UNIVERZITA KOMENSKÉHO V BRATISLAVE

FILOZOFICKÁ FAKULTA

Katedra politológie

Problémy poskytovania rozvojovej pomoci v Keni medzi rokmi 1980 a 1998

(záverečná práca)

Maroš Žofčin

Medzinárodná politická ekonómia

Mgr. Zsolt Gál, PhD.

LS 2008/2009

1

Od získania nezávislosti v roku 1963 bola Keni mnoho krát poskytnutá finančná

pomoc. Vo svojej práci sa zameriam na finančnú pomoc medzi rokmi 1980 a 1998.

Zakaždým to bolo spojené s prísľubom vykonania mnohých reforiem, ktoré ale Keňa ani

raz neurobila. Keňu uviedol ako príklad, kedy finančná pomoc nebola náležite využitá,

Paul Collier vo svojej knihe The Bottom Billion. V prvej časti popíšem, aké problémy

majú krajiny tretieho sveta a aké riešenia Collier navrhuje. Zameriam sa na finančnú

pomoc, ktorá práve v prípade Keni neuspela. V druhej časti sa zameriam na Keňu.

Zameriam sa na okolnosti poskytnutia finančnej pomoci. Kto ju poskytoval a kedy, za

akých podmienok bola pomoc poskytnutá a či, resp. ktoré z týchto podmienok Keňa

splnila. V práci chcem ukázať, že Keňa je uväznená v pasci zlej vlády, o ktorých hovorí

Collier, a preto finančnú pomoc, ktoré je jej poskytnutá nevyužíva naplno. Z podmienok,

ktoré jej darcovia udelia pri poskytovaní financií splní iba toľko, aby si zaistila ďalšie

pôžičky resp. granty.

Collier hovorí o tom, že väčšina najchudobnejších krajín sveta je uväznená v tzv.

pasciach, ktoré zapríčiňujú, že krajina sa nedokáže dostať zo svojich problémov a zostáva

chudobná. Tieto pasce rozdelil na štyri typy: konflikt, prírodné zdroje, lokalizácia medzi

inými chudobnými štátmi a zlá vláda.

Nie len chudobné krajiny postihujú konflikty. Či už politické, spoločenské alebo

iné. Problémom týchto krajín ale je, že ich konflikty sú také výrazné, že do základov

otriasajú vládou krajiny a často vedú k jej zmene, či už je to dlhodobý ozbrojený konflikt

(občianska vojna) alebo rýchla zmena vlády. Výsledok je rovnaký - destabilizácia politiky,

ktorá môže krajinu uväzniť v pasci chudoby. Občianska vojna ako také je veľmi účinnou

pascou pre chudobné krajiny. Pritom v mnohých z týchto krajín k nejakej došlo alebo

nejaká prebieha. Podľa Colliera každá šiesta krajina, ktorá bola v minulosti kolóniou,

podľahne riziku občianskej vojny. Tieto krajiny spájali v dobe, keď sa stali nezávislými, 3

faktory, ktoré ich robia náchylnými k vypuknutiu občianskej vojny: malý príjem, pomalý

hospodársky rast a zahraničný obchod založený na exporte primárnych surovín1.

2

1 Primárne suroviny majú na globálnom trhu menšiu cenu ako výrobky, ktoré sa z nich následne robia. Chudobné krajiny boli v dobe, keď boli ešte kolóniami, zamerané na export takýchto surovín a tak po

zvyčajne oslobodení nemali vybudovanú infraštruktúru na to, aby ich mohli sami aj spracovávať.

Hospodársky rast krajiny sa môže urýchliť, čo zvýši príjmy a umožní krajine exportovať

rozmanitejšie typy komodít, ale ako mier nemusí vydržať dosť dlho na to, aby bolo riziko

konfliktu zažehnané a krajina sa ocitne v občianskej vojne (Collier, 2007: 33). V krajine

ale nemusí vypuknúť občianska vojna na to, aby sa ocitla v pasci knofliktu. Stačí, aby

došlo k vládnemu prevratu a k moci sa dostala vláda, ktorá má iné záujmy ako

hospodársky rast.

