Prezydencja w Radzie Ue Wojtaszczyk

5/7/2018 Prezydencja w Radzie Ue Wojtaszczyk - slidepdf.com

http://slidepdf.com/reader/full/prezydencja-w-radzie-ue-wojtaszczyk 1/107

Prezydencja w RadzieUniiEuropejskiej





Uniwersytet Warszawski

Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych

Katedra Europeistyki

Redakcja naukowa

Konstanty Adam Wojtaszczyk

Warszawa 2010

Prezydencja w Radzie

Unii

Europejskiej



Publikacja dofinansowana przez Wydział Dziennikarstwa

i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego

Projekt okładki: Barbara Kuropiejska-Przybyszewska

Redakcja: Joanna Janulewicz

Skład i łamanie: OFI, Warszawa

© Copyright by Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2010

Wszelkie prawa zastrzeżone. Każda reprodukcja lub akceptacja całości

bądź części niniejszej publikacji, niezależnie od zastosowanej techniki

reprodukcji (drukarskiej, fotograficznej, komputerowej i in.),

wymaga pisemnej zgody Autorów i Wydawcy.

ISBN 978-83-7545-172-6

Wydawca:

Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR03-982 Warszawa, ul. Dedala 8/44

tel. 0-602-247-367. fax 615-34-21

e-mail: [email protected]

www.aspra.pl



5

SPIS TREŚCI

Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Konstanty Adam WojtaszczykPrezydencja w Unii Europejskiej z perspektywy

Traktatu Lizbońskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Szczerski Krzysztof Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej – uwagi

do analiz politycznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Borkowski PawełPolska prezydencja w Unii Europejskiej 2011 – aspekty

teoretyczne i międzynarodowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

Grosse Tomasz GrzegorzPrzygotowania do polskiej prezydencji w UE: między

rywalizacją wyborczą a szansą modernizacji polskiej

administracji? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

Czachór ZbigniewProces kreowania i upowszechniania priorytetów

prezydencji na przykładzie Polski . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77





7

Wstęp

W lipcu 2011 roku rozpocznie się polska prezydencja w Ra-dzie Unii Europejskiej. Katedra Europeistyki Wydziału Dzienni-

karstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego po-stanowiła włączyć się do dyskusji nad tym istotnym dla naszegokraju przedsięwzięciem, organizując w dniach 10–11 maja 2010roku konferencję na temat ,,Polska prezydencja w Unii Europej-skiej 2011”.

W konferencji wzięli udział przedstawiciele administracjirządowej, parlamentu, europosłowie, naukowcy, europeiści zaj-

mujący się problematyką integracji europejskiej, eksperci, re-prezentanci ośrodków badawczych i instytucji zaangażowanychw kwestie dotyczące prezydencji. Nasz zamysł znalazł poparcieJej Magnificencji Rektor Uniwersytetu Warszawskiego prof. drhab. Katarzyny Chalasińskiej-Macukow oraz przedstawicielinajróżniejszych władz państwowych – premiera i ministra go-spodarki Waldemara Pawlaka, ministra spraw zagranicznychRadosława Sikorskiego, ministra rolnictwa i rozwoju wsi MarkaSawickiego, ministra obrony narodowej Bogdana Klicha, p.o. dy-rektora Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce MariiTherese Duffy-Haeusler.

Szczególną rolę w aranżacji merytorycznej strony konferen-cji odegrało Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Duże znaczeniemiała pomoc osób zajmujących się pracami przygotowawczymido polskiej prezydencji, a w szczególności pana Mikołaja Dow-

gielewicza – ministra ds. europejskich i polityki ekonomicznej



w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, pani Małgorzaty Kału-żyńskiej – dyrektor Departamentu Polityki Ekonomicznej w MSZ

oraz pani Joanny Skoczek – dyrektor Departamentu KoordynacjiPrzewodnictwa Polski w Radzie Unii Europejskiej w MSZ.

Koncepcja organizacji konferencji zakładała, że w jej pierw-szym dniu odbędą się obrady plenarne dotyczące prawnego wy-miaru prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, jej celu i orga-nizacji oraz doświadczeń wybranych krajów Unii Europejskiej,a także panel europejski.

Drugi dzień został poświęcony szczegółowej dyskusji nadplanowanymi polskimi priorytetami prezydencji 2011 – politykarolna, bezpieczeństwo, polityka wschodnia, polityka energetycz-na, kapitał intelektualny, rynek wewnętrzny, budżet – nowa per-spektywa finansowa.

Ministerstwo Spraw Zagranicznych zadeklarowało opubliko-wanie materiałów pokonferencyjnych na swojej stronie interne-towej.

Prof. dr hab. Konstanty Adam Wojtaszczyk



9


Prezydencja w Unii Europejskiejz perspektywy Traktatu Lizbońskiego

Prezydencja w UE to rotacyjny okres przewodnictwa państwczłonkowskich w Radzie Unii Europejskiej. Obowiązuje grupo-wy system sprawowania prezydencji1. Trwa ona 18 miesięcyi jest sprawowana przez trzy państwa, tzw. trio. Każde państwo

kolejno przewodniczy przez okres sześciu miesięcy poszcze-gólnym składom Rady UE2. Przy ustalaniu grupy prezyden-cji uwzględniona jest różnorodność i równowaga geograficznaw ramach Unii Europejskiej. Nowy porządek prezydencji dla27 krajów zaczął być realizowany w dniu 1 stycznia 2007 r., gdzieprzewodnictwo objęły: Niemcy, Portugalia i Słowenia. Kolejneskłady trio do 2020 r. stanowią: Francja, Czechy, Szwecja (lipiec

2008 – grudzień 2009); Hiszpania, Belgia, Węgry (styczeń 2010– czerwiec 2011); Polska, Dania, Cypr (lipiec 2011 – grudzień2012); Irlandia, Litwa, Grecja (styczeń 2013 – czerwiec 2014);Włochy, Łotwa, Luksemburg (lipiec 2014 – grudzień 2015), Ho-landia, Słowacja, Malta (styczeń 2016 – czerwiec 2017); WielkaBrytania, Estonia, Bułgaria (lipiec 2017 – grudzień 2018); Au-stria, Rumunia, Finlandia (styczeń 2019 – czerwiec 2020)3. Pre-zydencja z udziałem Polski odzwierciedla różnorodność geogra-ficzną, a także i pozycję w UE. Państwa danej prezydencji mają wspólny program działania i udzielają sobie pomocy. Mogą też

1 Rada Unii Europejskiej wprowadziła nowy system prezydencji w nowymregulaminie Rady w dniu 15 września 2006 r.; zob.: decyzja Rady z dn. 15 wrześ-nia 2006 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu wewnętrznego Rady, Dz. Urz. UE2007, nr 1, s. 47.

2 Z wyjątkiem Rady ds. Zagranicznych; zob.: deklaracja nr 9 załączona doAktu Końcowego Konferencji Międzynarodowej z 2007 r.

3 Decyzja Rady z dn. 1 stycznia 2007 r. w sprawie porządku sprawowaniaprezydencji w Radzie, Dz. Urz. UE 2007, nr LI, s. 11–12.



10


przyjmować w ramach grupy różne ustalenia dotyczące zasadorganizacji i współpracy. Traktat z Lizbony dopuszcza elastycz-

ność w sposobie podziału obowiązków w ramach trio. Zadaniaprezydencji po wejściu Traktatu Lizbońskiego w życie uległy jakościowej modyfikacji, głównie wskutek istotnego umacnianiaurzędu Wysokiego Przedstawiciela Unii ds. Zagranicznych i Po-lityki Bezpieczeństwa oraz utworzenia urzędu stałego Przewod-niczącego Rady Europejskiej. Oba te urzędy wyposażone zosta-ły w kompetencje, z których część była przypisana prezydencji

w poprzednim jej modelu.Przewodniczący Rady Europejskiej, dawniej głowa państwapełniącego prezydencję, jest po wejściu Traktatu Lizbońskiegow życie stałym urzędem. Wybierany jest przez samą Radę Euro-pejską na okres 2,5 roku. Kadencja jest jednokrotnie odnawial-na. Przewodniczący przejmuje także dotychczasowe kompeten-cje prezydencji, jak:• przewodnictwo Radzie Europejskiej i prowadzenie jej prac;• zagwarantowanie prawidłowego przebiegu i ciągłości prac

Rady Europejskiej we współpracy z Komisją Europejską i Radą do Spraw Ogólnych;

• zabieganie o kompromis i spójność w Radzie Europejskiej;• dostarczanie Parlamentowi Europejskiemu sprawozdań z po-

siedzeń Rady Europejskiej;• reprezentowanie Unii Europejskiej na zewnątrz, ale tylko

w ramach swoich kompetencji i bez naruszania uprawnieńWysokiego Przedstawiciela Unii ds. Polityki Zagraniczneji Bezpieczeństwa4.Wysoki Przedstawiciel Unii ds. Zagranicznych i Polityki

Bezpieczeństwa ma zapewnić spójną reprezentację Unii w sto-sunkach międzynarodowych, łącząc przewodniczenie w Radziez funkcją wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej i Komi-

4 Zob.: J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem

Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008, s. 67–68.



11

Prezydencja w Unii Europejskiej z perspektywy Traktatu Lizbońskiego

sarza ds. zewnętrznych. Do jego istotnych kompetencji należym.in.:• prowadzenie w imieniu Rady i na zlecenie prezydencji dialo-

gu politycznego z podmiotami trzecimi;• działania na rzecz formułowania opracowania i wprowadza-

nia w życie decyzji politycznych;• wspomaganie prezydencji w zakresie WPZiB;• zapewnienie, aby PE i Rada byli poinformowani o przebiegu

wzmocnionej współpracy w obszarze WPZiB5.

Powyższe instytucje determinują zakres działania prezyden-cji. Jej obszar działania zostaje sprowadzony do Rady Unii Euro-pejskiej. Postanowienia Traktatu z Lizbony nie wprowadzają na-tomiast znaczących zmian co do sposobu funkcjonowania prezy-dencji. Uszczegółowienia lub dodatkowych regulacji wymagają takie kwestie, jak: przewodnictwo grupom roboczym, znaczenieporozumień międzyinstytucjonalnych, rola Parlamentu w okre-ślaniu agendy prac UE w horyzoncie wieloletnim.

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej wypełnia zadania:organizatorsko-zarządzające, inicjująco-programowe, koordy-nacyjne, mediacyjne i reprezentacyjne6.

Zadania organizatorsko-zarządzające

Ich zasadniczy zakres nie uległ zmianom. Dotyczą one zarów-no działań proceduralnych, jak i merytorycznych. Do pierwszejgrupy zadań można zaliczyć: opracowanie kalendarza posiedzeńRady oraz we współpracy z Sekretariatem Generalnym Radyprojektu porządku jej obrad, przygotowanie, przewodniczenie

5 Art. 18 ust. 3 TUE; art. 26 TUE; art. 27 d TUE. J. Barcz, Przewodnictwo

po Traktacie z Lizbony. Traktaty stanowiące Unię Europejską, Warszawa 2008s. 75–76.

6 J.J. Węc, Formalne i nieformalne możliwości oddziaływania prezydencji

na funkcjonowanie Unii Europejskiej po zmianach przewidywanych w Trakta-

cie Lizbońskim, w: K. Szczerski, Prezydencja w Unii Europejskiej. Analizy i do-

świadczenia, Kraków 2009, s. 31–56.



12


i realizowanie porządku obrad Rady oraz jej struktur wewnętrz-nych (COPEPER, komitety i grupy robocze)7. Prezydencja

musi odpowiednio wcześnie sporządzić propozycje programo-we mieszczące się w 18-miesięcznym programie jej działania,a także aby usprawnić funkcjonowanie Rady, mieć przygotowa-ne alternatywne programy dla własnego państwa i reszty państwczłonkowskich. Sukces prezydencji w tym obszarze jej działań jest mierzony dobrą organizacją prac, w tym zwłaszcza termi-nowym i sprawnym dostarczeniem stosownych materiałów i do-

kumentów.

Zadania inicjująco-programowe

W porównaniu z poprzednim stanem prawnym zadania ini-cjująco-programowe uległy znaczeniu ograniczeniu w wynikuprzypisania części kompetencji Radzie Europejskiej, jej prze-wodniczącemu oraz Wysokiemu Przedstawicielowi Unii ds. Za-

granicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Po przejściu przez teorgany planowania strategicznego, prezydencji pozostało pro-gramowanie operacyjne. Sprowadza się ono do sporządzenia18-miesięcznego programu działania Rady zawierającego celei priorytety, uwzględniające też dorobek poprzedniej prezyden-cji i plany następnej. Program przygotowywany we współpracyz Komisją Europejską zatwierdzany jest przez Radę8.

Zadania koordynacyjne

Zadania koordynacyjne prezydencji mają swój wymiar we-wnętrzny i zewnętrzny. Wymiar wewnętrzny przedsięwzięć koor-dynacyjnych prezydencji sprowadza się do moderowania współ-pracy między różnymi strukturami Rady, prowadzenia dyskusji

7 Art. 2 ust. 3 Regulaminu Rady, art. 6–16 załącznika V do RegulaminuRady.

8 Art. 2 ust. 4 i 5 Regulaminu Rady.



13

Prezydencja w Unii Europejskiej z perspektywy Traktatu Lizbońskiego

i dążenia do uzyskania rozstrzygnięć w drodze głosowania lubosiągania kompromisu w RUE. Wymiar zewnętrzny aktywności

koordynacyjnej prezydencji sprowadza się do koordynacji współ-pracy wewnątrz Rady ze współpracą międzyinstytucjonalną.Podstawowe zadania w tym zakresie to m.in.: współpraca z Prze-wodniczącym Rady Europejskiej i Komisją Europejską; uczestni-czenie w imieniu Rady w procedurze legislacyjnej i budżetowej;organizowanie posiedzeń komitetów pojednawczych w procedu-rze zwykłej, legislacyjnej oraz procedurze uchwalania budżetu;

zwoływanie posiedzeń konferencji międzynarodowych w sprawierewizji traktatów; przekazywanie opinii parlamentów narodo-wych co do projektów aktów prawodawczych, w kwestii ich zgod-ności z zasadą pomocniczości, podmiotom inicjującym proceduryprawodawcze (państwa członkowskie, Trybunał Sprawiedliwości,Europejski Bank Inwestycyjny i Europejski Bank Centralny)9.

Zadania mediacyjne

Do prezydencji należy zabieganie o osiąganie kompromisumiędzy uczestnikami procesów decyzyjnych, w tym zwłaszczamiędzy państwami członkowskimi i w ramach systemu insty-tucjonalnego UE. Prezydencja powinna przestrzegać reguł po-dejmowania decyzji oraz kierowania się zasadami neutralnościi efektywności. Państwo sprawujące prezydencję powinno w spo-sób umiejętny łączyć własne interesy z celami i strategiami UE,unikając podejrzenia o forsowanie w sposób jednostronny włas-nych koncepcji. Efektywnym instrumentem związanym z zada-niami mediacyjnymi są m.in.: współpraca z państwami człon-kowskimi i z Komisją Europejską, różne bilateralne konsultacjeoraz nieformalne rozmowy sondażowe.

9 Art. 16 ust. 6 TUE; art. 48 ust. 4 TUE; art. 121 ust. 5 TFUE; art. 126 ust. 11TFUE; art. 219 ust. 1 TFUE; art. 293 ust. 1–2 TFUE; art. 294 ust. 8 TFUE; art.314 ust. 4 TFUE; art. 3 deklaracji nr 9; art. 26 Regulaminu Rady; art. 1–5 i 6–16załącznika V Regulaminu Rady.



14


Zadania reprezentacyjne

Kompetencje reprezentacyjne prezydencji po wejściu TraktatuLizbońskiego w życie uległy ograniczeniu. Przewodniczący RadyEuropejskiej otrzymał kompetencje w zakresie reprezentowaniaUE w sprawach WPZiB. Uprawnienia reprezentacyjne wykonujetakże Wysoki Przedstawiciel Unii ds. Polityki Zagranicznej i Bez-pieczeństwa. Pomimo prawnych ograniczeń prezydencja ma kom-petencje w zakresie reprezentacji wewnętrznej i zewnętrznej. Re-prezentacja wewnętrzna sprowadza się m.in. do: brania udziału

w plenarnych posiedzeniach PE, gdzie zapoznaje z programemi bilansem swojej działalności, odpowiada na pytania parlamen-tarzystów oraz wydaje deklaracje w imieniu Rady, uczestnicze-nia w posiedzeniach komisji Parlamentu Europejskiego, a takżew określonych posiedzeniach komitetów pojednawczych10.

Reprezentacja zewnętrzna wobec państw trzecich i organiza-cji międzynarodowych obejmuje m.in.: udział w konferencjach

międzynarodowych, rozwiązywanie kryzysów międzynarodo-wych. Prezydencja powinna też promować zdolność od skutecz-nego działania UE w opinii publicznej.

10 Art. 293 ust. 1–2 TFUE; art. 294 ust. 8 TFUE; art. 314 ust. TFUE; art. 26Regulaminu Rady.



15

Krzysztof Szczerski

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej –uwagi do analiz politologicznych

Rotacyjne przewodniczenie w Radzie (Unii Europejskiej)przez kolejne państwa członkowskie nierzadko wzbudza wieleemocji politycznych i polemik analitycznych. Stanowi ono bo-

wiem jeden ze swoistych fenomenów polityki europejskiej, któreczynią ją tak bardzo interesującym przedmiotem badań politolo-gicznych, jednocześnie wskazując na specyfikę systemową UniiEuropejskiej.

Prezydencja, nie będąc wszak najważniejszym z rozwiązańproceduralnych w polityce europejskiej, wywołuje owe emocjei skłania do ocen przede wszystkim dlatego, że – mimo iż niemówimy w tym przypadku o odrębnej instytucji wspólnotowej

w rozumieniu organu, ale o instytucji w ujęciu funkcjonalnym– stanowi ona niezwykłą formę pomostu proceduralnego pomię-dzy różnymi aspektami procesu decyzyjnego w Unii Europej-skiej. Jest swoistym połączeniem narodowych ambicji, intere-sów i siły z ponadnarodową proceduralnością i poszukiwaniemkompromisu oraz uzyskiwaniem przez Unię jako całość zdolno-ści decyzyjnej.

Prezydencja przechodziła daleko idącą ewolucję, a jej pełno-wymiarowy model z początków integracji europejskiej zakoń-czył się wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony. I choć jestto dziś instytucja bez wątpienia funkcjonalnie istotnie okrojona,od zawsze zaś dotyczyła tylko jednego z organów Unii Europej-skiej (obecnie nawet nie w jego wszystkich formacjach), to na-dal można powiedzieć, że uzasadnione jest ugruntowane przez

dotychczasową praktykę przekonanie obywateli, iż sprawowanieprzez ich kraj prezydencji oznacza de facto przewodniczenie



16

Krzysztof Szczerski

całej Unii, okazję do pokazania swoich atutów na forum wspól-notowym, promocji swego wizerunku i włożenia wkładu w roz-

wój integracji europejskiej. Stąd też w dalszych częściach teks-tu używany będzie termin „prezydencja w Unii Europejskiej”,z zastrzeżeniem, iż nie jest to wyrażenie formalno-prawne, tylkopolitologiczne.

W dalszej części tekstu, po wprowadzeniu, instytucja pre-zydencji zostanie poddana analizie z trzech punktów widzenia.Po pierwsze, przedstawione zostaną w zarysie główne linie jej

ewolucji od traktatów założycielskich po stan obecny. Następniewprowadzona zostanie matryca analityczna prezydencji opartana rolach funkcjonalnych, formalnych i nieformalnych oddziały-waniach prezydencji na proces decyzyjny oraz czynnikach efek-tywności tej instytucji. Część trzecia podsumowuje najważniej-sze dokonania dwóch ostatnio zakończonych prezydencji grupo-wych z lat 2007–2009.

1. Wprowadzenie

Spojrzenie na instytucję prezydencji jako na pomost proce-duralny wynika z faktu, iż łączy ona w sobie obecność na dwócharenach polityki wspólnotowej, z których każda ma odmienną logikę decyzyjną – arenie międzyrządowej i arenie ponadnaro-dowej1. Stąd też uzasadnione jest twierdzenie, iż prezydencjama naturę hybrydalną 2 – usytuowana jest niejako „w poprzek”tradycyjnej linii podziału wewnętrznego w tym systemie.

Po pierwsze bowiem, prezydencja to czas, w którym określonepojedyncze państwo członkowskie koordynuje prace w ramachmiędzyrządowego segmentu polityki europejskiej. Ministrowie,dyplomaci i urzędnicy danego państwa przewodniczą posiedze-

1 Por.: Prezydencja w Unii Europejskiej. Analizy i doświadczenia, red.K. Szczerski, Kraków 2009, s. 7 i nast.

2 Por.: K. Smyk, Reforma systemu prezydencji w Traktacie z Lizbony, UKIE,www.ukie.gov.pl, s. 1.



17

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej – uwagi do analiz politologicznych

niom poszczególnych formacji Rady i jej gremiów przygotowaw-czych. Ponadto, kraj taki organizuje cały szereg nieformalnych

posiedzeń ministrów z krajów Unii oraz ma możliwość dołączeniado swego programu dodatkowych przedsięwzięć. Jednocześnie jest to pół roku na ogólnoeuropejską promocję kultury, historii,walorów gospodarczych i turystycznych – wielki „europejski fe-stiwal danego państwa”. Warto zwrócić uwagę na ten „państwo-wy” wymiar prezydencji, gdyż dzięki niej poszczególne krajeczłonkowskie mogą istotnie oddziaływać formalnie i nieformal-

nie zarówno na zakres przedmiotowy polityki europejskiej, jakrównież na tempo procesów politycznych i ostateczny kształt za-padających decyzji. W tym znaczeniu prezydencję można w rze-czywistości uznać za najbardziej efektywny instrument wpływupojedynczego państwa na politykę całej Unii, co ma szczegól-nie istotne znaczenie dla krajów średnich i małych oraz nowychpaństw członkowskich, dla których sprawowanie przewodnictwa jest swoistym egzaminem europejskiej dojrzałości. W żadnej in-nej procedurze czy sytuacji decyzyjnej rola i odpowiedzialnośćpojedynczego państwa za politykę wspólnotową nie są tak zna-czące jak w momencie, gdy pełni ono obowiązki prezydencji.

Jednocześnie jednak zadaniem kraju przewodniczącego jestposzukiwanie kompromisów i negocjowanie porozumień pomię-dzy państwami członkowskimi, wspólnie z Komisją realizuje onprogram legislacyjny Unii, debatuje i przekonuje do swojego pro-

gramu eurodeputowanych. Jednym słowem, kraj prezydencjistaje się na pół roku odpowiedzialny za sprawne funkcjonowanieeuropejskiego systemu politycznego jako całości i z punktu wi-dzenia interesu ogólnego, w jego całym specyficznym skompliko-waniu i subtelnych relacjach międzyinstytucjonalnych. Stąd teżkraj przewodniczący powinien działać przede wszystkim wedlelogiki ponadnarodowej. Oznacza to, że powinien on zawiesić na

ten czas forsowanie własnych interesów partykularnych i skupićsię na działaniu w charakterze obiektywnego i transparentnego



18

Krzysztof Szczerski

negocjatora. Można więc powiedzieć, że wpływ państwa prezy-dencji ma charakter generalny i dotyczy w pierwszym wymiarze

ogólnej linii polityki europejskiej, natomiast w kształtowaniu jejszczegółowych rozwiązań musi ono brać przede wszystkim poduwagę możliwe warianty kompromisu, nawet za cenę redukowa-nia swoich partykularnych priorytetów.

Z punktu widzenia jakości instytucji prezydencji i oceny jejskuteczności poprzez pryzmat narodowy i europejski najistot-niejsze jest rozróżnienie na prezydencję kontynuacji i prezyden-

cję innowacji.Ta pierwsza charakteryzuje się „zewnętrzną sterownością”,to znaczy działa w ramach cyklu decyzyjnego Unii Europej-skiej, biorąc na siebie zadanie w miarę bezkonfliktowego prze-prowadzenia niezbędnych procedur przez okres swego funkcjo-nowania, jednakowoż bez zgłaszania własnych inicjatyw. Jest tozatem przewodnictwo kierowane przez kalendarz polityczny, lo-gikę prac instytucji wspólnotowych (szczególnie Komisji) orazprogram prezydencji grupowej, który może wyznaczyć poszcze-gólnym uczestnikom 18-miesięcznego cyklu różne role – pań-stwa inicjującego, kontynuującego, konkludującego. Jest to tymbardziej możliwe, iż pół roku przewodniczenia nie daje, rzecz jasna, szansy na zamknięcie w tak krótkim czasie całego cyklupolitycznego – od inicjatywy do konkluzji decyzyjnych, ale jużpółtoraroczny plan trzech państw stwarza taką możliwość. Jest

to zwykle rodzaj przewodnictwa, na który decydują się państwamałe lub peryferyjne i niekiedy odnoszą w tej kategorii sukces– przykładem może być Portugalia, która skupiła się w 2007 r.na doprowadzeniu do zakończenia negocjacji nowego traktatuwedle formuły odziedziczonej po Niemczech, czy też Słowenia,która zaprezentowała bardzo ambitny program swojej prezy-dencji, ale jednocześnie analitycy wskazywali, że jej głównym

sukcesem był sam fakt bezproblemowego przewodniczenia Uniiprzez sześć miesięcy.



19


Działaniem na pograniczu kontynuacji i innowacyjności moż-na nazwać strategiczny sojusz kilku dużych państw sprawują-

cych przewodnictwo w nieodległym od siebie czasie (np. w ko-lejnych rezydencjach grupowych), które dzielą się zadaniamiw przeprowadzeniu ważnych dla nich inicjatywy lub wspierają się we własnych programach na zasadzie wymiany preferencji.Przykładem takiego działania niech będzie choćby tzw. pakietklimatyczno-energetyczny, którego negocjacje rozpoczęła pre-zydencja niemiecka na wiosnę 2007 r., a zakończyli Francuzi po-

nad półtora roku później – w grudniu 2008 r.Rzecz ma się jednak, gdy chodzi o aspekt merytoryczny prze-wodnictwa, który można nazwać innowacyjnym3. W tym przy-padku zostaje bowiem otwarta szansa na wykazanie własnejinicjatywy politycznej i zwrócenie uwagi politykom oraz euro-pejskiej opinii publicznej na zakres spraw do tej pory pozosta- jących poza obszarem ich zainteresowania, a które jednocześ-nie mieszczą się w szeroko pojętej wizji wspólnej Europy i niewykraczają poza kompetencje struktur unijnych. Chodzi zatemo wyjątkową możliwość, jaką daje prezydencja, do wprowadze-nia do porządku dziennego europejskiej debaty nowych wątków.Muszą to być inicjatywy mieszczące się w zakresie kompeten-cyjnym poziomu wspólnotowego Unii Europejskiej (to znaczynie można zgłaszać inicjatyw spoza polityki wspólnotowej), ini-cjatywy, które odpowiadają na realnie istniejący problem poli-

tyczny Europy (co oznacza, że nie można skupiać się na party-kularyzmach ważnych wyłącznie z wewnętrznej perspektywy,ale na sprawach, które w równym stopniu dotyczą wszystkichkrajów członkowskich lub choćby są postrzegane jako wspólnyinteres lub interes nadrzędny Unii jako całości) oraz inicjaty-wy, które kraj zgłaszający postrzega jako swoją szansę na czyn-ne zaistnienie w polityce europejskiej, a więc łączące wymiar

3 Por.: Wyzwania polskiej prezydencji 2011. Raport Klubu Jagiellońskiego,

red. M. Brachowicz, Kraków 2010, s. 11–24



20

Krzysztof Szczerski

interesu własnego ze wspomnianym już wspólnym dobrem całejUnii.

