005, tendo no período 2007-2013 passado a integrar o subsector Empresas Públicas.

(d) Inclui Assistência Técnica, Outras Infra-estruturas Sociais, Mecanismos para melhorar a concepção, o acompanhamento e a avaliação de políticas e programas e Projectos integrados de renovação urbana e rural.

Fonte: Autoridades de Gestão dos PO, DGAL, DGO, DPP, GT QREN, IEFP, EPs, RAA e RAM.


Tendo ainda em conta a necessidade de precisar com

rigor a referida delimitação de responsabilidades, as-

sinalam-se as seguintes situações específicas:

Constitui responsabilidade do FEADER o apoio à

manutenção dos sistemas agroflorestais em todas as

áreas classificadas da Rede Natura, nomeadamente

dentro das Intervenções Territoriais Integradas (ITI).

Nos territórios da Rede Natura ainda sem ITI e até à

sua criação, este apoio será concretizado sob a forma

de diferenciação positiva a título de indemnizações

compensatórias.

As intervenções relativas ao Turismo em Espaço

Rural e ao Turismo de Natureza são financiáveis pelo

FEADER. Assim, nas condições definidas no Progra-

ma de Desenvolvimento Rural, são apoiáveis:

No âmbito do Turismo em Espaço Rural, os servi-

ços de hospedagem prestados nas modalidades de tu-

rismo de habitação, agro-turismo, casa de campo, tu-

rismo de aldeia e ainda os empreendimentos turísticos

no espaço rural e os parques de campismo rurais;

No âmbito do Turismo de Natureza, os estabeleci-

mentos, actividades e serviços de alojamento e anima-

ção turística e ambiental realizados e prestados em

zonas integradas na rede nacional de áreas protegidas;

o turismo de natureza é composto pelos serviços de

hospedagem, as casas de natureza (casa abrigo, casa

retiro, centro de acolhimento) e as casas e empreendi-

mentos de turismo no espaço rural e, ainda, as activi-

dades de animação ambiental (animação, interpretação

ambiental e desporto de natureza).

As responsabilidades do FEADER compreendem o

financiamento de efluentes agrícolas e agro-industriais,

quer no que respeita às intervenções realizadas dentro

das explorações, quer no que se refere a intervenções

de interface para ligação a sistemas públicos de trata-

mento de efluentes, incluindo recolha e prétratamento

de efluentes.

As responsabilidades do FEADER incluem o finan-

ciamento de microempresas em zonas rurais.

Em todo o território nacional, o FEADER financia-

rá a concessão de apoios às Indústrias Agro-alimenta-

res nas actividades referenciadas no anexo I ao Trata-

do; no caso da Silvicultura este apoio é limitado às

microempresas e a produtos da primeira transformação.

As responsabilidades do FEP não compreendem as

intervenções relativas à I&DT nas Pescas nem os cor-

respondentes equipamentos de investigação que pode-

rão ser apoiados pelo FEDER, nos termos das dispo-

sições relativas ao financiamento da investigação e

desenvolvimento pelo QREN.

VI — Governação

A formulação da estratégia de desenvolvimento que

o QREN e os respectivos Programas Operacionais

deverão concretizar, em prossecução das prioridades

estabelecidas, não constitui, como já salientado, con-

dição suficiente para a recuperação de uma trajectória

de crescimento sustentado da economia portuguesa,

criadora de emprego e de coesão social.

A qualidade da estratégia de desenvolvimento de-

verá efectivamente associar-se à respectiva organiza-

ção operacional — correspondente à concepção dos

instrumentos de intervenção que serão executados —

e, necessariamente, ao modelo de governação adopta-

do, cuja apresentação é agora efectuada.

A apresentação do modelo de governação do próxi-

mo período de programação da intervenção estrutural

comunitária não se limita, no entanto, à descrição dos

mecanismos organizacionais e dos procedimentos de

monitorização, gestão, acompanhamento, avaliação e

controlo que serão implementados — compreendendo

também a apreciação dos ensinamentos da experiên-

cia adquirida nos anteriores Quadros Comunitários de

Apoio (particularmente o QCA III), a síntese das de-

terminações dos regulamentos comunitários e a iden-

tificação das orientações políticas oportunamente esta-

belecidas.

VI.1 — Lições da avaliação do QCA III

Os exercícios de avaliação do Quadro Comunitário

de Apoio 2000-2006 examinaram de forma atenta a

problemática da respectiva governação e — sem pre-

juízo das alterações significativas que decorrem da

mais significativa complexidade da envolvente inter-

nacional de Portugal e, bem assim, da dimensão acres-

cida dos constrangimentos económicos, sociais, terri-

toriais e institucionais que importa superar — devem

ser revisitados como reflexões pertinentes no quadro

da definição do modelo de governação que será insti-

tuído no próximo período de programação.

Salientando que «a leitura da evolução dos mode-

los organizativos das estruturas orgânicas de gestão

e acompanhamento dos três Quadros Comunitários de

Apoio em Portugal revela, inequivocamente, a existên-

cia de uma trajectória de continuidade, caracterizada

pelo aprimoramento e sofisticação das arquitecturas

no sentido de dispor, por um lado, de modelos me-

lhor ajustados às novas realidades e, por outro, tirar

o maior partido possível do capital de experiência já

alcançado».

Atribuindo particular relevância ao que designou por

«modelo de gestão regionalmente desconcentrado»,

que «constituiu a expressão de uma vontade de mu-

dança na gestão dos fundos comunitários, represen-

tando, igualmente, um passo para a reforma da Ad-

ministração, designadamente no que respeita à

racionalização da administração desconcentrada, a

avaliação assinala que a implementação deste modelo

ficou aquém das expectativas que a idealização ini-

cial faziam prever, dado que não se verificou uma

efectiva desconcentração do poder de decisão secto-

rial para o nível regional, o que fragilizou a actua-

ção das CCDR como estruturas de gestão e concerta-

ção do sectorial no regional, bem como que a

existência de uma lógica de abordagem regional es-

tava desde logo fragilizada pela inclusão no Eixo III

de domínios de actuação que têm uma lógica eminen-

temente nacional, sem qualquer correspondência na

pauta de entidades regionalmente desconcentradas da

Administração Central, para concluir que os ganhos

de capacidade de decisão regional foram inequivoca-

mente condicionados tanto por défices na desconcen-

tração do poder de decisão, como por interferência,

do nível local, na prossecução de uma visão regio-

nalmente estruturada dos investimentos».


A avaliação do QCA III assinalou, entretanto, que

este «modelo de gestão poderá ter reflexos positivos

no próximo período de programação». As CCDR e

os serviços desconcentrados «que revelaram estar su-

ficientemente maduros para a concertação interinsti-

tucional, dispõem hoje de um capital de experimenta-

ção na participação nos processos de desenvolvimento

regional, suportados por Fundos Estruturais, capaz de

justificar o aprofundamento do seu grau de autono-

mia no próximo período de programação, revelando-

-se igualmente, positivo no sentido de elevar os níveis

de informação, visibilidade e transparência da inter-

venção sectorial nas regiões».

Por outro lado, a avaliação defendeu que «há con-

dições para se alcançar uma melhor territorialidade

da concepção e programação dos investimentos sec-

toriais, com ganhos expressivos na selectividade dos

investimentos e num incremento do efeito de alavan-

cagem, por via da criação de sinergias, só possíveis

com a concentração e intensificação de investimento

nos níveis territorial e temático».

Examinando, neste contexto, a experiência adquiri-

da — particularmente na região de Lisboa e Vale do

Tejo — com a contratualização sub-regional, entendeu

que as lições da experiência revelam que «o processo

de contratualização é um instrumento de robustecimen-

to do nível supramunicipal, contribui para elevar os

níveis de planeamento estratégico de nível supramu-

nicipal e cria condições favoráveis para uma gestão

mais eficaz e eficiente dos fundos comunitários».

Considerou positivo o impacto de orientações co-

munitárias, evidenciando através de dois exemplos —

a influência da Estratégia Europeia de Emprego (EEE)

e das orientações da Estratégia de Lisboa — o «efeito

diferenciado que a coerência externa da programação

do QCA III com orientações estratégicas de política

comunitária pode produzir em termos de inovação de

políticas públicas.

O carácter consolidado da EEE em termos do seu

papel na programação comunitária e a sua tradução

num mecanismo de coordenação de políticas no pla-

no interno nacional através da acção exercida pelo

PNE são largamente responsáveis pelo impacto sisté-

mico do PNE, criando condições para a coordenação

quantificada de políticas, entre as quais a política de

educação, de formação e de emprego. Neste caso, a

existência de um quadro de referência a nível comu-

nitário, definido em regime de coordenação aberta

com os Estados-Membros cria condições para a ino-

vação sustentada de políticas no plano nacional. Ape-

sar das dificuldades reveladas em adaptar a estraté-

gia nacional à estratégia europeia num contexto em

que o mercado de trabalho funcionou assimetricamente

e em contra — ciclo com a dimensão largamente es-

trutural do desemprego na UE, o impacto sistémico é

inequívoco, já que o sistema de políticas públicas

nacional teve de adaptar-se a lógicas que são de ma-

instreaming em administrações mais modernas e avan-

çadas mas que não o eram em Portugal».

Considerou, ainda, que «o caso da Estratégia de

Lisboa evidencia, pelo contrário, como a ausência de

um quadro consolidado de orientações estratégicas

comunitárias com tradução, no plano nacional, em

documentos vinculativos de coordenação de políticas

não logrou ainda produzir o mesmo impacto sistémi-

co em termos de política inovação — para concluir que

a compatibilização de documentos orientadores como

o PNACE (do qual o PNE é parte integrante), o Pla-

no Tecnológico e o QREN assumirá aqui uma impor-

tância estratégica para que, à semelhança das rela-

ções entre EEE e PNE, a Estratégia de Lisboa possa

traduzir-se na coordenação de políticas a nível nacio-

nal e contribuir, por essa via, para o impacto sisté-

mico em termos de políticas de inovação».

VI.2 — Novos regulamentos comunitários

Beneficiando da avaliação das experiências realiza-

das no passado e tributários, necessariamente, das di-

nâmicas e orientações decorrentes da evolução da en-

volvente geo-estratégica e das políticas europeias, bem

como da vontade expressa pelo Conselho Europeu, os

regulamentos estruturais comunitários para o período

2007-2013 introduzem significativas inovações nas

condicionantes que impõem ao modelo de governação

dos Fundos Estruturais e do Fundo de Coesão.

As referidas inovações, especialmente consagradas

no Regulamento (CE) n.º 1083/2006, do Conselho, de

11 de Julho, que estabelece disposições gerais sobre o

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

(FEDER) o Fundo Social Europeu (FSE) e o Fundo

de Coesão (FC), tomando embora em consideração as

disposições do Tratado no âmbito da coesão económi-

ca e social, assumem como prioritário o contributo da

política de coesão para o crescimento, a competitivi-

dade e o emprego, com integração das prioridades

comunitárias no âmbito do desenvolvimento sustentá-

vel, tendo em atenção o aumento das disparidades

económicas, sociais e territoriais da União subsequen-

te ao alargamento.

Este posicionamento, consagrado no estabelecimen-

to pelo Conselho da União Europeia de orientações

estratégicas da Comunidade em matéria de coesão

económica, social e territorial, é dotado de eficácia

política através de disposições relativas ao acompanha-

mento estratégico da coesão no quadro dos relatórios

anuais de execução de cada Estado-Membro do res-

pectivo plano nacional de reforma, dos relatórios na-

cionais respeitantes ao conjunto dos programas co-

financiados pelos Fundos (a apresentar até final de

2009 e de 2012), dos relatórios anuais da Comissão a

submeter ao Conselho Europeu da Primavera e dos

relatórios da coesão.

Reduzindo os Fundos Estruturais ao FEDER e ao

FSE e assegurando a respectiva convergência estraté-

gica e operacional com o FC, determina a correspon-

dente concentração em três Objectivos (Convergência,

Competitividade Regional e Emprego e Cooperação

Territorial Europeia), assegura a coerência entre a

política de coesão e outras políticas europeias (em

particular as relativas ao desenvolvimento rural e às

pescas) e valoriza significativamente o desenvolvimento

urbano sustentável e o contributo das cidades para o

desenvolvimento regional.

Determina ainda, prosseguindo o objectivo de sim-

plificação da intervenção estrutural comunitária, que a

programação e a gestão financeira sejam apenas efec-

tuadas através dos Programas Operacionais e respecti-

vos Eixos Prioritários, que (sem prejuízo de mecanis-


mos de flexibilidade) passam a ser mono-fundo e

mono-objectivo — eliminando, consequentemente, as

anteriores exigências de programação e de execução

que, compreendendo como instrumentos de programa-

ção os Quadros Comunitários de Apoio e os Comple-

mentos de Programação, eram concretizadas por Me-

dida.

O carácter mais estratégico e, consequentemente,

menos detalhado em matérias operacionais dos instru-

mentos de programação, não deverão ser todavia en-

tendidos como estímulo a menor rigor do exercício de

programação; bem pelo contrário, a inerente transfe-

rência de responsabilidades operacionais para os

Estados-Membros determina exigências acrescidas no

estabelecimento pelas autoridades nacionais dos refe-

renciais e requisitos dos Programas Operacionais, no

que respeita designadamente à regulamentação nacio-

nal das intervenções a concretizar.

Deverá finalmente assinalar-se que a valorização da

abordagem estratégica da política de coesão e a signi-

ficativa simplificação introduzida na respectiva opera-

cionalização determinam importantes alterações na

vocação e responsabilidades dos serviços da Comis-

são — cujas funções terão, consequentemente, dimen-

são e carácter mais estratégico e menos gestionário.

VI.3 — Orientações políticas para a governação

O Conselho de Ministros definiu, através da Reso-

lução n.º 25/2006, de 10 de Março, um conjunto de

orientações da maior relevância para a governação do

QREN e dos respectivos Programas Operacionais —

cuja concepção visa prosseguir os objectivos de con-

sistência política, eficácia, profissionalização e simpli-

cidade.

No que respeita à governação global do QREN é

determinada a criação de:

Um órgão de direcção política — a Comissão Mi-

nisterial de Coordenação do QREN — presidida pelo

Ministro que tutela o desenvolvimento regional e cons-

tituída pelos Ministros Coordenadores dos Programas

Operacionais Temáticos e Regionais, pelo Ministro

Coordenador dos instrumentos de programação do

desenvolvimento rural e das pescas e pelo Ministro das

Finanças, podendo participar nas suas reuniões outros

ministros relevantes em razão da matéria, o Coorde-

nador do Plano Tecnológico e o Presidente da Asso-

ciação Nacional de Municípios Portugueses; os repre-

sentantes dos Governos Regionais dos Açores e da

Madeira devem participar nas respectivas reuniões sem-

pre que esteja em causa matéria de interesse relevante

que, pela sua natureza, possa ter implicações para as

Regiões Autónomas;

Um órgão técnico responsável pela respectiva coor-

denação e monitorização estratégica (que assegura a

coerência das intervenções no cumprimento da estra-

tégia de desenvolvimento definida e em prossecução

das metas estabelecidas, bem como a articulação com

os instrumentos de programação que venham a ser es-

tabelecidos no âmbito do FEADER e do FEP);

Órgãos técnicos de coordenação e monitorização

financeira do Fundo de Coesão e dos Fundos Estrutu-

rais (FSE e FEDER) — que exercem as competências

definidas pelos regulamentos comunitários para as

autoridades de certificação e de pagamento.

Estes órgãos técnicos de coordenação e monitoriza-

ção estratégica e financeira reportam à Comissão Mi-

nisterial de Coordenação do QREN, sem prejuízo da

sua subordinação à tutela consagrada na lei orgânica

do Governo.

A referida Resolução do Conselho de Ministros

determina ainda que as responsabilidades de controlo

definidas nos regulamentos comunitários serão exerci-

das pela Inspecção-Geral de Finanças (enquanto Au-

toridade de Auditoria única para todos os PO) e, no

quadro da auditoria a operações, pelos órgãos técni-

cos responsáveis pela coordenação, gestão e monitori-

zação financeira do Fundo de Coesão e de cada um

dos Fundos Estruturais (IFDR, IP e do IGFSE, IP, atra-

vés de Estruturas Segregadas de Auditoria), sem pre-

juízo das actividades de controlo interno dinamizadas

pelos órgãos de gestão dos Programas Operacionais

Temáticos e Regionais.

A governação dos Programas Operacionais Temáti-

cos compreende, nos termos da mesma Resolução,

órgãos de direcção política, órgãos de gestão e órgãos

de acompanhamento, regidos pelas seguintes disposi-

ções:

O órgão de direcção política para cada PO temáti-

co é a Comissão Ministerial de Coordenação, consti-

tuída pelos ministros com responsabilidades governa-

tivas mais relevantes no âmbito do respectivo PO e

coordenada por um deles;

O órgão de gestão de cada um dos PO temáticos

será profissionalizado e assegurará o exercício das

competências das autoridades de gestão;

O órgão de gestão de cada PO temático responderá

perante os órgãos de direcção política do respectivo

PO e reportará aos órgãos técnicos de coordenação e

monitorização estratégica e financeira global do

QREN;

O órgão de acompanhamento de cada um dos PO

temáticos assegurará a participação dos municípios, dos

parceiros económicos e sociais e das entidades insti-

tucionais pertinentes em razão da transversalidade e

será responsável pelo exercício das competências de-

finidas nos regulamentos comunitários para as comis-

sões de acompanhamento.

As disposições relativas à governação dos Progra-

mas Operacionais Regionais no Continente são, pelo

seu lado, as seguintes:

A governação dos PO regionais no território conti-

nental compreende órgãos de direcção política, órgãos

de aconselhamento estratégico, órgãos de gestão e ór-

gão de acompanhamento;

O órgão de direcção política para os PO regionais

é a Comissão Ministerial de Coordenação, constituída

pelos Ministros com responsabilidades governativas

mais relevantes e coordenada por um deles;

A Comissão Ministerial de Coordenação referida na

alínea anterior pode reunir em plenário para tratar de

matérias relevantes para todos os PO regionais ou de

forma restrita para tratar de assuntos específicos de

uma região ou de um número limitado de regiões;

O órgão de aconselhamento estratégico de cada um

dos PO regionais do Continente é composto pelos

membros do Governo com a tutela do desenvolvimen-


to regional e com a tutela da administração local, pelo

Presidente da CCDR, bem como por um representan-

te das instituições do Ensino Superior, um represen-

tante das Associações Empresariais, um representante

das Associações Sindicais e um representante de cada

uma das Associações de Municípios organizadas por

NUTS III, excepto quando necessário para perfazer o

número mínimo de três;

O órgão de aconselhamento estratégico de cada um

dos PO regionais do Continente reporta, através do

membro do Governo responsável pelo desenvolvimen-

to regional, à Comissão Ministerial de Coordenação do

PO correspondente;

O órgão de gestão de cada um dos PO regionais

exerce as competências de autoridade de gestão defi-

nidas pelos Regulamentos Comunitários;

O órgão de gestão é uma estrutura técnica adminis-

trada por uma Comissão Directiva constituída pelo

Presidente da respectiva CCDR, que dirige, por dois

vogais não executivos designados por despacho con-

junto dos ministros com responsabilidades governati-

vas mais relevantes no âmbito de cada PO regional, e

por dois vogais não executivos designados pelo con-

junto dos municípios que integram a correspondente

região NUTS II; no decurso do período de execução

dos PO regionais, o Governo pode deliberar atribuir

funções executivas a um dos vogais indicados pelos

ministros e a um dos vogais indicados pelos municí-

pios, caso o volume ou a complexidade do trabalho a

desenvolver o justifiquem;

O órgão de gestão de cada PO regional responde

perante os órgãos de direcção política do respectivo PO

e reporta aos órgãos técnicos de coordenação e moni-

torização estratégica e financeira global do QREN;

De acordo com o princípio da subsidiariedade, a

regulamentação a elaborar para o órgão de gestão de-

termina a natureza das decisões da Comissão Directi-

va que carecem de homologação ministerial;


regionais do Continente assegura a participação dos

municípios, dos parceiros económicos e sociais e das

entidades institucionais pertinentes em razão da trans-

versalidade e será responsável pelo exercício das com-

petências das comissões de acompanhamento definidas

pelos Regulamentos Comunitários;

A execução descentralizada ou em parceria de ac-

ções integradas pode ser contratualizada com as asso-

ciações de municípios relevantes organizadas por

NUTS III, devendo os correspondentes contratos de

execução prever mecanismos que impeçam a atomiza-

ção de projectos de investimento e garantam com efi-

cácia o interesse supramunicipal de tais acções duran-

te toda a sua realização.