Paradoxne druhou zo štyroch pascí je, keď krajina objaví na svojom území dôležité

nerastné bohatstvo. Takýto objav niekedy vedie k prosperite krajiny, no oveľa častejšie

vedie k tomu, že krajina spadne do konfliktovej pasce. A ešte aj keď v nej k žiadnemu

konfliktu nedôjde, môže sa stať, že krajina napriek nerastnému bohatstvu ostane

chudobná. Jednou z príčin je tzv. “dutch disease” podľa Holandska, v ktorom rovnaký

problém nastal s plynom. Vďaka veľkému záujmu o produkt danej krajiny stúpne vysoko

jej mena, následkom čoho ostatné exportné produkty krajiny prestanú byť konkurencie

schopné, pretože ich cena v zahraničí je príliš vysoká. Ďalší problém chudobných štátov

súvisí priamo s demokraciou. V krajinách, kde demokracia nie je úplne konsolidovaná sa

strany často uchyľujú ku kupovaniu hlasov namiesto toho, aby investovali do oblastí

prospešných spoločnosti (infraštruktúra, priemysel). Tento problém je u krajín, ktoré majú

veľké príjmy z nerastných surovín, o to intenzívnejší a podľa Colliera môže viesť k tomu,

že demokratický systém celkom prestane fungovať a nastane autokracia (Collier, 2007:

49).

Krajina uväznená medzi chudobnými susedmi má s nimi hneď niekoľko

problémov. Hlavným sú možnosti exportu. Či už do týchto krajín - ktoré sú taktiež

ekonomicky slabé a ich trh nie je schopný poňať veľa tovaru, alebo ďalej. V tomto prípade

krajiny narážajú hlavne na nedostatky v infraštruktúre. Vnútrozemská krajina v Afrike má

veľký problém exportovať tovar po mori, keď ho musí prepraviť inou chudobnou krajinou

s nedostatočnou, alebo celkom chýbajúcou infraštruktúrou.

Pasca zlej vlády znamená, že hoci krajina má ekonomický potenciál, nie je ho

schopná využiť, preto že jej vláda buď nie je dostatočne schopná, aby to urobila, alebo

vôbec nemá záujem na tom, aby sa to stalo. Pokým vláda s dobrou ekonomickou politikou

3

môže krajine zabezpečiť rýchli ekonomický rast, zlá vláda dokáže rast nie len zastaviť, ale

ekonomiku krajiny aj celkom zruinovať.

Collier popísal 4 spôsoby, ako krajiny z týchto štyroch pascí vymaniť. Sú to

finančná pomoc, vojenská intervencia, vytvorenie medzinárodných noriem a opatrenia na

zaradenie krajín do globálneho trhu. Finančná pomoc je práve problémom Keňe. Keňa je

prípad, kedy financie vôbec neboli využité tak, ako by mali. Práve pre podobné prípady

musia inštitúcie dávajúce pôžičky či granty chudobným krajinám zvažovať, komu ich

poskytnúť. Na jednej strane sú krajiny najchudobnejšie, ktoré ich potrebujú najviac, no

zároveň sú najchudobnejšie i preto, že majú nestabilnú, prípadne autoritatívnu vládu a je

tak veľké riziko, že poskytnuté peniaze budú použité na niečo iné (príklad je republika

Chad) alebo sľuby, na základe im sú peniaze dané, nebudú napĺňané (reformy v Keni). Na

druhej strane sú krajiny so stabilnejšou vládou, kde je efektivita využitia finančnej pomoci

oveľa vyššia, no krajiny už nie sú v tak veľkej chudobe ako tie predošlé. Efektivita

finančnej pomoci závisí taktiež od toho, v ktorej z pascí sa krajina nachádza. Ak je v

krajina veľmi náchylná k revolúcií, finančná pomoc môže prevrat urýchliť, lebo keď

začnú do krajiny prúdiť peniaze, stane sa oveľa lákavejšie dostať sa k moci a mať tieto

financie pod kontrolou. “Pomoc môže byť katalyzátorom rebélií a pučov, pretože

zmocnenie sa vedenia štátu sa stáva viac cenným.” (Collier, 2007: 104).

