PRIVATIZZAZIONI e FINANZA PUBBLICA

Alessandro Petretto

DISEI, Università di Firenze

Fondazione Cesifin Alberto Predieri

Le privatizzazioni……sempre evocate, attuate con risultati altalenanti, ma mai decisive….

• OUTLINE

• 1. La teoria economica della privatizzazione delle imprese di pubblica utilità: una sintetica rassegna

• 2. La decisione di privatizzare un asset e il prezzo ottimale di vendita

• 3. La possibile privatizzazione del patrimonio della Pubblica amministrazione in Italia: dimensioni, programmi e attuazioni

• 4. Privatizzazioni e debito pubblico in Italia: le prospettive di riduzione del rapporto debito su PIL

• 5. Conclusioni: privatizzazioni necessarie, non sufficienti….ancora sacrifici?

OECD (2010), Privatizzazione” => qualunque transazione materiale in virtù della quale il possesso ultimo di un’entità aziendale o di un asset reale da parte della Pubblica Amministrazione risulta ridotto

Privatizzazione <= cessione patrimoniale e non diun’attività o un affidamento in gestionePrivatizzazione Liberalizzazione

La teoria economica della privatizzazione delle imprese di pubblica utilità: una sintetica rassegna

• Teoria dell'impresa e assetti proprietari (Grossman e Hart, 1986; Hart e Moore, 1990; Sappington e Stiglitz 1987)

• Conflitti di interesse e asimmetria informativa• Shapiro e Willig, 1990, Pint 1991, De Fraja 1993 e Roemer e Silvestre 1992, Dixit 1996

e 1997

• Limiti di impegno e credibilità del governo• Laffont e Tirole 1991 e 1993; Schmidt 1996a, 1996b

• La privatizzazione secondo la teoria della Political economy• Shleifer, 1998, Boyco et al. 1996, Dyck 1997, Boss 2000, Laffont 2000, Bias e Perotti

2002

Quando la natura della proprietàinfluenza le performance dell’impresa

Politici - regolatori - impresa

Hold-up dell’investimento manageriale

Manager, politici, sindacati elettori di destra e di sinistra

La decisione di privatizzare un asset e il prezzo ottimale di vendita

Regola di desiderabilità sociale di una dismissione: “La vendita di un asset èsocialmente conveniente quando il prezzo di cessione P è superiore al prezzo minimo accettabile dall’ente pubblico, Pg, cioè il prezzo al quale la collettività è indifferente rispetto alla transazione, ovvero quando ΔW=0”.

Formalmente abbiamo:

con Pg >0 se VSg>VSp, altrimenti Pg=0

10

pg

g

VSVSPPseW

[6]

.

Beneficial sale interval ………..

gPPW

**

ˆ)1(

VP

• Con P= VP, cioè il valore attuate del cash flow privato, l’ente pubblico estrae il massimo profitto all’acquirente => prezzo massimo che il privato è disposto a pagare

• => il massimo incremento di benessere, misurato in termini di entrate fiscali, è dato dalla differenza fra questo prezzo massimo e il prezzo minimo che l’ente pubblico è disposto ad accettare

Intervallo entro cui si colloca il prezzo di cessione PVariabile => le condizioni di vendita impattano su VP, VSg e VSp e quindi Pg

0PgVP P

Il patrimonio della Pubblica amministrazione in Italia => beni «fruttiferi»: immobili, partecipazioni e concessioni

• Cottarelli (2016) Patrimonio pubblico nel 2015 Miliardi di euro

Ricchezza reale dello Stato (immobili, impianti, macchinari, armamenti, prodotti dell’attività intellettuale e terreni)

491

Ricchezza mobiliare e finanziaria dello Stato 669

Patrimonio enti territoriali (Regioni, Province, Comuni, ecc.) 800

TOTALE 2.000

DEBITO PUBBLICO 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Amministrazione centrale 1.561 1.654 1.735 1.873 1.989 1.992 1.997 2.045

Amministrazione locale 110 115 116 118 115 116 121 125

Pubblica amministrazione 1.671 1.769 1.851 1.907 2.104 2.108 2.118 2.170

P/D= 0.9

Gli immobili della P.A.

• Il valore del patrimonio immobiliare delle amministrazioni pubbliche è stimato tra i 240 ed il 320 miliardi di euro (Astrid 2013).