Jednocześnie należy pamiętać, że po wejściu w życie Traktatuz Lizbony istotnie przesuwa się punkt ciężkości prezydencji z ini-cjatyw w zakresie działań zewnętrznych na polityki w ramach UniiEuropejskiej, poszerzając jednak ich zakres przedmiotowy, gdyżwięcej spraw zostało przesuniętych na poziom ponadnarodowy.

Stąd też gdy mówimy o inicjatywnej prezydencji, nowe ideenie powinny należeć do zakresu działań zewnętrznych Unii, po-

nieważ te trzeba będzie w nowych uwarunkowaniach traktato-wych przeprowadzać w porozumieniu z nowymi organami Unii,i to do nich należeć będzie zadanie koordynacji i przeprowadza-nia decyzji, a w efekcie działań w tym zakresie (co oznacza, żemożemy zgłaszać inicjatywy, ale – nawet sprawując prezydencję– będziemy w tym względzie w dużym stopniu zależni od działańinnych osób i instytucji), lecz powinny to być inicjatywy, któremożna będzie uznać za twórcze rozwinięcie zapisów traktowychposzerzających możliwości działań Unii w nowych obszarach,szczególnie polityk społecznych oraz wpisujących się w społecz-ne oczekiwania na znalezienie przez Unię skutecznych odpowie-dzi na nowe problemy Europejczyków.

Z podziałem jakościowym działań prezydencji wiąże się jesz-cze jeden aspekt praktyki jej sprawowania dotyczący umiejsco-wienia ośrodka jej działania. Dotychczasowa praktyka wytwo-

rzyła w tym zakresie dwa modele: pierwszy to tzw. prezydencjabrukselska, a drugi to prezydencja krajowa4. Ten pierwszy po-lega na złożeniu głównego ciężaru działań w europejskiej stolicy,z zasadniczą odpowiedzialnością za ich przebieg placówki dy-plomatycznej przy Unii i osobiście Stałego Przedstawiciela (am-

4 Por.: A. Jaskulski, Struktura i funkcje prezydencji w Radzie Unii Europej-

skiej, w: Przewodnictwo państwa w Radzie Unii Europejskiej – doświadczenia

partnerów, propozycje dla Polski, red. Z. Czachór, M.J. Tomaszyk, Poznań 2009,s. 49–50.



21


basadora) przy UE. W takim modelu spotkania, także te niefor-malne, organizowane są w Brukseli, koordynacja jest w rękach

ambasady, która jest w stałym roboczym kontakcie z rządem.Model krajowy zakłada podział przedsięwzięć na te, które będą miały miejsce w Brukseli (formalne i stałe), i cały szereg wyda-rzeń dziejących się w kraju prezydencji (posiedzenia nieformal-ne, imprezy towarzyszące – konferencje, spotkania specjalne).Zwykle organizuje się je w różnych częściach kraju, aby przyokazji pokazać Europie swoje walory kulturowe i turystyczne.

Prezydencja brukselska jest „bardziej techniczna niż poli-tyczna” i wybierana przez mniejsze państwa członkowskie z ra-cji jej oszczędności i braku konieczności angażowania dużychśrodków na jej organizację, a także w wyniku braku odpowied-nich kadr, które byłyby w stanie udźwignąć rozbudowany pakietzadań związany z jej przebiegiem w kraju. Jest to model efek-tywny, ale zwykle kojarzony z prezydencją kontynuacji. Wartozauważyć, że zarówno Słowenia, jak i Czechy, które to pań-stwa miały w pełni prawo odwołać się do modelu prezydencjibrukselskiej, zdecydowały się (z powodów politycznych) naorganizację prezydencji krajowej, która bez wątpienia podno-si polityczny prestiż państwa i pozostawia większą kontrolęnad jej przebiegiem w rękach rządu państwa członkowskie-go. Jednocześnie mamy i drugi podział praktyczny w ramachprezydencji krajowej – na prezydencję scentralizowaną: tery-

torialnie (wydarzenia odbywają się głównie w stolicy) i orga-nizacyjne (działania pod wyraźnym kierownictwem jednegoośrodka koordynacyjnego – premiera, odpowiedniego pełno-mocnika w randze ministra), albo zdecentralizowaną: teryto-rialnie (wydarzenia w całym kraju) i organizacyjnie (każdez ministerstw ma odrębną agendę prac w ramach swoich kom-petencji i prowadzi się je równolegle). Państwa duże (a, co

oczywiste, także federalne i złożone) decydują się zwykle namodel zdecentralizowany terytorialnie i umiarkowanie scen-



22

Krzysztof Szczerski

tralizowany organizacyjnie. Państwa małe lub słabsze – namodel scentralizowany, choć wyjątkiem były tu Czechy, orga-

nizujące wydarzenia w różnych częściach państwa.

Ewolucja modelu prezydencji

Dojrzała instytucjonalnie funkcja prezydencji w ramachWspólnot Europejskich została wprowadzona w roku 1957, choćelementy rotacyjnego przewodnictwa obecne były już w ramachTraktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Sta-

li. Zgodnie z Traktatami Rzymskimi5, co pół roku zmieniał siękraj obejmujący formalne przewodnictwo w Unii Europejskiej,co dawało mu uprawnienie do kierowania instytucjami między-rządowymi, zwłaszcza Radą (Ministrów) UE, a także innymimiędzyrządowymi komitetami i grupami roboczymi. Prezyden-cja w pierwotnym modelu traktatowym przygotowywała orazprzewodniczyła szczytom Unii Europejskiej (Wspólnot) i konfe-

rencjom międzyrządowym, a ponadto reprezentowała instytucjemiędzyrządowe przed instytucjami wspólnotowymi oraz pełniłafunkcje reprezentacyjne w imieniu całej Unii w stosunkach ze-wnętrznych, co zostało potwierdzone w Traktacie o Unii Euro-pejskiej.

Jednocześnie mieliśmy do czynienia w dwoma trendami de-baty wokół kwestii prezydencji6. Z jednej strony obserwowaćmożna było funkcjonalne zwiększenie wagi prezydencji, szcze-gólnie w jej funkcjach koordynacyjnych i planistycznych, zmie-rzające do uzyskania lepszej efektywności działania areny mię-dzyrządowej Unii (Wspólnot). Z drugiej zaś, stosunkowo szybkopojawiły się głosy o potrzebie reform modelu prezydencji, wyka-

5 W pierwotnym tekście Traktatu ustanawiającego Europejską WspólnotęGospodarczą z 1957 r. był to art. 146.

6 Por.: L. Jesień, Dynamika zmian modelu prezydencji a spór o przywódz-

two w reformach prezydencji Unii Europejskiej, w: Prezydencja w Unii Europej-

skiej, s. 20 i nast.



23


zujące na jej potencjalne i ujawnione słabe punkty, co poniekądbyło właśnie wynikiem jej rosnącego znaczenia.

Do trzech najistotniejszych przyczyn, które wywołały debatęo potrzebie zmian w pierwotnym modelu prezydencji, zaliczyćmożna trzy uwarunkowania. Po pierwsze, systematyczne posze-rzanie składu członkowskiego Unii Europejskiej (Wspólnot) mawpływ na utrudnienia w uzyskaniu synergii pomiędzy rotacyj-nymi półrocznymi okresami przewodniczenia poszczególnychpaństw. Po drugie, zwiększenie się zakresu pola przedmioto-

wego polityk Unii Europejskiej związane z rozwojem poziomuponadnarodowego i stopnia jego zintegrowania kładzie większynacisk na konieczność lepszej koordynacji ze strony prezyden-cji dla osiągnięcia wspólnotowej skuteczności. Po trzecie, wzrostobecności Unii Europejskiej w relacjach globalnych powodujezwiększenie potrzeby czytelnej reprezentacji interesów wspól-notowych na arenie międzynarodowej7.

Zaistniały dwie linie zmian w modelu prezydencji – pierwszadotyczyła długości sprawowania przez państwo urzędu przewod-niczącego, druga – balansu potencjału w ramach rotacji.

Pierwszy problem – rotacyjność prezydencji – był najczęst-szym przedmiotem krytyki. Już od czasu raportu Tindemansaz 1976 r. sprawa ta była głównym obszarem proponowanychzmian. Równocześnie pojawił się problem wewnętrznej rów-nowagi w ramach systemu rotacyjnego, który nie był obecny

w pierwotnym kręgu państw członkowskich, charakteryzującymsię terytorialną i rozwojową zwartością oraz czytelną równowa-gą trzech państw dużych i trzech małych.

W związku z tym drugim tematem istotne modyfikacje rota-cji prezydencji wprowadzono w wyniku akcesji Hiszpanii i Por-tugalii w 1987 r. Ich istotą było porzucenie zasady alfabetycznejkolejności sprawowania urzędu na korzyść takiego rozwiąza-

7 Tamże, s. 19.



24

Krzysztof Szczerski

nia, które pozwalałoby na utrzymanie równowagi pomiędzypaństwami dużymi i mniejszymi, oraz balansu terytorialnego,

co zostało następnie potwierdzone po wejściu do Unii Europej-skiej Austrii, Finlandii i Szwecji. Jest bowiem oczywiste, żeistnieje różnica potencjału politycznego pomiędzy państwamieuropejskimi różnej wielkości, ta zaś przekłada się na Unię Eu-ropejską jako całość w jej stosunkach z państwami trzecimi8 oraz w możliwościach realnej koordynacji działań instytucjimiędzyrządowych.

Problem fundamentalny, czyli zbyt częsta rotacja, staranosię rozwiązywać na dwa sposoby. Przede wszystkim poprzezwprowadzenie zasad koordynacji kolejnych prezydencji, aż doformalnego przyjęcia modelu prezydencji grupowej potwier-dzonego w Traktacie z Lizbony9, a równocześnie – w wymiarzeinstytucjonalnym – poprzez wprowadzanie instrumentów zarzą-dzania ciągłego w postaci Wysokiego Przedstawiciela Unii ds.PZiB, a obecnie także stałego (kadencyjnego) PrzewodniczącegoRady Europejskiej.

Działanie w kierunku lepszej koordynacji i kontynuacji dzia-łań kolejnych prezydencji leżało u podłoża systemu tzw. troiki,a więc wspólnych prac prezydencji poprzedniej, aktualnej i przy-szłej10. Formuła troiki pozwala na względną koordynację działańna przestrzeni półtora roku. System troiki w pierwotnym kształ-cie w odniesieniu do działań w ramach Wspólnej Polityki Zagra-

nicznej i Bezpieczeństwa zapisany w Traktacie z Maastricht11,obowiązujący w praktyce od 1995 r., uległ następnie modyfikacji,

8 T. Christiansen, The Council of Ministers. The Politics of Institutionalised

Intergovernmentalism, w: J. Richardson, European Union. Power and Policy-

Making, Second edition, London 2001, s. 145.9 Por.: Traktat z Lizbony. Wprowadzenie, oprac. J. Barcz, Warszawa 2009,

s. 36.10 Por.: A. Wierzchowska, System instytucjonalny Unii Europejskiej, Warsza-

wa 2008, s. 83–84.11 Art. J 5, ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej.



25


w związku z wejściem w życie Traktatu Amsterdamskiego, któryokreślał, iż państwo prezydencji wspierane jest w działaniach ze-

wnętrznych Unii przez Wysokiego Przedstawiciela (będącego Se-kretarzem Generalnym Rady) oraz odpowiedniego Komisarza12.

Kolejne ważne uściślenia dotyczące sprawowania prezyden-cji przyniosły decyzje Rady Europejskiej z Helsinek (grudzień1999 r.), która zajmowała się, w tym aspekcie, zagwarantowa-niem sprawności działań Unii Europejskiej w kontekście corazbliższego dużego rozszerzenia. Istotą rekomendacji13 było utrzy-

manie politycznego przywództwa prezydencji w programowaniudziałań Rady oraz dążenie do uzyskania jej większej efektywno-ści poprzez określenie górnego pułapu ilości formacji Rady, lep-szą współpracę w ramach „troiki amsterdamskiej” oraz współ-pracę sąsiednich prezydencji, co później przerodziło się w for-mułę „dwójki” (współpracy następujących po sobie państw).

Zasadnicze innowacje wprowadzono następnie na posiedze-niu Rady Europejskiej w Sewilli w 2002 r. Rozległa reforma se-wilska dotycząca funkcjonowania Rady14 w zakresie instytucjiprezydencji polegała na wprowadzeniu dwóch nowych form ko-ordynacji działań krajów przewodnictwa, które zapewnić miaływiększą spójność działania Unii. Były to, po pierwsze, programywieloletnich strategicznych działań Unii (na okres trzyletni), po-cząwszy efektywnie od 2004 r.15, który łączyłby zatem działaniaaż sześciu następujących po sobie prezydencji, oraz, po drugie,

roczne programy operacyjne dwóch prezydencji uwzględniają-ce wynik dialogu z Komisją, począwszy efektywnie od 2003 r.16

12 Art. 18 TUE w wersji Traktatu z Amsterdamu.13 Konkluzje prezydencji, Aneks III: An Effective Council for an Enlarged

Union. Guidelines for Reform and Operational Recommendations, Rada Eu-ropejska, Helsinki 1999.

14 Konkluzje prezydencji, Aneks II: Measures Concerning Structure and

Functioning of the Council, Rada Europejska, Sewilla 2002.15 Tamże, pkt C.4.16 Tamże, pkt C.5.



26

Krzysztof Szczerski

Programy te zostały rzeczywiście opracowane, w pierwszymprzypadku na lata 2004–2006 (obejmowały Irlandię, Holandię,

Luksemburg, Wielką Brytanię, Austrię i Finlandię)17, a w dru-gim – na lata 2003, 2005 i 200618.

15 września 2006 r. Rada Unii Europejskiej uchwaliła nowyRegulamin wewnętrzny Rady i jednocześnie uchyliła Regula-min wewnętrzny z 22 marca 2004 r. Regulamin z 15 września2006 r. wprowadził nowy system sprawowania prezydencji, op-arty na 18-miesięcznym programie działania Rady. Pierwszy

18-miesięczny program działania Rady został przyjęty na okresod 1 stycznia 2007 r. do 30 czerwca 2008 r.19 W związku z przy-stąpieniem Bułgarii i Rumunii do Unii Europejskiej 1 stycznia2007 r. Rada Unii Europejskiej ustaliła turnus prezydencji dla27 państw członkowskich. Według tej decyzji Rady Unii Eu-ropejskiej Polska sprawować będzie prezydencję w okresie od1 lipca do 31 grudnia 2011 r., przyjmując 18-miesięczny programdziałania wraz z Danią i Cyprem na okres od 1 lipca 2011 r. do31 grudnia 2012 r.

Wprowadzenie prezydencji grupowej w 2006 r. doprowadzi-ło do zastąpienia obu dokumentów: trzyletniego strategicznegoi rocznego operacyjnego, jednym programem działania 18-mie-sięcznej prezydencji grupowej20. Jednak program 18-miesięcznyzawiera, wymaganą przez Regulamin wewnętrzny Rady (art. 2(4), przypis nr 1), część wstępną, która powinna być skonsulto-

wana z następną prezydencją grupową. Skutkiem tego, pierwszaczęść 18-miesięcznego programu prezydencji odpowiada postu-latowi reformy sewilskiej, by każda prezydencja mogła działać

17 Multiannual Strategic Programme of the Council 2004–2006 Prepared by

the Six Presidencies: Ireland, Netherlands, Luxembourg, United Kingdom, Aus-

tria and Finland, 15896/03, Bruksela 2003.18 A. Wierzchowska, System instytucjonalny, s. 84.19 Decyzja Rady z dn. 15 września 2006 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu

Prac Rady (2006/683/EC Euratom).20 Por.: L. Jesień, Dynamika zmian, s. 24.



27


w oparciu o długofalowy, trzyletni plan strategiczny prac Rady.Obecnie kwestie działania prezydencji regulują dwa dokumen-

ty wewnętrzne Rady. Nowy Regulamin Prac21 przyjęty w grud-niu 2009 r. mówi o sprawowaniu przez 18 miesięcy prezydencjigrupowej przez trzy państwa, w ramach której każdy sprawuje6-miesięczne przewodnictwo we wszystkich formacjach Rady,z wyjątkiem Rady ds. Stosunków Zewnętrznych, na podstawiewspólnego programu trzech państw. Pozostałe państwa wspo-magają prezydencję. Państwa mogą ustalić wewnętrzny podział

obowiązków odrębnie, a równa rotacja ma występować na zasa-dzie równowagi geograficznej i różnorodności22. Potwierdzenietej zasady znajduje się w decyzji Rady Europejskiej z grudnia2009 r. w sprawie sprawowania prezydencji w Radzie23.

Rzecz jasna, pisząc o obecnych uwarunkowaniach instytucjiprezydencji, nie sposób nie wspomnieć o Traktacie z Lizbony, naktórego podstawie zostały przyjęte powyższe decyzje o działa-niu Rady. Szczegółowe omówienie zmian traktatowych wymagaodrębnego opracowania24, warto jednak zaznaczyć, iż, jak wspo-mniano, Traktat z Lizbony potwierdza przepisy dotyczące gru-powej prezydencji oraz wyłącza z niej Radę ds. Zagranicznych,gdzie przewodnictwo ma na stałe pełnić Wysoki PrzedstawicielUnii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, oraz Radę Eu-ropejską, której pracom przewodzi wybierany na kadencję Prze-wodniczący.

Skutkiem reformowania prezydencji jest pojawienie się po wej-ściu w życie Traktatu z Lizbony trzech jej form: klasycznej (czyli

21 Decyzja Rady z dn. 1 grudnia 2009 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu PracRady (2009/937/EU).

22 Tamże, art. I ust. 4.23 2009/881/EU.24 Patrz: Traktat z Lizbony; w dalszej części tekstu będę korzystał z anali-

zy: J.J. Węc, Formalne i nieformalne możliwości oddziaływania prezydencji na

funkcjonowanie Unii Europejskiej po zmianach przewidywanych w Traktacie

Lizbońskim, w: Prezydencja w Unii Europejskiej, s. 31–56.



28

Krzysztof Szczerski

rotacyjnej), grupowej (będącej prawnie zinstytucjonalizowaną formą dotychczasowej koordynacji działań kolejnych prezyden-

cji) oraz pochodzącej z wyboru (na dwa stanowiska – WysokiegoPrzedstawiciela oraz Przewodniczącego Rady Europejskiej)25.

Politologiczna analiza prezydencji

Z punktu widzenia politologii systemowej, instytucja prezyden-cji w Unii Europejskiej może być omawiana przy uwzględnieniuwzajemnego warunkowania się czterech zmiennych jej działania.

Pierwszą z nich są role funkcjonalne prezydencji. Pod tympojęciem rozumiem zakresy aktywności kraju przewodniczące-go w ramach działania systemu politycznego Unii Europejskiej,mające wpływ na pracę systemu poprzez wspomaganie efektyw-nego osiągania założonych przezeń celów.

Drugą grupą zmiennych współzależnych, które muszą byćbrane pod uwagę przy analizie prezydencji, są formalne kom-

petencje, wynikające ze wspólnotowego prawa pierwotnego,prawa wtórnego oraz ugruntowanej praktyki działania. Także teuprawnienia mogą zostać pogrupowane w pięć podstawowychbloków zadań kraju przewodniczącego, przy czym niektóre będą pokrywać się z rolami funkcjonalnymi, co oznacza, że dana rolaznajduje potwierdzenie wprost w formalnych zapisach acquis

communautaire.Trzecią grupą zmiennych analitycznych są nieformalne zdol-

ności oddziaływania prezydencji. W tym przypadku mówimy za-równo o politycznych możliwościach nieformalnego wpływu, jaki nieformalnej władzy. Ta pierwsza to umiejętność inspirowaniaprzez państwo sprawujące przewodnictwo korzystnego dla siebieprzebiegu wspólnotowego procesu decyzyjnego, nie wynikającaz zapisów prawa, ale ze statusu państwa, jego uwarunkowań re-

25 Lee Miles, cyt. przez: A-M. Wehmüller, Roundtable Discussion: “The Dan-

ish EU Presidency Evaluated”, „Newsletter” 2002, nr 14, s. 23.



29


lacyjnych, autorytetu czy umiejętności sterowania przebiegiemprac. Nieformalny wpływ może być wywierany zarówno przez

państwa duże, jak i małe oraz średnie. Drugim aspektem niefor-malności jest władza nieformalna, czyli pozaprawne (lub czasamiwprost przeciw prawne) instrumenty będące w posiadaniu nie-których dużych państw członkowskich, stanowiące źródło naciskui hierarchizacji w ramach wspólnotowego systemu politycznego,umożliwiające kierowanie procesem decyzyjnym.

Czwartą grupą zmiennych są wyznaczniki efektywności prezy-

dencji, czyli kategorie ocenne, wedle których dokonywana jest ewa-luacja skuteczności każdego półrocznego okresu przewodnictwa.Może być ona dokonywana albo z punktu widzenia partykularnego– czy prezydencja zrealizowała cele zakładane przez sprawujące ją państwo, oraz z perspektywy wspólnotowej – czy dokonała istotne-go kroku w rozwoju integracji europejskiej. Często zadaje się w tymkontekście proste pytanie: co oznacza „dobra prezydencja”26?

Tab. 1. Zmienne analityczne prezydencji

Role

funkcjonalne

Kompetencje

formalne

Zdolności

nieformalne

Wyznaczniki

skuteczności

Przybliżając, w skrótowej formie, powyższe zmienne, możnapokusić się po pierwsze o ich wzajemne powiązanie, a po drugienależy zwrócić uwagę, aby pamiętać, że polityka europejska za-

wsze zawiera w sobie komponent, rzec można, sztywny – wynika- jący z reguł formalnych, oraz komponent elastyczny – oparty nazdolnościach i doświadczeniu poruszania się w praktyce działaniasystemu. Skupienie się na jednym z nich powoduje nieefektywnośćdziałania lub nietrafność analizy. Zwrócenie uwagi na dwie formywpływu kraju prezydencji na politykę wspólnotową stanowi ważną lekcję dla każdego państwa przygotowującego się, jak Polska, do

26 Por.: A. Jaskulski, Co tworzy dobrą prezydencję?, w: Przewodnictwo pań-

stwa, s. 85–94.



30

Krzysztof Szczerski

objęcia tej funkcji. Przygotowanie do niej powinno zatem obejmo-wać zarówno ćwiczenie z procedur formalnych, jak i wypracowy-

wanie nieformalnych kanałów i instrumentów oddziaływania.W grupie pierwszej mamy do czynienia z czterema rolami

funkcjonalnymi: rolą zarządzającą, rolą mediacyjną, rolą przy-wódczą oraz rolą reprezentacyjną 27:• rola zarządzająca – w tej roli zadaniem prezydencji jest sku-

teczna koordynacja i prowadzenie prac różnorodnych forównegocjacyjnych w ramach międzyrządowej areny politycz-

nej, od grup roboczych po poszczególne formacje Rady (dziśz wyłączeniem Rady ds. Stosunków Zewnętrznych); w tejroli istnieje pole do prezentowania samodzielnego stanowi-ska przez kraj sprawujący przewodnictwo zarówno poprzezwprowadzanie merytorycznych wątków do debaty, jak i po-przez odpowiednie sterowanie samym procesem negocjacjiw kierunku przez siebie obranym;

• rola mediacyjna – tu prezydencja pełni rolę „uczciwego bro-kera”, poszukującego zgody, ustalającego warunki kompro-misów pomiędzy stronami ewentualnych sporów negocja-cyjnych, wiążącego pojedyncze sprawy w długie ciągi decy-zyjne, które umożliwiają wymianę preferencji, badającegostanowiska we wrażliwych politycznie kwestiach poszcze-gólnych stron negocjacji, zanim staną się przedmiotem ofi-cjalnych przetargów interesów; ta rola wymaga „wycofania

się” kraju przewodniczącego z pierwszego rzędu rozmów-ców i działania dużo bardziej „niewidzialnego” z punktu wi-dzenia forsowania własnych interesów, dla dobra negocjacji jako procesu wspólnego;

• rola przywódcza – rola ta rozumiana jest przede wszystkim jako możliwość zaprezentowania inicjatyw politycznych,

27 Por.: L. Quaglia, D. Hough, A. Mayhew, You Can’t Always Get What You

Want, But Do You Sometimes Get What You Need? The German Presidency of the

EU in 2007, Sussex European Institute, „SEI Working Paper” 2007, nr 97, s. 5.



31


wprowadzania nowych wątków do europejskiej debaty, szcze-gólnie w zakresie pogłębiania procesu integracji europej-

skiej, nadawania mu nowych impulsów rozwojowych i szu-kania odpowiedzi na bieżące i przyszłe problemy Europy; tozdecydowanie rola inicjatywna i innowacyjna ze strony krajuprzewodniczącego i stwarza możliwość pozostawienia trwa-łego znamienia na procesie integracji europejskiej przez po-szczególne państwa członkowskie;

• rola reprezentacyjna – odnosi się do relacji wewnętrznych

i zewnętrznych, oczywiście ulega największej modyfikacjiw związku z wejściem w życie Traktatu z Lizbony; niemniej jednak, ponieważ praktyka polityczna w tym zakresie jest jeszcze bardzo nieokrzepła i zostanie dopiero ustalona, niewydaje się, żeby szczególnie duże państwa członkowskiesprawujące prezydencję były w przyszłości gotowe do cał-kowitego porzucenia tej roli zarówno w relacjach między-instytucjonalnych w ramach systemu politycznego UniiEuropejskiej (pozostaje choćby programowe wystąpieniekraju przewodnictwa w Parlamencie Europejskim, kontaktyz Komisją przy bieżącym zarządzaniu obradami Rady), jakteż w najbardziej strategicznych kontaktach zewnętrznych,w tym w szczytach globalnych i bilateralnych Unii Europej-skiej; w tej roli kraj prezydencji ma przede wszystkim polenie tyle do wprowadzania własnych wątków merytorycz-

nych, co raczej do wykazania swojej zdolności do działaniaw imieniu całej Unii, dla jej wspólnego dobra oraz do sku-tecznego reprezentowania areny międzyrządowej wobec in-stytucji ponadnarodowych.

W grupie drugiej mamy do czynienia z formalnymi kompe-tencjami.

Do formalnych uprawnień zaliczano od narodzin prezy-dencji między innymi: przedstawienie programu prezydencji



32

Krzysztof Szczerski

określającego priorytety prac Unii przez sześć miesięcy, usta-lanie porządku obrad Rady, zarządzanie głosowania, mandat na

negocjowanie kompromisów, przewodniczenie obradom Radyi domykanie konkluzji, koordynowanie współdziałania z in-nymi organami Unii, opracowywanie i rozsyłanie roboczychwersji dokumentów końcowych z posiedzeń, dawniej także peł-nowymiarowe reprezentowanie Rady wobec innych instytucjioraz działanie w imieniu Unii w relacjach z krajami trzecimi,w ramach troiki WPZiB.