Salientam-se também as disposições respeitantes à

governação dos Programas Operacionais Regionais das

Regiões Autónomas:

O modelo de governação dos PO com incidência

exclusiva nas Regiões Autónomas dos Açores e da

Madeira compreende órgãos de orientação política e

estratégica, bem como órgãos de gestão e de acompa-

nhamento;

Os Governos Regionais dos Açores e da Madeira

definirão a composição e as competências dos órgãos

dos PO das respectivas Regiões, bem como assegura-

rão a participação adequada dos municípios e dos par-

ceiros sociais e designarão os respectivos representan-

tes na Comissão Ministerial de Coordenação do

QREN;


das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira será

profissionalizado e assegurará o exercício das compe-

tências das autoridades de gestão definidas pelos Re-

gulamentos Comunitários;


das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira res-

ponderá perante os respectivos Governos Regionais e

reportará aos órgãos políticos e técnicos de governa-

ção global do QREN;


regionais das Regiões Autónomas dos Açores e da

Madeira assegurará a participação dos parceiros eco-

nómicos e sociais e será responsável pelo exercício das

competências das comissões de acompanhamento de-

finidas pelos Regulamentos Comunitários.

A definição específica das modalidades e procedi-

mentos de gestão dos PO assegurará a prevenção de

eventuais conflitos de interesses.

VI.4 — Modelo de governação do QREN e dos programas

operacionais

Princípios orientadores

O modelo de governação do Quadro de Referência

Estratégico Nacional e dos Programas Operacionais,

necessariamente consistente com as disposições apli-

cáveis dos regulamentos comunitários e coerente com

as orientações definidas pelo Governo, privilegia os

princípios orientadores estabelecidos:

De consistência política, no sentido de que as ope-

rações apoiadas no período 2007-2013 deverão asse-

gurar a concretização das prioridades e orientações

governamentais, em prossecução da estratégia de de-

senvolvimento adoptada pelo QREN;

De eficácia e profissionalização, implicando que a

concretização das competências atribuídas aos diver-

sos órgãos envolvidos e, especialmente, aos que de-

têm responsabilidades de gestão são exercidas no res-

peito estrito pelas normas e regulamentos aplicáveis,

observando as regras de eficiência que determinam a

utilização mais racional e adequada dos recursos pú-

blicos e, bem assim, os valores éticos inerentes à qua-

lidade do exercício de funções públicas, e privilegiam

o contributo das operações apoiadas na produção de

resultados e de efeitos positivos sobre as prioridades

estratégicas do QREN;

De simplificação que, atendendo à circunstância de

que a governação de estratégias de desenvolvimento

que pretendem actuar sobre fenómenos complexos é

inevitavelmente influenciada por exigências procedi-

mentais, é especialmente importante no que respeita ao

relacionamento dos órgãos de gestão com os benefici-

ários (potenciais ou reais) das operações apoiadas; o

princípio da simplicidade traduz-se assim na exigên-

cia de ponderação permanente da justificação efectiva

dos requisitos processuais adoptados, designadamente

no que respeita às exigências que acarretam para os


candidatos a apoio financeiro e para os beneficiários

das operações aprovadas e, consequentemente, a cor-

recção das eventuais complexidades desnecessárias;

De proporcionalidade que, sendo particularmente

relevante no contexto dos instrumentos regulamenta-

res e das normas processuais aplicáveis à gestão das

operações que serão concretizadas pelos Programas

Operacionais do QREN, determina que — no respeito

pelo quadro jurídico nacional e comunitário — as exi-

gências definidas sejam moduladas face à dimensão

dos apoios financeiros concedidos.

Governação global

Importa ter em conta que as orientações estabeleci-

das pelo Conselho de Ministros sobre o modelo de

governação consagram, a par da governação dos Pro-

gramas Operacionais, disposições relativas à governa-

ção global do QREN.

A racionalidade destas determinações é consequên-

cia, por um lado, das responsabilidades atribuídas ao

QREN na superação dos constrangimentos estruturais

de natureza económica, social, territorial e institucio-

nal necessária para a recuperação de uma trajectória

de convergência — entendendo-se assim necessário as-

segurar instrumentos organizacionais de direcção polí-

tica (a Comissão Ministerial de Coordenação do

QREN) e de monitorização estratégica de natureza téc-

nica (da responsabilidade do órgão designado Obser-

vatório do QREN).

Assinalam-se, por outro lado, as exigências dos

novos regulamentos comunitários em matéria de res-

ponsabilidades nacionais sobre a monitorização estra-

tégica da política de coesão, articulada aliás com a

monitorização da execução dos planos nacionais de

reforma — corporizados em Portugal pelo Programa

Nacional de Acção para o Crescimento e Emprego

(PNACE). A satisfação destas exigências será assim

protagonizada, no âmbito do QREN, pelos órgãos de

direcção política e de monitorização estratégica refe-

ridos.

As importantes atribuições que decorrem destas dis-

posições regulamentares comunitárias associam-se en-

tretanto às recomendações decorrentes da experiência

adquirida nos anteriores períodos de programação —

especialmente relevantes no quadro do exercício das

funções de coerência transversal das operações apoia-

das — que, para além das responsabilidades políticas

que neste âmbito competem à Comissão Ministerial de

Coordenação do QREN, serão desempenhadas no pla-

no técnico — também no que respeita à certificação da

despesa e, bem assim, de centralização das interacções

e da comunicação com os serviços da Comissão Eu-

ropeia — pelo Instituto Financeiro para o Desenvol-

vimento Regional (IFDR), nas matérias relativas às in-

tervenções do Fundo Europeu de Desenvolvimento

Regional e do Fundo de Coesão, e pelo Instituto de

Gestão do Fundo Social Europeu (IGFSE), no quadro

das responsabilidades inerentes à gestão nacional do

Fundo Social Europeu.

Destacam-se, finalmente, as responsabilidades acres-

cidas nos termos dos regulamentos comunitários no que

respeita às funções de auditoria e controlo que, asso-

ciadas à apreciação da experiência do QCA III, con-

duziram à concentração do exercício das corresponden-

tes competências na Inspecção-Geral de Finanças e nos

órgãos técnicos responsáveis pela coordenação, gestão

e monitorização financeira do Fundo de Coesão e de

cada um dos Fundos Estruturais (IFDR e IGFSE), sem

prejuízo das actividades de controlo interno da respon-

sabilidade dos órgãos de gestão dos Programas Ope-

racionais Temáticos e Regionais.

A eficácia da governação global do QREN será

apoiada pela respectiva Comissão de Técnica de Co-

ordenação que reunirá, com periodicidade trimestral,

os responsáveis pelo Observatório do QREN, Instituto

Financeiro para o Desenvolvimento Regional, Institu-

to de Gestão do Fundo Social Europeu e Inspecção-

-Geral de Finanças (podendo ainda envolver, em fun-

ção da matéria, Gestores de Programas Operacionais).

Centros de racionalidade temática

O aprofundamento das interacções desenvolvidas no

processo de elaboração do QREN, designadamente

com interlocutores sectoriais e regionais, e a natureza

temática das prioridades estratégicas estabelecidas con-

duziram à inequívoca valorização do princípio da trans-

versalidade no quadro da operacionalização das políti-

cas públicas nacionais, designadamente no que respeita

às suas significativas dimensões que são objecto de

apoio estrutural comunitário.

Não sendo razoável admitir, como a experiência dos

QCA evidencia, que o alinhamento das operações

apoiadas pelos Programas Operacionais com essas pri-

oridades estratégicas resultará de factores naturalmen-

te virtuosos, torna-se necessário prever a instituição de

centros de racionalidade temática num número reduzi-

do de domínios centrais de actuação das políticas pú-

blicas nacionais.

Estes centros de racionalidade temática, cuja dina-

mização e organização é conferida às entidades técni-

cas especialmente responsáveis pelas políticas públi-

cas que vierem a ser seleccionadas, envolve

responsáveis por órgãos técnicos de governação do

QREN e de Programas Operacionais e outras entida-

des ou personalidades consideradas relevantes.

As funções atribuídas aos centros de racionalidade

temática incluirão especialmente a análise da execu-

ção dos Programas Operacionais na perspectiva de

cada uma das políticas públicas pertinentes, o desen-

volvimento de iniciativas dirigidas à mobilização da

procura qualificada, a participação na avaliação dos re-

sultados alcançados e dos efeitos produzidos no qua-

dro dos correspondentes temas e a difusão das melho-

res práticas — podendo ainda, em situações pertinentes

e devidamente justificadas, envolver a emissão de pa-

receres sobre candidaturas a financiamento pelos Pro-

gramas Operacionais, elaborados na perspectiva das

prioridades das políticas públicas cuja prossecução

visam apoiar.

Os centros de racionalidade temática serão instituí-

dos pela Comissão Ministerial de Coordenação do

QREN.

Centros de observação das dinâmicas regionais

A complexidade e a diversidade dos desafios que

se colocam aos processos de desenvolvimento das re-

giões portuguesas determinam, pelo seu lado, o desem-


penho de actividades técnicas, especialmente vocacio-

nadas para a análise e produção de informação rele-

vante para o apoio à decisão.

As funções atribuídas aos centros de observação das

dinâmicas regionais incluirão designadamente o acom-

panhamento da execução e dos efeitos das políticas

públicas nas respectivas regiões, em especial das que

são objecto de cofinanciamento comunitário e o de-

senvolvimento de iniciativas de análise e de reflexão

estratégica.

A dinamização dos centros de observação das dinâ-

micas regionais do Continente competirá, no âmbito

das suas competências específicas, às respectivas

CCDR, sob orientação da Comissão Ministerial de

Coordenação do Programa Operacional da respectiva

região e em estreita articulação com o órgão de acon-

selhamento estratégico do mesmo Programa Opera-

cional.

Direcção política, gestão, certificação, auditoria

e acompanhamento dos programas operacionais

O modelo de governação operacional definido pelo

Conselho de Ministros compreende, para os Programas

Operacionais Temáticos e Regionais (do Continente e

das Regiões Autónomas), órgãos de direcção política,

de gestão, de certificação, de auditoria e de acompa-

nhamento.

Referimos já, no contexto da governação global do

QREN, em considerações também aplicáveis à gover-

nação dos Programas Operacionais, que a criação de

órgãos de direcção política visa assegurar a institui-

ção de instrumentos organizacionais justificados pela

consistência política indispensável para superar os

constrangimentos estruturais de natureza económica,

social, territorial e institucional e assim necessária para

a recuperação de uma trajectória de convergência eco-

nómica potenciadora da criação sustentada de empre-

go — a que agora acresce a circunstância de todos os

Programas Operacionais do período 2007-2013 parti-

lharem o mesmo quadro de orientação e prosseguirem,

de acordo com as suas especificidades e potencialida-

des, as mesmas prioridades estratégicas.

A criação dos órgãos técnicos referenciados, respon-

sáveis pelo exercício de funções de gestão e de acom-

panhamento, aliás consistente com as determinações

pertinentes dos regulamentos estruturais comunitários,

corresponderia a um modelo de continuidade face ao

QCA III se não fossem devidamente valorizadas as

relevantes inovações adoptadas no que respeita aos

atributos definidos de eficácia e profissionalização e

de simplicidade e, bem assim, no que se refere a con-

sagrar que as Comissões de Acompanhamento desem-

penham a missão essencial de assegurar a participa-

ção dos municípios e dos parceiros económicos e

sociais (incluindo as áreas transversais, como a igual-

dade de género).

Importa assim relevar que é instituída uma tipolo-

gia clara das atribuições dos órgãos de gestão e de

acompanhamento dos Programas Operacionais Temá-

ticos e Regionais, enquadrada pelos Regulamentos

comunitários aplicáveis: os primeiros são responsáveis

pela gestão profissional dos respectivos PO; os se-

gundos pela participação institucional, económica e

social.

Deverá ser tido por outro lado em conta, neste con-

texto, que o modelo de governação adoptado pelo Con-

selho de Ministros especifica que o órgão de gestão dos

Programas Operacionais Regionais do Continente con-

figura uma Comissão Directiva, cujo Presidente (função

desempenhada por cada um dos Presidentes das Comis-

sões de Coordenação e Desenvolvimento Regional —

CCDR) é o Gestor de cada um destes PO, dotado de

responsabilidades executivas. A composição deste órgão

reflecte consequentemente a vontade de introduzir alte-

rações ao modelo das comissões de gestão dos PO re-

gionais vigentes no QCA III, seja porque institui o

modelo de um único órgão de gestão para o conjunto

dos Eixos Prioritários de cada Programa Operacional

(indispensável para assegurar a sua eficácia global), seja

porque a complexidade da composição deste órgão se

dirige a garantir a coerência regional entre operações

cuja iniciativa será assumida por entidades que integram

(de modo directo ou indirecto) a Administração Cen-

tral, por Municípios e respectivas associações e, bem

assim, por agentes económicos, sociais ou territoriais de

natureza privada ou associativa.

A transversalidade dos Programas Operacionais Te-

máticos determina também que as respectivas autori-

dades de gestão sejam responsáveis pelo exercício de

competências de gestão (no sentido do elenco defini-

do pelos regulamentos comunitários) para o conjunto

de cada PO. Esta mesma transversalidade, tendo em

conta a experiência do QCA III, será assegurada por

estruturas de missão que, adaptadas embora à especi-

ficidade dos respectivos Programas Operacionais, se-

rão dirigidas por um Gestor.

As Autoridades de Gestão dos Programas Operacio-

nais serão apoiadas por Estruturas de Apoio Técnico.

É importante salientar ainda que as responsabilida-

des definidas nos regulamentos comunitários para as

Autoridades de Certificação dos Programas Operacio-

nais serão exercidas pelo Instituto Financeiro para o

Desenvolvimento Regional (IFDR, IP), no que respei-

ta aos PO co-financiados pelo FEDER e pelo FC, e

pelo Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu

(IGFSE, IP), no que se refere aos PO co-financiados

pelo FSE.

A Inspecção-Geral de Finanças será, pelo seu lado,

a Autoridade de Auditoria para todos os Programas

Operacionais.

Assinala-se que as Autoridades de Gestão, de Cer-

tificação e de Auditoria actuarão de acordo com o

disposto no título VI, capítulo I, do Regulamento (CE)

n.º 1083/2006 e, em particular dos artigos 58.º (Prin-

cípios Gerais dos Sistemas de Gestão e Controlo), 59.º

(Designação das Autoridades), 60.º (Funções da Auto-

ridade de Gestão), 61.º (Funções da Autoridade de

Certificação) e 62.º (Funções da Autoridade de Audi-

toria).

Aconselhamento estratégico

As orientações políticas sobre o modelo de gover-

nação corporizadas na Resolução do Conselho de Mi-

nistros n.º 25/2006, de 10 de Março, instituem órgãos

de aconselhamento estratégico de cada um dos PO

Regionais do Continente, compostos pelos membros do

Governo com a tutela do desenvolvimento regional e

da administração local, pelo Presidente da CCDR, bem


como por um representante das instituições do Ensino

Superior, um representante das Associações Empresa-

riais, um representante das Associações Sindicais e um

representante de cada uma das Associações de Muni-

cípios organizadas por NUTS III, excepto quando ne-

cessário para perfazer o número mínimo de três.

A criação destes órgãos, que constitui uma inova-

ção face aos anteriores QCA, visa — no contexto da

já referenciada vontade de definição de tipologia clara

das atribuições dos órgãos de governação do QREN e

dos PO — corporizar a necessidade de a concertação

estratégica de âmbito regional, com o envolvimento di-

recto de responsáveis pela direcção política, pelas Au-

toridades de Gestão dos PO Regionais e por represen-

tantes do tecido institucional de cada região

(eminentemente protagonizado pelas instituições do co-

nhecimento, associações empresariais, sindicais e mu-

nicipais).

Os órgãos de aconselhamento estratégico dos Pro-

gramas Operacionais Regionais do Continente, embo-

ra não sendo dotados de competências de gestão, po-

derão pronunciar-se sobre a execução a nível regional

do QREN, acompanhar a execução dos PO Regionais

e emitir recomendações relativamente à actuação das

autoridades de gestão dos mesmos. Com efeito, os

órgãos de aconselhamento estratégico reúnem condi-

ções particularmente vocacionadas para acompanhan-

do a execução dos PO Regionais se pronunciarem

sobre a adequação das operações apoiadas ao pleno

aproveitamento das potencialidades de desenvolvimento

presentes em cada região.

Contratualização

O desenho estratégico do QREN, a significativa

concentração e inerente redução do número de Progra-

mas Operacionais Temáticos e a estruturação temática

dos Eixos Prioritários dos Programas Operacionais

Regionais terão consequências relevantes na contra-

tualização da execução de componentes da programa-

ção — que será consequentemente objecto de delega-

ção, designadamente, em entidades da Administração

Central e em Associações de Municípios.

A relevância desta modalidade de gestão e as de-

terminações regulamentares comunitárias pertinentes

implicam, tendo também em conta a experiência ad-

quiridas nos anteriores QCA, que seja definida a se-

guinte disciplina para a contratualização:

No sentido de assegurar a objectividade, clareza,

responsabilidade e transparência, todas as formas de

contratualização no âmbito do QREN serão objecto de

um contrato escrito entre as partes;

Como condição necessária para a coerência estraté-

gica e operacional do QREN e dos PO e, sobretudo, a

orientação para a produção de resultados, qualquer for-

ma de contratualização implicará o prévio estabelecimen-

to da tipologia das operações cuja execução é objecto

de delegação, da estratégia de desenvolvimento ineren-

te e que justifica essa modalidade de gestão, dos objec-

tivos quantificados a alcançar e a especificação das

consequências de eventuais incumprimentos e, bem as-

sim, das responsabilidades formalmente assumidas pe-

las entidades contraentes no cumprimento das normas

e disposições nacionais e comunitárias aplicáveis;

Com o objectivo de garantir o respeito pelas nor-

mas regulamentares comunitárias aplicáveis, designa-

damente no que se refere à responsabilidade financei-

ra das Autoridades de Gestão e, bem assim, à

monitorização e prestação de contas sobre a execução

do QREN e dos PO, o conteúdo de cada contratuali-

zação respeitará a operações incluídas num único Pro-

grama Operacional e o reporte e, designadamente, os

relatórios de execução das responsabilidades contratu-

alizadas serão estruturados de acordo com os corres-

pondentes Eixos Prioritários.