Druhým riešením je intervencia cudzích vojsk do krajiny s nestabilnou politickou

situáciou, zvrhnutie vlády a zabezpečenie volieb, kde sa vyberie nová demokratická vláda.

Pri tomto type riešenie je hlavnou otázkou, ako dlho v krajine zostať. Po voľbách je

demokracia ešte veľmi krehká a v prípade, že bol v krajine konflikt, je pravdepodobné, že

napríklad niektorá časť armády by sa opäť mohla pokúsiť prevziať moc. Armáda by tam

podľa Colliera mala zostať tak dlho, pokým sa demokracia dostatočne konsoliduje a riziko

štátneho prevratu dostatočne klesne.

Ďalej Collier navrhuje vytvorenie medzinárodných noriem, ktoré by boli akýmsi

inštitucionalizovaním procesu konsolidácie a ekonomického rastu najchudobnejších

krajín. Boli by to normy, ktoré by tieto krajiny museli plniť výmenou za isté výhody. Tieto

normy by boli prispôsobené najchudobnejším krajinám a boli by nastavené tak, aby sa

krajiny, ktoré ich budú plniť, dostali z pascí, v ktorých sú uväznené. Príkladom výhod za

4

plnenie týchto noriem môže byť napríklad prílev zahraničných investícií, ak krajina splní

normu, ktorá zaručí investorom, že je do nej bezpečné investovať.

Posledným navrhovaným riešením je zabránenie príčin, pre ktoré sa tieto krajiny

nevedia zaradiť do medzinárodného trhového systému. Tieto príčiny sú hlavne

protekcionizmus zo strany bohatých štátov a protekcionizmus na vnútornom trhu

chudobných štátov, ktorý bráni konkurencii. Mnohé vyspelé krajiny uprednostňujú v

oblasti poľnohospodárstva vlastné plodiny, aby podporili svoje podniky, hoci tie isté

plodiny by mohli lacnejšie dovážať. Export týchto plodín by mohol byť výhodný pre

zaostalé krajiny, pretože poľnohospodárstvo si nevyžaduje veľké investície do

infraštruktúry a plodiny by boli lacnejšie vďaka lacnejšej pracovnej sile. Druhý typ

protekcionizmu si zapríčiňujú chudobné krajiny sami, keď sa snažia pomôcť svojim

podnikom tak, že zamedzia konkurenčným podnikom vstup na trh. Dôvodom môže byť

korupcia alebo zlá ekonomická politika. Výsledkom je chýbajúca konkurencia, ktorá by

zabezpečila vyššiu kvalitu a nižšiu cenu daných produktov.

Keňa je príklad krajiny uväznenej v pasci zlej vlády. Krajina sa nezmietala v

žiadnom vážnom konflikte či občianskej vojne, no napriek tomu ostáva chudobná2. a bolo

v jej prípade uplatnené riešenie finančnou pomocou. Keňa získala nezávislosť od Veľkej

Británie v decembri 1963. Rozvojová pomoc do nej začala prúdiť už od konca 60. rokov.

Pomoc bola poskytovaná či už ako pôžičky alebo ako dary. Hlavným poskytovateľom

pôžičiek bola Svetová Banka, od ktorej pochádza asi 80% všetkých pôžičiek3. Táto pomoc

spadá pod definíciu ODA (Official Development Assistance) stanovenú Organizáciou

ekonomickej spolupráce a rozvoja (OECD). Pod túto pomoc spadá ako finančná pomoc,

tak aj technická spolupráca. ODA pokrýva rozvojovú pomoc pre celú sub-saharskú Afriku.

Prísun pomoci pre Keňu bol od začiatku 70. rokov stabilný a pomerne vysoký. Podľa

štúdie O’Briena a T.C.I. Ryana pre Svetovú Banku, pomoc pre Keňu medzi rokmi 1970 až

1996 predstavovala asi 5,3% financií poskytnutých za celej sub-saharskej Afrike za toto

5

2 V posledných rokoch dochádza k zlepšeniu, no ja sa vo svojej práci zameriavam na obdobie posledných 20 rokov 20. storočia.

3 F. S. O’Brien and T.C.I. Ryan - AID AND REFORM IN AFRICA KENYA CASE STUDY, The World Bank Group, 1999: http://www.worldbank.org/html/aid/africa/kenya2.pdf (16.04.2009)

obdobie4. V rokoch 1990-1991 tvorila podľa rovnakého zdroja finančná pomoc 14% HDP

a 45% štátneho rozpočtu Keňe. Poskytnúť Keni finančnú pomoc bolo pre mnohých darcov

výhodné z viacerých dôvodov. Ekonomika Kene bola v 70. rokoch v porovnaní o

okolitými krajinami v celkom dobrom stave, preto investície by mohli zabezpečiť jej ešte

rýchlejší rast. Mohla by sa tak stať atraktívna pre investorov a zaradiť sa na svetový trh.

Ekonomicky silný štát v sub-saharskej oblasti by bol výhodný aj pre okolité, chudobnejšie

štáty. Počas studenej vojny sa Keňa profilovala ako pro-západná a tak finančná pomoc

predstavovala tiež snahu udržať si jej lojalitu (Mwga, 2009: 6). To bol tiež jeden z

dôvodov oslabenia pomoci po skončení studenej vojny.

Od roku 1980 poskytovala Svetová Banka Keni pôžičky v rámci Štrukturálnych

Rozvojových programov s názvom Structural Adjustment Credit (SAC). Neskôr ich

poskytoval za podobných podmienok aj Medzinárodný Menový Fond vrámci programu

ESAF. Motívom pre vznik týchto programov boli ropné šoky v 70. rokoch, ktoré už tak

chudobnú Keňu priviedli do ešte väčšieho ekonomického úpadku. Prvú takúto pôžičku

poskytla Svetová Banka v marci 1980 pod podmienkou, že Keňa začne s politickými

reformami, hlavne liberalizáciou trhu. Konkrétne sa jednalo o opatrenia na zvýšenie

konkurencie na domácom trhu, obmedzenie regulačných opatrení a privatizácia štátnych

podnikov, liberalizácia zahraničného obchodu a umožnenie prílevu zahraničných

investorov. Ďalšia pôžička mala nasledovať 1982, no nakoniec bola Keni poskytnutá až v

roku 1984, pretože Keňa ani podmienky prvej pôžičky neplnila. Ani potom ich podmienky

Keňa nenaplnila a Svetová Banka ďalšiu pôžičku na nejaký čas znova nechcela poskytnúť.

V roku 1986 vláda Keňe prijala dokument s názvom “Ekonomický Manažment Obnovy

Rastu”, kde načrtla realizáciou reforiem, ktoré Svetová Banka požadovala. Prijatie tohto

dokumentu otvorilo zostavenie nových programov pôžičiek zo strany Svetovej Banky a

Medzinárodného Menového Fondu (IMF). Medzi rokmi 1986 a 1991 poskytla Svetová

Banka pôžičky 6 krát - dva krát za ne žiadala reformu poľnohospodárskeho sektora, jedna

6

4 F. S. O’Brien and T.C.I. Ryan - AID AND REFORM IN AFRICA KENYA CASE STUDY, The World Bank Group, 1999: http://www.worldbank.org/html/aid/africa/kenya2.pdf (16.04.2009)

na podporu reformy priemyslu, jednu na finančný sektor, vývoj a na program podpory

vzdelania. Týchto 6 pôžičiek tvorilo spolu asi 537 miliónov amerických dolárov5.

Tieto pôžičky vytvárali v Keni slušný rast HDP, no problémom bolo že vláda

reálne po celý čas neprijímala reformy, ktoré sa od nej žiadali. Preto v novembri 1991 sa

Svetová Banka, IMF a niekoľko ďalších darcov dohodli na neposkytnutí už sľúbených

pôžičiek a zastavení poskytovania nových, pokým Keňa nezačne plniť svoje sľuby. V

dôsledku toho vláda v Keni podnikla niektoré kroky hlavne v liberalizácií zahraničného a

domáceho obchodu. Niektorí darcovia už i tak Keni nové pôžičky neposkytli, no Svetová

Banka, IMF a niekoľko ďalších po týchto reformách začali nové kolo pôžičiek, hlavne

medzi rokmi 1993 až 1996. To, že niektorí darcovia už neposkytli Keni žiadne pôžičky,

súvisí s tým problémom finančnej pomoci, o ktorom hovorí Collier. Darcovia sa musia

rozhodnúť, či peniaze venujú, resp. požičajú najchudobnejším krajinám, ktoré ich

potrebujú najviac ale šanca, že budú využité efektívne je nízka, alebo krajinám so

stabilnejšou vládou ale i silnejšou ekonomikou, kde sú financie menej potrebné ale budú

využité viac efektívne. Niektorí z tých, čo predtým poskytli peniaze Keni, ich druhý krát

radšej poskytli štátu, kde bolo menšie riziko ich zneužitia. Odliv darcov sa pripisuje

neplneniu podmienok, no taktiež pádu ZSSR a koncu studenej vojny. (Mwega, 2009: 4).

Pád železnej opony umožnil organizáciám poskytujúcim finančnú pomoc zamerať sa na

mnoho nových štátov s ako tak fungujúcou vládou, kde ich finančná pomoc mohla byť

využitá efektívnejšie. Okrem toho po skončení studenej vojny už nebola tak akútna

politická motivácia rozvojovej pomoci.

Už v roku 1996 začali byť Svetová Banka a IMF s plnením podmienok zo strany

Kene opäť nespokojní. IMF prestalo pôžičky poskytovať v polovici roku 1997 a Svetová

Banka v roku 1998. Od roku 1980 do roku 1998 tak boli Keni poskytnuté pôžičky od

viacerých darcov spolu v štyroch kolách, no ich vyplácanie bolo zakaždým zastavené pre

ten istý dôvod.

Napriek všetkému istý pokrok ale v Keni predsa len vďaka týmto podmienkam

nastal. V rokoch 1980-1983 začali pokusy o liberalizáciu trhu, ktoré ale “mali iba

7

5 F. S. O’Brien and T.C.I. Ryan - AID AND REFORM IN AFRICA KENYA CASE STUDY, The World Bank Group, 1999: http://www.worldbank.org/html/aid/africa/kenya2.pdf (16.04.2009)

obmedzený úspech, lebo neboli dostatočne koordinované s makro-politikou

štátu.” (O’Brien a T.C.I. Ryan, 1999: 21). V roku 1986 krajina prijala už spomínaný

“Ekonomický Manažment Obnovy Rastu”. K rozvoju došlo v niektorých sektoroch,

hlavne v priemysle, poľnohospodárstve a v ďalšej liberalizácií trhu. K ďalším pokrokom

došlo medzi rokmi 1991 a 1993, kedy darcovia opäť prestali vyplácať finančnú pomoc.

Rovnaký scenár nasledoval medzi rokmi 1993-1995 a 1996-1998. Podľa O’Briena a

Ryana tieto zmeny boli podmienené podmienkami, za ktorých darcovia poskytovali

krajinám finančnú pomoc. Preto, hoci efektivita týchto darov a pôžičiek je veľmi sporná,

nemožno povedať, že by ich účinok nebol žiadny. Napriek tomu je ich účinok sklamaním

(O’Brien, Ryan, 1999: 34).

Spôsob, akým darcovia, hlavne Svetová Banka a IMF udeľovali pôžičky výmenou

za plnenie podmienok, ktoré stanovili, bol kritizovaný z viacerých hľadísk. Darcovia

dávali Keni pôžičky veľmi štedro, no kontrola plnenia podmienok už bola

problematickejšia. Je napríklad problém určiť, či krajina implementuje niektoré opatrenia,

napríklad liberalizáciu trhu, nedostatočne, prípadne vôbec, respektíve či to nerobí

zámerne, alebo je v jej podmienkach implementácia daných reforiem veľmi problematická

a tak postupuje pomaly z objektívnych príčin. Problémom je ale aj formulácia samotných

podmienok. Napríklad podmienka “liberalizovať domáci trh” je veľmi všeobecná, aby sa

dalo jej splnenie, čiastočné splnenie alebo nesplnenie spoľahlivo overiť. Takže mnohí

darcovia, hlavne IMF a Svetová Banka , poskytovali peniaze Keni stále znova, lebo

zhodnotiť, do akej miery Keňa neplní svoje záväzky bolo veľmi problematické. Keňa

niektoré veci plnila, a k istým zlepšeniam naozaj došlo, poskytnutie ďalších pôžičiek preto

vytváralo nádej na ďalší pokrok.

Porovnanie toho, ako boli peniaze Keni poskytované a do akej miery plnila Keňa

svoje záväzky ukazuje, že ich plnila v minimálnej miere potrebnej na to, aby sa vyplácali

ďalšie pôžičky. Vždy, keď bola situácia tak zlá, že darcovia vyplácanie peňazí celkom

zastavili, prejavila Keňa snahu niektoré zo záväzkov plniť, aby sa prísun finančnej pomoci

obnovil a Keňa v reformách pokračovala až vtedy, keď sa znovu zastavil. Keňa nemala až

tak veľký záujem na ich plnení aj preto, lebo Svetová Banka a IMF jej poskytovali

8

pôžičky stále znovu, keď ukázali čo i len náznak plnenia podmienok. To mohlo u vlády

Keni vyvolať dojem, že ich úplné plnenie vlastne pre získanie nových pôžičiek “nie je

potrebné”.

9

Bibliografia:

• Collier, Paul - The Bottom Billion: Why the Poorest Countries are Failing and What

Can Be Done About It. Oxford University Press 2007. Str.: 99-123

• DANIEL KAUFMANN - Aid Effectiveness and Governance The Good, the Bad and

the Ugly, World Bank Institute, Special report, February 2009: http://

siteresources.worldbank.org/EXTWBIGOVANTCOR/Resources/kaufmann-

corrected.pdf (16.04.2009)

• F. S. O’Brien and T.C.I. Ryan - AID AND REFORM IN AFRICA KENYA CASE

STUDY, The World Bank Group, 1999: http://www.worldbank.org/html/aid/africa/

kenya2.pdf (16.04.2009)

• Francis M. Mwega - A Case Study of Aid Effectiveness in Kenya: Volatility and

Fragmentation of Foreign Aid, with a Focus on Health, WOLFENSOHN CENTER

FOR DEVELOPMENT WORKING PAPERS | NO., The Brookings Institution: http://

www.brookings.edu/~/media/Files/rc/papers/2009/01_kenya_aid_mwega/

01_kenya_aid_mwega.pdf (16.04.2009)

• KENYA TIMELINE: http://crawfurd.dk/africa/kenya_timeline.htm (17.04.2009)

10