Obecne katalogi kompetencji prezydencji różnią się u po-szczególnych badaczy, w tym opracowaniu przyjęty będzie na-stępujący ich zestaw: kompetencje mediacyjne, administracyj-ne, planistyczne, koordynacyjne i reprezentacyjne28. Inne kata-logi, choć rozbieżne co do pojęć, obejmują podobny zakres tema-tyczny, by choć wspomnieć podział na kompetencje: ustalaniaagendy, zarządzania, mediacji, reprezentacji oraz kompetencjesymboliczne (przekazu idei przez prezydencję)29.

Formalne kompetencje o szczególnym dziś znaczeniu tom.in.: prowadzenie bilateralnych konsultacji z poszczególnymipaństwami członkowskimi i instytucjami wspólnotowymi, spo-rządzanie kalendarza posiedzeń Rady, proponowanie wstępne-go porządku obrad Rady we współpracy z Sekretariatem Ge-neralnym Rady, przygotowywanie i realizacja porządku obradRady, COREPER I, COREPER II oraz ok. 250 komitetów i grup

roboczych na podstawie 18-miesięcznego programu działaniaprezydencji, a także przewodniczenie tymże obradom w okre-sie 6 miesięcy, planowanie operacyjne, opierające się na dłu-gofalowej strategii działania Rady Europejskiej (planowaniestrategiczne przynależy Radzie Europejskiej), przygotowaniei opracowanie trzech programów działania: trzyletniego pro-gramu strategicznego dwóch grupowych prezydencji z udzia-

28 Por.: J.J. Węc, Formalne i nieformalne możliwości.29 Por.: A. Jaskulski, Co tworzy, s. 50–56.



33


łem sześciu państw, rocznego programu prezydencji z udziałemdwóch państw, a także 18-miesięcznego programu prezydencji

grupowej z udziałem trzech państw członkowskich, koordy-nacja współpracy pomiędzy różnymi składami Rady i przypo-rządkowanymi jej gremiami międzyrządowymi (tzw. koordy-nacja współpracy wewnątrz Rady), koordynacja współpracywewnątrz Rady ze współpracą międzyinstytucjonalną, współ-praca z rządami pozostałych państw członkowskich, z instytu-cjami międzyrządowymi i ponadnarodowymi Unii, w szczegól-

ności z Radą Europejską, Komisją Europejską i ParlamentemEuropejskim.W grupie trzeciej znajdują się zdolności nieformalne. Zalicza-

my do nich możliwości: zwracania uwagi na pewne określonezagadnienia danej polityki i równoczesnego obniżania znaczeniainnych, wprowadzania nowych wątków do debaty, kierowaniaprocesu decyzyjnego w określonym kierunku, prowadzenia gierproceduralnych, zarządzania czasem obrad wedle swoich prefe-rencji tematycznych, układania harmonogramu posiedzeń wedlekalendarza swoich priorytetów politycznych, regulowania kom-promisów (sprzyjania jednym, a oddalania innych), zdolność dozawiązywania koalicji z innymi państwami członkowskimi Unii,umiejętność powiązania własnych interesów narodowych z in-teresem europejskim, troska o wizerunek medialny oraz poli-tyka informacyjna i promocyjna w kraju i zagranicą. Formalne

kompetencje do kierowania pracami Rady uzupełniane są zatemprzez daleko idące zdolności do działania nieformalnego. Zali-czyć do nich możemy30 sposobność wskazywania kwestii wyma-gających podjęcia działania, proponowanie konkretnych planówdziałań poprzez uprzywilejowane relacje z Komisją Europejską,kontrola nad procedurą umożliwiającą manipulowanie tempemprac, odsuwanie pewnych spraw na boczny tor procesu decy-

30 Za: J. Tallberg, The Agenda-Shaping Powers of the EU Council Presidency,

„Journal of European Public Policy” 2003, nr 10, luty.



34

Krzysztof Szczerski

zyjnego, kreowanie pól kompromisu, mogące jednocześnie byćnarzędziem nacisku na pojedyncze państwa lub wywołać celowy

pat decyzyjny, za który można napiętnować określone państwo,i wreszcie definiowanie problemu, co pozwala nazwać jego sednozależnie od intencji kraju prezydencji, a tym samym pchnąć pra-ce Unii w pożądanym przez siebie kierunku. Badania dotyczącesprawowania prezydencji w ostatnich latach31 dowodzą kierowa-nia się przez większość krajów swoimi interesami, szczególnieprzy użyciu narzędzi nieformalnego wpływu.

Dla budowania nieformalnej władzy szczególnie istotne będą natomiast zdolności do zawiązywania koalicji z innymi państwa-mi członkowskimi Unii oraz status państwa, na który składają się takie elementy, jak wielkość i siła danego państwa, jego po-tencjał ekonomiczny i demograficzny, jego aktywność między-narodowa i znaczenie w systemie międzynarodowym, a takżedoświadczenia i tradycje w procesie integracji europejskiej.

Ostatnią grupę zmiennych stanowią wyznaczniki skuteczności,która może być oceniona na dwóch głównych płaszczyznach32.Po pierwsze, z punktu widzenia sprawnego realizowania celóweuropejskich. Jest to związane z osiąganiem postępu w pracachnad rozwojem integracji europejskiej, w tym także realizowaniemagendy programowej określonej przez daną prezydencję na po-czątku pełnienia obowiązków. Po drugie, efektywność prezydencjimożna również określać na podstawie skuteczności realizowania

interesów narodowych w okresie pełnienia tej funkcji, a więcw czasie szczególnego wpływu na bieg spraw europejskich.

31 J. Tallberg, Leadership and Negotiation in the European Union, Cam-bridge 2006, s. 3, 10, 207; R. Thomson, The Council Presidency in the European

Union: Responsibility with Power, „Journal of Common Market Studies” 2008,vol. 46, nr 3, s. 593–617; J. Pollak, S. Puntscher Riekmann, The Austrian Presi-

dency: Pragmatic Management, „Journal of Common Market Studies” 2007, vol.45, Annual Review, s. 7–16. Także: T.G. Grosse, Funkcje prezydencji, w: Polityka

zagraniczna Polski, red. J. Czaputowicz, Warszawa 2008, s. 47–58.32 Szerzej na ten temat: T.G. Grosse, Czy polska prezydencja może być sukce-

sem?, „Polski Przegląd Dyplomatyczny” 2007, nr 4 (38), s. 29–52.



35


Wśród wyznaczników skuteczności można dokonać dwóch osipodziału – na czynniki z otoczenia (zewnętrzne, środowiskowe)

oraz uwarunkowania wewnętrzne (dotyczące kondycji samegoaktora – państwa prezydencji) wpływające na jego sukces lubporażkę w wypełnianiu podstawowych ról prezydencji oraz naczynniki obiektywne i subiektywne.

Czynnikami obiektywnymi pozycji państwa mającymi zna-czenie dla skuteczności prezydencji są: data (czas) przystąpie-nia do Unii (np. okresy koniunktury lub dekoniunktury w UE),

członkostwo w grupie państw-założycieli Wspólnot, położeniegeograficzne państwa i jego wielkość (obszar + ludność), poten-cjał gospodarczy przekładający się na udział w budżecie Uniii status beneficjenta lub płatnika netto, miejsce w globalnymsystemie stosunków międzynarodowych, zdolności koalicyjne,zdolność do przyjmowania rozwiązań kompromisowych, liczbagłosów i miejsc w instytucjach UE, uregulowania konstytucyjnei pozakonstytucyjne dotyczące demokratycznej kontroli zacho-wania państwa na arenie wspólnotowej, doświadczenia wynie-sione przez państwa członkowskie i proponowane całej Unii.

Do czynników subiektywnych zaliczyć zaś możemy: dyspo-nowanie siłą autorytetu decydentów politycznych, jakość kadrdyplomacji i administracji, zdolności i doświadczenia negocja-cyjne, jasno sformułowane interesy negocjacyjne, siła lobbingupodmiotów państwowych i krajowych grup interesu33.

Natomiast wśród uwarunkowań wewnętrznych najistotniej-sze będzie: zdolność prezydencji do utrzymania konsensusu nawewnętrznej scenie politycznej, cechy osobowe elity rządzącej,umiejętność efektywnego włączenia do działalności prezydencjikrajowego aparatu administracyjnego, dobór odpowiednio przy-gotowanych urzędników i ekspertów z dziedziny integracji euro-

33 Por.: Z. Czachór, Proces rozwoju i zmian w systemie integracyjnym Unii

i Wspólnot Europejskich. Podstawy do rozważań na temat polskiego przewodni-

ctwa w Radzie UE, w: Przewodnictwo państwa, s. 26–27.



36

Krzysztof Szczerski

pejskiej oraz odpowiednia polityka promocyjna i informacyjnaoraz troska o wizerunek medialny.

Wśród uwarunkowań zewnętrznych wymienia się34: uwa-runkowania prawno-instytucjonalne prezydencji, wpływyi ograniczenia polityczne, określone grupowe priorytety po-lityczne, presja czasowa związana z harmonogramem działańUnii (np. terminy budżetowe), stanowisko polityczne wobecposzczególnych kwestii merytorycznych, prezentowane przezinstytucje unijne (głównie Komisję i Parlament) oraz państwa

członkowskie. Wśród uwarunkowań zewnętrznych znajdują się również wydarzenia niespodziewane, np. kryzysy na sce-nie międzynarodowej lub w najważniejszych krajach człon-kowskich.

Doświadczenia prezydencji grupowych 2007–2009

Pierwszy raz formuła prezydencji grupowej trzech państw

została w pełni wdrożona od początku roku 2007 i objęła prezy-dencję: niemiecką, portugalską i słoweńską, które przedstawiływspólny program działań.

Najważniejszymi ze strategicznych wyzwań, jakie zakłada-no do realizacji w okresie przypadającym na Niemcy (pierwszapołowa 2007 r.), było bez wątpienia przygotowanie i przepro-wadzenie reformy traktatowej przed kolejnymi wyborami doParlamentu Europejskiego oraz rozpoczęcie prac nad pakietemenergetyczno-klimatycznym, które to działania miały wyraźnieinnowacyjny charakter. Ponadto istotne były działania na rzeczkonkurencyjności Unii, jej globalnej obecności i zmierzenia sięz problemem imigracji. Dla nas interesujące były także pracenad Europejską Polityką Sąsiedztwa w ich wschodnim wymia-rze, które przyniosły powstanie projektu Synergii Czarnomor-

34 Por.: T. G. Grosse, Doświadczenia prezydencji jako wyzwanie dla polskiej

polityki, w: Prezydencja w Unii Europejskiej, s. 89 i nast.



37


skiej i otworzyły drogę do debaty o ukonstytuowaniu się wschod-niego wymiaru EPS.

Okres niemieckiej prezydencji w pierwszym półroczu 2007 r.zakończył się sukcesem – przyniósł wiele innowacji, w tym dwienajistotniejsze: przygotowanie mandatu negocjacyjnego na kon-ferencję międzyrządową oraz ramowe porozumienie polityczneco do kierunku polityki klimatyczno-energetycznej (redukcjaemisji CO2, redukcja zużycia energii, pułap energii odnawialnejw bilansie). Obie te decyzje nie tylko były istotne z punktu wi-

dzenia polityki Unii jako całości, lecz jeszcze spełniały cele sa-mego kraju prezydencji, a zatem Niemcy były w stanie nie tylkodoprowadzić do kompromisu, ale zawrzeć w nim własne priory-tety, co jest ważną nauką dla Polski.

Oczywiście niemiecka prezydencja zaliczyła także kilka pora-żek. Po pierwsze, pomimo wielu deklaracji nie udało się w sposóbzdecydowany przyspieszyć realizacji Strategii Lizbońskiej, a podrugie, fiaskiem zakończyły się próby mediacji w sporze o statusKosowa, oparte o plan Athisaariego. Kosowo samodzielnie, a niew ramach europejskiego planu, ogłosiło niepodległość w lutym2008 r., co spowodowało, że państwa europejskie musiały rato-wać spójność swej polityki zewnętrznej poprzez zaproponowaną przez Portugalię formułę „elastycznej jedności”, polegającą natym, że każdy decyduje we własnym imieniu, ale nikt nikomunie narzuca woli. Kosowo ukazało słabość nie tylko prezydencji

jako koordynatora działań państw członkowskich w sytuacji, gdyw grę wchodzą strategiczne interesy geopolityczne (w sprawęKosowa włączone są i Stany Zjednoczone, i Rosja), ale general-ną nieadekwatność deklaracji o wspólnej polityce zagranicznejUnii w porównaniu z rzeczywistością rozbieżnych interesów na-rodowych w najbliższym sąsiedztwie Unii.

Podstawowym zadaniem, jakie stawiała sobie z kolei, przejmu-

jąca od Niemiec w ramach prezydencji trójkowej rolę przewod-nictwa, Portugalia, było, rzecz jasna, sprawne przeprowadzenie



38

Krzysztof Szczerski

końcowych negocjacji w sprawie przyjęcia Traktatu Reformują-cego, co udało się wraz z podpisaniem 13 grudnia 2007 r., na tle

Klasztoru Hieronimitów, Traktatu z Lizbony.Ważnym elementem programu Portugalii było także posze-

rzenie strefy Schengen, by usprawnić przemieszczanie się oby-wateli po obszarze Unii Europejskiej. Portugalska firma stwo-rzyła system technologiczny, tzw. SISOne4ALL, który umożliwiłwymianę danych niezbędnych do swobodnego przemieszczaniasię, co także udało się, a strefa objęła m.in. Polskę.

Ciekawą inicjatywą innowacyjną był szczyt UE-Brazylia, któ-ry zapoczątkować miał strategiczne partnerstwo zmierzające dowzmocnienia dialogu politycznego na temat kwestii globalnychi regionalnych, oraz pełnowymiarowy szczyt Unia-Afryka.

Słowenia, obejmując przewodnictwo w styczniu 2008 r.,miała podwójnie trudną sytuację – była pierwszym krajemz „grupy rozszerzania 2004”, który sprawował prezydencję,a ponadto jest krajem małym, co powodowało, że pojawiła się

z jednej strony potrzeba wspierania jej (zwłaszcza w funkcjireprezentacyjnej) przez kraje silniejsze, ale też i pokusa z ichstrony, by „zaopiekować się” działaniami Słowenii (co dotyczy-ło zwłaszcza następującej po niej ważnej prezydencji francu-skiej). Mimo tych uwarunkowań Słowenia okazała się samo-dzielnym podmiotem polityki europejskiej, a nawet postawiłasobie wiele ambitnych celów do zrealizowania. Za swój prio-

rytet prezydencja słoweńska uznała ukończenie procesu raty-fikacji Traktatu Lizbońskiego oraz przygotowanie Unii na jegowdrożenie. Niezwykle istotną dla Słowenii kwestią był pakietenergetyczno-klimatyczny, w tym zapewnienie bezpiecznych,stałych i konkurencyjnych dostaw energii, i osiągnięcie poro-zumienia w sprawie dalszej liberalizacji wewnętrznego rynkugazu i energii elektrycznej, szczególnie wobec napięć w dosta-wach gazu ze wschodu. Oczekiwano także, że Słowenia będzie

prowadziła aktywną politykę w swoim najbliższym otoczeniu,czyli na Bałkanach. Dotyczyło to zarówno kwestii akcesji Chor-



39


wacji (tu stanowisko Słowenii pozostawało skomplikowane wo-bec sporu granicznego z tym państwem), polityki wobec Koso-

wa oraz całych Bałkanów Zachodnich.Chociaż wielokrotnie obawiano się, że prezydencja słoweńska

„zaginie” pomiędzy prezydencjami dwóch gigantów UE – nie-miecką (pierwsze półrocze 2007 r.) i francuską (drugie półrocze2008 r.), to jednak pozostawiła po sobie wiele. To, co zdecydowa-nie wyróżniało Słowenię, to jej świeżość spojrzenia, entuzjazmoraz konkretne cele, które stanowiły odzwierciedlenie woli sło-

weńskich polityków, jak i społeczeństwa na rzecz wspólnegokształtowania przyszłości solidarnej Unii Europejskiej. Na falibardzo dobrego przygotowania oraz wyznaczonych celów, prezy-dencji słoweńskiej udało się bardzo wiele osiągnąć.

Drugą z dotychczas zrealizowanych prezydencji grupowychstanowiła troika: Francja, Czechy, Szwecja, która przewodniczy-ła Unii od drugiej połowy 2008 r. do końca roku 2009. Przebie-gała ona w cieniu starań o ratyfikację Traktatu z Lizbony, która

znalazła się w impasie po negatywnym referendum w Irlandii,wyborów do Parlamentu Europejskiego i tworzenia nowychskładów i organizacji organów ponadnarodowych – Parlamen-tu i Komisji, a w ramach polityk wspólnotowych najistotniejszebyło dokończenie negocjacji pakietu klimatyczno-energetyczne-go oraz zainicjowanie Partnerstwa Wschodniego oraz StrategiiMorza Bałtyckiego.

Okres ten zostanie także zapamiętany w kontekście wojnyrosyjsko-gruzińskiej, kryzysu gazowego, kryzysu w Strefie Gazyoraz zmiany przywództwa w Stanach Zjednoczonych.

Ponadto okres ten to początek największego kryzysu gospo-darczego na świecie, który wymagał szybkich reakcji. Problema-mi prezydencji okazało się utrzymanie wspólnej polityki krajówczłonkowskich, która wyraźnie załamała się w pierwszym okre-sie kryzysu i została ponownie ustanowiona dopiero pod prze-

wodnictwem Szwecji, choć skala działań Unii jest krytykowanaza ich mały zasięg. Kryzys pokazał ponadto, że mamy w Unii do



40

Krzysztof Szczerski

czynienia z wyraźnym „kręgiem wewnętrznym” – strefą euro,mającą własne instrumenty działania i kierownictwo, co powo-

dowało, że pozostająca poza nią Szwecja nie miała pełni możli-wości działania jako kraj prezydencji.

Prezydencja czeska zostanie zapamiętana przez wydarzeniazwiązane ze zmianą rządu w trakcie przewodnictwa, co zakłóciło jego przebieg.

Zakończenie

Polska obejmie prezydencję w modelu lizbońskim już w po-łowie 2011 r. Obecna chwila to ostatni moment na rozpoczęciedebaty, z udziałem ekspertów, nad kształtem polskiego przewod-nictwa. Pierwsze doświadczenia nowego modelu nie są zachę-cające – charakteryzują się, po pierwsze, raczej napięciami in-stytucjonalnymi pomiędzy wybranymi funkcjonariuszami Uniia krajem przewodnictwa, które osłabiają zdolności decyzyjne, po

drugie, mamy do czynienia z wyraźną kontynuacją wewnętrznejhierarchizacji państw (co skutkuje utrzymaniem tradycyjnegotandemu franko-niemieckiego) oraz, po trzecie, z brakiem siłyinicjatywnej ze strony nowych postaci w polityce wspólnotowej.Prezydencja belgijska i węgierska, następujące po hiszpańskieji bezpośrednio poprzedzające polską, z racji siły tych krajówi ich pozycji politycznej, będą z pewnością bardziej wspólnoto-we (Belgia jako kraj pochodzenia obecnego PrzewodniczącegoRady Europejskiej z pewnością będzie dodatkowo zainteresowa-na wzmocnieniem jego pozycji), a zatem to od zachowania Polskimoże w dużej mierze zależeć, jaką równowagę przybierze prezy-dencja hybrydalna między interesami jednego z państw europej-skiej „Wielkiej Szóstki” a instytucjami ponadnarodowymi. Waż-ne, by ten kształt wynikał z naszej strategii i pogłębionej analizy,a nie był wypadkową zewnętrznych okoliczności i koniunktury

politycznej. Dlatego warto pochylić się nad politologiczną anali-zą instytucji prezydencji.



41

Paweł J. Borkowski

Polska prezydencja w Unii Europejskiej 2011 –aspekty teoretyczne i międzynarodowe

Zbliżająca się prezydencja Polski w Unii Europejskiej skła-nia do refleksji nie tylko nad naszym przygotowaniem do wy-pełnienia rozlicznych, związanych z nią obowiązków, lecz także

nad funkcją i znaczeniem samej prezydencji w rozszerzonej UEpod rządami Traktatu Lizbońskiego. Dwa wskazane zagadnieniasą o tyle istotne, że mogą wpłynąć na postrzeganie funkcji, za-kresu zadań i odpowiedzialności prezydencji. Pytanie o ciągłośći zmianę w jej praktycznym funkcjonowaniu jest dzisiaj szcze-gólnie aktualne. Dopuszczenie do „klubu” nowych państw orazprzedefiniowanie – choć ostrożne – kształtu instytucjonalnegoUnii to nowe czynniki, których oddziaływanie musi być wzię-te pod uwagę. Każda jednostkowa prezydencja jest w pewnymsensie próbą realizacji przewodnictwa idealnego, którego obrazfunkcjonuje w świadomości decydentów i wszystkich zaintere-sowanych sprawami europejskimi. Nowe czynniki są już obecneod pewnego czasu – pierwsza prezydencja czeska, oznaczającapoczątek sprawdzianu dla państw z Europy Środkowo-Wschod-niej, miała miejsce w pierwszej połowie 2009 r., zaś Traktat Liz-

boński wszedł w życie w listopadzie zeszłego roku, lecz dopieroprzewodnictwo przygotowane pod rządami nowych uregulowań,zwłaszcza zaś okres sprawowania tej funkcji przez duże państwaczłonkowskie, pokaże faktyczny kierunek ewolucji roli prezy-dencji. Tym samym warto zwracać w tym kontekście uwagę nazbliżające się polskie przewodnictwo, spełniamy bowiem obawskazane warunki.

Z punktu widzenia funkcjonalnego można wskazać dwa mo-dele prezydencji, a także dwa zespoły oczekiwań kierowane wo-



42

Paweł J. Borkowski

bec państwa ją sprawującego. Są one nakierowane na inne cele,zatem możemy bez wątpienia mówić o twórczym napięciu i po-

tencjale ewolucji pod wpływem wspomnianych wyżej nowychczynników.

Po pierwsze, sprawowanie przez państwo przewodnictwaw Radzie to okazja na wywarcie wpływu na agendę oraz bieżącefunkcjonowanie Unii, okoliczność sprzyjająca realizacji intere-su narodowego, którą należy wykorzystać. Zatem te wyjątkowesześć miesięcy to czas naturalnie przeznaczony na wprowadza-

nie w krąg zainteresowania Unii spraw szczególnie dla państwaprzewodniczącego jej pracom istotnych. Ogłaszanie priorytetów,projekty „flagowe” czy też deklarowanie nadrobienia opóźnieńto typowe formy tego rodzaju działań. Przewodniczenie obradomRady Unii Europejskiej, organizowanie spotkań Rady Europej-skiej, koordynacja prac COREPERU i innych ciał dają państwuokazję na wielopłaszczyznowe oddziaływanie: od kształtowaniaagendy, poprzez przygotowywanie „tekstu wyjściowego”, mode-rowanie bezpośrednich negocjacji aż po tworzenie oryginalnychdróg wyjścia z impasu. Przywódca państwa staje się twarzą UE(jedną z kilku, lecz nie można lekceważyć tego aspektu). Jest totakże dla niego okazja wykazania przed społeczeństwem troskio interes narodowy, zaś dla wspomnianego społeczeństwa to mo-ment budowania świadomości wpływu na bieg wydarzeń i tymsamym – tożsamości uczestnika projektu integracyjnego.

Takie pojmowanie prezydencji jako szczególnej „przechod-niej” okazji realizacji interesów narodowych nie powinno byćpostrzegane jako sprzeczne z duchem jedności Europy – krótkiczas trwania i równość dostępu do tego specyficznego zestawuinstrumentów może bowiem wpływać na lepsze utożsamianiepaństwa z procesem integracji.

Drugą stroną sprawowania przewodnictwa jest odpowiedzial-

ność za funkcjonowanie organizacji, której efektywność zależyw dużym stopniu od umiejętności budowy konsensusu, osiąga-



43

Polska prezydencja w Unii Europejskiej 2011 – aspekty teoretyczne i międzynarodowe

nia kompromisu i innych metod identyfikacji interesów wspól-nych lub przynajmniej niesprzecznych. Od Przewodniczącego

Rady oczekuje się zatem twórczej roli w przezwyciężaniu trud-ności i blokad w negocjacjach. W tym świetle państwo sprawu- jące prezydencję musi przede wszystkim reprezentować intereswspólny, poszukiwać go w każdej sytuacji i wykazać się dalekoidącym brakiem samolubstwa. Stawiając sprawę niezmiernie os-tro, w tej wizji te sześć miesięcy to właśnie ten czas, w któryminteres narodowy powinien nie być kluczowym. Odpowiedzialne

przywództwo w warunkach sprzeczności i konfliktów można opi-sać słowami przypisywanymi kanclerzowi Otto von Bismarckowi– trzeba pełnić rolę uczciwego maklera, którego własne interesynie są pierwszoplanowe. Bycie adwokatem tego, co łączy, i aku-szerem wspólnych decyzji, to nie tylko pracowite budowanie kom-promisu w negocjacjach podczas czy to „szczytów”, czy posiedzeńRady, lecz także prezentowanie i firmowanie wypracowanego sta-nowiska, które obrazuje przecież jedność państw członkowskich.W tym modelu interes narodowy schodzi na dalszy plan, chociażnależy pamiętać o szacunku i uznaniu za tak bezstronne pełnienieroli przewodniczącego, które przełożyć się mogą na pozycję pań-stwa i tym samym – także możliwości realizacji jego interesów.

Pierwszy ze wskazanych modeli jest umocowany w racjonal-nej wizji rzeczywistości europejskiej, drugi – wyraźnie inspirujesię założeniami konstruktywizmu, zwracając uwagę na budowa-

nie tożsamości i pełnienie ról konstytuowanych przez szczegól-ną sytuację społeczną. Jednak warto wyjść nieco poza aktualną debatę teoretyczną. Sprawowanie prezydencji w UE wydaje sięmodelowym przykładem zastosowania nieco zapomnianej dzi-siaj koncepcji dwupoziomowej gry, sformułowanej ponad ćwierćwieku temu przez Roberta Putnama1. Analizowanie rzeczywi-stości europejskiej pod kątem istnienia różnych płaszczyzn czy

1 R.D. Putnam, Diplomacy and Domestic Policy: The Logic of Two-Level

Game, „International Organization” 1988, vol. 42, nr 3, s. 427–460.



44

Paweł J. Borkowski

poziomów nie jest niczym nowym. Już Ernst Haas i inni neo-funkcjonaliści pisali o nałożeniu się na państwa narodowe nowej

warstwy interakcji – instytucji ponadnarodowych. W tym świet-le postępy integracji nie doprowadzą do zniszczenia, zastąpie-nia czy wyparcia tego, co narodowe, ale wytworzy się sytuacjawspółistnienia dwóch poziomów interakcji i regulacji.

