PROCESO DE APERTURA DEL MERCADO DE TELECOMUNICACIONES … · apertura de los temas de interconexión de redes y ... Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú

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Capitulo II: Modelo Perú: Descripción de la agenda temática de la apertura del mercado de telecomunicaciones a la competencia

Los temas alrededor de los cuales se conformaron grupos de trabajo fueron:

1. Revisión de la Ley y Reglamento de Telecomunicaciones. 2. Concesiones. 3. Definición del Área Local. 4. Numeración y Espectro Radioeléctrico. 5. Interconexión. 6. Tarifas. 7. Tasas Contables. 8. Acceso Universal. 9. Libre y leal competencia. 10. Regulación al operador dominante. 11. Derechos y obligaciones de las empresas entre éstas y con los usuarios. 12. Acceso del usuario final al portador.

1. Adecuación del marco legal en telecomunicaciones

• Importancia Era necesario renovar el marco normativo como parte del proceso de apertura, por las siguientes razones: • Los cambios tecnológicos ocurridos en las telecomunicaciones hacían

necesario examinar la clasificación de los servicios de telecomunicaciones establecida en la Ley, tanto para incorporar los desarrollos presentados hasta el momento como para dotarla de flexibilidad para afrontar los siguientes cambios tecnológicos.

• La falta de desarrollo dentro de la Ley vigente hasta antes de la apertura de los temas de interconexión de redes y servicios, asociaciones en participación, administración conjunta de la prestación, infraestructura compartida, reventa y otros.

• El proceso de globalización que acentuó las fusiones y concentraciones económicas, lo cual debía estar en la normativa.

• La necesidad de reforzar las facultades de supervisión y fiscalización de las entidades regulatorias e incorporar una visión sistémica de las mismas.

• La necesidad de evaluar la posibilidad de contar con una clasificación de uso del espectro que permita una administración más ordenada del mismo, con la previsión necesaria para lograr la flexibilidad que un entorno de permanente desarrollo tecnológico requiere.

Adicionalmente, algunos países que ya habían abierto sus mercados de telecomunicaciones habían promulgado una nueva Ley de Telecomunicaciones (como España) que recogía las preocupaciones de los diversos agentes al momento de la apertura. • Solución planteada


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Inicialmente, la CTT estudió diversos cambios a la Ley1:

• Revisión de la Ley sobre la base de los acuerdos concretados con la OMC.

• Regulación asimétrica en el tema de contabilidad separada. • Establecimiento de la obligatoriedad de interconexión de redes y

servicios. • Definición de nuevos servicios a través de una norma de menor

jerarquía. • Mayor desarrollo de temas relativos a recursos escasos

(frecuencia, números, derechos de vía). • Clasificación de uso del espectro radioeléctrico. • Asignación del espectro respetando el Programa Nacional de

Administración de Frecuencias (PNAF). Al someter estas recomendaciones a consulta pública, tanto las empresas como los usuarios manifestaron su inquietud por la posible promulgación de una nueva Ley de Telecomunicaciones. Entre los principales riesgos que observaron los actores del mercado estuvieron la estabilidad jurídica y el proceso de consulta previo a la promulgación de la Ley. Luego de evaluar los pasos que implicaba cambiar la Ley de Telecomunicaciones frente a los posibles riesgos de introducir una nueva Ley, la CTT decidió finalmente no emitir ninguna recomendación de modificación a la Ley de Telecomunicaciones. Sin embargo, luego de la apertura del mercado de telecomunicaciones, se dieron varias normas que ayudaron a enmarcar muchas de las nuevas inquietudes generadas por las condiciones de competencia:

• Reglamento complementario de interconexión (1999) • Reglamento de preselección (1999) • Reglamento de arbitraje (1999) • Reglamento de solución de controversias (1999) • Reglamento de condiciones de uso de arrendamiento de circuitos

(2000) • Lineamientos de competencia de OSIPTEL (2000) • Ley sobre facultades de supervisión de OSIPTEL (2000) • Ley marco de órganos reguladores (2000)

2. Concesiones

Una de las principales preocupaciones de los entrantes era el mecanismo de otorgamiento de concesiones y las políticas de entrada al mercado que iban a aplicarse en el mercado peruano de telecomunicaciones. Por ello, era clave poder definir una política de entrada promotora de la competencia, así

1 Fuente: Proyecto Ley de Telecomunicaciones/doc. 03/98. Documento de trabajo. CTT, 1998.


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como mecanismos de otorgamiento de concesiones que hicieran que el proceso fuera rápido y transparente.

• Importancia Las políticas de acceso al mercado y los mecanismos para otorgar concesiones varían de acuerdo a los objetivos que priorizan cada uno de los entes estatales responsables de otorgar concesiones. De este modo, los mecanismos de otorgamiento de concesiones pueden variar desde orden de llegada hasta las subastas. En muchos casos, se exigen perfiles técnicos y económicos.

Para la apertura de mercados en el Perú, el objetivo ha sido desarrollar el sector en competencia a fin de recibir los beneficios asociados a ella como: menores precios, mayor cobertura de servicio, mejor calidad. Para alcanzar este objetivo resultaba critico eliminar las barreras a la entrada en los diferentes mercados, en particular en aquellos que estaban bajo la concurrencia limitada. El principio de una política de entrada al mercado que promueva la competencia es no imponer restricciones institucionales que limiten el ingreso de nuevos operadores al mercado, más allá de aquellas que son impuestas por razones técnicas; en pocas palabras, mínimas barreras legales para la entrada al mercado. En el extremo, la experiencia de Finlandia es ilustrativa: cualquiera que desee brindar servicios de telecomunicaciones notifica al Ministerio respectivo2. En términos conceptuales, una política específica de acceso al mercado esta justificada en aquellos casos en que existan restricciones técnicas para el libre ingreso de las empresas. En telecomunicaciones, estas restricciones pueden estar dadas por la existencia de recursos escasos, como es el espectro radioeléctrico. En este sentido, el punto central estuvo en definir el mecanismo de acceso al recurso escaso3. Si la tecnología y demanda sustentan un monopolio natural, no existe motivo para que el Estado determine el número de operadores; queda definido en el mercado. Por el contrario, el mercado mismo atraerá proveedores ahí donde se identifiquen rentabilidades apropiadas cuando las tecnologías no requieran significativos costos fijos. Es por ello que no existe una razón para que el Estado determine el número de operadores de manera previa. • Solución planteada La Clasificación de Servicios

A fin de contribuir al logro de los objetivos, la CTT consideró importante el lograr una flexibilización en la clasificación de los servicios de tal modo

2 The Economist, 13 de setiembre de 1997. 3 El tema de asignación de recursos de oferta fija, como espectro radioeléctrico y numeración será discutido en la sección B.8.


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que puedan absorber el avance tecnológico en telecomunicaciones. Por ello se acordó que la clasificación de los servicios serían revisadas con cierta continuidad y habría un estudio permanente de las innovaciones. Asimismo, se recomendó que las definiciones de servicios no contengan un detalle excesivo para evitarse el problema de nuevas clasificaciones y definiciones ante la aparición de nuevas aplicaciones4. Por otra parte, se concluyó que la clasificación de servicios que se hace con fines de regulación tarifaria no debería ser necesariamente igual a la clasificación por motivos de concesión. Se estudió cómo concretar esta flexibilidad en la clasificación. Una de las alternativas en discusión fue otorgar concesiones para la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones. No obstante, no se cambió la clasificación de servicios que se consignaba en la Ley de Telecomunicaciones original. Mecanismos de asignación de concesiones y espectro y requisitos Mecanismos de asignación La CTT tomó como base para sus recomendaciones el principio de que no se deberían imponer restricciones institucionales que limiten el ingreso de nuevos operadores al mercado, más allá de aquellas que son impuestas por razones técnicas. En pocas palabras, la CTT buscó a través de sus conclusiones minimizar las barreras para la entrada al mercado. De este modo, la CTT planteó las siguientes sugerencias: • Otorgamiento de concesiones a los operadores que deseen brindar

servicios públicos de telecomunicaciones por orden de llegada, condicionado a: a) El pago de un derecho de concesión. b) Perfil técnico-económico del proyecto.

• Asignación del espectro radioeléctrico mediante el mecanismo de concurso público de ofertas (subastas) cuando haya escasez, y por orden de llegada cuando no la haya.

• Inscripción en un registro para proveedores de servicios de valor añadido

• Requerimiento de autorización para la prestación de un servicio privado de telecomunicaciones y para la instalación y operación de una red privada de telecomunicaciones

• Metas de uso de las frecuencias cuando una concesión involucre el uso del espectro, en la medida que su uso del espectro restringe a otro operador potencial de ofrecer servicios usando ese espectro (ello no sería aplicable a los operadores de servicios por medios alámbricos, ya que no existen restricciones técnicas que limitan el

4 Un ejemplo es ilustrativo. Fue necesario definir el servicio de buscapersonas “bidireccional” antes de poder otorgar concesiones para brindarlo.


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número de operadores). El incumplimiento de dichas metas puede ocasionar la pérdida del espectro.

• Determinación de los montos del derecho de concesión al nivel de Resolución Ministerial, así como los correspondientes a las tasas anuales por explotación del servicio, dado que si se fijasen por el Reglamento General de la Ley, estaría eliminándose la flexibilidad necesaria frente a la aparición de nuevos servicios.

Otra de las sugerencias que realizó la CTT en el documento del Modelo Perú fue exigir el cumplimiento de un Plan Mínimo de Expansión (PME) solamente a aquellos operadores que operaran con tecnología inalámbrica, mas no así a los operadores de telefonía fija alámbrica. No obstante, en la revisión de las recomendaciones del Modelo Perú, se determinó la necesidad de hacer cumplir también a los entrantes en telefonía fija con un Plan de Expansión. Dicha conclusión estuvo sustentada en las siguientes razones:

• Se deseaba la entrada eficiente de nuevos operadores al mercado de telefonía alámbrica, es decir, que los entrantes tengan menores costos que los establecidos, pues de lo contrario los costos de toda la industria aumentan originando así una pérdida de bienestar para la sociedad. Dado que para este servicio no existía un mecanismo de subasta previo a la obtención de la concesión y se decidió también por la política tarifaria de aplicar un único precio por servicio a nivel nacional pues era necesario un filtro para asegurar competencia eficiente en el mercado.

• Uno de los objetivos del proceso de apertura del mercado fue el incremento de la densidad telefónica. Así, se consideró necesario introducir el requisito del PME para incentivar a los operadores a contribuir con dicho objetivo.

Al final del proceso, los requisitos establecidos en el Decreto de Apertura fueron los siguientes:

• Telefonía fija local: 5% de las líneas en servicio del mayor operador establecido existente en la misma área en el momento de la solicitud de la concesión del nuevo operador dentro de un plazo de cinco años; al menos 10% de las nuevas líneas fuera de la ciudad con mayor densidad (todo ello sujeto a la existencia de demanda).

• Telefonía de larga distancia: El concesionario deberá estar en capacidad de prestar el servicio concedido dentro de un plazo de 24 meses en cinco ciudades en distintos departamentos del país con infraestructura propia y poseer al menos un centro de conmutación. La selección de las cinco ciudades mencionadas se hará del total de ciudades del país que cuenten con una población superior a los 50,000 habitantes.

Otros planteamientos que fueron tomados en cuenta en el Decreto de Apertura fueron:


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• No existencia de restricciones en términos de números de

concesionarios por servicio (excepto en el caso de restricciones de espectro). Respecto de este tema, en uno de los borradores del Modelo Perú5 se detallaba que no era justificable que el Estado determinase el número de operadores de forma previa.

• Derecho, por parte del Estado, de emitir reglamentos técnicos que normen la calidad mínima de los servicios ofrecidos. Sin embargo, no se hizo necesario el contar con reglamentos técnicos específicos de servicios como requisito del otorgamiento de concesiones y autorizaciones.

Procedimiento de asignación La CTT consideró de particular relevancia reforzar el procedimiento de otorgamiento de concesiones, de forma que las empresas operadoras interesadas no vean retrasados innecesariamente sus planes de inversión y oferta de servicios. La certeza que implica el precisar un plazo determinado para completar este procedimiento proporcionaría a los entrantes certidumbre y reduciría los costos de transacción permitiendo a las empresas un adecuado planeamiento de sus operaciones. En tal sentido, la CTT decidió sujetar el otorgamiento de concesiones a un plazo máximo bajo responsabilidad, y resolvió que no debía ser mayor de cincuenta (50) días. Para lograr el cumplimiento del plazo señalado, la CTT planteó las siguientes medidas: • El proceso debe basarse en modelos de contratos de concesión

predeterminados y públicamente conocidos. • Durante el proceso no deben evaluarse aspectos que son propios de

la gestión empresarial, tales como tecnologías específicas que el solicitante utilizará en la provisión de los servicios, y estudios sobre factibilidad técnico-económica.

• Además de lo previsto en el modelo de contrato, el proceso de otorgamiento debe considerar únicamente la suscripción del correspondiente PME expresado en función de variables resultado y la constitución de una garantía (fianza bancaria) que respalde adecuadamente el cumplimiento de los compromisos asumidos en el contrato de concesión, incluyendo eventuales sanciones.

La Transferencia de Concesiones

La CTT recomendó que en caso de transferencia, cesión, arrendamiento u otorgamiento del derecho de cualquier título de concesiones era necesario solicitar la autorización previa del MTC, el que no podía negarla sin causa justificada. Con ello se buscó transparentar los comportamientos de las empresas operadoras en el mercado, que ante restricciones de tiempo, han recurrido a figuras de “reconocimiento” de la

5 Comisión Técnica de Telecomunicaciones. Modelo Perú, borrador, 21 de abril de 1998.


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concesión en terceros no concesionarios originales, a compras de casi la totalidad de acciones de empresas ya operativas o a la presentación de “solicitud de autorización” para fusiones siendo todas concesionarias. Considerando que la transferencia de concesiones es también una forma de ingreso al mercado, era necesario exigir a los adquirentes las mismas obligaciones.

La Comercialización

La CTT determinó que la comercialización6 en general debía ser permitida. No obstante, debían establecerse niveles de descuento sobre la tarifa minorista que el operador establecido debería cumplir. Sí se exigiría que estos descuentos sean ofrecidos de manera no discriminatoria7 y sean ampliamente difundidos por el operador establecido, es decir, sean publicados. Frente al riesgo de “canibalización de la red”, la fijación de cargos de interconexión y precios de servicios en general orientados a costos, neutrales8, no-discriminatorios y con descuentos sustentados en costos evitables constituyen una salvaguarda de que el concesionario construirá una red allí donde sea rentable y beneficioso para la sociedad hacerlo. Los Derechos de vía

En este tema, la CTT concluyó que las empresas concesionarias de servicios portadores y finales tenían el derecho a emplear las vías pero deben solicitar autorización a las municipalidades.

3. Definición del Área Local

El área local es la unidad mínima para el otorgamiento de una concesión. Es factible otorgar concesión para la prestación de servicios locales dentro de una región que comprenda varias áreas locales, como es posible también el otorgamiento de concesión para prestar el servicio en las áreas locales de todo el territorio nacional. Importancia

Durante el periodo de concurrencia limitada, Telefónica del Perú continuó utilizando las definiciones de área local empleadas por CPT (área bastante reducida comparada con la extensión de la ciudad antes de la

6 Posibilidad de que un concesionario compre un volumen al por mayor de tráfico y lo revenda al por menor. 7 En aplicación del principio de no discriminación, los operadores están prohibidos de llevar a cabo tratos diferenciados a otros operadores vinculados directa o indirectamente que busquen o pretendan favorecer a ellos o así mismos en detrimento de cualquier otro agente que opere en el mercado de telecomunicaciones. Se considera vinculación directa o indirecta, cuando se ejerce capacidad determinante sobre las decisiones del Directorio o de la Gerencia General o sobre otros órganos de dirección de los operadores involucrados. 8 Por el principio de neutralidad, el operador dominante en el mercado o que sea soporte de otros servicios está obligado a no utilizar tal situación para prestar simultáneamente otros servicios de telecomunicaciones en condiciones de mayor ventaja y en detrimento de sus competidores mediante prácticas restrictivas a la libre y leal competencia.


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apertura) y Entel ("casco urbano de la ciudad", definición bastante arbitraria que ocasionaba que centros poblados relativamente cercanos entre sí contasen con tarifas de llamada de larga distancia). Ello no constituía un problema durante el periodo de concurrencia limitada, pero con el inminente ingreso de operadores al mercado de telefonía local, era indispensable contar con una definición transparente de qué constituía un área local. Soluciones planteadas De esta manera, la CTT consideró conveniente definir las áreas locales de los servicios telefónico local y portador prestados por el operador dominante, tanto para fines de concesión, tasación, interconexión y eventuales obligaciones de servicios públicos. Así, la CTT estimó conveniente adoptar una definición de áreas locales que establezca límites que dejen intactas la mayor parte de las actuales áreas locales. Por otra parte, la CTT decidió que los entrantes en los servicios de telefonía fija y de portador local tuviesen las mismas áreas locales que el establecido. De esta manera, la CTT decidió que era necesario considerar la adopción de un conjunto de criterios similares a los usados en otros países para procesar los requerimientos de excepción a los límites definidos para las áreas locales. Entre otros criterios, fueron considerados la integración y la cercanía de los distintos pueblos (reflejados en un alto tráfico de telecomunicaciones), así como la posibilidad de que un área local determinada comprenda una central telefónica y las centrales remotas de ella que se encuentren a poca distancia. Sin embargo, ni los grupos de trabajo encargados ni los consultores externos llegaron a un acuerdo sobre la definición del área local. Por ello, fue necesario llegar a un acuerdo con Telefónica, por lo que dicho tema fue incluido en las negociaciones del adelanto de la apertura. De este modo, sobre la base de la experiencia chilena (en la cual el área local estaba delimitada por la región) y un estudio de análisis beneficio/ costo en términos tarifarios se decidió ampliar el tamaño del área local al departamento.

4. Numeración y espectro

En telecomunicaciones, hay dos recursos finitos de importancia creciente en la oferta de servicios: el espectro radioeléctrico y la numeración. Cuando existen recursos finitos, es preciso racionalizar el acceso, para que sean los operadores más eficientes aquellos que dispongan de estos recursos escasos. De no estar el acceso a dichos recursos finitos regulado con claridad, su utilización llevaría a un desperdicio.


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4.1 Plan Técnico Fundamental de Numeración

• Importancia

Los códigos de numeración de los servicios públicos de telecomunicaciones son, al igual que el espectro radioeléctrico, un bien nacional escaso. La escasez de códigos afecta el desarrollo de las redes y servicios públicos de telecomunicaciones, el ingreso al mercado de las telecomunicaciones de nuevos operadores y nuevos usuarios, y la asignación ordenada de los códigos de numeración.

No obstante, esta escasez es temporal, en la medida en la que se puede incrementar más dígitos a la numeración, a través de la actualización y aprobación del Plan Técnico Fundamental de Numeración, el cual está sujeto a la cantidad máxima de dígitos que recomienda la UIT (máximo quince dígitos para el caso del número internacional del servicio telefónico).

Para los operadores, un plan de numeración adecuado permite realizar el encaminamiento de las comunicaciones de manera eficaz y eficiente. Tanto los operadores como los usuarios asocian a los códigos de numeración un valor subjetivo relacionado con la utilidad de éstos para identificar el tipo de servicio al que se accede o, incluso, al destinatario final de la comunicación.

El hecho de que varios operadores brinden un mismo servicio en una misma área obliga a que se requiera, con relación a la demanda del servicio para el caso de un solo operador, una mayor cantidad de códigos de numeración para permitirles competir en igualdad de condiciones. En ese contexto, para dimensionar la cantidad óptima de dígitos, es necesario estimar la cantidad de operadores por servicio de telecomunicaciones que tengan tarifas diferenciadas, sin perjuicio de los compromisos específicos en telefonía básica de la OMC.

• Soluciones planteadas La CTT propuso la siguiente organización para el Modelo Perú: • El MTC como responsable de administrar el Plan Técnico

Fundamental de Numeración (PTFN) y que tendría como funciones: i. Administrar el recurso numérico del país. ii. Supervisar y controlar los recursos del PTFN. iii. Establecer y mantener una base de datos de

numeración del país y ponerla a disposición de los operadores, preservando las medidas necesarias para asegurar la confidencialidad de la información contenida en dicha base de datos.

• La creación de un Comité Consultivo del PTFN, con representantes del MTC y OSIPTEL, que tendría como funciones el estudio,


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deliberación y elaboración de propuestas en materias relativas a la planificación y gestión del recurso numérico del país.

• El MTC debía consultar con el Comité Consultivo del PTFN las aperturas y cambios de códigos de numeración de servicios especiales y servicios de red inteligente, números identificadores de zona y código de identificación de los operadores de larga distancia.

La CTT recomendó que el número local en Lima Metropolitana se mantenga en 7 dígitos y en Provincias, en 6 dígitos, dado que se previó que en el mediano plazo (cinco años), no se requerirían incrementos de dígitos. Esta recomendación se sustentó en las siguientes consideraciones:

• Los códigos de área que se vienen utilizando a nivel nacional se mantienen. De presentarse alguna limitación de códigos de numeración a nivel local, se recomienda crear nuevos códigos de área.

• Para el caso de las Redes Inteligentes, se recomendó la utilización del siguiente formato:

0 - 80 C X X X X X

C: número entero que identifica el servicio de Red Inteligente (0 ≤

C ≤ 9) X: número entero (0 ≤ X ≤ 9)

• Con la implementación de este formato se dispondría de 100,000

códigos de numeración a nivel nacional para cada servicio de Red Inteligente (número no geográfico). Asimismo, quedaría disponible el dígito 8 para el servicio de telefonía fija ó móvil tanto en Lima como en Provincias.

• Se recomendó que los códigos asignados para los servicios especiales sean utilizados únicamente para el servicio telefónico (reclamos, informes, emergencia, acceso a servicio telefónico de larga distancia).

• Otra recomendación fue el uso, en la medida de lo posible, de los códigos de numeración de la serie 0- 80C para los servicios suplementarios, complementarios, de valor añadido u otros servicios finales que se soporten sobre el servicio telefónico.

• Para el caso del acceso al portador de larga distancia se recomendó la utilización del código para servicios especiales facultativos 19X ó 19XX –de ser necesario-- (donde X es un número entero: 0 ≤ X ≤ 9), lo que permitiría contar con 100 números para acceso al portador9.

• De implementarse la portabilidad de números en el período correspondiente a 1999-2002, ésta solamente podría ser en el nivel de códigos de área y se requeriría que la entidad

9 Las llamadas de larga distancia nacional e internacional se realizarían de la siguiente manera: 19XX - 0 ó 00 - número de abonado de destino.


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responsable de la administración de los códigos establezca los mecanismos de coordinación entre los operadores.

Asimismo, la CTT diseñó el siguiente procedimiento para la asignación de números:

• El MTC atenderá las solicitudes en estricto orden de recepción. • Las solicitudes deberán presentarse con tres meses de

anticipación a la fecha prevista para su utilización y deberán contener la información requerida por la base de datos del MTC.

La asignación se realizaría tomando en consideración:

• Para el caso de los operadores de larga distancia, sólo se asignará un código de identificación. Cuando un operador de larga distancia demuestre técnica o económicamente la necesidad de tener más códigos de identificación, el MTC, después de escuchar a las partes interesadas, evaluará cada caso y determinará lo conducente.

• El Comité Consultivo del PTFN propondrá al MTC los métodos y procedimiento de implementación del sistema multiportador del servicio telefónico de larga distancia.

• La cantidad total de números en reserva para i) el servicio telefónico (fijo o móvil) en la modalidad de abonado y ii) la cantidad total de números en reserva para cada servicio de red inteligente. A tal efecto, el Comité Consultivo del PTFN propondrá al MTC el procedimiento de evaluación de los números en reserva.

• El MTC deberá resolver lo conducente a las solicitudes en un plazo no mayor de 60 días calendarios, posterior a la fecha de recepción de la solicitud.

4.2 Espectro • Importancia La CTT consideró clave que las funciones de planeamiento, administración y control del espectro radioeléctrico sean desarrolladas con total transparencia por el órgano del Estado competente, sobre la base de lineamientos de política, principios y procedimientos públicos, en cuya elaboración se haya promovido la participación de todos los agentes interesados. En este sentido, y considerando el potencial ingreso de nuevos operadores, se propuso que la elaboración de los mencionados instrumentos contemple y desarrolle de manera efectiva la normativa vigente que establece la preeminencia de los servicios públicos respecto de los servicios privados, para lo que el Estado debería examinar la situación de los servicios privados en el país, su nivel de desarrollo, el costo-beneficio para el país de sus requerimientos de espectro radioeléctrico, y las limitaciones que significan para el desarrollo de los servicios públicos. • Soluciones planteadas


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La CTT sugirió incorporar al marco legal una clasificación de uso de este recurso escaso (que podría ser de uso libre, uso comercial, uso oficial, uso experimental, uso reservado, por ejemplo), de tal manera que pueda garantizarse que en las bandas de uso comercial no se realicen asignaciones de frecuencias para otros fines, que acaben saturándolas artificialmente y planteando esquemas de migración que finalmente deban ser asumidos por las empresas entrantes. También propuso precisar, en el marco legal, el alcance de la “asignación”, como acto que da el derecho de uso de una determinada porción de espectro radioeléctrico, de modo que se puedan ofrecer diversos servicios públicos en una sola banda (terminar con la asignación para un servicio específico). Sin perjuicio de lo anterior, recomendó que se establezca la obligación de contar con Planes de Canalización que sirvan de instrumento para la asignación que efectúe la entidad estatal competente. Dichos planes serían revisados periódicamente a la luz de los avances del desarrollo tecnológico. Asimismo, a efectos de contar con un cabal conocimiento del nivel de demanda existente por espectro radioeléctrico, la entidad estatal competente debería publicar periódicamente un “Programa de Concursos Públicos” que señalase los servicios y aplicaciones de red que podrán usar las bandas que serán objetos de concurso público, así como las coberturas geográficas que correspondan.

En lo que respecta a la determinación de los montos por derechos del uso del espectro radioeléctrico y la forma de pago de los mismos, se propuso que sea objeto de un reglamento específico. Se consideró importante que la Ley y su reglamento dispongan que las variables que van a ser utilizadas para efectos del cálculo de dichos montos (como pueden ser el número de canales-ancho de banda, cobertura, entre otras) fueran fijadas por dicho reglamento específico. Dichas normas deberían establecer como principio que serán mayores los cargos a pagar de quienes más espectro radioeléctrico utilicen y menores para quienes mejor lo aprovechen. Por otra parte, al igual que en el caso de los derechos de concesión y de la tasa por explotación comercial del servicio, se consideró que la exigencia de que sean fijados en el Reglamento General de la Ley era poco flexible, dada la aparición de nuevos servicios como consecuencia del avance tecnológico.

Por otro lado, se consideró que los operadores establecidos tienen pleno derecho a solicitar ampliaciones de los niveles de espectro que ya se les hubiere asignado, siempre y cuando sustenten su solicitud en datos de demanda efectivamente atendida y proyecciones de futura demanda. Estas solicitudes de ampliación, sin embargo, debían ser objeto de las restricciones generales (concurso público) en los casos que la demanda sea mayor que la oferta de espectro. En estos casos, la autoridad competente debería evaluar que las ampliaciones estén sujetas al establecimiento de determinados límites de espectro.


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De no existir restricciones de espectro de por medio y a fin de promover la modernización de la infraestructura empleada por las empresas operadoras ya establecidas, se vio conveniente autorizar la asignación de nuevas frecuencias en bandas de frecuencias más “modernas” sin necesidad de tramitar el otorgamiento de una nueva concesión. La autoridad deberá estar siempre atenta de verificar si las solicitudes podrían significar el fortalecer determinadas posiciones de dominio en el mercado. A efectos de contar con un cabal conocimiento del nivel de demanda de espectro radioeléctrico existente en el mercado, la CTT sugirió que la entidad estatal competente publique periódicamente un programa con las bandas de frecuencias para usos determinados, con sus correspondientes modalidades de uso y coberturas geográficas, que serían objeto de concurso público. Además, se decidió que los interesados podrían solicitar que se concursen bandas de frecuencias distintas a las publicadas en el mencionado programa.

Se propuso que la Ley y su reglamento deberían establecer la necesidad de contar con procedimientos claros y transparentes para efectuar el planeamiento, la administración y el control del Espectro Radioeléctrico.

La CTT decidió que el Plan Nacional de Atribución de Frecuencias (PNAF) siga siendo el documento técnico normativo que contenga los cuadros de atribución de bandas de frecuencias para los diversos servicios de telecomunicaciones, así como las normas técnicas generales para la utilización del espectro radioeléctrico. A efectos de garantizar el éxito de dicha labor de planeamiento se propuso crear un Comité Consultivo del PNAF, con representantes del MTC y del OSIPTEL, que tendrá como funciones el estudio, deliberación y elaboración de propuestas en materias relativas a la planificación y gestión del recurso espectro radioeléctrico para los servicios de telecomunicaciones.

Por otro lado, se planteó que la entidad estatal competente debería llevar un Registro Nacional de Frecuencias en el que figuren las atribuciones realizadas para los diversos usos, las asignaciones efectuadas y el recurso disponible. Este registro debía estar a disposición del público. La mencionada entidad sería responsable de la seguridad y confiabilidad de la información registrada, estableciendo mecanismos de reserva de acceso a la información referida al uso oficial.

Las asignaciones del espectro radioeléctrico se expedirán a través de resolución administrativa, no formando así parte del título habilitante de la concesión. De esta manera la entidad competente podría efectuar cambios de una frecuencia autorizada sin tener que modificar los títulos propios de la concesión. Los cambios de asignación se realizarían procurando no afectar derechos de terceros y serían efectivos en los siguientes casos:


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a) Prestación de los servicios públicos de telecomunicaciones, cuando lo exija el interés público.

b) Solución de problemas de interferencia perjudicial. c) Utilización de nuevas tecnologías. d) Cumplimiento de acuerdos internacionales.

La entidad estatal competente debía velar por el uso autorizado de las frecuencias y la no interferencia a las señales emitidas a través de frecuencias debidamente autorizadas. A tal efecto, la entidad competente contaría con las siguientes funciones: • Efectuar la comprobación técnica de las emisiones radioeléctricas,

identificar y localizar las interferencias perjudiciales y demás perturbaciones a los sistemas y servicios de telecomunicaciones.

• Detectar a las personas que estén operando sin la debida autorización.

Dichas acciones podrían ser ejecutadas directamente o a través de personas naturales o jurídicas previamente autorizadas, a las que se denominarán “Entidades Inspectoras”, a las que también podrá encargarse la ejecución de las acciones de cobranza de las multas que se impongan a las empresas infractoras.

Posteriormente, el Banco Mundial sugirió que los recursos provenientes de las subastas del espectro radioeléctrico sean destinados a FITEL. Según sostuvieron, este subsidio al desarrollo de la red es neutro desde el punto de vista de la competencia Política sobre el Acceso Fijo Inalámbrico

A través de estudios de benchmarking realizados por la CTT, se observó que la tendencia internacional era la de otorgar este espectro mediante el mecanismo de subasta y a limitar la cantidad de espectro por operador. Inclusive, en algunos países se establecía un tratamiento diferenciado al operador dominante en tanto se le asigna el espectro, pero no se le permite su utilización sino hasta un plazo definido luego de que el entrante haya comenzado operaciones (por ejemplo, un año después). La justificación radica en que el establecido posee ya una red establecida en telefonía y, en consecuencia, si es que se quiere otorgar igualdad de condiciones para la competencia, es necesario darle una ventaja inicial al operador entrante. Existe también una tendencia a no distinguir entre el acceso fijo y el acceso móvil inalámbrico; en México, por ejemplo, se otorga espectro para acceso inalámbrico (es decir, móvil o fijo). El objetivo es no limitar las posibilidades de uso del espectro, dándole flexibilidad a la empresa para que lo asigne a aquel uso que sea más eficiente.

Dado que el espectro es un recurso escaso y por la importancia que tendría el acceso fijo inalámbrico para el desarrollo de la competencia en telefonía fija, la CTT propuso que el espectro en las bandas de 3400 a


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3600 Mhz y de 1850 a 1990 Mhz sea otorgado mediante subasta y no mediante solicitud de parte por las siguientes razones:

• Exceso de demanda sobre la oferta disponible en estas bandas. • Los entrantes a telefonía fija demandarán espectro para acceso

fijo inalámbrico por lo que se les debe permitir participar, al igual que a los operadores actualmente en el mercado, en una subasta por este espectro.

• Sería discriminatorio obligar a los entrantes a participar en una subasta para la asignación de espectro fijo inalámbrico y, al mismo tiempo, otorgar este espectro sin costo (solicitud de parte) a los operadores actualmente en el mercado.

La CTT decidió que se podría establecer límites a la cantidad de espectro que podría obtener cada operador en cada banda, ya que los operadores podrían querer acaparar espectro con la finalidad de evitar el acceso de otros operadores a este recurso y, de esta manera, reducir la competencia. Asimismo, el servicio “PCS” es un sustituto cercano del servicio móvil celular digital por lo que, en la experiencia internacional, se impide que un mismo operador cuente con espectro en las bandas de 824 - 849/869 - 894 y, a la vez, con alguna de las bandas anchas de PCS (A, A’, B, B’, C, C’).

En este sentido, una de las alternativas ofrecidas por la CTT fue seguir la experiencia de México mediante el establecimiento de las siguientes restricciones para la acumulación de espectro: • Ningún agente económico podrá detentar más de 35 Mhz en las

bandas de 824 - 849/ 869 - 894 Mhz y 1850-1990 Mhz en alguna región del país.

• Ningún agente económico podrá adquirir más de 50 Mhz en la banda 3.4 -3.7 Mhz en alguna región del país.

Los operadores celulares podrán concursar por las bandas anchas de PCS. Sin embargo, de ganar 35 Mhz en las bandas de 1850-1990 Mhz en la misma región del país, deberán ceder los 25 Mhz que actualmente detentan en las bandas de 824-849/869-894 Mhz para cumplir con las restricciones a la acumulación de espectro.

Otra alternativa que la CTT estudió consistía en no imponer límites o elevar los propuestos, o permitir el arrendamiento de espectro, previo análisis de las condiciones competitivas del mercado.

La CTT consideró que un principio regulatorio importante era el de regular servicios y no tecnologías. Para ello, era necesario dar la máxima flexibilidad a los operadores para el uso del espectro siempre y cuando no se cause interferencia a otros operadores. En consecuencia, la regulación técnica debe ser mínima y la clasificación de los servicios lo más amplia posible, de modo tal que el operador pueda escoger si va a utilizar el espectro para fijo o móvil.

5. Interconexión


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La interconexión es un proceso crucial para el desarrollo de una plena y efectiva competencia, y define el éxito del proceso de apertura del mercado. En ese sentido, los objetivos generales de la reglamentación en materia de interconexión fueron los siguientes:

• Garantizar la interoperatividad de las redes y servicios de

telecomunicaciones. • Crear y garantizar las condiciones necesarias para una competencia

que genere bienestar a los usuarios de servicios de telecomunicaciones y al sistema económico en su conjunto.

• Promover la inversión y la eficiencia económica. • Establecer procedimientos y condiciones que incentiven a las

empresas a acordar contratos de interconexión adecuados a los principios del sistema económico, interviniendo el regulador sólo en supuestos específicos.

• Importancia La política de interconexión es un elemento clave para el éxito de un proceso de apertura del mercado de telecomunicaciones. La experiencia internacional comparada demuestra que la efectiva entrada de nuevos operadores al mercado depende en buena medida de su capacidad para establecer y conocer los términos relevantes de los acuerdos de interconexión que deben celebrar con los operadores establecidos. En este sentido, la predeterminación de los aspectos relevantes de la interconexión resulta esencial para promover la entrada rápida de nuevos operadores al mercado. De no definirse estos parámetros, la entrada de operadores se vería afectada por incertidumbre e inestabilidad y seriamente retrasada por largos procesos de negociación y potenciales controversias entre operadores. Por ello, el objetivo de la política de interconexión es el de reducir sustancialmente la incertidumbre eliminado retrasos y costos de transacción. Asimismo, una política de interconexión debe permitir un balance entre la necesidad de garantizar el acceso de los operadores a las distintas redes y la de permitir mantener y modernizar la red, generando incentivos para su expansión. Como consecuencia de la apertura completa de las telecomunicaciones se esperaba la entrada de nuevos operadores quienes, en la mayor parte de los casos, iban a requerir interconexión con el operador establecido, Telefónica. La discusión de las definiciones de política realizada por la CTT se enmarcó en las disposiciones contenidas en el Reglamento de Interconexión10. • Soluciones planteadas La Fijación de Puntos de Interconexión (PI)

10 Reglamento de Interconexión. Resolución de Presidencia No 011-98-CD/OSIPTEL, del 16-1-98.


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El análisis estuvo destinado a determinar los beneficios y costos de que OSIPTEL determinase ex-ante los puntos de interconexión entre el actual operador de telefonía fija (Telefónica) y los potenciales operadores de telefonía de larga distancia que ingresen al mercado luego de finalizado el periodo de concurrencia limitada.

Importancia de la ubicación geográfica de los PI Existían cuando menos dos aspectos que debían de resolverse: • ¿Cómo determinar tanto el número como la ubicación de los PI? • ¿Cuál es la forma física que debe tener cada PI? Dichas preguntas dependían, a su vez, de la decisión de permitir a los entrantes el co-ubicar sus equipos en los predios de la empresa establecida11.

Así, se recomendó que la intervención del regulador en la determinación de los PI busque un equilibrio entre los intereses del operador local y los portadores de larga distancia, procurando que ninguna de las partes se vea discriminada y asegurando que la ubicación de los PI brinde los incentivos para la competencia entre operadores. Determinación del número y localización de los PI

Se plantearon dos enfoques para la determinación de la arquitectura de los PI:

a. Arquitectura dependiente del regulador. Bajo este enfoque el número y ubicación de los PI son fijados por el regulador, indicando zonas o áreas que están predeterminadas y son casi independientes de la red del dominante. Ejemplos: el caso de las LATAs en Estados Unidos de Norte América, las áreas de teletráfico en Finlandia, las prefecturas en Japón, las zonas primarias en Chile, etc.12 Este tipo de arquitectura es más conveniente en los casos en los que hay separación estructural entre los operadores de larga distancia y los locales o entre operadores locales, ya que el regulador podría aprovechar las fronteras que existen para la separación estructural, en la definición de PI. Además, se tiene la ventaja que los PI son independientes de la topología de la red del dominante, y por lo tanto de comportamientos estratégicos del dominante tales como cambiar la topología de la red para incrementar los costos de interconexión al entrante.

11 La coubicación está contemplada como una posibilidad en el Artículo 30 del Reglamento. Específicamente en el referido artículo se establece que los operadores de las redes o servicios a interconectarse permitirán que los equipos necesarios para la interconexión se ubiquen en sus propios locales, siempre y cuando exista un acuerdo en tal sentido. De no haber acuerdo, será de observancia obligatoria lo que prescriba el Mandato de Interconexión que dicte OSIPTEL. 12 Generalmente, las zonas o áreas son utilizadas en los casos de separación estructural entre los portadores o para la fijación de tarifas al usuario final.


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b. Arquitectura dependiente de la red. En este caso los PI no son predeterminados, sino que los entrantes son libres de solicitar interconexión en cualquier punto de la red del dominante, para lo cual simplemente tendrían que pagar el cargo de interconexión apropiado. Por ejemplo, este es el caso del Reino Unido. Este tipo de arquitectura de los PI puede brindar al nuevo entrante mayor flexibilidad de instalación de la red, al menos en el corto plazo.

Coubicación y Puntos de Interconexión

A nivel internacional existe una amplia variedad de formas en que los operadores deciden sobre la propiedad de equipos y los acuerdos de pagos entre ellos. La facilidad de coubicación es muy importante para promover eficiencia y competencia, debido a que:

• La coubicación podría reducir los costos de brindar los servicios de telecomunicaciones para toda la industria e incentivar así la competitividad del país.

• La coubicación brinda al entrante un mayor control de su negocio y brinda una mejor calidad de servicio.

Sin embargo, el acceso del personal del entrante a las instalaciones o propiedades del dominante fue mencionado como uno de los problemas potenciales de la coubicación. Existen algunas modalidades de coubicación (v.g. Reino Unido, Australia) que permiten solucionar esta dificultad. No hay que olvidar que la necesidad de acceso de personal de otro operador es inherente a cualquier interconexión: el personal del dominante tiene que acceder a las instalaciones del entrante para mantener o controlar equipos o viceversa. PI: Alternativas de Política Regulatoria

La CTT tuvo ante sí las siguientes opciones sobre las cuales debía tomar una decisión regulatoria que promueva la entrada eficiente de operadores de larga distancia: i. Que OSIPTEL determine ex-ante el número y la ubicación de los PI,

es decir la arquitectura de los PI. ii. Que OSIPTEL especifique ciertos principios generales en relación a

la arquitectura de los PI y cómo estos serán conectados (por ejemplo, obligar al dominante a brindar interconexión tanto local como también nacional13), pero dejar a negociación de los operadores los detalles sobre la ubicación de los PI.

iii. Que OSIPTEL adopte una mezcla de (i) y (ii). iv. Que OSIPTEL no intervenga para nada en la determinación de los PI.

La experiencia internacional sugirió que la alternativa (iv) fuera descartada, ya que existen serios desbalances de poder entre el

13 Esto implica además considerar la posibilidad de reventa de servicios.


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dominante y los potenciales entrantes, en cuyo caso las soluciones dejadas al mercado no funcionan. Por ello, la CTT optó por una combinación de (i) y (ii), es decir, por la alternativa (iii). Al mismo tiempo, se consideró conveniente dejar a las partes que negocien mejores términos sobre el tema.

Así, el Decreto de Apertura determinó que los operadores establecidos definan por lo menos un PI en cada área local, tanto en la interconexión local-local como en la de larga distancia-local y larga distancia-larga distancia, mientras que los puntos de interconexión adicionales estarían sujetos a negociación. Asimismo, sólo se proveerá y se cobrará por cargo de interconexión donde tenga presencia cada uno de los prestadores de servicios a ser interconectados.

De acuerdo con la legislación, todas las empresas deben proveer interconexión, en caso de ser requerida, a un operador de servicios de larga distancia en cualquier área local donde el competidor se comprometa a construir instalaciones (sean alámbricas, inalámbricas, satelitales o líneas dedicadas) de tal modo de conectar esa red local al resto de la red del competidor. Un competidor local deberá ser capaz de interconectarse en cualquier área local donde se comprometa a instalar un centro de conmutación que está conectado al punto de interconexión. En caso de que se solicite interconexión al operador dominante, se podría permitir que éste elija la ubicación geográfica específica en la cual proveerá interconexión, al interior de cada área local. De este modo, el operador dominante podría tener la libertad de manejar la interconexión de la manera técnica más eficiente. Asimismo, al pre-anunciarse el punto de interconexión por defecto, ello le permite a los potenciales entrantes decidir mejor la localización de sus facilidades de conmutación y el respectivo proyecto técnico de interconexión. Es importante recalcar que la CTT recomendó que se fije al menos un PI por defecto en cada área local; lo cual obviamente no implica que los entrantes planteen otras opciones de localización o soliciten un mayor número de puntos de interconexión si lo estiman conveniente. La CTT recomendó también que los operadores de larga distancia deberán aceptar comunicaciones de otros operadores de larga distancia para terminarlas en un área local en aquellos casos que estos últimos no tengan puntos de interconexión locales. Las tarifas por dicho concepto serían objeto de negociación comercial entre partes, siendo el costo del transporte de la llamada negociado sobre la base de la tarifa en vigor aplicable. Los descuentos por volúmenes de tráfico que se apliquen serán públicos y no serán discriminatorios entre los operadores. Sobre este punto, la CTT estimó conveniente que para promover la competencia era necesario impulsar la existencia de opciones de infraestructura en términos de cobertura a nivel nacional. Para ello, el operador entrante con menores costos de expandir su red tenderá a sustituir la terminación conmutada de larga distancia ofrecida a precios mayoristas por su propia infraestructura a medida que el tráfico crezca. Una vez que se desarrolle una red alternativa –que podría estar


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compuesta por varios operadores en términos geográficos- los precios por el transporte de larga distancia estarían sujeto a una mayor competencia. La obligación de Telefónica incluyó el brindar los servicios de transporte, y fundamentalmente de terminación de llamadas, a cambio de cargos basados en costos entre el punto de interconexión y cualquier suscriptor en el área local. La reventa de larga distancia podría ser usada para transportar llamadas desde/ hacia el área local. Con el fin de facilitar el ingreso de nuevos operadores, la CTT recomendó que si por cualquier motivo el operador dominante no pudiera proveer temporalmente la interconexión en ciertas áreas locales, se podrá permitir a los entrantes interconectarse mediante líneas telefónicas hasta que el operador dominante pueda cumplir sus obligaciones. Si este es el caso, los usuarios accederían al competidor a través del pago basado en la tarifa de una llamada local. A cambio de este pago y como compensación, el competidor no pagaría los cargos de uso local. El competidor pagaría la misma renta mensual que otros competidores. Este tipo de interconexión sólo estaría disponible como un arreglo transitorio hasta que la interconexión vía troncales de enlace esté disponible. En cualquier caso, los usuarios de los competidores de larga distancia podrán acceder a su proveedor directamente vía líneas dedicadas si así lo desean. El acceso del cliente de telefonía al operador de larga distancia se realizará a través del servicio de telefonía local.

Fijación de cargos de interconexión El Reglamento de Interconexión estableció, en su artículo 13°, que los cargos de interconexión son iguales a la suma de: (i) los costos de interconexión, (ii) contribuciones a los costos totales del prestador del servicio local, y (iii) un margen de utilidad razonable. En el artículo 14°, está definido el costo de la interconexión como la diferencia en los costos totales que incluyen la instalación determinada y los costos totales que excluyen dicha instalación, dividida por la capacidad de la instalación, es decir, los costos medios. Para su cálculo, el artículo 15° establece que deberá basarse, entre otros, en los siguientes principios básicos:

o Se considerará el valor de adquisición utilizando tecnologías eficientes.

o La depreciación se determinará considerando la vida útil de los activos de acuerdo a los Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados en el Perú.

De acuerdo al reglamento de interconexión y a los contratos de concesión, los cargos de interconexión serán los que resulten de la negociación de las partes. En caso no exista acuerdo entre las partes, OSIPTEL tiene expresas facultades para determinar los cargos correspondientes.


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La CTT consideró –recogiendo las opiniones de los potenciales interesados en ingresar al mercado peruano y de las empresas establecidas- que era fundamental emitir señales claras al mediano plazo sobre este asunto. Por ello, los lineamientos de apertura recogieron la recomendación de la CTT de facultar a OSIPTEL a que anticipe públicamente los valores de los cargos de interconexión tope por defecto, de manera de generar un entorno de estabilidad. Sólo en caso de que el operador entrante quisiera lograr mejores términos para sí, se negociarían los cargos14. Para establecer los cargos por defecto, y en su caso, de acuerdo a la ley, establecer mandatos o resolver una controversia, se aplicaría el Reglamento de Interconexión, para lo cual se obtendrá la información sobre la base de la información de costos, proporcionados por las empresas. Sin embargo, con el fin de no trabar innecesariamente el proceso, la CTT recomendó el empleo de metodologías alternativas. Así, en la medida que no sea posible la obtención de los costos de la empresa se abrió la posibilidad de emplear mecanismos de comparación internacional, tomando en cuenta las mejores prácticas de la región, adaptada a la realidad de Perú. Asimismo, como complemento se permitió también el uso de métodos basados en la operación de una empresa eficiente, que recoja los parámetros de la realidad peruana. Al definirse los cargos de interconexión por defecto, la CTT se inclinó por recomendar el establecimiento de un solo cargo de interconexión a nivel local sin diferenciar entre llamadas entrantes y salientes, ni locales y larga distancia nacional e internacional. La decisión se basó en el estudio de las experiencias chilena y mexicana, en los cuales los cargos de interconexión diferenciados –particularmente distintos en el caso de larga distancia internacional respecto al local-, originaron arbitrajes de precios al cambiar los operadores el origen de las llamadas para pagar menos por concepto de cargo de terminación, con los fuertes conflictos entre las empresas que ello acarreó. Si bien puede ser óptimo desde el punto de vista económico cobrar cargos distintos para recuperar los costos comunes del operador local, ello es posible en un contexto donde el arbitraje de precios no es viable. Asimismo, se recomendó que el cargo de interconexión por la terminación de la llamada sea único por departamento (nueva área local). De esta manera, se lograba una consistencia entre la tarifa y cargo de interconexión en términos geográficos; y además contribuía a minimizar los costos de la industria al evitar una sobre inversión en las áreas locales, especialmente en áreas urbanas donde el tamaño de mercado no lo justificaría.

14 En este tema, la opinión de TdP fue exactamente la contraria: permitir primero la negociación de los cargos entre los operadores, y en caso de no llegar a un acuerdo, permitir que Osiptel defina los cargos. Fuente: Memorándum de Telefónica del Perú a Osiptel (GGR.123.HG.119.98), 6 de mayo de 1998


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El concepto de tarifas por defecto también se hizo extensiva para las modificaciones en las redes de los operadores debido a la implementación del proyecto técnico de interconexión. Para ello, se estableció que OSIPTEL definiría una lista de precios por defecto basada en la información proporcionada por las empresas. Debido a que no se estimó conveniente tener una regulación muy detallista, la CTT sugirió que las partes negociarán de acuerdo al proyecto técnico de interconexión los pagos que deberán realizarse por concepto de adecuación de red. Debido a que el decreto de apertura estableció un plazo de 60 días para que OSIPTEL y el MTC establecieran la reglamentación complementaria; OSIPTEL empleó inicialmente el método de comparación internacional para establecer el cargo de interconexión por defecto que cumpliera además con los lineamientos sobre este tema, es decir, que sea único y aplicable para el área local. Así, en octubre de 199815, el Consejo Directivo de OSIPTEL aprobó el cargo de interconexión tope por defecto de US$ 0,029/min en horario diurno y US$ 0,015/min en horario nocturno. El cargo de interconexión vigente previo era de US$ 0,037/min, con lo cual el nuevo cargo representó una reducción de 21.7% respecto al cargo de interconexión vigente por terminación local que había negociado Tele2000 (ahora BellSouth) con Telefónica. Debido a que el Perú fue prácticamente el primer país en implementar un cargo de terminación único; el método de comparación internacional además de sus conocidas limitaciones para controlar adecuadamente por variables16 adolecía del problema que no existía datos que reportaran el promedio ponderado de cada país de los cargos de terminación de llamada. Ello conllevó a que se comparara la propuesta con los cargos de terminación locales, de larga distancia nacional, larga distancia internacional, y telefonía móvil. El cargo propuesto de US$ 0,029/min resultaba por encima de la mediana para el caso de la telefonía local –tanto fija como móvil-, pero por debajo de la larga distancia nacional e internacional. Debido a que la experiencia internacional confirmaba que la competencia en larga distancia tenía una mayor probabilidad de iniciarse primero por factores técnicos y económicos; y además al alto diferencial entre los precios minoristas de larga distancia respecto al cargo de interconexión tope se esperaba que dicho cargo promovería el ingreso de nuevos operadores en larga distancia. Por otro lado, en el caso de telefonía fija-fija local, los cargos de interconexión son recíprocos entre los operadores, con lo cual la relevancia de dicho cargo era relativamente menor. Cabe destacar que el valor fijado por OSIPTEL constituye el cargo tope por defecto; si una de las partes quisiera un cargo menor podrá negociar con la otra o pedir la intervención de OSIPTEL, en caso de no llegar a un acuerdo.

15 En Sesión del Consejo Directivo No 074, de fecha 5 de octubre de 1998. 16 Tales como variables macroeconómicas (v.g. tasa de cambio de paridad, política tributaria, costo de capital y de la mano de obra), sectoriales (tamaño del área local, planes tarifarios, subsidios cruzados, grado de reforma en el país), y grado significancia estadística.


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Asimismo, OSIPTEL, consciente de las limitaciones del método de comparación internacional, inició un estudio para calcular los cargos de interconexión por terminación de llamadas en la red fija a partir de un modelo de costos de interconexión de una empresa estilizada (método de abajo-hacia-arriba), el cual es prácticamente independiente de la información que el operador establecido, Telefónica, pueda brindar. Es decir, la estimación de costos a partir de un modelo de una empresa eficiente no estaría basada en información detallada o considerada confidencial por los operadores, sino en información pública disponible, lo que independiza al regulador de la información proporcionada por las empresas. Además, en términos conceptuales, el método de abajo hacia arriba tiene otras ventajas: asume la estimación de costos de interconexión de una empresa eficiente, se asume el uso de tecnología de punta valuada a precios actuales o históricos y no considera costos hundidos o ineficiencias que una empresa ha podido incurrir en el pasado. En términos regulatorios, los estimados de cargos basados en este método constituyen una alternativa muy útil de comparación con los resultados que se pueden obtener con métodos alternativos, tales como la estimación de costos de interconexión proveniente de un sistema de contabilidad separada (arriba-hacia-abajo). Por lo demás, es una práctica cada vez más común entre los reguladores alrededor del mundo (Chile, USA, UK, etc.), el contar con estimados de costos de interconexión basados en el método de abajo - hacia -arriba. El punto por tener en cuenta es que este método tiende a subestimar los costos por lo que el margen sobre costos comunes tendrá que ser mayor. Dicho estudio se culminó en 1999 y fue ejecutado por la consultora Strategic Policy Research. El estudio se puso a disposición para las partes interesadas y al público en general para que le dieran el mejor uso posible. Osiptel actualmente está implementando las recomendaciones de dicho estudio a través de un cronograma de reducciones al cargo de interconexión que se completará en el año 2002. En adición al cargo de terminación de llamadas, la CTT definió cuáles son las otras instalaciones esenciales, determinadas sobre la base del concepto recogido en el Acuerdo de Telecomunicaciones Básicas de la OMC. Instalaciones Esenciales La CTT consideró como instalaciones esenciales a efectos de interconexión: 1) la terminación de llamada17 que incluye la conmutación

17 Incluye la conmutación e información de señalización y tasación necesarias. La terminación de llamada supone la posibilidad de completar las llamadas originadas desde y hacia la red del solicitante de la interconexión hacia y desde la red del operador al que se le solicita la interconexión en el área local donde ambos tengan infraestructura propia ya instalada.


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y señalización necesarias; 2) el transporte18, en cuanto al circuito de interconexión y equipos necesarios que enlazan las redes a ser interconectadas en la misma localidad y 3) servicios auxiliares tales como guía telefónica y la información necesaria para poder facturar, y otros servicios auxiliares que cumplan con la definición de instalación esencial. En el caso de facturación, la CTT se inclinó por no calificarla como facilidad esencial debido a que las empresas entrantes tenían a su disposición sustitutos técnicos y económicos ofrecidos por terceros que actualmente eran proveedores de la propia Telefónica (v.g. impresión de facturas, distribución, cobranza), con excepción de las funciones bajo control exclusivo de Telefónica –v.g. información de las llamadas realizadas-. Asimismo, se incluyó la señalización No. 7 como parte integrante de la terminación de llamada. En cualquier caso, la CTT estimó conveniente que OSIPTEL cuente con un procedimiento para calificar facilidades o instalaciones como esenciales con el fin de contar con la flexibilidad necesaria en caso que adquiriera o apareciera dicha condición fruto de la propia dinámica cambiante del mercado de las telecomunicaciones. Así, dicho procedimiento se contempló en las modificaciones al reglamento de la ley de telecomunicaciones aprobado a inicios de 1999.

6. Tarifas

• Importancia La decisión de entrada al mercado peruano de nuevos operadores y la incursión de operadores existentes ofreciendo otros servicios depende fundamentalmente de la rentabilidad esperada de las operaciones. Esta rentabilidad depende, a su vez, de cuán eficientes sean y de las tarifas de los servicios finales y los cargos de interconexión. El diferencial entre las tarifas al por menor y los cargos de interconexión son, quizá, el elemento más importante para determinar el éxito de la apertura. Si estos diferenciales son adecuados, entrarán competidores eficientes y el Perú cosechará los beneficios de la competencia. Por otro lado, si los diferenciales de precio son insuficientes, aun competidores eficientes no encontrarán incentivos para entrar al mercado y la apertura podría ser un fracaso. Al mismo tiempo, excesivos diferenciales de precios invitarán la entrada de operadores ineficientes, que elevarán los costos. • Solución planteada El Decreto de apertura ratificó que OSIPTEL es el organismo competente, en exclusividad, en lo referente a la fijación de tarifas de

18 Circuito de interconexión que enlaza las redes de distintos operadores concesionarios a ser interconectadas en la misma localidad y aplica también entre operadores locales con operadores de larga distancia en la misma localidad.


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servicios públicos de telecomunicaciones. Asimismo, posee la potestad para desregularlas, si verifica condiciones de competencia efectiva. Mecanismo de regulación de tarifas El planteamiento inicial de la CTT se basó en lo acordado en los contratos de concesión celebrados con Telefónica. Dicho planteamiento indicaba que, concluido el rebalanceo, las tarifas de Telefónica se regularan mediante el mecanismo de precios tope menos el factor de productividad. Este mecanismo debería establecer el límite máximo para la tarifa promedio ponderada para las siguientes tres canastas: i. Canasta C, que incluye únicamente la cuota de conexión. ii. Canasta D, que incluye la renta mensual y las llamadas telefónicas

locales. iii. Canasta E, compuesta por las llamadas telefónicas de larga

distancia nacional e internacional.

La CTT recogió lo dispuesto en los contratos de concesión donde se encarga a OSIPTEL la determinación del factor de productividad (Factor X) y su revisión cada tres años. Ahora bien, para la determinación del Factor X, OSIPTEL debería analizar variables como el valor de los activos existentes, el costo de oportunidad del capital, las tasas esperadas de crecimiento de la productividad y de la demanda y el avance de la competencia, guiándose del hecho que definir el factor de productividad supone proyectar las ganancias de productividad de la empresa. Por ello, OSIPTEL debía realizar un estudio sobre la fijación de dicho factor de productividad. De este modo, en 1999, OSIPTEL encargó este estudio a la consultora Christensen Associates, firma de consultoría e investigación económica que presta múltiples servicios tanto a la industria privada como a organismos gubernamentales y que cuenta con una amplia experiencia en el campo de la implementación de sistemas de regulación tarifaria vía Fórmulas de Tarifas Tope en la industria de las telecomunicaciones. Cabe recalcar que las fórmulas que se emplearían para el cálculo del factor de productividad estaban indicadas en los contratos de concesión con Telefónica.

CUADRO NO. 1: FORMULAS PARA EL CALCULO DEL FACTOR DE

PRODUCTIVIDAD

)()(

*)1(

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2

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11

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n

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−−∑ α

Donde: RTjn = Ratio tope para la canasta j durante el trimestre n αijn-1 = Participación del ingreso del servicio "i" que pertenece a la canasta "j" en el trimestre n - 1 Tijn = Tarifa del servicio "i" que pertenece a la canasta "j" en el trimestre n


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Fn = Factor de control X = Factor de productividad IPE = productividad total de la economía IPT = productividad total de Telefónica del Perú dTFPE = cambio en la productividad total de la economía dWT = cambio en el precio de los insumos de Telefónica del Perú dWE = cambio en el precio de los insumos de la economía

La CTT estableció que los ajustes tarifarios fueran trimestrales. Asimismo, una vez concluido el período de rebalanceo tarifario, no existirá el concepto de “banda” de la tarifa promedio ponderada19. Los ponderadores serían los ingresos de cada uno de los elementos tarifarios. Además, se planteó la posibilidad de que la determinación de los niveles tarifarios dependa de las características de la zona en que se prestan los servicios (geográficas, de costos, entre otras). De este modo, Telefónica tendrá flexibilidad en la fijación de los niveles tarifarios de los diferentes servicios en cada canasta, lo cual le permitirá afrontar los retos de la competencia. Sin embargo, se consideró que el adelanto de la apertura hacía inviable la aplicación inmediata del mecanismo de price – caps. Por ello, se decidió reemplazar dicho mecanismo por uno de tarifas tope, que consista en una reducción efectiva de tarifas, que se reajustarán luego según el Índice de Costos pactado en el contrato de concesión. Otros aspectos relevantes La CTT sugirió que los entrantes podrían estar sujetos a regulación tarifaria o podrían fijar libremente sus tarifas (en tanto no califiquen como dominantes). Estas empresas tendrían la obligación de remitir a OSIPTEL, previa a su entrada en vigencia, las tarifas que planean cobrar a los usuarios en aquellos mercados donde exista un operador con posición de dominio. En las áreas de tasación local y de larga distancia, se cobrarían tarifas locales y de larga distancia respectivamente. No se establecería un concepto tarifario intermedio entre ambas. En todo caso, las tarifas reguladas para Telefónica eran tarifas topes y la empresa podía discriminar al interior de las mismas, de tal manera que podría

19 En el régimen tarifario previo a la apertura del mercado, como se señala en el Contrato de Concesión, los promedios ponderados de las tarifas cobradas para cada uno de los servicios incluidos en la Canasta A no pueden ser mayores en más de 5% ni menores en menos de 15% a las tarifas tope del plan de rebalanceo. A este rango de fluctuación de las tarifas, más 5% - menos 15% de las tarifas tope, se le denomina “banda”.


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establecer para áreas locales limítrofes o muy cercanas entre sí, tarifas que no se alejen mucho de las tarifas locales. Los entrantes tendrían mayores opciones para establecer las tarifas. Cabe recalcar que la tarifa cobrada dentro del área local también es relevante para la definición de los cargos de interconexión. Es decir, la sensibilidad a la distancia en cargos de interconexión por transportar las llamadas debe guardar relación con la sensibilidad a la distancia en la tarifa que pagan los consumidores. Se decidió que en el servicio de telefonía fija, las tarifas de renta mensual y de llamada local que aplicará Telefónica serán iguales a nivel nacional, sin perjuicio de que existan paquetes tarifarios u ofertas por debajo de dichos topes. Si bien los contratos de concesión establecían como derecho de Telefónica el poder cobrar tarifas diferentes por área local, se consideró que al ser los departamentos fuera de Lima áreas de mayor costo y de menos rentabilidad, Telefónica tendría el incentivo a subir considerablemente los precios, lo que podría haber originado una pérdida en el bienestar general de la sociedad, además de rechazo a dicha medida. Asimismo, habría una alta posibilidad de que ocurriera un "descreme" del mercado, al dirigirse los entrantes solamente a los mercados más rentables de Lima. Por ello, se consideró, a diferencia del momento en el que se privatizaron CPT y ENTEL-Perú, un precio único sin considerar subsidios cruzados, dado que el servicio local cubría sus costos adecuadamente. Recién al término del tercer año de la apertura (en agosto del 2001) sería de aplicación lo establecido en la sección 9.04 de los contratos de concesión, es decir, de acuerdo a las canastas previstas y aplicación de los factores de productividad correspondientes.

7. Tasas contables

Las tasas contables son aquellas que dos operadores negocian por el servicio de transportar y terminar comunicaciones internacionales de un país a otro. Este sistema funcionó como método de repartición de ingresos entre los proveedores de comunicaciones de larga distancia internacional desde los inicios del sistema de telefonía, cuando primaban operadores monopólicos en los países. Sin embargo, con la apertura de los mercados de telecomunicaciones a la competencia, se planteó la necesidad de reformar dicho sistema. El principal motivo que impulsó esta discusión fueron los considerables desbalances de tráfico internacional entre países, los cuales aumentaron a medida que los mercados de telecomunicaciones se hacían más competitivos y aparecían nuevos productos y servicios como tarjetas prepago, callback y servicios de País Directo (Country Direct). El mercado de larga distancia internacional es uno de los que mayor interés generó entre los potenciales entrantes. Por su parte, el operador


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establecido, Telefónica, esperaba una definición clara en el tema. Cabe señalar que el control sobre este mercado no depende únicamente de la administración peruana, sino que sobre ésta influye múltiples jurisdicciones. Por ejemplo, los operadores estadounidenses deben cumplir con las reglamentaciones que al respecto emite el organismo regulador local, la FCC; y ello influía sobre la capacidad de negociación de los operadores domiciliados en el país. Por esta razón, las tasas contables forman parte de las agendas de los organismos multilaterales del sector como la UIT y la CITEL. • Importancia Las tarifas por llamadas telefónicas internacionales son elementos muy importantes en la estructura tarifaria del sector telecomunicaciones debido a que el servicio de telefonía internacional es uno de los que más pesan en términos de ingresos y tradicionalmente ha sido el servicio más rentable del sector por el gran diferencial entre las tarifas y el costo de provisión del servicio. De ahí que sea el primer objetivo de los operadores entrantes al mercado de las telecomunicaciones. El sistema de tasas contables internacionales es la metodología que se ha empleado tradicionalmente en las liquidaciones de participación de los ingresos del servicio telefónico internacional entre los operadores internacionales. Sin embargo, en los últimos años, en un ambiente de comercio más competitivo y globalizado, la liberalización del mercado de las telecomunicaciones y el avance de la tecnología han permitido que las condiciones básicas en las que se sustentaba el sistema de tasas contables ya no se cumplan, debido a que generan oportunidades para eludir el sistema de liquidación tradicional y usar sistemas alternativos de comunicación (como el callback, reenrutamiento, voz por Internet, entre otros)20. Estas tendencias en el sector de las telecomunicaciones, unidas a fluctuaciones en el ambiente macroeconómico han generado significativas diferencias entre países respecto del nivel de las tarifas que se cobra al usuario, trayendo como consecuencia crecientes desbalances en el flujo de tráfico internacional (principalmente de EE.UU.) y en los pagos de liquidación21. Asimismo, el diferente ritmo en la reducción de la tasa que paga el usuario final es un factor adicional que genera desbalances en las liquidaciones por el tráfico de llamadas internacionales entrantes y salientes.

20 Ya sea empleando la red de telefonía pública conmutada (PSTN) para proveer el servicio (basándose

en los arbitrajes de precios); o, empleando nuevas tecnologías basadas en diferentes infraestructuras fuera del PSTN y por lo tanto fuera del Sistema de Liquidaciones Internacionales. Estos sistemas alternativos “saltan” el tráfico, y en lugar de cargarse la tarifa a los dos operadores (fin a fin del servicio) sólo se le carga a un operador, debido a que la llamada viaja sobre redes privadas o Internet.

21 Mientras EEUU, Suecia y Australia tienen grandes déficit en liquidación y por ende en balanza

comercial, dado que son exportadores netos de llamadas, México y Alemania tienen grandes superávit.


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Unido a estos desbalances, se observa que el valor de la tasa contable

en la mayoría de los países (muchos de los cuales aún mantienen el monopolio para la provisión de servicios) es muy superior al costo que incurre el operador para terminar una llamada22. Estos dos hechos generan ingresos extraordinarios en la telefonía internacional, que en algunos países es un componente importante de los ingresos del sector. En el momento en el que se elaboró el Modelo Perú, se discutía a nivel mundial la reforma del Sistema Internacional de Tasas Contables. Los países miembros de la UIT estaban de acuerdo en que las tasas debían ser transparentes, no discriminatorias y debían reducirse orientándose hacia costos; y consideran que en un ambiente de competencia, la necesidad más urgente es adaptarse a un sistema de mercado de multi-operadores dentro de una estructura multilateral. Por otra parte, la UIT recomendaba que en competencia, podían existir diversos mecanismos de repartos de ingresos (alternativos a las tasas contables), como cargos de terminación de llamada, cargos de interconexión basados en facilidades o en volúmenes de tráfico, arreglos Sender Keeps All/ Bill and Keep o costos compartidos de los circuitos. Asimismo, la UIT, mediante la Recomendación D. 14023 consideró que los reguladores apliquen rigurosamente los principios de transparencia, no-discriminación y orientación a costos en la definición de las tasas contables. El Sistema de Liquidaciones Internacionales toma en cuenta la provisión de tres componentes de costos: el enlace de transmisión internacional, el gateway internacional y la extensión nacional. En un ambiente competitivo, los operadores individuales querrán ser capaces de proveer ellos mismos alguna de estas 3 facilidades incluidas en la provisión del servicio de LDI o de comprarlos de otros operadores diferentes al operador al cual el usuario final está conectado. Por tanto, la Reforma de las Tasas Contables deberá permitir al operador que origina la llamada “desempaquetar” esos elementos y permitir a los operadores hacer elecciones económicamente eficientes, para cada componente por separado, en un mercado competitivo. De otro lado, en un ambiente liberalizado, existen disparidades en el grado de apertura entre las diferentes economías, así como entre las diferentes partes del mercado de los servicios de telecomunicaciones. Por ello, los “negocios para originar llamadas” y los “negocios para terminar llamadas” son muy separados. Actualmente, el negocio de la “originación de la llamada” (en EE.UU. u otros países liberalizados) tiene mayores beneficios económicos debido a su mayor apertura. En contraste, el mercado para la “terminación de las llamadas” estaba

22 El cual incluye, en muchos países, financiamiento para el servicio local y/o rural. 23 En algunos países, la originación de las llamadas ha sido parcialmente liberalizada, mientras que la

terminación de las llamadas permanece como un monopolio legal (como es el caso de Hong Kong); en otros países sin embargo, ambos negocios (el de originación y terminación de las llamadas) ha sido liberalizado pero permanecen altamente regulados (como es el caso de EEUU). Un país que está abriendo su mercado debería proveer acceso al mercado para ambos negocios, buscando, de tal forma, que los consumidores se beneficien totalmente de la competencia y del cambio tecnológico.


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todavía, en gran medida, dominado por operadores nacionales tradicionales.

• Soluciones planteadas En términos de responsabilidades, el Grupo de Trabajo encargado decidió que el MTC fuera responsable de fijar la política a seguir en las relaciones internacionales de telecomunicaciones, y que OSIPTEL tuviese la potestad de fijar los lineamientos, criterios y/o limitaciones que deben seguir las empresas en sus negociaciones sobre acuerdos internacionales de operación. Asimismo, OSIPTEL quedó encargado de fijar tasas contables piso para cada uno de los tres primeros años de la apertura basado en la futura proyección de los valores que negociará Telefónica con los operadores norteamericanos. Negociación de la tasa contable.

La CTT planteó dos opciones iniciales: i) que cada operador negocie libremente la tasa contable y sus liquidaciones de tráfico o ii) que sea un solo operador el que se encargue de esta negociación. La opción recomendada, en principio fue que sea un solo operador quien negocie la tasa contable para el país, de tal modo de asegurar que todos los operadores sean tratados con igualdad y evitar el proceso de whipsawing24. Se sugirió que el encargado de negociar la tasa con cada operador internacional podría ser Telefónica del Perú, salvo cuando Telefónica tenga un interés con alguno de los operadores de telecomunicaciones y por lo tanto pueda existir un conflicto de intereses, en cuyo caso OSIPTEL deberá ser el encargado de negociar. Por otra parte, la CTT determinó que las tasas contables negociadas deberían ser las mismas para todos los operadores peruanos a/ de cualquier país con la finalidad de prevenir el mayor poder de negociación de algunos operadores para determinar diferentes niveles de tasas (whipsawing). Las tasas contables no tendrían por qué ser las mismas para todos los países, pero sí deberán ser aprobadas por OSIPTEL antes de entrar en vigencia.

Luego de someter estas propuestas a discusión, la Comisión concluyó que los operadores deberían tener libertad para negociar la tasa contable en cumplimiento de los lineamientos que OSIPTEL establezca en tanto subsista el sistema de tasas contables internacionales sujeto a una política de tasas contables piso. Esta decisión se tomó debido a que los entrantes se mostraron en desacuerdo con el hecho de que Telefónica negociara por ellos; y Telefónica, por su parte, tampoco la consideró viable por los potenciales conflictos entre los operadores domésticos y la dificultad de establecer reglas de reparto entre los operadores domésticos, y los eventuales conflictos que ello acarrearía.

24 El proceso de whipsawing es aquel por el cual los operadores internacionales hacen competir a los carriers de LDI de un país para obtener el mejor precio. Fuente: Qualitative Review of Draft of Modelo Peru. Strategic Policy Research, 1998.


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Asimismo, se decidió que en la medida que se tienda a arreglos de liquidación basados en acuerdos de interconexión, de terminación de la llamada o de cualquier otro tipo de negociación de convenios o acuerdos en las liquidaciones de cuentas internacionales (diferentes al sistema de tasas contables internacionales), los operadores deberán cumplir con entregar a OSIPTEL la información sobre estos arreglos, con la finalidad de supervisar el cumplimiento de los lineamientos definidos por el ente regulador. Regla optima de reparto o asignación del tráfico entre los operadores de LDI.

Inicialmente, la CTT sugirió el uso del método de retornos proporcionales del tráfico, debido a que este método permitiría que los beneficios de la competencia se apliquen también a las actividades de distribución de las llamadas entrantes internacionales al Perú. En este tipo de régimen, es esencial que los procedimientos sean transparentes de tal modo de asegurar que todos los operadores están siendo tratados de manera justa. Por este motivo, la CTT recomendó la publicación de la información de las tasas de liquidación de cada operador a cada país extranjero. Asimismo, la CTT planteó que Telefónica debería proveer lo necesario para que el proceso pueda ser auditado por una tercera parte independiente –como sería, por ejemplo, un operador de base de datos–, además de OSIPTEL (un tercero). Sin embargo, el Banco Mundial estaba en desacuerdo en emplear el sistema de retornos proporcionales, dado que ello implicaba un subsidio temporal del servicio de larga distancia a la telefonía local, distorsión que se estuvo tratando de eliminar durante el periodo de concurrencia limitada. Adicionalmente, la UIT opinaba que sistemas como los retornos proporcionales indicaban que existía una mayor probabilidad de que el regulador pudiera ser capturado a través de lobbies realizados por los carriers25. Finalmente, se terminó descartando el método de retornos proporcionales debido a la dificultad de supervisar este tipo de régimen. Reparto de las rentas que recibe actualmente el operador como resultado de los acuerdos de tasas contables por terminación de llamadas del exterior.

En principio, el Grupo de Trabajo analizó dos propuestas sobre la distribución y acumulación de los ingresos extraordinarios por concepto de las liquidaciones internacionales derivadas del desbalance del tráfico internacional y del margen de ganancia en relación con los costos de terminar una llamada internacional.

25 Kelly, Tim: "Ten Propositions For Accounting Rate Reform". UIT, 1997.


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Estas propuestas se basaban en la creación de una “contribución transitoria” que afectara dichos ingresos extraordinarios. Esta contribución sería pagada por todos los operadores de LDI y se implementaría de la siguiente manera: • Los competidores de larga distancia internacional (CLDI) recibirían

tráfico proporcional al retorno (hacia / de cada país extranjero). • Allí donde el tráfico entrante exceda el tráfico saliente, el CLDI no

recibiría el monto completo de la tasa de liquidación para el neto del tráfico (minutos entrantes menos minutos salientes). En lugar de ello, el CLDI recibiría un pago (la tasa de liquidación menos la contribución adicional) determinada por OSIPTEL y menor a la tasa de liquidación. Este pago sería ligeramente superior al costo actual de terminar una llamada local. Con este método, el CLDI haría una ganancia en las llamadas entrantes si utiliza la infraestructura de Telefónica a través de la reventa. Un competidor eficiente ganaría más utilizando sus propias instalaciones y tendría incentivos para hacerlo.

• Dado que este método conduce a la acumulación de pagos de liquidación, el monto acumulado sería igual a los pagos netos de liquidación pagados por portadores extranjeros por llamadas contratadas a competidores.

La primera alternativa que sugirió la CTT fue que el monto sea transferido a Telefónica en su totalidad. Esto se explica por los efectos positivos sobre la competencia. Primero, Telefónica competiría por tráfico sobre la base de costos en lugar de luchar por no perder las rentas provenientes de las tasas de liquidación26. En este caso, se fijaría un factor de productividad más alto en las canastas de servicios de Telefónica27, lo cual llevaría a una disminución de los precios reales a los consumidores. La segunda alternativa fue transferir a Telefónica sólo una parte (que deberá ser determinada por OSIPTEL) del monto acumulado de esta “contribución transitoria” y el remanente se acumule en FITEL28 para financiar el acceso universal. En adición a la creación de esta contribución transitoria, la CTT también evaluó la pertinencia de elevar la tasa de 1% recaudada sobre los ingresos provenientes de las liquidaciones entre empresas por el tráfico internacional de entrada y de salida del país. Dicha tasa mayor sería aplicable a todas las empresas. Según este planteamiento, la contribución transitoria, tal como fue definida, seguiría existiendo, pero su monto sería ligeramente inferior a lo que sería recaudado de mantenerse al aporte al FITEL constante. En esta opción igual

26 Si no fuera así, y debido a que las llamadas de LDI están en la misma canasta que las llamadas de LDN para efectos de regulación tarifaria, Telefónica tendría incentivos para poner tarifas ineficientemente bajas para las llamadas de LDI, y tarifas también ineficientemente altas en las llamadas de LDN. En cambio, recibiendo esta contribución transitoria, estos incentivos disminuyen. 27 La regulación tarifaria a Telefónica una vez concluido el periodo de concurrencia limitada fue discutida en el Bloque de Tarifas. 28 No obstante, el Banco Mundial expresó su preocupación respecto a dirigir fondos de tasas contables a FITEL, en el sentido en el que de esa manera, FITEL estaría sujeto a mayores presiones por parte del MEF y del MTC.


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subsistirían las opciones descritas anteriormente, es decir, (1) destinarla íntegramente a Telefónica por efectos positivos sobre la competencia o (2) destinar una parte a FITEL y otra a TdP. No obstante, la Comisión consideró que FITEL contaba con fondos suficientes y que no requería de contribuciones adicionales, por lo que se descartaron las opciones presentadas. Adicionalmente, la política de tasas contables debía promover la competencia en larga distancia, por lo que se decidió eliminar dicha contribución transitoria en el decreto de apertura final. Otra conclusión de la CTT fue que OSIPTEL podría fijar valores piso de las tasas contables en función de su política de largo plazo. Ello permitiría a las empresas contar con una mayor capacidad de negociación ante los operadores extranjeros si optan por el sistema de tasas contables, en particular si tienen contratos vigentes con operadores internacionales como era el caso de Telefónica. Por otro lado, se dejó en libertad a todos los concesionarios para que implementen los sistemas alternativos para la terminación de llamadas. Con ello, se otorgaba la flexibilidad necesaria para los operadores para que puedan competir para captar tráfico internacional entrante. Mediante resolución No 016-98-CD/OSIPTEL, el Consejo Directivo aprobó en octubre de 1998 una política de tasas contables piso, mediante la cual se reducía gradualmente el valor de la tasa contable en el período 1998 - julio 2001; y además se establece que a partir de agosto del 2001 no se establecerían tasas contables piso.

Asimismo, se dispuso que OSIPTEL tenga potestad de rechazar los acuerdos sobre estas tarifas entre los operadores, si es que se tiene evidencia de abuso de posición de dominio. Por último, se recomendó que la información de los valores de las tasas contables sea pública, en aras de la transparencia.

8. Acceso Universal • Importancia La política de servicio universal (SU), con sus distintas definiciones y alcances, constituye un reto que están enfrentando actualmente todos los países del mundo. Los países desarrollados, en los cuales la tasa de penetración de los servicios básicos de telecomunicaciones (telefonía fija básica) es elevada, enfrentan el reto de la reforma de sus sectores de telecomunicaciones con miras a la liberalización de los mismos y el acelerado desarrollo tecnológico, lo que está obligando a replantear no sólo la manera tradicional de proveer los servicios considerados parte del SU, sino también los mecanismos de financiamiento y las metas del mismo. En los países en desarrollo en cambio, donde las tasas de penetración de los servicios básicos es baja, las reformas de los sectores de


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telecomunicaciones hacen que se planteen nuevos esquemas que promuevan el desarrollo del sector de telecomunicaciones como complemento de las políticas de promoción de la competencia en el mercado y enfocadas a brindar mayor acceso ampliando la cobertura de los servicios. Una primera consideración derivada entonces de los niveles de desarrollo de los países y también tomada en cuenta por la UIT es que en los países en desarrollo el concepto relevante es el de acceso universal (AU) enfocado en el alcance o cobertura de los servicios básicos. De ahí que para el modelo de apertura se haya adoptado el término acceso, en lugar de servicio, universal. • Soluciones planteadas En el Perú, se tiene establecido en la Ley el principio de servicio con equidad, que obliga a los operadores a extender los servicios en toda su área de concesión. Asimismo, en el Reglamento de la Ley se establece que en las concesiones o autorizaciones de los operadores se establecerán las áreas de cobertura. Conforme con lo que la CTT revisó en las experiencias internacionales, es más transparente e importante tener una definición de AU en la Ley. Dada la jerarquía normativa, se consideró enunciar esta definición como un principio general. La precisión del concepto de AU debería estar contenida en algún reglamento o norma de menor jerarquía, el que también dará la flexibilidad de revisión temporal. Así, la CTT propuso que, para el caso del Perú, las modificaciones a la Ley de Telecomunicaciones incluyan la siguiente definición de AU: “Acceso en el territorio nacional a un conjunto de servicios de telecomunicaciones esenciales, entendiéndose por servicios esenciales a los disponibles para la mayoría de usuarios y provistos por los operadores públicos de telecomunicaciones.” Por otra parte, la CTT planteó que el reglamento de la Ley, o el reglamento de FITEL, debía establecer el nivel de acceso para el período 1999-2003, definición que sería renovada cada cinco años por OSIPTEL conforme al desarrollo de los servicios: “El nivel de acceso universal para el período 1999 - 2003 incluirá instalar teléfonos públicos en 5,000 centros poblados rurales actualmente sin servicio, capaces de trasmitir voz, faxes y datos a baja velocidad y de emitir llamadas libres de pago a los servicios de emergencia.”

La CTT concluyó que se debería incluir en la Ley de Telecomunicaciones que “la provisión del acceso universal se financia mediante el FITEL, el cual ampliaría sus alcances para incluir el financiamiento de la provisión de teléfonos públicos a las áreas urbanas de bajos ingresos”. Asimismo, la CTT propuso incluir en la Ley que todos los operadores pueden ser proveedores del acceso universal, mediante la asignación


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competitiva de los fondos (como viene trabajando el FITEL). Así, no sería necesario establecer que un operador es el proveedor de AU; esto se aplica a los operadores establecidos, es decir, no es necesario declararlo proveedor de AU. Finalmente, se agregó una precisión respecto del acceso universal con capacidad de acceso a Internet: se definió como objetivo complementario y se limitó a aquellas localidades donde resulte conveniente desde el punto de vista costo - beneficio.

9. Derechos y obligaciones de las empresas entre éstas y con los

usuarios • Importancia Uno de los elementos críticos de los procesos de apertura de mercados ha sido el referido a la facturación y cobranza, así como el acceso a la información del usuario. En Chile, por ejemplo, los operadores de larga distancia tuvieron serios problemas de morosidad porque no se aplicó el corte de la línea de telefonía fija por falta de pago. Asimismo, los usuarios en Chile y Alemania enfrentaron problemas de cuentas repetidas y también de cuentas pasadas que se acumulaban en un solo recibo. En México y Estados Unidos, el robo de clientes (slamming) ha sido un problema serio. • Soluciones planteadas Dado el principio competitivo fundamental (recogido en la Ley de Telecomunicaciones vigente) del derecho de los usuarios a elegir el operador del servicio de telecomunicaciones que a su criterio le convenga, el Grupo de Trabajo consideró que las empresas que presten servicios de telecomunicaciones deberían abstenerse de realizar prácticas que impidan o distorsionen el derecho del usuario a la libre elección. Por otro lado, desde el punto de vista de los operadores entrantes, se concluyó que era necesario que tuvieran la posibilidad de contratar los servicios de facturación y cobranza a la empresa concesionaria de telefonía fija local existente (Telefónica) bajo condiciones económicas basadas en costos y que respeten los principios de neutralidad y no discriminación. Así, la CTT recomendó que los proveedores de servicios públicos de telecomunicaciones que tuviesen interconexión con la telefonía fija local o se soportasen en ella para la prestación de sus servicios pudieran libremente contratar la facturación y cobranza de sus servicios a la empresa concesionaria de telefonía fija local correspondiente (en adelante se denominará: facturación y cobranza de servicios de terceros). En este sentido, TdP manifestó su preocupación sobre una


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posible sobrecarga de su sistema de facturación en caso que le fuera toda la facturación de terceros. La CTT estimó conveniente, además, que las condiciones económicas por la facturación y cobranza de servicios de terceros se basasen en los costos de su prestación, respetando los principios de neutralidad y no discriminación, y no en el monto facturado. Ello requería que las condiciones económicas estén debidamente desagregadas y los generadores de costo debidamente identificados (v.g. costos de impresión, distribución, número de facturas, número de páginas por factura o la proporción alícuota correspondiente, si en una misma factura se cobra los servicios de varios terceros). Adicionalmente, la CTT postuló que la facturación y cobranza de servicios de terceros no debía suponer la transferencia de la acreencia, la que debía seguir en la empresa directamente proveedora del servicio. Asimismo, concluyó que las políticas de descuento debían ser públicas. Otras recomendaciones realizadas por la CTT fueron las siguientes: • Posibilidad de suspensión de los servicios públicos de

telecomunicaciones prestados por terceros por parte de la empresa concesionaria de telefonía fija local29. Dicha suspensión no procederá mientras se encuentre en trámite un proceso de reclamo por dicha deuda. Los reclamos que formulen los usuarios de servicios de terceros por la facturación y calidad del servicio telefónico serán resueltos por la empresa concesionaria que brinda el servicio materia del reclamo.

• Aplicación de las cláusulas generales de contratación y las condiciones de uso a la facturación y cobranza de servicios de terceros, en lo que resulte pertinente.

• Necesidad de contar con el contrato de abonado correspondiente que contenga la autorización expresa del usuario de que el servicio de larga distancia sea facturado directamente por el concesionario de tal servicio en aquellos casos que los concesionarios de servicios portadores de larga distancia nacional o internacional facturen directamente a los usuarios.

• Inclusión de los abonados de los concesionarios de telefonía fija local entrantes al término del período de concurrencia limitada en la guía telefónica del concesionario de telefonía fija local, a cambio de una contraprestación a ser determinada entre operadores. La guía telefónica incluirá la información de las concesionarias entrantes, que facilite su identificación y la de sus abonados. El brindar esta información contribuye a la realización de las externalidades de red, tan importantes en el desarrollo de la telefonía en competencia.

10. Libre y leal competencia

29 Telefónica del Perú manifestó su desacuerdo con esta medida. Fuente: Memorándum de Telefónica del Perú a Osiptel (GGR.123.HG.119.98), 6 de mayo de 1998


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La apertura definitiva del mercado de servicios públicos de telecomunicaciones planteó la necesidad de completar las reglas de juego en la industria. La estructuración actual de una serie de reglas dirigidas a promover la competencia y tutelar el interés general de consumidores y competidores estaba referida a un paradigma diferente: la existencia de una competencia restringida en el que el operador principal, Telefónica, gozaba de la exclusividad legal en la explotación de una serie de servicios de telecomunicaciones.

Cuando las barreras legales de entrada al mercado desaparecen, se refuerza la capacidad del mercado para corregir muchos de los problemas que preocupaban al marco regulador original y con ello la necesidad de un marco regulador más intervencionista se debilita, sin que ello implique que deba desaparecer. Esto implica que la aplicación de las normas generales de competencia al mercado de servicios públicos de telecomunicaciones exija la existencia de disposiciones que permitan la adaptación de las nuevas reglas al marco regulatorio existente, evitando que surjan contradicciones que debiliten la posibilidad de promover la competencia.

• Importancia Hasta antes del inicio del proceso de apertura, el número de operadores de los servicios de telefonía fija y portadores de LDN y LDI se encontraba restringido, lo que podía originar que al momento de iniciarse la competencia existan empresas que tengan una mejor posición para competir que otras. Durante el desarrollo de sus actividades de supervisión durante el periodo de concurrencia limitada, OSIPTEL se enfrentó con situaciones en las que los operadores realizaron conductas que generan peligros para el normal desenvolvimiento del mercado, como retrasos en la provisión de insumos esenciales, trato discriminatorio en la relación de los concesionarios con las EVAs, etc. El mayor problema que tuvo OSIPTEL ante dichas situaciones fue el de calificar las conductas (y, por ende, dictar medidas que permitiesen corregirlas) dentro del marco legal general para la libre y leal competencia en el Perú. Antes de comenzar la apertura, las normas que regularon la libre y leal competencia estaban diseñadas para un mercado no regulado, en el que existan además pocas barreras para el acceso de nuevos actores, lo cual hizo que en algunos casos dichas normas resultaran insuficientes para que el regulador pudiese ubicar las medidas de corrección más adecuadas. A las razones antes descritas debe agregarse el grado de especialidad que revisten las actividades que se desarrollan en este mercado, lo cual provocó que existiesen conductas que difícilmente podían ser encuadradas entre las tipificaciones que la normativa general había elaborado.


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Por las razones antes expuestas, OSIPTEL consideró pertinente la elaboración de normativa que, de modo concomitante a la regulación general de las actividades económicas del Perú, regule las conductas que se consideren distorsionantes o potencialmente distorsionantes del normal desenvolvimiento del mercado en un entorno de sana competencia. • Soluciones planteadas La CTT decidió que para la promoción y preservación de la libre y leal competencia en el mercado de los servicios públicos de telecomunicaciones, los órganos competentes del sector deberían aplicar la normativa sectorial específica y, supletoriamente, en cuanto sean pertinentes, las disposiciones de los Decretos Legislativos Nos. 701 y 807, las del Decreto Ley 26122 y disposiciones modificatorias, complementarias, ampliatorias y conexas. Se encargó a OSIPTEL la implementación del cumplimiento de las normas y se le otorgó la capacidad de tipificar y precisar los criterios de interpretación que se usarán para sancionar conductas ilegales. Adicionalmente, se le otorgó la capacidad de dictar precedentes de observancia obligatoria que recojan los principios de interpretación y aplicación de la Ley, de manera tal que vaya precisando y autolimitando los principios de aplicación e interpretación, sin perder la flexibilidad para enfrentar situaciones nuevas. Para resolver el dilema entre normas flexibles (cuya ventaja es el poder adaptarse con facilidad al cambio tecnológico y a la dinámica de los mercados) y rígidas (que tienen a su favor la mayor predictibilidad), el Grupo de Trabajo sugirió que el marco legal debería establecer que el organismo a cargo de implementar el cumplimiento de las normas esté en capacidad de tipificar y precisar los criterios de interpretación que se usarán para sancionar conductas ilegales. Ello implicaba que se contemplen los siguientes instrumentos30: • Precedentes de Observancia Obligatoria: Los precedentes son

resoluciones de casos concretos que recogen principios que serán de obligatorio cumplimiento para casos futuros, salvo que el propio organismo modifique el criterio adoptado de manera posterior por resolución debidamente motivada. La seguridad se brinda por medio de la obligatoriedad del precedente y de los principios en él recogidos que se hacen de conocimiento público para dar transparencia al proceso de decisión. El régimen es flexible al permitir excepcionalmente la modificación de un precedente sobre la base de resoluciones debidamente motivadas.

• Lineamientos: El organismo a cargo de la aplicación de la Ley puede dictar lineamientos que resuman los principios de aplicación general

30 Telefónica expresó su preocupación respecto del uso de estos instrumentos en el sentido en el que podían introducir riesgos de inestabilidad jurídica, en su memorándum GGR.123.HG.119.98.


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que vienen aplicando o aplicará en el futuro. Los lineamientos, a diferencia de los precedentes, no tienen carácter vinculante u obligatorio, sino son simplemente referenciales. Sin embargo, fuerzan a la autoridad a revelar y hacer conocidos, de manera transparente, los principios de aplicación de la Ley. El uso de este mecanismo es común a la mayoría de países, como ocurre, por ejemplo con los guidelines del Departamento de Justicia en los Estados Unidos o los guidelines de OFTEL en el Reino Unido. En ambos casos, se habla de principios no obligatorios que, sin embargo, hacen transparentes y por tanto predecibles los criterios de decisión de la autoridad. Este tema quedó plasmado en la Resolución No. 003-2000/CD-OSIPTEL.

Posteriormente y dentro de este marco legal, OSIPTEL dictó los lineamientos generales para la aplicación de las normas de libre competencia en el ámbito de las telecomunicaciones a principios del 2000 (Resolución del Consejo Directivo No. 003-2000). Dichos lineamientos intentaron recoger, de manera general, el consenso de las agencias de competencia y los académicos en el ámbito mundial, y fueron adaptados a las exigencias particulares de una economía en desarrollo como la peruana. Asimismo, recopilaron la experiencia de las autoridades peruanas de competencia en la aplicación e interpretación de las normas contenidas en el Decreto Legislativo Nº 701, en especial en lo referido a prácticas anticompetitivas. Así, constituyen el punto de partida para el análisis que OSIPTEL hará en cada caso concreto, pudiendo apartarse de ellos cuando las circunstancias así lo ameriten. Por otra parte, se contempló el diseño de procedimientos para la correcta actuación del órgano encargado de aplicar estas normas en por lo menos los siguientes aspectos: (1) sistema para solucionar controversias entre los operadores cuando uno de ellos se sienta afectado por prácticas que considere reñidas con la competencia realizadas por otro agente de este mercado, y (2) procedimientos para la actuación de oficio del órgano competente cuando se detecte comportamientos de parte de los operadores no acordes con el marco de competencia establecido. La CTT recomendó, asimismo, que la segunda instancia de resolución de controversias fuese también colegiada, y tenga carácter permanente con el fin de que vaya determinando la política del organismo en esta materia y elaborando los lineamientos de interpretación de normas referidos anteriormente. Asimismo, se recomendó inicialmente introducir una sección vinculada a la libre y leal competencia como una de las modificaciones a la Ley General de Telecomunicaciones31 con el fin de establecer algunas reglas precisas, en particular:

a. La tipificación de ciertas prácticas que, por su especificidad, no se desprenden fácilmente del régimen general y que, por su

31 Esta propuesta de modificación fue apoyada por los comentarios de algunas empresas, como Resetel y Comsat.


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importancia, requerirían ser definidas y descritas en las normas especiales. Éstas son el abuso de la posición de dominio y las prácticas restrictivas de la libre y leal competencia.

b. El establecer “normas puente” que sirvan para definir los límites de

la aplicación de las normas de libre competencia en relación con las normas de telecomunicaciones. La Ley de Telecomunicaciones debería precisar y eliminar incertidumbre para los agentes económicos en este aspecto.

Si bien la ley de telecomunicaciones no fue finalmente modificada a recomendación de la CTT; la ley marco de los órganos reguladores, la ley de desarrollo de las facultades de OSIPTEL, así como su nuevo reglamento de funciones recogen adecuadamente estas inquietudes. Durante el seminario en el que se presentó el Modelo Perú, se discutió también el tema de fusiones y adquisiciones en telecomunicaciones; sin embargo, no se llegó a consenso, dado que se planteó que existían elementos legales que podían controlar efectos negativos de dichos procesos y, por otro lado, se presentó la posición que mantuvo la conveniencia de establecer un sistema de control previo de fusiones.

11. Regulación al operador dominante

La necesidad de un tratamiento diferenciado al operador establecido tiende a ser justificada por la transición de estructuras de mercado de monopolio –estatal o privado– hacia regímenes de competencia, con el objetivo de facilitarla.

Existen diversas razones que justifican un tratamiento regulatorio diferenciado hacia los operadores calificados como “dominantes”. Entre las principales razones, se puede encontrar:

• Para nivelar un campo de juego competitivo. • Para minimizar la pérdida de eficiencia social por la fijación de

precios no competitivos. • Porque regulando al dominante se regula indirectamente al resto

de empresas.

• Importancia La necesidad de una regulación asimétrica debía definirse antes de efectuar la apertura del mercado del sector pues no se contaba con los criterios económicos para caracterizar a un operador dominante en el sector de telecomunicaciones en el Perú. Un planteamiento conceptual sobre dicho tipo de regulación y su aplicabilidad para los diversos servicios de telecomunicaciones (v.g. telefonía pública) era necesario. Asimismo, se requería analizar la aplicación de regulación asimétrica para Telefónica en el caso de contabilidad separada.


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• Soluciones planteadas La CTT inició su análisis determinando la existencia de posición de dominio por parte de Telefónica, para lo que debió evaluar lo pactado en los contratos de concesión; así como el análisis del mercado relevante a través de variables como la participación de mercado, las barreras a la entrada, la estructura del mercado, la presencia de sustitutos al servicio, y el poder de mercado de la empresa. Luego, a través de estudios comparativos y de política, la CTT concluyó que era conveniente mantener una regulación asimétrica sobre Telefónica, sobre la base de tres razones importantes:

• Experiencia internacional. • Características de Telefónica del Perú como empresa. • Definición de la OMC sobre control de facilidades esenciales:

Telefónica tenía control sobre las mismas.

Para ello, plantearon dos alternativas. La primera especificaba que se debía regular asimétricamente en las siguientes dimensiones:

• Tarifas: De acuerdo con los contratos de concesión, las tarifas de las canastas C, D y E debían ser reguladas por medio del sistema de precios tope menos el factor de productividad. Asimismo, Telefónica tendría la obligación de someter a aprobación del regulador, las tarifas de los servicios públicos que ofrece, así como los planes de descuentos y promociones en general. Todas las tarifas y descuentos de Telefónica, una vez aprobadas por el regulador deben ser publicados con anticipación a su puesta en vigencia. Las tarifas de Telefónica de servicios en competencia y que son ofrecidos por sus competidores vía el acceso a las instalaciones esenciales de Telefónica estarían sujetas a una prueba periódica de imputación. El pasar la prueba de imputación debería requerir que los precios minoristas de los servicios competitivos de Telefónica recuperen suficiente ingreso para cubrir los cargos cobrados a los competidores por el uso de las instalaciones esenciales, así como el costo incremental de proveer el servicio sometido a prueba.

• Calidad del servicio: De acuerdo con los contratos de concesión, Telefónica se comprometió a cumplir con algunos indicadores de calidad del servicio, como la tasa de respuesta de la operadora, tasa de incidencia de fallas, etc. Asimismo, Telefónica tendría la obligación de publicar las condiciones de la oferta de servicios.

• Expansión: Telefónica se comprometió al cumplimiento de metas de expansión del servicio telefónico, a cumplir con el TEC (Tiempo de Espera para la Conexión) y al cumplimiento del principio de equidad.

• Contabilidad Separada: Telefónica mantendría la obligación de llevar un sistema de contabilidad separada por líneas de negocio a ser definidas. Con ello se busca que la empresa demuestre que no


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realiza subsidios cruzados –prohibidos per se—y, por lo tanto, que no actúa anticompetitivamente en la oferta de servicios.

• Libre y Leal Competencia: Ante la existencia de controversias sobre Libre y Leal Competencia, en aquellos casos en que Telefónica del Perú tuviera información asimétrica vinculados a dichos casos, Telefónica tendría la carga de la prueba en mostrar que su conducta es consistente con los lineamientos sobre libre y leal competencia.

• Guía Telefónica: La Guía Telefónica que publicase Telefónica debería contener información de todos los abonados de telefonía fija, sean o no sus clientes, a cambio de lo cual Telefónica recibiría una contraprestación económica que refleje los costos. Sin embargo, este requerimiento fue eliminado en el decreto de apertura final.

Otra de las alternativas que se sometió a estudio fue la de adoptar un enfoque de mercado relevante, y someter a los proveedores a un tratamiento regulatorio, de no verificarse competencia, o al tratamiento ex-post de acuerdo a la política de competencia, donde las prácticas no se regulan sino se sancionan una vez verificado su carácter anticompetitivo. Luego de evaluar los comentarios recibidos por las empresas32, el modelo de apertura contempló mantener los aspectos de regulación asimétrica específicos a Telefónica que se habían evaluado como primera alternativa. Adicionalmente, se establecieron obligaciones particulares como la contabilidad separada para aquellos operadores que brindasen más de un servicio y facturasen más de US$ 15 millones.

12. Acceso del usuario final al portador

Al analizar la apertura del mercado de larga distancia, se estableció como principio rector el derecho de los usuarios a elegir el proveedor del servicio que juzguen más conveniente y adecuado a sus necesidades. El usuario tiene este derecho independientemente de cuál sea la empresa que le provea el servicio local. Por el lado de los operadores, se estableció el principio de acceso igualitario, mediante el cual ningún operador se ve favorecido por el sistema elegido (en el caso peruano, el sistema de preselección en una fase inicial de dos años, y, posteriormente, el sistema de llamada por llamada). • Importancia Uno de los problemas que debe resolverse en el contexto de competencia de larga distancia es el del acceso del usuario al operador de larga distancia de su elección, ya sea mediante la preselección (o

32 Ver Anexo 3.


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presuscripción), o seleccionando cualquier portador de larga distancia cada vez que realiza una llamada, o alguna combinación de ambos sistemas. El principio económico que debe alcanzarse con cualquiera de los mecanismos escogidos es el de acceso igualitario, el cual es definido como aquel sistema que permite a los consumidores seleccionar el portador que transportará sus llamadas a sus destinos finales marcando el mismo número de dígitos independientemente de la identidad del portador33. En este sentido, un criterio de importancia fue que las alternativas debían evaluarse por su consistencia con una competencia vigorosa en el mercado de larga distancia. • Soluciones planteadas En el momento de diseñar los lineamientos de apertura, aún existía poca experiencia internacional sobre el tema. En otros casos latinoamericanos, como México y Chile, se habían presentado problemas como slamming, morosidad o bypass del operador de larga distancia internacional posteriores a la determinación del mecanismo de acceso al portador. La CTT basó sus conclusiones en el principio de acceso equitativo (equal access), el cual ya había sido adoptado en la mayor parte de países en los cuales se ha optado por una estructura competitiva en el sector de telecomunicaciones, en especial en los mercados de larga distancia, tales como Chile, Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda, Guatemala, México y la Unión Europea. Este principio se refiere a la situación en la cual ningún operador es favorecido por el sistema elegido34. Los impedimentos para alcanzar este principio pueden ser varios, como por ejemplo: i. Que el usuario tenga que marcar un número mayor de dígitos para

seleccionar un operador versus el otro. Lo conveniente es que exista paridad en el discado.

ii. Que exista un segundo tono de marcación antes de completar una secuencia de discado.

iii. La presencia de retrasos innecesarios luego de ejecutado el discado, etc.

Así, la CTT planteó los siguientes mecanismos de selección de proveedores de larga distancia:

a. Preselección: en esta modalidad el usuario elige el operador de larga distancia en el momento que suscribe dicho servicio. A su vez pueden existir dos variantes en esta modalidad:

33 Spiller, P. and C. Cardilli (1997). “The Frontier of Telecommunications Deregulation: Small Countries Leading the Pack.” Journal of Economic Perspectives, Vol. 11, Otoño 1997, p. 127-138. 34 Existe también otro concepto relacionado en el tratamiento de estos temas: Fácil Acceso (Easy Access), que se produce cuando a la modalidad “operador local elige”, se le añade la posibilidad que el usuario pueda elegir en cada llamada otro operador, distinto del elegido por el operador local, simplemente añadiendo dígitos.


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• Preselección pura, mediante la cual el usuario sólo tiene a su disposición el operador de larga distancia al cual está suscrito, en cuyo caso se prohíbe la posibilidad de que el usuario pueda utilizar otro operador en una determinada llamada mediante la adición de dígitos al número llamado.

• Preselección-más-llamada por llamada, en el cual coexiste la preselección junto con la alternativa de que el usuario elija a otro operador en una determinada llamada, simplemente añadiendo dígitos al número de la preselección (“overriding the preselection”).

b. “Llamada por llamada” o multiportador: En esta modalidad el usuario, en cada llamada de larga distancia, elige el operador de larga distancia por el cual desea terminar su llamada, simplemente insertando un prefijo de identificación del operador de larga distancia delante del número a marcar. Este procedimiento permite elegir a un operador determinado para cada llamada.

c. “Operador local elige”. Mediante esta modalidad el operador de telefonía local elige por el usuario a través de qué operador de larga distancia terminará sus llamadas de larga distancia cada vez que el usuario realice éstas. Los criterios de asignación podrían ser, por ejemplo, participación de mercado o cualquier otro criterio.

En este sentido, la CTT recomendó que fuera cualquiera que sea el sistema elegido, dicha selección debía ser realizada simplemente discando un prefijo corto delante del número telefónico.35

Adicionalmente, la CTT estimó conveniente que la implantación de cualquiera de las modalidades del acceso del usuario al operador de larga distancia debiera asegurar que se obtengan la compatibilidad técnica y la interoperabilidad entre los terminales de los usuarios y las redes de los operadores, incluido el operador local que brinda la interconexión a los operadores de larga distancia.

De esta forma, la CTT concluyó que las decisiones regulatorias que se debían tomar con el objetivo de alcanzar el principio de “acceso igualitario” en la selección de proveedores de larga distancia serían las siguientes: • Debería implementarse un sistema donde el principio de acceso

igualitario se alcance a través de una mezcla del sistema de preselección y llamada por llamada. La implementación deberá darse de manera paulatina.

• Se consideró prudente implementar este sistema en dos etapas:

35 Alternativamente, se podría proceder en dos etapas. Primero, marcando un número de acceso general para los servicios de portador. Una vez hecho esto, se disca el número al que se quiere llamar junto con un código especial para autenticar al usuario. Sin embargo, este procedimiento de dos etapas no es recomendable ya que podría incentivar al fraude.


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• Durante dos años, contados a partir del inicio de operación comercial del primer entrante en larga distancia, se instauraría el sistema de preselección.

• Al término de este período, se iniciará la modalidad de "preselección más "llamada-por-llamada", en el cual coexista la preselección junto con la alternativa de que el usuario elija a otro operador en una determinada llamada, simplemente añadiendo dígitos al número de la preselección (overriding the preselection).

• Lo más prudente es sentar bien los principios y objetivos que deben tener los sistemas de acceso a los portadores que regirán en las dos etapas y normar los problemas de facturación, morosidad, slamming, etc., que se han presentado en otros países.

Finalmente, el decreto de apertura planteó tres medidas adicionales:

• Obligación por parte de los operadores locales en general de brindar las facilidades para que el sistema de preselección funcione adecuadamente; en este sentido, y teniendo en cuenta las limitaciones técnicas de Telefónica en cuanto al número de operadores de larga distancia que pueden ser programados para ser sujetos de una preselección por los usuarios, se decidió que Telefónica debería facilitar la interconexión con al menos tres nuevos operadores de larga distancia bajo el sistema de preselección de manera inmediata a la apertura con un mínimo de 85% de las líneas telefónicas.

• A partir del inicio del segundo año, se debería acomodar sin limitaciones a todos los operadores de larga distancia bajo la modalidad de preselección con al menos 95% de las líneas telefónicas. En caso hubiera líneas en las cuales no pueda proporcionar el servicio bajo el sistema de preselección, Telefónica debería presentar un sustento técnico al respecto. Asimismo, se decidió que Telefónica debería presentar un cronograma de adecuación técnica para la introducción del sistema "llamada-por-llamada" de acuerdo a los plazos previstos en el párrafo anterior.

• Luego de concluida la primera preselección, se debería establecer un período de prueba de tres meses con la finalidad de que los operadores adecuen sus operaciones a este nuevo sistema. Durante ese período, el abonado u operador propietario de los terminales de teléfonos públicos de interiores que decida cambiar de concesionario de larga distancia podrá hacerlo, luego de transcurrido al menos un mes de servicios con dicho concesionario.

La CTT estimó conveniente que los abonados existentes que decidieran no seleccionar a otro concesionario de larga distancia continúen obteniendo dichos servicios con su actual concesionario, en ejercicio de su libertad de elección expresada en su contrato de abonado. Asimismo, decidió que los nuevos abonados del servicio telefónico podrán seleccionar a su proveedor de larga distancia, al momento de suscribir su


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contrato de abonado o, en su oportunidad, podrán seleccionar a su proveedor en cada llamada.

CODIGOS DE IDENTIFICACION DE OPERADORES DE LARGA DISTANCIA

N° Empresa Código1 Compañía Telefónica Andina S.A. 19992 Tele 2000 S.A. 19913 Telefónica del Perú S.A. 19884 Firstcom S.A. 19095 Telepuerto Internacional del Perú S.A.A. 19876 Ormeño Comunicaciones Perú S.A. 19667 Nortek Comunicaciones S.A.C. 19198 Global Village Telecom N.V. 19009 Consultoria & Gestion de Telecom. S.A.C. 192210 Full Line S.A. 196911 Gamacom S.R.L. 197712 H.H. Telecom S.A. 195513 Impsat S.A. 199414 Limatel S.A. 192015 Netfax Technologies Insta-tel S.A.C. (cancelada) 191216 Perusat S.A. 197117 Tellink S.A. 193318 Red Cientifica Peruana 190119 Atlantic International Telecommunication S.A.C. 190520 Elnath S.A.C. 194421 Highpoint Telecomunicaciones del Perú S.R.L. 199022 Iybarra S.A. 195023 Telecomunicaciones Andinas S.A. 191824 Telematic Comunicaciones S.AC. 190225 Telsouth S.A. 196026 Comsat Perú S.A.C. 190727 Digital Way S.A. 191028 Biper Express S.A. 191729 Justice Telecom International S.R.L. 197330 Corix Perú S.A. 194931 Orbita Perú S.A.C. 198032 Heilsberg Perú S.A.C. 193933 Ditel Corporation S.A.C. 196334 Orbitel Perú S.A. 193035 Cifsa Telelcom S.A.C. 197036 Dvis Perú S.A. 1903

Fuente: Unidad Especializada de Concesiones en Telecomunicaciones

Adicionalmente, se postuló que a los usuarios de teléfonos públicos de exteriores (v.g. en vías públicas) y a los usuarios del servicio de telefonía móvil celular no les será aplicable el sistema de preselección. Posteriormente, en abril de 1999, OSIPTEL emitió el Reglamento de Preselección, que regula diversos aspectos de este proceso. Los principales objetivos de este reglamento son dos: • Contar con la mejor alternativa para que los usuarios ejerzan su

derecho de libre elección del concesionario de larga distancia


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• Contar con la mejor alternativa que garantice la libre y leal competencia en el mercado de los servicios de larga distancia.

Un primer aspecto que resalta este reglamento es que cada línea telefónica podrá realizar la presuscripción con una sola empresa portadora de larga distancia, pudiendo el abonado, o el usuario con la conformidad del abonado, cambiar de empresa cuando lo considere conveniente. Además, la norma establece las obligaciones que deben cumplir tanto la empresa operadora local como los concesionarios del servicio de larga distancia.

La primera se encuentra obligada a brindar las facilidades para que el sistema funcione. Así, el operador local deberá encaminar las llamadas de larga distancia hacia la red del concesionario de larga distancia que el usuario haya seleccionado previamente. Además, deberá enviar a los concesionarios de larga distancia, cuando se establece la llamada, la información correspondiente al número telefónico del usuario que la origina.

En el caso del concesionario de larga distancia, la norma prohíbe que reciban llamadas de usuarios que no lo hayan preseleccionado. A su vez, en materia de usuarios, se establece que las empresas operadoras deben crear servicios de información y asistencia gratuita para sus usuarios. Asimismo, deberán implementar por lo menos una oficina de atención al cliente en cada área local donde presta el servicio.

SELECCIÓN DEL CONCESIONARIO DE LARGA DISTANCIA

Se establece contacto entre usuario y concesionario de larga distancia

El usuario formaliza su selección de concesionario de larga distancia

mediante la firma de una carta de preselección.

Dentro de los cinco días de recibida dicha carta, el concesionario de larga

distancia seleccionado deberá informar al concesionario local, mediante una

carta compromiso, el nombre y el teléfono del usuario que lo eligió.

El concesionario local, basado en la información contenida en la Carta

Compromiso, programa sus centrales en un plazo máximo de cinco días.

Dentro de los siguientes cinco días, el concesionario local –mediante Carta

Compromiso- comunica al concesionario de larga distancia

seleccionado que, de acuerdo con la información recibida, ha programado

sus centrales.

El concesionario de larga distancia informa al usuario, en un plazo no

mayor de veinte días, la fecha a partir de la cual recibirá el servicio de larga

distancia a través de él. Dicho plazo se computa a partir de la fecha de entrega

de la Carta de Preselección.

Se establece contacto entre usuario y concesionario de larga distancia

El usuario formaliza su selección de concesionario de larga distancia

mediante la firma de una carta de preselección.

Dentro de los cinco días de recibida dicha carta, el concesionario de larga

distancia seleccionado deberá informar al concesionario local, mediante una

carta compromiso, el nombre y el teléfono del usuario que lo eligió.

El concesionario local, basado en la información contenida en la Carta

Compromiso, programa sus centrales en un plazo máximo de cinco días.

Dentro de los siguientes cinco días, el concesionario local –mediante Carta

Compromiso- comunica al concesionario de larga distancia

seleccionado que, de acuerdo con la información recibida, ha programado

sus centrales.

El concesionario de larga distancia informa al usuario, en un plazo no

mayor de veinte días, la fecha a partir de la cual recibirá el servicio de larga

distancia a través de él. Dicho plazo se computa a partir de la fecha de entrega

de la Carta de Preselección.

Fuente: Osiptel

Tarifa por cambio de operador de larga distancia


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De acuerdo con la norma, la primera selección de un concesionario es gratuita para el usuario, siempre y cuando se realice dentro de los tres meses de implementado el servicio en su área local. Cualquier cambio posterior estará sujeto a un pago, cuya tarifa máxima es regulada por OSIPTEL. En Lima, este período empezó a regir en noviembre de 1999.

En diciembre de 1999, OSIPTEL fijó como tarifa máxima para el cambio de operador de larga distancia la suma de 17,00 nuevos soles (sin IGV). En este sentido, cada operador es libre de establecer las tarifas que crea convenientes, siempre y cuando no exceda de la tarifa máxima fijada por OSIPTEL. A su vez, y dependiendo de la estrategia comercial adoptada, el concesionario de larga distancia podrá asumir el pago de esta tarifa.

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