Atendendo ao significado particular da contratuali-

zação de âmbito sub-regional, importa ainda explici-

tar, relativamente aos PO Regionais do Continente, a

seguinte orientação:

A execução descentralizada ou em parceria de ac-

ções integradas pode ser contratualizada com as asso-

ciações de municípios relevantes, organizadas por

NUTS III, devendo os correspondentes contratos de

execução prever mecanismos que impeçam a atomiza-

ção de projectos de investimento e garantam com efi-

cácia o interesse supramunicipal de tais acções duran-

te toda a sua realização;

Constitui condição indispensável para a contratuali-

zação, que naturalmente visa promover a desconcen-

tração de actividades de gestão e estimular a consoli-

dação de entidades de nível sub-regional estáveis e

homogéneas, baseada nas NUTS III, a apresentação, e

subsequente aceitação formal pela Autoridade de Ges-

tão competente, enquanto entidade contratante, de uma

proposta de plano de desenvolvimento que contemple

intervenções supramunicipais, articuladas entre si;

A proposta de plano de desenvolvimento deverá

incluir uma justificação estratégica sólida e a identifi-

cação dos projectos de investimento coerentes entre si

(acções integradas) que concorram inequivocamente

para a concretização da estratégia do referido plano;

O órgão de aconselhamento estratégico do respecti-

vo Programa Operacional deverá apreciar o plano de

desenvolvimento como requisito para a contratualização;

A Comissão de Coordenação e Desenvolvimento

Regional (CCDR) responsável pela execução do Pla-

no Regional de Ordenamento do Território (PROT)

onde se insere(m) as unidades sub-regionais NUTS III

objecto da contratualização deverá emitir parecer fa-

vorável sobre a coerência entre o plano de desenvol-

vimento e respectivos projectos de investimento e o

PROT (ou orientações do PNPOT pertinentes para a

região em causa até à sua aprovação), como requisito

para a contratualização;

A delegação por contratualização pressupõe a apro-

vação prévia do plano de desenvolvimento por parte

da Autoridade de Gestão do PO Regional em causa e

não dispensa — sem prejuízo da delegação de pode-

res de aprovação de financiamento por parte dos ór-

gãos de gestão contratantes que vierem a ser fixados

nos correspondentes contratos — a aprovação final, por

essa mesma Autoridade de Gestão, dos projectos de

investimento que o integrem; a aprovação dos projec-

tos de investimento por parte da Autoridades de Ges-

tão apenas poderá ocorrer desde que os mesmos con-

substanciem candidaturas com os requisitos formais

que vierem a ser definidos nos regulamentos;


É desejável que as candidaturas de projectos sejam

apresentadas conjuntamente com a proposta de plano

de desenvolvimento, pois só nesta situação as partes

estarão em condições de quantificar com rigor as ne-

cessidades de recursos financeiros para assistência téc-

nica aos projectos que irão ser executados no âmbito

do plano de desenvolvimento; reconhecendo contudo

que, na prática, nem sempre será viável submeter to-

das as candidaturas de projectos juntamente com a

proposta de plano de desenvolvimento admite-se que,

nos casos em que não for possível à Autoridade de

Gestão apreciar e aprovar a totalidade dos projectos

de investimentos que integram o plano de desenvolvi-

mento no momento em que o mesmo seja acordado

entre as partes, poderá o contrato prever uma reserva

temporária de meios financeiros no PO em causa a

favor do plano de desenvolvimento; essa reserva per-

mitirá financiar os projectos de investimento que vie-

rem a ser aprovados mais tarde e as tarefas de assis-

tência técnica que lhes forem inerentes (o contrato

deverá estabelecer o período razoável para a Associa-

ção de Municípios formalizar as candidaturas em falta

no momento em que o plano de desenvolvimento for

aprovado).

Deverá assinalar-se que a disciplina e as orientações

estabelecidas em matéria de contratualização não in-

viabilizam naturalmente a apresentação de candidatu-

ras de iniciativa municipal ou supramunicipal a apoio

financeiro pelos Programas Operacionais Regionais do

Continente independentes de formas de contratualiza-

ção, nem a sua limitação a qualquer tipo de base ter-

ritorial.

VI.5 — Avaliação

Os regulamentos estruturais comunitários para o

período 2007-2013 (em particular o Regulamento (CE)

n.º 1083/2006, do Conselho, de 11 de Julho) introdu-

zem alterações significativas na disciplina de progra-

mação vigente nos anteriores QCA.

Determinando que «as avaliações têm como objec-

tivo melhorar a qualidade, a eficácia e a coerência

da intervenção dos fundos e a estratégia e execução

dos programas operacionais no que respeita aos pro-

blemas estruturais específicos que afectam os Estados-

-Membros e as regiões em causa, tendo em conta o

objectivo do desenvolvimento sustentável e a legisla-

ção comunitária pertinente em matéria de impacto

ambiental e de avaliação ambiental estratégica, espe-

cifica que podem ser de natureza estratégica, a fim

de examinar a evolução de um programa ou grupo

de programas relativamente às prioridades comunitá-

rias e nacionais, ou de natureza operacional, a fim

de apoiar o acompanhamento de um programa ope-

racional».

Estas normas estipulam ainda que «as avaliações

devem ser levadas a cabo antes, durante e após o

período de programação».

Referenciam assim a obrigatoriedade de realização

da avaliação ex ante para os Programas Operacionais,

da responsabilidade do Estado-Membro, «sob a tutela

da autoridade responsável pela preparação dos docu-

mentos de programação — com o objectivo optimizar

a atribuição de recursos orçamentais a título dos pro-

gramas operacionais e melhorar a qualidade da pro-

gramação. Esta avaliação deve ainda identificar e

apreciar as disparidades, as lacunas e o potencial de

desenvolvimento, os objectivos a alcançar, os resulta-

dos esperados, os objectivos quantificados, a coerên-

cia, se necessário, da estratégia proposta para a re-

gião, o valor acrescentado comunitário, em que

medida as prioridades da Comunidade foram toma-

das em consideração, as lições retiradas da experiên-

cia da programação anterior e a qualidade dos pro-

cedimentos para a execução, o acompanhamento, a

avaliação e a gestão financeira».

Referenciam também a obrigatoriedade de realiza-

ção da avaliação ex post, da responsabilidade da Co-

missão Europeia «em estreita cooperação com o

EstadoMembro e as autoridades de gestão» — que visa

identificar «os factores que contribuem para o êxito

ou o insucesso da execução dos programas operacio-

nais, bem como as boas práticas».

No que respeita às avaliações a realizar durante o

período de execução, as normas regulamentares deter-

minam que os Estados-Membros «levam a cabo ava-

liações relacionadas com o acompanhamento dos pro-

gramas operacionais, em particular quando esse

acompanhamento indicar que há um desvio conside-

rável em relação aos objectivos inicialmente fixados

ou sempre que sejam apresentadas propostas de revi-

são dos programas operacionais, devendo os respec-

tivos resultados ser enviados ao comité de acompa-

nhamento do programa operacional e à Comissão».

Neste contexto, as avaliações a realizar durante o

período de execução do QREN terão natureza estraté-

gica e operacional.

As avaliações de natureza estratégica, que se desti-

nam a «examinar a evolução de um programa ou

grupo de programas relativamente às prioridades co-

munitárias e nacionais» incidirão sobre as prioridades

estratégicas de desenvolvimento cuja prossecução é as-

sumida pelo QREN e pelos Programas Operacionais —

qualificação dos portugueses e das portuguesas, cres-

cimento sustentado, coesão social, qualificação das

cidades e do território e eficiência da governação.

As avaliações de natureza operacional, que visam

«apoiar o acompanhamento de um programa opera-

cional, em particular quando esse acompanhamento

indicar que há um desvio considerável em relação aos

objectivos inicialmente fixados ou sempre que sejam

apresentadas propostas de revisão dos programas

operacionais».

As avaliações estratégicas e operacionais serão rea-

lizadas por peritos ou organismos, internos ou exter-

nos, funcionalmente independentes das Autoridades de

Gestão, de Certificação e de Auditoria.

As avaliações estratégicas e operacionais serão pu-

blicadas, apresentadas às Comissões de Acompanha-

mento dos Programas Operacionais pertinentes e trans-

mitidas à Comissão Europeia.

De acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 48.º

do Regulamento Geral, será elaborado um plano de

avaliação englobando as avaliações de natureza estra-

tégica e operacional, a realizar ao nível do QREN e

dos Programas Operacionais. A elaboração do referi-


do plano será da responsabilidade do Observatório do

QREN em estreita articulação com as Autoridades de

Gestão dos Programas Operacionais.

O plano de avaliação do QREN incluirá uma lista

indicativa dos exercícios de avaliação previstos para o

período 2007-2013, a sua natureza e calendário previ-

sível, bem como uma descrição dos mecanismos de

coordenação e de articulação entre os diversos níveis

de avaliação, entre os exercícios de avaliação e o sis-

tema de monitorização estratégica, financeira e opera-

cional do QREN, dos Fundos e dos Programas Ope-

racionais.

VI.6 — Comunicação e informação

O novo ciclo de intervenções estruturais, marcado

por mudanças significativas em matéria estratégica e

operacional, coloca novos desafios à comunicação e in-

formação.

Entende-se que o sucesso da prossecução dos ob-

jectivos estabelecidos será também tributário do reco-

nhecimento pelo público em geral e, especialmente,

pelos potenciais beneficiários, da relevância dos apoi-

os estruturais — nacionais e comunitários — para o de-

senvolvimento económico, social e territorial do País

e das suas regiões, constituindo portanto a estratégia

de comunicação e informação um instrumento funda-

mental da governação do QREN e dos Programas

Operacionais.

Será, consequentemente, desenvolvida e concretiza-

da uma estratégia de comunicação assente no objectivo

de melhorar a forma como se comunica com o público

através, designadamente, da utilização de uma lingua-

gem mais próxima das pessoas e da realidade do seu

quotidiano que, recorrendo especialmente à Internet e,

também, aos meios de comunicação social e a interac-

ções com os(as) cidadãos(ãs) e beneficiários(as), privi-

legie uma comunicação pró-activa e assim assegure a

mobilização dos parceiros, o aumento da transparência,

a facilitação do acesso à informação e a optimização

da utilização das tecnologias de informação — no sen-

tido de aumentar e melhorar a percepção e a participa-

ção dos cidadãos no processo de intervenção dos Fun-

dos Estruturais e do Fundo de Coesão.

Esta estratégia abrange três níveis de formulação e

de implementação: Estratégia Global de Comunicação

do QREN, da responsabilidade do respectivo órgão de

monitorização estratégica do QREN e que conterá

orientações transversais para os restantes níveis de im-

plementação; Planos de Comunicação por Fundo, cuja

elaboração e concretização compete às respectivas

Autoridades de Certificação; e, Planos de Comunica-

ção dos Programas Operacionais, da responsabilidade

das correspondentes Autoridades de Gestão.

O objectivo estratégico da comunicação, a prosse-

guir de forma coerente pelos referidos níveis de res-

ponsabilidades, será centrado em «Mostrar o que se

faz … especialmente em termos de resultados … com

financiamentos comunitários e nacionais ... no âmbi-

to da estratégia QREN».

Assumem-se, neste quadro, os seguintes objectivos

operacionais:

Garantir coerência de comunicação, evitando disper-

são e descontinuidade e assegurando práticas de coe-

rência global que designadamente implicam a presen-

ça sistémica da imagem «QREN» e, naturalmente, o

rigoroso cumprimento das normas regulamentares na-

cionais e comunitárias aplicáveis;

Assegurar que a informação sobre o QREN, os

Fundos e os Programas Operacionais seja clara e aces-

sível a todos os potenciais interessados, respeitando o

princípio da igualdade de oportunidades de forma que,

adaptada a todos os públicos relevantes, assegure con-

dições para mobilizar a sua participação;

Garantir a valorização e a visibilidade dos resulta-

dos e efeitos alcançados e dos recursos mobilizados.

Nestas circunstâncias, os instrumentos e as metodo-

logias de comunicação a utilizar para a implementa-

ção da estratégia de comunicação nos diferentes níveis

de intervenção constarão dos respectivos Planos de

Comunicação (QREN, Fundos Comunitários e Progra-

mas Operacionais), que apresentarão as necessárias

especificações, em conformidade com os respectivos

objectivos específicos de comunicação, mensagens e

público-alvo.

Para garantir uma efectiva coordenação da estraté-

gia de comunicação e informação do QREN será or-

ganizada uma rede informal entre os diferentes respon-

sáveis, onde designadamente se viabilizará a troca de

experiências e boas práticas, bem como o acompanha-

mento dos resultados da aplicação dos vários Planos

de Comunicação.

VI.7 — Síntese do modelo de governação

O quadro seguinte sintetiza e ilustra a tipologia das

funções dos órgãos de governação do QREN e dos

Programas Operacionais Temáticos e Regionais (que

no entanto não identifica as especificidades dos PO das

Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira).

Síntese do modelo de governação

Tipologia das Funções dos Órgãos de Governação

QREN PO

Direcção Política Comissões Ministeriais de Coordenação

Coordenação Técnica Global Comissão Técnica de Coordenação

Monitorização Estratégica Observatório do QREN, Centros de Racionalidade Temática e Centros de Observação das Dinâmicas Regionais

Monitorização Financeira Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional e Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu

Certificação Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional e Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu

Auditoria e Controlo Inspecção-Geral de Finanças, Estruturas Segregadas de Auditoria do Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional e do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu


VII — Cooperação territorial europeia

VII.1 — Enquadramento

Visando potenciar as possibilidades consagradas nos

regulamentos estruturais comunitários, que definem a

Cooperação Territorial Europeia como um instrumento

de intervenção chave para a prossecução dos objecti-

vos da política de coesão e para o processo de inte-

gração europeia, Portugal assume esse Objectivo como

parte integrante do QREN 2007-2013.

A abordagem assim consagrada é inovadora, seja no

contexto comunitário — uma vez que os Programas de

Cooperação deixam de ser Iniciativas Comunitárias,

cuja governação ocorria externamente ao Quadros

Comunitários de Apoio, para passarem a ser Progra-

mas Operacionais com regras uniformes às demais

intervenções — seja no contexto nacional — que privi-

legia a cooperação territorial como componente deci-

siva da política regional, mobilizando recursos mains-

tream para complementarem e maximizarem os

financiamentos europeus.

A Cooperação Territorial Europeia destina-se a re-

forçar, em articulação com as prioridades estratégicas

da União, as intervenções conjuntas dos Estados-Mem-

bros em acções de desenvolvimento territorial integrado.

Os vários territórios considerados para as vertentes

de cooperação transfronteiriça e transnacional são cons-

tituídos, respectivamente, por sub-espaços transfrontei-

riços e macro-regiões, que beneficiarão, através da

cooperação de carácter material ou imaterial, de um

aumento da integração e a coesão económica e social

em domínios de importância estratégica.

A cooperação na vertente interregional destina-se,

por seu turno, a promover sinergias entre os princi-

pais actores regionais, nacionais e comunitários da

política de coesão, de forma a capitalizar as boas prá-

ticas na gestão das intervenções estruturais na Europa

e, assim, incrementar a sua eficácia para a concretiza-

ção das Agendas de Lisboa e Gotemburgo.

O financiamento comunitário da Cooperação Terri-

torial em 2007-2013 é marcado em Portugal por uma

maior escassez de recursos disponíveis e por isso pela

procura de novas sinergias entre diferentes interven-

ções públicas.

Neste contexto, as orientações estabelecidas em

Portugal promovem a coerência da Cooperação com

os princípios orientadores e prioridades estratégicas do

QREN e estimulam as articulações e complementari-

dades com os demais Programas Operacionais. A par-

ticipação portuguesa na Cooperação Territorial Euro-

peia assumirá assim carácter inovador, tanto na

participação externa dos parceiros nacionais, como na

programação e governação dos correspondentes PO.

VII.2 — Princípios orientadores

Os princípios orientadores da Cooperação Territo-

rial Europeia definidos por Portugal (que foram opor-

tunamente consagrados no Encontro Luso-Espanhol so-

bre Cooperação Transfronteiriça, realizado em Vila

Viçosa a 13 de Janeiro de 2006) são tributários dos

princípios estruturantes do QREN, nomeadamente no

que respeita à concentração, à selectividade e à viabi-

lidade económica.

A aplicação do princípio da concentração traduz-se

no estabelecimento de um número reduzido de priori-

dades temáticas para cada Programa Operacional; neste

contexto, as prioridades temáticas adquirem uma rele-

vância acrescida em cada PO, uma vez que deverão

promover a melhor articulação entre as prioridades

estratégicas definidas para a política de coesão e sua

articulação com as Agendas de Lisboa e Gotemburgo

e a vocação específica de cada espaço de Cooperação.

A consagração do princípio de selectividade corres-

ponde a privilegiar na Cooperação Territorial duas ti-

pologias de intervenção:

No âmbito das iniciativas de natureza material, a

realização de pequenas infraestruturas e equipamentos.

No âmbito das iniciativas de natureza imaterial, a

criação e animação de redes, intercâmbio de experiên-

cias e preparação de investimentos materiais (em es-

pecial estudos e projectos) com financiamento assegu-

rado noutros enquadramentos.

A aplicação do princípio de viabilidade económica

reflecte-se nos condicionalismos impostos às operações

co-financiadas pelos Programas de Cooperação Terri-

torial. Assim, o apoio financeiro está condicionado nas

iniciativas materiais pela verificação do requisito da

sustentabilidade futura do projecto. As iniciativas de

carácter imaterial, designadamente estudos prévios à

realização de infra-estruturas e equipamentos, deverão

incluir também a dimensão da sustentabilidade finan-

ceira e as suas consequências. A animação de eventos

ou redes deverá igualmente demonstrar capacidade para

perdurarem para além do financiamento estrutural.

A especificidade das intervenções de cooperação

determina também, pelo seu lado, o estabelecimento

de um conjunto de princípios orientadores próprios que

enquadram as intervenções deste objectivo:

Os Programas Operacionais de Cooperação Territo-

rial visarão assegurar o aumento da escala de interven-

Tipologia das Funções dos Órgãos de Governação

QREN PO

Aconselhamento Estratégico Órgãos de Aconselhamento Estratégico

Gestão Autoridades de Gestão

Controlo Interno Autoridades de Gestão

Avaliação Autoridades de Gestão

Participação Económica, Social e Institucional

Comissões de Acompanhamento


ção — devem reunir as condições necessárias, em ter-

mos de massa crítica, para produzir resultados e im-

pactos eficazes e significativos nas economias, nas

condições de vida das populações abrangidas e, bem

assim, na visibilidade e reconhecimento da coopera-

ção;

Tendo em conta que as intervenções da cooperação

envolvem obrigatoriamente parceiros de mais do que

um Estado-Membro, torna-se imprescindível que os

programas respeitem por outro lado, o princípio da co-

-responsabilidade — que se materializa na clara e pre-

cisa delimitação das responsabilidades de cada Estado-

-Membro na definição dos diversos instrumentos de

cooperação, por acordo entre as partes;

Face à complexidade inerente à gestão das interven-

ções da cooperação e assumindo uma perspectiva de

optimização dos recursos, os programas da Coopera-

ção Territorial Europeia deverão igualmente reger-se

pelo princípio da simplificação de estruturas e proce-

dimentos.

VII.3 — Objectivos e prioridades

Em prossecução dos princípios orientadores enun-

ciados, que concorrem para um aumento da eficácia e

visibilidade das intervenções concretizadas, foi atribu-

ída prioridade e subsequentemente concretizado o ob-

jectivo de melhorar e tornar mais significativa a parti-

cipação e o envolvimento de Portugal na gestão dos

PO de Cooperação Territorial Europeia em que parti-

cipa.

Destaca-se, neste contexto, o acolhimento em Por-

tugal de todas as estruturas de gestão do PO Espaço

Atlântico 2007-2013, através da eleição da Comissão

de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Nor-

te como Autoridade de Gestão desse Programa e do

Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional

enquanto Autoridade de Certificação; salienta-se, igual-

mente, a escolha da cidade do Porto para a localiza-

ção do Secretariado Técnico Comum de apoio à ges-

tão e acompanhamento do PO.

No Programa Operacional para a Madeira — Aço-

res — Canárias 2007-2013 foram reforçadas as respon-

sabilidades portuguesas no exercício das funções de

certificação e de pagamento, na coordenação do Se-

cretariado Técnico Conjunto e, bem assim, no reforço

das funções de gestão dos interlocutores regionais.

Regista-se igualmente, no PO de Cooperação Trans-

fronteiriça, um reforço das funções de certificação e

de auditoria decorrentes das disposições comunitárias

e, consequentemente, a maior relevância das respon-

sabilidades das autoridades nacionais.

Face quer às circunstâncias socio-económicas e fi-

nanceiras, quer às prioridades apresentadas, foi igual-

mente estabelecido como objectivo para a Cooperação

Territorial em Portugal o estímulo ao desenvolvimen-

to de articulações, sinergias e complementaridades

entre várias intervenções no âmbito do QREN 2007-

-2013 — dirigido a compensar a significativa redução

dos respectivos recursos financeiros comunitários e a

satisfazer as dinâmicas institucionais e socio-económi-

cas criadas.

Assinalam-se especialmente, neste contexto, os Pro-

gramas de Iniciativa Comunitária (PIC) INTERREG II

e III-A de Cooperação Transfronteiriça, que no passa-

do adquiriram clara relevância nacional e comunitária

devido à total cobertura da fronteira luso-espanhola. O

nível de desenvolvimento de muitas das regiões fron-

teiriças situa-se significativamente abaixo da média

europeia, sendo particularmente evidentes as suas de-

bilidades em termos de acessibilidades, comunicações

e nas dinâmicas de crescimento socio-económico.

Como é conhecido, estas dificuldades são agravadas

pela perifericidade das regiões transfronteiriças em

relação aos centros económicos e de decisão político-

-administrativa — salientando-se que os anteriores pro-

gramas de cooperação transfronteiriça INTERREG,

auxiliaram significativamente a construção de iniciati-

vas e de soluções conjuntas para estes problemas.

Importa salientar que os regulamentos comunitários

estimulam a integração de medidas e ou de conteúdos

programáticos de cooperação nos PO dos Objectivos

Convergência e Competitividade Regional e Emprego,

co-financiados pelo FEDER e pelo FSE — visando criar

complementaridades estratégicas e operacionais, cata-

lizadoras das dinâmicas locais e regionais já estabele-

cidas e dinamizar iniciativas que concorram para o

desenvolvimento regional.

Este enquadramento regulamentar propicia ainda

condições para o fomento de relações entre as regiões

portuguesas e congéneres europeias, que não tinham

enquadramento na disciplina comunitária de coopera-

ção transfronteiriça e transnacional vigente entre 2000

e 2006. Os protagonistas do desenvolvimento regional

beneficiam, por outro lado, da possibilidade de animar

intervenções em temas até agora não contempladas pela

cooperação territorial — de que constituem exemplos

a integração regional económica, o emprego ou as ac-

ções de formação transfronteiriças e transnacionais.

Importa aqui também referir a iniciativa da Comis-

são Europeia «Regions for Economic Change (RfEC)»,

e, sobretudo a sua vertente «Fast Track» orientada para

a obtenção rápida e eficaz de resultados na concreti-

zação das metas de Lisboa e Gotemburgo, por parte

das intervenções estruturais do Objectivo Convergên-

cia e «Competitividade», num contexto de cumprimento

do Earmarking. Ao disponibilizar recursos financeiros

através do PO de Cooperação Interregional e o UR-

BACT para o financiamento de redes e acções estra-

tégicas de disseminação e transferência de boas práti-

cas e know-how, envolvendo os responsáveis pelas

intervenções estruturais, a Comissão Europeia preten-

de criar mais um instrumento para uma gestão pró-

-activa e estratégica das intervenções do designado

mainstream da Política Regional, ou seja os PO do

QREN.

Esta iniciativa, baseada numa participação voluntá-

ria dos responsáveis pelas intervenções gera, assim,

mais uma oportunidade de articulação e de procura de

sinergias entre as intervenções do Objectivo «Coope-

ração Territorial Europeia» e as demais intervenções

do QREN.

Pretende-se ainda que a Cooperação Territorial Eu-

ropeia concorra para a concretização do objectivo da

política regional europeia e nacional correspondente ao

desenvolvimento harmoniosos e integrado dos territó-

rios da União.

Neste contexto, a participação portuguesa nos PO

de Cooperação será enquadrada pelas orientações do


Programa Nacional da Política de Ordenamento do

Território (PNPOT), cujo objectivo estratégico é o de

reforçar a competitividade territorial de Portugal e a

sua integração nos espaços ibérico, europeu e global.

Com o objectivo de consagrar a concentração temá-

tica na Cooperação Territorial e consequentemente

melhorar a convergência estratégica com os restantes

PO do período 2007-2013, será estimulada uma abor-

dagem pluri-temática entre os Programas Operacionais

de Cooperação nas três vertentes que integra (trans-

fronteiriça, transnacional e interregional) e promovida

a coerência entre as prioridades da participação de uma

mesma região portuguesa em mais vários espaço de

cooperação — sendo consequentemente indispensável

que cada região afira e estabeleça cuidadosamente as

prioridades a prosseguir neste enquadramento.

Neste contexto, os quadros seguintes sintetizam a

concentração temática preconizada para a participação

portuguesa no Objectivo Cooperação Territorial Eu-

ropeia no período 2007-2013, em articulação com a

vocação de cada vertente e espaço de cooperação e

com as elegibilidades regionais do território português.

PO Elegibilidade geográfica

Prioridades Temáticas

Nacionais para a Cooperação

Prioridades e Objectivos

Comunitários

Portugal – Espanha NUTS III

fronteiras a Espanha

Acessibilidades; Ordenamento do

Território; Ambiente, Recursos

Naturais e Prevenção de Riscos

e Património; Fomento da

Competitividade, Promoção do Emprego e da

Integração Socio- económica e institucional

Cooperação Transfronteiriça

Bacia do Mediterrâneo / Instrumento da

Política Europeia de Vizinhança

NUTS III do Algarve

Recursos Naturais e culturais,

património e reforço institucional

Desenvolvimento de actividades económicas, sócio-cultural e ambientais transfronteiriças através de estratégias conjuntas para o desenvolvimento territorial

sustentável.

PO Elegibilidade

geográfica


Nacionais para a

Cooperação


Comunitários

Espaço Atlântico

Norte, Centro, LVT, Alentejo,

Algarve

Questões Marítimas e Maritimidade;

Desenvolvimento da

Orla Costeira e das cidades atlânticas;

Segurança Marítima

Espaço Sudoeste

Europeu

Norte, Centro,

LVT, Alentejo, Algarve

Conectividade

Internacional da Península Ibérica;

Prevenção de Riscos

Naturais

Coop eração

Transnacional

Espaço Madeira – Açores – Canárias

Açores , Madeira

Questões ligadas à insularidade;

Inovação empresarial e

desenvolvimento

tecnológico; Cooperação com

países terceiros

Estabelecimento e

desenvolvimento da cooperação

transnacional

mediante o financiamento de

redes e acções

conducentes a um desenvolvimento

territorial

integrado.

Espaço

Mediterrâneo

Alentejo,

Algarve

Policentrismo e ligação

urbano/rural; Identidade Cultural,

Patrimonial e

Natural do Mediterrâneo

Cooperação


VII.4 — Programas operacionais de cooperação territorial

Nos termos e como consequência da disciplina regu-

lamentar comunitária, Portugal beneficia dos seguintes

Programas Operacionais de Cooperação Territorial:

PO de Cooperação Transfronteiriça Portugal — Es-

panha, cuja elegibilidade geográfica portuguesa corres-

ponde às NUTS III localizadas ao longo da fronteira

interna terrestre com Espanha;

PO de Cooperação Transfronteiriça Bacia do Medi-

terrâneo que, viabilizando a participação de Portugal

no programa transfronteiriço do Instrumento Europeu

da Política de Vizinhança da UE com países da Bacia

Mediterrânica, tem elegibilidade territorial correspon-

dente à NUTS II do Algarve e viabiliza projectos de

cooperação com Marrocos;

PO Cooperação Transnacional Espaço Atlântico cuja

abrangência territorial todo o território continental de

Portugal, as regiões de Espanha, do Reino Unido, da

França de costa atlântica e a totalidade da Irlanda;

PO de Cooperação Transnacional Sudoeste Europeu

que inclui todo o território continental de Portugal e

de Espanha e as NUTS II dos Pirinéus franceses;

PO Cooperação Transnacional Mediterrâneo, inte-

grando como regiões elegíveis portuguesas as NUTS II

do Alentejo e do Algarve e, ainda, as regiões da costa

mediterrânica de Espanha e da França, bem como a

totalidade do território de Itália, da Grécia, de Chipre,

de Malta e da Eslovénia;

PO Cooperação Transnacional Madeira — Açores —

Canárias, que cobre o território dos arquipélagos;

PO Cooperação Inter-regional, enquadrado na ini-

ciativa da Comissão Europeia «Regions for Economic

Change» e que intervém em todo o território da União

Europeia;

Programas de Redes de Cooperação Inter-regional

INTERACT, URBACT e ESPON — dedicados, res-

pectivamente, à qualidade da gestão dos programas de

Cooperação Territorial Europeia, ao desenvolvimento

urbano e à elaboração de estudos nas áreas do planea-

mento e de ordenamento do território.

VII.5 — Governação dos programas operacionais de cooperação

territorial

As especificidades do modelo de governação dos

Programas Operacionais de Cooperação Territorial são

as seguintes:

Cada PO de Cooperação terá um modelo de gover-

nação aplicável aos EstadosMembros e Regiões que

nele participam, cuja coerência é assegurada pela apli-

cação dos normativos comunitários, não obstante à

existência de particularidades resultantes das dinâmi-

cas estabelecidas em cada Espaço de Cooperação.

O modelo de governação de cada PO de Coopera-

ção inclui obrigatoriamente órgãos comuns de gestão

e de direcção e monitorização estratégica e financeira.

Os órgãos de gestão de cada PO de Cooperação

compreendem a Autoridade Única de Gestão, a Auto-

ridade Única de Certificação, a Autoridade Única de

Auditoria e o Secretariado Técnico Conjunto.

Os órgãos de gestão são designados pelo conjunto

dos Estados-Membros participantes e as suas funções

são exercidas por uma entidade pública de um dos

Estados-Membros. A localização e constituição dos

Secretariados Técnicos Conjuntos, igualmente órgãos

independentes de apoio à gestão dos PO e de nature-

za internacional, são igualmente decididas pelos Esta-

dos-Membros.

O órgão de direcção e monitorização estratégica e

financeira é a Comissão de Acompanhamento de cada

PO, composta pelos Estados-Membros e parceiros so-

ciais.

Para além destes órgãos, os Estados-Membros têm

a liberdade de criar outros órgãos que apoiam a ges-

tão e o acompanhamento dos Programa de Coopera-

ção e assegurem a sua visibilidade e representativida-

de no território (estruturas intermédias de gestão,

interlocutores regionais, antenas, contact points nacio-

nais, etc.)

A definição da composição e das competências dos

órgãos dos PO de Cooperação são definidos pelos

Estados-Membros participantes. Os representantes por-

PO Elegibilidade geográfica


Nacionais para a Cooperação


Comunitários

Cooperação Inter-regional

Todo território nacional

Participação na cooperação entre

Estados Membros e Regiões no âmbito das intervenções

temáticas e regionais para a

Inovação e Ambiente (Iniciativa

“Regions for

Economic Change” ea sua opção Fast

Track”)

Cooperação Inter-regional

PO de Redes (INTERACT,

URBACT, ESPON)

Todo território nacional

Criação, animação e

participação em redes e

comunidades

Reforço da eficácia da

política regional no âmbito da realização dos Objectivos da

Agenda de Lisboa e Gotemburgo.


tugueses asseguram a participação e a co-decisão nos

fóruns indicados para cada PO, e bem assim, a ade-

quada participação e articulação dos responsáveis re-

gionais e parceiros sociais.

Os órgãos em que Portugal assumirá formalmente

responsabilidades acrescidas ou que se localizem no

país estão representadas na seguinte tabela:

políticas e reportarão aos órgãos políticos e técnicos

de governação global do QREN.

ANEXO I

Modernização da Administração Pública

Nota introdutória

Historicamente, o peso excessivo dos custos de con-

texto, muitas vezes desproporcionados em relação ao

risco envolvido, provoca não só um efeito inibidor

sobre a competitividade nacional, mas também uma

menor eficiência da governação pública, seja na sua

dimensão de concretização de políticas públicas e en-

quadramento regulamentar associado, seja na prestação

de serviços públicos aos cidadãos e às empresas ou

na gestão de grandes sistemas colectivos.

O processo de reforma da Administração Pública

portuguesa em curso, nas suas várias dimensões (re-

gulamentar, organizacional, processual/tecnológica,

humana), pretende contribuir para a superação deste

problema.

No entanto, muito embora assumindo um total ali-

nhamento e articulação com as prioridades estratégi-

cas do Quadro de Referência Estratégico Nacional

(QREN), designadamente com a prioridade «Aumen-

tar a Eficiência da Governação», o conjunto de acções

públicas previstas no âmbito deste processo nacional

de reforma não se esgota nas dimensões abrangidas

pelo QREN, nem emana exclusivamente deste.

Com efeito, atendendo aos princípios de concentra-

ção e selectividade que as balizam, as operações asso-

ciadas à Administração Pública previstas no âmbito do

QREN são naturalmente um subconjunto de uma abor-

dagem estratégica nacional pré-existente e mais abran-

gente, quer quanto às operações, quer inclusivamente

no respeitante ao seu modelo de governação e ao seu

financiamento — sendo, neste último campo, de des-

tacar o papel relevante do OE nacional, especialmente

no que se refere aos investimentos a realizar na Re-

gião de Lisboa. Tal não deverá, no entanto, inviabili-

zar a elegibilidade de operações, designadamente de

operações de natureza imaterial e transversal, de mo-

dernização da Administração Central realizadas em

Lisboa, atendendo à sua aplicação e ou às comprova-

das externalidades positivas sobre todo o território

nacional e, mais especificamente, sobre as Regiões de

Convergência.

Além disso, esta estratégia nem sempre depende de

investimento. Muitas vezes traduz-se na racionalização

de estruturas e procedimentos, na eliminação de redun-

dâncias, ou na pura eliminação de regulação.

Assim, não obstante a sua extrema importância neste

campo, o QREN não materializa de per se a única

fonte de coerência, nomeadamente no que se refere à

estratégia, bem como às estruturas e modelo de gover-

nação previstos para a concretização das operações

previstas na dimensão Administração Pública dos vá-

rios Programas Operacionais.

A estratégia e o modelo de governação associados à

dimensão Administração Pública (no âmbito do QREN)

No âmbito do QREN e PO, a dimensão Adminis-

tração Pública «concentra-se, de modo selectivo, na

modernização da administração pública, na adminis-

Estrutura de gestão Programa Operacional

Autoridade Única de Gestão Espaço Atlântico

Espaço Atlântico

Cooperação Transfronteiriça Portugal -

Espanha

Autoridade Única de Certificação

Madeira – Açores - Canárias

Autoridade de Auditoria Espaço Atlântico

Secretariado Técnico Conjunto

Espaço Atlântico

Importa também salientar as seguintes orientações

para a participação portuguesa nos Programas Opera-

cionais de Cooperação:

Acolhimento das orientações estratégicas, regula-

mentares, técnicas e de governação, de âmbito comu-

nitário e nacional, nomeadamente as disposições do

QREN, por parte das intervenções do Objectivo «Co-

operação Territorial Europeia» geridas ou localizadas

em território nacional.

Supervisão e acompanhamento central e uniforme da

participação do país nos Programas Operacionais de

Cooperação Territorial Europeia, nas vertentes de co-

ordenação e acompanhamento técnico estratégico, co-

ordenação e acompanhamento financeiro e no exercí-

cio das funções de gestão das intervenções em território

nacional.

Interlocução com os órgãos de direcção política,

acompanhamento estratégico e financeiro do QREN e

participação adequada nos fóruns previstos de gover-

nação do QREN;

Articulação com os responsáveis das intervenções do

Objectivo «Convergência» e «Competitividade» no sen-

tido de assegurar a interlocução coordenação e dina-

mização das articulações regionais e sectoriais neces-

sárias à coerência e o aproveitamento dos recursos

colocados à disposição de Portugal para apoiar efecti-

vamente os objectivos traçados para a cooperação ter-

ritorial e para o fomento de sinergias com outros ins-

trumentos, domínios e temáticas das políticas públicas;

Existência de representatividade e interlocução má-

xima e uniforme com os órgãos de direcção e gestão

dos PO de Cooperação e com a Comissão Europeia, e

bem assim, entre estes Programas Operacionais e as

entidades nacionais a nível sectorial e regional.

Os órgãos de gestão cujas funções são exercidas

formalmente por autoridades portuguesas ou sob orien-

tação directa e em território nacional, seja nos PO de

Cooperação em que Portugal detém responsabilidades

políticas e gestionárias acrescidas seja as entidades que

vieram a deter responsabilidades de coordenação glo-

bal interna, responderão perante as respectivas tutelas


tração electrónica e, necessariamente, nos modelos

de organização das administrações central, descon-

centrada e descentralizada e na eficiência dos gran-

des sistemas sociais e colectivos, no âmbito dos quais

assumem particular relevância os sistemas de ensi-

no, de saúde e de protecção social, bem como os

relativos à justiça, à segurança pública e à adminis-

tração fiscal.

Ainda no domínio dos modelos de organização

abrange o desenvolvimento e implantação da reforma

orçamental, por programas e com horizonte plurianual,

a instituição de lógicas de partilha de serviços comuns

nos domínios de gestão de recursos humanos, finan-

ceiros, materiais e patrimoniais no âmbito da Admi-

nistração Pública.

Compreende ainda a melhoria da regulação — es-

pecialmente orientada para a simplificação ex ante e

ex post do processo legislativo e dos procedimentos

administrativos, de modo a aumentar a eficácia e efi-

ciência da regulação, reduzir os custos públicos de

contexto para as empresas e facilitar a vida das pes-

soas, bem como o reforço da sociedade civil através

do apoio às suas iniciativas e da simplificação e efi-

ciência dos mecanismos de participação cívica, no

sentido de aproximar os cidadãos e cidadãs das ins-

tituições. Incentivar-se-á também, neste contexto, o

desenvolvimento de estruturas alternativas à resolu-

ção de conflitos libertando-se desta forma, um signi-

ficativo número de processos da esfera de competên-

cia dos tribunais, com implicações positivas na

celeridade e na redução dos custos dos conflitos, com

benefícios para a competitividade empresarial e paz

social.»

Sem prejuízo de serem subordinadas a uma só es-

tratégia, na organização QREN, assumiuse a opção de

dividir pelos vários PO as diferentes operações respei-

tantes à dimensão modernização da Administração

Pública, designadamente:

Componente de modernização da Administração

Pública (1) (na vertente de operações directamente as-

sociadas à Administração Central, incluindo acções de-

senvolvidas pela Administração Central cujos efeitos

se repercutem na administração local, tendo em conta,

designadamente, o processo de descentralização em

curso), no PO Factores de Competitividade;

Componente de modernização da Administração

Pública (na vertente de operações directamente as-

sociadas à Administração Local ou Administração

Central Desconcentrada), nos respectivos PO Re-

gionais;

Componente de qualificação da Administração Pú-

blica, seja Administração Central, seja Administração

Local, no PO Potencial Humano.

Na sua dimensão estratégica, a coerência intra-PO

da dimensão Modernização Administrativa é assegu-

rada:

1 — Pela existência de um enquadramento estraté-

gico comum, anualmente concretizado nas grandes op-

ções do plano, no programa transversal de moderniza-

ção designado por SIMPLEX e no programa de

reformas da administração pública que, numa lógica

fortemente orientada para a acção, fixam as áreas pri-

oritárias de intervenção, suportadas por um conjunto

de princípios orientadores, que asseguram a coerência

das operações.

2 — Pela articulação entre a componente FSE e a

componente FEDER. Sem prejuízo do diferente enfo-

que de outras acções desenvolvidas e financiadas ex-

clusivamente a nível nacional, numa óptica de moder-

nização da Administração Pública, as operações QREN

dirigidas à qualificação dos recursos humanos da Ad-

ministração Pública têm especialmente em vista a cri-

ação de condições estruturais favoráveis à melhoria da

competitividade e da produtividade e a superação das

condicionantes negativas da maior eficiência da Ad-

ministração e dos grandes sistemas colectivos.

Releva-se consequentemente, por um lado, uma clara

convergência com as prioridades da Agenda da Com-

petitividade. Assim, na dimensão modernização admi-

nistrativa, e sem prejuízo da possibilidade de utiliza-

ção do mecanismo previsto no n.º 2 do artigo 34.º do

Regulamento 1083/2006, as operações de capacitação

da Administração Pública realizadas via PO Potencial

Humano são essencialmente dirigidas a acções integra-

das de modernização dos serviços públicos, articulan-

do o esforço de formação com estratégias considera-

das instrumentais, devendo por isso ser articuladas com

processos de modernização desenvolvidos no âmbito

do PO Factores de Competitividade ou dos PO Re-

gionais. Esta lógica cumpre uma dupla função: asse-

gurar a existência de recursos humanos qualificados ne-

cessários ao desenvolvimento, continuidade e

sustentabilidade das intervenções de modernização de-

senvolvidas no âmbito do QREN; e assegurar a ade-

quação entre as operações de formação e os objecti-

vos estratégicos definidos para a modernização

administrativa.

Destaca-se também, por outro lado, no âmbito das

operações dirigidas à Administração Pública, que o

mesmo princípio de associação da componente forma-

tiva a projectos concretos de melhoria da eficiência da

governação é igualmente aplicável nas áreas de inter-

venção exclusiva FSE (PO Potencial Humano) asso-

ciadas ao programa de reformas da Administração Pú-

blica em curso e à modernização e qualificação da

administração local. Essas operações destinam-se a

apoiar a reorganização de serviços e organismos, a

formação de dirigentes e, em especial, dos instrumen-

tos de gestão de recursos humanos e financeiros. Aí

se enquadra, entre outras acções, o desenvolvimento

de serviços partilhados para a gestão de recursos hu-

manos, financeiros e patrimoniais.

3 — Pela opção de associação directa e transversal

das Tecnologias da Informação e da Comunicação

(TIC) — administração electrónica, na sua dupla ver-

tente de desmaterialização e integração — às alterações

processuais, organizacionais e regulamentares a desen-

––––––––

(1

) Entendida em sentido lato, numa lógica de redução dos

custos de contexto e melhoria da competitividade nacional pela via

do aumento da eficiência da Administração Pública, incorporando

as seguintes dimensões: regulamentar (simplificação legislativa e

administrativa), alteração da organização de procedimentos (reen-

genharia de processos, desmaterialização), alteração da forma de

prestação dos serviços (melhoria do atendimento) e administração

electrónica (integração, administração em rede).


volver no âmbito das intervenções de modernização ad-

ministrativa apoiadas. Esta lógica de associação pre-

tende assegurar uma abordagem integrada entre as

diferentes dimensões de actuação (back-office, front-

-office e redes/infra-estruturas de suporte), orientada

para resultados concretos. A utilização de recursos

FEDER (e não FSE) para apoio a intervenções no

domínio da modernização da Administração Pública

deriva desta opção de fundo, nomeadamente conside-

rando a prevalência de elegibilidades FEDER entre as

suas três dimensões de actuação.

4 — Pela definição de regras de operacionalização

comuns (no caso do QREN, através do desenvolvimen-

to de regulamentos únicos, aplicáveis às mesmas tipo-

logias de operação independentemente da sua escala

de intervenção — PO Temático ou PO Regional). Esta

lógica de abordagem comum pretende evitar a atomi-

zação das operações co-financiadas, ao mesmo tempo

que assegura a coerência da opção estratégica de des-

concentrar a sua operacionalização no território, pro-

movendo a proximidade entre investimentos e utiliza-

dores finais e a acomodação de especificidades

regionais sem perder a lógica de conjunto.

Esta orientação estratégica comum subjacente à uti-

lização de fundos provenientes do QREN para moder-

nização administrativa, seja qual for a sua proveniên-

cia e o nível territorial em que são geridos, será

devidamente garantida no modelo de governação por

uma articulação entre os que são directamente respon-

sáveis por cada uma das vertentes das políticas públi-

cas em questão e pela sua operacionalização. Para esse

efeito contribuirão significativamente as recém-criadas

agências transversais, em especial da Agência para a

Modernização Administrativa — pelo seu papel de di-

recção operacional e promoção da articulação inter-

-serviços sobre as operações em curso e a desenvol-

ver nesta área de actuação (independentemente das suas

fontes de financiamentos), mas também as agências

para as compras públicas e para a gestão de recursos

humanos, como exemplos de serviços partilhados que

contribuem de forma decisiva para a racionalização dos

recursos do Estado.

Este tipo de estruturas e de modelos organizativos dá

seguimento ao que foi considerado como uma boa prá-

tica de governação pela avaliação intercalar do QCA III.

Assinala-se em particular que a referida Agência

para a Modernização Administrativa será especialmente

responsável pela dinamização e funcionamento do

Centro de Racionalidade Temática a instituir no âm-

bito da Modernização Administrativa, com funções

muito relevantes de coerência e articulação das inter-

venções que, nesta vertente, serão concretizadas com

o apoio dos Fundos Estruturais no período 2007-2013.

Importa também salientar que a direcção política da

Agência para a Modernização Administrativa é exer-

cida pelo Ministro da Presidência e pela Secretária de

Estado para a Modernização Administrativa — garan-

tindo consequentemente, ao mais alto nível governa-

mental, a relevância e a transversalidade desta dimen-

são essencial das políticas públicas.

Deve assinalar-se, de igual modo, que o Ministério

das Finanças e da Administração Pública e os orga-

nismos por este tutelados, sob a direcção política do

Ministro de Estado e das Finanças, em articulação com

a Agência para a Modernização Administrativa e, no

plano político, com o Ministro da Presidência e a Se-

cretária de Estado para a Modernização Administrati-

va, assegurarão igualmente funções relevantes de coe-

rência e harmonização das intervenções que, na

vertente das reformas na Administração Pública, serão

concretizadas com o apoio dos fundos estruturais.

ANEXO II

Metas de desenvolvimento

Os comentários da Comissão Europeia sobre o

QREN proposto por Portugal são particularmente in-

cisivos no que respeita à ausência de metas quantifi-

cadas de desenvolvimento no horizonte 2013.

Estes comentários são apresentados no documento

de apreciação do QREN do seguinte modo:

a) No Capítulo 3. relativo à Análise da Estratégia,

ponto 3.1. Objectivos do QREN — «A clear overall set

of strategic goals/targets is not established. For exam-

ple: on the human capital front it would be important

to understand what the NSRF intends to deliver and

what impacts are expected (e.g. goals for education

attainment levels, early school-drop-out rates, pre-school

enrolment, reduction of poverty and social exclusion

levels, etc.); in areas covered by the «Territorial Deve-

lopment» agenda, it would be important to clarify the

main targets, like population covered by water supply

and water waste treatment, or the missing links to be

completed in transport infrastructure.»

b) No Capítulo 7. relativo às Conclusões, ponto 7.2.

Principais Elementos em Falta no QREN — «Strate-

gy: The translation of the «Strategic Priorities» into

the «Thematic Agendas» and then into the «Operatio-

nal Programmes» could be improved. Some priorities,

(e.g. Governance efficiency) are not coherently follo-

wed through. Furthermore, a clear set of strategic

targets (and baselines) should be established for the

main domains of intervention, in particular for human

capital (in coherence with those in the NRP), and for

territorial development (environment and transport).»

c) Na carta de envio às autoridades nacionais dos

referidos comentários — «Especificamente em relação

ao QREN os pontos mais críticos e merecedores de

atenção imediata são identificados no ponto 7.2 do

documento anexo. A título meramente exemplificativo,

gostaríamos de salientar as seguintes questões: (…)

A tradução da estratégia em metas operacionais rela-

tivas a cada uma das áreas de intervenção poderia

ser francamente melhorada, incluindo, quer a decli-

nação da estratégia nacional face à diversidade das

situação que cada uma das regiões enfrenta, quer a

contribuição do QREN para os objectivos do Plano

Nacional de Reforma.»

2 — Sendo inequívoco que o QREN não apresenta

metas quantificadas associadas aos objectivos estraté-

gicos prosseguidos, importa ter em conta as razões que

conduziram as autoridades portuguesas a assumir esta

metodologia de programação:

a) Deverá assinalar-se que os regulamentos comu-

nitários e, em particular, o Regulamento (CE) n.º 1083/


2006, do Conselho, de 11 de Julho, não integra essa

componente na descrição do conteúdo dos Quadros de

Referência Estratégicos Nacionais.

A inexistência de determinação regulamentar nesta

matéria é especialmente significativa por resultar, não

de uma omissão, mas de uma expressão de vontade

do Conselho Europeu — uma vez que a proposta de

regulamento da iniciativa da Comissão Europeia con-

tinha explicitamente essa disposição:

«Article 18 — Cadre de référence stratégique na-

tional

(…)

Chaque cadre de référence stratégique national

comporte une description synthétique de la stratégie

de l’État membre et de sa traduction opérationnelle.

(1) Le volet stratégique précise, pour les objectifs

Convergence et Compétitivité régionale et emploi, la

stratégie retenue indiquant la cohérence des choix

opérés avec les orientations stratégiques de l’Union

sur la base d’une analyse des disparités, des retards

et des potentialités de développement. Elle spécifie: (a)

les priorités thématiques et territoriales, y compris

pour la revitalisation urbaine et la diversification des

économies rurales. Pour en assurer le suivi, les prin-

cipaux objectifs sont quantifiés et des indicateurs de

résultat et d’impact sont indiqués en nombre limité.

(…)»

A circunstância de o Conselho Europeu não ter

acolhido a referida proposta da Comissão tem uma

dimensão política clara e tem também consequências

relevantes em termos do conteúdo do QREN — que se

traduzem no carácter não obrigatório da inclusão de

metas quantificadas.

b) Deveremos ter em conta, por outro lado, que as

metodologias de programação do desenvolvimento eco-

nómico e social são naturalmente evolutivas e não se

encontram vinculadas a abordagens uniformes.

Embora se tenha verificado, tanto do ponto de vis-

ta científico e académico, como na perspectiva da prá-

tica de programação, uma evolução no sentido de exi-

gências acrescidas em termos de quantificação de

indicadores de realização e de resultado, resulta tam-

bém claro destas dinâmicas que a referida valorização

da explicitação de metas quantificadas se concretiza es-

sencialmente ou (i) na quantificação dos grandes ob-

jectivos das políticas públicas de desenvolvimento ou

(ii) na quantificação dos resultados esperados e dese-

jados directamente associados à concretização dos ins-

trumentos das políticas públicas de desenvolvimento.

A abordagem metodológica adoptada pelas autorida-

des portuguesas na programação da intervenção estru-

tural comunitária para o período 2007-2013 converge

com a segunda destas alternativas, que consideramos ser

também a orientação implícita na regulamentação co-

munitária pertinente e das orientações técnicas relevan-

tes da Comissão Europeia.

Consequentemente, as autoridades nacionais privile-

giaram a explicitação e a quantificação de indicadores de

realização e de resultado associados aos objectivos espe-

cíficos da acção decorrente das intervenções estruturais

e não aos objectivos gerais das políticas públicas.

O referido investimento em indicadores de realiza-

ção e de resultado associados aos objectivos específi-

cos da acção integra natural e exclusivamente os Pro-

gramas Operacionais.

Assinala-se, adicionalmente, que as autoridades por-

tuguesas tiverem já a oportunidade de reconhecer que

os indicadores de realização e de resultado associados

aos objectivos específicos dos Programas Operacionais

são susceptíveis de melhoramente e desenvolvem ac-

tualmente, em estreita cooperação com os serviços da

Comissão Europeia, as actividades e concertações ne-

cessárias à introdução dessas melhorias.

c) Deveremos ainda considerar que o Quadro de

Referência Estratégico Nacional e os Programas Ope-

racionais desempenham a responsabilidade fundamen-

tal de apoiarem a concretização de políticas públicas

nacionais particularmente relevantes no contexto das

Orientações Estratégicas Comunitárias para a Coesão

e dos objectivos e orientações estratégicas do QREN

(que mereceram já, importa assinalálo, a concordância

genérica da Comissão Europeia).

Nestas circunstâncias, as autoridades portuguesas

concordaram em transmitir à Comissão Europeia in-

formação complementar sobre as metas das políticas

públicas nacionais que, assumidas no quadro dos do-

cumentos normativos ou políticos aprovados pelo Go-

verno português, são especialmente relevantes nos

contextos referidos.

Esta informação adicional é apresentada na tabela

anexa — devendo salientar-se, em consequência e em

coerência com as considerações anteriores, que a quan-

tificação de metas de desenvolvimento assumidas no

âmbito do QREN são explicitadas pelos indicadores de

realização e de resultado dos Programas Operacionais.

INDICADORES Situação de Partida Valor (ano)

2010 DOCUMENTO PROGRAMÁTICO

1. Promover a Qualificação dos Portugueses e das Portuguesas

• % de jovens até aos 18 anos que frequentam o ensino ou formação profissional

100% (2009) ENDS

• % de jovens do ensino secundário em cursos tecnológicos e profissionais

50% INO/PNACE 2005-2008

• Nº de jovens abrangidos em cursos técnicos e profissionais de nível secundário

650 000 INO/PNACE 2005-2008

• Nº de activos qualificados através da dupla via do reconhecimento de competências e da formação de dupla certificação (escolar e profissional)

1 000 000 INO/PNACE 2005-2008

Metas de desenvolvimento




• Taxa de abandono escolar precoce do grupo etário 18-24 anos

38,6% (2005) 25% (2009) INO

• Taxa de participação em aprendizagem ao longo da vida da população 25-64 anos

4,6% (2005) 12,5% PNACE 2005-2008/PT

• Taxa da população com diplomas do ensino superior (em % do grupo etário 25-64 anos)

12,5% (2004) 15% PNACE 2005-2008/PT

• Diplomados em C&T, em permilagem da população entre os 20 e 29 anos

8,2 (2003) 12 PNACE 2005-2008/PT

• Nº de doutoramentos, por ano, em Portugal e no estrangeiro

1 500 PNACE 2005-2008

• Novos doutorados em C&T, em permilagem da população entre os 25 e 34 anos

0,3 (2001) 0,45 PNACE 2005-2008/PT

• Percentagem de agregados familiares com

ligação à Internet em banda larga

26% (2005) 50% PT

• Percentagem de trabalhadores que utilizam

computadores ligados à Internet no emprego

19% (2004) 40% PNACE 2005-2008/PT

• Utilizadores regulares da Internet em

percentagem da população

28% (2005) 60% PNACE 2005-2008/PT

• Nº de alunos por computador, nas escolas 11 (2005) 5 PNACE 2005-2008/PT

2. Promover o Crescimento Sustentado

• Evolução do Saldo das Administrações Públicas -6,0% (2005) -0,4% PEC 2005-2009 e 2006-2010

• Diminuição da Despesa - Reestruturação da

Administração Central, Recursos Humanos e

Serviços Públicos - Ganhos de Eficiência (% do PIB)

0,26% (2007) 0,49% PEC 2006-2010

Dívida Pública Consolidada (% do PIB) 67.4% (2006) 62.2% PEC 2006-2010

• Exportações em bens e serviços em relação ao

PIB

7,2% PEC 2006-2010

• VAB nas indústrias de média e alta tecnologia

em relação ao VAB industrial

3,39% (2003) 6,2% PT

• VAB nos serviços de alta tecnologia em relação

ao VAB dos serviços

4,1 % (2003) 6% PT

• Empresas criadas em sectores de média-alta e

alta tecnologia em relação ao total de empresas

criadas

3,4% (2004) 12,5% PT

• Exportação de produtos de alta tecnologia em

relação às exportações totais

7,4% (2003) 11,4% ENDS

• Taxa de emprego nas indústrias de média e alta

tecnologia em relação ao emprego total

3,17% (2003) 4,7% ENDS/PT

• Taxa de emprego nos serviços de alta tecnologia

em relação ao emprego total 1,45% (2003) 1,8% PT

• Esforço privado em I&D empresarial em relação

ao PIB 0,26% (2003) 0,8% PNACE 2005-2008/PT

• Investimento público em I&D, em relação ao PIB 0,52% (2003) 1% PNACE 2005-2008/PT

• Investigadores (ETI) em I&D em permilagem da

população activa 3,6 (2004) 6 ENDS/PT

• Pessoal total (ETI) em I&D em permilagem da

população activa 4,7 (2003) 7,5 ENDS/PT

• Investimento em capital de risco em relação ao

PIB 0,12% (2004) 0,15% ENDS/PT

• Patentes registadas no EPO por milhão de

habitantes 4,3 (2002) 12 PNACE 2005-2008/PT

• Marcas comunitárias registadas por milhão de

habitantes 47,8 (2004) 50 PT

3. Garantir a Coesão Social

• Taxa de emprego total 67,5% (2005) 70% PNACE 2005-2008

• Taxa de emprego feminino 61,7% (2005) 63% (2008) PNACE 2005-2008

• Taxa de emprego da população 55-64 anos 50,5% (2005) (+) 50% PNACE 2005-2008

• Percentagem de desempregados de longa

duração que participam, anualmente, numa

medida activa de empregabilidade 25% PNACE 2005-2008

• Nº de estágios profissionais para jovens

qualificados, por ano 25 000 (2009) PNACE 2005-2008

• Nº de pessoas com dificuldades de inserção no

mercado de trabalho abrangidas em acções de

formação e integração profissional

19 250 (2005) 153 000 (2008) PNAI 2006-2008




• Nº de idosos carenciados aos quais é assegurado um complemento solidário

300 000 (2009) ENDS

• Crianças dos 3 aos 5 anos abrangidas no ensino pré-escolar

90% PNACE 2005-2008

• Aumento da capacidade instalada em creches, criando 37.000 novas vagas

50% (2009) PNACE 2005-2008/PARES

• Aumento do nº de lugares em lares de idosos 8,2% (2006) 10% (2009) PARES

• Aumento dos serviços de apoio domiciliário a pessoas com deficiência

30% (2009) PARES

• Novas vagas criadas em equipamentos sociais para idosos

19 000 (2009) PARES

• Aumento dos níveis de integração nos centros de actividades ocupacionais para pessoas deficientes

10% (2009) PARES

• Novas vagas criadas em equipamentos sociais para pessoas com deficiência

1 850 (2009) PNAI 2006-2008

• Nº de médicos por 1000 habitantes 3,3 (2004) 3,5 ENDS

• Despesa pública em saúde em percentagem do PIB

7% ENDS

• Nº de pessoas com deficiência abrangidas em acções de formação, qualificação e apoio técnico, com vista à integração profissional

13 000 (2005) 46 000 (2008) PNAI 2006-2008

• Nº de imigrantes abrangidos em acções de formação, qualificação e apoio técnico

10 700 (2005) 38 500 (2008) PNAI 2006-2008

4. Assegurar a Qualificação do Território e das Cidades

• Crescimento dos passageiros - quilómetro +10% (2015) ORIENTAÇÕES ESTRATÉGICAS PARA O transportados por ferrovia SECTOR FERROVIÁRIO

• Crescimento das mercadorias (toneladas - quilómetro) transportadas por ferrovia

+70% (2015) ORIENTAÇÕES ESTRATÉGICAS PARA O SECTOR FERROVIÁRIO

• Nº de programas de estruturação de redes regionais

15 (2009) ENDS

• Taxa da população total do País servida por sistemas públicos de abastecimento de água

92% (2003) 95% PEAASAR II 2007-2013

• Taxa da população total do País servida por sistemas públicos de drenagem e tratamento de águas residuais urbanas

60,4% (2003) 90% PEAASAR II 2007-2013

• Volume de resíduos sólidos urbanos reciclados 25% PERSU II 2007-2016

• RUB admissíveis em aterro em % da quantidade total (em peso) de RUB produzidos em 1995 (Mg de RUB)

2.252.720 (1995) 50% (35% em

2015) PERSU II 2007-2016

• Quantidade de RUB valorizada organicamente (1000 toneladas / ano)

198 (2005) 722 (940 em

2015) PERSU II 2007-2016

• Nº de fogos urbanos reabilitados nas áreas metropolitanas de Lisboa e Porto

20 000 (2009) ENDS

• Redes urbanas reestruturadas: política de cidades

12 (2013) ENDS

• Nº de operações integradas de regeneração urbana: política de cidades

100 (2013) ENDS

• Nº de redes temáticas para valorização de património e recursos comuns

10 ENDS

• Redução da área média anual ardida da superfície florestal

100 000 ha (2012) ENDS

• Área média anual ardida em percentagem da 0,8% (2018) ENDS superfície florestal

• Percentagem do nº de acidentes rodoviários

com vítimas (em referência aos valores de

2001)

3 634 (2001) 75% (2015) ENDS

• Redução da produção de resíduos sólidos

urbanos (em toneladas) 4.490.000 (2005) 225 000 ENDS

• Produção de electricidade a partir de fontes de

energia renovável (especialmente hídrica, eólica

e fotovoltaica)

39% ENDS

5. Aumentar a Eficiência da Governação

• Percentagem de serviços públicos básicos

totalmente on-line 60% (2005) 100% PNACE 2005-2008/PT

• Nº de consultas e exames de diagnóstico entre

instituições de saúde por via electrónica 5% ENDS

• Nº de consultas marcadas por via electrónica 80% ENDS

• Redução do insucesso escolar nos ensinos

básicos e secundário 50% (2009) ENDS

• Redução do recurso às urgências hospitalares 25% PNACE 2005-2008


ANEXO III

Parceria na elaboração do QREN

1 — Os comentários da Comissão Europeia sobre o

QREN 2007 — 2013 referem, no Capítulo 1. Prepara-

ção do QREN, ponto 1.1. Processo nacional de pre-

paração do QREN e calendário que embora, de acor-

do com a informação disponível, tenham tido lugar

«several seminars and public auditions were organi-

zed both at regional and national level, and a signifi-

cant number of CES members (including some regio-

nal associations of municipalities) sent their

contributions by the means of a formal opinion» e que

«The CES as such issued two written reports on the

NSRF (dated 26/10/2006 on the draft NSRF; dated 14/

02/2007 on the first official version). Both these re-

ports endorse the choice of strategic priorities, but

deplore the low involvement of social partners and

civil society at the stage of NSRF and OPs preparati-

on. Some concerns are also voiced by the CES, na-

mely on the required political leadership and coordi-

nation (several Ministers «share» the various OPs),

and on the implementation mechanisms and instituti-

ons that need to be defined accurately», não são evi-

denciados no QREN estes contributos e a respectiva

consideração.

Esta apreciação é designadamente formulada do

seguinte modo:

«The NSRF mentions that several inputs from the

above mentioned stakeholders have been taken into

account in the submitted NSRF. However, no eviden-

ce to support this statement has been submitted. The-

refore, we cannot assess the practical added value, and

the level of involvement of the social partners and civil

society, in the process of policy design».

2 — Deveremos salientar que o processo de elabo-

ração de políticas públicas e de instrumentos para a

respectiva operacionalização é necessariamente comple-

xo e eminentemente interactivo.

Estas interacções, que se concretizam a nível polí-

tico e técnico, com o envolvimento de instituições pú-

blicas e entre estas e os parceiros económicos, sociais

e institucionais, conhecem formas e conteúdos diver-

sificados e influenciam explícita e implicitamente a

formulação das políticas públicas e a natureza e con-

teúdo dos instrumentos que as operacionalizam.

Consideramos, neste contexto, que não tem exequi-

bilidade efectiva a eventual pretensão, que poderá re-

sultar da interpretação dos comentários da Comissão

Europeia nesta matéria, de sistematizar de forma es-

pecífica os resultados do processo de interacção e

envolvimento dos parceiros económicos, sociais e ins-

titucionais na preparação do QREN e dos Programas

Operacionais.

Importa referir, por outro lado, que não é também

viável registar todas as acções e modalidades que en-

volveram os referidos parceiros económicos, sociais e

institucionais na preparação do QREN e dos Progra-

mas Operacionais, naturalmente concretizadas por ini-

ciativa pública e, bem assim, dos próprios parceiros.

Tendo todavia registado, no quadro dessas acções

de apresentação e debate no âmbito do QREN e dos

Programas Operacionais, as que tiveram natureza mais

relevante e ocorreram por iniciativa ou com o envol-

vimento dos Senhores Ministro do Ambiente, do Or-

denamento do Território e do Desenvolvimento Regi-

onal e Secretário de Estado do Desenvolvimento

Regional e do Coordenador do Grupo de Trabalho

QREN, apresentamos na tabela anexa a respectiva sis-

tematização.

Data Promotor Local Designação

6-Dez-05 CPAEIDR

Comissão Parlamentar de Assuntos

Económicos, Inovação e

Desenvolvimento Regional

Vila Nova de Foz

Côa

Desenvolvimento Regional, Rural e da

Organização do Território

12-Jan-06 CULT Comunidade Urbana da Lezíria

do Tejo Évora Reunião com a CULT sobre o QREN

13-Jan-06 MAOTDR

Ministério do Ambiente, do

Ordenamento do Território e do


Vila Viçosa Encontro entre as autoridades de Portugal e

Espanha sobre Cooperação Transfronteiriça

17-Fev-06 IFGFSE Instituto de Gestão do Fundo Social

Europeu Vimeiro

Seminário sobre a preparação do próximo

período de programação

17-Fev-06 AR Assembleia da República (Plenário) Lisboa Sessão com perguntas ao Governo de âmbito

sectorial - MAOTDR

20-Fev-06 SEDES Associação para o Desenvolvimento

Económico e Social Lisboa

Jantar sobre Ciclo de Intervenções Estruturais

2007-2013

23-Fev-06 AMNA Associação de Municípios do Norte

Alentejano Portalegre

Sessão de abertura do seminário "QREN 2007-

2013: que oportunidades? Quer estratégia? O

desenvolvimento sustentável do Norte

Alentejano como objectivo"

7-Mar-06 AR Assembleia da República (Plenário) Lisboa Audiência parlamentar sobre QREN

14-Mar-06 CCDR LVT

Comissão de Coordenação e

Desenvolvimento Regional de Lisboa

e Vale do Tejo

Lisboa Reunião do Conselho Regional de Lisboa e

Vale do Tejo sobre o QREN

28-Mar-06 CCDR

Alentejo


Desenvolvimento Regional do

Alentejo

Évora Reunião do Conselho Regional do Alentejo

sobre o QREN



29-Mar-06 CPCS Comissão Permanente da Concertação

Social Lisboa QREN

29/30-Março-

2006 Observatório do QCA Lisboa

Conferência Nacional “Que Prioridades para

Portugal ?”, organizada pelo Observatório do

QCA III com o apoio da Comissão de Gestão do

QCA III, destinada a apresentar os resultados

dos 16 Estudos Temáticos e Prospectivos

elaborados por instituições universitárias no

âmbito da preparação do QREN e PO.

31-Mar-06 CCDR

Algarve



Algarve

Faro Reunião do Conselho Regional do Algarve

sobre o QREN

7-Abr-06 ANMP Associação Nacional de Municípios

Portugueses Reunião sobre o QREN

11-Abr-06 CCDR Centro Comissão de Coordenação e

Desenvolvimento Regional do Centro Coimbra

Reunião do Conselho Regional do Centro sobre

o QREN

11-Abr-06 CCDR Norte Comissão de Coordenação e

Desenvolvimento Regional do Norte Porto

Reunião do Conselho Regional do Norte sobre

o QREN

18-Abr-06 Centro Jacques Delors Lisboa Reunião sobre Estratégia de Lisboa e QREN

21-Abr-06 VALIMAR Comunidade Urbana Viana do Castelo Reunião com a VALIMAR sobre o QREN

28-Abr-06 MAOTDR




Lisboa Seminário "20 Anos de Política de Coesão"

8-Mai-06 ANMP Associação Nacional de Municípios

Portugueses Lisboa Reunião sobre o QREN

15-Mai-06 ADERAM Associação de Desenvolvimento da

Região Autónoma da Madeira Funchal

Segundo fórum mundial de desenvolvimento

económico regional

18-Mai-06 CIP Confederação das Indústrias

Portuguesas Lisboa

Reunião sobre o QREN com a direcção da

Confederação da Indústria Portuguesa

30-Mai-06 AIP Associação Industrial Portuguesa Lisboa Reunião com a AIP e suas associadas regionais

sobre o QREN

31-Mai-06 AR - 6ª

CPAEIDR

Assembleia da República -

6ª Comissão Parlamentar da Assuntos

Económicos, Inovação e


Lisboa Debate sobre o QREN

1-Jun-06 CCDR Norte Comissão de Coordenação e


Audição regional do Norte -Estratégia de

desenvolvimento regional

2-Jun-06 ANMP Associação Nacional de Municípios


6-Jun-06 CCDR Centro Comissão de Coordenação e


Economia e Competitividade das Regiões

Portuguesas

6-Jun-06 AIP e COM Associação Industrial Portuguesa e

Comissão Europeia Leiria

Sessão de encerramento da sessão "Europa: uma

oportunidade para as PME portuguesas"

7-Jun-06 CCDR

Alentejo



Alentejo

Évora Audição regional do Alentejo - Estratégia de


20-Jun-06 CCDR LVT



e Vale do Tejo

Lisboa Audição regional de Lisboa e Vale do Tejo -

Estratégia de desenvolvimento regional

23-Jun-06 ADRAL Agência de Desenvolvimento

Regional do Alentejo Redondo Seminário sobre o QREN

30-Jun-06 CCAA Conferência de Cidades do Arco

Atlântico Figueira da Foz

Da política à prática: converter sucessos

estratégicos em benefícios para os cidadãos

5-Jul-06 CCDR Centro Comissão de Coordenação e


Audição regional do Centro -Estratégia de




11-Jul-06 CCDR

Algarve



Algarve

Faro Audição regional do Algarve -Estratégia de


12-Jul-06 AR Assembleia da República (Plenário) Lisboa Debate "Estado da Nação"

16-Jul-06 ANMP Associação Nacional de Municípios


19-Jul-06 CCDR Centro Comissão de Coordenação e


Apresentação do estudo "Valorização

estratégica do sistema logístico, de transportes e

de mobilidade - perspectiva económica

regional"

7-Set-06 AR - CP Assembleia da República -Comissão

Permanente Lisboa Audição sobre o QREN

15-Set-06 ADRAT Associação de Desenvolvimento da

Região do Alto Tâmega Chaves

Sessão de encerramento da 5ª Convenção

Europeia de Montanha

16-Set-06 APDR Associação Portuguesa de

Desenvolvimento Regional Viseu

Sessão de encerramento do 12º congresso da

APDR

19-Set-06 AR - 7ª

CPPLAOT

Assembleia da República -7ª

Comissão Parlamentar do Poder

Local, Ambiente e Ordenamento do

Território

Lisboa Debate sobre o QREN

22-Set-06 ADR

Agência de Desenvolvimento

Regional de Trás-os-Montes e Alto

Douro

Macedo de

Cavaleiros

A agricultura sustentável no desenvolvimento

regional

28-Set-06

CCDR

Alentejo,

Algarve e

UCN

Comissões de Coordenação e


Algarve e Alentejo e Unidade de

Coordenação Nacional do

INTERREG III

Mértola Workshop do Programa MED

29-Set-06 ADLEI Associação de Desenvolvimento

Local de Leiria Leiria Debate sobre QREN

10-Out-06 Água e

Ambiente Jornal "Água e Ambiente" Lisboa

Ambiente: Sector Estratégico para a Economia

Portuguesa

11-Out-06 ATAM Associação dos Técnicos

Administrativos Municipais Angra do Heroísmo XXVI Colóquio Nacional da ATAM

13-Out-06 AR Assembleia da República (Plenário) Lisboa Debate sobre o QREN

13-Out-06 Planicôa

Cooperativa de Planeamento e

Desenvolvimento Rural Local e

Regional

Guarda

Sessão de abertura da conferência de estratégias

alternativas para o desenvolvimento da raia

central Ibérica

19-Out-06 CES Conselho Económico e Social Lisboa

Audição sobre QREN na Comissão

Especializada Permanente do Desenvolvimento

Regional e Ordenamento do Território

30-Out-06 AECOPS Associação Empresarial de

Construção e Obras Públicas do Sul Tavira Cooperação Transfronteiriça Portugal -Espanha

2-Nov-06 ACIF Associação de Comércio e Indústria

do Funchal Funchal Regiões Empreendedoras

2-Nov-06 AMAL Associação de Municípios do Algarve Faro Reunião com a AMAL sobre o QREN

3-Nov-06 CCDR Norte

e UCN


Desenvolvimento Regional do Norte e

Unidade de Coordenação Nacional do

INTERREG III

Porto Seminário Interreg III-C

6-Nov-06 CPCS Comissão Permanente da Concertação

Social Lisboa Debate sobre o QREN e PO

9-Nov-06 Uniminho Valença Apresentação do Plano Estratégico da

Uniminho

10-Nov-06

Universidade

do Minho -

EEG

Universidade do Minho -Escola de

Economia e Gestão Braga QREN e desenvolvimento económico

15-Nov-06 GAB SEDR Gabinete do Secretário de Estado do

Desenvolvimento Regional Lisboa Reunião sobre o QREN com a ANMP

16-Nov-06 ANADER Associação Nacional das Agências de

Desenvolvimento Regional Óbidos

1º Encontro Nacional das Agências de




16-Nov-06 APOCEEP

Associação Portuguesa do Centro

Europeu das Empresas com

Participação Pública e/ou Interesse

Económico Geral

Lisboa

PPP para serviços de qualidade e

desenvolvimento de infra-estruturas:

contratação, transferência de risco e

financiamento

16-Nov-06 Representação da Comissão Europeia em Portugal Lisboa Sessão sobre QREN na Reunião Nacional Redes

de Informação europeia

23-Nov-06 CIEJD Centro de Informação Jacques Delors Lisboa Os Fundos Estruturais da União Europeia e o

QREN 2007-2013

28-Nov-06 IFDEP

Instituto para o Fomento e

Desenvolvimento do

Empreendedorismo em Portugal

Coimbra A importância do empreendedorismo para o


12-Dez-06 AR - CAE Assembleia da República -Comissão

de Assuntos Europeus Lisboa Debate sobre Execução do QCA III

15-Dez-06

GAB SEDR /

GT CTE

2007-2013

Gabinete do Secretário de Estado do

Desenvolvimento Regional / Grupo de

Trabalho para a Cooperação 2007-

2013

Alandroal Seminário "Cooperação Territorial Europeia no

QREN de Portugal 2007-2013"

20-Dez-06 GTQREN Grupo de Trabalho do QREN Alcochete

Reunião conjunta de todas as equipas

envolvidas na avaliação ex ante e avaliação

ambiental estratégica do QREN e dos

programas operacionais

20-Dez-06 PIC Interreg

III A

Programa de iniciativa comunitária

Interreg III A Portalegre Seminário Interreg Fórum

16-Jan-07 Governo Lisboa Sessão Pública de apresentação do QREN

17-Jan-07 E-Value Sines Encerramento do Workshop Energia e


25-Jan-07 GTQREN Grupo de Trabalho do QREN Lisboa Apresentação do QREN à Direcção da

Confederação da Indústria Portuguesa

1-Fev-07 AR Assembleia da República (Plenário) Lisboa Programas Operacionais do QREN

2-Fev-07 MEI Ministério da Economia e da Inovação Lisboa Agenda da Competitividade no QREN

7-Fev-07 CCDR

Centro


Desenvolvimento Regional do Centro Leiria Sessão Pública sobre o PO

7-Fev-07 CCDR

Centro



Reunião do Conselho Regional do Centro sobre

os PO

8-Fev-07 CCDR

Alentejo



Alentejo

Ponte de Sôr Sessão Pública sobre o PO

8-Fev-07 CCDR Norte Comissão de Coordenação e


O novo Ciclo de Fundos Estruturais e a Região

Norte

9-Fev-07 MAOTDR

Ministro do Ambiente, Ordenamento

do Território e Desenvolvimento

Regional

Lisboa Reunião com a Direcção da Associação

Nacional dos Municípios Portugueses

9-Fev-07 Eixo

Atlântico Eixo Atlântico do Noroeste Peninsular Vila Nova de Gaia

Assembleia Geral do Eixo Atlântico do

Noroeste Peninsular

12-Fev-07 CCDR

Algarve



Algarve

Faro Sessão Pública sobre o PO

12-Fev-07 CCDR LVT



e Vale do Tejo

Montijo Sessão Pública sobre o PO

14-Fev-07 GTQREN Grupo de Trabalho do QREN Lisboa

Workshop para apresentação e debate público

sobre as Avaliações Ambientais Estratégicas

dos Programas Operacionais co-financiados

pelo FEDER e Fundo de Coesão

15-Fev-07 GAB

MAOTDR

Gabinete do Ministro do Ambiente,

Ordenamento do Território e


Lisboa Reunião com as Direcções das Associações

Industrial Portuguesa e Empresarial Portuguesa

21-Fev-07 MEI Ministério da Economia e da Inovação Lisboa

Apresentação do PO Factores de

Competitividade às Associações Empresariais

Regionais e Sectoriais,

7-Mar-07 AEPF Associação Empresarial de Paços de

Ferreira Paços de Ferreira

Gestão de Áreas de Acolhimento Empresarial

no Vale do Sousa



10-Mar-07 Federação de

Évora do PS Federação de Évora do PS Estremoz

Sessão pública de esclarecimento e debate sobre

o QREN no contexto regional

14-Mar-07 AEP Associação Empresarial de Portugal Porto Portugal e a Política de Coesão 2007-2013

15-Mar-07 EA Eixo Atlântico do Noroeste Peninsular

Santiago de

Compostela,

Espanha

Fondos Comunitarios 2007-2013

16-Mar-07 BEI Banco Europeu de Investimento Lisboa

Apresentação do QREN em Conferência

promovida no âmbito da comemoração dos 20

anos do BEI em Portugal

21-Mar-07 APG Associação Portuguesa de Geográfos Lisboa Sessão sobre QREN na reunião anual da

Associação Portuguesa de Geográfos

22-Mar-07 AC Braga Associação Comercial de Braga Braga QREN 2007-2013 e a competitividade de

Portugal

22-Mar-07 DGADR Direcção-Geral de Agricultura e

Desenvolvimento Rural Aveiro Sessão sobre a Política de Coesão 2007-2013

23-Mar-07 AM Vale do

Ave

Associação de Municípios do Vale do

Ave Guimarães

Apresentação pública do plano de acção 2007-

2013 do agrupamento de municípios da NUTS

III Ave

26-Mar-07 MAOTDR




Bragança

Apresentação do Programa Operacional de

Cooperação Transfronteiriça Portugal/Espanha

2007-2013

27-Mar-07 NERBA Núcleo Empresarial de Bragança Bragança Debate sobre o QREN

27-Mar-07 FAET

Federação de Associações

Empresariais de Trás-os-Montes e

Alto Douro

Bragança Debate sobre o QREN

28-Mar-07 UTAD Universidade de Trás-os-Montes e

Alto Douro Lamego Debate sobre o QREN

3-Abr-07 AIMRD Associação Ibérica de Municípios

Ribeirinhos do Douro Porto

Assembleia-Geral Anual da Associação Ibérica

de Municipíos Ribeirinhos do Douro. "Douro a

Cima/Duero Arriba - 2007/2013

Desenvolvimento Global e Coesão Territorial

no Douro/Duero"

11-Abr-07 NERSANT Núcleo Empresarial da região de

Santarém Torres Novas QREN e estímulos do investimento empresarial

ANEXO IV

Avaliação ex-ante do cumprimento do princípio

da adicionalidade

As questões suscitadas no documento da Comissão

(DG ECFIN) são compreensíveis, tendo em conta que

se verificaram diversas alterações face ao exercício

relativo ao QCAIII (âmbito temático mais restrito,

âmbito territorial mais circunscrito, diferente conjunto

de empresas públicas e nova nomenclatura de classifi-

cação da despesa).

Embora referidos, os impactos destas alterações não

foram detalhados no Relatório apresentado, uma vez

que tal desenvolvimento não estava explicitamente

solicitado no Documento de Trabalho da Comissão

Europeia («Working Document 3 — Commission Me-

thodological Paper — Guidelines on the Calculation of

Public or Equivalent Structural Spending for the Pur-

pose od Additionality, October 2006»). O documento

que agora se apresenta visa fornecer informação com-

plementar relativa àqueles impactos, a justificação dos

deflatores utilizados e o conteúdo da tipologia de des-

pesa incluída no agrupamento «Outros».

Considera-se, portanto, que a matéria deste docu-

mento não configura uma actualização ao relatório

apresentado.

1 — Alterações da despesa de financiamento nacio-

nal entre a avaliação ex-ante 2007-2013 e a avaliação

final 2000-2004

Com efeito, tendo em conta o disposto no referido

Documento de Trabalho da Comissão Europeia, efectua-

ram-se diversas alterações no âmbito do financiamento

nacional para o período 2000-2004, face ao Relatório de

Avaliação do Princípio da Adicionalidade, QCAIII, Ava-

liação Final, de Julho de 2005 (2), reflectindo fundamen-

talmente as modificações do âmbito temático da despesa

considerada elegível, a redefinição do conjunto de em-

presas públicas contempladas e a alteração das regiões

consideradas objectivo convergência. Adicionalmente, os

valores agora considerados para 2004 são definitivos,

enquanto os considerados no relatório de avaliação final

para o período 2000-2004 eram provisórios (3).

Para o total do país chegou-se a um montante ajusta-

do médio para o período 2000-2004 a preços constantes

de 2006 de € 5 412 814 278, face a € 6 547 252 467

no Relatório de Avaliação Final 2000-2004.

––––––––

(2

) Este Relatório será referenciado como Relatório de Avaliação Fi-

nal 2000-2004 no resto deste Anexo.

(3

) Ver página 1 do relatório.


a) Alteração no montante de financiamento nacio-

nal devido a alterações do âmbito temático da des-

pesa elegível e da redefinição do conjunto de em-

presas públicas («the size of increase/decrease of

national elegible spending due to the changes in

elegibility-exclusion of agricultural and fisheries

expenditure»)

a1.) Por efeito da modificação do âmbito temático

da despesa elegível, aos valores apurados no Relató-

rio de Avaliação Final 2000-2004 foram retirados os

montantes de despesa correspondentes a:

1 — Domínio «Agricultura e desenvolvimento rural»;

(4

)

2 — Domínio «pescas».

3 — Fundos comunitários FEOGA e IFOP.

A exclusão destes domínios e dos fundos estrutu-

rais referidos teve o seguinte impacto na despesa na-

cional total:

––––––––

(4

) A despesa em agricultura e desenvolvimento rural financiada pelo FEDER foi incluída. Esta despesa foi reclassificada em infra-estruturas bá-

sicas/ambiente e água.

Constata-se, assim, que a exclusão daquele tipo de

despesa conduziu a uma redução do financiamento

nacional total de – € 401 156 454 em termos médios

no período 2000-2004, a preços constantes de 2006.

Note-se que este efeito não é adicionável ao efeito das

empresas públicas de modo a não criar efeitos de du-

plicação contabilística.

a2.) Por outro lado, o conjunto de empresas pú-

blicas contempladas no relatório de avaliação ex-

-ante 2007-2013 foi alterado face ao Relatório Fi-


nal 2000-2004, tendo em conta as importantes alte-

rações no sector empresarial do Estado bem como

as profundas alterações ocorridas na forma estatutá-

ria de diversas entidades da Administração Pública.

Assim, foram excluídas as empresas públicas que

passaram a ser empresas privadas (Brisa — Autoes-

tradas de Portugal, S. A., EDP — Electricidade de

Portugal S. A., e GDP — Gás de Portugal, SGPS),

foram incluídas outras empresas públicas e foram

reclassificados o Instituto de Estradas de Portugal e

alguns hospitais, de Administração Central para

empresa pública, conforme sintetizado no seguinte

mapa:

A alteração do conjunto das empresas públicas con-

sideradas teve um impacto de – € 834 429 935 na

despesa nacional total em termos médios no período

2000-2004 a preços constantes de 2006, conforme

quadro seguinte:

A diminuição do montante de financiamento nacio-

nal associada às empresas públicas reflecte:

A diminuição no Domínio dos Transportes devido

à exclusão da Brisa, entretanto privatizada. Por sua vez,

a inclusão de novas empresas públicas com importan-

tes projectos de infra-estruturas ferroviárias e aeropor-

tuárias, não compensou este efeito, uma vez que as

despesas naquele período ainda respeitavam essencial-

mente a estudos e avaliações;

A diminuição dos montantes no Domínio da Ener-

gia associada à exclusão da EDP e da GDP. À saída

da EDP correspondeu a entrada da REN-Electricidade.

b) Alterações no financiamento nacional devido à

redefinição das regiões consideradas objectivo conver-

gência («the size of increase/decrease of national ele-

gible spending due to the change in coverage of Con-

vergence — former Obj.1 — areas»).

Nos anteriores Quadros Comunitários de Apoio todo

o território nacional foi classificado como Objectivo 1.

No entanto, no período 2007-2013 foram consideradas

como regiões objectivo convergência apenas as regi-

ões NUTS II, Norte, Centro, Alentejo, Algarve e Aço-

res. Verifica-se, portanto, uma alteração no âmbito

territorial do exercício de verificação do princípio da

adicionalidade. Refira-se que no exercício de avalia-

ção final 2000-2004 não foi feito nenhum apuramento

de dados regionalizados pelo que não estão disponí-

veis valores por regiões para comparação com os ago-

ra apurados.

Desta forma, no exercício de avaliação ex-ante no

contexto do QREN, a regionalização dos apuramentos

para o período 2000-2005 foi obtida a partir de nova

inquirição às diferentes entidades.

Como já referido, o financiamento nacional apura-

do para o Relatório Final 2000-2004 (valores médios

anuais a preços constantes de 2006) atingiu

€ 6 547 252 467 e reporta-se ao total do território naci-

onal (vidé Quadro 2). O valor agora apurado para o

território nacional é de € 5 412 814 278, uma vez que

foi excluída a despesa em agricultura e desenvolvimen-

to rural, pescas e FEOGA e IFOP e contempladas as

alterações do âmbito das empresas públicas.

A alteração de âmbito regional teve o seguinte im-

pacto no exercício ex-ante: o montante de

€ 5 412 814 278 reduziu-se para € 3 882 762 815 em

termos médios no período 2000-2004 quando conside-

radas apenas as regiões objectivo convergência. No

período 2000-2005 este montante ascende a

€ 3 897 676 670, sendo, portanto, este o montante a

considerar para efeitos de avaliação do cumprimento

do princípio da adicionalidade (vidé pagina 25 do

Relatório de Avaliação Ex-Ante do Cumprimento do

Princípio da Adicionalidade 2007-2013).


2 — Deflatores utilizados no exercício de avaliação

ex ante 2007-2013 («the GDP deflators used»)

Conforme explicitado no anexo metodológico do

relatório de avaliação ex-ante (página 35), os deflato-

res utilizados no exercício foram os deflatores oficiais

do PIB no período 2000-2004 disponibilizados pelo

Instituto Nacional de Estatística (INE). Para o período

de 2005-2013 foi utilizado o deflator implícito nas

dotações financeiras da U.E (taxas de variação de 2 %) (5).

O deflator utilizado no período 2007-2013 tem

como fonte o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do

Conselho, de 11 de Julho, que estabelece disposições

gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento

Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Co-

esão e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1260/1999,

no seu capítulo V, artigo 18.º o qual determina que,

para efeitos de programação e subsequente inclusão

no Orçamento Geral da União Europeia, os recursos

disponíveis para autorização a título dos fundos para

o período de 2007-2013 são indexados à taxa anual

de 2 %.

Acresce que os montantes definidos no quadro fi-

nanceiro foram fixados a preços de 2004, sendo o

deflator implícito para os anos de 2005 e 2006 tam-

bém de 2 %. Neste contexto, e tendo em conta a na-

tureza ainda preliminar do deflator oficial do PIB para

2005 e a não disponibilidade do deflator para 2006,

optou-se por assegurar a consistência dos deflatores a

utilizar para 2005 e 2006 com os adoptados para o

período 2007-2013.

3) Desagregação do Domínio «Outros» («the bre-

akdown for the category «outros», as this takes up

17 % of total national eligible expenditure»)

O Domínio «Outros» inclui os temas prioritários

«Mecanismos para melhorar a concepção, o acompa-

nhamento e a avaliação de políticas e programas»

(tema 81), «Assistência Técnica» (temas 85 e 86),

«Projectos integrados de renovação urbana e rural»

(tema 61), e «Outras infraestruturas sociais» (tema 79),

e desagrega-se conforme o quadro seguinte:

––––––––

(5

) Os valores de execução estimados para 2014 e 2015 foram também deflacionados por 2 %.


Não tendo os temas prioritários «Projectos Integra-

dos de Renovação Urbana e Rural» e «Outras Infra-

-Estruturas Sociais» enquadramento directo nos restan-

tes domínios da adicionalidade, considerou-se como

sendo a melhor alternativa a inclusão destas tipologias

de despesa no domínio «Outros».

ANEXO V

Regras para determinação da elegibilidade das despesas

em função da localização e quantificação dos efeitos

de difusão («spill-over effects»)

1 — Os regulamentos comunitários relativos à polí-

tica de coesão para o período 20072013, especialmen-

te o Regulamento (CE) n.º 1083/2006, do Conselho,

de 11 de Julho, introduzem alterações significativas na

disciplina jurídica anterior relativa às regras de elegi-

bilidade das despesas dos Fundos Estruturais e do

Fundo de Coesão, designadamente ao estabelecerem no

n.º 4 do artigo 56.º do referido Regulamento que «As

regras relativas à elegibilidade das despesas são fi-

xadas a nível nacional, sem prejuízo das excepções

previstas nos regulamentos específicos para cada fun-

do. As referidas regras abrangem a totalidade das

despesas públicas declaradas a título do programa

operacional».

Embora esta norma, que consagra a delegação de

competências normativas nos EstadosMembros, con-

traste com a situação vigente no período 2000-2006,

em que as mesmas regras de elegibilidade eram fi-

xadas por Regulamento comunitário aprovado pela

Comissão, foi sistematicamente evidenciada pelos

serviços da Comissão Europeia a necessidade de

incluir no âmbito do QREN a disciplina a aplicar

no quadro da elegibilidade das despesas em função

da localização.

2 — Importa por outro lado salientar que, em resul-

tado do processo político de negociação das dotações

financeiras da política de coesão, realizadas no âmbi-

to do Conselho Europeu, se verifica no período 2007-

-2013 uma clara valorização da dimensão territorial dos

financiamentos atribuídos por Estado-Membro, eviden-

ciada pela respectiva compartimentação rígida de acor-

do com as tipologias das NUTS II em «regiões con-

vergência» e «regiões competitividade regional e

emprego» (bem como nos regimes transitórios desig-

nados «phasing in» e «phasing out»).

A inerente rigidez territorial das dotações financei-

ras comunitárias da política de coesão é particularmen-

te agravada em Portugal, onde não só coexistem as

quatro tipologias de NUTS II consagradas pelo Con-

selho Europeu (e no aludido Regulamento 1083/

2006) — NUTS II do Norte, Centro, Alentejo e Aço-

res são regiões «convergência», NUTS II de Lisboa é

região «competitividade regional e emprego», NUTS II

do Algarve é região «phasing out» e NUTS II da Ma-

deira é região «phasing in» — como se verifica tam-

bém a intervenção do Fundo de Coesão, com elegibi-

lidade territorial de âmbito nacional.

Esta situação particular de Portugal apenas tem pa-

ralelo em Espanha, como a tabela apresentada em

anexo evidencia.

3 — Assinalamos, neste contexto, que as disposições

regulamentares comunitárias que estabelecem uma re-

lação directa rígida entre as tipologias territoriais das

NUTS II (designadas «objectivos» na terminologia uti-

lizada pelos Regulamentos) e as dotações financeiras

são as seguintes:

«Um programa operacional abrange apenas um dos

três objectivos referidos no artigo 3.º, salvo acordo em

contrário entre a Comissão e o Estado-Membro” (ar-

tigo 32.º, n.º 1);

«Cada eixo prioritário apenas pode receber a in-

tervenção de um único fundo e de um único objectivo

de cada vez» (artigo 54.º, n.º 3, a);

«Nos Estados-Membros que recebem apoio do Fun-

do de Coesão, o FEDER e o Fundo de Coesão inter-

vêm conjuntamente em programas operacionais rela-

tivos a infra-estruturas de transportes e ao ambiente,

incluindo os grandes projectos» (artigo 34.º, n.º 3).

Respeitando a disciplina regulamentar e benefician-

do da sua reduzida flexibilidade nesta matéria, Portu-

gal adoptou Programas Operacionais com as seguin-

tes restrições territoriais:

Relativo ao conjunto das regiões «convergência» do

Continente: PO Temático Factores de Competitivida-

de;


Continente para os financiamentos FEDER e à totali-

dade do território nacional para os financiamentos

Fundo de Coesão: PO Temático Valorização do Terri-

tório;


Continente, «competitividade regional e emprego» e

«phasing out»: PO Temático Potencial Humano;

Relativos a uma região «convergência»: PO Regio-

nais Norte, Centro, Alentejo e Açores;

Relativo a uma região «competitividade regional e

emprego»: PO Regional Lisboa;

Relativo a uma região «phasing out»: PO Regional

Algarve;

Relativos a uma região «phasing in»: PO Regional

Madeira;

Relativos ao conjunto das regiões portuguesas: PO

de Assistência Técnica.

4 — Deveremos todavia assinalar que o QREN ar-

gumenta explicitamente que as restrições territoriais im-

postas não só diminuem as possibilidades de concreti-

zar, com apoio financeiro comunitário de carácter

estrutural, políticas públicas de desenvolvimento de âm-

bito nacional, como são especialmente gravosas para

as dinâmicas nacionais de desenvolvimento económi-

co, social e territorial ao prejudicarem, de forma sig-

nificativa, a possibilidade de beneficiar dos efeitos de

difusão territorial de investimentos realizados na região

de Lisboa.