• Per ISTAT (2015), la cifra arriva a 360 miliardi, che sta entro i 491 di ricchezza non finanziaria calcolati da Cottarelli (2016).

• il 27% è considerato “vendibile” ovvero non utilizzato direttamente o indirettamente da amministrazioni pubbliche (MEF 2015).

• La quota più consistente è detenuta dai Comuni (120-167 miliardi), seguono le Province (24-33 miliardi) e le Regioni (5-7 miliardi)…... Enti previdenziali, Enti del servizio sanitario locale, Università, Camere di Commercio, Unioni di Comuni e Comunità montane…...

• la dimensione effettiva del patrimonio immobiliare degli EELL deve ritenersi ancora più rilevante, dato che non tutte le amministrazioni hanno risposto all’indagine del MEF.

• Degli appartamenti ERP, secondo il MEF circa il 60% può essere considerata “vendibile” in quanto non più di categoria “popolare” e abitata da inquilini non più “aventi diritto”.

Le partecipazioni pubbliche

Attività finanziarie dello Stato Milioni di €

Partecipazioni azionarie 70.000

Crediti

- Verso la stessa P.A.- Imposte non pagate

344.000

Partecipazioni in organismi internazionali 185.000

Anticipazioni attive 62.000

Altro 8.000

TOTALE 669.000

Fonte: Cottarelli (2016)

Le partecipazioni detenute in via indiretta dalla Cassa depositi e prestiti (CDP), <= oltre l’80% del MEF e per il rimanente da un coacervo di Fondazioni di origine bancaria => valore di mercato pari a circa 27 miliardi, di cui circa 17 in aziende quotate e circa 10 in aziende non quotate.

Partecipazioni vendibili: azioni quotate e non

Astrid (2013) => valore del portafoglio di partecipazioni MEF in società quotate circa 11,8 miliardi di euro.

Partecipate degli EELL

• MEF (2015) => 7.877 (il 60% circa società di capitale), di 6.308 controllate direttamente

• Si sono venute formando vere e proprie “costellazioni” di aziende intorno alle Regioni, alle Province e ai grandi e medi Comuni, anche con meccanismi moltiplicativi non orientati dagli stessi enti

• Tuttavia, solo 6.414 di queste società sono attive e quasi 1.500 sono con zero addetti e altre 2.300 con meno di 10 addetti. Il valore di portafoglio del complesso di queste partecipazioni risulta pertanto di difficile valutazione. Secondo una stima della KPMG, riportata da Astrid (2013), su circa 3500 aziende, si arriverebbe ad un valore pari a circa 20 miliardi di euro

Quasi il 25% delle società partecipate dalle Amministrazioni locali è considerata in perdita, cioè con una perdita superiore allo 0,1% del Patrimonio netto. Sono 1.732 con una perdita assoluta di 900 milioni di euro. Solo 16 società “realizzano” oltre 500 milioni di euro di perdite.

Ci sono poi perdite occulte, rappresentate da contratti di servizio degli EELL «fasulli» che coprono inefficienze. Queste perdite ricadono sui cittadini in vario modo.

La dinamica nel tempo delle partecipate EELL

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Obiettivi di razionalizzazione del sistema dellepartecipate degli EELL: Il T.U.

• limitare il ricorso alla costituzione di società

• ridurne il numero e

• impedire che producano perdite

• Nel T.U. non vi è un esplicito invito ad attuare processi di privatizzazione tramite la dismissione delle partecipazioni in società che gestiscono “servizi pubblici di interesse economico generale”, ma è presente sotto traccia

• La dismissione è incentivata => conseguire entrate straordinarie in conto capitale

Il programma di privatizzazione del governo 2017-2019• Nel febbraio del 2015 il MEF ha ceduto a banche nazionali e internazionali un pacchetto di azioni ENEL pari al 5,74% del capitale

della Società, riducendo la propria partecipazione dal 31,24% al 25,50%. Il corrispettivo della vendita delle azioni ENEL è ammontato complessivamente a circa 2,2 miliardi di euro. In data 31 marzo 2016 si è perfezionato il progetto di scissione parziale non proporzionale di Enel Green Power S.p.A. (EGP) in favore di ENEL. L 'operazione ha comportato l’emissione di nuove azioni Enel attribuite agli azionisti Terzi di EGP e la conseguente diluizione della partecipazione del MEF in ENEL dal 25,50% al 23,58%.

• La realizzazione delle cessioni delle quote di POSTE Italiane è stata conclusa nel mese di Ottobre 2015. La privatizzazione <= DPCM del maggio 2014, che regolamentava l’alienazione fino al 40 per cento del capitale di Poste Italiane con il coinvolgimento anche del pubblico dei risparmiatori e dei dipendenti. Nel maggio 2016 si è realizzato il conferimento di una quota del 35% in Poste Italiane alla CDP tramite un aumento di capitale riservato da 2,9 miliardi di euro. L’attività di indirizzo e di gestione della partecipazione continuerà ad essere esercitata dal MEF.

• DPCM del maggio 2014=> la privatizzazione di ENAV prevedeva la cessione fino al 49 per cento del capitale mediante operazioni di Offerta pubblica iniziale (IPO). L'offerta originaria, partita l'11 luglio scorso, aveva come oggetto un quantitativo massimo di 230 milioni di azioni ordinarie, pari al 42,5% del capitale sociale. Il 21 luglio 2016, a conclusione dell'operazione, l’Offerta globale si è realizzata attraverso un’Offerta Pubblica in Italia rivolta al pubblico indistinto e ai dipendenti del Gruppo ENAV e avente ad oggetto un minimo di 23 milioni di azioni, pari al 10% dell'Offerta Globale di Vendita, e un contestuale Collocamento Istituzionale. Il prezzo di offerta e istituzionale è stato fissato in 3,30 euro ad azione. La domanda complessiva è stata otto volte superiore all'offerta. Il 26 luglio 2016 ha avuto inizio la negoziazione del titolo ENAV alla borsa valori di Milano. Il 2 agosto 2016, a seguito dell’integrale esercizio dell’opzione Greenshoe, la quota ceduta dal MEF ha raggiunto il 46,6%, per un controvalore complessivo di circa 834 milioni di euro.

• Per quanto attiene a FERROVIE DELLO STATO, il processo va a rilento, in quanto sono solo state delineate le attività preparatorie per la privatizzazione del Gruppo Ferrovie dello Stato, di intesa con la Società e il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, al fine di individuare le modalità più idonee per la realizzazione della privatizzazione stessa.

Sintesi delle cessioni più recenti

2012 Cessione a CDP delle partecipazioni Sace, Simest e Fintecnica 8.783

2015 Cessione sul mercato di azioni ENEL 2.163

2015 Offerta pubblica di vendita (IPO) POSTE 3.116

2016 Partecipazione al Fondo investimento Italiano SGR 1.700

2016 Cessioni Quota di minoranza capitale ENAV 834

16.596

Principali operazioni recenti di cessioni (milioni di euro)

Tra il 1994 e il 2016 (MEF 2016), le privatizzazioni da cessione di partecipazioni detenute dal MEF, hanno reso, al netto dei costi, circa 110 miliardi di euro, ai quali sono aggiunte poste da dividendi straordinari alimentando il Fondo ammortamento titoli di stato fino a 143 miliardi. .

Dal 2012 al 2016 gli incassi dello statohanno dato 16,6 miliardi

Privatizzazioni e debito pubblico in Italia: le prospettive di riduzione del rapporto debito su PIL

2014 2015 2016 2017 2018 2019

b(t) 131,9 132,3 132,8 132,6 130,1 126,7

db(t)/dt 2,9 0,4 0,5 -0,3 -2,5 -3,4

Fattori

determinanti

Avanzo

primario dp(t)

-1,6 -1,5 -1,5 -1,4 -2,3 -3,2

Snow ball effect

(i-n)b(t)

3,3 2,4 1,6 1,1 -0,4 -0,4

Stock flow

adjustment,

df(t)/dt

1,1 -0,4 0,4 0,0 0,3 0,2

di cui

privatizzazioni

-0,2 -0,4 -0,1 -0,5 -0,5 -0,3

Evoluzione del rapporto debito/PIL, b(t) e sue componenti (% su PIL)

FONTE: DEF, Nota di Aggiornamento 2016

2% del PIL cumulato36 miliardi di riduzione dello stockdi debito in 6 anni

Dalle privatizzazioni alla riduzione del debito e al finanziamento degli investimenti pubblici

• Le percentuali indicate invece nell’ultima riga della Tabella sono solo dismissioni nette di partecipazioni in attività finanziarie e quote societarie. Le vendite di immobili sono classificate come entrate straordinarie e vanno ad incrementare l’avanzo primario

• Il dato => consolidato dell’intera P.A. Se la dismissione è effettuata dal MEF, quale possessore di quote azionarie, si ha corrispondentemente una contrazione diretta e immediata del debito, in quanto l’entrata andrà a ridurre automaticamente il passivo attraverso l’ammortamento dello stesso => Fondo Ammortamento titoli di Stato raccoglie i proventi delle privatizzazioni e dei dividendi straordinari pagati da controllate pubbliche e li destina al riacquisto sul mercato di titoli pubblici o al rimborso di quelli in scadenza.

• Se invece la dismissione è effettuata da un EELL, l’effetto sul rapporto debito/PIL si ha solo se lo stesso ente impiega le risorse per abbattere il suo debito. Se l’entrata straordinaria dell’ente, ottenuta collocando azioni di un’impresa PU quotata, è invece destinata al finanziamento degli investimenti, si può avere un effetto di contrazione del debito dell’intera P.A. se lo Stato centrale decide di ridurre corrispondentemente i trasferimenti agli enti locali. La riduzione del debito avrebbe luogo indirettamente attraverso un aumento dell’avanzo primario.

Tuttavia, questa simmetria tra aumento delle privatizzazione e riduzione dei trasferimenti non funziona e non avrebbe nemmeno senso logico in termini di politica economica.

Anzi, sotto il profilo sociale, la valenza del finanziamento degli investimenti è anche superiore a quella della riduzione del debito, in considerazione del ruolo degli investimenti degli enti locali come volano dell’economia e come accrescimento della qualità dei servizi pubblici.

Dal 2008 al 2014 gli investimenti degli enti territoriali, si sono contratti di oltre il 30% in termini reali (quasi il 9% annuo). La quota degli stessi sul totale della P.A. è diminuita dal 77% al 70%, essendo stata meno rilevante la contrazione degli investimenti dell’Amministrazione centrale

Le possibilità di indebitamento per finanziare gli investimenti degli EELL sono ancora limitate => PRIVATIZZAZIONI

Conclusioni: privatizzazioni necessarie, non sufficienti….ancora sacrifici?• Secondo una stima invero ottimistica in tema di privatizzazione, nel giro di un decennio in Italia si

potrebbero ricavare, tra cessioni di partecipazioni e vendite immobiliari, circa 300 miliardi di € (Astrid 2013). Si tratta di circa il 17-18% del PIL 2013, una cifra consistente anche se rappresenta poco più poco più del 14% del debito pubblico, sempre riferito al 2013.

• I dati ufficiali ci dicono (MEF 2016), in merito al passato, che tra il 1994 e il 2016, le privatizzazioni da cessione di partecipazioni detenute dal MEF, hanno reso, al netto dei costi, circa 110 miliardi di €, ai quali sono aggiunte poste da dividendi straordinari alimentando il Fondo ammortamento fino a 143 miliardi. Dal 2012 al 2016 gli incassi dello stato hanno dato 16,6 miliardi

• In merito anche al futuro, il programma di privatizzazione da cessioni di partecipazioni finanziarie del governo dovrebbe consentire una riduzione dello stock di circa 36 miliardi nel periodo 2014-2019, pari al 1,6%, a fine periodo. Per cui, ammettendo uno stesso ritmo, in dieci anni si potrebbe ottenere solo qualcosa di meno del 4% di riduzione del debito della P.A. Per raggiungere un risultato analogo a quello quantificato da Astrid si dovrebbe quindi più che triplicare il dato delle cessioni di partite finanziarie realizzando un colossale piano di cessioni immobiliari.

• ……. i programmi di privatizzazione, per quanto necessari, non forniscono, nemmeno nelle previsioni più ottimistiche, una soluzione sufficiente, né quantitativamente decisiva, per l’abbattimento del debito pubblico.

Questa constatazione ha due implicazioni di politica economica: • l’abbattimento del debito deve seguire altre vie, non essendo sufficiente il ricorso

alla “vendita dei gioielli della corona” e• le privatizzazioni debbono trovare, e di fatto trovano, altre giustificazioni

economiche che ne legittimino la convenienza sociale.

Il mix di politiche di riduzione dello stock di debito => credibilitàAvanzi primariPrivatizzazioniRistrutturazione del debito

…..Poiché si va, in un modo o nell’altro, ad incidere sugli attivi

dei creditori, lo stato debitore deve essere il più possibile con la

coscienza a posto, avendo ceduto una gran parte i suoi “gioielli”.