W konstrukcji Putnama zwornikiem jest rząd, a właściwierządy poddawane dwustronnym naciskom, które dobrze opisujemetafora znajdowania się „między młotem a kowadłem”. Z jed-

nej strony suwerenem jest społeczeństwo, zatem jego poglądyi preferencje wyznaczają nieprzekraczalne granice określającestanowisko prezentowane przez rząd wobec partnerów zagra-nicznych. Z drugiej, państwo uczestnicząc w negocjacjach (lubprojekcie integracyjnym), musi brać pod uwagę interesy innychuczestników, ponieważ zawrą oni porozumienie wyłącznie wtedy,gdy uznają je za korzystne. Tym samym obecna jest także drugagranica, wyznaczana skłonnością do kompromisu, przejawianą przez innych uczestników negocjacji. Putnam wykazał, iż pro-wadząc politykę zagraniczną, poddawany naciskom rząd musilawirować na zakreślonym zgodnie z powyższym schematempolu. Oznacza to między innymi, że już sam fakt brania udziałuw jakimkolwiek wspólnym projekcie, np. integracyjnym, wpły-wa na definiowanie interesów zaangażowanych podmiotów. Z po-glądem tym zgodził się m.in. Simon Bulmer, dla którego podej-

mowanie decyzji w ramach WE (czyli ówczesnej EWP) polegałona prowadzeniu przez rządy dwustronnych negocjacji: z innymipaństwami oraz wpływowymi lobby i grupami społecznymi ak-tywnymi na arenie polityki wewnętrznej2.

Oczywiście wskazane wyżej dwie wizje i dwie funkcje pre-zydencji nie występują w stanie czystym, lecz każdy konkretny

2 S. Bulmer, Analysing EPC. The Case for Two-tier Analysis, w: The Future of

European Political Cooperation. Essays on Theory and Practice, ed. M. Holland,Basingstroke 1991, s.70–91.



45


przypadek realizuje oba wymiary w różnych proporcjach. Ty-powymi przykładami przewodnictwa, które zdobyło uznanie za

efektywne pełnienie roli „uczciwego maklera”, są prezydencjaFinlandii w II połowie 1999 r. czy Danii w 2002 r. W przypadkupaństw dużych efektywność przywództwa trudniej jest przypi-sać jednoznacznie, gdyż oddziałują jednocześnie dwa czynniki– obiektywny potencjał i siła państwa oraz subiektywna umie- jętność budowania kompromisu w negocjacjach w imię osiąg-nięcia wspólnego sukcesu. Prezydencje niemieckie od 1999 r. są

dobrym tego przykładem. Źle oceniana prezydencja brytyjskaw 1998 r. pokazuje z kolei, jak specyficzny, narodowy interes(polegający, w największym skrócie, na nie robieniu niczego, comogłyby popchnąć „Europę” do przodu) był kluczowy dla tegoprzewodnictwa. Hiszpania z kolei w II połowie 1995 r. doprowa-dziła do zainicjowania procesu barcelońskiego, przez co zrea-lizowała swoje interesy, polegające na promowaniu kontaktówz państwami południowego sąsiedztwa UE3.

Jedną z płaszczyzn, na których widać wyraźnie różnice in-teresów państw członkowskich, jest polityka zagraniczna. Mo-żemy dostrzec konkurujące ze sobą wymiary: północny, które-go promotorem była Finlandia, południowy – ze wskazaną jużwcześniej Hiszpanią, oraz najnowszy – wschodni, gdzie swojezaangażowanie pokazują Szwecja, Polska oraz Niemcy4. Inte-resy geopolityczne oraz naturalne zainteresowanie własnym są-

siedztwem są źródłem istotnych różnic w postrzeganiu znacze-nia poszczególnych wymiarów. Tym samym sprawowanie prezy-dencji jest znakomitą okazją do zwrócenia uwagi na interesującypaństwo kierunek/fragment sąsiedztwa. Nasze zainteresowaniePartnerstwem Wschodnim naturalnie skłania do rozważań, na ile

3 E. Barbe, The Barcelona Conference: Launching a Pad of Process, „Medi-terranean Politics” 1996, vol. 1, nr 1, s. 25–33.

4 P. Borkowski, K. Dośpiał-Borysiak, T. Kapuśniak, Wymiar południowy,

północny i wschodni Unii Europejskiej: osiągnięcia, wyzwania, szanse, InstytutEuropy Środkowo-Wschodniej, Lublin–Łódź–Warszawa 2009.



46

Paweł J. Borkowski

w warunkach Traktatu Lizbońskiego państwo sprawujące prezy-dencję będzie w stanie wpłynąć na politykę zagraniczną Unii.

Polska ma jeden istotny problem, którego rozwiązanie jestważne nie tylko dla polskiej prezydencji, ale szerzej – dla naszejpozycji w UE. Wskazana w artykule identyfikacja jako państwadużego nie jest powszechnie aprobowana. Nasz potencjał, przedewszystkim demograficzny, sytuuje Polskę pomiędzy grupą państwdużych („Wielka Czwórka”: Niemcy, Francja, Wielka Brytania,Włochy + Hiszpania) a państw średnich (Rumunia i Holandia

to największe z nich). Zdecydowanie bliżej pod względem ma-tematycznym jest nam do pierwszej grupy, lecz Polska jest sto-sunkowo biedna, zależna od wsparcia i „nowa” w klubie, co jestnegatywnym czynnikiem kształtowania jej pozycji. Tym samympodstawowym problemem Polski jest określenie się pod wzglę-dem rozmiaru – czy jesteśmy najmniejszym z dużych państwczłonkowskich, z wszystkimi obowiązkami i przywilejami stądwynikającymi, czy też największym z państw średnich. Wybórten oznacza także określenie podstawowego zasięgu geograficz-nego naszej polityki. Będąc w grupie przywódców, zakreślamyogólnoeuropejski teatr działania, a główny kierunek konsultacjii uzgodnień to Berlin, Paryż, Rzym itd. Gdy wybierzemy drugą z ról, stajemy się reprezentantem mniejszych krajów o podob-nych interesach, czyli naturalnym przywódcą subregionalnym,przeciwstawiającym interesy małych krajów Europy Środkowej

i Wschodniej interesom „starych i wielkich”. Główny kierunekkonsultacji to w tym wypadku Wilno, Praga i Budapeszt. Podsu-mowanie obu propozycji zawiera poniższa tabela5.

5 Podstawowe znaczenie autodefinicji pozycji Polski w UE dla określenianaszej polityki europejskiej było jedną z tez wystąpienia autora pt. Wsiąść do po-

ciągu byle jakiego – dokąd zmierza IC „Europa” i czy możemy być maszynistą na

konferencji międzynarodowej „2011 – Polska prezydencja w Unii Europejskiej”,zorganizowanej przez Instytutu Politologii Uniwersytetu Opolskiego w marcu2009 r.



47


Tabela 1. Autodefinicja Polski pod względem pozycji w UE – po-

równanie

Aspekty polityki Polska jako państwo duże Polska jako państwo średnie

Naturalni

partnerzy

Niemcy, Wielka Brytania,

Francja, Włochy

Czechy, Węgry, kraje bałtyckie,

Rumunia

Podstawy ideolo-

giczne

Polska jako kraj mocno

zaangażowany w proces inte-

gracji. Podkreślanie wspólnoty

interesów z całą Europą

Polska jako rzecznik „nowej”

Europy. Podkreślanie moral-

nych zobowiązań Zachodu

Zadania

Zdobycie istotnej pozycji

w gronie państw decydujących

o przyszłości UE – koncepcja„Szóstki”

Reprezentacja subregionu

na forum UE

Niebezpieczeń-

stwa

Polska jako petent wobec

państw wchodzących w skład

„Wielkiej Czwórki”. Możliwa

klientelizacja

Utrwalanie podziału na „starą”

i „nową” Europą. Budowanie

pozycji outsidera

Przeszkody

Zapętlenie w języku interesu

narodowego. Przyszyta łatka

eurosceptyka i awanturnika

Problemy z przeszłości, zwłasz-

cza w stosunkach z Litwą

i Czechami. Zbyt słaba oferta

współpracy wobec państw

subregionu

Traktat Lizboński w stosunku do projektu Traktatu Konsty-tucyjnego usunął budzącą wiele kontrowersji nazwę „MinisterSpraw Zagranicznych” na rzecz neutralnego i za długiego okre-slenia „Wysoki Przedstawiciel Unii ds. Zagranicznych i PolitykiBezpieczeństwa”, lecz jego kompetencje pozostały w zasadzienie zmienione, co bynajmniej nie oznacza ich precyzyjnego okre-

ślenia. Najbardziej „medialne” z tych uprawnień to przewodni-czenie Radzie ds. Stosunków Zewnętrznych. Należy podkreślić,ze wszystkim pozostałym składom Rady, określonym zgodniez art. 9c TUE oraz 201b TFUE w wersji lizbońskiej, przewod-niczy przedstawiciel państwa sprawującego prezydencję. Tymsamym traktat wskazuje, iż decyzje podjęte w tym zakresie fir-mować będzie podpisem Wysoki Przedstawiciel. Naturalną tego

konsekwencją byłoby dołączenie do niego nazwiska i twarzy nakonferencji prasowej. Tym samym minister spraw zagranicz-



48

Paweł J. Borkowski

nych (ewentualnie szef rządu) państwa sprawującego prezyden-cję schodzi na dalszy plan. Jednak dopiero praktyka, zwłaszcza

w czasie turbulencji międzynarodowych, pokaże, na ile państwaczłonkowskie oddały pole nowemu „ministrowi”. Sprawowanieprzez Wysokiego Przedstawiciela funkcji wiceprzewodniczą-cego Komisji Europejskiej może być przy tym czynnikiem nie-sprzyjającym. Oczywiście od dawna postulowane połączenietych funkcji jest korzystne ze względu na koordynację działańz zakresu gospodarki, polityki zagranicznej i polityki bezpie-

czeństwa, może istotnie przyczynić się do zwiększenia spójnościdziałań zewnętrznych UE zgodnie z art. 10a ust. 3 TUE, któryzresztą bezpośrednio wskazuje Wysokiego Przedstawiciela. Jeślinatomiast chodzi o prezentację stanowiska UE, to Komisja niedysponuje w tym zakresie odpowiednim mandatem, a państwaczłonkowskie są naturalnie skłonne do minimalizowania czynni-ka ponadnarodowego. Wypracowanie zatem politycznego modus

vivendi odnośnie prezentacji wyników obrad Rady ds. Zagra-nicznych i firmowania jej działań jest dopiero przed nami.

Wysoki Przedstawiciel kieruje także służbą zagraniczną UE, comoże dać – po jej praktycznym uruchomieniu – ważne zaplecze in-formacyjne i koncepcyjne. Neofunkcjonalne koncepcje integracjizwracały uwagę na przewagę informacyjną organów ponadnaro-dowych jako źródło ich istotnego wpływu. Jednak o ile założenieto sprawdzało się w ramach Wspólnot, gdzie miał miejsce transfer

kompetencji na poziom ponadnarodowy, o tyle w sferze polityki za-granicznej mamy do czynienia z faktyczną równoległością działańunijnych i narodowych. Tym samym proste przeniesienie sche-matu uzyskania przewagi wydaje się przynajmniej przedwczes-ne. Istnieje możliwość, że Wysoki Przedstawiciel, zaabsorbowanytworzeniem struktur dyplomacji unijnej, stanie się kimś w rodzaju urzędnika-eksperta, swoistego dyrektora generalnego, który

będzie proszony przez faktycznych kierowników politycznycho podjęcie uzgodnionych działań. Wybór baronessy C. Ashton na



49


wspomniane stanowisko został powszechnie odczytany jako syg-nał, że duże państwa członkowskie nie życzą sobie wyrazistej oso-

bowości oraz samodzielności niedoszłego ministra. Być może jestto wstęp do odpolitycznienia funkcji Wysokiego Przedstawiciela.W kontekście polskiej prezydencji ciekawe będzie nastawienieC. Ashton wobec kraju jednocześnie nowego i dużego. Mówiącbrutalnie, o ile próba przejęcia przywództwa w polityce zagranicz-nej przy prezydencji Niemiec czy Francji może jej nie przyjść dogłowy, o tyle wobec Polski może uznać, że jest to dobry moment na

wzmocnienie własnej pozycji, uważając, że waga konkurenta daje jej szansę uzyskania przewagi. Polska powinna w tym kontekście,po pierwsze, uważnie obserwować rozwój sytuacji podczas prezy-dencji Węgier i Belgii, po drugie, przygotować się na tyle mocnomerytorycznie, aby na takie próby odpowiedzieć na płaszczyźniewiedzy, doświadczenia i „specjalizacji wschodniej”, nie zaś trady-cyjnym zadęciem w tubę interesu narodowego. Wydaje się także,iż cenne byłoby uzyskanie wsparcia Niemiec dla naszych priory-tetów w zakresie polityki zagranicznej. Nie jest intencją autoraprzypisywanie pani C. Ashton złej woli, lecz wykazała się ona nie jeden raz niezbyt imponującą wiedzą na temat spraw zagranicz-nych w ogólności, a spraw wschodnich w szczególności, a trudnoopierać politykę wyłącznie na wierze w szybkość uczenia się an-gielskiej baronessy.

Gdy popatrzymy szerzej na kwestię prezydencji i polityki za-

granicznej, warto odnotować jeszcze jedną istotną rzecz – wska-zany obszar działań UE jest stosunkowo najmniej przewidywalny.Stąd mimo formalnego odebrania części „medialnych” upraw-nień, rola prezydencji nadal jest istotna. Co więcej, w praktycemoże się okazać, że decydujący wpływ na politykę UE nie bę-dzie miał ten, na którego niezbyt wyraźnie wskazuje traktat, leczgracz lepiej przygotowany i zdolny do szybkiej reakcji. Powinno

to skłonić Polskę do zwrócenia uwagi na przygotowanie zarównomerytoryczne, jak i organizacyjne. Takie postawienie sprawy nie



50

Paweł J. Borkowski

oznacza strukturalnej nieufności wobec instytucji ponadnarodo-wych, lecz racjonalną postawę wyczekiwania. Jak ponad 40 lat

temu stwierdził Stanley Hoffman, narody „preferują pewnośćalbo kontrolowaną przez siebie niepewność polegania na sobie,a nie niekontrolowaną niepewność niesprawdzonych organów”6.Za kilka lat być może będziemy mogli być pewni sprawności dy-plomacji unijnej oraz równoważnego uwzględniania przez nią interesów poszczególnych „wymiarów”. Na razie jednak trzebabyć przygotowanym na najgorsze, a mieć nadzieję na najlepszy

scenariusz.Można rozważać wreszcie, czy program prezydencji ma miećcharakter bardziej polityczny czy postpolityczny, tj. na ile sku-pić się na pragmatycznym zarządzaniu i skuteczności, na ile zaśbyć próbą realizacji określonych idei czy wizji rozwoju stosun-ków w Europie. Poglądy przewidujące dla prezydencji rolę, któ-rą można określić nieco przekornie wspomnianym określeniemuczciwego maklera, wpisują się w nurt podkreślający postpoli-tyczny charakter tej formy działalności publicznej. Z kolei przy-pominanie o sprawowaniu przewodnictwa jako okresie wprowa-dzania w narrację europejską własnych wątków oznacza wiaręw kontynuację polityki w świecie, gdzie formalnie coraz częściejmożemy wybierać z wielu równorzędnych propozycji, lecz fak-tycznie nie sposób zejść z raz wybranej ścieżki, czy nazwiemy ją globalizacją, postmodernizmem czy może właśnie postpolityką.

Jednym z największych wkładów „nowych” państw członkow-skich UE do debaty europejskiej jest pokazanie wielu możliwo-ści, alternatyw wobec jedynie słusznego modelu, co zatem jestwyrazem upolitycznienia debaty. To może być rola także dla pol-skiej prezydencji.

6 S. Hoffman, Obstinate or Obsolate? The Fate of Nation-State and the Case

of Western Europe, „Daedalus” 1965, vol. 95, nr 3, reprodukowane w: The Eu-

ropean Union. Readings on the Theory and Practice of European Integration,Palgrave Macmillan, Basingstroke 2003.



51

Tomasz Grzegorz Grosse

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE:między rywalizacją wyborczą a szansą

modernizacji polskiej administracji?

1.

Jedną z cech polskiej administracji jest podejmowanie jed-

nostkowych działań, które w stosunkowo krótkim czasie mobi-lizują zasoby ludzkie, organizacyjne i finansowe, ale nie zawszesą w pełni przemyślane pod względem systemowym i strategicz-nym. Dlatego warto zadbać o to, aby przygotowania do polskiejprezydencji w Radzie UE nie były przedsięwzięciem podejmo-wanym „na ostatnią chwilę” lub jednorazowym wydarzeniemw polskiej polityce europejskiej. Wyzwanie prezydencji stanowi

bowiem okazję do modernizacji polskiej administracji, stwo-rzenia kompleksowego systemu polityki europejskiej, a takżewzmocnienia potencjału państwa do prowadzenia skuteczneji strategicznej polityki na arenie UE.

Jednocześnie wyzwania organizacyjne, w tym związanez przygotowaniem polskiej administracji, mogą być zakłóconeprzez rywalizację wyborczą między głównymi ośrodkami wła-dzy (rządem i prezydentem RP) oraz między największymi opo-nentami na scenie politycznej: Platformą Obywatelską (PO) orazPrawem i Sprawiedliwością (PiS). Warto przypomnieć, że pla-nowany termin wyborów parlamentarnych (na jesieni 2011 r.)zbiega się z okresem realizowania polskiej prezydencji w dru-gim półroczu 2011 r. Ponadto, sprawy związane z polską polity-ką w UE stają się coraz częściej przedmiotem ostrego konfliktumiędzy rywalizującymi ośrodkami władzy i głównymi ugrupo-

waniami politycznymi.



52


W ten sposób rysuje się dylemat między możliwością de-strukcyjnej rywalizacji partyjnej a unikalną szansą moderniza-

cji polskiej administracji. Celem niniejszego artykułu jest pró-ba analizy, czy tego typu postawienie sprawy jest zasadne, czymoże fałszywe i prowadzące do mylnych wyborów taktycznychi strategicznych. A może potencjał polskiej administracji naarenie unijnej zależy w pewnej mierze również od kwalifikacjiprzywództwa politycznego i jego demokratycznej legitymacji?Oznaczałoby to, że wzmacnianie administracji nie powinno od-

bywać się poprzez jej oddzielenie od świata polityki, ale m.in.poprzez odbudowę jakości i wiarygodności przywództwa poli-tycznego.

Odniesieniem dla mojej analizy jest koncepcja postpoli-tyki1, która zakłada, że partie polityczne w coraz mniejszymstopniu różnią się według klasycznych linii podziału międzyugrupowania prawicowe, centrowe i lewicowe, a więc rzadziejodnoszą się do głównych wartości i idei ekonomicznych lubspołecznych. Wspomniana koncepcja bazuje na coraz więk-szym skomplikowaniu kwestii merytorycznych, w tym równieżdotyczących polityki europejskiej. Wymaga to przede wszyst-kim wiedzy eksperckiej i sprawnych technokratów, a nie wy-borów odnoszących się do tradycyjnych wartości politycznych.Powoduje, że politycy bardziej koncentrują się na stylistyceuprawiania władzy i wizerunku publicznym, aniżeli debacie

merytorycznej. Chodzi więc bardziej o kształtowanie wizerun-ku sprawnego i odpowiedzialnego polityka, a nie o wchodzeniew dyskusję merytoryczną, zwłaszcza w odniesieniu do klasycz-nych idei i wartości prawicowych, centrowych lub lewicowych.Inną konsekwencją postpolityki jest coraz większe oderwanie

1 Przykładowo: R. Krasowski, Postpolityka Tuska, Sarkozy’ego i Obamy,„Dziennik”, dodatek „Europa”, nr 264, 25.04.2009; P. Sloterdijk, J. Staniszkis, Czy Polska przetrwa w Europie?, debata „Dziennika”, 3.11.2007; M. Szułdrzyń-ski, Polityczny podział ról, „Rzeczpospolita”, 08.12.2009.



53

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

świata polityki wyborczej od technokracji, tj. profesjonalnychi apolitycznych urzędników. Taki sposób zarządzania sprawa-

mi publicznymi legł u podstaw reformy polskiej służby cywil-nej, ale również przyświecał wielu działaniom podejmowanymw trakcie integracji europejskiej.

Opierały się one na założeniach doktryny wiarygodności2,według której aby zapewnić wiarygodność zobowiązań publicz-nych i długotrwałość realizowania polityk publicznych, należybudować takie instytucje publiczne, które będą odseparowane

od nadmiernych wpływów polityków i instytucji większościo-wych (tj. wyborczych, decydujących w oparciu o kryteriumwiększości). Konsekwencją tego podejścia było wzmacnianiekompetencji Komisji Europejskiej i innych europejskich instytu-cji technokratycznych, a także poszerzenie ich autonomii wobecpolityków narodowych i wpływów państw członkowskich. Jed-nocześnie wielu ekspertów pokazuje3, że taki kierunek działaniatylko w niewielkim stopniu zapewnia sprawniejsze realizowaniepolityk publicznych, a dla gruntownej poprawy efektywnościUnii Europejskiej potrzeba więcej, a nie mniej polityki, w tymzwłaszcza polityki wyborczej. Właśnie dlatego barierą integracjieuropejskiej jest deficyt demokratyczny oraz słabo rozwinięteinstytucje większościowe na szczeblu Unii4.

2

G. Majone, M. Everson, Institutional Reform: Independent Agencies, Over-sight, Coordination and Procedural Control, w: Governance in the European

Union, eds. O. de Schutter, N. Lebessis, J. Paterson, Office for Official Publi-cations of the European Communities, Luxembourg 2001; G. Majone, Nonma-

joritarian Institutions and the Limits of Democratic Governance: A Political

Transaction-Cost Approach, „Journal of Institutional and Theoretical Econom-ics” 2001, vol. 157, nr 1, s. 57–78; G. Majone, Two Logics of Delegation: Agency

and Fiduciary Relations in EU Governance, „European Union Politics” 2001, vol.2, nr 1, s. 103–122.

3 Por. dyskusję ekspertów na ten temat: T.G. Grosse, Europa na rozdrożu,Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008, rozdz. 4–5.

4 Por.: A. Follesdal, Democracy, Legitimacy and Majority Rule in the EU,w: Political Theory and the European Union: Legitimacy, Constitutional Choice



54


Według wspomnianych koncepcji nawet najsprawniejsza ad-ministracja potrzebuje odpowiedniej legitymacji społecznej, któ-

ra jest podstawą dla podejmowania odważnych decyzji. Proceswyborczy i system demokratyczny jest w tradycji europejskiejpodstawowym źródłem legitymizacji społecznej, która możewzmocnić system rządów oraz powiązać go z interesami społecz-nymi. W ten sposób władza polityczna może podejmować stra-tegiczne i ważne dla rozwoju określonej wspólnoty politycznejdecyzje. Jest również rozliczana ze sprawowania władzy przez

wyborców. Debata publiczna, w tym rywalizacja wyborcza, po-winna więc służyć zarówno dyskusji o merytorycznych kierun-kach polityki państwa, jak również weryfikowaniu obietnic skła-danych przez polityków sprawujących władzę. Osłabienie legity-macji politycznej oraz debaty publicznej skutkuje w konsekwen-cji osłabieniem możliwości sprawowania rządów, rozumianych jako realizacja określonej polityki. Konsekwencją postpolityki jest odepchnięcie polityki wyborczej od dyskusji merytorycznejw kierunku kwestii symbolicznych, rywalizacji personalnej orazkonkurencji między różnymi wizerunkami medialnymi. Istotniezmienia to rolę debaty publicznej, a zwłaszcza osłabia możli-wości dyskusji na temat głównych wyborów przyszłej politykipaństwa. W kontekście dyskusji o postpolityce można więc zadaćpytanie, czy można budować silną administrację i sprawne pań-stwo bez jednoczesnego silnego przywództwa politycznego?

2.

Prezydencja w Unii Europejskiej jest w zamierzeniach obec-nego rządu (sprawowanego od 2007 r. przez koalicją PO i Pol-skiego Stronnictwa Ludowego) wydarzeniem, które ma na celupokazanie kompetencji i sprawności polskiej administracji oraznowego stylu decydentów politycznych na arenie europejskiej.

and Citizenship, eds. A. Weale, M. Nentwich, London 1998; D. Beetham, C. Lord, Legitimacy and the European Union, Harlow 1998.



55


Takie zamierzenie ma wyraźny plan polityczny, powiązany z ry-walizacją na krajowej scenie wyborczej. Jest związane z akcento-

waniem różnicy między wiodącą partią rządzącą (PO) a najwięk-szą partią opozycyjną (PiS), która w latach 2005–2007 tworzyłapoprzedni rząd. Wspomniane różnice między tymi ugrupowania-mi od dłuższego czasu obejmują obok spraw krajowych równieżpolitykę zagraniczną, w tym również sprawy europejskie. Jest topowiązane z bardziej gruntowną przebudową polskiej sceny po-litycznej w ostatnich latach. Do momentu uzyskania członkostwa

przez Polskę w Unii Europejskiej (2004) podstawowe kierun-ki polskiej polityki zagranicznej były podzielane przez główneugrupowania. Na scenie politycznej dominujące znaczenie miałwówczas podział między partie postkomunistyczne i solidar-nościowe, co było konsekwencją transformacji ustrojowej roku19895. Po kilkunastu latach nastąpiła wyraźna zmiana głównejlinii podziału w polskiej polityce. Dotyczy ona w dużym stopniuwłaśnie integracji europejskiej, a także stylistyki i kierunkówprowadzenia polityki w Unii Europejskiej. Właśnie dlatego pol-ska prezydencja może mieć tak duże znaczenie dla rywalizacjipartyjnej w kraju.

Integracja europejska wpływała w dużym stopniu na kształ-towanie polskiej debaty publicznej oraz krajowej sceny politycz-nej. To nie przypadek, że od czasu integracji z UE dominująceznacznie w Polsce ma podział polityczny na ugrupowania libe-

ralne i euroentuzjastyczne z jednej strony (PO, Lewica) oraznarodowo-socjaldemokratyczne i eurosceptyczne z drugiej (PiS,LRP itp.). Obejmuje on poglądy w zakresie integracji europej-skiej, co ma odniesienie do zagadnień geopolitycznych, w tymm.in. do relacji sojuszniczych wobec USA. Wspomniane różnicemożna przedstawić w pewnym uproszczeniu jako rywalizacjędwóch obozów. Pierwszy wspiera dalszy rozwój procesów inte-

5 M. Grabowska, Podział postkomunistyczny. Społeczne podstawy polityki

w Polsce po 1989 roku, Warszawa 2004.



56


gracyjnych, zwłaszcza mechanizmów wspólnotowych w Unii.Traktuje je jako rękojmię dalszego rozwoju kraju i zabezpiecze-

nie naszych interesów geopolitycznych, w tym przed dominacją Niemiec lub nadmiernym wpływem ze strony Rosji. Drugi obózpolityczny (PiS i inne partie prawicowe) z nieufnością podchodzido procesów integracyjnych, gdyż skutkują one zbyt wielką kon-centracją władzy w gestii najsilniejszych krajów europejskich.Ponadto uznaje, że podstawą geopolitycznego bezpieczeństwapowinien być sojusz ze Stanami Zjednoczonymi, choć także nie-

które działania na arenie europejskiej mogą zostać wykorzysta-ne dla ochrony polskich interesów6. Wraz z eskalacją konfliktupolitycznego na scenie krajowej coraz częściej w doraźnej rywa-lizacji wykorzystywane są sprawy polityki europejskiej. Jest tozwiązane w dużej mierze z uwarunkowaniami lokalnej kulturypolitycznej7.

