Procedure di stima e di valutazione per gli appalti pubblici di opere e di servizi

Lucia Della Spina

Reggio Calabria, 8 Novembre 2007

Università Mediterranea di Reggio Calabria

Corso sui Lavori Pubblici

PROGRAMMAZIONE DELLE OPERE PUBBLICHE

QUADRO NORMATIVO

OPERA PUBBLICA

ESECUZIONEPROGETTAZIONE GESTIONE

INCARICO di progettazione

PROGETTO

Gara Preliminare

Affidamento diretto

Definitivo

EsecutivoConcorso di progettazione

APPALTO LAVORI DIREZIONE LAVORI

Procedure

Criteri

Contabilizzazione

Attività di cantiere

Controllo di gestione

Documenti per la direzione lavori

MANUTENZIONE

Libretto delle misure e SALRegistro di contabilitàGiornale dei lavoriConto finaleEtc.

COLLAUDO E ACCETTAZIONE

Documenti economici per la gestione della fase esecutiva

L’elenco prezziIl computo metricoIl capitolato speciale d’appalto

aggiornamenti

La normativa comunitariaLa normativa comunitaria ha individuato tre tipologie fondamentali di appalto in relazione all’oggetto del contratto

appalto pubblico di servizi

appalto pubblico di forniture

appalto pubblico di lavori

Dir. 92/50/CEE (settori ordinari)

Dir. 98/4/CE

Dir. 2001/78/CE

Dir. 2004/18/CEE del 31 marzo 2004 settori ordinari

Dir. 93/36/CEE

Dir. 93/37/CEE

Dir. 93/38/CEE (settori esclusi)

Dir. 97/52/CE

direttive anni ‘90

Dir. 2004/17/CEE del 31 marzo 2004 settori esclusi

unificazione

La normativa italianaDir. 92/50/CEE D.Lgs. 157/95

servizi D.Lgs. 65/2000

Dir. 93/36/CEE D.Lgs. 358/92 forniture D.Lgs. 402/98

Dir. 93/37/CEE D.Lgs. 406/91 Legge 109/94 e smilavori Dpr 554/99 e smi. legge quadro

Dir. 93/38/CEE D.Lgs. 158/95 settori esclusi D.Lgs. 525/99

Dir. 04/18/CEE D.Lgs. 163/06

settori ordinari Codice Contratti

La materia va esaminata anche in relazione alla legge quadro

Le direttive europee sono state trasfuse nel nostro ordinamento attraverso molteplici provvedimenti, ultimo dei quali è il D.Lgs 163 del 2006, cd. “Codice dei Contratti Pubblici”

Legge 109/94 - MerloniLegge 216/95 - Merloni bisLegge 415/98 - Merloni ter Dpr 554/99

Dpr 412/00

Legge 443/01 - c.d. obiettivo

Regolamenti di attuazioneLeggi in materia di lavori pubblici

Altri provvedimenti

Legge 166/02 - Merloni quater (Collegato infrastrutture)

La valutazione delle offerte

L’aggiudicazione delle offerte si attua sulla base di due criteri alternativi:

“una pluralità di elementi, variabili secondo l’appalto,….; in tal caso, nel capitolato di oneri e nel bando di gara sono menzionati tutti gli elementi di valutazione che saranno applicati ..” (L.584/77 art.24 e Dlgs 406/91 art.29).

prezzo

Elementi caratterizzanti

VALUTAZIONE MONOCRITERIALE

VALUTAZIONE MULTICRITERIALE

l’ ”offerta economicamente più vantaggiosa”

il prezzo più basso

Codice degli appalti, art. 81

Le stazioni appaltanti scelgono quello più adeguato in relazione alle caratteristiche dell’oggetto del contratto e lo indicano nel bando di gara

Criteri di aggiudicazione

Offerta economicament

e più vantaggiosa

(Il bando stabilisce i criteri di valutazione

dell’offerta pertinenti alla

natura, all’oggetto e alle caratteristiche

del contratto)

• Il bando deve elencare i criteri di valutazione e la ponderazione relativa attribuita a ciascuno di essi, anche mediante una soglia (punteggio minimo e massimo attribuibile al criterio) o, nel caso in cui la ponderazione non sia possibile, le Stazioni appaltanti indicano l’ordine decrescente di importanza dei criteri

• Le stazioni appaltanti utilizzano metodologie tali da consentire di individuare con un unico parametro numerico finale l’offerta più vantaggiosa

• L’applicazione della metodologia per la scelta dell’offerta economicamente più vantaggiosa viene fatta da un’apposita Commissione nominata dalla Stazione appaltante (numero dispari di componenti - max. 5)

Codice degli appalti, art. 83

Le tecniche multicriteria

La letteratura scientifica suddivide le tecniche multicriteria in due famiglie.

