Procedura selekcji w ramach Dyrektywy OOŚ: jak uniknąć śmierci przez tysiąc cięć?Hendrik Schoukens

Konferencja ELNI „Dyrektywa OOŚ – wyzwania i perspektywy w świetle dotychczasowych doświadczeń oraz opublikowanej ostatnio propozycji nowelizacji dyrektywy”23 maja 2013

Przegląd

I. Ustalanie etapuII. Surowe orzecznictwo sądów UEIII. Ciągnące się kwestie dot. wdrożenia (studium

przypadku: Belgia – region Flamandzki)IV. Wnioski ogólneV. Propozycja nowelizacji Dyrektywy 2011/92/UEVI. Konkluzje

I. USTALANIE ETAPU

I. Ustalanie etapu

Wniosek o pozwolenie na działanie

Załącznik I

preselekcja

OOŚ bez OOŚproces OOŚ

analiza postępowania?

decyzja końcowa

Załącznik II

I. Ustalanie etapu

• preselekcja to część procesu OOŚ, która określa czy dla danego projektu konieczna jest indywidualna OOŚ (Załącznik II- mniejsze projekty)

• “śmierć przez tysiąc cięć” - zjawisko: wiele pojedynczych nieznaczących skutków wymyka się stosownej ocenie mimo, iż łącznie przyczyniają się do negatywnego wpływu na środowisko (patrz także Opinia AG Sharpston, 22 listopada 2012, Sweetman)

• autoregulacja: zachęca wnioskodawcę by zmodyfikował projekt na wczesnym etapie (aby uniknąć znaczących skutków)

“śmierć przez tysiąc cięć”

I. Ustalanie etapu

„Projekty klas wypisanych w załączniku II poddane zostaną ocenie, zgodnie z artykułami 5 - 10, gdy państwo członkowskie zdecyduje, iż ich charakter tego wymaga. W tym celu państwa członkowskie mogą inter alia określić konkretne rodzaje projektów podlegających indywidualnej ocenie lub mogą ustalić kryteria i/lub progi konieczne do określenia, które projekty klas określonych w załaczniku II należy poddać indywidualnej ocenie zgodnie z artykułami 5 - 10”.

Duża swoboda działania?

I. Ustalanie etapu

• interpretacja wymogów różniła się pomiędzy państwami czł. • wg. niektórych p. czł. nie wszystkie projekty z załącznika II należy

uwzględniać (np. Niemcy)• większość p. czł. ustaliła pewne progi i/lub kryteria, jednak progi

bardzo różniły się od siebie (konsekwencje dla wielu OOŚ)• w niektórych p. czł. stosowane są progi wiążące prawnie, w innych

kryteria orientacyjne wspierające system przypadków indywidualnych

• mini oceny wykonuje się w celu dalszego wdrożenia zobowiązań preselekcyjnych

(Sprawozdanie Komisji, 1997)

Niejasna odpowiedź państw członkowskich

I. Ustalanie etapu

Sprawozdanie Komisji, 2003

Metoda „sygnalizacji świetlnej”

Wykluczenie Progi i kryteria

Orientacyjne Progi i kryteria

Obowiązkowe Progi i kryteria

Bez OOŚ Należy rozważyć OOŚ

Wymagana OOŚ

II. SUROWE ORZECZNICTWO UE

II. Surowe orzecznictwo

•„Dyrektywa OOŚ dopuszcza pewien stopień swobody działania państw czł. aby uniemożliwić im stosowanie innych metod określania, które projekty wymagają indywidualnej OOŚ zgodnie z OOŚ. (…) Jednakże, jakakolwiek metoda określania czy konkretny projekt należy ocenić, czy nie, zostanie przyjęta, (…) ta metoda nie może podważać celu dyrektywy, mianowicie założenie by żaden projekt, który z dużym prawdopodobieństwem będzie mieć znaczący wpływ na środowisko (…), nie został wykluczony z etapu oceny, chyba że konkretny projekt wykluczony, na podstawie wszechstronnej preselekcji, może być uznany za taki, który nie ma znaczącego wpływu na środowisko.” (C-435/97, WWF)

Granice swobody działania

Pierwsze ostrzeżenie!