Obok kwestii programowych bodaj nawet większe znaczeniemają różnice dotyczące stylu uprawiania polityki oraz wizerun-ku medialnego liderów. Z jednej strony uwydatniany jest wizeru-nek polityka nowoczesnego, zorientowanego na sprawne i tech-nokratyczne rozwiązywanie problemów zarządzania państwem.Warto podkreślić, że stylistyka uprawiania polityki, opierającasię na wrażeniu profesjonalizmu i bezkonfliktowości, ma tutajwiększe znaczenie aniżeli odwołanie do konkretnych wartości.Akcentuje się bowiem postpolityczny dystans wobec tradycyj-

nych podziałów zorientowanych na wartości, choć faktyczniesą preferowane idee liberalne, zarówno w sferze gospodarczej, jak i społecznej. Jest to połączone z otwartym i pozytywnymstosunkiem do rozwoju integracji europejskiej. Z drugiej stro-

6 Por. szerzej na ten temat: T.G. Grosse, Hybrydowy ustrój Unii Europejskiej:

dwie logiki zmian w projekcie traktatu konstytucyjnego, „Analizy Natolińskie”2008, nr 3 (26).

7 Szerzej na ten temat: T.G. Grosse, Kształtowanie demokracji w Polsce: mię-

dzy europeizacją a wpływem kultury politycznej, „Myśl Ekonomiczna i Prawna”2010, w druku.



57


ny widoczne jest bardziej konserwatywne podejście do politykizakorzenionej w tradycyjnych wartościach i silnym nurcie po-

lityki historycznej, połączone z obroną interesów narodowychna arenie europejskiej. Co ciekawe, rozróżnienie między III i IVRzeczpospolitą obejmuje zestaw symboli, idei i wartości, a takżepróbę narzucenia poprawności politycznej, która miała wzmac-niać własny obóz polityczny i osłabiać przeciwników. Przykła-dowo odwoływanie się do interesu narodowego jest uznawaneprzez jednych polityków za przejaw patriotyzmu, a przez innych

za objaw XIX-wiecznego i nieuzasadnionego w obecnej Europiepodejścia do integracji europejskiej8. Wspomniany podział nascenie politycznej jest więc faktycznie silnie związany z wartoś-ciami społecznymi oraz poglądami politycznymi i ekonomiczny-mi, a zasłona postpolityki jedynie maskuje liberalny stosunekdo rzeczywistości społecznej. Jak dowodzę w innym miejscu9,dodatkowo w procesach integracyjnych faworyzowane byłyugrupowania liberalne i proeuropejskie, a osłabiane ruchy eu-rosceptyczne, nacjonalistyczne, protekcjonistyczne bądź zbytkonserwatywne w sferze obyczajowej. Przyczyniało się to donarastania różnic strukturalnych w polskiej polityce, które uze-wnętrzniły się i utrzymują na przestrzeni ostatnich kilku lat.

3.

Debatę publiczną w Polsce cechuje powierzchowność poru-

szania zagadnień merytorycznych, dość silne zabarwienie propa-gandowe, a także wykorzystywanie spraw europejskich w sposób

8 Por. wypowiedź P. Nowina-Konopki, byłego prominentnego polityka UniiDemokratycznej, a obecnie dyrektora Dyrekcji ds. Relacji Parlamentu Europej-skiego z Parlamentami Narodowymi: „Może dzięki kryzysowi będziemy w stanieprzekroczyć dziewiętnastowieczne postrzeganie narodu i suwerenności?”, Kon-ferencja „Europa wobec kryzysu”, 8 maja, Hotel IBIS Centrum, Polski kalendarzeuropejski, „Magazyn Polskiej Fundacji im. R. Schumana” 2009, nr 125, s. 13.

9 Por.: T.G. Grosse, Europeizacja, w: Modernizacja Polski. Struktury, agen-

cje, instytucje, red. W. Morawski, Warszawa 2010, s. 289–316.



58


instrumentalny: do budowania wizerunku medialnego poszcze-gólnych polityków. Aby zrozumieć istotę tych zjawisk, warto od-

wołać się do tradycji historycznej. W okresie PRL (1945–1989)trudno jest mówić o jakiejkolwiek debacie publicznej. Na pozio-mie medialnym dominowała propaganda, a więc próba sterowa-nia poglądami społecznymi przez decydentów politycznych. Na-tomiast debata merytoryczna miała charakter wybitnie elitarnyi odbywała się niemal w całkowitym oderwaniu od społeczeń-stwa, w obrębie hermetycznych instytucji państwa socjalistycz-

nego lub w konspiracji między działaczami opozycji. Tego typutradycja powoduje poważne trudności wprowadzania zagadnieńeuropejskich do dyskursu publicznego. W przekazie medialnymbrakuje więc poważnej debaty o zagadnieniach merytorycznych.Dodatkowym czynnikiem jest podejście samych mediów do rela-cjonowania życia publicznego w Polsce, które cechuje skupieniena emocjach i konfliktach personalnych. Brakuje także definicjimisji publicznej mediów, które mogłyby na przykład w większymstopniu wprowadzać zagadnienia merytoryczne polityki europej-skiej do publicznej debaty. Zamiast tego media – zarówno publicz-ne, jak i prywatne – cechuje skłonność do upolitycznienia, a więcrównież do sterowania opinią publiczną zgodnie z określonymiinteresami politycznymi. Tego typu podejście do mass mediówwydaje się w dużym stopniu odziedziczone po okresie PRL, choćmoże także wynikać ze splotu interesów gospodarczych i politycz-

nych powstałych w trakcie transformacji systemowej10. W tensposób transformacja kapitalistyczna w Polsce zaowocowała sil-nym wpływem struktur biznesowych na rynku medialnym, któryłączy się z postkomunistyczną tradycją upolitycznienia mediówi ich wykorzystywania do manipulowania opinią publiczną.

Także procesy integracji Polski ze strukturami europejskiminie sprzyjały rozwojowi debaty publicznej. Jest to związane ze

10 Por.: J. Staniszkis, Postkomunizm, Gdańsk 2001.



59


specyfiką tych procesów, które wymuszały szybką implementa-cję dorobku prawnego UE, bez możliwości negocjacji lub jego

dostosowania do uwarunkowań krajów akcesyjnych. Pomimotego, że wprowadzano instytucje i reformy niezwykle ważne dlaobywateli, pozostawiono je poza możliwością publicznej debatylub instytucjami dialogu społecznego11. W ten sposób nie tylkoograniczono zakres dyskusji publicznej, ale również faktycznieosłabiono możliwości odbudowania silnych instytucji i standar-dów demokratycznych. Skuteczność transferu prawa unijnego

była więc ważniejsza, niż budowanie solidnych fundamentówdemokratycznych. W literaturze12 wyrażane jest często zasko-czenie, że w krajach Europy Środkowo-Wschodniej brakowałopoważnej dyskusji o integracji europejskiej przed akcesją. Wy-nikało to nie tylko z braku doświadczenia i słabości demokra-cji w tych państwach, ale również z ograniczeń wprowadzonychprzez same procesy integracyjne.

W tym kontekście nie budzi zdziwienia skromny zakres de-baty nad polską prezydencją prowadzonej przez polski rząd. Naniemal rok przed rozpoczęciem przewodnictwa odbywają siędyskusje wewnątrz administracji, a także dość słabe konsulta-cje ze środowiskami eksperckimi. Debata w środowisku nauko-wym jest niejednokrotnie podejmowana niezależnie od rządu13.

11 Szerzej: T.G. Grosse, Od czego zależy jakość dialogu społecznego? Kon-

cepcja modelu państwa administracyjnego i państwa sieciowego na przykładzieinstytucji dialogu społecznego, „Civitas” 2007, nr 10, s. 121–152.

12 Por.: K. Duvold, M. Jurkynas, Europeanization without Party Involvement:

The Case of Lithuania, w: The European Union and Party Politics in Central and

Eastern Europe, eds. P. Lewis, Z. Mansfeldová, Basingstoke 2006, s. 107–127;T. Haughton, D. Malová, Emerging Patterns of EU Membership: Drawing Les-

sons from Slovakia’s First Two Years as a Member State, „Politics” 2007, vol. 27,nr 2, s. 69–75.

13 Spośród wielu oddolnych inicjatyw na uwagę zasługują m.in. następująceprace: Prezydencja w Unii Europejskiej. Analizy i doświadczenia, red. K. Szczer-ski, Kraków 2009; Przewodnictwo państwa w Radzie Unii Europejskiej – do-

świadczenia partnerów, propozycje dla Polski, red. Z. Czachór, M.J. Tomaszyk,Poznań 2009; Polska w Unii Europejskiej. Aspekty polityczne, międzynarodowe,



60


Brakuje natomiast szerszej dyskusji publicznej, w tym międzynajwiększymi ugrupowaniami i ośrodkami władzy w Polsce.

Niepokoi zwłaszcza brak poważniejszej dyskusji o celach pol-skiej prezydencji, w tym o wyborze najważniejszych prioryte-tów jej działania. Taktyka rządu minimalizująca zakres debatyo prezydencji jest zapewne podyktowana chęcią ograniczeniakonfliktów z opozycją. Tego typu rywalizacja mogłaby zdestabi-lizować przygotowania organizacyjne, a także zaszkodzić wize-runkowi polskiej administracji, zarówno w kraju, jak i na are-

nie międzynarodowej. Ponadto, jak pokazały wcześniejsze sporywokół problematyki europejskiej między ośrodkiem rządowyma Pałacem Prezydenckim, konflikty przeradzały się szybko w ka-rykaturalne spory (np. o przelot samolotem rządowym) i byłykompromitujące dla wszystkich uczestników. Biorąc pod uwagęznaczenie kwestii europejskich dla kształtowania obecnej scenypolitycznej w Polsce, można również sądzić, że polemiki wokółpolskiej prezydencji mogą wzmocnić podziały społeczne międzystanowiskiem euroentuzjastycznym a eurosceptycznym.

Podstawowym problemem pozostaje w tej sytuacji kontro-la nad pracami rządu, która jest m.in. sprawowana poprzezprzejrzystość działań administracji przed opinią publicz-ną. Dyskusja publiczna służy również argumentacji plano-wanej polityki przed społeczeństwem oraz przyjęciu okre-ślonych zobowiązań, które mogą być później weryfikowane.

Z tego punktu widzenia dyskusja publiczna przed prezydencją może być niewygodna dla rządzących, ale jest jednocześnie waż-na dla interesów społecznych i rozliczalności (accountability)obietnic politycznych składanych przez decydentów14. Ponadto,debata publiczna pełni istotne funkcje legitymizujące w polityceeuropejskiej i niejednokrotnie w historii integracji wzmacniała

społeczno-gospodarcze i wojskowe, red. J.M. Fiszer, Warszawa 2009.14 Por.: A. Schedler, L. Diamond, M.F. Plattner, The Self-Restraining State:

Power and Accountability in New Democracies, London 1999.



61


stanowisko państw członkowskich w negocjacjach prowadzo-nych na arenie europejskiej.

Bez wątpienia, dla jakości polskiej demokracji istotne znacze-nie ma systematyczne zwiększenie zakresu debaty merytorycz-nej. Głównym zagrożeniem pozostaje jednak to, aby dyskusja me-rytoryczna nie została zredukowana do kwestii personalnych lubkabaretowych. Nie powinna również zakłócić przebiegu samejprezydencji. Oznacza to, że debata między głównymi oponentamipolitycznymi musi się zakończyć wraz z przyjęciem konkretnego

programu działań przez polskie władze lub najlepiej – powinnazostać podjęta wspólnie przez największe siły polityczne w kraju. Warto również zaznaczyć, że porozumienie elit politycznychpowinno obejmować szeroki zakres spraw dotyczących polskiejprezydencji, a wykraczających poza kwestie programowe. Mamna uwadze kluczowe zagadnienia organizacyjne, w tym dotyczą-ce kształtu instytucji politycznych i administracyjnych określa- jących system polityki europejskiej w Polsce.

4.

Analizując kwestię przygotowań Polski do pełnienia funkcjiprezydencji, należy zwrócić uwagę na trzy podstawowe kierunkidziałań, które powinny zostać podjęte w najbliższym okresie.(1) Działania o charakterze strategicznym, dotyczącym wyboru

kierunków merytorycznych i politycznych, a także związane

z tym ukształtowanie zasad i mechanizmów instytucjonal-nych kształtowania polskiej polityki na arenie europejskiej.

(2) Ukształtowanie zasobów administracyjnych i pozarządowych(ale powiązanych sieciowo z administracją: ekspertów, or-ganizacji pozarządowych, społecznych itp.), zasad operacyj-nych, instytucji i procedur koordynacyjnych, które zapewnią sprawną implementację działań polityki europejskiej.

(3) Utworzenie systemu monitoringu polityki europejskiej oce-niającego zarówno efektywność prowadzonych działań,



62


w tym wskazującego na najważniejsze dysfunkcje systemu, jak i rekomendującego zmiany systemu polityki europej-

skiej.O potrzebie gruntownej przebudowy instytucji oraz wzmoc-

nienia potencjału administracyjnego dość obszernie napisałemw innym miejscu15. W niniejszym tekście zamierzam skoncen-trować się tylko na takich działaniach, które wymagają silnegoprzywództwa ze strony polityków, a także mają dalekosiężneskutki dla skuteczności polskiego państwa na arenie europej-

skiej. W ten sposób zamierzam uzasadnić tezę, że dla zmoder-nizowania i wzmocnienia polskiej administracji niezbędne jestprzywództwo polityczne, a skuteczna polityka polskiego państwana arenie europejskiej wymaga nie tylko sprawnej administra-cji, ale również mądrej i demokratycznej polityki.

Jednym z najważniejszych wyzwań dla polskiej polityki jestwybór kierunku merytorycznych działań na arenie unijnej. Za-stanawiając się nad przyszłością polskiej prezydencji, nie spo-sób nie zauważyć, że odnosi się ona bezpośrednio do fundamen-talnych kwestii związanych z polską strategią obecności w Unii.Chodzi o odpowiedź na podstawowe pytanie: jakim celom poli-tycznym ma służyć polskie członkostwo w Unii? Obecność w UEwymaga od kraju członkowskiego aktywności politycznej i zdol-ności do kreowania nowych inicjatyw. Postawa bierna lub przy-łączanie się do dyskusji w ostatniej fazie prac legislacyjnych

przynosi niewielki skutek dla możliwości realizowania własnychplanów politycznych. Zmusza do zajmowania postawy blokują-cej ewentualne porozumienie, co negatywnie wpływa na wize-runek danego kraju. Co więcej, polityka europejska odnosi siędo wielu zagadnień merytorycznych, na przykład związanych

15 T.G. Grosse, Przygotowanie polskiej prezydencji w 2011 r. Główne wyzwa-

nia administracyjne, w: Polska w Unii Europejskiej. Aspekty polityczne, między-

narodowe, społeczno-gospodarcze i wojskowe, red. J.M. Fiszer, Warszawa 2009,s. 162–213.



63


z poszczególnymi politykami wspólnotowymi. Dotyka więc dośćfundamentalnych kwestii dotyczących strategii gospodarczej

Polski i kierunków polityk rozwojowych prowadzonych w kraju.Niejednokrotnie ma także bardzo istotny wymiar geopolityczny,w tym związany z bezpieczeństwem (na wielu płaszczyznach,m.in. energetycznej, ekonomicznej, demograficznej itp.). Dlategopowinna być elementem szerszego spojrzenia w ramach polskiejpolityki zagranicznej. Reasumując, można powiedzieć, że opra-cowanie programu prezydencji powinno uwzględniać szerzej

nakreślone cele rozwoju Polski w perspektywie strategicznej,a także cele polskiej polityki zagranicznej. To właśnie z nich po-winny wynikać kierunki polskiej polityki na arenie europejskiej,w tym również konkretne zadania związane ze sprawowaniempółrocznej prezydencji. Wymaga to wprowadzenia odpowiedniejsekwencji opracowywania dokumentów strategicznych. Naj-pierw długofalowej strategii rozwoju Polski i strategii polskiejpolityki zagranicznej, później strategii polityki na arenie euro-pejskiej, a dopiero na końcu (i w odniesieniu do wcześniej wy-mienionych dokumentów) programu prezydencji.

Doświadczenia krajów skandynawskich są dobrym przykła-dem efektywnej polityki na arenie europejskiej. Od wielu lataktywnie wpływają one na kształtowanie polityk i prawa unijne-go. Podstawą ich sukcesu jest duża aktywność dyplomatyczna,w tym kreowanie nowych idei w polityce europejskiej oraz ich

umiejętne uzasadnianie jako korzystnych dla rozwoju integracjina Starym Kontynencie16. Wspomniane państwa efektywnie bu-dują wsparcie dla własnych inicjatyw, w tym blisko kooperują między sobą i z innymi państwami regionu Morza Bałtyckiego.Są również gotowe zaangażować znaczące środki finansowe dlarealizacji zamierzeń na arenie europejskiej. Dzięki temu sku-tecznie wpływają na dyskusję o przyszłości polityki UE, co daje

16 Por.: A. Björkdahl, Norm Advocacy: A Small State Strategy to Influence the

EU, „Journal of European Public Policy” 2008, vol. 15, nr 1, s. 135–154.



64


im znacznie większe możliwości oddziaływania w środowiskumiędzynarodowym, niż wskazywałyby na to ich potencjały geo-

polityczne.Biorąc pod uwagę ww. przykład, zasadniczego znaczenia na-

biera nie tylko właściwe określenie priorytetów w polityce eu-ropejskiej, ale również podjęcie wielu innych decyzji mającychkluczowe znaczenie dla skuteczności tej polityki. Obejmują oneumiejętne powiązanie polityki informacyjnej prowadzonej w Eu-ropie z krajowymi celami politycznymi i interesami rozwojowy-

mi. Dotyczą również najbardziej skutecznej taktyki sojuszniczej,w tym opierającej się na wspólnocie interesów oraz instytucjo-nalizacji współpracy między państwami najbliższego regionu.Ponadto, dotyczą poważnych decyzji finansowych związanychz konkretnym wsparciem polityki zagranicznej.

Omawiane kwestie strategiczne nie mogą być przygotowanewyłącznie przez samą administrację, jedynie w porozumieniuz niewielką grupą ekspertów. Wymagają decyzji politycznej, któ-ra wskaże najważniejsze priorytety i działania oraz uzasadni jew debacie publicznej. Jak wcześniej wspomniałem, taka debata jest z jednej strony źródłem wzmocnienia dla stanowiska polity-ków (poprzez udzielenie legitymacji społecznej), a więc równieżkształtowania silnego przywództwa w polityce zagranicznej.Z drugiej strony umożliwia rozliczanie zobowiązań politycznychprzez wyborców. Kluczowe zagadnienia wymagają również po-

rozumienia między najważniejszymi ośrodkami władzy, w szcze-gólności między rządem a prezydentem RP, który konstytucyjniereprezentuje państwo w stosunkach zewnętrznych i współdziałaz rządem w zakresie polityki zagranicznej17. Wymaga to wprowa-dzenia odpowiednich instytucji, które będą operacjonalizowaływspółpracę między tymi ośrodkami. Warto również wzmocnić

17 Por.: art. 133 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Tekst uchwalonyw dniu 2 kwietnia 1997 r. przez Zgromadzenie Narodowe, Dz.U. z 1997 r., nr 78,poz. 483.



65


struktury urzędnicze prezydenta w zakresie monitorowaniapolityki zagranicznej prowadzonej przez rząd i przygotowywa-

nia najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej dowspółdziałania z przedstawicielami rządu.

Kolejną kwestią jest wzmocnienie systemu współpracy rzą-du w zakresie polityki europejskiej z głównymi siłami politycz-nymi. Oprócz współdziałania podejmowanego w parlamenciebyć może warto powołać w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów(KPRM) specjalne ciało konsultacyjne, które będzie grupowało

przedstawicieli najważniejszych instytucji i partii politycznych.Zadaniem tej instytucji byłoby wypracowanie kompromisu w od-niesieniu do najważniejszych celów polityki zagranicznej, w tymprogramu prezydencji.

Debata między ugrupowaniami politycznymi wymaga wzmoc-nienia kompetencji merytorycznych partii, a także nadania więk-szej rangi programom wyborczym w życiu publicznym. Środkipaństwowe na finansowanie partii powinny być obligatoryjnieprzeznaczane na działania programowe polityków, na przykładpoprzez finansowanie instytutów badawczych działających przygłównych partiach politycznych oraz finansowanie prac eks-pertów doradzających w sprawach polityki europejskiej. Partiepolityczne powinny mieć także środki i odpowiednie zapleczeeksperckie, które zapewni im monitorowanie prac rządowychw zakresie polityki europejskiej. Powinny mieć odpowiedni

dostęp do informacji ze strony administracji publicznej. Z pie-niędzy publicznych można również finansować filie zagranicz-ne głównych partii politycznych, które zbierałyby informacjei uczestniczyłyby w polskiej polityce europejskiej. Pewnym wzo-rem mógłby być tutaj model finansowania z budżetu federalnegoniemieckich fundacji partii politycznych. W ten sposób opróczdoraźnej (i karykaturalnej) walki wyborczej partie stawałyby

się w większym stopniu reprezentantami interesów społecznychw polityce europejskiej oraz ośrodkami myślenia strategicznego



66


o losach kraju. Chodziłoby zwłaszcza o zrównoważnienie obec-nego zainteresowania polityków głównie bieżącą walką o władzę

przez refleksję nad programem sprawowania tej władzy. Dodat-kowo, wprowadzenie wyżej przedstawionych reform mogłobyskutkować tym, że partie opozycyjne pośrednio uczestniczyłybyw polityce europejskiej prowadzonej przez administrację. Wpły-wałoby to korzystnie na ciągłość strategicznych kierunków w tejpolityce, a także pozwoliłoby wyłączyć część spraw merytorycz-nych poza doraźną rywalizację międzypartyjną.

5.

Kolejnym wyzwaniem o zasadniczym znaczeniu dla prowa-dzenia skutecznej polityki na arenie europejskiej jest poprawakoordynacji w obrębie rządu, a także zbudowanie systemu in-stytucjonalnego, który zapewni odpowiednie zarządzanie napoziomie strategicznym i operacyjnym dla tej polityki. Obecnygabinet podjął istotne działania w tym kierunku18, choć wpro-wadzonych zmian faktycznie nie konsultował z najważniejszymiośrodkami władzy lub partiami opozycyjnymi. Warto nadmienić,że niektóre decyzje budziły poważne kontrowersje, m.in. likwi-dacja Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE) i prze-niesienie jego pracowników do Ministerstwa Spraw Zagranicz-nych. Według niektórych opinii19 ośrodkiem koordynacji politykieuropejskiej powinna być przede wszystkim KPRM, z uwagi na

to, że polityka europejska faktycznie obejmuje wszystkie dzia-

18 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich,Dz.U. z 2009 r., nr 161, poz. 1277. Ustawa zmienia szereg innych aktów prawnychobejmujących koordynację politykami publicznymi, w tym m.in. ustawę z dnia8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, ustawę z dnia 4 września 1997 r. o działachadministracji rządowej, ustawę z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej,ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju oraz ustawęz dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

19 Np. wypowiedź dr. hab. K. Szczerskiego na konferencji „Polska prezyden-cja w Unii Europejskiej w 2011 r.”, Instytut Kościuszki, Szkoła Główna Handlo-wa, Warszawa, 9 maja 2008 r.



67


ły spraw publicznych realizowane przez poszczególne resorty.W ten sposób znacząco poszerza zakres tematyczny podejmowa-

ny przez dotychczasową politykę zagraniczną. Dodatkowo struk-tura resortu spraw zagranicznych jest zorganizowana w sposóbgeograficzny (a nie branżowy, zgodnie ze specyfiką polityk unij-nych), a jej dotychczasowi urzędnicy specjalizowali się bardziejw zagadnieniach dotyczących klasycznej dyplomacji, a nie w po-litykach dyskutowanych na arenie europejskiej. Biorąc jednakpod uwagę wprowadzone zmiany, należałoby powołać odrębną

strukturę w ramach MSZ – Sekretariat Europejski, który zająłbysię merytorycznymi i organizacyjnymi zagadnieniami związa-nymi z zarządzaniem polityką europejską, w tym również koor-dynacją prac w tym zakresie między odpowiednimi komórkamiw poszczególnych resortach. Wspomniany Sekretariat będzierównież naturalnym miejscem koordynacji przygotowań i póź-niejszego zarządzania polską prezydencją w UE.

Wspomniane wcześniej zmiany ustawowe wyposażają mini-stra spraw zagranicznych w nowe mechanizmy, które zapewnią większą niż do tej pory spójność i jednolitość polityki zagranicz-nej. Na podkreślenie zasługują zwłaszcza instrumenty dotyczą-ce planowania strategicznego tej polityki. Będą nimi: corocznieprzedkładany rządowi dokument o charakterze programowym,w którym zostaną określone kierunki i cele polityki zagranicz-nej; opiniowanie rocznych i wieloletnich planów współpracy

zagranicznej poszczególnych ministrów; współuczestnictwo mi-nistra spraw zagranicznych w istotnych dla interesów Polski re-lacjach międzynarodowych. Ostatnim mechanizmem jest usta-wowa kompetencja ministra do opracowywania i przedkładaniaRadzie Ministrów wieloletnich strategii dotyczących szerokorozumianych spraw zagranicznych.

Kluczową rolę w nowym systemie koordynacji spełnia Rada

Ministrów. Komitet ds. Europejskich (zastąpił wcześniejszy Ko-mitet Europejski Rady Ministrów), z upoważnienia Rady Mini-



68


strów, uzgadnia stanowiska, a także podejmuje rozstrzygnięciaw sprawach polityki europejskiej. Zaproponowany system spo-

woduje, że większość problemów i spornych stanowisk będzierozwiązywana na poziomie Komitetu. Brak uzgodnienia stano-wiska skutkować będzie przeniesieniem sprawy do rozstrzygnię-cia przez Radę Ministrów. Oprócz tego na poziomie technicznymi operacyjnym należy powołać poziomą strukturę koordynacyjną w Sekretariacie Europejskim MSZ. Powinien być to międzyre-sortowy komitet odpowiedzialny za przygotowanie prezydencji,

grupujący głównie odpowiednich dyrektorów odpowiedzialnychw poszczególnych ministerstwach za przygotowanie zadań jejdotyczących. Powołanie tej struktury nie wyklucza roboczychzespołów międzyresortowych, powołanych do koordynacji wy-branych dziedzin organizacyjnych.

Wśród innych zagadnień systemowych, które wymagają pil-nych decyzji, jest kwestia organizacji systemu monitoringu po-lityki europejskiej. Ma on bezpośrednie znaczenie dla kompe-tentnego przygotowania prezydencji, ale będzie służył równieżpóźniej przy realizacji polityki RP na arenie unijnej. Należy pa-miętać o tym, że niejednokrotnie zasadnicza część aktywnościprezydencji nie jest związana z jej strategicznymi inicjatywamipolitycznymi, ale dotyczy wcześniejszej agendy europejskiej,a więc spraw będących w toku w instytucjach europejskich, ini-cjowanych przez Komisję Europejską lub pozostawionych przez

wcześniejsze prezydencje. Ponadto, szereg tematów związanychz prezydencją wynika z nieoczekiwanych sytuacji kryzysowych,zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych. Oznacza to, żeprzygotowując się do sprawowania prezydencji, należy opraco-wać przynajmniej dwa komponenty monitoringu spraw europej-skich: (1) aktualnie prowadzonych lub nowo zgłaszanych dzia-łań w instytucjach europejskich, (2) analizę możliwych sytuacji

kryzysowych zarówno wewnątrz UE, jak i w skali światowej.Ponadto, zasadnicze znaczenie dla efektywności działań polskiej



69


administracji ma cykliczna ewaluacja jej aktywności. Powinnaona być realizowana przez zewnętrznych ekspertów w odniesie-

niu do skuteczności realizowania zakładanych celów strategicz-nych, a także umiejętności koordynacji działań między różnymisegmentami administracji.