Registamos com agrado que esta preocupação (re-

forçada em contactos posteriores com a Comissão) foi

entendida e é partilhada pelos serviços da Comissão

Europeia que, na apreciação efectuada ao QREN refe-

rem o seguinte: «Considering that investments in the

region of Lisbon have always had a strong spill-over

effect to the benefit of all other regions, this signifi-

cant reduction of community resources will require a

particular attention to avoid serious repercussions at

national level. The NSRF could be improved by

addressing this issue.»


Nos contactos estabelecidos com a Comissão foi

explicitado o carácter excepcional da situação reconhe-

cida como particularmente relevante em Portugal, cuja

justificação decorre de ser um dos poucos Estados-

-Membros onde os fenómenos de capitalidade são es-

pecialmente significativos.

5 — Este documento apresenta nos parágrafos se-

guintes, nestas circunstâncias e com este enquadramen-

to, as regras estabelecidas entre a Comissão Europeia

e as Autoridades Portuguesas para determinação da ele-

gibilidade das despesas em função da localização, ten-

do em conta os efeitos de difusão («spill-over effects»)

e para imputação regional das despesas das operações

de assistência técnica.

6 — Regra Geral de Elegibilidade Territorial das

Despesas

As despesas relativas a operações co-financiadas

pelos Fundos Estruturais e pelo Fundo de Coesão são

elegíveis aos Programas Operacionais se forem reali-

zadas nas NUTS II abrangidas por cada um desses PO.

Este critério geral de elegibilidade territorial da des-

pesa é operacionalizado, por regra, pela localização do

investimento.

No caso de investimentos de natureza material (em

que é claramente identificável a localização do inves-

timento) a sua aplicação é imediata.

No caso de investimentos de natureza imaterial, a

operacionalização do critério de elegibilidade territo-

rial é aferido em função da localização da entidade

beneficiária — definida pela localização da sua sede ou

pela localização da delegação (ou estabelecimento)

responsável pela execução da operação.

Constituem excepções à regra geral de elegibilida-

de territorial das despesas as relativas a:

a) Operações com relevante efeito de difusão («spill-

-over effect»), nos domínios e nos moldes definidos

nos pontos 7. e 8.;

b) Operações relativas a Assistência Técnica à in-

tervenção dos Fundos Estruturais, nos termos referidos

no ponto 9.

7 — Constituem excepções à regra geral de elegi-

bilidade territorial das despesas as relativas a opera-

ções cuja concretização tem lugar na NUTS II de

Lisboa (6), mas cujos efeitos se difundem pelas res-

tantes regiões do Continente e são considerados muito

relevantes para o desenvolvimento das regiões objec-

tivo «Convergência» do Continente.

Consideram-se, para este efeito as seguintes tipolo-

gias de investimento:

A — PO Temático Factores de Competitividade

A.1 — Eixo 1 — Conhecimento e Desenvolvimento

Tecnológico

A.1.1 — Tipologia de Investimentos «Apoios a con-

sórcios de I&DT entre empresas e entidades do Siste-

ma Científico e Tecnológico»

A.2 — Eixo 3 — Financiamento e Partilha de Risco

da Inovação.

A.2.1 — Tipologia de Investimentos «Fundo de

Apoio ao Financiamento à Inovação»

A.3 — Eixo 4 — Administração Pública Eficiente e

de Qualidade.

A.3.1 — Tipologia de Investimentos «Desmateriali-

zação, simplificação e reengenharia de processos»

A.3.2 — Tipologia de Investimentos «Melhoria do

atendimento»

A.3.3 — Tipologia de Investimentos «Administração

electrónica (integração, administração em rede)»

B — PO Temático Potencial Humano

B.1 — Eixo 3 — Gestão e Aperfeiçoamento Profis-

sional

B.1.1 — Tipologia de Investimentos «Formações es-

tratégicas para a gestão e inovação na Administração

Pública»

Importa ter presente que estas tipologias de inter-

venções constituem casos excepcionais, devidamente

justificados em função da natureza das operações e do

efeito multiplicador que provocam em regiões distin-

tas daquelas em que realiza o investimento.

Estas tipologias representam, no seu conjunto, uma

pequena percentagem da dotação financeira dos Fun-

dos Estruturais em termos de programação.

As orientações apresentadas nos parágrafos seguin-

tes, estabelecidas em parceria entre a Comissão Euro-

peia e as Autoridades Portuguesas poderão, nas situa-

ções pertinentes, ser objecto de especificações

adicionais no âmbito de cada Programa Operacional

Temático.

8 — Metodologias específicas para determinação da

elegibilidade das despesas nos casos excepcionados

(determinação do efeito de difusão)

A — PO Temático Factores de Competitividade

Eixo 1 — Conhecimento e Desenvolvimento Tecno-

lógico

Fundamentação geral:

Num país de desenvolvimento intermédio, como é

o caso de Portugal, o apoio público ao investimento

em I&D — efectuado tanto por entidades públicas

como privadas — assume uma importância crucial para

o fomento da competitividade das empresas e dos ter-

ritórios. Esta linha de acção política tem o carácter de

estímulo à produção de bens públicos e visa suprir

diversos tipos de falhas de mercado, particularmente

evidentes em regiões com um tecido empresarial pou-

co evoluído do ponto de vista tecnológico, com um

baixo nível de investimento em capital humano e com

menor propensão à cooperação entre empresas e entre

estas e o sistema científico.

A grande concentração de recursos para a produção

de conhecimento tecnológico na região-capital coexis-

te com a relativa dispersão dos agentes que constitu-

em o potencial universo da sua utilização económica,

o que configura um sistema territorial em que os flu-

––––––––

(6

) Ou, nas situações pertinentes, na NUTS II do Algarve.


xos de difusão dos efeitos do investimento realizado

naquela região por todas as restantes assume grande

relevância.

Metodologia específica:

A.1.1 — Tipologia de Investimentos «Apoios a con-

sórcios de I&DT entre empresas e entidades do Siste-

ma Científico e Tecnológico»

Consideração de efeitos de difusão nas regiões «con-

vergência» do Continente condicionada (i) pela parti-

cipação financeira de uma ou mais empresas na ope-

ração realizada pelo consórcio de I&DT entre empresas

e entidades do Sistema Científico e Tecnológico e (ii)

pela localização da ou das empresas envolvidas no

consórcio de I&DT — definida pela localização da sua

sede ou pela localização da delegação (ou estabeleci-

mento) responsável pela participação financeira na

operação — em qualquer uma das regiões «convergên-

cia» do Continente (Norte, Centro e Alentejo).

Consequentemente, as únicas condicionantes da

elegibilidade territorial das despesas no âmbito dos

«apoios a consórcios de I&DT» relevantes para efeito

de financiamento pelo PO Factores de Competitivida-

de são as referidas nos pontos (i) e (ii) do parágrafo

anterior, que são independentes das responsabilidades

dos membros do consórcio e dos procedimentos que

se estabeleçam entre esse beneficiário e as restantes

entidades que integram o consórcio de I&DT.

Reunidas as duas condições referidas, as despesas

realizadas pelos consórcios de I&DT são elegíveis em

termos territoriais ao PO Factores de Competitividade

até ao limite correspondente a duas vezes a participa-

ção financeira da ou das empresas envolvidas no con-

sórcio de I&DT, desde que esse limite não exceda

100 % das despesas elegíveis da operação.

O cumprimento das condições de elegibilidade terri-

torial referidas nos parágrafos anteriores não prejudica

a verificação dos restantes critérios de selecção relevan-

tes e pertinentes, aplicáveis no contexto deste PO.

Eixo 3 — Financiamento e Partilha de Risco da

Inovação


O financiamento de pequenas e médias empresas é

um dos domínios onde a necessidade de intervenção

das políticas públicas se faz sentir com maior acuida-

de, particularmente no contexto do financiamento de

projectos de investimento inovadores.

Não obstante os mercados financeiros terem atingi-

do um grau de sofisticação considerável, os projectos

que visam fases iniciais do ciclo de vida das empre-

sas e dos produtos, com forte cariz de inovação, con-

tinuam a enfrentar grandes obstáculos na obtenção dos

meios de financiamento necessários e adequados ao seu

desenvolvimento, como a Comissão Europeia e o Ban-

co Europeu de Investimento reconhecem ao desenca-

dearem uma relevante iniciativa neste âmbito.

Constata-se, na verdade, que os mecanismos tradi-

cionais de avaliação tendentes à concessão de financi-

amento bancário a projectos inovadores, revelam-se, na

generalidade dos casos, ou inibidores da obtenção dos

fundos pelos empreendedores, ou conducentes à sua

disponibilização em condições que se revelam desade-

quadas do perfil de desenvolvimento desses projectos.

As dificuldades referidas afectam particularmente as

empresas e as possibilidades de transformação de ini-

ciativas e empreendedores em efectivos projectos em-

presariais nos territórios mais afastados dos centros de

decisão das instituições financeiras, onde os factores

negativos assinalados se conjugam, num processo cu-

mulativo, com factores de ordem cultural inibidores da

utilização de instrumentos de financiamento mais so-

fisticados e responsabilizadores.


A.2.1 — Tipologia de Investimentos «Fundo de

Apoio ao Financiamento à Inovação»

Consideração de efeitos de difusão nas regiões «con-

vergência» do Continente condicionada pela localiza-

ção da instituição responsável pela constituição e ope-

ração do Fundo de Apoio ao Financiamento da

Inovação em qualquer uma das regiões «convergência»

do Continente (Norte, Centro e Alentejo).

Consequentemente, a única condicionante da elegi-

bilidade territorial das despesas no âmbito do «fundo

de apoio ao financiamento à inovação» relevante para

efeito de financiamento pelo PO Factores de Compe-

titividade é a relativa à localização da instituição res-

ponsável pela respectiva constituição e operação, cuja

verificação é independente da localização das aplica-

ções e das empresas que recebem apoio desse fundo.

Reunida a condição referida, a totalidade das des-

pesas de constituição do fundo de apoio ao financia-

mento à inovação é elegível em termos territoriais ao

PO Factores de Competitividade, sem prejuízo da ve-

rificação dos restantes critérios de selecção relevantes

e pertinentes, aplicáveis no contexto deste PO.

Eixo 4 — Administração Pública Eficiente e de

Qualidade


Os efeitos do processo de modernização da Admi-

nistração Central do Estado — entendida num sentido

lato e tendo como objectivos a redução dos custos de

contexto e de melhoria da competitividade nacional, por

via do aumento da eficiência da Administração —

estendem-se ao conjunto do território nacional, pela

própria natureza da entidades (a Administração Central)

e dos serviços que prestam (dirigidos ao conjunto dos

cidadãos e ou ao conjunto dos agentes económicos).

Em função da grande concentração de serviços da

Administração Pública na região-capital é natural que

aqui se concentrem parte significativa dos investimen-

tos a realizar, sendo neste caso particularmente dese-

quilibrada a relação territorial entre a localização dos

investimentos e a produção dos seus efeitos.

Metodologia específica, comum a todas as tipologi-

as do Eixo Prioritário Administração Pública Eficiente

e de Qualidade:

A.2.1 — Tipologia de Investimentos «Desmateriali-

zação, simplificação e reengenharia de processos»

A.2.2 — Tipologia de Investimentos «Melhoria do

atendimento»

A.2.3 — Tipologia de Investimentos «Administração

electrónica (integração, administração em rede)»

a) Avaliação dos efeitos de difusão nas regiões

«convergência» do Continente de acordo com a con-

centração nestas regiões da população residente.


b) Quantificação dos efeitos de difusão:

Concentração da população residente nas NUTS II

Norte, Centro e Alentejo no quadro da população re-

sidente do continente: 68,5 % (4.º Relatório da Coesão,

Eurostat, 2004).

c) Quantificação das despesas realizadas na região

NUTS II Lisboa elegíveis ao PO Temático Factores de

Competitividade:

Para cada € 1000 de investimento em projectos de

modernização da administração pública localizado na

NUTS II Lisboa será elegível pelo Eixo «Administra-

ção Pública Eficiente e de Qualidade» do PO Factores

de Competitividade o investimento de € 685;

O montante não elegível ao Eixo «Administração

Pública Eficiente e de Qualidade» do PO Factores de

Competitividade será financiado através de recursos

nacionais.

d) A aplicação da metodologia específica apresen-

tada nas alíneas anteriores toma em consideração que

as actividades relativas à qualificação e formação de

recursos humanos associadas às tipologias de investi-

mentos referidas não são elegíveis pelo Eixo «Admi-

nistração Pública Eficiente e de Qualidade» do PO Fac-

tores de Competitividade, com excepção das situações

que respeitem a projectos integrados.

B — PO Temático Potencial Humano

B.1 — Eixo 3 — Gestão e Aperfeiçoamento Profis-

sional


O Eixo Prioritário 3 do Programa Operacional Po-

tencial Humano integra o apoio ao desenvolvimento de

formações estratégicas e especializadas para a gestão

e inovação na Administração Pública, em domínios em

que as instituições não tenham capacidades formativas

internas e não seja possível mobilizá-la em organismos

da administração, através dos respectivos recursos,

cujas intervenções são eminentemente complementares

das concretizadas no âmbito do Eixo 4 do PO Facto-

res de Competitividade (Administração Pública Efici-

ente e de Qualidade).

Assinalando-se, consequentemente, que os objecti-

vos prosseguidos privilegiam em particular a redução

dos custos de contexto e de melhoria da competitivi-

dade nacional, por via do aumento da eficiência da

Administração, releva-se ser particularmente relevante

a circunstância de, não obstante a significativa concen-

tração dos recursos humanos da Administração Públi-

ca na região de Lisboa, os efeitos das acções a con-

cretizar terem necessariamente consequências sobre o

conjunto do território nacional, decorrentes da nature-

za da entidades e dos serviços que prestam (dirigidos

ao conjunto dos cidadãos e ou ao conjunto dos agen-

tes económicos).

A referida concentração de serviços da Administra-

ção Pública na região-capital determina que se concen-

trem nesta região parte significativa dos investimentos

a realizar, sendo neste caso particularmente desequili-

brada a relação territorial entre a localização dos in-

vestimentos e a produção dos seus efeitos.


B.1.1 — Tipologia de Investimentos «Formações es-

tratégicas para a gestão e inovação na Administração

Pública»

a) Avaliação dos efeitos de difusão nas regiões

«convergência» do continente de acordo com a con-

centração nestas regiões da população residente.

b) Quantificação dos efeitos de difusão:

Concentração da população residente nas NUTS II

Norte, Centro e Alentejo no quadro da população re-

sidente do continente: 68,5 % (4.º Relatório da Coesão,

Eurostat, 2004).

c) Quantificação das despesas realizadas na região

NUTS II Lisboa elegíveis ao PO Temático Potencial

Humano:

Para cada € 1000 de investimento em acções de

formação estratégica para a gestão e inovação na Ad-

ministração Pública localizadas na NUTS II Lisboa será

elegível pelo Eixo «Gestão e Aperfeiçoamento Profis-

sional» do PO Potencial Humano o investimento de

€ 685;

O montante não elegível ao Eixo «Gestão e Aper-

feiçoamento Profissional» do PO Potencial Humano

será financiado pelos respectivos Eixos «Lisboa» (cuja

população residente corresponde a 27,5 % da popula-

ção do Continente), «Algarve» (cuja população resi-

dente corresponde a 4 % da população do continente)

e ou através de recursos nacionais.

9 — Imputação regional das despesas relativas a

operações de Assistência Técnica

As despesas relativas a operações de Assistência

Técnica à intervenção dos Fundos Comunitários com

carácter estrutural não estão sujeitas ao critério de ele-

gibilidade territorial. A respectiva elegibilidade é as-

sim definida em função exclusivamente do objectivo

da despesa e é independente da sua localização da sua

realização.

Tratando-se, em regra, de despesas relativas a ope-

rações com efeito difuso sobre o território abrangido

pelo Programa Operacional respectivo, adopta-se o

princípio de imputar a despesa de assistência técnica

de forma proporcional à dotação por Objectivo e Re-

gime Transitório dos Fundos Estruturais, tendo em

conta os seguintes factores de ajustamento marginal:

No que respeita ao FEDER esta imputação toma em

consideração as especificidades regionais e, em parti-

cular, a alocação especial para as Regiões Ultraperifé-

ricas no quadro das regiões do Objectivo Competitivi-

dade Regional e Emprego, que não deve ser

considerada em termos de Assistência Técnica;

No que se refere ao FSE essas especificidades regi-

onais adicionam-se por um lado às consequências da

existência de recursos limitados para as regiões do

Objectivo Competitividade Regional e Emprego e em

Phasing Out, que deverão ser concentrados em activi-

dades dirigidas a aumentar a respectiva competitivida-

de; e, por outro lado, à relevância que a moderniza-

ção administrativa reveste nas regiões do Objectivo

Convergência, cuja prossecução é também apoiada pela

Assistência Técnica.


Nestas circunstâncias, aplica-se aos Programas Ope-

racionais de Assistência Técnica FEDER e FSE a se-

guinte chave de imputação regional:

PO Assistência Técnica QREN FEDER

Obj. Convergência — NUTS II Norte, Centro, Alen-

tejo e Açores — 93,7 %

Phasing out — NUTS II Algarve — 1,5 %

Obj. Competitividade — NUTS II Lisboa — 2,7 %

Phasing in — NUTS II Madeira — 2,1 %

PO Assistência Técnica QREN FSE

Obj. Convergência — NUTS II Norte, Centro, Alen-

tejo e Açores — 96 %

Phasing out — NUTS II Algarve — 1 %

Obj. Competitividade — NUTS II Lisboa — 1,7 %

Phasing in — NUTS II Madeira — 1,3 %

No caso dos Eixos de Assistência Técnica dos Pro-

gramas Operacionais Valorização Territorial e Facto-

res de Competitividade a imputação regional é de

100 % nas regiões Objectivo Convergência.

No que respeita ao Programa Operacional Potencial

Humano — cujo carácter pluriobjectivos implicou a

desagregação da Assistência Técnica em três Eixos —,

a imputação regional das despesas de Assistência Téc-

nica é directamente proporcional às correspondentes

dotações financeiras em cada um dos Eixos Prioritári-

os pertinentes (Eixo 8 — Algarve, Eixo 9 — Lisboa e

Eixo 10 — Assistência Técnica).

Tipologias territoriais

Estados Menbros

Objectivo convergência Phasing out

Objectivo

competitividade

e emprego

Phasing in Fundo de

coesão

Número de

tipologias

Alemanha 3

Áustria 2

Bélgica 2

Bulgária 1

Chipre 2

Dinamarca 1

Eslováquia 3

Eslovénia 2

Espanha 5

Estónia 2

Finlândia 2

França 2

Grécia 4

Hungria 3

Irlanda 2

Itália 4

Letónia 2

Lituânia 2

Luxemburgo 1

Malta 2

Países Baixos 1

Polónia 2

Portugal 5

Reino Unido 4

República Checa 3

Roménia 1

Suécia 1

ANEXO

Tipologia Territoriais dos Estados-Membros

Estados Membros

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PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS - aicep … · ... modernização da administra-ção pública, metas de ... de 2007. — O Primeiro-Ministro, José ... Programas Operacionais