II. Surowe orzecznictwo

•„Państwo członkowskie nie byłoby zainteresowane poprawą specyfikacji, progów i kryteriów gdyby, w każdym wypadku, każdy projekt musiał przechodzić indywidualną ocenę w odniesieniu do kryteriów art. 2.1.”•„Państwo członkowskie, które ustanowiło progi i/lub kryteria na poziomie, który sprawia, iż w praktyce wszystkie projekty pewnego typu zostałyby wykluczone zawczasu z obowiązku oceny oddziaływania, przekracza granice swobody działania, chyba że wszystkie wykluczone projekty, postrzegane jako całość, można uznać za takie, które nie będą mieć wpływu na środowisko” (C-72/95, Kraaijeveld)

Niejasne orzecznictwo?

Sprawa holenderskich

wałów ochronnych!

II. Surowe orzecznictwo

•„Nawet projekt realizowany na małą skalę może mieć znaczący wpływ na środowisko, jeśli prowadzony jest na terenie, na którym czynniki środowiskowe, takie jak fauna i flora, ziemia, woda, klimat lub dziedzictwo kulturowe, są wrażliwe na najmniejsze zmiany”•„Cel Dyrektywy OOŚ nie może być omijany przy pomocy dzielenia projektów, a brak wzięcia pod uwagę efektów łącznych kilku projektów nie może w praktyce oznaczać, że wszystkie wymykają się obowiązkowi przeprowadzenia indywidualnych OOŚ” (C-392/96, Komisja vs. Irlandia)

Kryteria i progi

Sprawa irlandzka!

II. Surowe orzecznictwoBelgijski absurd?

II. Surowe orzecznictwoZmodyfikowana met.

„sygnalizacji świetlnej”

Progi i kryteria orientacyjne i instrukcyjne Obowiązkowe progi i kryteria

Należy rozważyć OOŚ OOŚ wymagana

progi + ocena indywidualnych projektów

II. Surowe orzecznictwo

•Art. 4.3: „Podczas przeprowadzania badania indywidualnego lub ustalania progów bądź kryteriów do celów ust. 2 należy uwzględnić odpowiednie kryteria selekcji wymienione w załączniku III” •Załącznik III zawiera kryteria preselekcji

• charakter projektu – np. rozmiar, wykorzystanie zasobów nat. Itp..• czynniki lokalizacji projektu– np. bliskość obszaru chronionego• cechy potencjalnego wpływu – np. rozmiar wpływu

Dyrektywa 97/11/WE także nie daje jasnych wytycznych?

III. CIĄGNĄCE SIĘ KWESTIE DOT. WDROŻENIA

III. Kwestie dot. wdrożenia

• po przyjęciu 97/11/WE, i stosowaniu wyroków Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, wiele p. czł. wciąż stosowało progi absolutnego wykluczenia wobec projektów Załącznika II

• motyw ósmy dyrektywy 97/11/WE „Państwa członkowskie nie powinny być zobowiązane do badania przedsięwzięć, które nie osiągają wyznaczonych progów lub nie spełniają ustalonych kryteriów”

Kilka dobrych praktyk, jednak ciągła niejasność

III. Kwestie dot. wdrożenia

• C-133/94: „Art. 4.2 nie upoważnia Państw Członkowskich do wykluczania ogólnie i definitywnie możliwości oceny jednej lub dwóch klas wymienionych w załączniku II”

• C- 319/01: „wyjaśnienia rządu Belgii dotyczące złożonej natury kwestii i trudności praktycznych napotkanych na etapie wstępnego tworzenia zapisów koniecznych dla wdrożenia Dyrektywy 97/11 nie mogą zostać przyjęte”

Negatywna historia

III. Kwestie dot. wdrożenia

• Dekret OOŚ z 2002 r. - Regulacje OOŚ z 2004 r.• Załącznik II do OOŚ - regulacje: progi i kryteria dla wielu

projektów (np. parki przemysłowe – preselekcja tylko od 50 ha)• pośrednio brała pod uwagę kryteria wym. w załączniku II do

Dyrektywy OOŚ (wielkość, usytuowanie, charakterystyka skutków) ograniczenie obiążenia administracyjnego

• orzecznictwo narodowe przyjęło argumentację Rządu Flam. (Rada Stanu, 19 września 2009 r., nr. 195.995) <> orzecznictwo Trybunału (!) niekontrolowana fragmentacja krajobrazu

Ograniczony „effet utile” art. 4.2

III. Kwestie dot. wdrożenia

• Trybunał przekonał Irlandię (C-66/06) i Niderlandy (C-255/08) by oparły swoje progi wyłącznie na kryterium wielkości projektu (<> Załącznik III – natura i lokalizacja)

• postępowanie wobec Belgii o naruszenie: wyroki Flamandzkie nie były w zgodzie z Art. 4.2 i 3 dyrektywy OOŚ (C-435/09)• interpretacja Art. 4.2 uniemożliwiłaby poleganie na progach?