6.

Jedną z głównych decyzji organizacyjnych o strategicznymwymiarze jest to, czy prezydencja będzie organizowana według

modelu krajowego czy brukselskiego. Chodzi o to, czy większośćspotkań i centrum decyzyjne i organizacyjne, w tym tzw. Sekre-tariat Prezydencji, będą ulokowane w Polsce, czy też w Bruk-seli (choć faktycznie działania prezydencji będą odbywały siętakże w innych miastach, gdzie znajdują się siedziby instytucjieuropejskich). Ponadto, kolejnym pytaniem jest to, czy w przy-padku wyboru modelu krajowego, spotkania będą odbywały sięgłównie w Warszawie, czy też w innych miastach? W przypadkuprezydencji sprawowanej w sposób zdecentralizowany, zaletą jest lepsza promocja kraju, zwłaszcza polskich metropolii i re-gionów. Trudnością są głównie kwestie logistyczne: brak odpo-wiedniej infrastruktury konferencyjnej, konieczność zapewnie-nia transportu, obsługi technicznej poszczególnych spotkań (tłu-macze, ochrona, miejsca noclegowe itp.). Wspomniane decyzjebędą miały również szersze reperkusje dla systemu zarządzania

polityką europejską w Polsce, wykraczające poza kwestie pre-zydencji w roku 2011. Dlatego powinny być podejmowane w po-rozumieniu z najważniejszymi siłami politycznymi w kraju, jakrównież w oparciu o wcześniejszą debatę publiczną.

Z punktu widzenia organizacji polskiej prezydencji najlep-szym rozwiązaniem wydaje się być przyjęcie modelu mieszane-go, a więc dzielonego między Brukselę i Polskę. W przypadku

spotkań organizowanych w kraju, najlepiej przyjąć, że większośćz nich będzie się odbywała w Warszawie, ale przynajmniej jedno



70


ważne spotkanie powinno odbyć się w najważniejszych regio-nach. Podstawowym kryterium dla ostatecznej decyzji o organi-

zacji takiego spotkania poza Warszawą muszą być względy opera-cyjne, przede wszystkim możliwość zapewnienia infrastrukturykonferencyjnej i transportu. Istotne znaczenie ma włączenie doorganizacji prezydencji przynajmniej kilku ośrodków w kraju, tj.Krakowa, Poznania, Wrocławia, Trójmiasta, Katowic. Wymagaćto jednak będzie planu działań inwestycyjnych przygotowują-cych prezydencję, podjętych we współpracy między władzami

państwowymi oraz samorządami regionów i miast. Przygotowa-nie odpowiedniej infrastruktury w wybranych regionach i me-tropoliach w tak krótkim czasie przekracza bowiem możliwościsamych samorządów. Szansą podjęcia takich przygotowań by-łaby polityka regionalna państwa oraz wykorzystanie funduszypolityki spójności UE. Szerzej na temat potrzeby odbudowaniapolskiej polityki regionalnej jako instrumentu współpracy rząduz regionami m.in. w celu realizowania strategicznych projektówpolitycznych (takich jak prezydencja) piszę w innym miejscu20.

Przygotowanie prezydencji według modelu mieszanego,a więc podzielonego na Brukselę (i inne ważniejsze siedzibyinstytucji europejskich) oraz Polskę – wymaga zaprojektowa-nia dobrego systemu organizacyjnego. Powinien on umożliwićodpowiednią koordynację prac, przepływ informacji, sprawnepodejmowanie decyzji, ale również umiejętną delegację zadań

na właściwy szczebel organizacyjny itp. Kluczowe znaczenie dlaproponowanego systemu organizacyjnego ma podział obowiąz-ków między Warszawę oraz Stałe Przedstawicielstwo w Bruk-seli. Centrum decyzyjne i organizacyjne całości przygotowańpowinno być umiejscowione w Warszawie, tj. w SekretariacieEuropejskim w MSZ. Tam powinny być skupione prace koordy-nacyjne, zwłaszcza na etapie przygotowywania prezydencji. Peł-

20 Por.: T.G. Grosse, Czy Polska potrzebuje Narodowej Strategii Rozwoju Re-

gionalnego?, „Samorząd Terytorialny” 2008, nr 12, s. 1–13.



71


nomocnikiem Rządu ds. Przygotowań i Sprawowania Prezyden-cji został Sekretarz Stanu w MSZ. Jednocześnie jego zastępcą

powinien być szef Stałego Przedstawicielstwa w Brukseli, którypowinien odpowiadać za przygotowanie najważniejszych spot-kań poza krajem, tj. w Brukseli i innych siedzibach instytucji eu-ropejskich. To właśnie miejsce odbywania spotkań w kalendarzupolskiego przewodnictwa w UE powinno decydować o głównejlinii demarkacyjnej podziału zadań między Brukselę a Warsza-wę, przy czym szereg szczegółowych kompetencji dotyczących

przygotowywania spotkań poza obszarem Polski powinien zostaćdelegowany do Stałego Przedstawicielstwa. W okresie sprawo-wania prezydencji Stałe Przedstawicielstwo powinno także prze- jąć dodatkowe uprawnienia decyzyjne w zakresie organizacjiwłasnych spotkań. Do obowiązków Stałego Przedstawicielstwapowinno także należeć zbieranie informacji dotyczących agendyeuropejskiej. Przedstawicielstwo powinno zająć się programo-waniem szczegółowej agendy najważniejszych spotkań odbywa- jących się w Brukseli i innych siedzibach instytucji unijnych.Jednocześnie szef Przedstawicielstwa powinien przesyłać cy-kliczne raporty o aktualnym stanie swoich prac, a zwłaszczasprawozdania dotyczące monitoringu funkcjonowania prac eu-ropejskich – do Sekretariatu Europejskiego w MSZ.

7.

Kolejnym zagadnieniem dotyczącym wzmocnienia polskiegosystemu polityki europejskiej jest potrzeba szerszego włączeniaekspertów i naukowców w prace realizowane przez administra-cję. Ma to szczególne znaczenie dla właściwego przygotowaniado realizacji obowiązków prezydencji. Dla ukształtowania odpo-wiedniej i długofalowej współpracy z ekspertami niezbędne jestwyselekcjonowanie grupy wiodących specjalistów, a także zapro-

ponowanie im długookresowych ram współpracy, w tym równieżkilkuletnich kontraktów formalizujących tego typu współpracę.



72


Kontrakty mogą obejmować różne formy kooperacji, obok cy-klicznych spotkań, także prowadzenie prac analitycznych, moni-

torujących, przygotowywanie ekspertyz, działania szkoleniowe,stałą pomoc doradczą w trakcie pełnienia prezydencji itp. Pozatym, niezbędne jest stworzenie szerokiej bazy danych ekspertóww poszczególnych działach polityki europejskiej, których wspar-cie może zostać wykorzystane w trakcie przygotowań i realizacjizadań prezydencji. Wskazane wydaje się być również stworzeniedługofalowego programu analityczno-badawczego dotyczącego

nie tylko prezydencji, ale również polskiej polityki europejskiej.Niezbędne jest powołanie programu monitorującego przygo-towania i realizację zadań przewodnictwa (a później równieżzadań polityki europejskiej), z udziałem zewnętrznych eksper-tów. Należy również rozważyć włączenie najważniejszej grupyekspertów do szkoleń prowadzonych dla urzędników przygo-towywanych do prezydencji. Chodzi jednak nie tylko o to, abyeksperci prowadzili szkolenia, ale również w nich uczestniczyli,a więc byli wprowadzani w szczegółowe zagadnienia dotyczącesprawowania przewodnictwa w UE, a tym samym mogli lepiejwypełniać przyszłe funkcje monitorujące. Eksperci mogą oce-niać szkolenia z punktu widzenia poprawności przygotowywaniapolskiej prezydencji. Mogą być również włączeni w prace przy-gotowujące działania informacyjne i promocyjne, w tym równieżprowadzone w ramach debaty społecznej w kraju i zagranicą.

Jak się wydaje, obecność fachowców w debacie publicznejmoże podnieść merytoryczny poziom dyskusji, zwiększyć wie-dzę społeczeństwa na tematy europejskie, a także łagodzącowpływać na temperaturę sporów politycznych między przedsta-wicielami różnych środowisk partyjnych.

8.

Kwestią o zasadniczym znaczeniu są decyzje finansowe. Wy-magają nie tylko porozumienia między elitami politycznymi, ale



73


wskazują również na poziom determinacji przywództwa politycz-nego dla osiągania wyznaczonych celów strategicznych. Z punk-

tu widzenia modelu „mieszanego” prezydencji, najważniejsze jest przygotowanie infrastruktury spotkań i odpowiedniej ichobsługi (zapewnienie infrastruktury dla tłumaczeń, obsługi me-dialnej, bezpieczeństwa, komunikacji i usług transportowychoraz obsługi hotelowej), a także odpowiedniej infrastrukturydla urzędników i ekspertów. W związku z tym duże znaczeniema wzmocnienie lokalowe Sekretariatu Europejskiego w MSZ,

Stałego Przedstawicielstwa przy UE, ewentualnie wybudowaniedużego centrum konferencyjnego w okolicach Warszawy, a takżemniejszych centrów w najważniejszych polskich metropoliachaktywnie uczestniczących w działaniach polskiej prezydencji.

Istotne znaczenie ma przygotowanie wieloletniego budżetuprezydencji, a także instrumentów prawnych i programowychpozwalających włączyć do finansowania jej działań także inne-go typu fundusze publiczne (samorządowe i europejskie). Tegotypu formą współpracy mogą być krajowe programy rozwojuregionalnego, europejskie programy operacyjne lub kontraktywojewódzkie zawierane między rządem RP a samorządami re-gionalnymi. Informacje na temat budżetu prezydencji i dodatko-wych instrumentów jej finansowania powinien zawierać wielo-letni program finansowania prezydencji, dokument opracowanyprzez Sekretariat Europejski w MSZ przy współpracy z resor-

tem finansów i innymi zainteresowanymi instytucjami (np. Mini-sterstwem Rozwoju Regionalnego, Stałym PrzedstawicielstwemRP przy UE itp.). Wstępnie taki budżet szacuje się na około 150mln euro (plus minus 10%)21. Należy jednak pamiętać, że dekla-rowane koszty innych prezydencji wahały się od około 50 mlneuro (Słowenia, Portugalia), przez około 115 mln euro w przy-

21 Por. wypowiedź dyrektor Joanny Skoczek na konferencji „Polska prezy-dencja w Unii Europejskiej w 2011 r.”, Instytut Kościuszki, Szkoła Główna Han-dlowa, Warszawa, 9 maja 2008 r.



74


padku Niemiec, nawet do ok. 190 mln euro (Francja). Koszty są związane z ambicjami politycznymi poszczególnych krajów, za-

kresem niezbędnych inwestycji (np. w ośrodki konferencyjne),ale również statusem prezydencji (w przypadku wprowadzeniaregulacji projektu Traktatu Lizbońskiego, zakres obowiązkówprezydencji rotacyjnej poważnie się zmniejszy22). Ponadto, nowekraje członkowskie mogą wykorzystać wydatki prezydencji dowzmocnienia (również infrastrukturalnego) własnego systemupolityki europejskiej. M.in. dlatego wydatki Czech wyniosły bli-

sko 120 mln euro, a więc więcej niż Niemiec, natomiast Słoweniaprzeznaczyła stosunkowo dużą część środków inwestycyjnychna budowę krajowego centrum konferencyjnego w Brdo.

9.

Ostra rywalizacja polityczna wokół polskiego przewodnictwaw UE może być destrukcyjna dla przygotowań organizacyjnych,a konkurencja wyborcza może poważnie osłabić działania po-dejmowane w trakcie prezydencji. Niemniej trudno oczekiwaćwzmocnienia potencjału polskiej administracji w zakresie pro-wadzenia skutecznej polityki europejskiej bez silnego przywódz-twa politycznego i wysokiej jakości demokracji opierającej sięna debacie publicznej. W niniejszym artykule starałem się wy-kazać, jak wiele decyzji organizacyjnych dotyczących przyszłejprezydencji ma charakter systemowy, wykraczający poza samą

prezydencję i jej obowiązki. Mają one kluczowe znaczenie dlaskuteczności prowadzenia polityki europejskiej w długim hory-zoncie czasu. Wymagają więc odpowiednich decyzji na szczeblupolitycznym, a nie tylko fachowego przygotowania przez urzęd-ników. Dotyczy to zarówno kształtowania odpowiednich insty-

22 Szerzej: J.J. Węc, Formalne i nieformalne możliwości oddziaływania pre-

zydencji na funkcjonowanie Unii Europejskiej po zmianach przewidywanych

w Traktacie Lizbońskim, w: Prezydencja w Unii Europejskiej. Analizy i doświad-

czenia, red. K. Szczerski, Kraków 2009, s. 31–55.



75


tucji, ale również formułowania i korygowania celów meryto-rycznych. Wymaga także zdolności do podejmowania decyzji

taktycznych (np. w zakresie sojuszy na arenie europejskiej) orazgotowości zaangażowania odpowiednich środków finansowychi instrumentów implementujących zamierzenia polityczne. Siłaadministracji nie powinna więc być budowana w separacji odpolityków lub poprzez marginalizowanie wpływu polityki wy-borczej.

Z tego punktu widzenia założenia doktryny wiarygodności,

a tym bardziej koncepcja postpolityki – wydają się prowadzić namanowce. Zmierzają bowiem do osłabienia możliwości realizo-wania strategicznej polityki lub do oddzielenia powiązań międzygłównymi interesami społecznymi (wyrażanymi w wyborach)a celami politycznymi. Źródłem silnego państwa jest więc nietylko sprawny system administracyjny, ale również zdrowy,a nie karykaturalny, system demokratycznej polityki. Kluczoweznaczenie ma tutaj jakość debaty publicznej. Powinna być onaźródłem merytorycznych koncepcji prowadzenia polityki, a nie jedynie sporem między różnymi wizerunkami polityków lub are-ną emocjonalnej walki interpersonalnej. Nie wystarczy przy tymsam poziom poparcia wynikający z sondaży społecznych. Cho-dzi bowiem o poparcie dla konkretnego programu politycznego,a nie jedynie liderów partyjnych. W ten sposób debata publicznamoże budować przywództwo niezbędne dla podejmowania trud-

nych decyzji w polityce krajowej i europejskiej. Wzmacnia rów-nież legitymację na arenie UE. Równocześnie jest istotnym me-chanizmem rozliczania konkretnych obietnic wyborczych, a nie jedynie stylistyki sprawowania rządów.

W świetle powyższych wypowiedzi podstawowym wyzwaniem jest to, w jaki sposób zwiększyć merytoryczność debaty publicz-nej i wyborczej. Jak się wydaje, należałoby przedsięwziąć kilka

równoległych działań. Przede wszystkim partie polityczne po-winny być wzmocnione od strony eksperckiej, a więc przygoto-



76


wane do prowadzenia dyskusji publicznej. Jednym ze sposobówpoprawiających sytuację w tym względzie byłoby skierowanie

części dofinansowania budżetu państwa dla partii na ich praceprogramowe i współpracę ekspercką. Ponadto, należałoby zre-formować media publiczne w taki sposób, aby precyzyjnie okre-ślić ich misję publiczną, w tym również w odniesieniu do prowa-dzenia dyskusji merytorycznej o sprawach polityki europejskiej.Oprócz debaty publicznej politycy powinni mieć szereg innychinstytucjonalnych możliwości prowadzenia dialogu o polityce

europejskiej, które służyłyby wypracowaniu konsensusu międzygłównymi stronami tej debaty. Istotne jest również wzmocnienieudziału ekspertów w pracach administracji (i instytucji politycz-nych), którzy mogliby wypracowywać założenia dla przyszłychdecyzji politycznych, wskazując m.in. na ich prawdopodobnekorzyści, koszty i ryzyka polityczne. Oprócz tego niezbędne jestutworzenie mechanizmów bezstronnego monitoringu politykieuropejskiej prowadzonego przez administrację, na przykład po-przez cykliczne raporty przygotowywane przez wiodące instytu-cje naukowe. Powinny być one opracowywane w odniesieniu doprzyjętych celów, a także deklarowanych przez partię rządzącą założeń oraz idei politycznych.

Wprowadzenie zmian w polskiej kulturze politycznej jest za-daniem trudnym i długofalowym. Jednak jest to jedyny rozsądnykierunek działania w celu poprawy skuteczności polskiej polityki

na arenie europejskiej prowadzonej w ramach demokratycznegopaństwa. Znacznie gorszym pomysłem wydaje się być separacjaadministracji od świata polityki i jednoczesne marginalizowanieoraz obniżanie autorytetu polityki wyborczej.



77

Zbigniew Czachór

Proces kreowania i upowszechniania

priorytetów prezydencji na przykładzie Polski

1. Prezydencja i jej priorytety. Podstawowe zagadnienia

definicyjne

Prezydencję z punktu widzenia procesu programowania, zeszczególnym uwzględnieniem kreowania i upowszechniania jejmisji, agendy i priorytetów, definiować można jako mechanizmformalnej i nieformalnej ekspozycji i oddziaływania państwaprzewodniczącego UE na system integracyjny i jego otocze-nie. Z tego punktu widzenia prezydencja i jej skuteczność uza-leżniona są głównie od kreatywności i innowacyjności państwa

ją sprawującego, które stają się elementem zdolności państwaczłonkowskiego do wykonywania prezydencji1.

Prezydencja to także specyficzna formuła/organ administra-cyjny i koordynacyjny Unii Europejskiej2, a także zbiór umie- jętności, kompetencji, środków i procedur, kanałów komunikacjii ośrodków decyzyjnych3 służących weryfikacji wpływu kraju ją sprawującego; weryfikacji rozpatrywanej z punktu widzenia go-

dzenia interesu własnego z interesem pozostałych państw człon-

1 Zob.: J.J. Węc, Formalne i nieformalne możliwości oddziaływania pre-

zydencji na funkcjonowanie Unii Europejskiej po zmianach przewidywanych

w Traktacie Lizbońskim, w: Prezydencja w Unii Europejskiej. Analizy i doświad-

czenia, red. K. Szczerski, Kraków 2009.2 K. Smyk, Prezydencja w Traktacie z Lizbony: główne postanowienia

i wnioski dla Polski, w: Prezydencja Polski w Unii Europejskiej – 2011, „Biule-tyn analiz Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej” 2009, nr 22/ listopad, s. 24.

3 A. Jaskulski, Co tworzy dobrą prezydencję, w: Przewodnictwo państwa

w Radzie Unii Europejskiej – doświadczenia partnerów, propozycje dla Polski,red. Z. Czachór, M. Tomaszyk, Poznań 2009, s. 48.



78

Zbigniew Czachór

kowskich i interesem wyrażanym przez instytucje UE (głównieKomisję i Parlament Europejski).

Inna definicja, ważna dla niniejszej analizy badawczej, za-kłada, że prezydencja to proces programowego poszukiwaniawspólnego europejskiego interesu, „wspólnego mianownika/pomysłu” czy też „spoiwa” łączącego nie tylko państwa człon-kowskie między sobą, ale także państwa z instytucjami i innymipodmiotami Unii Europejskiej.

Prezydencja to także sztuka wyrażania interesów własnych

kraju prezydencji poprzez interes wspólny całej Unii Euro-pejskiej. Ujmując to wprost, prezydencja wyraża się poprzezzdolność do ukrycia interesu własnego w zbiorze stanowiącymsumę (mix) długoterminowych i krótkoterminowych oraz ho-ryzontalnych i sektorowych priorytetów: wspólnych dla całejUE, wspólnych dla prezydencji grupowej (trio) i partykular-nych – państwa prezydencji. Zdolność ta w praktyce sprowadzasię do unikania zbytniej ekspozycji interesów korzystnych dlakraju prezydencji.

Prezydencja eksponując na pierwszym planie sprawy dla niejnajważniejsze, staje się mechanizmem innowacji i reprezen-tacji oraz inicjowania debat/narracji i procesów politycznych,w oparciu o zasady negocjacji i dyplomacji (w tym dyplomacjipublicznej), które stają się szczególnie istotne, gdy nie wszystkiepodmioty integracji (głównie państwa i instytucje UE) godzą się

na przyjęcie programu prezydencji lub wprowadzenie do agen-dy UE wybranych priorytetów4.

Prezydencję definiować można też jako zdolność lub formułęwypracowywania trybu i harmonogramu przygotowania jej pro-gramu, a tym samym – harmonogramu i trybu identyfikacji na-

4 Por.: M. Kałużyńska, Polska prezydencja w Unii Europejskiej. Jak pomyśl-

nie zdać europejski egzamin dojrzałości?, w: Prezydencja Polski w Unii Europej-

skiej – 2011, „Biuletyn analiz Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej” 2009,nr 22/ listopad, s. 6.



79

Proces kreowania i upowszechniania priorytetów prezydencji…

rodowych priorytetów i preferencji potrzebnych/koniecznych dozrealizowania w trakcie prezydencji.

2. Funkcja programowania prezydencji oraz jej specyficz-

na operacjonalizacja

Prezydencja poprzez funkcję programowania przygotowujeformalną i merytoryczną architekturę przewodnictwa, na któreskładają się takie jej elementy, jak: jej misja5, agenda, hasła wy-woławcze oraz priorytety, w tym te o charakterze horyzontalnym

i sektorowym. Aktywność ta polega głównie na:• wprowadzaniu nowych zagadnień i spraw niepodnoszonych

przez wcześniejsze prezydencje;• kreowaniu kwestii i spraw, które wynikają z kontynuacji pro-

gramowej poprzednich prezydencji (np. procedura legisla-cyjna, realizacja długoterminowych programów i strategiiUE, negocjacje akcesyjne czy też reforma/rewizja traktatów,

która w Unii Europejskiej staje się permanentna);• przypominaniu o problemach i sprawach, które mimo prób

nadal nie zostały rozwiązane/rozstrzygnięte.Z programem prezydencji powiązana jest ściśle jej agenda,

na którą składają się takie elementy, jak: zamiar, projekt, harmo-nogram i środowisko6. Agenda pojawia się w kontekście funkcjioperacjonalizacji prezydencji, którą podzielić można na:• agendę in spe (spodziewaną lub oczekiwaną);• agendę ex ante (zaprogramowaną, ale niezrealizowaną);• agendę ex post (podsumowaną, poddaną ewaluacji – ocenioną

z punktu widzenia przydatności i skuteczności podejmowa-nych działań)7.

5 Rozważania na temat misji prezydencji znaleźć można w punkcie 5. niniej-szego opracowania.

6 W tym przypadku program prezydencji staje się częścią jej agendy.7 J. Tallberg, The Agenda-Shaping Powers of the EU Council Presidency,

„Journal of European Public Policy” 2003, vol. 10, nr 1, s. 6–15.



80

Zbigniew Czachór

Agenda in spe i agenda ex ante konstruowane są jako odpo-wiedź/reakcja na bieżące problemy i potrzeby: Unii Europej-

skiej, państwa przyszłej prezydencji, jak i otoczenia systemuintegracyjnego.

Bez wątpienia agenda ma istotny wpływ na skutecznośći efekty prezydencji, które analizowane są także ex post. Agendęex post badać można z punktu widzenia wyników podejmowanejaktywności kraju prezydencji, a także z punktu widzenia przeno-szenia określonych priorytetów/zagadnień z jednej prezydencji

na drugą.W ujęciu europejskim agenda Unii Europejskiej jest wytwo-rem działań i zamierzeń państw członkowskich i instytucji UEfunkcjonujących w oparciu o acquis communautaire, acquis

economique i acquis politique. Tak rozumiana agenda uwarun-kowana jest wyborem priorytetów kraju prezydencji.

Agenda odgrywa też istotną rolę w systemie zarządzania pre-zydencją, stając się w istocie najważniejszym elementem jej„kalendarza politycznego”, a tym samym jej harmonogramu/planu działań. To prezydencja decyduje o włączeniu (w ujęciuczasowym i tematycznym) danych spraw do agendy/kalendarzaposzczególnych spotkań (formalnych i nieformalnych). Wpły-wa na to, ile czasu zostanie przeznaczone na przedyskutowanieposzczególnych kwestii merytorycznych. Decyduje o kolejnościspraw w agendzie, a nawet o momencie przeprowadzenia głoso-

wania8.Zdaniem K. Smyk praktycznie każdy kraj sprawujący prze-

wodnictwo w Unii Europejskiej staje przed dwoma rodzajamiwyzwań. Po pierwsze, prezydencja musi być gotowa do rozwią-zywania problemów, które pojawiają się w jej trakcie, w agen-

8 A. Jaskulski, Struktura i funkcje prezydencji w Radzie Unii Europej-

skiej, w: Przewodnictwo państwa w Radzie Unii Europejskiej – doświadczenia

partnerów, propozycje dla Polski, red. Z. Czachór, M. Tomaszyk, Poznań 2009,s. 47–55.



81


dzie Unii (jej instytucji i państw członkowskich). Po drugie, każ-dy kraj prezydencji podejmuje próbę zainicjowania europejskiej

debaty, która będzie kontynuowana w następnych latach. Dotego potrzebne jest myślenie „szerokoformatowe”, oparte o re-torykę „nowego otwarcia”9. Po trzecie, należy zadbać o wybórtematu przewodniego (hasła) prezydencji. Hasło (hasła) prze-wodnictwa w UE generalnie odnosi się do najważniejszych jegopriorytetów. Dobrym przykładem niech będzie tu Szwecja z jejhasłem „zrównoważonego rozwoju” wprowadzonym do agendy

europejskiej w 2001 r. Od tej pory szwedzkie hasło sustainabledevelopment stało się nieodłączną częścią wszystkich dokumen-tów strategicznych UE. Jeżeli chodzi o Polskę, to pojawiają się już teraz następujące propozycje haseł/tematów prezydencji,z którymi Polska mogłaby występować:• „rozwój poprzez nowe możliwości” (growth through oppor-

tunity). Jest to ważne, gdyż Polska może mieć duży udziałw tworzeniu strategii wyjścia z kryzysu europejskiego i glo-balnego. Kondycja polskiej gospodarki w 2011 r. może byćdowodem na to, że rynek wewnętrzny nie jest antyspołeczny(a takie nastroje dominują obecnie w Europie Zachodniej), cowarto wykorzystać, budując narrację polskiej prezydencji;

• skuteczne reagowanie, gdy pojawią się nowe kryzysy (crisis

managment);• nowe podejście do pomocy publicznej10.

Najpewniej wśród haseł wywoławczych pojawią się też odnie-sienia do polityki wschodniej UE czy też polityki energetycznej/bezpieczeństwa energetycznego.

M. Jatczak oraz B. Słomińska uważają, że „w doborze priory-tetów przez państwa członkowskie przygotowujące się do objęciapółrocznego przewodnictwa w Radzie można zasadniczo wskazaćdwa podstawowe kryteria: kryterium atrakcyjności (desirability)

9 K. Smyk, Prezydencja w Traktacie z Lizbony, s. 17.10 Tamże, s. 17–19.



82

Zbigniew Czachór

danego zagadnienia dla państwa mającego sprawować prezy-dencję oraz kryterium prawdopodobieństwa osiągnięcia założo-

nych celów ( feasibility). W najlepszym z możliwych scenariuszyzagadnienia wybierane jako priorytety powinny w najwyższymstopniu spełniać te kryteria. Pierwsze kryterium (desirability)zakłada, że państwa wybierają na priorytety przedsięwzięciazgodne z ich interesami narodowymi, takie jednak, które możnaprzedstawić jako projekty europejskie realizowane w interesiecałej Unii i jej państw członkowskich. Zastrzeżenie to jest zwią-

zane z wymogiem neutralności stawianym każdej prezydencji.Wyraźne forsowanie własnych interesów narodowych bez oglą-dania się na wspólny interes europejski byłoby postrzegane jakosprzeniewierzenie się roli »bezstronnego mediatora« (honest

broker) i przyczyniło do osłabienia pozycji negocjacyjnej danegopaństwa. Z punktu widzenia państwa sprawującego prezyden-cję pożądane mogą się okazać nie tylko przedsięwzięcia zgodnez jego doraźnym interesem, lecz również takie inicjatywy, którekorzystnie wpłyną na jego wizerunek (visibility), oczywiście podwarunkiem, że nie będą sprzeczne z jego interesami”11.

3. Uwarunkowania zewnętrzne procesu kreowania

priorytetów prezydencji

Na podstawie decyzji Rady Europejskiej z dnia 1 grudnia2009 r. w sprawie sprawowania prezydencji Rady, Rada Europej-ska uwzględniając Traktat o Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 16 ust. 9, a także uwzględniając Traktat o funkcjonowa-niu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 236 lit. b), po-stanowiła, że prezydencję Rady, z wyjątkiem Rady do Spraw Za-granicznych, sprawują uprzednio ustalone grupy trzech państw

11 M. Jatczak, B. Słomińska, Dobór priorytetów przez państwa członkowskie

sprawujące przewodnictwo w Radzie UE w latach 2002–2008 – wnioski dla Pol-

ski, w: Prezydencja Polski w Unii Europejskiej – 2011, „Biuletyn analiz UrzęduKomitetu Integracji Europejskiej” 2009, nr 22/listopad, s. 52–53.



83


członkowskich przez okres 18 miesięcy. Grupy te, jak ustalono,tworzone są na zasadzie równej rotacji między państwami człon-

kowskimi, przy uwzględnieniu ich różnorodności i równowagigeograficznej w ramach Unii. Każdy członek grupy kolejno, przezokres sześciu miesięcy, sprawuje prezydencję wszystkich skła-dów Rady, z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych. Pozostaliczłonkowie grupy wspierają prezydencję we wszystkich jej obo-wiązkach na podstawie (co jest bardzo ważne) wspólnego progra-mu12. Odwołanie do formuły wspólnego programu jest wyraźnym

odniesieniem do konieczności wypracowania takich priorytetówposzczególnych prezydencji cząstkowych zgodnych ze wspólnymprogramem prezydencji zbiorowej (Polski, Danii i Cypru).

Przewodnictwo Polski w Radzie Unii Europejskiej wiąże sięz koniecznością zidentyfikowania najważniejszych obszarów po-tencjalnej aktywności UE w okresie prezydencji, a tym samymszczegółowego zaprogramowania działań poszczególnych foróww ramach Rady, którym Polska będzie przewodniczyć, oraz usta-lenia priorytetów prezydencji w tym zakresie. Kryteria, jakieuwzględnia się, dokonując wyboru priorytetów, to m.in.:• postępy prac UE w poszczególnych dziedzinach i wynikające

z nich perspektywy dla okresu prezydencji (np. zakładane re-formy i przeglądy poszczególnych polityk);

• długofalowe inicjatywy legislacyjne i pozalegislacyjne UE;• wyzwania i potrzeby stojące przed UE w wymiarze wewnętrz-

nym, jak i zewnętrznym (m.in. budowa wspólnej politykienergetycznej, przyszłość relacji UE z państwami trzecimii organizacjami międzynarodowymi, polityka rozszerzenia);

• bieżąca sytuacja międzynarodowa i wewnętrzna;• wspólne interesy i cele państw tria, a tym samym priorytety

tegoż tria13.

12 Decyzja Rady Europejskiej z dnia 1 grudnia 2009 r. w sprawie sprawowa-

nia prezydencji Rady (2009/881/UE), Dz.U. UE L 315/50, 2.12.2009.13 Programowanie prezydencji. Materiał pobrano ze strony interneto-



84

Zbigniew Czachór

Oficjalne cele prezydencji wypracowuje sie czterema spo-sobami. Część priorytetów wynika z aktualnej agendy Unii Eu-

ropejskiej oraz z założeń Komisji na dany rok, na które nie masię wpływu. Te cele są więc w pewien sposób „nadane”. Kolejnagrupa stanowi priorytety uzgodnione wewnątrz trójki na osiem-naście miesięcy, uwzględniające w związku z tym opinie wszyst-kich trzech zainteresowanych krajów. W końcu ostatni zbiórpriorytetów to indywidualne założenia państwa sprawującegoprezydencję – to przez nie dany kraj chce się wyróżnić i poru-

szyć tematy szczególnie mu bliskie14

.Priorytety podzielić też można na strategiczne (generalne-horyzontalne) i taktyczne (szczegółowe-sektorowe), realizowanegłównie w ramach poszczególnych formacji Rady UE15. W trak-cie prezydencji szwedzkiej do priorytetów (preferencji/wyznacz-ników) strategicznych zaliczono:• gospodarkę i zatrudnienie – EU wychodzi z kryzysu gospo-

darczego silniejsza;• klimat – wdrożenie nowego porozumienia klimatycznego;• wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne – Program Sztok-

holmski stojący na straży bezpieczeństwa i praw jednostki;• strategię UE dla regionu Morza Bałtyckiego, czystsze środo-

wisko morskie i bardziej konkurencyjny region;• UE, jej sąsiedztwo i świat;• nowy Parlament Europejski, Komisję i Traktat z Lizbony16.

wej: http://www.prezydencjaue.gov.pl/obszary-przygotowa/programowanie(31.03.2010).

14 Polska prezydencja w Radzie Unii Europejskiej: współpraca administra-

cji publicznej z sektorem pozarządowym, ekspertyza Instytutu Spraw Publicz-nych na zlecenie Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej Zespół autorów:L. Kolarska-Bobińska, J. Kucharczyk, A. Łada, E. Kaca, A. Sobańska, Warszawa2008, s. 38.

15 F. Langdal, G. von Sydow, The Swedish 2009 Presidency – Possible Policy

Priorities, European Policy Analysis, Swedish Institute for European PolicyStudies, October , Issue 14-2008, s. 4.

16 Program prac prezydencji szwedzkiej w UE 1 lipca – 31 grudnia 2009 r.,dokument pobrano ze strony internetowej: http://prezydencjaue.gov.pl/files/pli-



85


W ramach Rady ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych (GA-ERC) – sprawy ogólne, zbiór szwedzkich priorytetów szczegóło-

wych nazwano: „Zagadnienia horyzontalne dla lepszej Unii Eu-ropejskiej”. Znalazły się tu takie priorytety, jak: strategia UE dlaregionu Morza Bałtyckiego – makroregion w UE; ciągłe rozsze-rzanie; strategia dla wzrostu ilości miejsc pracy na nadchodzącą dekadę; zrównoważona Europa; więcej pieniędzy (budżet UE).W ramach Rady ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych (GA-ERC) – stosunki zewnętrzne, zbiór priorytetów szczegółowych

prezydencja szwedzka nazwała: „UE jako aktor globalny”. Zna-lazły się tu takie priorytety, jak: stosunki z krajami sąsiednimi;wzmocniona współpraca i rola polityczna w świecie; rozwój zdol-ności zarządzania kryzysowego UE; zagadnienia rozwoju koncen-trujące się na klimacie i demokracji; zwiększony poziom wolne-go handlu. W ramach ECOFIN – Rady do Spraw Gospodarczychi Finansowych, zbiór szwedzkich priorytetów szczegółowych na-zwano: „Odwrócenie postępów ekonomicznych”. Wpisano tu takiepriorytety, jak: kryzys gospodarczy i finansowy; nadzór i regula-cja rynków finansowych; zrównoważone finanse publiczne w per-spektywie długookresowej; klimat. W ramach Rady ds. WymiaruSprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (JHA) zbiór priorytetówszczegółowych rząd Szwecji nazwał: „Bardziej bezpieczna i otwar-ta Europa”. Uregulowano tu takie priorytety, jak: prawa obywate-li; walka z przestępczością; zwiększona zdolność w zapobieganiu

i zarządzaniu kryzysami i katastrofami; wspólna polityka azylowai migracyjna; wzmocnienie integracji poprzez wymianę wiedzyi doświadczeń. W ramach Rady ds. Zatrudnienia, Polityki Spo-łecznej, Zdrowia i Spraw Konsumenckich (EPSCO) zbiór szwedz-kich priorytetów szczegółowych nazwano: „Pełne zatrudnieniei dobry stan zdrowia”. Wpisano tu takie priorytety, jak: w kie-runku pełnego zatrudnienia i bardziej integrujących społecznie

ki/programse.pdf (2.04.2010).



86

Zbigniew Czachór

rynków pracy; promowanie dobrego stanu zdrowia; zdrowszei godne starzenie się; zwiększenie równości płci i wzmocniona

ochrona przeciwko dyskryminacji. W ramach Rady ds. Konku-rencyjności, której przewodniczyli Szwedzi, zbiór priorytetówszczegółowych nazwano: „Konkurencyjna Europa”. Znalazłysię tu takie priorytety, jak: uzdrowienie gospodarki i przej-ście na ekoefektywną gospodarkę; sprawnie funkcjonującyJednolity Rynek; poprawa warunków prowadzenia działalno-ści gospodarczej; konkurencyjna europejska przestrzeń badań

i innowacji. W ramach Rady ds. Transportu, Telekomunikacjii Energii (TTE) zbiór szwedzkich priorytetów szczegółowychnosił nazwę: „W kierunku ekoefektywnej gospodarki – trans-port, telekomunikacja i energia”. Znalazły się tu takie prioryte-ty, jak: polityka transportowa na przyszłość; telekomunikacja/technologia informacyjna oraz dostępne społeczeństwo wiedzy;skuteczna polityka energetyczna. Natomiast w ramach Radyds. Rolnictwa i Rybołówstwa zbiór priorytetów szczegółowychSzwedzi nazwali: „Korzystanie z zasobów bez ich zużywania”.Zdecydowano się tu na takie priorytety, jak: długookresowezrównoważone rybołówstwo; żywność i klimat – globalne wy-zwania; prawidłowa produkcja zwierzęca i zdrowie zwierząt.W ramach Rady ds. Środowiska Naturalnego zbiór priorytetówszczegółowych nazwano: „Wiarygodna UE na rzecz środowiskanaturalnego”. Znalazły się tu takie priorytety, jak: jednocze-

nie krajów świata wokół ambitnego porozumienia w sprawieklimatu; ekoefektywna gospodarka daje przewagę konkuren-cyjną; kluczowa rola bioróżnorodności; wzmocniona politykadotycząca zaniedbanego środowiska morskiego; globalne prob-lemy związane z zanieczyszczeniem chemicznym. W ramachRady ds. Edukacji, Młodzieży i Kultury zbiór szwedzkich prio-rytetów szczegółowych nazwano: „Wysokie standardy promu-

ją lepszy rozwój”. Wpisano tu takie priorytety, jak: edukacja –współpraca, modernizacja i integracja; młodzież – zwiększona



87


współpraca promująca dobre warunki życia dla młodych ludziw UE; kultura i media – na rzecz kreatywnego pokolenia17.

W związku z nieuniknionym zaangażowaniem poszczególnychprezydencji w realizację długofalowej, dziedziczonej agendy UE,w omawianym okresie wśród priorytetów państw sprawującychprzewodnictwo w Radzie UE powracały m.in. następujące te-maty: rozszerzenie (Hiszpania, Dania, Grecja, Włochy, Irlandia,Holandia), negocjacje perspektywy finansowej na lata 2007–2013(Holandia, Luksemburg, Wielka Brytania), Strategia Lizbońska

(Hiszpania, Irlandia, Luksemburg), reforma traktatowa (Włochy,Irlandia, Finlandia, Niemcy, Portugalia, Słowenia, Francja)18.„Większość państw sprawujących przewodnictwo w Radzie

UE w latach 2002–2008 dokonała wyboru 4–6 priorytetów. Nie-mniej jednak, tego rodzaju zestawienia należy traktować z pewną ostrożnością, zważywszy chociażby na różnice w stopniu szcze-gółowości, z jakim poszczególne państwa określały swe priory-tety. Niemniej, jak się wydaje, w omawianym okresie stawiałyraczej na jakość niż na ilość, wychodząc z założenia, że »za dużopriorytetów to brak jakichkolwiek priorytetów«”19.

Przykładem podziału priorytetów w formule „trio” i w for-mule „single” jest praktyka rządu Hiszpanii, która po raz pierw-szy sprawuje swoją prezydencję w formule Trio Presidency.Osiemnastomiesięczne przewodnictwo w Unii rozpoczęte przezHiszpanów w styczniu 2010 r. kontynuować będzie następnie

Belgia i Węgry. Jest to pierwsze trio, które wypracowało wspól-ne logo, którego kolory będą właściwe dla flagi kraju aktualniesprawującego swoją prezydencję. Jest to ważny element marke-tingowy, ale i psychologiczny, który spaja kraje współpracują-ce ze sobą i nadaje im wspólną tożsamość. Każdy z tych trzechkrajów przygotował program dla swojej prezydencji. Istnieje jed-

17 Tamże, s. 22–60.18 M. Jatczak, B. Słomińska, Dobór priorytetów, s. 54.19 Tamże, s. 57.



88

Zbigniew Czachór

nak również jeden ramowy program dla całej trójki, którego roz-winięciem i uzupełnieniem są programy poszczególnych krajów.

Do podstawowych zagadnień, postulatów i preferencji wspólnegoprogramu należą: wznowienie, odnowienie Strategii Lizbońskiejdostosowanej do współczesnych wyzwań, Europejska AgendaSpołeczna (EAS), a w szczególności działania na rzecz równości.Ale także modernizacja systemu ekonomicznego i finansowego,kwestia energii i zmian klimatu, zrównoważony rozwój i wyko-rzystanie zasobów naturalnych oraz polityka rolna i rybołówstwo.

Do priorytetów należą również: Europejska Polityka Sąsiedztwa,polityka zagraniczna UE, obszar wolności, bezpieczeństwa i spra-wiedliwości, rewizja planów finansowych oraz zagadnienia zwią-zane z instytucjami UE oraz ratyfikacją Traktatu Lizbońskiego.Wszystkie kraje popierają też dalsze rozszerzenie UE20.

Instrumentem wyrażania priorytetów prezydencji były do-tychczas (i najpewniej pozostaną) konkluzje Rady Europejskiej.Przykładem niech tu będą jej konkluzje z 11 grudnia 2009 r. za-wierające: „Sprawozdanie z postępu prac przygotowane przezprezydencję dla Rady Europejskiej – Wprowadzanie w życieTraktatu z Lizbony (dok. EUCO 5/09)” oraz „Przegląd za rok2009 strategii UE na rzecz zrównoważonego rozwoju – Sprawo-zdanie prezydencji (dok. 16818/09)”21.

W analizie uwarunkowań zewnętrznych procesu wypracowy-wania polskich priorytetów prezydencji nie można zapomnieć

o relacjach z podmiotami zewnętrznymi, takimi jak ParlamentEuropejski i Komisja Europejska oraz „wielka czwórka” krajówczłonkowskich (Niemcy, Francja, W. Brytania i Włochy), które są dziś najważniejszymi podmiotami europejskiej sceny politycz-

20 A. Baer, Prezydencja Hiszpanii w Radzie Unii Europejskiej 2010. Do-

świadczenia, wyzwania, priorytety, w: Przewodnictwo państwa w Radzie Unii

Europejskiej – doświadczenia partnerów, propozycje dla Polski, red. Z. Czachór,M. Tomaszyk, Poznań 2009, s. 112.

21 Konkluzje Rady Europejskiej z 11 grudnia 2009 r. Dokument pobrano zestrony internetowej: http://www.prezydencjaue.gov.pl (31.03.2010).



89


nej. Priorytety prezydencji przekazywane są Komisji Europej-skiej oraz prezentowane oficjalnie w Parlamencie Europejskim

– zwyczajowo przez członka Rady Europejskiej reprezentujące-go kraj przewodnictwa. Do podmiotów zewnętrznych należy teżzaliczyć inne kraje, które w ostatnim czasie odbyły prezydencjęlub ją odbędą bezpośrednio przed nami (np. Węgry).

W procesie programowania prezydencji powinien znaleźćsię co najmniej jeden priorytet, który ze względu na swoje ce-chy będzie dawał wysokie prawdopodobieństwo, że zostanie on

w pełni zrealizowany i tym samym bezpośrednio wpłynie napozytywną ocenę prezydencji nie tylko zewnętrznie, ale takżewewnątrz kraju. „Polska wybierając priorytety polskiego prze-wodnictwa, będzie musiała się zmierzyć z wyzwaniem pogo-dzenia ambitnych planów i oczekiwań z możliwościami, jakieposiada 6-miesięczna prezydencja w określonych, niezależnychod niej warunkach politycznych, gospodarczych, społecznych,międzynarodowych”22.

Podkreśla się, by w definiowaniu priorytetów polskiej pre-zydencji unikać postaw konfrontacyjnych , takich, które stałybyw sprzeczności z celami, uznanymi powszechnie za konieczne dozrealizowania. Polska powinna zadbać, aby priorytety prezyden-cji brzmiały „europejsko”. Należy unikać zbyt forsownego pro- jektowania własnej agendy narodowej23.

4. Uwarunkowania wewnętrzne procesu kreowaniapriorytetów prezydencji

15 lipca 2008 r. Rada Ministrów powołała Pełnomocnika ds.Przygotowania Organów Administracji Rządowej i Sprawowaniaprzez RP Przewodnictwa w Radzie UE. Do 31 grudnia 2009 r.funkcję tę pełnił Sekretarz Stanu w UKIE, który z mocy usta-

22 Cyt.: M. Kałużyńska, Polska prezydencja, s. 8–9.23 K. Smyk, Prezydencja w Traktacie z Lizbony, s. 17–19.



90

Zbigniew Czachór

wy o Komitecie do Spraw Europejskich z 27 sierpnia 2009 r., od1 stycznia 2010 r. reprezentuje Przewodniczącego Komitetu

i jest Sekretarzem do Spraw Europejskich oraz Sekretarzem Sta-nu w MSZ.

Decyzją z 9 września 2008 r., w celu wspomagania swoichdziałań, Pełnomocnik Rządu powołał cztery międzyresortowezespoły opiniująco-doradcze: ds. budżetu, ds. logistyki i bezpie-czeństwa, ds. promocji i kultury oraz ds. zarządzania zasobamiludzkimi. Zespoły opracowują wytyczne i zalecenia w odniesie-

niu do poszczególnych aspektów przygotowań do przewodni-ctwa oraz biorą udział w przygotowaniu projektów dokumentówPełnomocnika, przedkładanych do akceptacji Komitetowi doSpraw Europejskich i Radzie Ministrów.

13 stycznia 2009 r. Rada Ministrów przyjęła Program Przy-

gotowań Rzeczypospolitej Polskiej do Objęcia i Sprawowania

Przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej. Program koncen-truje się na kwestiach wypracowania priorytetów polskiej pre-zydencji, opracowaniu kalendarza spotkań, logistycznych aspek-tach sprawowania prezydencji, zarządzaniu zasobami ludzkimii przygotowaniu kadr administracji oraz informacji i promocji24.

Od połowy 2009 r. prowadzone są prace nad programemi priorytetami polskiej prezydencji. Sporządzono szczegółowyspis/katalog wszystkich obszarów działań, a także wskazano te-maty, które mogą pojawić się w europejskiej agendzie w 2011 r.

Poszczególne resorty dokonały także wstępnej analizy możli-wych priorytetów sektorowych.

27 października 2009 r. pod obrady Rady Ministrów przed-łożone zostały dokumenty przyjęte przez Komitet EuropejskiRady Ministrów w październiku 2009 r., tj.:• Priorytety polskiej prezydencji w Unii Europejskiej w 2011 r.;

24 Prezydencja Polski w Radzie Unii Europejskiej w 2011. Przygotowania.

Sporządzono w Departamencie Koordynacji Przewodnictwa Polski w RadzieUnii Europejskiej, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa 2010, s. 1.



91


• Kryteria wyznaczania priorytetów sektorowych polskiegoprzewodnictwa w Radzie UE;

• Kalendarz spotkań premiera w okresie poprzedzającym ob- jęcie przez Polskę przewodnictwa w Radzie UE.W dokumentach tych znalazły się m.in.: opis uwarunkowań

polskiej prezydencji oraz propozycje kierunkowych obszarów,w ramach których Polska będzie precyzować priorytety swegoprzewodnictwa w 2011 r. Należą do nich:• rynek wewnętrzny;•

stosunki z państwami Europy Wschodniej (w tym PartnerstwoWschodnie);• polityka energetyczna/bezpieczeństwo energetyczne;• europejska polityka obronna;• negocjacje kolejnej perspektywy finansowej na lata 2014–2020.

Należy pamiętać jednak, że ostateczny program każdej pre-zydencji uzależniony jest od programu i planu działań KomisjiEuropejskiej. Mając świadomość, jak wielki udział w planach

prezydencji ma agenda odziedziczona, polskie zamierzenia po-winny zostać skorelowane z projektami Komisji. Od wielu mie-sięcy Polska pozostaje także w kontakcie z Sekretariatem Ge-neralnym Rady, który pełni rolę najbliższego sojusznika krajówsprawujących prezydencję. Równocześnie od początku 2008 r.Polska regularnie prowadzi konsultacje z Danią i Cyprem – part-nerami w trio, na szczeblu koordynatorów ds. przygotowań do

sprawowania przewodnictwa – przedstawicieli rządowych od-powiedzialnych za proces przygotowań. Służą one koordynacjidziałań oraz opracowaniu i realizacji harmonogramu prac nad18-miesięcznym programem25.

Do uwarunkowań wewnętrznych procesu kreowania prio-rytetów prezydencji odwołuje się w swoich opracowaniachJ. Skoczek – dyrektor Departamentu Koordynacji Przewod-

25 Prezydencja Polski, s. 2.



92

Zbigniew Czachór

nictwa Polski w Radzie Unii Europejskiej w MinisterstwieSpraw Zagranicznych. J. Skoczek uważa, że nie należy wybie-

rać zbyt wiele priorytetów, gdyż przestają one być wówczaspriorytetami, a stają się kolejnymi punktami w agendzie dozrealizowania. Jego zdaniem wśród priorytetów niemal napewno znajdą się:• Partnerstwo Wschodnie, czy szerzej, Europejska Polityka Są-

siedztwa, szczególnie w jej wschodnim wymiarze,• kwestie energetyczne (w kontekście realizacji zobowiązań

wynikających z pakietu klimatyczno-energetycznego czy teżdywersyfikacji i bezpieczeństwa źródeł i zaopatrzenia).Program prezydencji musi być uzgodniony w ramach trio,

co oznacza konieczność znalezienia punktów wspólnych, nie-wywoływania tematów kontrowersyjnych dla któregokolwiekz partnerów i konsultacji tak na etapie tworzenia, jak i realiza-cji. Niezbędna jest także, w przypadku Polski jako lidera trio,współpraca z prezydencją i triem poprzedzającym, w celu za-pewnienia płynności przejęcia prac i ich kontynuacji. Będziemydziedziczyć przewodnictwo od Węgrów, zamykających trio z Hi-szpanią i Belgią 26.

5. Jak budować misję prezydencji? Aksjologiczne aspekty

procesu kreowania i upowszechniania priorytetów

prezydencji

Prezydencja w systemie integracji europejskiej wpisuje sięrównież w proces kreowania wspólnoty politycznej opartej nawartościach. Jest to niezmiernie ważne w kontekście procesuwypracowywania misji, a następnie agendy i priorytetów pre-zydencji.

26 J. Skoczek, Administracja polska w procesie przygotowań do przewodni-

ctwa w Radzie Unii Europejskiej, w: Przewodnictwo państwa w Radzie Unii

Europejskiej – doświadczenia partnerów, propozycje dla Polski, red. Z. Czachór,M. Tomaszyk, Poznań 2009, s. 38.



93


Aksjologia integracji europejskiej może stanowić dziś ele-ment przetrwania i kontynuacji integracji europejskiej. Warun-

kiem powodzenia takiego podejścia byłoby odrzucenie konwen-cjonalnej koncepcji systemu koordynacji politycznej i otwarciesię na europejskie dobro wspólne na podstawie uzgodnionychcelów i wartości, a w praktyce integracyjnej – konkretnych prio-rytetów, celów i zadań. Prezydencja zatem może być definiowa-na w odwołaniu do procesu koordynacji i zarządzania nie tylko„dobrem narodowym”/„dobrem państwowym” ale także „euro-

pejskim dobrem i wspólnym namysłem (efektem europejskiejdeliberacji, refleksji i skupienia)” funkcjonującym w ramach„europejskiej przestrzeni publicznej”, opartej na wspólnychpreferencjach i politycznym programie27.

„Europejskie dobro wspólne” analizowane z punktu widzeniaroli prezydencji mogłoby być połączeniem zbiorowego interesu(politycznego i ekonomicznego) państw członkowskich ze wspól-nymi wartościami (wyrażanymi przez supranarodowe i między-rządowe instytucje UE), będącymi aksjologicznym zapleczemUnii Europejskiej28.

Analizując praktykę integracji europejskiej, wyróżnić nale-ży trzy zasadnicze typy funkcji wartości w procesie modelowa-nia filarów aksjologicznych prezydencji: pozytywne, negatyw-ne i pomocnicze29. Uwzględnienie tych funkcji może w istotnysposób przyczynić się do wyboru i ustanowienia misji prezy-

dencji, a następnie katalogu priorytetów przewodnictwa pań-stwa w Unii Europejskiej akceptowanych przez wszystkie pod-mioty systemu integracyjnego.

27 J. Habermas, Nim pojawi się ustrój europejski, „Gazeta Wyborcza”, 6–7stycznia 1996.

28 W. Bokajło, Teorie i rozwój federalizmu – pojęcia i zasady, w: Federalizm.

Teorie i koncepcje, red. W. Bokajło, Wrocław 1998, s. 133.29 C. Maj, Wartości polityczne w stosunkach międzynarodowych, Lublin

1992, s. 122.



94

Zbigniew Czachór

Do pozytywnych zalicza się funkcje: integrującą, mobilizu- jącą, facylitacyjną, stabilizacyjną, organizatorską, demokratyza-

cyjną, egalitaryzacyjną, ogniskującą, kreującą, legitymizacyjną,standaryzującą i ekspresyjną.