• Sommatoria pesata

• Metodo Electre

• Analytic Hierarchy Process (Ahp)

• Evamix

• Topsis

MCA indicate dal Dpr 554/99

MCA di tipo quantitativo

utilizzano dati valutabili su scala cardinale

MCA di tipo qualitativo o misto

utilizzano dati valutabili su scala ordinale o nominale, o quanti-qualitativi

Valutazione multicriteria

Le analisi multicriteria (MCA) nascono nell’ambito della ricerca operativa a partire dagli anni ’60, per poi svilupparsi nel campo della decisione e della valutazione di dei piani, programmi e progetti pubblici

La principale teoria di riferimento è la teoria multiattributo, sviluppata da Lancaster e poi da Keeney e Raiffa nel ’70

Intende arricchire la teoria tradizionale avvicinandosi al modo reale di ragionare e di effettuare le scelte da parte degli individui

Parte dall'idea che nelle decisioni si tende a massimizzare un insieme di elementi, attributi o criteri, relazionabili

Contrariamente all’analisi neoclassica, la funzione di utilità del decisore viene strutturata su più argomenti (criteri o attributi), di natura diversa

Ogni attributo viene espresso nei termini di una variabile matematica e misurato empiricamente.

Definizione dei criteri

Requisiti dei criteri: Intelligibilità (sono comprensibili) Consenso (rappresentano i diversi punti di vista) Coerenza (non si contraddicono) Completezza (sono esaustivi) Non ridondanza (non sono superflui)

Caratteristiche dei criteri: Semantica (fornisce significato) Metrica (fornisce la scala di misura) Funzione di risposta (fornisce la struttura di preferenza)

Approcci per la selezione: Top-down o metodo deduttivo Bottom-up o metodo induttivo

Esempi di criteri usati per opere

Il bando stabilisce i criteri di valutazione dell’offerta pertinenti alla natura, all’oggetto e alle caratteristiche del contratto

a) il prezzo;b) la qualità;c) il pregio tecnico;d) le caratteristiche estetiche e funzionali;e) le caratteristiche ambientali;f) il costo di utilizzazione e manutenzione;g) la redditività;h) il servizio successivo alla vendita;i) l’assistenza tecnica;l) la data di consegna o il termine di esecuzione;m) l’impegno in materia di pezzi di ricambio;n) la sicurezza di approvvigionamento;o) la durata del contratto, le modalità di gestione, il livello e i criteri di aggiornamento delle tariffe da praticare agli utenti (in caso di concessioni)

Codice degli appalti, art. 83

Principali criteri utilizzati per servizi

merito tecnico, qualità, caratteristiche estetiche e funzionali , prezzo, termine di consegna o esecuzione, servizio successivo alla vendita, assistenza tecnica(D.P.C.M. 116/1997 )

la professionalità del candidato; le caratteristiche qualitative e metodologiche dell’offerta; il ribasso percentuale sul prezzo; il ribasso percentuale sul tempo.

Elementi caratterizzanti

VALUTAZIONE MULTICRITERIALE

VALUTAZIONE MULTICRITERIALE

D.lgs. 157/95

Dpr 554/99

MCA : metodologiaMCA quantitative

1. impostazione della matrice di valutazione in base ai criteri e alle offerte alternative

2. standardizzazione dei punteggi attraverso funzioni matematiche

3. ponderazione dei punteggi

4. graduatoria delle alternative

MCA qualitativeUtilizzano molteplici approcci:

AHP si basa sul confronto a coppie tra gli elementi del problema decisionale

EVAMIX aggrega in un punteggio di dominanza totale due distinte matrici di valutazione per dati quantitativi e qualitativi

TOPSIS ordina le alternative secondo la loro massima vicinanza alla soluzione ideale e secondo la loro massima distanza da quella peggiore

La matrice di valutazione

La "matrice di valutazione” – E, di ordine I*J, mette in relazione le offerte alternative i=1,2,3,...I, con i criteri di valutazione j=1,2,3,...J

è formata da punteggi eij, che rappresentano il livello di prestazione di ciascuna alternativa i rispetto a ciascun criterio j.

I punteggi possono essere di tipo cardinale o qualitativo a seconda delle scale di misura adottate e alla specifica natura dei criteri

criterio j1 criterio j2 criterio jnalternativa i1 e11 e12 e1n

alternativa i2 e21 e22 e2n

alternativa in en1 en2 enn

unità di misura A

unità di misura B

unità di misura X

La standardizzazione

L’operazione di standardizzazione si rende necessaria per omogeneizzare i valori della matrice E, e renderli confrontabili.

I nuovi valori sono elaborazioni dei precedenti valori eij rapportati ad una scala decimale da 0 a 1 attraverso una delle funzioni matematiche:

Funzione di trasformazione Tipo di normalizzazione Es.: 3,5 – 13,8 – 6 – 8 – 25

e ij / e ij con costante additiva (AHP) 0,06 – 0,25 – 0,11 – 0,14 – 0,44

e ij / e ij max trasformazione di scala razionale

(Electre)0,14 – 0,55 – 0,24 – 0,32 – 1

e ij / e ij Vettoriale 0,12 – 0,43 – 0,20 – 0,27 – 0,83

(e ij - e ij min ) /

(e ij max - e ij

min )trasformazione di scala ad

intervallo (Evamix)0 – 0,48 – 0,12 – 0,21 - 1

Ogni MCA prevede la funzione di standardizzazione ad essa più idonea ma la normativa indica al riguardo solo la funzione basata sul valore massimo che esalta le distanze

Procedure di determinazione di eij

Modalità di valutazione degli elementi quantitativi:

eij = Ri/ Rmax (per prezzo)oppure eij = Ri / Rmedia (per

tempo)dove Ri = ribasso percentuale

formulato dal concorrente i-esimo;

Rmax = ribasso percentuale massimo;

Rmedia = media dei ribassi percentuali offerti.