(Kraaijeveld)• dość niskie progi? (“śmierć przez tysiąc cięć”)• Schemat pozwoleń środowiskowych dla projektów poniżej progów?

(bez oceny alternatyw)

Wypadek tylko czyha?

III. Kwestie dot. wdrożenia

• zmiana w orzecznictwie narodowym: Rada Stanu, 14 marca 2012 r., nr. 218.458: planowanie pozwoleń anulowane!

• rozwiązanie tymczasowe: organ certyfikacji nie może już stosować „nielegalnych” progów (Circular wrzesień 2011r.) – podejście minimalistyczne (poziom pozwoleń)

• kwestie: • brak konkretnego zobowiązania by dostarczyć informacje dodatkowe o

skutkach – brak konsultacji• tylko na późniejszym etapie procesu wydaw. pozwolenia (zacząć od

początku, jeśli wymaga OOŚ)• podejście czysto formalistyczne (podanie powodów w pozwoleniach)

Podejście pragmatyczne…

III. Kwestie dot. wdrożenia

Uproszczona procedura preselekcji (od 2013r.)• nowy Załącznik III bez progów (<> Załącznik II obszerniejsza

preselekcja dok. przez centralną władzę OOŚ)• wykonawcy muszą przedstawić z informacjami

środowiskowymi ocenę możliwych skutków projektu• lokalny organ certyfikacji podejmuje decyzję o formalnej

preselekcji podczas sprawdzania kompletności wniosku o zgodę lub pozwolenie na działanie (<> konsultacja?)

• jeśli OOŚ jest konieczna, nowy wniosek <> OOŚ nie potrzebna, postępowanie wydaw. zgody może postępować

…czy podejście formalistyczne?

III. Kwestie dot. wdrożenia

•„Decyzja organu cert., mocą której nie potrzebna jest OOŚ musi zawierać, lub muszą być do niej dołączone, wszelkie informacje pozwalające sprawdzić, że została ona podjęta w oparciu o stosowną preselekcję (…)” (C-87/02, Komisja vs. Włochy)•„Artykuł 4 Dyrektywy OOŚ należy interpretować w ten sposób, że nie wymaga on, by decyzja wskazująca na brak konieczności poddania OOŚ sama zawierała powody, dla których właściwe władze postanowiły o braku konieczności tej oceny. Jednakże w razie żądania zainteresowanej osoby właściwe władze administracyjne mają obowiązek przekazać jej uzasadnienie podjęcia takiej decyzji lub właściwe informacje i dokumenty” (C-75/08, Mellor)

Decyzje preselekcyjne

Uzasadnienie!

IV. WNIOSKI OGÓLNE?

IV. Wnioski ogólne

• liczby rosną (2005-2008): 27 400 do 33 800 preselekcji + 10% pozytywnych decyzji preselekcyjnych

• przynajmniej w niektórych państwach czł. zastosowanie połączenia kilku metod doprowadziło do udoskonalenia funkcji preselekcji (np. w Szwecji)

• większość nowych p. czł. stosuje połączenie progów i preselekcji ad hoc (Litwa, Polska i Czechy, raport COWI, 2009)

• Przydatność mechanizmów preselekcji potwierdzają rezultaty konsultacji publicznych w sp. Poprawek do Dyrektywy OOŚ (2010 – 75%)

niesystematyczna preselekcja nie jest już jednym z głównych problemów stosowania Dyrektywy OOŚ(?)

Dobre wieści?

IV. Wnioski ogólne

• Niespełnianie wymogów procesu preselekcji to nadal najważniejszy i powtarzający się problem (69% spraw o naruszenie; 80 % wszystkich postępowań sądowych UE)

• Nadal duże różnice w liczbie OOŚ przeprowadzonych w każdym p. czł. (10 <> 4.000 na rok): wyrównane szanse?

• paradoks: w niektórych p. czł. przeprowadza się zbyt wiele OOŚ<> w innych tylko nieliczne małe projekty poddawane są preselekcji (problem zasadności)

• Brak jasnych zapisów dot. uzasadnienia decyzji preselekcyjnych

(Sprawozdanie Komisji dot. stosowania i efektywności Dyrektywy OOŚ, 2009 i Ocena Skutków, COM (2012), 628 końcowa)

Nieustające obawy...

IV. Wnioski ogólne

Wyraźna potrzeba wyjaśnienia i uproszczenia mechanizmu preselekcji• wspólne minimalne progi UE dla projektów załącznika II

(52%)• maksymalne ramy czasowe dla decyzji preselekcyjnej

(69%)• negatywne decyzje preselekcyjne mają zawierać

uzasadnienie(62%)• konsultacje z władzami odpowiedzialnymi za środowisko

przed podjęciem decyzji preselekcyjnej (52%)

Wyniki konsultacji publicznej- preselekcja (2010)

V. PROPOZYCJA KOMISJI

V. Propozycja Komisji Europejskiej

• Art. 4.3: dla projektów z Załącznika II, wykonawca zapewni informacje o charakterze projektu, jego potencjalnym wpływie na środowisko oraz przewidziane działania mające na celu uniknięcie i zredukowanie znaczących skutków

• Załącznik II.A: opis projektu, aspektów środowiska, na które będzie mieć wpływ, jego prawdopodobne skutki i, ewentualne, działania łagodzące

I. Informacje wymagane od wykonawców

V. Propozycja Komisji

• poprawki do Załącznik III: doprecyzować kryteria istniejące (np. efekty łączenia) i włączyć dodatkowe (nowe kwestie środowiskowe)

• Art. 12a: Komisja będzie upoważniona do przyjęcia aktów delegowanych, (…), dotyczących kryteriów selekcji opisanych w załączniku III oraz informacji do których odnoszą się załaczniki II.A i IV, tak, aby przystosować je do naukowego i technicznego postępu (progi UE?)

II. Specyfikacja kryteriów Załącznika III

V. Propozycja Komisji

• Art. 4.5: Organ certyfikacji podejmie decyzję zgodnie z ust. 2, na podstawie informacji dostarczonych przez wykonawcę, biorąc pod uwagę, gdzie zasadne, wyniki badań (…) wynikających z innych przepisów prawa UE. Decyzja zgodna z ust. 2 będzie:(a) omawiać jak kryteria Załącznika III wzięto pod uwagę;(b) zawierać powody potrzeby OOŚ, lub jej braku(c) zawierać opis działań łagodzących, jeśli nie potrzebna jest OOŚ(d) upubliczniona

III. Treść decyzji preselekcyjnej

V. Propozycja Komisji

• Art. 4.6: Organ certyfikacji podejmie decyzję zgodnie z ust. 2 w przeciągu trzech miesięcy od wpłynięcia wniosku o zgodę na działania, pod warunkiem, że wykonawca dostarczył wszelkie wymagane informacje. W zależności od natury, złożenia, lokalizacji i wielkości wnioskowanego projektu, organ certyfikacji może przedłużyć termin o kolejne trzy miesiące; w takim przypadku, organ certyfikacji poinformuje wykonawcę o powodach uzasadniających przedłużenie oraz o przewidywanej dacie wydania decyzji.

IV. Ramy czasowe

V. Propozycja KomisjiPierwsza ocena: dobry krok do przodu?

Za PrzeciwWięcej wskazówek dzięki modyfikacji kryteriów załacznika III + możliwość aktów delegowanych

Zbyt duża swoboda działania i brak jasnej wizji stosowania progów <> progi minimalne via akty delegowane?

Harmonizacja procesu preselekcji (kodyfikowanie istniejącej uproszczonej procedury)

Pomocniczość (interwencja w proces wydawania pozwoleń?)

Doprecyzowanie treści decyzji preselekcyjnej

Brak precyzyjnych zapisów dot. konsultacji i ocen decyzji preselekcyjnych

Nie rezygnować w sp. mniejszych oddziaływań na środowisko

Większa karalność MŚP(?)

VI. KONKLUZJE I PERSPEKTYWY

VI. Konkluzje i perspektywy

“Il faut imaginer Sisyphe heureux”

preselekcja : kłopotliwa równowagamiędzy-śmiercią przez tysiąc cięć (wystarczająco szeroki zakres OOŚ)-a obciążeniem administracyjnym (nie nazbyt szeroki zakres OOŚ)

„efektywna preselekcja”: trudne lecz fundamentalne wyzwanie by zapewnić rozwój zrównoważony w UE