Funkcja integrująca stanowi podstawę do skupiania wokółprezydencji jak największej ilości podmiotów integracji euro-pejskiej – uczestników gry decyzyjnej w Unii Europejskiej. Za-sadniczą rolę odgrywają tu takie wartości/zasady, jak: jedność,solidarność i bezpieczeństwo. Jedność w przypadku prezyden-

cji wyraża się w wypracowywaniu i prezentowaniu wspólnegoi jednolitego stanowiska, np. dotyczącego przyszłości UE czy teżnegocjacji akcesyjnych. Solidarność natomiast jest wartością na- jistotniejszą z punktu widzenia rozwoju integracji europejskiej.Dotyczy ona zobowiązania się państw członkowskich (o czymkraj prezydencji musi ciągle przypominać) do solidarnej i jed-noczesnej realizacji podjętych zobowiązań, udzielania sobie po-mocy i wspólnej reprezentacji własnych interesów. Odejście odrealizacji tej wartości/zasady, szczególnie ze względu na corazwiększy nacisk na akceptację polityki opt-out, doprowadziłodo wprowadzenia do traktatów reguły ściślejszej współpracy(wzmocnionej współpracy).

Funkcję integrującą uzupełnia funkcja kreująca polegającana tworzeniu, konstruowaniu takich układów i systemów korzy-ści w zakresie preferowanych priorytetów, których osiągnięcie

byłoby pożądane i stanowiłoby przedmiot zainteresowania pre-zydencji. Wspólnota celów i wartości nie tylko bieżących, lecztakże perspektywicznych stanowi okoliczność sprzyjającą po-dejmowaniu kolektywnych wysiłków dla ich osiągnięcia.

Funkcja mobilizująca sprowadza się do pełnienia roli czynni-ka motywacyjnego przy podejmowaniu decyzji w sprawie prio-rytetów i działań prezydencji. Do głównych wartości potwier-

dzających realizację funkcji mobilizacyjnej należą:• dobro wspólnoty (wspólne dobro);



95


• siła zmiany i wpływu/oddziaływania;• dobrobyt i bogactwo;

• postęp (w tym postęp cywilizacyjny), innowacyjność i rozwój.Pierwsza z tych wartości, tj. dobro wspólnoty, stanowi dziś

podstawę integracji europejskiej i powinna być najistotniejszymmotywem działań państwa sprawującego prezydencję w RadzieUE. Natomiast potrzeba osiągnięcia dobrobytu, bogactwa, po-stępu i rozwoju jest niezmienna i stabilizująca dla całego syste-mu integracyjnego.

Funkcja facylitacyjna polega na sprzyjaniu porozumieniom,stwarzaniu możliwości dla pojawiania się warunków umożli-wiających wypracowanie kompromisu między uczestnikamiintegracji. Dla realizacji funkcji facylitacyjnej istotne są ta-kie wartości, jak: wolność, równość, sprawiedliwość i zaufanie.Wolność i sprawiedliwość w toku integracji europejskiej niepodlegają szczególnej kontrowersji. Natomiast zasada równo-ści i przykłady jej braku pomiędzy państwami członkowski-

mi była i jest nadal źródłem zmian zachodzących w procesieintegracji europejskiej. Wyraża się to m.in. w zróżnicowaniusiły oddziaływania państwa prezydencji na środowisko własnei otoczenie. Oddziaływanie to jest inne, gdy prezydencję spra-wuje duże państwo członkowskie (np. Francja), a inne, gdy jestto kraj o małej sile wpływu (np. Cypr).

Istotne znaczenie posiada także wypełnianie funkcji stabi-

lizacyjnej. Jej specyfika polega na tworzeniu względnie stałejrównowagi i kształtowaniu się status quo pomiędzy państwamiczłonkowskimi. Wiąże się to przede wszystkim z kreowaniemładu europejskiego, stabilnego systemu instytucjonalnego, słu-żącego utrzymaniu równowagi, osiągnięciu odpowiedniegostandardu rozwoju oraz korzystnej pozycji wewnętrznej i mię-dzynarodowej prezydencji. Do wartości przyczyniających się

do realizacji funkcji stabilizacyjnej zalicza się współzależność,bezpieczeństwo, pokój, wolność i demokrację.



96

Zbigniew Czachór

Z funkcją stabilizacyjną łączy się też funkcja demokratyza-cyjna. Funkcjonowanie Unii Europejskiej kojarzy się z procesem

jej demokratyzacji i wartości leżących u podstaw tego procesu.Wartościami są tu sprawiedliwość i demokracja. Urzeczywist-nienie demokracji, zarówno formalnej, jak i faktycznej, oznaczauznawanie jako najistotniejszych takich wartości, które sprzy- jają eliminowaniu przewagi i dominacji jednych państw naddrugimi. Nie bez znaczenia jest tu też problem integracyjnegodeficytu demokracji.

Uzupełnieniem dla funkcji stabilizacyjnej i demokratyzacyjnej jest urzeczywistnienie funkcji ogniskującej, która oznacza poszuki-wanie przez prezydencję takich wartości, które byłyby podstawą dowypracowania konsensusu możliwego do przyjęcia przez wszyst-kich uczestników lub przynajmniej ich zdecydowaną większość.

Ważna jest tu także funkcja legitymizacyjna, w myśl którejpowoływanie się na wartości stanowi wąski argument i atutw uzasadnianiu konkretnych przedsięwzięć prezydencji.

Funkcja organizatorska odnosi się natomiast do urealnieniadziałań uczestników integracji europejskiej, uczynienia ich bar-dziej skutecznymi. Wartościami to potwierdzającymi są współ-praca i efektywność organizacji politycznej, jaką dziś budujeUnia Europejska wraz z jej instytucjami i państwami członkow-skimi. Przebieg integracji europejskiej udowodnił, iż efektyw-ność organizacji politycznej, w powiązaniu z brakiem jej osta-

tecznego kształtu, jest jedną z głównych przyczyn reform i rewi-zji traktatowych i pozatraktatowych zachodzących w UE.

Wartości europejskie spełniają również funkcję standaryza-cji i ekspresji. Ta pierwsza wskazuje na najistotniejsze w danymmomencie historycznym wartości polityczne i ogólnocywiliza-cyjne. Do najczęściej wskazywanych wartości należą tu: wol-ność, równość, pokój, bezpieczeństwo, demokracja i zaufanie30.

30 C. Maj, Wartości polityczne, s. 122–129.



97


Funkcja ekspresyjna natomiast wypełniana jest przez popula-ryzację i upowszechnianie przez prezydencję wartości wśród

społeczeństw i narodów. Oznacza to z jednej strony przybliżanieludziom tych wartości, ich interpretacji i znaczenia, z drugiej na-tomiast jest to utrwalanie przekonania o istotności konkretnychwartości oraz inicjowanie zainteresowania i działań na rzecz ichutrzymania.

Jeżeli chodzi o funkcje negatywne wartości, to praktyka in-tegracyjna w pełni udowadnia, że mogą one być również zarze-

wiem sporów i konfliktów. Wynikać to może ze zderzeń wartości, jak też z odmienności ich interpretacji. Do negatywnych zalicza-my tu funkcje: dezintegracyjną, atomizacyjną, antagonizacyjną,polaryzacyjną, autokratyzacyjną, destabilizacyjną i izolacjoni-styczną. W przypadku funkcji dezintegracyjnej przywiązanie dowartości i brak porozumienia co do ich wspólnej interpretacjimogą być przyczyną rozpadu związków i struktur. W tej sytu-acji realizacja takich wartości, jak niezależność czy też interesnarodowy, prowadzić może do dezintegracji systemu Unii Euro-pejskiej. Przebieg integracji europejskiej udowodnił, jak częstoodwoływanie się do tego zbioru wartości było przyczyną kryzy-sów i sporów pomiędzy państwami członkowskimi.

Z funkcją dezintegracyjną wiąże się wypełnianie funkcji ato-mizacyjnej. Jej występowanie kojarzy się głównie z realizacją i próbami bezkompromisowego egzekwowania wartości. Ze zja-

wiskiem tym wiąże się arbitralne i absolutyzujące, a także wą-skie i egoistyczne pojmowanie racji stanu. Działania te prowa-dzą do atomizacji społeczności międzynarodowej.

Funkcja antagonizacyjna oznacza stwarzanie warunkówsprzyjających powstawaniu rozbieżności i napięć między uczest-nikami procesu integracji europejskiej. Zjawiska takie są efek-tem zderzeń odmiennych interpretacji konkretnych wartości

lub przyjmowania odmiennych systemów wartości. Przyczy-na sporu czy też konfliktu staje się często rywalizacją i walką



98

Zbigniew Czachór

o wartości. Funkcja polaryzacyjna opiera się na wykształcaniusię podziałów stanowiących rezultat przyjmowania odmiennych

systemów wartości.Występowanie funkcji autokratyzacyjnej kojarzy się ze zjawi-

skami narzucania przez prezydencję określonego ładu politycz-nego/ekonomicznego/prawnego, który miałby być dla uczestni-ków korzystny. Wartości w tym wypadku stają się instrumentemideologicznego ustanowienia i utrzymania porządku europej-skiego. Są one także środkiem zabezpieczającym przed jaki-

mikolwiek dążeniami do osiągnięcia zmian. Konsekwencją jestwymuszanie na państwach słabszych określonych zachowań,przyjmujące niekiedy charakter presji. Występowanie funkcjidestabilizacyjnej łączy się ze zjawiskami zachwiania równowa-gi i ładu integracyjnego. Natomiast specyfika funkcji izolacjoni-stycznej polega na odcinaniu się uczestników integracji europej-skiej od świata zewnętrznego.

Każdy z członków Unii Europejskiej sprawujący prezydencjęwnosi własne spojrzenie na aksjologię integracji i wypracowy-waną przez siebie misję. W interesie państwa członkowskiego jest prawidłowe zdefiniowanie wartości istotnych dla prezyden-cji oraz dla zmian wewnętrznych zachodzących w Unii. Każdykraj będzie tak długo zainteresowany wzmocnieniem, a nie osła-bieniem Unii, dopóki przyjmować będzie za pewnik, iż wartościte mają przesądzające znaczenie dla jej dalszego istnienia.

6. Priorytety prezydencji a polska doktryna integracyjna

Odwołując się do ostatnich sześciu lat członkostwa Polskiw Unii Europejskiej, tak jak w roku 2004, tak i dzisiaj integracjaz UE i przyszła prezydencja służą przyspieszeniu rozwoju we-wnętrznego, modernizacji gospodarki i systemu prawnego orazlikwidacji luki rozwojowej (cywilizacyjnej) dzielącej Polskę od

wielu państw europejskich.



99


Wejście w życie traktatu akcesyjnego zapoczątkowało nowyzaawansowany etap procesu zmian o charakterze politycznym

i regulacyjnym. Członkostwo Polski w Unii Europejskiej wyma-gało i nadal wymaga pogłębionej unifikacji i harmonizacji w sfe-rze polityki, gospodarki i prawa. Bez wyzwolenia odpowiedniejenergii i pobudzenia potencjału akcesyjnego udział Polski w UEmógłby być ułomny, a korzyści zdecydowanie mniejsze31. W pro-cesie tym istotną rolę odegrać może zaplanowana na drugą poło-wę 2011 r. polska prezydencja w Unii Europejskiej.

Włączenie Polski do europejskiego systemu zarządzania in-tegracyjnego o charakterze bipolarnym (Unia Europejska ver-

sus Rada Europy)32 nie było i nie jest nadal procesem łatwym.Wymaga przezwyciężenia po obu stronach wielu sprzecznychi pozornie rozbieżnych interesów. Polska jako członek UE mia-ła i ma prawo oraz obowiązek przedstawiania i obrony swoichinteresów. Pytaniem otwartym pozostaje jednak zakres i inten-sywność interakcji negatywnych i pozytywnych zachodzącychna linii Bruksela – Warszawa. Za przykład podać można zaanga-żowanie Polski w Iraku, debatę nad Traktatem Konstytucyjnymi Lizbońskim, pakiet energetyczno-klimatyczny czy też liberali-zację rynku usług w UE.

Biorąc pod uwagę wszystkie możliwe okoliczności (w okresiepo upłynięciu 6 lat od daty członkostwa w Unii Europejskiej),

Polska wypracowując program, misję, agendę, „zawołanie” pre-

31 Narodowa Strategia Integracji (NSI) – to dokument przygotowany przez Ko-mitet Integracji Europejskiej (w wykonaniu uchwały Sejmu RP z 14.03.1996 r.).Opublikowany został przez Urząd Komitetu Integracji Europejskiej w roku 1997.Autor niniejszego artykułu brał udział w opracowaniu NSI; Raport w sprawie

korzyści i kosztów integracji Rzeczypospolitej Polskiej z Unią Europejską, Ra-port stanowi realizację uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 lutego2000 r. w sprawie przygotowań do członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w UniiEuropejskiej, Rada Ministrów, Warszawa, 26 lipca 2000 r., s. 2–5.

32 Polska w pierwszej połowie roku 2005 przewodniczyła obradom Rady Eu-ropy.



100

Zbigniew Czachór

zydencji oraz jej priorytety, powinna kierować się następujący-mi zasadami:• konieczne jest ciągłe przekonywanie państw członkowskich

UE, a szczególnie krajów tzw. starej unii, o szczególnej pozy-cji Polski w Europie Środkowo-Wschodniej i całej UE („Pol-ska szóstym krajem Unii”);

• polska polityka zagraniczna musi dążyć do osiągnięcia rów-nowagi pomiędzy pierwiastkiem europejskim a atlantyckim(postulat włączenia Polski do grupy G-20);

•

regułą musi pozostać zasada obustronności asymetrycznychdostosowań wspólnie wynegocjowanych, zarówno tych trak-tatowych, jak i pozatraktatowych;

• efektem akcesji Polski i innych krajów do UE nie może byćnaruszanie zasad niedyskryminacji, solidarności i spójnościeuropejskiej;

• Polska zobowiązana jest ciągle udowadniać (potwierdzać) swą zdolność do wypełnienia zobowiązań integracyjnych, które nasiebie przyjęła;

• partie polityczne i elity (sfera polityki, gospodarki, kulturyi nauki) powinny podjąć próbę utrzymania wątłego już kon-sensusu w sprawie członkostwa Polski w UE i miejsca Polskiw Europie;

• pełne zaabsorbowanie do krajowego systemu integracyjnegoefektów członkostwa wymaga odpowiednio zorganizowanego

i przygotowanego zaplecza w układzie (triada I): instytucje(struktury) – procedury – ludzie (triada II: politycy – urzędni-cy – eksperci);

• droga Polski do pełnego „skonsumowania” członkostwaw Unii Europejskiej poza dostosowaniami natury gospodar-czej i prawnej opierać się musi na ciągłym udziale społeczeń-stwa w tym trudnym i skomplikowanym procesie;

• nadal konieczne jest precyzyjne definiowanie polskiej wizji



101


zintegrowanej Unii (Europy)33, także w kontekście przyszło-ści integracji34.

7. Priorytety prezydencji i ich upowszechnianie

Bardzo ważnym czynnikiem związanym z upowszechnieniempriorytetów prezydencji w skali ogólnopolskiej, a także euro-pejskiej jest udział w tym procesie organizacji pozarządowych.Dlatego też organizacje tzw. trzeciego sektora angażują się narzecz przewodnictwa Polski w UE w roku 2011 poprzez:• upowszechnianie i urzeczywistnianie idei prezydencji;• wspieranie działań na rzecz przewodnictwa Polski w Unii Eu-

ropejskiej oraz innych organizacjach międzynarodowych;• prowadzenie działalności naukowej, edukacyjnej oraz kultu-

ralnej o tematyce dotyczącej prezydencji;• współdziałanie z innymi stowarzyszeniami krajowymi i za-

granicznymi mającymi ten sam cel działania.

Dla osiągnięcia tych celów organizacje pozarządowe podej-mują działania w sferze informacyjnej poprzez upowszechnianiewiedzy i informacji dotyczących europejskich procesów integra-cyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem prezydencji. W sferzeedukacyjnej aktywizują się poprzez: kształtowanie świadomościeuropejskiej Polaków w zakresie dotyczącym kierowania spra-wami Unii Europejskiej; upowszechnienie wiedzy o tradycjachi kulturze innych krajów prezydencji; wychowanie w tolerancjii szacunku dla różnych tradycji oraz odmienności kulturowychkrajów prezydencji. Natomiast w sferze analitycznej i studial-nej proeuropejskie organizacje pozarządowe stają się aktywnew zakresie prowadzenia działalności badawczej, seminaryjneji konferencyjnej poświęconej występującym lub przewidywa-nym problemom związanym z procesami przekształcania się

33 Doktryny integracyjnej.34 Por.: K. Bachmann, Polska kaczka – europejski staw. Szanse i pułapki

polskiej polityki europejskiej, Warszawa 1999, s. 144–145.



102

Zbigniew Czachór

Europy oraz włączenia Polski i innych krajów naszego regionudo sprawowania odpowiedzialności za zarządzanie (rządzenie)

Unią Europejską.W sferze integracji międzyśrodowiskowej: krajowej i między-

narodowej, organizacje pozarządowe włączają się w inicjowaniei organizowanie różnych form kontaktów, spotkań i dyskusji wie-lu reprezentantów środowisk społecznych i zawodowych zainte-resowanych kwestiami związanymi z prezydencją. W sferze po-litycznej wyrażają własne stanowiska w kwestiach istotnych dla

charakteru i przebiegu prezydencji oraz dla spraw związanychz miejscem, rolą i interesami Polski w Europie i w świecie. Podtą nazwą kryje się jeden z najważniejszych celów wychowania,czyli kształtowanie postaw tolerancji i otwartości na inne kulturyi ludzi. Chodzi o przygotowanie młodzieży do świadomego korzy-stania z szans i praw Europejczyka/obywatela Unii Europejskiej.

Edukacja europejska jest pojęciem wieloznacznym. Najczęś-ciej utożsamia się ją z nauczaniem o historii Europy, funkcjono-waniu Unii Europejskiej, prawie europejskim, prezentowaniempaństw i poszczególnych kultur oraz zwracaniem szczególnejuwagi na analizę problemów ewentualnych zysków i strat płyną-cych z przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Często jednakrozszerza się ją o edukację obywatelską związaną z przekazywa-niem konkretnych sposobów myślenia o funkcjonowaniu w spo-łeczeństwie i kształtowaniu postaw obywatelskich. Należy wy-

dzielić dwa pojęcia. Pierwsze to edukacja europejska rozumiana jako przekazywanie wiadomości o Europie i Unii Europejskiejoraz naszym członkostwie w tej organizacji. Drugie pojęcie toeuropejski wymiar nauczania rozumiany jako zestaw pewnychtreści programowych zmierzających ku wzmocnieniu poczuciatożsamości europejskiej.

Z metodycznego punktu widzenia w edukacji europejskiej po-

winny znaleźć się cztery elementy: uczenie o Europie, czyli na-uka historii kontynentu, rozwoju idei europejskich, eksponowa-



103


nie kultury europejskiej jako rozwoju kultur narodowych; ucze-nie o integracji europejskiej (w tym o prezydencji), czyli ukaza-

nie procesów integracyjnych w perspektywie historycznej, aleteż współczesnej/aktualnej; „europejskie myślenie”, czyli naukao fundamentalnych wartościach i zasadach, na których oparta jest Europa, takich jak demokracja, tolerancja, prawa człowieka,gospodarka rynkowa; „europejskie kompetencje”, charaktery-zowane jako narzędzia niezbędne do funkcjonowania Europej-czyka, wśród nich wyróżnić należy: znajomość języków obcych,

korzystanie z technologii informatycznych.W tak zaprezentowany obraz edukacji europejskiej w pełniwpisuje się edukacja w zakresie zaangażowania na rzecz spra-wowania prezydencji, czyli przewodnictwa europejskiego.

Przygotowanie Polski do integracji europejskiej i prezyden-cji w zakresie edukacji kadr dotyczy przede wszystkim szkol-nictwa wyższego i przygotowania studentów i absolwentów dosprostania wymogom polityki i administracji europejskiej. Nieulega dziś wątpliwości, że system edukacji stoi przed dwojakiegorodzaju wyzwaniami: po pierwsze, perfekcyjnego przygotowaniastudenta do opanowania mechanizmów państwa prawa i mecha-nizmów integracyjnych oraz, po drugie, adaptacji do polskichwarunków wzorców europejskich, w tym tych dotyczących spra-wowania władzy w Unii Europejskiej, której wyrazem jest prze-wodnictwo kraju członkowskiego.

Pomysł uruchamiania studiów europejskich zrodził się w Eu-ropie Zachodniej w latach pięćdziesiątych w trakcie powoły-wania Wspólnot Europejskich (Europejskiej Wspólnoty Węglai Stali, Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej oraz EuropejskiejWspólnoty Energii Atomowej). Tworzone i rozrastające się in-stytucje europejskie gwałtownie potrzebowały fachowych kadradministracyjnych i zarządzających35. Postępujący proces inte-

35 Europa w ławce szkolnej. Poradnik, praca zbiorowa, Warszawa 2005. Ma-teriały w posiadaniu autora tekstu.



104

Zbigniew Czachór

gracji wymagał coraz więcej specjalistów w dziedzinie polityki,ekonomii i prawa europejskiego. Z tego też względu w pierwszej

kolejności tworzone były studia podyplomowe. W zdecydowanejwiększości miały one dostarczyć pogłębionej wiedzy o Europiei integracji. Były to więc studia interdyscyplinarne, z natury rze-czy powierzchowne. Oprócz omawiania prawa i zagadnień gospo-darczych, wiele uwagi poświęcano w ich ramach językom, historii,literaturze i sztuce. Następnie nadszedł czas, aby w tematyce stu-diów licencjackich, magisterskich, doktoranckich i podyplomo-wych znalazło się miejsce na nauczanie i badanie specjalistycznejproblematyki integracyjnej, w tym dotyczącej przywództwa i pre-zydencji w Unii Europejskiej. Polska w przyspieszonym tempieprzeszła te wszystkie etapy edukacji europejskiej w formule „odogółu do szczegółu”. Np. w UAM w Poznaniu w obszarze studiówpodyplomowych rozpoczęto w roku 1995 od Podyplomowego Stu-dium Wiedzy o Europie i Integracji Europejskiej, jeszcze długoprzed akcesją Polski do UE. Natomiast w roku 2010 Wydział Nauk

Politycznych i Dziennikarstwa UAM w Poznaniu zainaugurowałPodyplomowe Studium Administracji Europejskiej, specjalność:Prezydencja Polski w Unii Europejskiej w praktyce samorządugminnego, powiatowego i wojewódzkiego.

W prowadzeniu studiów europeistycznych bardzo pomocnesą Europejskie Centra Dokumentacyjne. Centra te powoływanesą w wyniku porozumienia zawartego pomiędzy Komisją Eu-ropejską a placówkami edukacyjnymi (w tym akademickimi),

prowadzącymi kursy na temat integracji europejskiej. Centra teotrzymują regularnie i bezpłatnie komplety dokumentacji i pub-likacji wydawanych przez Wspólnoty Europejskie za pośredni-ctwem Office for Official Publications of the European Commu-nities w Luksemburgu. Zadaniem Centrów Dokumentacji Eu-ropejskiej (CDE) jest umożliwienie otwartego dostępu wszyst-kim zainteresowanym (szczególnie studentom) do informacji

nt. integracji europejskiej, funkcjonowania Unii Europejskiej,także z punktu widzenia sprawowania prezydencji.



105


„Trwają również intensywne prace nad promocją polskiegoprzewodnictwa. 5 lutego 2009 r. zainaugurowana została oficjal-

na strona internetowa w wersji polskiej i angielskiej, a obecnierównież francuskiej (www.prezydencjaue.gov.pl) poświęconaprzygotowaniom do przewodnictwa. Należy podkreślić, że Pol-ska jako pierwszy z krajów UE uruchomiła specjalną stronęinternetową w celu informowania społeczeństwa o stanie przy-gotowań do przewodnictwa w UE. W sierpniu 2009 r. przyjętezostały główne założenia programu kulturalnego prezydencji,który realizowany będzie przez Narodowy Instytut Audiowizu-alny oraz Instytut Adama Mickiewicza pod kierownictwem Mi-nisterstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W październiku2009 r. ogłoszony został konkurs na logo polskiej prezydencji.Wybór ogłoszony będzie, zgodnie z praktyką UE, tuż przed roz-poczęciem polskiego przewodnictwa.

Oficjalnym adresem strony internetowej w czasie sprawowaniaprzewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej będzie http://www.

pl2011.eu/. Uruchomienie strony nastąpi na początku czerwca2011 r. Zgodnie z »Programem informowania społeczeństwa pol-skiego o przewodnictwie Polski w Radzie UE w 2011 r.«, zaak-ceptowanym przez Pełnomocnika Rządu, w 2010 r. rozpoczniesię pierwszy etap koordynowanej przez Ministerstwo SprawZagranicznych kampanii informacyjno-edukacyjnej skierowa-nej do różnych grup odbiorców: szkół, środowisk akademickich,organizacji pozarządowych, samorządów. Program będzie reali-

zowany w latach 2010–2011. Polska w celu promocji prezydencjiw Internecie wykorzystuje tzw. nowe media (portale społecz-nościowe, blogi, portal YouTube), korzystając w tym zakresiez wzorów prezydencji szwedzkiej. Od połowy grudnia 2009 r.prezydencja polska posiada profil na Facebook’u (obecnie ponad3000 fanów), zaś od połowy lutego 2010 r. – grupę tematyczną naportalu Goldenline.pl”36.

36 Prezydencja Polski, s. 4.



106

Zbigniew Czachór

Zamiast wniosków

Na obecny i przyszły stan kreowania agendy i priorytetóworaz ich upowszechniania, a także dyskurs publiczny dotyczącyistoty polskiej prezydencji w Unii Europejskiej mają niezmien-nie wpływ następujące czynniki:• kondycja finansowa i gospodarcza Polski, szczególnie w okre-

sie kryzysu globalnego i europejskiego (problemy Grecji,Hiszpanii, Włoch, Portugalii);

• przygotowanie merytoryczne i logistyczne polskiej admini-

stracji publicznej do sprawowania prezydencji;• poziom stabilności politycznej w Polsce, szczególnie ważny

w kontekście wyborów parlamentarnych, które mogą odbyćsię w trakcie prezydencji;

• konsensus polityczny/partyjny (lub jego brak) dotyczący in-tegracji Polski z Unią Europejską;

• stosunek partii politycznych i ich liderów do integracji euro-

pejskiej;• zdolność negocjacyjna Polski/polskiego rządu oraz zdolność

do zawierania koniecznych kompromisów;• zdolność do wyrażania polskich interesów na szczeblu euro-

pejskim;• pozycja Polski w Unii Europejskiej (wyobrażona i ta prawdzi-

wa);• reprezentacja Polski w instytucjach Unii Europejskiej;• efektywność współpracy polskiego rządu z Radą UE i jej Se-

kretariatem Generalnym;• stan zgodności polskiego prawa z prawem europejskim/UE

(generujący ewentualne spory Polska – UE);• stan przygotowań do przyjęcia wspólnej waluty euro;• poziom/skala absorpcji pomocowych środków finansowych

Unii Europejskiej;• stopień i jakość informowania przez mass media o UE i inte-

gracji europejskiej;




• sondaże opinii publicznej potwierdzające stopień poparciapolskiego społeczeństwa dla UE, przy ciągle utrzymującym

się niskim poziomie wiedzy w Polsce na temat integracjieuropejskiej, Unii Europejskiej i jej prezydencji.

Documents

Prezydencja w Radzie Ue Wojtaszczyk