Princpios OramentriosAutor: Vander Gontijo - COFF/CD Local e Data: Braslia, setembro de 2004.Desde seus primrdios, a instituio oramentria foi cercada de uma srie de regrascom a finalidade de aumentar-lhe a consistncia no cumprimento de sua principalfinalidade: auxiliar o controle parlamentar sobre os Executivos. Essa regras ouprincpios receberam grande nfase na fase que os oramentos possuam grandeconotao jurdica, chegando alguns incorporados na corrente legislao: basicamente naConstituio, na Lei 4.320/64 e nas Leis de Diretrizes Oramentrias (LDOs). Osprincpios oramentrios so premissas a serem observadas na concepo da propostaoramentria.

UnidadeO oramento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um oramento para dadoexerccio financeiro. Dessa forma integrado, possvel obter eficazmente um retratogeral das finanas pblicas e, o mais importante, permite-se ao Poder Legislativo ocontrole racional e direto das operaes financeiras de responsabilidade do Executivo.So evidncias do cumprimento deste princpio, o fato de que apenas um nicooramento examinado, aprovado e homologado. Alm disso, tem-se um caixa nico euma nica contabilidade.O princpio da unidade respaldado legalmente por meio do Art. 2 da Lei 4.320/64 epelo 5 do art. 165 da CF 88.Mas mesmo assim, o princpio clssico da unidade no estava, na verdade, sendoobservado. As dificuldades comearam antes da Constituio de 88 em razo da prpriaevoluo do sistema oramentrio brasileiro. Na dcada de 80, havia um convviosimultneo com trs oramentos distintos &mdash o oramento fiscal, o oramentomonetrio e o oramento das estatais. No ocorria nenhuma consolidao entre osmesmos.Na verdade, o art.62, da Constituio de 1967, emendada, limitava o alcance de suaaplicao, ao excluir expressamente do oramento anual as entidades que norecebessem subvenes ou transferncias conta do oramento (exemplo: Banco doBrasil - exceto se houver integralizao de capital pela Unio).No seu 1, estabelecia que a incluso, no oramento anual, da despesa e da receita dosrgos da administrao indireta ser feita em dotaes globais e no lhes prejudicara autonomia na gesto legal dos seus recursos.O oramento Fiscal era sempre equilibrado e era aprovado pelo Legislativo. O oramentomonetrio e o das Empresas Estatais eram deficitrios e sem controle e, alm do mais,no eram votados. Ora, como o dficit pblico e os subsdios mais importantes estavamno oramento monetrio, o Legislativo encontrava-se, praticamente, alijado das decisesmais relevantes em relao poltica fiscal e monetria da Nao.

TotalidadeCoube doutrina tratar de reconceituar o princpio da unidade de forma que abrangesseas novas situaes. Surgiu, ento, o princpio da totalidade, que possibilitava acoexistncia de mltiplos oramentos que, entretanto, devem sofrer consolidao, deforma a permitir uma viso geral do conjunto das finanas pblicas.A Constituio de 1988 trouxe melhor entendimento para a questo ao precisar acomposio do oramento anual que passar a ser integrado pelas seguintes partes: a)oramento fiscal b) oramento da seguridade social e c) oramento de investimentosdas estatais. Este modelo, em linhas gerais segue o princpio da totalidade.UniversalidadePrincpio pelo qual o oramento deve conter todas as receitas e todas as despesas doEstado. Indispensvel para o controle parlamentar, pois possibilita :a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prvia autorizaopara respectiva arrecadao e realizaob) impedir ao Executivo a realizao de qualquer operao de receita e de despesa semprvia autorizao Legislativac) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim deautorizar a cobrana de tributos estritamente necessrios para atend-las.

Na Lei 4.320/64, o cumprimento da regra exigido nos seguintes dispositivos:Art.2 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e da despesa, deforma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho dogoverno, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade.Art.3 A Lei do Oramento compreender todas as receitas, inclusive as operaesde crdito autorizadas em lei.

A Emenda Constitucional n. 1/69 consagra essa regra de forma peculiar: "O oramentoanual compreender obrigatoriamente as despesas e receitas relativas a todos osPoderes, rgos, fundos, tanto da administrao direta quanto da indireta, excludasapenas as entidades que no recebam subvenes ou transferncias conta dooramento.Observa-se, claramente, que houve um mal entendimento entre a condio de auto-suficincia ou no da entidade com a questo, que fundamental, da utilizao ou no derecursos pblicos.Somente a partir de 1988 as operaes de crdito foram includas no oramento. Almdisso, as empresas estatais e de economia mista, bem como as agncias oficiais defomento (BNDES, CEF, Banco da Amaznia, BNB) e os Fundos Constitucionais (FINAM,FINOR, PIN/PROTERRA) no tm a obrigatoriedade de integrar suas despesas ereceitas operacionais ao oramento pblico. Esses oramentos so organizados eacompanhados com a participao do Ministrio do Planejamento (MPO), ou seja, no soapreciados pelo Legislativo. A incluso de seus investimentos no Oramento da Unio

justificada na medida que tais aplicaes contam com o apoio do oramento fiscal e atmesmo da seguridade.Anualidade ou PeriodicidadeO oramento deve ser elaborado e autorizado para um determinado perodo de tempo,geralmente um ano. A exceo se d nos crditos especiais e extraordinrio autorizadosnos ltimos quatro meses do exerccio, reabertos nos limites de seus saldos, seroincorporados ao oramento do exerccio subsequente.Este princpio tem origem na questo surgida na Idade Mdia sobre a anualidade doimposto. E a se encontra a principal conseqncia positiva em relao a este princpio,pois dessa forma exige-se autorizao peridica do Parlamento. No Brasil, o exercciofinanceiro coincide com o ano civil, como si acontecer na maioria dos pases. Mas issono regra geral. Na Itlia e na Sucia o exerccio financeiro comea em 1/7 e terminaem 30/6. Na Inglaterra, no Japo e na Alemanha o exerccio financeiro vai de 1/4 a31/3. Nos Estados Unidos comea em 1/10, prolongando-se at 30/9.O 5 do art. 165 da CF 88 d respaldo legal a este princpio quando dispe que: "A leioramentria anual compreender:"O cumprimento deste princpio torna-se evidente nas ementas das Leis Oramentrias,como por exemplo, a da Lei 10.837/2004: "Estima a receita e fixa a despesa da Uniopara o exerccio financeiro de 2004."Observe-se, finalmente, que a programao financeira, trimestral na Lei 4.320/64 emensal nos Decretos de Contingenciamento, limitando a faculdade de os rgosempenhar despesas, no mais ao montante das dotaes anuais, pode ser entendidocomo um abandono parcial do princpio da anualidade.ExclusividadeA lei oramentria dever conter apenas matria oramentria ou financeira. Ou seja,dela deve ser excludo qualquer dispositivo estranha estimativa de receita e fixaode despesa. O objetivo deste princpio evitar a presena de "caldas e rabilongos"No se inclui na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares econtratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita.Este princpio encontra-se expresso no art. 165, 8 da CF de 88: "A lei oramentriaanual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa ..."Especificao, Especializao ou DiscriminaoAs receitas e as despesas devem aparecer de forma discriminada, de tal forma que sepossa saber, pormenorizadamente, as origens dos recursos e sua aplicao. Como regraclssica tinha o objetivo de facilitar a funo de acompanhamento e controle do gastopblico, pois inibe a concesso de autorizaes genricas (comumente chamadas deemendas curinga ou "rachadinhas") que propiciam demasiada flexibilidade e arbtrio aoPoder Executivo, dando mais segurana ao contribuinte e ao Legislativo. A Lei n 4.320/64 incorpora o princpio no seu art. 5: "A Lei de Oramento no

consignar dotaes globais para atender indiferentemente as despesas...., "O art. 15 da referida Lei exige tambm um nvel mnimo de detalhamento: "...adiscriminao da despesa far-se-, no mnimo, por elementos".Como evidncia de cumprimento deste princpio pode-se citar a Atividade 4775, cujottulo "Capacitao de agentes atuantes nas culturas de oleaginosas". Mas, tambm,existem vrios exemplos do no cumprimento como, por exemplo, a Ao 0620 "Apoio aprojetos municipais de infra-estrutura e servios em agricultura familiar, ou o subttulo"Aes de Saneamento Bsico em pequenas cidades da Regio Sul"

No Vinculao ou No Afetao das ReceitasNenhuma parcela da receita geral poder ser reservada ou comprometida para atendera certos casos ou a determinado gasto. Ou seja, a receita no pode ter vinculaes.Essas reduzem o grau de liberdade do gestor e engessa o planejamento de longo, mdioe curto prazos.Este princpio encontra-se claramente expresso no inciso IV do art. 167 da CF de 88,mas aplica-se somente s receitas de impostos."So vedados "a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa,ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem osarts., 158 e 159, a destinao de recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino(art. 212), prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita,previstas no art. 165, 8".As evidncias de receitas afetadas so abundantes:

Taxas, contribuies: servem para custear certos servios prestadosEmprstimos: comprometidos para determinadas finalidadesFundos: receitas vinculadas.

Observe-se ainda que as vinculaes foram eliminadas no governo Figueiredo, mas,infelizmente, ressuscitadas na Constituio de 1988. O ministro Palocci recoloca essaidia na ordem do dia.Oramento BrutoEste princpio clssico surgiu juntamente com o da universalidade, visando ao mesmoobjetivo. Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no oramento emseus valores brutos, sem qualquer tipo de deduo.A inteno a de impedir a incluso de valores lquidos ou de saldos resultantes doconfronto entre receitas e as despesas de determinado servio pblico.Lei 4.320/64 consagra este princpio em seu art. 6: "Todas as receitas e despesasconstaro da Lei do Oramento pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues.Reforando este princpio, o 1 do mesmo artigo estabelece o mecanismo detransferncia entre unidades governamentais "Dessa forma, as cotas de receita que uma entidade pblica deva transferir a outraincluir-se-o, como despesa, no oramento da entidade obrigada transferncia e, comoreceita, no oramento da que as deva receber. Como exemplo desse procedimento pode-

se citar o caso da Arrecadao do Imposto Territorial Rural, que se constitui numareceita prevista no oramento da Unio para 2004 com o valor de R$ 309,4 milhes. Nomesmo oramento, fixa-se uma despesa relativa Transferncia para Municpios (UO73108-Transferncias Constitucionais) no valor de R$ 154,7 milhes.Ou seja, se o Oramento registrasse apenas uma entrada lquida para a Unio de apenasR$ 154,7 milhes, parte da histria estaria perdida.

EquilbrioPrincpio clssico que tem merecido maior ateno, mesmo fora do mbito especfico dooramento, pautado nos ideais liberais dos economistas clssicos (Smith, Say, Ricardo).O keynesianismo (a partir dos anos 30) tornou-se uma contraposio ao princpio dooramento equilibrado, justificando a interveno do governo nos perodos de recesso.Admitia-se o dficit (dvida) e seu financiamento. Economicamente haveriacompensao, pois a utilizao de recursos ociosos geraria mais emprego, mais renda,mais receita para o Governo e, finalmente, recolocaria a economia na sua rota decrescimento.No Brasil, as ltimas Constituies tm tratado essa questo ora de maneira explcitaora de forma indireta. A Constituio de 1967 dispunha que : "O montante da despesaautorizada em cada exerccio financeiro no poder ser superior ao total de receitasestimadas para o mesmo perodo."Observa-se a existncia de dificuldades estruturais para o cumprimento desseprincpio, principalmente em fases de crescimento da economia, pois as despesaspblicas normalmente crescem mais que as receitas pblicas quando h crescimento darenda interna .De qualquer forma, ex-ante, o equilbrio oramentrio respeitado, conforme pode serverificado nos Arts. 2 e 3 da Lei 10.837/2003, onde: A Receita Total estimada emR$ 1.469.087.336,00, e a Despesa Total fixada em R$ 1.469.087.336,00.Entretanto, nas cifras acima encontra-se um tremendo dficit, devidamente financiadopor emprstimos. O dficit aparece embutido nas chamadas Operaes de Crdito queclassificam tanto os financiamentos de longo prazo contratados para obras, asoperaes de curto prazo de recomposio de caixa e que se transformam em longoprazo pela permanente rolagem e a receita com a colocao de ttulos e obrigaesemitidas pelo Tesouro.A CF 88 adotou uma postura mais realista. Props o equilbrio entre operaes decrdito e as despesas de capital. O art. 167, inciso III, veda: "a realizao de operaesde crditos que excedam o montante das despesas de capital ...."Qual a mensagem que se encontra vinculada a esse dispositivo? Claramente a de que oendividamento s pode ser admitido para a realizao de investimento ou abatimento dadvida. Ou seja, deve-se evitar tomar dinheiro emprestado para gastar com despesacorrente, mas pode pegar emprestado para cobrir despesa de capital (o dficit aqui permitido ). Essa uma norma lgica e de grande importncia para as finanas pblicas

do Pas. Na verdade, a Regra de Ouro reforada na Lei de Responsabilidade Fiscal(LRF, art. 12, 2): "O montante previsto para as receitas de operaes de crdito nopoder ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de leioramentria."Essa Regra tambm significa, por outro lado, que a receita corrente deve cobrir asdespesas correntes (no pode haver dficit corrente). A Regra de Ouro vem sendoadequadamente cumprida nos ltimos oramentos, exceto nos dois ltimos (2003 e2004). Para o exerccio de 2004, o valor das operaes de crdito dos oramentosfiscal e da seguridade de R$ 629,7 bilhes. Se somado a esse, o valor corresponde aoOramento de Investimento das Estatais &mdash OIE - (R$ 5,9 milhes) chega-se aototal de R$ 635,6 milhes.J as despesas de capital dos oramentos fiscal e da seguridade social somam R$ 612,7milhes. Com R$ 23,8 do OIE, chega-se ao total de R$ 636,5 milhes. Ou seja, s secumpre a regra de ouro se se considera na contabilizao os dados relativos aoOramento das Estatais.Ainda com relao ao princpio do equilbrio, um terceiro conceito surge a partir da Leide Responsabilidade Fiscal &mdash o chamado Equilbrio Fiscal. Na verdade, exige-semais que o equilbrio, exige-se um supervit (fiscal), ou seja, a receita (primria) devesuperar a despesa (primria) de forma que o saldo possa ser utilizado para pagamentodo servio da dvida pblica.Essa variao do princpio do equilbrio faz parte das orientaes oramentriasconstantes das leis de diretrizes oramentrias. O art. 15 da Lei n 10.707, de 30 dejulho de 2003 (LDO 2004) dispe, por exemplo, que: "Art. 15. A elaborao do projetoda lei oramentria de 2004, a aprovao e a execuo da respectiva lei devero levarem conta a obteno de supervit primrio em percentual do Produto Interno Bruto -PIB, conforme discriminado no Anexo de Metas Fiscais, constante do Anexo III destaLei."LegalidadeHistoricamente, sempre se procurou dar um cunho jurdico ao oramento, ou seja, paraser legal, tanto as receitas e as despesas precisam estar previstas a Lei OramentriaAnual, ou seja, a aprovao do oramento deve observar processo legislativo porquetrata-se de um dispositivo de grande interesse da sociedade.O respaldo a este princpio pode ser encontrado nos art. 37 166 da CF de 1988. O Art.166 dispe que: "Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizesoramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duasCasas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum."A evidncia de seu cumprimento encontra-se na prpria ementa das leis oramentrias,como por exemplo, a da Lei n 10.837/2003: "O Presidente da Repblica Fao saber queo Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei:"Publicidade

O contedo oramentrio deve ser divulgado (publicado) nos veculos oficiais decomunicao para conhecimento do pblico e para eficcia de sua validade. Este princpio consagrado no art. 37 da CF de 88: "A administrao pblica direta e indireta dequalquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpiosobedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade eeficincia e, tambm, ao seguinte: ..."Clareza ou ObjetividadeO oramento pblico deve ser apresentado em linguagem clara e compreensvel a todaspessoas que, por fora do ofcio ou interesse, precisam manipul-lo. Difcil de serempregado em razo da facilidade de a burocracia se expressar em linguagem complexa.Observe-se, por exemplo, o ttulo da ao n 0373 do oramento para 2004:"Equalizao de Juros e Bnus de Adimplncia no Alongamento de Dvidas Originrias doCrdito Rural".ExatidoDe acordo com esse princpio as estimativas devem ser to exatas quanto possvel, deforma a garantir pea oramentria um mnimo de consistncia para que possa serempregada como instrumento de programao, gerncia e controle. Indiretamente, osautores especializados em matria oramentria apontam os arts. 7 e 16 do Decreto-lein 200/67 como respaldo ao mesmo.