Modalità di valutazione degli elementi qualitativi:

a) confronto a coppie;b) calcolo dell’autovettore

principale delle matrici dei confronti a coppie;

c) media dei coefficienti, variabili da 0 a 1, attribuiti discrezionalmente dai commissari;

d) metodo adottato autonomamente dalla giuria.

Confronto a coppie

Un esempio:

alternativa i2 alternativa in totale

alternativa i1 … … …

alternativa i2 … …

alternativa in …

Legenda dei punteggi:

6: preferenza massima

5: preferenza grande

4: preferenza media

3: preferenza piccola

2: preferenza minima

1: parità

Per gli attributi di natura qualitativa, il Dpr 554/99 indica, tra gli altri, il metodo del “confronto a coppie”

B C A 5/A 2/C 5 B 4/B 4 C 2

Nell’ordinamento delle preferenze si può incorrere in incoerenze di giudizio:A > B; B > C; A < C

Fattori ponderali

Riferimento indicativo (**)

Prassi (**)

- Merito tecnico dei candidati 20 - 40 5 - 50 20 - 25

- Caratteristiche qualitative, metodologiche e tecniche dell'offerta 20 - 40 10 - 50 60 - 70

- Ribasso percentuale sul prezzo 10 - 30 5 - 50 10 - 30

- Ribasso percentuale sul tempo 0 - 10 0 - 10 0 - 10

(*) Fonte: Dpr 554/99, art. 64.

(**) Fonte: Dpcm. 116/97, art. 3.

(***) Fonte: nostra rilevazione.

Oscillazione dei punteggi

Servizi di importo superiore alla soglia comunitaria

Servizi di importo inferiore alla

soglia comunitaria (*)

Criterio

L’amministrazione ha a disposizione complessivamente cento punti da attribuire ai criteri (ed eventuali sub-criteri in cui è scomponibile il servizio)

T.Beggiato, Valutazione negli appalti dei servizi di architettura e di ingegneria, Tesi di Laurea, IUAV, 2002-03. Settori di studio esaminati: a) incarichi di assistenza tecnica per l’attuazione di Pru e Prusst; b) studi di fattibilità, finalizzati a promuovere Stu (tra il 2001 e il 2003).

Ponderazione e aggregazione punteggi

AggregazioneIl passo conclusivo consiste nel “collegare” l'informazione contenuta nella matrice E con il vettore w dei pesi, ad esempio, col metodo aggregativo-compensatore (o sommatoria pesata):

Ponderazione

Poichè i commissari sono più d’uno, per i criteri qualitativi si procede prima alla somma dei punteggi ottenuti e poi alla ponderazione della somma standardizzata

SN = δj1 + δj2 + δj... + δjn

dove: SN = stima dell’offerta –nesima

δjn = punteggio ponderato per il criterio jn

Vantaggi nell’uso della Mca

Nell’ambito del processo decisionale le MCA svolgono differenti funzioni.

esplicitazione di tutti i

valori

esplicitazione di tutti i

valori

ripercorribilità del percorso

partecipazione di tutti gli attori

legittimazione della scelta operata

completa conoscenza del

problema

mediazione dei conflitti

perseguimento di più obiettivi

razionalizzazione del percorso di scelta

Svantaggio: “Incertezza del metodo”

A - Esito di una gara aggiudicata con il metodo aggregativo-compensatoreMatrice di stima S1

Offerta Punteggio Graduatoria

1 59,80 4

2 76,10 1

3 60,05 3

4 72,60 2

5 39,85 5

Matrice di stima S2

B - Esito della stessa gara applicando il metodo Electre

Criticità: l’impiego ad uno stesso caso di tecniche differenti può portare a risultati contrastanti.

Offerta Punteggio Graduatoria

1 0,536 2

2 0,446 3

3 0,126 4

4 0,539 1

5 0,069 5

Conclusioni

Il sistema valutativo proposto dal legislatore garantisce qualità del servizio o dell’opera da aggiudicare?

ridurre ulteriormente i margini di discrezionalità in tutte le fasi del processo concorsuale

considerare in modo critico le problematiche connesse alle MCA

Per rendere più efficace lo strumento degli appalti è comunque auspicabile:

l’impiego delle MCA negli appalti pubblici è un fatto positivo perchè favorisce i principi di concorrenza, trasparenza ed efficienza della scelta pubblica

Ad un decennio dalla sua introduzione in Italia si può affermare che: