PRODUCTO 1. COMPARACIÓN INTERNACIONAL DE ESTRATEGIAS DE ... · COMPARACIÓN INTERNACIONAL DE ESTRATEGIAS DE ... CMT Corte, confección y acabado, en inglés ... convirtiendo a millones

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Propuesta para Establecer Una Política Industrial

Basada en la Competitividad y la Innovación

para Guatemala 2014-2030

PRODUCTO 1. COMPARACIÓN INTERNACIONAL DE ESTRATEGIAS DE

DESARROLLO INDUSTRIAL

Por: María Isabel Bonilla

Consultoría para: Ministerio de Economía del Gobierno de Guatemala

Banco Interamericano de Desarrollo

Contrato Préstamo No. BID-2094/OC-GU “Programa de Apoyo al Comercio Exterior y la Integración

Septiembre 30, 2014

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Principales Siglas Empleadas ADA UECA Acuerdo de Asociación entre la Unión Europea y Centroamérica CMT Corte, confección y acabado, en inglés DR-CAFTA Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, República Dominicana y Centroamérica FOB Libre a bordo, en inglés IED Inversión Extranjera Directa ISR Impuesto Sobre la Renta IVA Impuesto al Valor Agregado JPE Junta de Planificación Económica del gobierno coreano MINECO Ministerio de Economía, Gobierno de Guatemala OMC Organización Mundial del Comercio PIB Producto Interno Bruto POSCO Pohang Iron and Steel Company, por sus siglas en inglés PYMES Pequeñas y Medianas Empresas R&D Investigación y Desarrollo, por sus siglas en inglés SEI Industrias Estratégicas Emergentes, por sus siglas en inglés SEZ Zonas Económicas Especiales, por sus siglas en inglés TdRs Términos de Referencia

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Índice PRODUCTO 1. COMPARACIÓN INTERNACIONAL DE ESTRATEGIAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL .. 1

PRODUCTO 1. COMPARACIÓN INTERNACIONAL DE ESTRATEGIAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL .. 5

1. Sobre este documento ................................................................................................................ 6

2. A Manera de Introducción .......................................................................................................... 7

3. Criterios de Selección de las Estrategias de Desarrollo Industrial a Analizar ............................ 10

4. Estrategia de Desarrollo Industrial de Corea del Sur ................................................................ 16

4.1. Resultados esperados y alcanzados .................................................................................. 16

4.2. Sectores económicos priorizados ...................................................................................... 18

4.3. Instrumentos de política ................................................................................................... 19

4.4. Otras políticas necesarias .................................................................................................. 20

4.5. Fuentes de financiamiento de la política .......................................................................... 21

4.6. Articulación de actores clave e institucionalidad .............................................................. 21

4.7. Errores en la formulación e implementación .................................................................... 23

5. Estrategia de Desarrollo Industrial de Chile .............................................................................. 24

5.1. Evolución económica chilena ............................................................................................ 24

5.2. La nueva política industrial chilena ................................................................................... 26





6. Estrategia de Desarrollo Industrial de China ............................................................................. 36

6.1. Resultados esperados y alcanzados .................................................................................. 37


6.3. Instrumentos de política ................................................................................................... 39

6.4. Otras políticas complementarias ...................................................................................... 43




7. Otras Experiencias Internacionales ........................................................................................... 48

7.1. Colombia: políticas industriales en países latinoamericanos............................................ 48

7.2. México y sus políticas industriales .................................................................................... 55

7.3. Perú: políticas industriales en países latinoamericanos ................................................... 59

4

7.4. Taiwán: políticas industriales para PYMES ........................................................................ 64

7.5. Vietnam: su modelo de reconversión económica ............................................................. 68

8. Resultados Esperados de la Política Industrial en Guatemala .................................................. 73

9. Factibilidad Técnica de Adoptar los Instrumentos de Política Industrial en Guatemala .......... 74

10. Mapa de Actores en la Experiencia Internacional. La Economía Política de la Reforma .... 77

11. A Manera de Conclusión ....................................................................................................... 80

12. Anexo 1: Listado de potenciales sectores y personas a entrevistar para Producto 2 .......... 86

13. Anexo 2: Cuestionarios utilizados en las entrevistas para Producto 2 ................................. 87

13.1. Cuestionario corto ......................................................................................................... 87

13.2. Cuestionario amplio ...................................................................................................... 88

14. Referencias Bibliográficas ..................................................................................................... 90

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PRODUCTO 1. COMPARACIÓN INTERNACIONAL DE ESTRATEGIAS DE

DESARROLLO INDUSTRIAL

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1. Sobre este documento El presente documento es el Producto 1, de tres, de la consultoría para la Elaboración de una Propuesta para Establecer una Política Industrial Basada en la Competitividad y la Innovación para Guatemala. Esta consultoría se realiza para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y forma parte del Contrato de Préstamo No. BID-2094/OC-GU “Programa de Apoyo al Comercio Exterior y la Integración” El objetivo general de la consultoría es elaborar una propuesta de política industrial que permita impulsar el desarrollo del sector industrial en Guatemala durante los próximos 30 años, basada en competitividad e innovación. Siguiendo los términos de referencia, este documento debe contar con los siguientes componentes:

1. Comparación de TRES (3) estrategias de desarrollo industrial de países exitosos en la materia, previa validación de los criterios de escogencia de dichos países por parte del Vice Ministerio de Inversión y Competencia del Ministerio de Economía, con apoyo del PRONACOM, haciendo énfasis en los instrumentos de política económica utilizados; sectores estratégicos priorizados; resultados esperados y alcanzados; institucionalidad necesaria para la implementación de la estrategia; articulación de actores clave en la elaboración y ejecución de la estrategia y creación de la institucionalidad; errores en la formulación e implementación; políticas conexas necesarias para garantizar el éxito de la estrategia; impacto en los indicadores económicos principales del país; institucionalidad a cargo de la ejecución de la estrategia; fuentes de financiamiento de la ejecución de la estrategia.

2. Identificar un máximo de tres (3) resultados esperados de la implementación de la Política de Industrialización en Guatemala.

3. Análisis de la factibilidad técnica de adoptar en Guatemala los principales instrumentos de política económica utilizados en las experiencias exitosas, o bien, identificar las modificaciones que habría que realizar a dichos instrumentos para garantizar su factibilidad en Guatemala.

4. Mapa de actores estratégicos potenciales que han resultado ser importantes en la experiencia internacional, de manera q uepueda identificarse los beneficios y/o costos que derivarían de la ejecución de la Política Industrial y la posición que podrían adoptar frente a una propuesta de industrialización.

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2. A Manera de Introducción

La Política Nacional de Empleo “Generación de Empleo Seguro, Decente y de Calidad 2012-2021” señala claramente los retos que esta y las futuras administraciones necesitan abordar para crear desarrollo económico y social en el país. Sin ser redundantes, sino con el ánimo de señalar las prioridades, podemos mencionar:

El crecimiento económico guatemalteco de las últimas décadas no es suficiente para reducir la pobreza. Con una tasa de crecimiento del PIB por persona del 1.1%, como sucedió en la última década (2003-2013), Guatemala necesitaría 68 años para duplicar su ingreso per cápita, mientras que China, creciendo a 9.7%, logra duplicar su ingreso cada 7 años. Eso le ha permitido, no sólo alcanzar un mayor nivel de ingreso económico que Guatemala, sino que a la vez lograr una reducción de la pobreza importante, convirtiendo a millones de pobres en miembros de la clase media (Rodrik 2013, 8).

El crecimiento económico guatemalteco no está generando la cantidad de empleos formales que requiere la población. Mientras que entre el año 2004 y el 2013 se han creado anualmente cerca de 26 mil empleos formales, el número de guatemaltecos que entran al mercado laboral (léase jóvenes) es cercano a los 111 mil por año1.

El crecimiento de la productividad en Guatemala es bajo. Mientras menos crezca la productividad, menos crecerán los salarios y la economía en su conjunto. Hay estimaciones que muestran que la productividad de la mano de obra y de la educación han aportado mucho menos al crecimiento económico de 1996 al 2005, de lo que hicieron en el período 1956-1975 (Maul, Bolaños, and Diaz 2007, 37–38). Más aún, resulta preocupante cómo durante el presente período democrático la productividad total de los factores (léase tecnología, instituciones y términos de intercambio) ha sido negativa durante la mitad del tiempo.

Para afrontar estos retos surge la necesidad de plantear una política industrial para

Guatemala. ¿Qué es una política industrial? Entenderemos como política industrial, siguiendo al

profesor Dani Rodrik, “las políticas que estimulan actividades económicas específicas y promueven el cambio estructural” (Rodrik 2008, 2). Ello implica que estas políticas no sólo se enfocan al sector de manufactura, sino también incluyen aquellos sectores económicos que puedan cambiar la estructura productiva del país, como lo son la industria de exportación de servicios o la agricultura no-tradicional. Dichas políticas, en breve, buscan una nueva dinámica económica en el país que lo lleve por el sendero del desarrollo económico y social.

Hablar de política industrial en Guatemala puede parecer osado, de cara a que, desde

mediados de la década de los años ochenta del siglo XX se empezó un proceso para dejar la protección industrial a un lado y apostarle a la apertura comercial (Cuevas, Lee, and Pineda 2010, 7–9). Sin embargo, es necesario reconocer que las políticas industriales nunca desaparecieron del mapa, simplemente se les ha llamado de manera distinta, ya sea atracción de inversión extranjera

1 Tomando como base las cifras de afiliados al Instituto Guatemalteco Seguridad Social y la Población

Económicamente Activa para dichos años.

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directa, promoción de las exportaciones, desarrollo de clústeres (o conglomerados industriales) o incremento de la competitividad sistémica (Rodrik 2008, 2; Cuevas, Lee, and Pineda 2010, 9–13).

Más osada parece la idea cuando existe una literatura importante que critica el

fundamento teórico y los éxitos de políticas industriales para países en desarrollo y que forma parte, de una u otra manera, de la percepción popular (Lin and Chang 2009; Pack 2006; Robinson 2009a; Urquidi 2005a; The Economist 2010b; The Economist 2010a). Por ejemplo, el profesor Pack señala, por ejemplo, una lista, relativamente extensa, del tipo de información que los tecnócratas debiesen contar para poder implementar dicha política, algo que parece ir más allá de las capacidades reales de cualquier gobierno, por más preparado que esté su recurso humano2. A ello se le debe de sumar las experiencias de países como Ghana, en donde las presiones políticas llevaron a que no se tomasen acertadas decisiones económicas sobre cómo implementar adecuadamente dichas políticas, obligando a que distintos elementos de la cadena de producción estuviesen localizados a cientos de kilómetros de distancia, encareciendo el producto con el fin de satisfacer necesidades políticas (Robinson 2009a, 13–15). Por otro, el profesor Lin señala que, cuando ha tenido éxito la política industrial, ha sido cuando acompaña al mercado y facilita su operación y no cuando se embarca con la intención de cambiar la estructura económica de un país lejos de sus ventajas comparativas.

Sin embargo, el debate no se queda allí, pues existe evidencia y argumentos claros que

señalan que muchas de las políticas industriales que se han aplicado en el pasado, por países en desarrollado y por países desarrollados cuando estaban en caminado a desarrollarse, resultaron exitosas (Stiglitz, Lin, and Monga 2013; H.-J. Chang 2002; Lin and Chang 2009; Rodrik, Grossman, and Norman 1995a; Rodrik 2006; Rodrik 2004; Rodrik 2008; Robinson 2009a; Amsden 1991a; Dinh and World Bank 2013a; Huang 2008a; Cimoli, Dosi, and Stiglitz 2009). Chang señala que las experiencias en Inglaterra, Estados Unidos, Europa y Japón muestran claramente cómo distintas políticas industriales (barreras arancelarias, establecimiento de universidades y centros de investigación, atracción de extranjeros altamente calificados, espionaje industrial, etc.) tuvieron un impacto positivo en la creación del crecimiento económico de dichos países. La defensa de lo importante que son las políticas industriales es aún más fácil cuando se necesita explicar el crecimiento sorprendente que han tenido los países del este asiático desde la década de 1960, tales como Corea del Sur, Singapur, Taiwán y China. El rol activo del gobierno en sus economías ha sido un factor esencial en lograr el cambio en sus estructuras económicas, permitiéndole a su población gozar de mayores niveles de vida.

2 El tecnócrata debiese tener conocimiento sobre lo siguiente: las empresas e industrias que generan

spillovers de conocimiento; las empresas e industrias que se benefician de economías de escala dinámicas; los sectores que tienen ventajas comparativas de largo plazo; el tamaño de las economías de escala de las diferentes empresas e industrias, para facilitar la inversión en coordinación; la habilidad de las empresas para aprender su propio potencial competitivo; la naturaleza y alcance de las fallas del mercado de capitales; la magnitud y dirección de los spillovers entre distintas industrias; la proporción relativa de aprendizaje que se da entre empresas; la medida en que futuros participantes se benefician de los primeros participantes; la medida de diversidad en las capacidades de aprendizaje de las empresas; la forma en que los consumidores aprenden la calidad de los productos; si las empresas que reducen sus costos de producción también incrementan la calidad de sus productos; el efecto de la IED en reducir los problemas de coordinación en la cadena de valor, así como el conocimiento de qué productos intermedios son transables; qué empresas pueden llegar a crear nuevo conocimiento y descubrir mejores métodos de producción; y, los efectos de spillover generados por la IED y la proporción de productos intermedios producidos localmente que comprará (Pack 2006, 281–282).

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Incluso, para el caso de Guatemala parece existir clara evidencia del impacto positivo que

políticas industriales han tenido en el pasado. Por ejemplo, la tasa de crecimiento de empleo formal fue mucho mayor durante el período de políticas industriales activas entre 1960 y 1977, que lo que ha sido después (Maul, Bolaños, and Diaz 2007, 33–35, 41–44). En términos más concretos, es posible apreciarlo en las distintas empresas industriales que hoy existen en el país y que no existían hace cien años. Desde el empleo generado por las fábricas de vestuario, a la industria de pollo, a la producción de café, todas han respondido a políticas que facilitaron la diversificación productiva en el país. También es posible apreciar que el crecimiento económico de Guatemala, e incluso de América Latina, cuando estuvo involucrado en la implementación de políticas industriales activas era mucho mayor durante las décadas de los años sesenta y setenta al que experimentó cuando el enfoque fue a reducir su aplicación en las décadas posteriores (Rodrik 2008; H.-J. Chang 2002).

Teniendo estos elementos en cuenta, se propone que Guatemala se embarque en una

nueva política industrial, tomando en cuenta las lecciones de nuestro pasado, a la vez que viendo las oportunidades y desafíos que ha significado en otras latitudes.

Este documento sigue el siguiente orden. El capítulo 2 describe los criterios de selección

que fueron empleados para definir los países a considerar para el análisis internacional. El capítulo 3 describe la experiencia de Corea del Sur, y los dos siguientes narran la experiencia de Chile y de la República Popular China. En el capítulo 6 se narran brevemente algunas características de las políticas industriales en Colombia, México, Perú, Taiwán y Perú. El capítulo 7 discute la viabilidad de implementar los instrumentos de política industrial, de cara a los compromisos internacionales del país. El siguiente discute los principales actores que la experiencia internacional señala como importantes al momento de implementar la política industrial. El capítulo 10 concluye el documento con un análisis de los países estudiados, tomando en cuenta la evolución de su crecimiento y la diversificación de su canasta de exportaciones.

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3. Criterios de Selección de las Estrategias de Desarrollo Industrial a Analizar

Como parte de los Términos de Referencia (TdRs) de la presente consultoría, se discutieron, en conjunto con el Comité Ampliado los criterios de selección de los países que se tomarían en cuenta para la comparación de las estrategias de desarrollo3. Se tomó en cuenta dos limitaciones al momento de seleccionar dichos criterios. Primero, que las experiencias previas a 1950 representan condiciones políticas y económicas muy distintas a las que Guatemala afronta hoy en día. Segundo, que hay limitaciones en el uso de indicadores económicos y sociales para realizar la selección pues en muchos casos los países cuentan con sistemas inadecuados de estadísticas nacionales.4 Tomando en cuenta lo anterior, la consultora presentó la siguiente lista de criterios:

1. PIB per cápita. Sólo se seleccionaron los países con mayor PIB per cápita que Guatemala, para identificar

países que tienen mayor éxito económico. Entre ellos, se tomaron en cuenta los primeros 51 países más algunos otros de América Latina y China. La Tabla 2.1 muestra dichos países. Como se aprecia, es necesario depurar la lista de estos países para focalizar los esfuerzos de análisis comparativo. Para ello se tomarán en cuenta criterios adicionales que se desarrollan a continuación.

3 La consultoría cuenta con el apoyo de un Comité de Seguimiento El y un Comité Ampliado. El Comité de

Seguimiento tiene por objeto apoyar con la logística del proyecto y está conformado por la consultora y un miembro del Ministerio de Economía y un miembro de la Cámara de la Industria. El Comité Ampliado tiene por objeto proveer de retroalimentación a la consultora sobre la dirección del proyecto. El mismo está conformado por la consultora y miembros del Ministerio de Economía y de la Cámara de la Industria. Es en el Comité Ampliado que se ha contado con la presencia del Ministro de Economía, de la Vice Ministra de Inversión y Competencia y el Presidente de la Cámara de la Industria. 4 Por ejemplo, en el caso de indicadores de pobreza y de desnutrición infantil existe poca información para

los países en desarrollo previo a 1980.

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Tabla 2.1. Países seleccionados con mayor PIB per cápita que Guatemala

# País

1 Qatar

2 Macao SAR, China

3 Luxembourg

4 Kuwait

5 Singapore

6 Brunei Darussalam

7 Norway

8 United Arab Emirates

9 Bermuda

10 Switzerland

11 Saudi Arabia

12 United States

13 Hong Kong SAR, China

14 Oman

15 Austria

16 Ireland

17 Australia

18 Netherlands

19 Sweden

20 Denmark

21 Canada

# País

22 Germany

23 Bahrain

24 Belgium

25 Finland

26 Iceland

27 France

28 Equatorial Guinea

29 Japan

30 United Kingdom

31 Puerto Rico

32 Italy

33 New Zealand

34 Korea, Rep.

35 Spain

36 Israel

37 Cyprus

38 Trinidad and Tobago

39 Malta

40 Slovenia

41 Czech Republic

# País

42 Greece

43 Portugal

44 Slovak Republic

45 Estonia

46 Lithuania

47 Russian Federation

48 Libya

49 Seychelles

50 Bahamas, The

51 Poland

56 Chile

70 Mexico

78 Brazil

85 Colombia

90 Dominican Republic

91 Grenada

92 Peru

93 China

111 El Salvador

115 Guatemala

Fuente: http://data.worldbank.org/ Nota: El número representa la posición del país, ordenado por PIB per cápita.

2. Crecimiento rápido y reciente.

Siguiendo el análisis del Prof. Rodrik se tomó en cuenta experiencias de transiciones de crecimiento económico desde 1950. Él define dichas transiciones como el crecimiento del PIB per cápita de al menos 2.5%, por un período de diez años o más, por arriba del nivel de crecimiento de los cinco años anteriores (Rodrik 2005). Para la tabla se tomó en cuenta sólo los países que muestran un PIB per cápita superior a Guatemala. La Tabla 2.2 muestra dichos países.

Tabla 2.2. Países seleccionados con crecimiento rápido y reciente

# País Inicio del crecimiento económico rápido y reciente

3 Luxembourg 1983

5 Singapore 1968

16 Ireland 1985

20 Denmark 1955

26 Iceland 1970

28 Equatorial Guinea 1989

29 Japan 1958

34 Korea, Rep. 1952, 1982

# País Inicio del crecimiento

económico rápido y reciente

36 Israel 1955, 1967

37 Cyprus 1961, 1974

38 Trinidad and Tobago 1971

43 Portugal 1,984

56 Chile 1985

78 Brazil 1966

90 Dominican Republic 1967, 1989

92 Peru 1,959

93 China 1978, 1989

Fuente: http://data.worldbank.org/ e información a partir de Rodrik (2005).

Código de campo cambiado


http://data.worldbank.org/


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Nota: El número representa la posición del país, ordenado por PIB per cápita.

3. Productividad agrícola per cápita.

Guatemala es un país con un 13.7% de su economía dedicado al sector agrícola. En los próximos 15 y 30 años, si bien se vislumbra una reducción en la importancia relativa de este sector en cuanto al empleo y la producción total del país, se esperaría que dicho sector incremente su productividad en la medida que el mismo logra identificar procesos que le aporten mayor valor agregado. En ese sentido se tomó en cuenta los países que tuviesen una productividad agrícola por persona mayor al de Guatemala, considerando los primeros 51 países más algunos otros de América Latina y China. La Tabla 2.3 muestra dichos países.


# País Valor agregado del trabajador en agricultura (US$ 2005)

3 Luxembourg 36,230

5 Singapore 37,499

7 Norway 65,249

9 Bermuda 38,510

10 Switzerland 28,132

11 Saudi Arabia 24,309

15 Austria 33,213

17 Australia 49,961

18 Netherlands 60,398

19 Sweden 38,066

20 Denmark 31,885

22 Germany 31,641

24 Belgium 56,515

25 Finland 56,998

26 Iceland 70,749

27 France 75,178

29 Japan 46,045

30 United Kingdom 28,439

# País Valor agregado del

trabajador en agricultura (US$ 2005)

33 New Zealand 26,855

34 Korea, Rep. 24,151

35 Spain 33,681

38 Trinidad and Tobago 1,968

41 Czech Republic 6,680

42 Greece 14,528

43 Portugal 8,894

45 Estonia 9,771

47 Russian Federation 5,969

50 Bahamas, The 30,915

56 Chile 6,492

70 Mexico 4,137

78 Brazil 5,045

85 Colombia 3,585

90 Dominican Republic 7,369

111 El Salvador 3,468

115 Guatemala 1,938


4. Principal exportación no es petróleo crudo.

Si bien Guatemala cuenta con explotación petrolera, se tomó en cuenta aquellos países que no dependen prioritariamente de dicha actividad económica como sustento de sus exportaciones. La razón de ello es que las soluciones de política industrial que muchas veces toman estos países dependen del financiamiento que obtienen gracias a la renta petrolera.5 Se tomaron en cuenta los primeros 51 países más algunos otros de América Latina y China. De esta lista se eliminaron aquellos países que tienen más del 10% de sus exportaciones como petróleo

55

Estos países intentan evitar el “Mal Holandés”, o el problema de la apreciación del tipo de cambio que se genera por el influjo masivo de divisas ocasionado por un producto de elevada exportación. Dicha apreciación lleva a que menos productos de exportación sean rentables, reduciendo la diversificación productiva del país.



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crudo (tomando en cuenta sus principales 5 productos de exportación). La Tabla 2.4 muestra dichos países.

Tabla 2.4. Países seleccionados que no exportan más de 10% de sus exportaciones como petróleo crudo (tomando en cuenta sus top 5 productos) (2011)

# País

2 Macao SAR, China

3 Luxembourg

5 Singapore

9 Bermuda

10 Switzerland

12 United States

13 Hong Kong SAR, China

15 Austria

16 Ireland

17 Australia

18 Netherlands

19 Sweden

20 Denmark

22 Germany

23 Bahrain

# País

24 Belgium

25 Finland

26 Iceland

27 France

29 Japan

30 United Kingdom

31 Puerto Rico

32 Italy

33 New Zealand

34 Korea, Rep.

35 Spain

36 Israel

37 Cyprus

39 Malta

40 Slovenia

# País

41 Czech Republic

42 Greece

43 Portugal

44 Slovak Republic

45 Estonia

46 Lithuania

49 Seychelles

50 Bahamas, The

51 Poland

56 Chile

90 Dominican Republic

92 Peru

93 China

111 El Salvador

115 Guatemala


5. Población.

Guatemala con una población cercana a los 16 millones de personas (Instituto Nacional de Estadística 2014). Para seleccionar el tipo de país a considerar se debe tomar en cuenta países con poblaciones entre 10 y 50 millones, de manera que tomemos en cuenta los límites del tamaño del mercado doméstico como una restricción a la división del trabajo. Se tomaron en cuenta los primeros 51 países más algunos otros de América Latina y China. La Tabla 2.5 muestra dichos países.


# País Población 10-50 millones de personas

11 Saudi Arabia 28,287,855

17 Australia 22,723,900

18 Netherlands 16,754,962

21 Canada 34,754,312

24 Belgium 11,128,246

34 Korea, Rep. 50,004,441

35 Spain 46,761,264

# País Población 10-50 millones de personas

41 Czech Republic 10,510,785

42 Greece 11,092,771

43 Portugal 10,514,844

51 Poland 38,535,873

56 Chile 17,464,814

85 Colombia 47,704,427

90 Dominican Republic 10,276,621

92 Peru 29,987,800

115 Guatemala 15,082,831






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6. Cultura nacional. Siguiendo los estudios de Geert Hofstede sobre culturas nacionales, se tomó en cuenta los

países que se asemejan a Guatemala alrededor de cuatro valores que emplea para describir las sociedades (Hofstede 1997). Estas son: 1) distancia del poder, o la comodidad que siente una sociedad de que el poder esté distribuido de manera desigual; 2) individualismo, o la importancia que la sociedad pone en el individuo frente a la familia o la comunidad; 3) evasión de la incertidumbre, o la tolerancia de la sociedad a la incertidumbre y su deseo por implementar reglas que regulen el comportamiento; y, 4) masculinidad, o qué tanto promueve la sociedad los valores de asertividad y competitividad. Para el análisis se tomaron en cuenta los primeros 51 países más algunos otros de América Latina y China. La Tabla 2.6 muestra dichos países.

7. Países seleccionados A partir de los criterios mencionados arriba, la consultora propuso los siguientes países al

Comité Ampliado:

1. Corea del sur, a partir de 1960. 2. Chile, a partir de 1970. 3. China, a partir de 1979.

En el Comité Ampliado se dio por aceptado el uso de los criterios propuestos por la

consultora así como los países propuestos. Se agregó que sería deseable incluir, de manera complementaria, información sobre otros tres países, por lo que se consideró que incluir la experiencia de los siguientes tres países. Primero, se escogió a Taiwán para incluir información sobre sus políticas para pequeñas y medianas empresas, y luego, Colombia y Perú. Por un lado, ambos son países latinoamericanos que han afrontado el reto de promover políticas de industrialización en regímenes democráticos. Además, ambos países han visto aceleración en su crecimiento económico en los últimos años.

En reunión posterior con el Comité de Seguimiento, se decidió agregar dos países que

permitieran ampliar la discusión. Se comentó sobre agregar Vietnam, ya que dicho país se encuentra compitiendo con Guatemala en temas desde café a vestuario y textiles. Por lo mismo se consideró agregarlo para discutir las estrategias que han implementado en los últimos diez años para generar crecimiento económico, así como las estrategias que se vislumbran a futuro para incrementar su competitividad mundial. Se señaló también incluir la experiencia de los últimos años en México. La misma incluiría tres elementos: a) los sectores industriales que están creciendo en México y en los cuales Guatemala podría integrarse a sus cadenas de valor; b) incluir información sobre la ubicación de las redes ferroviarias mexicanas y cómo se vincula con sus áreas industriales; y, c) las políticas que ha tomado México en los últimos años para desarrollar su industria. Se tomó en cuenta que algunos de estos elementos no serán directamente relevantes para el Producto 1 sino para el Producto 2.

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Tabla 2.6. Países seleccionados con valores cercanos a Guatemala, siguiendo los estudios de Geert Hofstede

# País Hofstede – Distancia del poder

40 Slovenia 71

5 Singapore 74

93 China 80

70 Mexico 81

47 Russian Federation 93

115 Guatemala 95

44 Slovak Republic 100

# País Hofstede – Individualismo vs colectivismo

115 Guatemala 6

85 Colombia 13

38 Trinidad and Tobago 16

92 Peru 16

34 Korea, Rep. 18

111 El Salvador 19

5 Singapore 20

93 China 20

56 Chile 23

13 Hong Kong SAR, China 25

# País Hofstede – Evasión de la incertidumbre

40 Slovenia 88

29 Japan 92

51 Poland 93

111 El Salvador 94

24 Belgium 94


39 Malta 96

115 Guatemala 98

43 Portugal 99

42 Greece 100

# Country Name Hofstede Masculinidad vs Femeneidad

25 Finland 26

56 Chile 28

45 Estonia 30

43 Portugal 31


115 Guatemala 37

34 Korea, Rep. 39

111 El Salvador 40

92 Peru 42

35 Spain 42

27 France 43

Fuente: http://geert-hofstede.com/national-culture.html Nota: El número representa la posición del país, ordenado por PIB per cápita.


http://geert-hofstede.com/national-culture.html

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4. Estrategia de Desarrollo Industrial de Corea del Sur

Cuando el imperio japonés fue vencido en 1945 la península coreana fue dividida en dos zonas: (i) el norte dominado por la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) y (ii) el sur dominado por Estados Unidos. En 1948 fue fundada la República de Corea y es reconocida como el gobierno legítimo por las Naciones Unidas pero no por la URSS. En el norte se había establecido un régimen comunista que invade el sur en 1950, con lo que estalla la Guerra de Corea, el primer enfrentamiento armado de la Guerra Fría. En 1953 se firma un armisticio, pues un acuerdo formal de paz nunca se firmó, dividiendo las dos naciones en el paralelo 38. Durante los años posteriores Estados Unidos ejecuta un plan de ayuda para Corea del Sur y ésta se vuelve uno de los aliados más importantes en la política exterior de Estados Unidos en Asia. El ejemplo más claro es que Corea se une con Estados Unidos en la Guerra de Vietnam, militar e industrialmente.

Syngham Rhee llega al poder en 1948 y establece un régimen con políticas anticomunistas que estabiliza el país en la época de post-guerra. A pesar de la ideología impulsada por Estados Unidos, Rhee hace una reforma agraria a principios de la década de 1950, que incluye la repartición de tierras de los recién expulsados japoneses (Shin 1950). Políticamente era la forma de mantener el control de la población que se dedicaba a la agricultura y tuvo un efecto de reducir la desigualdad en la postrimería de la guerra. Durante esa misma administración se establecen algunos incentivos a la exportación, sin embargo en ese momento ni el crecimiento económico ni de las exportaciones era prioridad (Rodrik, Grossman, and Norman 1995a). En las elecciones de 1960 se sospecha que el partido de Rhee cometió fraude electoral y esto causa protestas que desencadenan, no sólo la renuncia de Rhee, tras lo cual llega Yun Bo-seon y se establece un sistema parlamentario. Problemas de gobernabilidad eventualmente llevan al golpe de estado de mayo de 1961 en el cual el General Park Chung-hee termina como Primer Ministro.

La literatura tradicional que explica el crecimiento económico de Corea del Sur hace mención que el principal factor fue el incremento de las exportaciones. En las siguientes páginas se toma en cuenta que el alto crecimiento se explica mejor por los niveles de inversión que se generaron a través de políticas industriales efectivas en su diseño e implementación, siguiendo el artículo de (Rodrik, Grossman, and Norman 1995a). La combinación de instrumentos de política industrial utilizados, combinada con condiciones iniciales favorables (alto nivel de capital humano relativo al capital físico y a la distribución del ingreso en ese momento) causó que el incremento sostenido del PIB per cápita. Para 1990 la economía de Corea del Sur ya era la número 16 en el mundo medida por el Banco Mundial en términos de PPP (Power Purchasing Parity por sus siglas en inglés).

4.1. Resultados esperados y alcanzados

Un elemento importante de la política industrial de Corea del Sur es que la misma no sólo estaba orientada a promover el desarrollo económico. Se reconocía que el desarrollo económico era importante para tener los recursos económicos que permitieran financiar la seguridad nacional, frente a la amenaza de Corea del Norte. De allí viene el concepto de puguk kangbyŏng, nación rica, ejército fuerte. Pero más allá de contar con una economía creciente cuya prosperidad permitiese financiar un ejército, existía también un componente importante sobre cómo debía estar prefigurada la economía. Corea del Sur necesitaba contar con las industrias necesarias para

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mantener un suministro constante a su ejército, lo cual implicaba contar con una industria pesada, tanto en acero como en químicos6.

En 1962 se establece el primer plan quinquenal con el objetivo de incrementar el crecimiento económico y crear estabilidad política. Con él se buscaba complementar el modelo de sustitución de importaciones hacía uno que fomentara las exportaciones y la industrialización del país. El objetivo cuantitativo era que el PIB creciera anualmente al 7.2% durante ese periodo.

Los objetivos estratégicos fueron los siguientes (Khaled 2007):

Desarrollo de industrias energéticas, específicamente el carbón y el sector eléctrico.

Expansión y mejora de la infraestructura con especial atención a ferrocarriles y puertos.

Desarrollo de industrias básicas incluyendo textiles. También se hace mención de industrias de manufactura más pesada que incluían plantas de acero, cemento y fertilizantes.

Incrementar la producción agrícola y mejorar las utilidades del sector.

Mejorar el saldo de la balanza de pagos

Promover la ciencia y la tecnología

Tabla 4.1.1. Crecimiento económico y exportaciones Coreanas (1962-2006)

Período Crecimiento PIB

Real (%) Monto de Exportacion (USD

miles de millones) Exportaciones/PIB

(%)

1962-1966 8.0 1 7.7

1967-1971 9.7 3 13.7

1972-1976 8.4 22 27.8

1977-1981 6.1 77 31.5

1982-1986 8.7 141 34.4

1987-1991 9.2 307 32.1

1992-1996 7.0 510 28.7

1997-2001 4.3 734 42.8

2002-2006 4.8 1,239 31.2

Fuente: IMF, International Financial Statistics Yearbook 2004; The Bank of Korea, Economic Statistics Yearbook 2010

Posteriormente se establecieron otros dos planes quinquenales. Los objetivos se resumen

en:

Segundo plan (período de 1971-76): Tenía metas específicas de exportaciones y de producción pero el objetivo principal era cambiar la mezcla de las exportaciones de industrias básicas hacia industria pesada.

Tercer plan (período de 1972-76): El segundo plan fue cambiado en 1972 por un tercero que tenía los siguientes objetivos: (i) desarrollo de la agricultura y la pesca, (ii) incremento de las exportaciones y (iii) mayor fortalecimiento a la industria pesada y química.

6 Japón, durante la invasión de la península coreana, había instalado industria pesada, con motivo de

proveer insumos a su ejército contra China y Rusia, en lo que hoy es Corea del Norte. De cara a dicha desventaja, Corea del Sur necesita levantar su industria pesada con motivos de seguridad nacional.

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4.2. Sectores económicos priorizados Vestuario y Maquila - Una de las primeras industrias que se desarrolla en Corea del Sur es la industria de textiles y maquila7. Esta no fue una decisión fácil. De hecho, existía tensión entre Park Chung-hee y su Junta de Planificación Económica (JPE), ya que el primer ministro tenía como objetivo el desarrollo de la industria pesada (e.g. acero, barcos, vehículos y maquinaria pesada) pero la JPE impulsaba la manufactura ligera en los primeros años de crecimiento ya que Corea tenía ventajas competitivas en textiles y maquilas por la alta productividad en el sector. En ese sentido, el sector de manufactura ligera permite crear empleo de forma masiva y obliga a crear cierta competitividad en el desarrollo de químicos, vía el desarrollo de tejidos sintéticos, así como permite una mejor distribución del ingreso en la economía que si la misma se hubiese enfocado solamente a la industria pesada.

Corea del Sur tenía dos principales retos para consolidar esa industria: (i) el mercado de EEUU estaba cerrado a las exportaciones coreanas debido a que parte de la ayuda que recibió el país después de la guerra fueron préstamos subsidiados a este sector, sin embargo estos contenían cláusulas que limitaban la entrada al mercado norteamericano; y (ii) las empresas existentes se dedicaban a suplir el mercado local únicamente (había poca competencia) y no tenían las redes de contactos para exportar que por ejemplo los japoneses ya tenían.

Como resultado de la devaluación de 1961 los costos de estas empresas se incrementan sustancialmente, pues importaban el algodón, y el incremento en precios en el mercado local hace que la cantidad demandada baje sustancialmente. Es en ese momento que se deciden a buscar oportunidades en los mercados internacionales. La devaluación del Won había hecho que los productos coreanos se volvieran más competitivos en términos de precio pero las empresas exportadoras se dieron cuenta que la ventaja en precios no era suficiente para competir en el largo plazo. Para contrarrestar este efecto, se les da subsidios y otros incentivos, en forma de préstamos subsidiados condicionados a la exportación y exención de impuestos, principalmente aranceles de importación de materia prima. Se esperaba que estos incentivos les dieran ventaja temporal mientras se establecían redes y otras fuentes de ventaja competitiva (IIE 2003).

Los resultados se dieron rápido. Las exportaciones de este sector en 1961 ya representaban 25% de las exportaciones. Después de aplicar las políticas de la JPE en 1965 las exportaciones ya representaban el 41% (aproximadamente US$40 millones). Los chaebols (grupos económicos con participación en varias industrias) más grandes de hoy participaron en esta industria. Los dos nombres que destacan son Samsung y Daewoo. Industria del Acero –En los últimos dos planes quinquenales liderados por Park ya se había establecido claramente el enfoque hacia la industria pesada. El acero era una industria importante ya que servía de materia prima para otras industrias.

Debido a que la inversión para una planta de acero es sustancial, y los recursos deben de ser comprometidos desde el inicio del proyecto, el sector privado no siempre toma los riesgos sobre todo si es una nueva industria. Debido a lo anterior la administración Park decide fundar la Pohang Iron and Steel Company (POSCO por sus siglas en inglés) como parte del Heavy and

7 En Guatemala hemos recibido IED coreana en estas industrias a partir de la década de 1980, gracias a los

beneficios otorgados por la Iniciativa de la Cuenca del Caribe, entre otras medidas.

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Chemical Industry Declaration. POSCO es uno de los grandes aciertos de la política industrial coreana ya que es una de las compañías más eficientes en la producción de acero en el mundo actualmente8. Adicionalmente permitió que se creara otra industria importante en el desarrollo de Corea del Sur: la construcción de barcos.

Es importante recalcar que debido a la forma en que se desarrolla la economía coreana, a través de sus conglomerados industriales, la transferencia de tecnología se genera y se mantiene dentro de la misma organización. De esta manera, tanto la tecnología como los procesos y habilidades empresariales y gerenciales se quedan dentro del conglomerado. Ello permite que, al buscar la diversificación productiva, las mejores prácticas (y los mejores trabajadores) pueden ser utilizadas en nuevas divisiones, generando lo que la literatura denomina knowledge spillovers.

4.3. Instrumentos de política

A pesar que desde la década de 1950s ya se habían introducido políticas de sustitución de importaciones tradicionales, éstas no tuvieron los resultados deseados. En adición a la inestabilidad política y la disminución de ayuda del gobierno de Estados Unidos en Corea del Sur, principal fuente de divisas en ese momento, existían múltiples tipos de cambio y un programa inefectivo de promoción de exportaciones (Rodrik 1994).

Por ejemplo, en 1958, los subsidios a las exportaciones consistían básicamente en retener un porcentaje de las divisas generadas, programas de crédito subsidiado, y en exenciones de aranceles para materias primas y repuestos. Sin embargo, estos no eran efectivos en gran parte porque existían distorsiones provenientes del mercado cambiario y la ejecución de los incentivos solo perpetuaba el status quo. En ese momento el tipo de cambio oficial estaba lejano al de mercado. El precio relativo de las exportaciones (medido por el tipo de cambio real) no mostraba mejoras tampoco. Fue hasta la devaluación de 1961 donde la diferencia entre los tipos de cambio se hace sustancialmente menor. Los principales instrumentos de política que se utilizaron en Corea del Sur fueron los siguientes (Bradford and Branson 1987; Mah Jai 201AD; Castlev 1995; Noland and Pack 2003; Rodrik, Grossman, and Norman 1995b): Crédito subsidiado. Corea del Sur era un país que no tenía ahorro por lo cual dependía del financiamiento externo. Dado que era un país que recientemente había tenido una guerra importante y la amenaza de invasión por parte de Corea del Norte siempre era latente, no muchos prestamistas estaban dispuestos a tomar los riesgos de prestar al sector privado coreano. El gobierno decide garantizar algunos préstamos, inicialmente préstamos de capital de trabajo pero posteriormente también garantiza préstamos a largo plazo.

Debido a la garantía del gobierno las tasas de financiamiento para las empresas eran

menores que las de mercado, pero asimismo el gobierno no tenía capacidad de garantizar todos los préstamos por lo que un mecanismo de racionamiento debía de ser implementado (Rodrik 1994). Para racionar las garantías de créditos se priorizaba sectores pero en especial que tuvieran

8 Según el Annual Report de POSCO de 2013, en febrero de ese año, la asociación World Steel Dynamics le

entregó a POSCO por cuarto año consecutivo el premio al productor de acero más competitivo del mundo.

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capacidad exportadora. De igual manera para priorizar entre empresas dentro del mismo sector se utilizaban políticas de carrot and stick en donde se premiaba a las empresas que eran exitosas cumpliendo sus metas de exportación.

Para que esto funcionase es importante mencionar que en las reformas de 1961 el

gobierno obtuvo mucho control sobre los bancos locales y estos también fueron instrumentales en ejecutar las políticas industriales.

Exenciones fiscales. Al igual que los créditos subsidiados se aprobaban exenciones de impuestos (e.g. aranceles de importación y de actividad económica) a las empresas que estuvieran dentro de la lista corta de: (i) orientación exportadora y (ii) con historial y capacidad de cumplir las metas asignadas.

Devaluaciones de tipo cambio. En la década de los 50s existía un régimen con múltiples tipos de cambio lo cual creaba distorsiones en los mercados. Para cumplir con los objetivos de política establecidos el gobierno (con sugerencia de la Junta de Planificación Económica) devaluó el tipo de cambio varias veces. Por ejemplo, en 1964 la devaluación oficial fue de 64% y el año siguiente de 25%, aunque la devaluación real correspondió a un 24% y un 13% (Chong-Hyun Nam 1995). Esto fue necesario ya que los términos de intercambios de los productos de exportación coreanos habían sido estables y no permitían que las empresas tuvieran competitividad internacional.

Inversión pública. Durante la década de los sesenta más de un tercio del gasto de gobierno fue de inversión y esta representó cerca de un tercio de la formación bruta de capital (Noland and Pack 2003).

4.4. Otras políticas necesarias Corea del Sur, junto a Japón, era uno de los dos aliados estratégicos de Estados Unidos en Asia para impulsar su política exterior de contener el avance del comunismo. El apoyo de EEUU fue clave, sobre todo en el período inicial, para establecer relaciones diplomáticas con otros países. Esto impulsó el crecimiento de dos maneras puntuales:

1. A pesar que no todos los productos tenían acceso preferencial al mercado norteamericano (por ejemplo los textiles), EEUU sí utilizó la capacidad industrial de Corea del Sur para fabricar equipo militar que utilizó en la Guerra de Vietnam. Esto le creaba un mercado importante a los industriales coreanos.

2. El establecimiento de relaciones diplomáticas y comerciales creó otros mercados y alianzas que permitieron que las empresas coreanas diversificaran sus clientes y encontraran nichos de mercado más rentables.

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4.5. Fuentes de financiamiento de la política

De acuerdo a lo mencionado arriba, el principal instrumento de política fue el crédito subsidiado ya que el gobierno prestaba su garantía. Los prestamistas evaluaban la capacidad de pago del gobierno de Corea del Sur en base a la garantía que prestaban (generalmente no existían desembolsos por parte del gobierno). Para poder ejecutar este tipo de política es necesario que el país tenga indicadores macroeconómicos fuertes y un historial limpio de pago.

El ahorro era bajo hasta finales de los 60s (era cercano al 0% a principios de la década). Cuando se empieza a invertir en industrias transformadoras en la década de los 70s ya había ahorro local (en este momento ya representaba 20% del PIB). Esta razón se vuelve superior al 30% en los 80s y permite lo siguiente: (i) abaratar el crédito y (ii) permitir que el gobierno tenga más influencia de asignación de crédito ya que le resta importancia a los proveedores de capital extranjero. Más aún, dado que Corea del Sur tampoco dependió en gran medida de inversión extranjera directa (IED), de manera similar a Japón, pero de manera contraria a Singapur, el ahorro doméstico se convierte en un elemento crucial de la política, especialmente en la medida que fue despareciendo la cooperación norteamericana. Esto llevó a políticas como el decretar que las tasas de depósito fuesen superiores a las tasas que se ofrecían los créditos.

4.6. Articulación de actores clave e institucionalidad

Entre los principales actores relacionados con la política industrial coreana cabe mencionar: Park Chung-hee fue un general entrenado por los japoneses durante la invasión a la península coreana. Él toma el mando del país después del golpe de estado militar de 1961 quedando como Primer Ministro y fungió hasta finales la década de 1970cuando es asesinado por un miembro de su equipo de inteligencia. Estableció un régimen autoritario que fue criticado por algunas de sus acciones (por ejemplo, en ocasiones censuró a la prensa) sin embargo también se le acredita como el propulsor de las reformas que desencadenaron un crecimiento acelerado en Corea del Sur. Su rol es importante en cuanto a que disciplinó a la burocracia alrededor de los objetivos de desarrollo económico. Así, también permite generar el ambiente político, afuera del gobierno mismo, para que las reformas implementadas fueran viables (P. Kim and Vogel 2013a). La Junta de Planeación Económica fue establecida por Park como un órgano técnico. Le dio tal importancia que el jefe de la junta fungía también como Vice Primer Ministro. Inicialmente se les dio mucho poder de acción y eran los encargados de crear e implementar los planes quinquenales. Fue por estrategia de la JPE que el sector textil es empujado. En los últimos años de la administración de Park pierden poder y son reemplazados por la Junta de HCI (Heavy and Chemical Industry).

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El Ministerio de Relaciones Internacionales fue importante en crear mercados y soportar la estrategia de incrementar las exportaciones. Asimismo se crean las siguientes agencias:

Korean Trade Promotion Agency (KOTRA por sus siglas en inglés) que fue la agencia de gobierno encargada de buscar oportunidades de exportación y de educar a las empresas sobre cómo atender esas oportunidades.

Korean Traders Association – agencia privada que ayudaba a KOTRA, pero durante los años de Park estaba efectivamente bajo el control de ellos.

Federation of Korean Industries – Creada por empresarios que inicialmente fueron señalados negativamente por Park pero se volvió un vehículo importante sobre cómo se ejecutaban las políticas publicas

Otros actores que también tuvieron un rol importante, brevemente (P. Kim and Vogel 2013a):

El ejército coreano, así como las unidades de inteligencia se volvieron importante para Park por dos motivos. Por un lado, le permitía mantener la seguridad nacional frente a las amenazas externas. Segundo, le permitía mantener el orden interno, hasta cierto, punto, dados los movimientos estudiantiles y la disidencia chaeya.

Los chaebols también jugaron un papel importante ya que debido a su éxito en cumplir las metas propuestas en las políticas públicas se les daba más asignaciones y podían seguir expandiéndose a otras industrias. Si bien los mismos recibieron apoyo importante de la política industrial generada por el gobierno, y por lo mismo adquirieron poder político importante, también cabe señalar que se caracterizaron por tomar riesgos importantes en la introducción de nuevas industrias, como cuando Hyundai, operando una cementera, empezó un astillero (Rodrik, Grossman, and Norman 1995b; Schmitz 1996). Hoy en día algunos de estos chaebols son algunas de las empresas más grandes del mundo (ej. Samsung). Kim señala que Park tenía tres reglas alrededor de su relación con los chaebols que ayudó a mantener la disciplina y lograr los resultados económicos esperados. Estas eran: (i) hacer alianzas con chaebols con un historial comprobado de empresarialidad; (ii) construir una estructura de competencia oligopólica (donde se compite por la diferenciación de los productos y la competencia por precio no es el principal atributo); y, (iii) permitir que los chaebols quiebren una vez se han agotado las medidas de alivio (P. Kim and Vogel 2013a, 11).

Estados Unidos tuvo un rol importante en la política coreana. Por un lado, los esfuerzos de liberalización norteamericana, las donaciones y la compra de equipo para la guerra de Vietnam. Así, también, la política de seguridad norteamericana impuso presiones indirectas en la necesidad de fortalecer la industria pesada en Corea del Sur. Cabe señalar otros dos elementos importantes de política internacional que ayudaron a Corea del Sur. Por un lado, es la “Ronda Kennedy” del Acuerdo General de Comercio y Aranceles (GATT, en inglés), que redujo los aranceles de los países desarrollados de manera importante. Segundo, que no existían aún barreras importantes a las barreras no arancelarias.

Japón también fue relevante, ya que tras el restablecimiento de las relaciones diplomáticas en 1965, Corea tuvo acceso a fondos de resarcimiento por la invasión japonesa, que fueron empleados en materia industrial. No sólo eso, Corea del Sur se apoyó en la transferencia tecnológica de Japón.

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4.7. Errores en la formulación e implementación

Una de las principales preocupaciones ha sido si el modelo de “dictadura desarrollista” implementado por el General Park requería que, al mismo tiempo que se implementaba las políticas industriales, se tuviera un aparato represivo que atacase las voces disidentes, particularmente en los últimos años de su administración (Yi 2006a). Sin embargo, pareciese que el análisis de dicha época no puede deslindarse del hecho que, particularmente en los últimos años de la administración Park, los Estados Unidos empezó un proceso de desvinculación de su participación en Asia, lo cual implicaba una amenaza seria para Corea del Sur, lo cual llevó a preocupaciones de seguridad nacional que iban más allá del ámbito económico; cabe señalar por ejemplo, el intento fallido de toma del palacio presidencial en 1968 y el asesinato de la esposa de Park en 1974 y la caída de Vietnam en 1975 (P. Kim and Vogel 2013a).

En 1962 algunos bancos fueron nacionalizados pero se implementaron leyes que su función era hacer que la banca estuviera bajo el control del estado. Para proteger el sector, el gobierno garantizaba algunos préstamos y eso hizo que los bancos tomaran más riesgo que el que normalmente había que tomar (moral hazard). El resultado de la utilización de créditos subsidiados hace que el sector corporativo se apalanque sustancialmente. La razón deuda/capital estaba cercana al 400% (IIE 2003) lo cual era bastante superior a la de la mayoría de países. En 1971 una crisis de liquidez pone en peligro de quiebra a muchas empresas coreanas y el FMI obligó a Corea del Sur a devaluar el Won de nuevo. El resultado neto fue una reducción del endeudamiento extranjero. La poca regulación siguió después de este período, de allí que no se desarrollasen prácticas de manejo de riesgo efectivas y esto influyó años después durante la crisis asiática en 1997.

Además de la laxa regulación de los bancos, también ha faltado adecuada regulación de

los conglomerados industriales coreanos, chaeboles. Estos se encontraban altamente apalancados e incurrían en subsidios cruzados entre las distintas empresas subsidiarias, donde había poca rendición de cuentas a accionistas minoritarios. Lo anterior fue un factor importante en cómo la crisis se amplificó en Corea del Sur pero no

en Taiwán (S. Chang 2003). Por último cabe señalar que el régimen estuvo sujeto a constantes políticas de expansión

monetaria y fiscal que, buscando crecimiento económico, llevaban eventualmente a problemas macroeconómicos, lo cual llevó a constantes terapias de shock (1964, 1965, 1972 y 1979), lo cual conllevó a ajustes a la baja en el salario real de los trabajadores.

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5. Estrategia de Desarrollo Industrial de Chile

5.1. Evolución económica chilena

Durante la década de los años 60 la economía chilena estaba en pleno crecimiento, como se observa en la Gráfica 4.1.1. Pero este crecimiento sufrió un revés con el intento del gobierno de Allende de crear un modelo económico socialista en el país. En el tercer año de su mandato la inflación llega a 508%. La política monetaria expansiva, de incrementos salariales constantes, de redistribución de la propiedad agrícola y de control de precios, entre otros, generó una caída del 14% en el Producto Interno Bruto (PIB) chileno en el primer cuatrienio de los años setenta –como se observa en la Gráfica 4.1.1-. Esta crisis fue solventada con el nuevo modelo económico implementado en contraposición a los modelos intervencionistas del siglo XX, como el implementado durante el gobierno de Salvador Allende o el deseado originalmente por Augusto Pinochet (Barros 2002). Esto deslegitimó los modelos intervencionistas casi por completo, al punto que Augusto Pinochet tuvo que ceder su política económica nacionalista ante la propuesta de un esquema liberal, de la Armada chilena. Esta decisión permitió el crecimiento sostenido de la inversión, del ingreso, del empleo, del ahorro y de otros indicadores económicos a partir de su implementación en los 1980.

Sin embargo este primer intento tuvo un traspié en 1982, cuando la segunda peor crisis

económica después de la Gran Depresión azotó a Chile. Esta se dio por una conjunto de factores internos y externos entre los que se cuentan un tipo de cambio rígido, con un peso sobrevalorado con respecto al dólar, altas tasas de interés y la clausura de las líneas internacionales de crédito, como resultado de la crisis de la deuda latinoamericana de los 1980 (Larrain, Agosin, and Grau 2010; Urquidi 2005b). Esto se observa en la caída del 10% del PIB chileno entre 1979 y 1983.

La estabilidad se recobró, luego de la crisis de los 1980, con la nacionalización momentánea de algunos bancos y el subsidio de los deudores y, eventualmente, con la completa liberación del tipo de cambio del peso chileno y el retorno del sector financiero a manos privadas. Este sería el golpe final para la intervención paternalista del estado en el modelo económico chileno. A partir de este momento, como se observa en la Gráfica 4.1.1, el Milagro Económico Chileno mostró tasas de crecimiento entre el 4% y el 12%, entre 1983 y 1995. Este crecimiento se estabilizó a partir de la década del 2000 y pasada la Crisis Asiática, con tasas de crecimiento cada cuatro años de alrededor del 10%.

Sin embargo, este modelo llegó a su límite a finales de los 90 por lo cual la coordinación entre el Estado y el sector privado chileno se vuelven primordiales para la implementación exitosa de políticas económicas verticales que permitieran el crecimiento de sectores emergentes, la diversificación productiva y el desarrollo de sectores que ya son exitosos en el país.

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Gráfica 4.1.1. Crecimiento económico de Chile entre1960 y 2013

Fuente: Elaboración propia con información de (The World Bank 2014).

En cuanto a la distribución sectorial de la economía, el sector industrial es el segundo más importante después de la minería, en cuanto a su participación en el PIB chileno. Su desempeño ha sido el peor de los principales sectores de la economía chilena, bajando de 18% a 14% su participación en el PIB, entre 1996 y 2010, y teniendo un crecimiento promedio del 2% en el mismo periodo. Además, ese crecimiento contrasta con el de los sectores de mayor crecimiento en este periodo, como el de las comunicaciones (10%) o el agropecuario (4%).

Gráfica 4.1.2. Crecimiento de las exportaciones e importaciones chilenas entre 2004 y 2013

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banco Central de Chile.

Con respecto a las exportaciones e importaciones estas han mostrado un crecimiento positivo, con excepción del período 2008-2009, pero que, en general, muestra una tendencia a la

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Exportaciones Importaciones (FOB)

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baja desde el año 2006 (Gráfica 4.1.2). Esta se vio agravada por la crisis de 2009 y que a pesar de un repunte en 2010, las mismas cayeron nuevamente a partir de 2011. En el caso específico de las exportaciones, las cuentas nacionales chilenas las dividen en el aporte dado por la minería, el sector agropecuario-silvícola y el industrial. A partir de esta categorización, se observa que, de las tres, la minería es la que tiene mayor peso en las exportaciones chilenas, entre 1996 y 2010, con la industria y la agricultura en un nivel similar entre ellas.

En general, estos datos permiten observar que las décadas de 1980 y 1990 fueron de crecimiento económico para Chile. Su modelo económico abierto les permitió superar la crisis generada por el modelo socialista de Allende y por los anteriores modelos de protección de la producción nacional. Sin embargo, el siglo XXI no fue tan bondadoso para Chile. A pesar de que su modelo económico les ha permitido mantener un ritmo de crecimiento, la crisis asiática de 1997-1998 y la crisis mundial de 2009-2010 fueron duros golpes para el crecimiento, el cual ha mostrado una tendencia a la desaceleración en toda la década.

5.2. La nueva política industrial chilena

La política industrial chilena ha tenido dos expresiones en las últimas cuatro décadas (1975-2014). Chile cambió el modelo de protección de su producción y de sustitución de importaciones, vigente entre los 1930 y 1970, por un modelo más abierto al libre comercio. Dentro de este modelo de libre mercado, el primer conjunto de políticas industriales que se implementaron fue de carácter horizontal. Ello quiere decir que las mismas buscaban resolver fallas en el mercado, como la ausencia de coordinación entre entidades financieras y empresas nacientes (Larrain, Agosin, and Grau 2010). La única excepción fue el apoyo dado por el gobierno chileno al sector agroforestal. El segundo juego de políticas pueden llamarse verticales y las mismas tienen como objetivo apoyar al desarrollo de sectores económicos en específico. Entre estas se encuentran Fundación Chile y los programas de apoyo a la Tecnología de la Información, de la Corporación de Fomento a la Producción (CORFO).

Las políticas horizontales fueron implementadas desde la década de 1980, para solucionar problemas transversales ocurridos por fallas de mercado. Sin embargo, entrado el siglo XXI estos programas fueron insuficientes para contrarrestar la desaceleración del crecimiento económico. Ello ha llevado a la creación de programas verticales cuyo objetivo es beneficiar a clústeres industriales. El problema con estos programas es que han sido políticas industriales “pequeñas”. Lo que quiere decir que se han enfocado en resolver problemas de mercado, de productividad o de aumentar el contenido tecnológico de sectores existentes. Pero apuestas estratégicas, de más largo plazo sólo han sido realizadas por Fundación Chile, hace treinta años, y por los actuales programas de atracción de tecnología de CORFO, los cuales aún no despuntan dentro de las exportaciones del país (Gligo S et al. 2007). Fondo de Garantías para Pequeños Empresarios (FOGAPE). El objetivo de FOGAPE es proveer de préstamos para micro y pequeñas empresas (FOGAPE). Esto se debe a que usualmente las mismas no tienen adecuado acceso al crédito por falta de colaterales o de un record de pago a tiempo, lo cual las obliga a buscar préstamos en el sector informal, en la familia o a usar recursos generados a lo interno de la empresa para invertir en capital (Larrain, Agosin, and Grau 2010). La forma en que estos préstamos funcionan es por medio de la institución pública Banco Estado, el cual subasta

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derechos de garantías entre bancos privados, los cuales deben darlos a micro y pequeñas empresas en un lapso de siete meses.

Aunque es difícil estimar la cantidad de empresas apoyadas por FOGAPE, el porcentaje de micro empresas con préstamos en bancos privados aumentó del 93% en 2004 al 100% en 2007 y el de pequeñas empresas aumentó de 10% a 93%, en el mismo periodo (Larrain, Agosin, and Grau 2010). Sin embargo, las tasas de interés son más altas que las de los Estados Unidos, posicionándose entre un 37.7% y 11.2% dependiendo de si los préstamos son pequeños o grandes. Finalmente, este programa resuelve un problema de coordinación: por una parte las micro y pequeñas empresas no tienen la capacidad de asumir los riesgos implícitos en un préstamo privado y los bancos privados no tienen la voluntad de internalizar ese riesgo por sí solos. Sin embargo, el éxito del mismo se va a dar cuando la intervención estatal sea innecesaria y los bancos privados hayan desarrollado un mercado para las micro y pequeñas empresas por su cuenta. Hasta el momento son 17 los bancos que participan del FOGAPE, pero la mayoría de los derechos de garantías se encuentran en 5 bancos. Reintegro simplificado. Este fue un programa de subsidio el cual pagaba un 10% del valor de las exportaciones, a pequeños empresarios, en lugar de hacerles descuentos por los aranceles pagados para sus importaciones de bienes de capital. Este funcionó entre 1985 y 2003, cuando el mismo fue eliminado como parte de las obligaciones de la OMC respecto de la eliminación de subsidios. El éxito de este programa fue que a las empresas que benefició mostraron un crecimiento de entre el 60% y el 89% más que otras exportaciones (Larrain, Agosin, and Grau 2010). Atracción de Inversión Extranjera Directa en Alta Tecnología. En el año 2000 lanzó su primer programa de atracción de IED por medio de subsidios. El mismo tiene tres aspectos importantes

(Larrain, Agosin, and Grau 2010): 1) el primero es hacer a Chile un lugar atractivo para este tipo de investigación; 2) el programa ofrece servicios a los inversionistas como asistencia con transacciones burocráticas u obtener permisos; y, 3) ofrece cierto número de subsidios a firmas que invierten en el país.

La inversión mínima para acceder a estos subsidios es de US$ 500 mil y los mismos son: a) subsidios para estudios de rentabilidad; b) subsidio para la elaboración de un plan de trabajo; c) subsidio para la adquisición de terrenos o construcciones; d) subsidio para la renta de locales; e) subsidio para programas de capacitación; f) subsidios para el primer año de trabajadores en call-center; y, g) subsidio para trabajadores altamente calificados trabajando en “ventures” de Tecnología de la Información y la Comunicación. En general, estos subsidios cubren dos tipos de costos. El primero es montar una empresa en un ambiente desconocido y el segundo es la provisión de trabajadores especializados para el sector. Los resultados de esta iniciativa han sido positivos, pues para 2010 habían setenta firmas que se habían beneficiado de los subsidios y treinta y siete habían pedido subsidios para temas más allá de la rentabilidad. Las exportaciones de estas empresas, como consecuencia de los subsidios, habían aumentado a un poco más de US$ 168 millones y habían permitido la creación de 7,600 trabajos. Subsidios al sector forestal. Una de las políticas industriales más exitosas de Chile ha sido la del apoyo al sector agroforestal. Aunque este apoyo data de la década de 1930, es solo a partir de la aprobación del Decreto Ley 701, en 1974, que el sector forestal chileno comienza a contar con las condiciones económicas e institucionales para desarrollarse a niveles mundiales. Esta ley, que

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principalmente benefició a los grandes productores forestales fue complementada en 1998 con la Ley No. 19,561. Ésta última amplió los beneficios hacia los pequeños productores. Estos beneficios se pueden resumir en general en tres (Corporación Nacional Forestal 2014a): 1) subsidios para la forestación o reforestación de suelos preferentemente con vocación forestal; 2) beneficios tributarios por administrar y manejar bosques plantados en suelos preferentemente con vocación forestal; y, 3) subsidios a pequeños productores por forestar o reforestar suelos con vocación forestal, degradados o con pendientes superiores a 100 grados. Este programa de subsidios y beneficios fue exitoso al punto de convertir a los productos forestales de Chile, especialmente la celulosa de pinos y eucaliptos como uno de los principales productos de exportación del país y contabilizando alrededor de 3,6 millones de hectáreas reforestadas entre 1975 y 2012 y ampliando el tamaño del bosque chileno 15,6 millones de hectáreas en 1997 a 16,6 millones de hectáreas en 2011 (Corporación Nacional Forestal 2014b).

Fondo de Innovación para la Competitividad (FIC). Un quinto instrumento de la nueva política industrial chilena es el Fondo de Innovación para la Competitividad, el cual se nutre de las regalías mineras del país y es administrado por el Consejo Nacional de Innovación para la competitividad (Ministerio de Economía, Fomento y Turismo 2014). Estas regalías son de entre el 0.5% y el 5% de total de ventas de las mineras (Pereira et al. 2009). Este fondo no está institucionalizado, pues la legislación chilena prohíbe que los impuestos sean destinados por ley a un gasto específico. Ello ha obligado a que la suma de las partidas presupuestarias destinadas a temas de innovación sean nominadas como el FIC. Pero, en general, estos fondos se han canalizado por medio de los programas de CORFO y de la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT) (Ministerio de Economía, Fomento y Turismo 2014). En el caso del CONICYT los problemas identificados en 2013 tienen que ver con la falta de alineación del apoyo a la investigación con las necesidades de la sociedad, la industria y la economía chilena en general (Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica 2013). En el caso de CORFO el problema tiene que ver con la dispersión de esfuerzos, la diversidad de proyectos y la ausencia de una visión estratégica en los mismos. En ese sentido, si bien existe cierta intencionalidad por sobreponerse a los problemas del “mal holandés” generado por la apreciación cambiaria producto de las exportaciones de cobre, promoviendo esfuerzos de diversificación productiva, los resultados aún no son sobresalientes.

5.3. Sectores económicos priorizados

En los últimos treinta años los distintos gobiernos chilenos han priorizado el apoyo a tres sectores económicos específicos. Estos han sido el forestal, el salmón y el cobre. Como se observa en la Tabla 4.3.1 estos ocupan los primeros lugares en las exportaciones chilenas junto con el vitivinícola y la maquinaria y equipos.

El cobre ha representado la mayor parte de las exportaciones chilenas en este periodo. Por ejemplo, sólo en 2013 representó el 52% de las exportaciones. El mismo ha sido un gran motor de crecimiento económico para el país. Sin embargo, el precio del mismo depende de las fluctuaciones en los mercados internacionales de commodities y, por tanto, representa una fuente poco estable de crecimiento.

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Tabla 4.3.1 Comparación de las exportaciones de Chile, entre 1993, 2003 y 2013, menos el cobre, en montos totales y peso relativo

2013 2003 1993

Producto Monto US$

% exp

Producto Monto US$

% exp Producto Monto US$

% exp

Salmón 2,772 8% Salmón 883 6% Uvas 460 8%

Uva 1,605 4% Uva 757 6% Harina de pescado

364 6%

Vino embotellado

1,560 4% Otros productos industriales

594 4% Celulosa blanqueada

363 6%

Maquinaria y equipos

1,416 4% Vino embotellado 593 4% Otros Productos Industriales

278 5%

Oro 1,384 4% Celulosa blanqueada y semiblanqueada de conífera

574 4% Salmón 224 4%

Hierro 1,379 4% Maquinaria y equipos

476 3% Resto productos del mar

200 3%

Celulosa blanqueada y semiblanqueada de eucaliptus

1,262 3% Madera aserrada 446 3% Metal doré 188 3%

Celulosa blanqueada y semiblanqueada de conífera

1,261 3% Metanol 440 3% Resto alimentos 174 3%

Otros productos industriales

1,064 3% Harina de pescado

373 3% Material de transporte

158 3%

Material de transporte

879 2% Manzana 319 2% Madera aserrada

152 3%

Abonos 860 2% Oro 302 2% Resto productos metálicos, elécticos y de transporte

147 2%

Manzana 843 2% Material de transporte

270 2% Chips de madera

137 2%

Yodo 839 2% Oxido de molibdeno

262 2% Manzanas 130 2%

Madera aserrada

814 2% Madera perfilada 205 1% Resto forestal y muebles de madera

114 2%

Trucha 766 2% Celulosa blanqueada y semiblanqueada de eucaliptus

185 1% Hierro 112 2%

Total exportaciones - cobre

36,526 Total exportaciones - cobre

13,656 Total exportaciones - cobre

5,951

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banco Central de Chile.

Al quitar el aporte del cobre a las exportaciones chilenas, se puede observar de forma más

clara la evolución de las demás exportaciones. El salmón, en este caso, se convierte en el principal

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producto de exportación de Chile, contribuyendo con más de US$ 2 mil 700 millones en 2013. Este aporte representó un 8% de las exportaciones del país, viniendo de un 4% en 1993. La uva, que era el principal producto de exportación chileno en 1993, representando 8% de la misma, redujo su participación relativa hacia 2013. En ésta última fecha el mismo representó el 4% de las exportaciones del país y se convirtió en el segundo producto de exportación del país.

La celulosa ha sido otro de los productos que se ha mantenido en los primeros lugares de

las exportaciones chilenas. Debido a un cambio en la forma de contabilizar su contribución dentro de las exportaciones pareciera que la misma ha caído en importancia. Sin embargo, si se utiliza el antiguo método de contabilidad, en el cual la no se hacía una diferenciación entre la celulosa de conífera y de eucaliptos, la celulosa blanqueada se convierte en el segundo producto de exportación chileno. Bajo el antiguo método de medición, la celulosa habría crecido del 4% al 6% en su participación en las exportaciones chilenas entre 1993 y 2013.

Como se observa en la Tabla 4.3.1 también ha habido una caída en la participación de otros productos industriales y de harina de pescado, dentro de las exportaciones chilenas. Y, aunque estos muestran un crecimiento en términos de los montos vendidos, los mismos han sido insuficientes para mantener su liderazgo dentro de las exportaciones nacionales. Además, hay dos clases de productos que han incrementado su participación dentro de las exportaciones chilenas. Estos son el vino y la maquinaria y equipos. Ambos estaban ausentes dentro del top 15 de los productos exportados por Chile en 1993. Sin embargo, entre 2003 y 2013 han visto triplicado sus montos de ventas y se han ubicado en el cuarto y quinto lugar de exportaciones –sin tomar en cuenta el cobre y si la celulosa blanqueada se toma como un único producto-. El caso del vino es importante, pues el mismo se convirtió en uno de los principales productos de exportación chilenos con menor apoyo público que el que han recibido el cobre, el salmón o los productos forestales. En este sentido, su éxito ha sido en gran medida el resultado de la iniciativa de algunos vinicultores junto con condiciones horizontales apropiadas en el mercado chileno.

De este análisis se derivan dos conclusiones generales. La primera es que la naturaleza de los principales productos exportados por Chile ha cambiado poco en los últimos veinte años. Estos, en general, provienen de la explotación de los recursos mineros del país –particularmente el cobre-, de la piscicultura, de la industria forestal y, recientemente, de las industrias ligeras y la vitivinícola. La segunda conclusión es que las industrias que han sido apoyadas por el gobierno chileno han sido las que han sido más exitosas a nivel internacional. Unas de ellas han sido apoyadas hace treinta o cuarenta años y, desde entonces, no ha habido otros casos de éxito y apoyo similares.

5.4. Fuentes de financiamiento de la política En Chile se han creado programas de apoyo a la inversión, innovación e industria con capital público y privado. Y, dentro de estos programas, también se han establecido parámetros de auto-sostenibilidad de los mismos. Financiamiento público-privado. Este es el tipo de financiamiento de Fundación Chile. El mismo está compuesto por 50% de apoyo del gobierno y 50% de apoyo de ITT –la compañía telefónica

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expropiada durante el gobierno de Allende- (Larrain, Agosin, and Grau 2010). Eventualmente la minera BHP Billiton comenzó a aportar fondos a la institución con un aporte igual por parte del gobierno (Fundacion Chile). Lo importante de estos aportes es que se dan para el apoyo a proyectos de transferencia tecnológica que se busca que sean rentables una vez pasada la etapa de riesgo. Por lo mismo, este tipo de financiamiento busca tener un grado de auto sostenibilidad. Financiamiento público. Este tipo de financiamiento es el que han tenido programas como Fondo de Garantía para Pequeño Empresarios (FOGAPE), la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) y el Reintegro Simplificado. En el caso de FOGAPE y del Reintegro Simplificado su virtud yacía en que ambos entregaban dinero a empresas financieramente exitosas. Es decir, en el caso del Reintegro simplificado este era un incentivo para el crecimiento de las exportaciones pequeñas, y en el caso de FOGAPE este es un crédito para pequeñas y medianas empresas que cumplen con criterios de viabilidad (FOGAPE). Financiamiento de regalías mineras. La tercera fuente importante de financiamiento para la nueva política industrial chilena han sido las regalías mineras, particularmente de la extracción de cobre. Dependiendo del tonelaje vendido, las mineras tienen que pagar entre el 0.5% y el 5% en regalías al Estado, con base en la ley 20,026 (Pereira et al. 2009). Este Impuesto Específico a la Minería se va completo al Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad, quien lo distribuye entre distintas agencias estatales como CORFO, la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT), quienes recibieron el 88% de estos dineros para 2013 y que para agosto de este año equivalieron a US$ 977 millones (Traslaviña 2013).

5.5. Articulación de actores clave e institucionalidad Gobierno de la República de Chile. El principal actor en el desarrollo económico de Chile, en los últimos cuarenta años ha sido su gobierno, con sus diferentes administraciones. Desde los años 1970 el gobierno promovió políticas económicas de mercado que ayudaron al país a salir de la crisis de las políticas socialistas de Allende. Ello fue posible gracias a los pesos y contrapesos entre la Armada, el Ejército y la Fuerza Aérea de Chile, que permitieron imponer el modelo económico de la Armada por sobre el modelo económico estatista que era la preferencia de Pinochet (Barros 2002). Además, el apoyo del gobierno permitió el surgimiento de la industria forestal chilena y con su apoyo, junto con el sector privado, se pudo crear Fundación Chile, que contribuyó a la creación del principal producto de exportación chileno sin tomar en cuenta el cobre. Fundación Chile. Fundación Chile fue creada en 1976 por el gobierno de Chile como parte de la compensación dada por la expropiación de la Corporación Telefónica Chilena, durante el gobierno de Allende. El propósito de la misma era realizar investigación y transferencia tecnológica y su carácter es público-privado, pues el gobierno tiene influencia en la elección de los miembros de su junta directiva y de su presidente. Fundación Chile tiene su propio laboratorio donde prueba las ideas desarrolladas por su personal o por “joint ventures” con universidades nacionales y extranjeras.

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El proceso por medio del cual una idea es descubierta, desarrollada y convertida en una oportunidad de negocios es como sigue:

1. Identificar una tecnología, producto o servicio que es exitosos en el exterior. 2. Adquirir la tecnología, producto o servicio y adaptarlo al ambiente local por medio de

investigación y desarrollo.

Cuando la Investigación y Desarrollo demuestran que la comercialización del producto es posible, esta puede ser llevada al mercado por medio de los siguientes métodos:

1. La creación de una compañía con socios estratégicos. 2. La venta de la licencia de la tecnología. 3. La provisión de servicios tecnológicos. 4. La certificación e implementación de estándares.

Este proyecto ha tenido éxito en el desarrollo de tres productos en específicos (Larrain,

Agosin, and Grau 2010). El primero fue la producción de salmón, la cual comenzó desde cero exportaciones en 1980 a US$ 2.5 mil millones en 2008 (Sabel, Inter-American Development Bank, and David Rockefeller Center for Latin American Studies 2012a). El segundo fue la producción de carne de cerdo y de res empacada al vacío o en cajas congeladas, que en 2010 representaban alrededor de US$ 500 millones en exportaciones. El tercero fue la producción de bayas las cuales en 2010 representaron alrededor de US$ 150 millones.

Recuadro 4.2.1. El papel de Fundación Chile en la industria del salmón chileno

Fuente: Elaboración propia con base en (A Case Study of the Salmon Industry in Chile 2006; Sabel, Inter-American Development Bank, and David Rockefeller Center for Latin American Studies 2012b)

Aunque el intento por crear una industria del salmón en Chile data de 1921, su principal éxito comenzó en la década de 1990. Ello, en cierta medida, gracias al descubrimiento de la capacidad de producir salmón en gran escala. Este descubrimiento fue realizado por Fundación Chile con la creación de la compañía Salmones Antártica. La firma llevó a cabo actividades de investigación relacionadas con procedimientos de producción, reproducción artificial, manipulación genética y centros de producción marinos. Este permitió la creación de nuevas plantas de producción y procesamiento, así como el incremento de nuevos productos y la creación de tres nuevas firmas entre 1985 y 1987, las cuales eventualmente fueron comercializadas. Estos avances lograron que la participación del salmón chileno en el mercado mundial creciera de un 10% en 1990 a un 35% para 2002. Ello ha posicionado a Chile como uno de los principales jugadores mundiales en este mercado, junto con Noruega y Escocia. Las exportaciones de salmón crecieron de US$ 291 millones en 2003, a US$ 1.4 mil millones de 2004 a US$ 2.5 mil millones en 2010. La proporción del valor agregado con respecto al total de las exportaciones de salmón incrementó del 23% en 1994 al 69% en 2004. El empleo en este sector creció de alrededor de 36 mil trabajadores en 2002 a 45 en 2004, además que la pobreza en la región de producción se redujo del 40% al 20% entre 1990 y el 200, y la extrema pobreza del 13% al 7%.

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CORFO. La Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) fue creada en 1939 con el objetivo de impulsar la actividad productiva nacional. Por medio de ella se sentaron las bases para crear la Empresa Nacional de Electricidad, la Empresa Nacional de Petróleo, la Compañía de Acero del Pacífico y la Industria Azucarera Nacional, entre otras (CORFO). Hasta 1973 CORFO se encargó de la administración de las empresas públicas. Pero con el proceso privatizador iniciado por los gobiernos militares CORFO se convirtió en una agencia promotora de la competitividad y diversificación productiva del país. En la actualidad cuenta con ochenta programas que –financiados en su mayoría con fondos del Impuesto Específico a la Minería- según el (Pereira et al. 2009), están demasiado dispersos como para apoyar negocios estratégicos y de alto riesgo, pero con un alto potencial de crecimiento. CONICYT. La Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica –uno de los principales beneficiarios del dinero proveniente del Impuesto Específico a la Minería- fue creado en 1967 para promover la Ciencia y Tecnología en el país (CONICYT). Esta institución cuenta con cuatro programas principales (Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica 2013), que consumieron alrededor de los US$ 220 millones de presupuesto de la institución en 2012 (CONICYT). Estos son: el Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (FONDECYT), creado en 1982, que apoya a la investigación individual; el Fondo de Fomento al Desarrollo Científico y Tecnológico (FONDEF), creado en 1992, el cual busca la coordinación entre instituciones de investigación y empresas. Además se encuentra el Programa de Investigación Asociativa (PIA), que busca crear grupos y centros científicos y tecnológicos entre las empresas, las universidades y los centros de investigación; y el Fondo de Financiamiento de Centros de Investigación en Áreas Prioritarias (FONDAP), creado en 1997, para articular la actividad de grupos de investigadores con productividad demostrada. El principal problema de estos programas, de acuerdo a una evaluación interna realizada en 2013, ha sido su falta de alineación con las prioridades nacionales y las necesidades sociales y económicas de investigación (Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica 2013). Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad. “El Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad (CNIC) es un organismo público-privado que tiene la misión de asesorar al Presidente de la República en la identificación, formulación y ejecución de políticas y acciones que fortalezcan la innovación y la competitividad en Chile (…) incluyendo como áreas de su competencia aquellas que son base fundamental para la innovación, tales como la ciencia, la formación de capital humano y el desarrollo, la transferencia y la difusión de tecnologías” (Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad 2014). Históricamente el mismo ha tenido dos funciones principales desde su creación en 2005: 1) Primero es la creación de estrategias de innovación y competitividad para los gobiernos de turno (Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad 2014); y, 2) administrar el Fondo de Innovación para la Competitividad (FIC), el cual, como se mencionó anteriormente, es la suma de los presupuestos de todos los programas públicos en materia de innovación.

Cuatro han sido las debilidades del CNIC para cumplir efectivamente con su misión: 1. La primera es la falta de sostenibilidad de las estrategias debido al interés de cada

gobierno de cambiar a los 17 miembros que componen la Junta Directiva de la institución (Traslaviña 2013).

2. No tiene control directo sobre la coherencia entre los proyectos financiados por el FIC con los intereses definidos en sus estrategias.

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3. La asesoría dada por el CNIC fue conceptual, durante el gobierno de Sebastián Piñera, por lo cual su financiamiento y personal fue reducido, pues la misma no proveyó de soluciones prácticas de política pública, capaces de ayudar a la competitividad e innovación del país (Ramírez and Bezama 2013).

4. No existe claridad entre los políticos, sectores académicos y empresariales con respecto al rol que debe tener el CNIC en el largo plazo (Bertaggia 2014).

5.6. Errores en la formulación e implementación Cuatro han sido los principales errores que se han cometido en Chile en cuanto a su política económica y que han reducido las oportunidades de crecimiento y diversificación del país. Ethos anti-intervencionista. Luego del golpe de Estado a Salvador Allende (1974) en Chile se estableció un sistema económico liberal, con el que se pretendía prevenir los errores de las políticas económicas intervencionistas del pasado. Este nuevo modelo fue efectivo en lograr sus objetivos, pues el mismo ha permitido un crecimiento económico relativamente sostenido en el país, sólo afectado por la crisis monetaria de 1982 y por las crisis económicas mundiales. Sin embargo, esta política también ha implicado un límite para el crecimiento del país, pues las empresas más riesgosas o que necesitan altos niveles de inversión y por largo plazo tienen pocas probabilidades de ser llevadas a cabo de forma privada. A pesar de contar con los recursos provenientes de los ahorros creados por la explotación minera, que podrían servir para financiar el cambio estructural, este tema se trata de manera tímida. Por otro lado, la desconfianza de la izquierda hacia el sector privado podría llevarla a no considerar la necesidad de generar las alianzas necesarias para el cambio estructural, algo cercano a la experiencia coreana con los chaebols. Abandono de subsidios a empresas emergentes. Una de las principales herramientas económicas de los 1980 y 1990 fue el Reintegro Simplificado. Este era un esquema que permitía el subsidio a empresas exportadores emergentes, el cual era automáticamente descontinuado una vez éstas alcanzaban un cierto nivel de crecimiento. Según el BID (2010) este fue uno de los principales incentivos para el surgimiento de nuevas empresas en la época en que estuvo vigente. Sin embargo, el mismo fue descontinuado en la década de los 2000 para cumplir con las regulaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC). La falta un adecuado sustituto, de cara al problema del “mal holandés” creado por la apreciación cambiaria, es un tema que debiese abordarse. Proliferación de iniciativas. Un tercer problema ha sido la gran cantidad de programas de apoyo, lo cual limita las capacidades de las instituciones para enfocar sus esfuerzos y contar con suficientes recursos para apoyar proyectos con alto potencial de éxito. De tal cuenta, no solo FOGAPE, Fundación Chile y CORFO tienen programas de financiamiento de proyectos, con lo cual se triplica el esfuerzo, sino que, por ejemplo, solo CORFO administra alrededor de ochenta (80) programas de apoyo a las empresas (Larrain, Agosin, and Grau 2010). Recursos financieros insuficientes. Un último problema que se menciona sobre la política industrial chilena es la insuficiencia de los recursos financieros (Larrain, Agosin, and Grau 2010). En el caso de Fundación Chile esta comenzó con un fondo de US$ 50 millones, en 1976, el cual fue

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ampliado en US$ 20 millones, en la década de los 2000. Sin embargo, este dinero tiene que ser dividido entre ciento veintiséis (126) proyectos que actualmente administra (Fundacion Chile). O, en el caso de CORFO, este cuenta con alrededor de US$ 300 millones de presupuesto en 2014, pero que están divididos en ochenta (80) programas de apoyo (CORFO). La contra parte a este tema sería reconocer que hay un problema de enfoque o que la economía política chilena no permite un adecuado enfoque de los esfuerzos que genere el crecimiento económico necesario, cercana a la historia africana de políticas industriales ineficientes (Robinson 2009b).

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6. Estrategia de Desarrollo Industrial de China

Previo a la fundación de la República Popular China, en 1949, dicho país tenía una historia industrial y comercial importante, incluyendo la entrada de inversión extranjera en dichas actividades (Dinh and World Bank 2013a). Sin embargo, el período entre fines del siglo XIX y la Segunda Guerra Mundial vieron el decaimiento del poderío económico de China en Asia. Tres elementos son relevantes en dicha historia, los cuales se encuentran concatenados. Por un lado, las guerras del opio, que mostraron el dominio Occidental sobre China. Segundo, la reacción de la élite china ante dicho evento, dando un giro hacia un confucionismo radical (el Movimiento de Auto-Reforzamiento), el cual se oponía a las innovaciones tecnológicas, y que llevó a que su relevancia, en productos como la seda, fuese superada por países como Japón (Ma 2004). Tercero, la incapacidad de los Nacionalistas (Guomindang) de mantener bajo control la corrupción y el territorio, dando paso a las invasiones japonesas y a las guerrillas comunistas. Cuando los comunistas tomaron el poder, muchas de los inversionistas que buscaban recuperar el espacio perdido durante la guerra se trasladaron a Hong Kong, lejos del control comunista (Dinh and World Bank 2013b).

Posteriormente China, durante su período maoísta, impulsó una economía centralmente

planificada. Ello implicó la fijación gubernamental de los precios y las cantidades a producir, las decisiones de inversión, comercio doméstico y exterior, así como el funcionamiento de los sectores de infraestructura y finanzas, entre otros. Dos decisiones son importantes respecto a la forma en que funcionó la economía. Primero, como parte del Gran Salto Adelante (Great Leap Forward), la colectivización de la agricultura. Segundo, y también como parte del Gran Salto Adelante, se estimuló la producción de metales. El desorden en ambas iniciativas, en una economía carente de un sistema de precios de mercado, conllevó a la muerte de decenas de millones de chinos, producto de hambrunas. Al mismo tiempo, esta y otras iniciativas permitieron la construcción de grandes empresas que cumplieron un doble propósito. Por un lado, proveyeron al gobierno chino de las armas necesarias para mantener la unidad territorial. Por otro, crearon las bases para una industria pesada en China, la cual serviría de base para las reformas a implementar por Deng Xiaoping décadas después. Otros elementos, no económicos, pero de igual importancia, son la consolidación del Partido Comunista Chino y de la burocracia del gobierno chino, lo cual permitió ordenar el proceso y reducir (no eliminar) los potenciales vetos en los procesos de construcción de la política económica del país. Este elemento sería, hasta cierto punto, importante una vez Deng Xiaoping logra resultados con sus políticas de apertura económica.

Con este contexto, es posible comprender las políticas industriales implementadas en

China a partir de 1978, con la venida al poder de Deng Xiaoping, quien da un giro importante al abrir su economía y descentralizar la toma de decisiones (Vogel 2011). Más aún, en este capítulo se hará un esfuerzo por comprender dos períodos de la política industrial china. Primero, comprender las políticas de industrialización bajo Deng Xiaoping. Segundo, las políticas industriales recientes, que se están impulsando como parte del 12avo Plan Quinquenal para Industrias Estratégicas Emergentes. Como se apreciará en la narración, es visible que los instrumentos e instituciones han seguido evolucionando en los años posteriores para hacer frente a las crecientes necesidades de la economía China y del cambiante ambiente social y político doméstico. Por ejemplo, un reporte del Center for Strategic & International Studies (CSIS) da

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cuenta de lo complejo del proceso de toma de decisiones en China, en materia de política industrial; permite superar la visión simplificada de que es un país autoritario donde la persona en la cúspide del aparato estatal toma decisiones que el resto del Estado sigue; China ya no es tan maoísta (Ahrens 2013a).

Para el enfoque del actual estudio conviene tomar en cuenta las características de la

política industrial en dos momentos9. Primero, la institucionalidad durante el tiempo que Deng Xiaoping está al mando de la política china y toma las decisiones que llevan al crecimiento económico que ha dominado dicho país desde la década de 198010. Posteriormente, la institucionalidad actual de China, para comprender cómo las reformas generadas, y su impacto, han llevado a generar un proceso político cada vez más complejo y que dista del que existía en la década de 1980. Esta sección tratará, por lo mismo de mantener una discusión sobre ambos períodos para comprender cómo inició el crecimiento económico chino y qué se está haciendo para mantenerlo.

6.1. Resultados esperados y alcanzados Los resultados esperados durante las reformas de Deng Xiaoping11

El 5º Plan Quinquenal, redactado en 1976, había establecido metas importantes para acero, petróleo, así como la construcción de minas de carbón y metales no ferrosos. Ello implicaba que el gobierno chino realizaría, en cinco años, una inversión equivalente a la realizada en las tres décadas anteriores. Ello implicaba la producción de 60 millones de toneladas de acero y 250 de productos petroleros, así como la construcción de 120 grandes proyectos, muchos de ellos para la explotación de recursos naturales. En 1978, en la Tercera Sesión Plenaria del Partido Comunista Chino, con el ascenso político de Deng y el cambio en las prioridades económicas, se realiza una revisión hacia abajo de las metas en estos sectores.

Además, se realiza un cambio estratégico sobre la dirección del gobierno chino, el cual se

enfocará en alcanzar las “Cuatro Modernizaciones”, en la industria, la agricultura, la defensa nacional y en la ciencia y tecnología. Con ellas se busca que China se convirtiera en el país socialista más poderoso antes que terminase el siglo XX.

Los reajustes realizados llevan a que se empiece a priorizar la industria ligera, la cual se

había relegado a las prioridades de industria pesada del país, lo cual fue políticamente viable después de garantizar la estabilidad del territorio, tras haber derrotado en una invasión rápida a

9 Entre los documentos empleados para este capítulo se encuentran: (Dinh and World Bank 2013a; Rodrik 2006;

Heilmann and Shih 2013; Vogel 2011; Ahrens 2013a; Ma 2004; Roach 2010; Lu 2012; Dinh and World Bank 2013a; Ahrens 2013a; Ke 2007; Jarrett and Ramsey 2011). 10

Formalmente la transición de la economía china, así como también del proceso político necesario para sostener dicha transición –como la captura de Pandilla de los Cuatro (Gang of Four)-, inicia durante el liderazgo de Hua Guofeng (Vogel 2011). Sin embargo, el mantenimiento de la línea maoísta lleva a que sea reemplazado por Deng Xiaoping, quien profundiza y logra la sostenibilidad de las reformas. 11 Se ha llegado a debatir la existencia de política industrial en el caso de China después de Mao, y antes del

siglo XXI. Se ha señalado que los planes de política industrial realmente inician a partir de 1989 y sólo logran impulso después del 2003, particularmente como respuesta a la crisis económica mundial (Heilmann and Shih 2013). Sin embargo, eso implica ignorar que, de facto, ha existido un esfuerzo deliberado por cambiar la estructura de la economía china, particularmente desde 1978 cuando asciende al poder Deng Xiaoping.

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Vietnam. En 1980 la misma crece 18.4%, mientras que la industria pesada sólo creció 1.4%; para el año 1981, la primera creció 14.1% y la segunda declinó 4.7% (Vogel 2011). La estrategia lleva a que las exportaciones de textiles y vestuarios de China lleguen, en el 2010, a representar un tercio del comercio internacional (Dinh and World Bank 2013a).

Los resultados esperados en la actualidad

Entre los resultados que se esperan alcanzar con el actual plan quinquenal chino (2011-2015) está el transicionar de una economía enfocada en las exportaciones a una de consumo interno, así como mantener altas tasas de crecimiento económico que sean compatibles con la creación de empleo. Para lograrlo se han planteado una serie de metas, las cuales se describen a continuación (también ver la Tabla que sigue):

Crecimiento. Se espera reducir el ritmo de crecimiento económico, pasando la meta de 7.5% al año a 7.0% al año. Se considera que dicho ajuste en la meta responda a una reducción en la inversión física, que permitió en el período anterior un crecimiento promedio del 11%.

Manufactura. Lograr que la proporción del PIB generadas por las Industrias Estratégicas Emergentes, mencionadas anteriormente, pasen de representar el 3% del PIB, en el 2012, a 8% en el 2015 y 15% para el año 2020.

Servicios. Se plantea incrementar la proporción del PIB generada por servicios del 43% al 47% al año 2015, particularmente aquellos vinculados con la venta al mayoreo y al menudeo.

Investigación y desarrollo. Se espera incrementar la inversión en R&D de 1.7% en el 2011 a 2.2% en el 2015.

Consumo. Se espera incrementar la tasa de consumo de 35.1% del PIB al 40% al año 2015.

Tabla 5.1.1. Metas del 12avo. Plan Quinquenal

Indicador Metas del 12avo Plan Quinquenal

Cambio respecto al 11avo Plan Quinquenal

Crecimiento del PIB 7% Cae 0.5%

Reducción en la intensidad energética del PIB

16% Cae 4%

Incremento en el ingreso disponible per cápita urbano (promedio anual)

Arriba del 7% Incrementa 2%

Incremento en el ingreso rural per cápita (promedio anual)

Arriba del 7% Incrementa 2%

Nuevos empleos urbanos creados (total en 5 años)

45 millones Sin cambio

Tasa de desempleo urbano registrado Debajo del 5% Sin cambio

Construcción de viviendas económicas 36 millones de unidades

-

Fuente: Jarrett and Ramsey (2011).

39

6.2. Sectores económicos priorizados Los sectores priorizados durante las reformas de Deng Xiaoping

De 1978 a 1980 se da un apoyo, aunque moderado, a los sectores de acero, metales y carbón. Asimismo, se generan reformas para promover la manufactura ligera y la agricultura. Para el primer caso, se favorece una mayor participación privada. Para el segundo caso se pasa de la propiedad comunal de la tierra a la propiedad familiar. Además, se establece un sistema de cuotas, para garantizar la provisión de alimentos para las áreas urbanas, y se permite que los excedentes sean negociados en el mercado.

Los sectores priorizados actualmente

En el Doceavo Plan Quinquenal para Industrias Estratégicas Emergentes (SEI en inglés) señala los siguientes sectores que serán prioritarios en los próximos años por el Gobierno chino (Lu 2012; Ahrens 2013a):

(a) Conservación de energía y protección del ambiente (b) La próxima generación de tecnologías de la información (c) Bioproductos (d) Nuevos materiales (e) Productos de manufactura de alta calidad (f) Nuevas energías (g) Vehículos que usan nuevas energías.

A principios de la década pasada, China enfocaba sus incentivos fiscales en: empresas de

alta tecnología, particularmente productores de circuitos integrados y empresas de desarrollo de software que proveían a empresas (Rodrik 2004).

6.3. Instrumentos de política Los instrumentos durante y después de las reformas de Deng Xiaoping

Las reformas emprendidas por Deng Xiaoping se deben ver a la luz de la economía planificada durante el tiempo de Mao Zedong, la cual se había enfocado en la agricultura comunitaria y el desarrollo de la industria pesada. Tal vez el más importante instrumento de la época es el reconocimiento de que es aceptable el enriquecimiento empresarial y que no será perseguido políticamente, lo cual es la reforma principal detrás de estas reformas (McCloskey 2011; Huang 2008b). Zonas Económicas Especiales. Como parte de las reformas generadas por Deng se aprueban, como un experimento, la creación de cuatro Zonas Económicas Especiales (Special Economic Zones, SEZ en inglés) en el sur de China. La idea es aprovechar encadenamientos productivos con Hong Kong y Macao, que empezaban a perder competitividad internacional producto de salarios crecientes. Si bien el Gobierno Central chino no ofrece recursos, sí otorga autoridad a los gobiernos locales para ofrecer flexibilidad en la aplicación de normativas en materia laboral, comercial, así como la importación libre de impuestos de equipo e insumos. Ello permite aprovechar la inversión extranjera directa, incluyendo su tecnología y su experiencia comercial para conectar con los mercados internacionales para crear nuevas empresas y empleos y sirve para generar vínculos e incrementar el valor agregado nacional al tener como proveedores a las

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empresas rurales que fueron reformadas al mismo tiempo. El éxito de la propuesta llevó a que el gobierno central aprobara 14 nuevas zonas entre 1984-1988, y 18 entre 1992-93; los gobiernos locales habían aprobado 1,346 zonas al año 2006 (Dinh and World Bank 2013a). Ello conllevaba 50 mil empresas, 8.6 millones de trabajadores y $247.6 millardos en exportaciones. Reforma a las empresas rurales. Las empresas rurales (Township and Village Enterprises, o TVE en inglés) se habían originado, durante el período de Mao, con el enfoque de promover la producción rural de hierro, acero, implementos de labranza, cemento, fertilizantes químicos y establecer hidroeléctricas. En 1978, se reforman para ampliar la posibilidad de producir otros productos. Más importante aún, es que con el ascenso político de Deng Xiaoping, se permite la propiedad privada y familiar de las TVE, lo cual se convertirá en el principal motor de reducción de la pobreza rural en china (Huang 2008a). Ello permite que este sector, al margen de las grandes empresas públicas, pueda orientarse a aprovechar las oportunidades de mercado que se generan, al contar con la flexibilidad de atender la demanda creciente, doméstica e interna, de productos. Liberar la empresarialidad en las áreas rurales permitió que a 1992 estas empresas estuvieran a cargo del 53% de las manufacturas exportadas (Dinh and World Bank 2013a). Estas empresas rurales, de naturaleza privada, lograron ser el principal impulso a la reducción a la pobreza por dos motivos. Por un lado, existía una cultura empresarial que nunca desapareció en las áreas rurales chinas durante el período maoísta. Por otro, el período maoísta invirtió de manera importante en educación y salud, lo que permitió contar con capital humano para emprender nuevos negocios y trabajadores con la capacidad de involucrarse en los mismos (Huang 2008b). Reforma a las empresas públicas. A las empresas públicas se les permitió vender en el mercado lo producido por encima de la cuota gubernamental, así como mantener las ganancias para inversión en tecnología y mejorar las condiciones laborales de los trabajadores. Un elemento importante en esa reforma fue incrementar la competencia doméstica. El problema yacía en que los distintos niveles de gobierno dependían de las ganancias de las empresas públicas, lo cual las llevaba a querer proteger los monopolios locales que existían. Sin embargo, ello era problemático porque la falta de competencia no generaba los incentivos para mejorar la calidad de los insumos, necesario para crear los encadenamientos productivos “hacia atrás”12 que permitiría incrementar el valor agregado nacional de las exportaciones. Para 1993, y luego en el 2001, el Gobierno chino pasa legislación para eliminar los monopolios domésticos. Política comercial. Rodrik señala que aún a principios de la década de 1990 China mostraba políticas que usualmente no son parte del consenso de reformas de apertura comercial, a pesar que para entonces, comparado con 1978, ya había duplicado su importancia mundial. Entre las políticas en lugar se encontraba protección comercial vía dispersión arancelaria (promedio 40 y tasas máximas del 200%), mercados cambiarios sin unificar, así como complicados requisitos para transferir tecnología. La apertura comercial empezó a incrementarse después de 1992 y posteriormente se consolida con la entrada de China a la Organización Mundial del Comercio. Ahora bien, sí existían sectores económicos que, dado el interés del gobierno, podían importar insumos y maquinaria con aranceles diferenciados. Formación de clusters a nivel local. Los gobiernos locales han tenido un rol importante promoviendo el desarrollo de “clusters” o conglomerados industriales. Más que crearlos, ha sido

12

Backward linkages, en inglés.

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la identificación de los mismos y el apoyo para formalizarlos. Entre las distintas estrategias se han implementado el reordenamiento de mercados para aglomerar productores y comerciantes similares; también se mejorado la infraestructura en los mercados para volverlos más atractivos, así como la invitación de proveedores internacionales, capacitación a trabajadores, establecimiento de centros de inspección de calidad, así como la generación de mecanismos sociales que favorecían la mejora de la calidad de los productos (Ke 2007). Los instrumentos actuales

Siguiendo Ahrens (2013) y Rodrik (2004), es posible identificar una serie de instrumentos que el Gobierno chino aplica actualmente como parte de su política industrial. Incentivos fiscales. Existen exenciones fiscales, tasas impositivas preferenciales, devolución del IVA, reglas especiales para la amortización y depreciación, así como bajos aranceles para importar tecnología, insumos y equipo. Asimismo existe una deducción impositiva del 150% para inversiones en R&D. Además, existen incentivos fiscales para la producción en ciertas regiones de China. Apoyo financiero. El Gobierno chino provee capital inicial (start-up capital), acceso a préstamos bancarios con tasas subsidiadas y líneas de crédito para compradores de productos. Asimismo, dado su control en la banca influye en las decisiones sobre qué sectores reciben créditos de manera prioritaria. A ello se suma que hay sectores prioritarios para los cuales permite el acceso de inversión extranjera directa. Adicionalmente, se otorgan subvenciones para programas de R&D para instituciones de investigación y empresas. Huawei recibió una subvención de $150 millones en el año 2010 en este concepto. Estándares de calidad. El gobierno chino ha establecido estándares domésticos para restringir la competencia internacional. Ello incluye requisitos complicados de cumplir para empresas extranjeras. Compras de gobierno. Las compras de gobierno se apalancan en los estándares de calidad establecidos por el gobierno. Además, existen requisitos para que los derechos de propiedad intelectual sean chinos. Incentivos geográficos. El gobierno ofrece acceso a tierra barata dentro de sus parques industriales donde busca aglomerar sectores productivos para impulsar el surgimiento de clusters. Un elemento importante de estos parques industriales, o Zonas Económicas Especiales (Special Economic Zones), ha sido su ubicación en lugares geográficos atractivos en materia de reducción de costos logísticos (en las costas del Océano Pacífico), acceso a infraestructura (carreteras y puertos), y cercanía a centros económicos importantes (como Shenzhen y su cercanía a Hong Kong). Transferencia tecnológica. Para que muchos sectores productivos puedan aprovechar del ambiente competitivo chino el gobierno obliga a la transferencia de tecnología. Si bien ello no se da en beneficio de la empresa que realiza la inversión, ello sí puede apreciarse como un esfuerzo por desarrollar empresas nativas en dichos sectores y apoyar en el proceso de cambios en la estructura productiva del país (Rodrik 2006). Ello ha implicado la obligación a empresas extranjeras a realizar alianzas estratégicas (joint ventures) con empresas domésticas (como puede verse en la tabla siguiente), así como el otorgamiento de libertades para que gobiernos locales

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adoptasen medidas conducentes al fortalecimiento de conglomerados industriales en sus localidades. Se ha reconocido que si bien no siempre existen éxitos, se pueden generar condiciones favorables para la exploración de alternativas y ajustes sectoriales, lo cual llevó a que la industria de televisión a color fuese altamente costosa, a lograr un cambio, gracias a los gobiernos locales, a hacerla altamente competitiva.

Tabla 5.3.1. Tipo de Propiedad de Empresas en los Principales Productos Electrónicos de Consumo

Segmento de mercado

Propiedad extranjera

Alianza extranjera (propiedad extranjera y doméstica)

Propiedad doméstica (no IED)

Teléfonos celulares Motorola Motorola / Eastcom Nokia / Capitel, Southern Siemens / Subsidiarias de MII SAGEM / Bird

TCL

Computadoras Personales

HP Dell

IBM / Great Wall Toshiba / Toshiba Computer (Shanghai) Epson / Start Taiwán GVC / TCL

Lenovo Founder Tongfang

“Bienes cafés” Bienes de consume no-durables (computadoras, radios, etc.)

Sony / SVA Philips / Suzhou CTV Toshiba / Dalian Daxian Great Wall Electronics / TCL

Changhong Konka Hisense Skyworth Haier Panda Xoceco

“Bienes blancos” Bienes de consume durables (línea blanca, estufas, refrigeradoras, etc.)

Siemens Samsung / Suzhou Xiangxuechai Electroluc / Changsha Zhongyi LG / Chunlan Mitsubishi / Haier Sanyo / Kelon, Rongshida Sigma / Meiling Hong Leong (SG) / Xinfei Toshiba Carrier / Midea

Changling Gree

Fuente: Rodrik (2006).

Otros incentivos. Además, se incentiva la atracción de profesionales chinos que viven en el exterior y que cuentan con alta preparación. Asimismo se cuenta con inversiones importantes en infraestructura para reducir los costos de las empresas. Ello va desde el proyecto hidroeléctrico de la Presa de las Tres Gargantas, sobre el río Yangtsé, la cual generará electricidad equivalente a 18 plantas nucleares, hasta el sistema ferroviario de trenes de alta velocidad, el cual llega a alcanzar velocidades promedio de más de 300 kilómetros por hora y cuya longitud se extenderá en un futuro próximo a más de 18 mil kilómetros. También existen inversiones en educación, tanto vocacional como dedicada al entrenamiento de científicos e ingenieros. Por último, cabe señalar que en los planes quinquenales no siempre existe una clara vinculación entre los instrumentos a emplear y los objetivos que se busca alcanzar. Un reporte de Morgan Stanley señala, por ejemplo, que el intento por crear empleo promoviendo el sector de servicios,

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no señala cuál será el proceso de implementación que el Gobierno podría llegar a implementar (Roach 2010).

6.4. Otras políticas complementarias Otras políticas implementadas durante las reformas de Deng Xiaoping El sistema de responsabilidad familiar. Una de las principales reformas del período fue el paso del control de la responsabilidad de las decisiones de la producción agropecuaria de la comunidad a los hogares. La reforma además implicó que el gobierno pagaría un precio mayor por el producto que debían entregar los hogares como parte de la cuota, y, además, permitió que los excedentes fuesen negociados libremente. La importancia de ello es que incrementó la productividad agropecuaria, permitiendo liberar mano de obra que podía ser aprovechada en el sector industrial. Durante dicho período se estima un incremento del 45% de la productividad agrícola (Dinh and World Bank 2013a, 27). Además, esto permitió regresar a la diversificación agrícola existente previa a Mao. Para lograrlo, Deng realizó un proyecto piloto o experimento en una región lejana a los centros de poder para que dicho sistema lograra implementarse al margen de la presión de la izquierda dogmática. Políticas sociales. Durante la época de Mao existió un compromiso con mejorar el capital humano chino. Ello incluyó mejoras educativas, nutricionales y sanitarias. A ello se agrega que existía una tradición comercial dentro de China Otras políticas necesarias en el futuro próximo Para fortalecer la economía doméstica China necesita controlar su inflación. Ello ha implicado aumentos en la tasa de interés, lenta apreciación del tipo de cambio y aumentar las tasas de interés. Sin embargo, es posible que se requieran políticas monetarias más astringentes. A ello se agrega la necesidad de adoptar medidas para mejorar la cobertura y los beneficios de la seguridad social para reducir la propensión china al ahorro, actualmente en 30%. También se incluyen dentro de las medidas de impulso al consumo se ha mencionado la reducción en impuestos directos para personas de bajos y medianos ingresos, incrementos al salario mínimo, y la construcción de 36 millones de viviendas económicas. Para la creación de empleo mediante el impulso del sector de servicios, se ha señalado que China puede llegar a necesitar: la desregulación de sus mercados domésticos en materia de servicio así como esfuerzos por atraer inversión extranjera directa en estos sectores (Roach 2010). Para el aumento de los salarios, el mismo reporte ha señalado la necesidad de seguir impulsando la transición de trabajadores del sector rural al urbano, para lo cual se requiere seguir relajando las restricciones de residencia en China. Dadas las preocupaciones ambientales en China por el desarrollo industrial que muchas veces ha dejado a un lado estándares ambientales impuestos en Occidente, el actual plan quinquenal cuenta con una serie de medidas para disminuir la degradación ambiental. Se incluyen metas para controlar la emisión de carbono, impulsando el cambio en la matriz energética hacia energías renovables.

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6.5. Fuentes de financiamiento de la política Financiamiento durante las reformas de Deng Xiaoping

Existen tres fuentes importantes de financiamiento a la política de esta época. Por un lado, la inversión extranjera directa, y el endeudamiento privado externo que buscaba promover oportunidades de negocios en China. Por otro, la emisión monetaria permitió también financiar las reformas, lo que ocasionó eventuales problemas con la inflación, lo cual conllevó a una pugna entre la prudencia macro, propugnada por Chen Yun, y el crecimiento económico y la inversión, propugnada por Deng Xiaoping. Adicionalmente, también se contó con el apoyo de la comunidad internacional, tanto de donaciones de terceros países así como del Banco Mundial. Financiamiento de las políticas en la actualidad El gobierno chino ha mencionado que espera que se empleen $2.1 billones (no millardos), tanto de fondos públicos y privados para impulsar esta industria (Jarrett and Ramsey 2011).

6.6. Articulación de actores clave e institucionalidad

Descripción general En China uno encuentra tres estructuras importantes en la toma de decisiones políticas

(Ahrens 2013b). Primero, el Partido Comunista Chino, que es la estructura política que mantiene el poder político en dicho país, siendo importante en la definición de las políticas de largo plazo y la selección del personal de alto nivel. Si bien su poder no es absoluto, particularmente al nivel local; sin embargo, su poder de veto es relevante.

Segundo, el aparato de Gobierno Central, el cual consta de tres niveles:

1. Asamblea Nacional Popular (National People´s Congress). Es el máximo organismo de poder, con mandato legislativo. Dado que su número de miembros se acerca a los tres mil miembros, se delegan muchas de sus funciones al Comité Permanente (Standing Committee), con 197 miembros. De hecho, el Comité Permanente llega a tener una posición similar a la de la Corte de Constitucionalidad guatemalteca, al ser la encargada de la interpretación de la legislación. El órgano de máxima toma de decisión, y que controla la agenda es el Politburó Central del Comité Permanente, órgano de 7 miembros que toma las decisiones de la agenda. El Partido Comunista Chino domina la composición de la asamblea, así como la elección de sus miembros.

2. Consejo de Estado (State Council). Este es el organismo ejecutivo, aunque también posee poderes legislativos. Lo último surge de la necesidad de clarificar el mandato de la Asamblea Nacional Popular. El Consejo de Estado es el equivalente a un Gabinete de Gobierno. Cuenta con más de tres decenas de miembros, incluyendo al Primer Ministro (Premier) y a distintos ministros. Es a este nivel que se toman las principales decisiones de implementación de la política. Un elemento importante del Consejo de Estado es la Oficina de Asuntos Legislativos del Consejo de Estado (State Council Legislative Affairs), la cual funciona como mecanismo de coordinación entre los Ministerios y se convierte en el filtro para cualquier iniciativa a ser considerada por el Consejo de Estado.

3. Ministerios, Agencias y otros órganos ejecutivos. Estos son los órganos de ejecución, y pueden tener distintos roles dependiendo de la política en discusión. Entre los más

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importantes se pueden mencionar el Ministerio de Industria y Tecnología de la Información (Ministry of Industry and Information Technology) y el Ministerio de Ciencia y Tecnología (Ministry of Sciencie and Technology). Dependiendo del nivel de importancia de la política, la misma puede ser implementada a este nivel. De lo contrario, se necesita tratar a nivel del Consejo de Estado. Como ha sido señalado, el Partido Comunista Chino influye en la elección de estos puestos, puede vetar candidatos y cuenta con representación en niveles inferiores, como es el caso de representación en juntas directivas de empresas públicas.

Finalmente está el nivel provincial, el cual cuenta con cierta autonomía respecto a la

política nacional. Los gobiernos locales cuentan con fuentes propias de recursos fiscales y con cierto espacio de maniobra para implementar políticas convenientes a cada jurisdicción. Ello les permite formular e implementar políticas a pequeña escala que luego sirven para informar la política nacional con evidencia. Este proceso de descentralización de la política pública, donde los gobiernos locales tienen poder de toma de decisión en materia económica, si bien aún no cuenta con la estabilidad y demarcación institucional deseada, ha sido un factor importante en el desarrollo económico chino, al favorecer la adopción de políticas que favorecen el entorno local, así como la experimentación, mientras se logra, o se intenta, mantener ciertas políticas nacionales que favorecen el surgimiento de mercados de gran escala (Qian and Weingast 1996a).

Adicionalmente, uno debe tomar en cuenta el poder del ejército chino el cual cuenta con poder indirecto en la toma de decisiones del país. Algunas notas sobre la institucionalidad durante Deng

Deng Xiaoping nunca obtuvo el poder que llegó a gozar Mao Zedong. Importantes actores chinos no querían repetir una dictadura que los llevase a los desmanes que ocurrieron con Mao durante el Gran Salto Adelante (The Big Leap Forward) y la Revolución Cultural. Uno de dichos actores fue Marshal Ye, quien fuese un actor importante de la Gran Marcha en la década de 1930, Ministro de Defensa y el Presidente del Comité Permanente de la Asamblea Nacional Popular. Esto lleva a que, durante la Tercera Plenaria del Onceavo Congreso del Partido Comunista, en 1978, si bien Deng Xiaoping ya había logrado concentrar el poder alrededor de su persona, no se le quitara a Hua Guofeng los títulos de Presidente del Partido Comunista y de Primer Ministro de la República, manteniéndolos hasta 1981. Incluso en materia económica, Deng no contaba con absoluta autoridad. En el Politburó Central del Comité Permanente, máximo órgano de poder del Partido Comunista China, el nombramiento de Chen Yun, importante autoridad económica china, implicó una constante negociación y un límite a los esfuerzos de Deng por incrementar la inversión productiva, la cual Chen consideraba que ponía en peligro la estabilidad macroeconómica y social del país. Ello llevaba a un esfuerzo, por parte de los distintos miembros del Politburó Central por generar acuerdos entre los distintos actores para impulsar las políticas deseadas. Algunas notas sobre la institucionalidad actual

El proceso para la toma de decisiones involucra muchos más actores que los anteriores. Desde la Academia China de las Ciencias (Chinese Academy of Sciences) y la Academia China de las Ciencias Sociales (Chinese Academy of Social Sciences), a distintas cámaras empresariales, empresas en lo individual, y tanques de pensamiento (think tanks), buscan generar y moldear políticas. En todo caso, el proceso formal de generación de políticas se concentra, a nivel nacional, en los tres actores del Gobierno Central, señalados anteriormente.

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En el estudio de caso presentado por Ahrens (2013) se menciona el caso de la introducción de la Política de Industrias Estratégicas Emergentes (Strategic Emerging Industries Policy), proceso que inició a mediados del 2009. La misma surge a partir de una propuesta del Consejo de Estado, para la cual se define un comité específico, con miembros del mismo Consejo de Estado, para definir sus características. Dicho grupo es formado por el Ministerio de Finanzas, el Ministerio de Ciencia y Tecnología, el Ministerio de Industria y Tecnología de la Información, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Comercio, el Ministerio de Salud, la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, y la Oficina de Investigación del Consejo de Estado.

La elaboración del documento, así como el acuerdo de los participantes, conllevó 16 meses. Se inició primero con conferencias y discusiones de naturaleza política con distintas autoridades y actores políticos relevantes. Este proceso también incluyó reuniones en distintas regiones del país para promover la investigación en dichas regiones. El proceso tiene componentes descentralizados, al recibir retroalimentación a nivel local, pero al mismo tiempo al promover la coordinación del plan nacional con los planes locales. Posteriormente, se realizaron distintas conferencias con expertos, miembros de Universidades, institutos de investigación, tanques de investigación, etc., para discutir sobre los sectores y las políticas a implementar. Al mismo tiempo se realizaron estudios específicos de las distintas industrias potenciales13. Eventualmente los líderes regionales empiezan a discutir cómo sus provincias pueden planificar el desarrollo de dichas industrias estratégicas.

Tras este proceso se logra recopilar información y acuerdos para que a nivel del comité se lleguen a acuerdos para darle forma a la política. Tras ello, se juntan expertos para definir las características concretas del plan, lo cual implica pasar de siete industrias a definir 721 tipos de productos que serán apoyados. Tras ello, se aprueba el Doceavo Plan Quinquenal para Industrias Estratégicas Emergentes en Consejo de Estado. El listado de los productos y servicios es puesto a discusión pública para retroalimentación.

El proceso incluye la refinación de planes a nivel de los distintos ministerios y gobiernos locales para alinearse con los objetivos del plan nacional.

Cabe señalar que se espera un análisis a medio período para evaluar la implementación del plan, la cual involucra expertos extranjeros, incluyendo al Banco Mundial (Jarrett and Ramsey 2011).

6.7. Errores en la formulación e implementación Medio ambiente. Heredero del espíritu maoísta, que miraba los problemas de contaminación como intrínsecos del capitalismo occidental, la economía socialista de mercado china, hasta hace

13

La lista que inicia en el 2009 con ocho industrias, pasa un año después a revisarse y ampliarse a 10: (i) nuevos materiales, (ii) nueva energía, (iii) conservación de energía y protección ambiental, (iv) biomedicina, (v) biocrianza, (vi) biomanufactura, (vii) redes informáticas, (viii) vehículos que usan nueva energía, (ix) aviación civil y aeroespacial y (x) ingeniería marina. Posteriormente se redujo su número a 7: (a) conservación de energía y protección del ambiente, (b) la próxima generación de tecnologías de la información; (c) bioproductos; (d) nuevos materiales; (e) productos de manufactura de alta calidad; (f) nuevas energías; y (g) vehículos que usan nuevas energías.

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muy poco, prestó poca atención al cuidado ambiental. Ello ha llevado que en los últimos años “el agua y el aire fétido han generado episodios de malestar social” entre la población china (Kahn and Yardley 2007). Esto ha sido causado por la generación de energía mediante carbón, el creciente uso de automóviles; sobre explotación de mantos acuíferos, así como el desecho industrial y agrícola que se filtra a los mismos. Ello ha impactado la salud en las áreas urbanas, incrementando la incidencia de cáncer; por otro lado, la reducción en la disponibilidad de agua ha afectado los sembradíos. Se ha estimado que hasta 750 mil muertes prematuras anuales son causadas por estos problemas. Para afrontar dicha situación, en los últimos años se han realizado distintos cambios, tales como: disminuir o eliminar los incentivos a la exportación a industrias altamente contaminantes; cerrar empresas altamente contaminantes, así como incentivos para el desarrollo de la industria de energía solar y otras energías renovables. Sin embargo, el tema ambiental también ha mostrado los límites del sistema político autoritario chino, pues distintos esfuerzos realizados por Hu Jintao y Wen Jiabao por impulsar reformas en materia ambiental, que afectaban el potencial crecimiento económico del país, no fueron implementadas. Prioridades de consumo. El enfoque en crear inversión doméstica llevó a China a generar amplios déficits fiscales y a utilizar sus escasas reservas internacionales para la compra de maquinaria. Esto creaba presión en la disponibilidad de recursos del gobierno para enfocarse en distintas prioridades, particularmente el consumo en el corto plazo. De no haber existido una figura tan importante como Chen Yun, quien abogó por balancear las prioridades de inversión, pudo llegar a crearse desbalances macroeconómicos y malestar social que pudo haber puesto en peligro la reforma. Desaceleración de la reducción de la pobreza. Una desventaja del diseño institucional del modelo chino, desde la década de 1990, a diferencia de lo que sucedió en la década de 1980, es que la política ha tenido un sesgo a favor de las empresas públicas y de las empresas extranjeras. Dicho sesgo ha cumplido el objetivo de limitar el surgimiento de un sector privado doméstico fuerte que tenga la fuerza política y económica de afrontar al Partido Comunista Chino, como ocurrió en 1989 durante las propuestas en la Plaza Tiananmen. Esta situación es importante pues se ha limitado el crecimiento económico en las áreas rurales del país, las cuales habían empezado a transicionar hacia el comercio, los servicios y la manufactura. Estos, según ciertos análisis, ha sido un factor importante, pues las políticas durante la década de 1990 llevaron a reducir drásticamente la reducción de la pobreza en China (Huang 2008a).

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7. Otras Experiencias Internacionales

Como se mencionó anteriormente, el Comité Ampliado del proyecto de consultoría mostró interés en que se elaborara, de manera breve, una descripción de otros cinco países más, a manera de contar con mayores elementos de discusión.

7.1. Colombia: políticas industriales en países latinoamericanos

El crecimiento económico colombiano reciente

La tasa de crecimiento económico colombiano puede verse en la Gráfica 6.1, en el cual se aprecian varios elementos. Primero, la tasa de crecimiento entre 4% y 6% como banda promedio, que se aprecian entre las décadas de 1950 a 1970. Segundo, el siguiente período casi no cuenta con picos de crecimiento por arriba del 6%, mucho menos del 8%, como si sucediera en el primer período. Tercero, en dicho período se aprecian caídas importantes en el crecimiento, empezando en 1982, la cual responde al período de crisis de deuda en América Latina, la cual afecta a Colombia, a pesar de contar con indicadores macroeconómicos relativamente mejores al resto de la región; luego, las caídas de 1998 y 1999, vinculadas con la fragilidad del sector privado colombiano durante la crisis financiera internacional generada por la devaluación del rublo y la moratoria en la deuda externa rusa. Otra caída se aprecia en el año 2008, la cual está vinculada con la Gran Recesión, aunque la misma no implicó un crecimiento económico negativo. En resumen, la evidencia parece apuntalar a que la caída en el crecimiento promedio colombiano, a partir de 1980 responde a dos causas: por un lado, el incremento en la violencia relacionada con el narcotráfico; por otro, el abandono de las políticas de diversificación industrial (Ortíz 2009).

Gráfica 6.1.1. Crecimiento económico de Colombia (1951-2013)

Fuente: Elaboración propia con datos de Banco Central de Colombia 2014

Respecto al PIB per cápita colombiano, el mismo creció a una tasa promedio anual del 3%

en la década de 1970, se estancó por completo durante la primera mitad de la década de 1980 y

-6.0

-4.0

-2.0

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

1951

1954

1957

1960

1963

1966

1969

1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

(p

r)

1999

2002

2005

2008

(p

)

2011

(p

)

49

posteriormente se recuperó entre 1985 y 1997, creciendo a un 2.2%. Posteriormente se redujo a una tasa anual del -1,3% entre 1997 y 2002. El crecimiento posterior ha sido del 3.6% (Meléndez and Perry 2010).

Colombia tiene un historial de subsidios y esquemas de incentivos para la exportación; la

razón y la elección de los criterios de diseño e instrumentos a implementar han variado con el tiempo. Por ejemplo, al igual que otros países de América Latina, Colombia implementó la Política de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) desde la década de 1950 hasta 1991, aunque la misma decae en la década de los años ochenta. Los principales instrumentos institucionales para la ejecución de esta estrategia fueron políticas de proteccionismo comercial, subvenciones y exenciones crediticias y fiscales. Instrumentos orientados a evitar o compensar los costos impuestos por las políticas proteccionistas bajo la estrategia de ISI (Meléndez and Perry 2010; Ortíz 2009). Posteriormente, a partir de los 80s, la política se enfoca a la apertura de mercados y se deja a un lado las políticas de diversificación industrial y de sustitución de importaciones.

En 1991 el gobierno de Gaviria (1990-1994) redujo drásticamente gran parte de las

instituciones y los instrumentos de protección. Se abrió la cuenta de capital y se redujo aún más los subsidios y créditos directos y muchos otros instrumentos de apoyo e intervención (sobre todo en la agricultura). Se inició la privatización de los bancos públicos y los servicios públicos, en lo que fue definido en términos generales como un nuevo modelo económico de apertura.

La reforma constitucional de 1991 respaldó esta nueva visión. Esta nueva constitución

estableció que las finanzas y servicios públicos serian descentralizados. También le dio autonomía al Banco Central y reforzó el papel de los Planes de Desarrollo, que, propuestos por el gobierno en consulta con la sociedad civil, y aprobado por el Congreso, constituyo una "súper ley”, que dio a cada uno de los Gobiernos de turno instrumentos legales para ejecutar sus planes de desarrollo (Meléndez and Perry 2010).

A consecuencia de este cambio de paradigma, el enfoque conceptual de las políticas de

desarrollo, así como sus instrumentos e instituciones, cambiaron significativamente. De las anteriores políticas industriales, orientadas a promover la industrialización a través del proteccionismo comercial, surge una nueva preocupación por la competitividad y por las instituciones y procesos para promover dicha competitividad a través de consultas y acuerdos con el sector privado formal (Meléndez & Perry, 2010).

Tres instrumentos empleados en Colombia

En cuanto a los instrumentos empleados por Colombia cabe señalar el caso de las siguientes iniciativas (Meléndez and Perry 2010).:

Certificado de Abono Tributario (CAT): Subvención proporcional al valor bruto de las exportaciones, introducida en 1967. Este subsidio se aplicó inicialmente a todas las exportaciones no tradicionales con una tasa base del 15 por ciento, y su justificación explícita era compensar los sesgos en contra de las exportaciones no tradicionales que resultaron de las políticas de sustitución de importaciones. Como consecuencia, las empresas que se benefician de Plan Vallejo no se beneficiaron de la subvención. El CAT se convirtió posteriormente en el Certificado de Reembolso Tributario (CERT), con tasas diferenciales por sector. En la práctica, las tasas del CERT han sido más bien arbitrarias. Fue parcialmente eliminado en 2002, como consecuencia de la

50

presión fiscal, y también para cumplir con el acuerdo de la Organización Mundial de Comercio (OMC) sobre subsidios. Fue restablecido temporalmente en 2007 para compensar a algunos sectores por la sobrevaluación de la moneda. Plan Vallejo: Básicamente es un sistema de drawback, el cual permitía a los exportadores importar insumos y maquinaria sin pagar los aranceles. En la práctica fue utilizado en su mayoría por grandes empresas, debido a los altos costos de transacción en su uso, aunque con el tiempo se amplió para incluir a los sectores de servicios, y se ha ajustado para evitar la discriminación contra los productores nacionales que compiten con las importaciones. El mismo sigue desempeñando un papel importante, a pesar de las reducciones arancelarias. Zonas Francas de Exportación: Fueron instituidas por la Ley 109 de 1958. Como en otros países, se introdujeron las zonas francas como compensación por fallas del gobierno para las exportaciones, reduciendo los costos de transacción y evitando los aranceles sobre los insumos. Las Zonas Francas de Exportación se convirtieron en 2007 en zonas francas de propósito general, con el fin de adaptarse a los acuerdos de la OMC. Entre los elementos que ofrecen estas zonas es una tasa de impuesto sobre la renta del 15%, frente a la del 33% que afrontan empresas afuera de dichas zonas. Las exportaciones, inversiones y tasa de empleo en las zonas francas crecieron, sin embargo, con bastante lentitud. Para el año 2004 las exportaciones de las zonas francas fueron sólo un 4,1% de las exportaciones totales, en comparación con las cifras de alrededor del 50 % en Costa Rica y México; el 60% en Honduras y El Salvador; 80% en Nicaragua y República Dominicana.

En el 2004, la administración Uribe decidió emplear estas zonas en otro de sus usos: el incremento de la inversión extranjera directa. La idea era atraer a pequeñas empresas que no fueran lo suficientemente grandes para venir por sí sola al país, pero cuya llegada podría traducirse en aportes técnicos o tecnológicos, en aprendizaje de la mano de obra local, en demanda por insumos domésticos, entre otras. Evaluar el impacto de esta política resulta complicado pues, desde el 2004, el Ministerio de Comercio ha otorgado territorios libres de impuestos a empresas que por su tamaño, igual hubieran llegado a Colombia o, a varias que ya estaban instaladas pero que ahora se desplazaron a producir bajo este régimen fiscal (Espectador, 2011).

Colombia es el país de Latinoamérica con más zonas francas, contando con 97. República Dominicana cuenta con 53 zonas francas, Nicaragua 49, Honduras 43. Cuando se revisa el número de empleos directos que generan, el panorama es distinto. En empleo Colombia es el séptimo. Se adelantan, Honduras 146.000 empleos, República Dominicana 140.000, Nicaragua 110.000, El Salvador 81.000, Costa Rica 62.000, y Colombia 52.550. Llama la atención países como Chile, que en el marco de la Alianza del Pacífico si se compara con Colombia, cuenta con solo dos zonas francas, pero generan 17.000 empleos (Ruiz 2014).

A pesar de las ambivalencias, el Gobierno colombiano mantiene que el país no puede

renunciar a las zonas francas, porque es útil para atraer la inversión a Colombia y sobre todo porque son áreas que están por desarrollarse. El Gobierno, a través de Proexport, está comenzando una promoción intensa de las zonas francas colombianas en todo el mundo con el fin de atraer inversión extranjera y, junto con esta, tecnología de punta generadora de empleo (Correa 2011).

51

Dos de las instituciones importantes en Colombia En cuanto a las instituciones empleadas por Colombia cabe señalar que la misma ha

evolucionado y se han ido añadiendo actores con base en las necesidades del Gobierno de coordinación de la política.

PROEXPO. En términos institucionales, es importante el rol del Fondo de Promoción de Exportaciones (PROEXPO), creado en 1967 para hacer frente a dos prominentes fallas de mercado. La primera falla se asoció con problemas de coordinación, y lo costoso que es la recolección de información sobre el mercado externo, la identificación y apertura de nuevas oportunidades de exportación, tanto para productos de exportación existentes o nuevos. La segunda falla de mercado que PROEXPO busca afrontar está relacionada con los problemas de acceso a créditos. En particular, la falta de acceso adecuado a créditos a largo plazo, lo que se percibe como una limitación para el crecimiento y diversificación de exportaciones. El Fondo, bajo la gestión del Banco Central, fue financiado inicialmente por un 1 % sobre impuesto adicional de importación (Meléndez and Perry 2010). PROEXPO suministró crédito subsidiado a los exportadores, e información relacionada con el comercio a potenciales exportadores, promovió contactos de mercado, organizó eventos de promoción comercial en Colombia.

En 1991, PROEXPO se dividió en dos agencias independientes: Banco de Desarrollo

Empresarial Colombiano (BANCOLDEX) y PROEXPO, que funciona como una agencia de promoción de exportaciones. Un estudio reciente estimó los efectos de los servicios de PROEXPO, encontrando que las empresas que no utilizan sus servicios tienden a tener un rendimiento en exportaciones más débil que los que utilizan cualquier servicio de PROEXPO. Las empresas que utilizan los servicios tienden a tener una tasa de crecimiento de exportaciones del 27% más alto que las empresas similares que no utilizan ningún servicio PROEXPO.

Consejo Nacional de Competitividad. En 1994, una de las primeras cosas que hizo la administración Samper (1994-1998) fue aprobar un conjunto de políticas sobre competitividad. Se instauró el Consejo Nacional de Competitividad (1996). Dentro de sus funciones se encuentra: constituir un espacio para la definición y puesta en marcha de las políticas públicas, con el fin de buscar minimizar los esfuerzos individuales de los agentes económicos; articular organizaciones en torno a la creación de una cultura de productividad; potencializar los esfuerzos existentes y desarrollar nuevas tecnologías al servicio del crecimiento de la productividad (Presidencia de la República de Colombia 2012).

Bajo los auspicios del Consejo, se negociaron 11 Acuerdos de Competitividad en cadenas

de producción. La mayoría de los acuerdos contenían planes de acción concretos, con el compromiso del gobierno en áreas de regulación, políticas comerciales, apoyo financiero e infraestructura, y el compromiso del sector privado a determinados objetivos de productividad y exportación. Sin embargo, la ausencia de criterios comunes en torno a la noción de competitividad por parte de los dirigentes empresariales y el sector público, se tradujo a una falta de consenso sobre las políticas de desarrollo del país. La ausencia en ese entonces de sistemas de información y métodos para medir y monitorear la competitividad hace difícil demostrar el impacto del Consejo.

Ministerio de Comercio Exterior. En la Administración Pastrana (1998-2002) se dejó la dirección de las políticas de competitividad a la Comisión de Comercio Exterior y el Ministerio de Comercio Exterior. El Ministerio puso en marcha una nueva política de productividad y competitividad, más centrado en el sector de exportación. El Ministerio también organizó comités consultivos

52

regionales de competitividad (CARCE) en todos los departamentos. La Agenda Interna para la Productividad y Competitividad fue establecida en 2004, bajo coordinación del Departamento Nacional de Planeación, con el propósito de definir a corto y mediano plazo programas y proyectos para aprovechar las oportunidades, y también para mitigar los riesgos asociados con la integración en el Tratado de Libre Comercio (TLC) con los EE.UU. La Agenda se basó en el diseño de políticas por medio del diálogo con todos los actores públicos y privados interesados. Comisión Nacional de Competitividad. El primer gobierno de Uribe estableció un proceso paralelo de competitividad en 2004, como complemento a la puesta en marcha de las negociaciones del TLC con los Estados Unidos. En 2006 el Gobierno solicitó a una consultora internacional para evaluar las políticas y los procesos de competitividad del período 1998-2006 (Meléndez and Perry 2010). El estudio puso de relieve varias debilidades en la estructura institucional general, sobresaliendo:

1) La duplicación de esfuerzos y actividades de consulta entre agentes. 2) Escasa participación de los empresarios. 3) Débil ejecución de los programas 4) Escaso seguimiento de las acciones y compromisos, e inadecuada evaluación del

impacto. Contemplando los resultados de la evaluación, una nueva estructura institucional más

unificada surgió, coordinada por la Comisión Nacional de Competitividad (CNC) como un espacio de encuentro de todos los actores involucrados en temas de competitividad e innovación para diseñar las políticas en esta materia. La Comisión Nacional de Competitividad se convierte en el escenario para que el sector público y privado discutan y articulen los planes y estrategias de acción para mejorar la competitividad y productividad de los mercados nacionales (Presidencia de la República de Colombia 2012). Paralelamente, la creación del Consejo Privado de Competitividad en enero del 2007 busca señalar un mayor compromiso del sector privado hacia la agenda de competitividad nacional.

¿Qué tal es la aceptación de estas iniciativas por parte del sector privado? La mayoría de

las empresas que han participado en la elaboración de políticas de desarrollo lo han hecho por medio de iniciativas de asociaciones empresariales (16% del total de firmas), y sólo el 12% de las empresas encuestadas por el Banco Inter-Americano de Desarrollo (BID) han participado en escenarios patrocinados por el gobierno (5% en consultas de la agenda doméstica, un 4% en las negociaciones de Acuerdos de Competitividad, un 2% en los Consejos Comunales y 1% en consultas de planes de desarrollo nacional). Teniendo en cuenta estos resultados, no es de extrañar que muy pocas empresas valoran los mecanismos de participación como adecuados (3% del 30% entrevistado por el BID). Del 30% que participó en el estudio del BID, 4% afirma que no hay mecanismos de participación efectivos en lo absoluto. La mayoría de las empresas afirman que los canales se limitan esencialmente a las empresas representadas por una poderosa asociación de negocios (Meléndez and Perry 2010).

El reporte del Banco Mundial Doing Business, explica en su reporte de 2013 que Colombia

ha mejorado su ambiente regulatorio de negocios y eso se ha reflejado en los indicadores, como los de apertura de una empresa, pago de impuestos, la protección de inversionistas y resolución de insolvencia. Las reformas que se han implementado han hecho una diferencia en la facilidad para hacer negocios. Estas han reducido el tiempo requerido para empezar un negocio de 60 días

53

a 14 días y han disminuido el costo desde el 28% del ingreso per cápita a 8% y también el número de procedimientos de 19 a 9, desde el 2003 hasta 2011 (Garzón 2012). La competitividad del país surgió como uno de los temas centrales en el Congreso Anual de Confecámaras que se realizó el 4 de septiembre del presente año en Cartagena. Aunque los analistas reconocieron los avances de Colombia, consideran que hay un largo camino por recorrer en aspectos como infraestructura, innovación y educación para mejorar la posición en el índice de competitividad mundial, en el cual pasó de la posición 69 a la 66 (Portafolio 2014b).

Juan Manuel Santos, quien asumió el pasado 7 de agosto su segundo mandato, señaló que

las acciones que se emprenderán apuntan a "brindarle capacitación, servicios, conocimiento, acceso al crédito, acceso a los mercados internacionales" a los empresarios, según un comunicado de prensa de la Presidencia de la República. El gobernante, que hizo el anuncio durante la Reunión Anual de la Comisión Nacional de Competitividad, manifestó que se definieron 11 temas prioritarios para el periodo 2014-2018. Se trata de ciencia, tecnología e innovación; desarrollo regional; infraestructura; transformación agropecuaria; transformación industrial; educación y empleo; institucionalidad; estabilidad macroeconómica; justicia; lucha contra la ilegalidad y la corrupción, y prácticas leales de competencia (Portafolio 2014). Sin embargo algunos criticaron a los 11 pilares de Santos de superficiales. El Mandatario no habló de reducción a los costos fijos de las empresas: tarifas de energía, impuestos a la renta, algunas de las preocupaciones más grandes de los industriales, su presentación se basó en generalidades que a discreción de los empresarios no muestran proyectos claros(Portafolio 2014a). Estudio de caso: la floricultura colombiana14

El cultivo de flores es uno de los casos más exitosos de exportación en el país. Colombia es el segundo mayor exportador mundial de flores, y la actividad se han convertido en una importante fuente de empleo y divisas para el país. En la actualidad, Colombia es el principal proveedor de flores en el mercado estadounidense, suministrando aproximadamente el 75.7% de las importaciones y el cuarto mayor proveedor de la Unión Europea (Portafolio 2013).

La industria de las flores es intensiva en mano de obra: en 2005, generó alrededor de

95.000 empleos directos-de los cuales 60 por ciento fueron ocupados por mujeres, y 80.000 empleos indirectos, lo que representa un 4,5% del empleo agrícola. Todo empezó en la década de 1960 cuando líderes empresariales (tanto colombianos y norteamericanos) descubrieron que Colombia tenía muchas ventajas naturales, geográficas y económicas para producir flores a bajo costo. Esto gracias a estudios como el publicado en 1966 por el experto en floricultura, David Cheever, en el cual se expuso las bonanzas de las condiciones meteorológicas de Colombia. Para 1969, había 50 productores de flores, y el número aumentó a 64 en 1974, a 130 en 1981, y hasta 450 en 1991. Actualmente, existen aproximadamente 600 empresas. Una de las empresas pioneras es Floramerica, fundada en 1969, la cual ha innovado en cuatro áreas: tecnología de producción; canales de distribución; cambios y la adaptación al producto para satisfacer la demanda de Estados Unidos; y la capacitación de los trabajadores.

Las tasas de crecimiento fueron más altas en la década de 1970, con un promedio de 75%,

mientras que en la década de 1980, 1990, y 2000, las exportaciones crecieron un promedio del 20%, 10% y 6%, respectivamente. Estas diferencias en el rendimiento se pueden explicar en parte

14

El estudio de caso proviene principalmente de (Sabel, Inter-American Development Bank, and David Rockefeller Center for Latin American Studies 2012c).

54

por los cambios en las políticas gubernamentales. El crecimiento de las exportaciones a finales de la década de 1970 se vio favorecida por la adopción de las reformas destinadas a promover las exportaciones no tradicionales, categoría a la que pertenece la floricultura. Estos incluyen el Plan Vallejo, la reducción de las restricciones a la importación, junto a la introducción en 1967 de los Certificado de Abono Tributario (CAT) y Proexpo. Estas políticas proporcionaron un entorno favorable para los potenciales cultivadores y exportadores.

Sin embrago, un entorno favorable no era la único necesario para el éxito y desarrollo del

sector. Existían varia limitaciones a las que los cultivadores y exportadores tuvieron que hacer frente. En los primeros días de la industria, la principal incertidumbre se relaciona con la infraestructura y la logística necesaria para producir y exportar un producto perecedero, especialmente cuando los volúmenes son todavía pequeños y no justifica grandes inversiones, como lo es contar con compartimentos adecuados para el transporte por avión. La mejor manera que los primeros exportadores de flores colombianas encontraron para superar los obstáculos comunes era la cooperación y la coordinación mutua.

En 1970, los exportadores decidieron que era urgente contar con una asociación unida que

representara los intereses de los exportadores, tanto a nivel nacional como ante entidades de gobiernos extranjeros, así como ayudar a coordinar para superar los obstáculos en el transporte y la comunicación. Como resultado, algunos exportadores se reunieron y crearon Colflores, que en 1973 se transformó en Asocolflores. Algunas de las principales áreas de apoyo proporcionadas por Asocolflores han sido:

Mejorar el acceso a los mercados internacionales.

Ayudar a los exportadores a superar obstáculos como el transporte y los problemas legales.

Promover la investigación para el control de enfermedades de las plantas y mejorar la calidad.

Mejorar el bienestar de los trabajadores de la industria.

Hacer frente a la protección del medio ambiente. El gobierno de Colombia jugó un papel importante ya que proporcionó condiciones

favorables para la exportación, como la estabilidad macroeconómica, la eliminación de restricciones a la importación, y la creación de las preferencias comerciales, sobre todo en la década de 1990. En particular, el desarrollo de las exportaciones se benefició de políticas específicamente diseñadas para promover las exportaciones no tradicionales, que incluía subvenciones a la exportación (CAT / CERT), el crédito subsidiado (PROEXPO / PROEXPORT y BANCOLDEX), y el Plan Vallejo. Estos programas fomentaron las inversiones iniciales y fueron útiles en la generación de rentas para los empresarios que invierten en nuevas áreas.

Sin embargo, el apoyo del gobierno para ayudar a los inversores a resolver los problemas

de coordinación o de hacer frente a los fallos del mercado no fue ni bien organizada ni sistemática. El gobierno era útil sólo en casos específicos, y sólo esporádicamente. Los obstáculos fueron superados a través de la coordinación entre los agentes del sector privado. Sumado a esto, está la preocupación por la falta de continuidad de las políticas. Las políticas de competitividad e incluso las estructuras institucionales están sujetas a grandes cambios cada vez que una nueva administración llega al gobierno.

55

7.2. México y sus políticas industriales Antes de los 90: era de la industrialización. Antes de que los precios del crudo se dispararan y luego colapsaran en los años setenta y ochenta, el crecimiento económico mexicano era sobre todo interno, relacionado principalmente con el proceso de industrialización del país. El sector industrial llegó a representar el 37.9% del PIB en 1987 (máximo histórico), contra 26.9% que representaba en 1960. Esto vino acompañado de un crecimiento económico constante, con una tasa de crecimiento promedio anual de 6.8% entre 1960 y 1981. Gráfica 6.2.1. Sector industrial como porcentaje del PIB (1965-2013).

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de (The World Bank 2014)

El proceso de industrialización inició desde finales de los años cuarenta, gracias a una fuerte política de sustitución de importaciones. El gobierno invirtió importantes recursos para el desarrollo de la industria, por medio de diferentes mecanismos: empresas estatales que dotaban a la inversión privada de insumos a precios subsidiados, desarrollo de infraestructura para conectar a los mercados locales emergentes, aportación de divisas contratadas con deuda externa para financiar las importaciones del sector privado, certificados de devolución de impuestos, entre otras.

Luego, en la década de los setenta, surgió un nuevo impulso al desarrollo industrial, como

consecuencia de las particulares oportunidades que se presentaron en México, derivadas del “boom” petrolero (María y Campos, Naciones Unidas, and Comisión Económica para América Latina y el Caribe 2002). La política industrial se reformó, e incluyó dentro de sus objetivos la promoción de la exportación y la inversión extranjera (por medio de subsidios, facilitación de créditos, creación de instituciones de fomento15 y otros instrumentos); y la descentralización de las actividades industriales (por medio de parques industriales, emisión de decretos para la descentralización, suscripción de acuerdos de creación de macroproyectos y el régimen de maquiladoras).

15

Fondo para el fomento de las exportaciones de productos manufacturados – FOMEX -, Fondo de equipamiento industrial – FONEI -, Instituto Mexicano de Comercio Exterior –IMCE-.

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1965

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2013

Industria %PIB

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A partir de los noventa: era de la apertura comercial. La estrategia de industrialización impulsada hasta los años setenta, se enfrentó en 1982 a la crisis de la deuda externa que afectó a México y a toda la región latinoamericana, la cual imposibilitó continuar utilizando el financiamiento público para abastecer el mercado de divisas, forzando un cambio en el modelo de desarrollo mexicano (Ruiz Durán 2013). En este contexto, México adoptó las reformas del Consenso de Washington, elaborado con el fin de afrontar la crisis de la deuda externa de la región latinoamericana y de establecer un ambiente de estabilidad económica. En ese sentido, el país dejó atrás la estrategia de industrialización mediante la sustitución de importaciones y optó por medidas de disciplina presupuestaria, apertura comercial y a la inversión extranjera directa, política de privatizaciones, etc. En este proceso, el país también desmanteló la mayoría de sus políticas industriales, canceló varios subsidios y retiró progresivamente sus programas de desarrollo sectorial (Moreno-Brid 2013).

A partir de estas medidas, el crecimiento económico de México dejó de depender de lo

interno, y se vuelca hacia lo externo. El diagnóstico del crecimiento mexicano elaborado por (Hausmann and Klinger 2009) demuestra que, a partir de la década de los noventa, el desempeño del crecimiento económico está estrechamente ligado al desempeño de las exportaciones. Ejemplo de ello es que, entre 1995 y 2000, a pesar de las altas tasas de interés, un bajo índice de crédito al sector privado y un inestable sistema financiero internacional, el crecimiento de las exportaciones se aceleró, estimulando un crecimiento económico acelerado (tasa promedio de 3.3%, comparado con una tasa promedio de 1.8% en los cinco años anteriores). El auge de las exportaciones se debe en parte a la depreciación del peso en 1995, combinado con la reducción de los salarios reales y la implementación del NAFTA. Los autores señalan además el rol fundamental que tiene la economía estadounidense con el crecimiento mexicano, lo cual no sorprende cuando se considera que Estados Unidos es el destino de más del 85% de las exportaciones mexicanas. Esta concentración existe incluso antes del NAFTA; es una característica de largo plazo de la economía mexicana.

Después de una etapa de crecimiento sostenido entre 1960 y 1980, la economía mexicana

vive desde principios de los años ochenta hasta la actualidad en un contexto macroeconómico de bajas tasas de crecimiento económico. Efectivamente, de 1982 a la fecha, México ha crecido a una tasa promedio anual de 2.3%, muy por debajo de lo alcanzado durante la etapa del desarrollo estabilizados. A nivel de PIB per cápita, la situación es similar, aunque más preocupante: entre 1982 y 2013, la tasa de crecimiento promedio anual del PIB per cápita es apenas de 0.65%, contra un promedio anual de 3.7% entre 1960 y 1981.

La impetuosa entrada de China en el mercado norteamericano es una de las razones por

las cuales el comercio mexicano ha ido perdiendo dinamismo. Gran parte de los productos de exportación mexicanos hacia Estados Unidos están “amenazados” por las exportaciones chinas (más del 80% de los productos de exportación mexicanos van a este mercado) (“Policies for Industrial Learning in China and Mexico”; Sargent and Matthews 2009). Esta situación ha empeorado desde la entrada de China a la OMC: entre 1988 y 1991, 22.5% de las exportaciones mexicanas estaban amenazadas; en 2005, esta cifra ascendió a 53%. Cabe destacar que, en el período 2000-2005, 43.7% de los productos sufrían una amenaza directa16.

16

Se habla de amenaza directa cuando el porcentaje del producto de exportación mexicano en relación al total de exportaciones a Estados Unidos de ese mismo producto disminuye, mientras que el porcentaje del

57

Únicamente tres sectores de exportación de México no se encuentra amenazados por los

productos chinos: camiones, instrumentos médicos y los motores de pistón”. En el caso de los camiones, se explica debido a que los costos de transporte son elevados debido a su peso; en el caso de los motores de pistón, la explicación se encuentra en el hecho que el NAFTA establece que más del 60% de los vehículos vendidos en América del Norte sean fabricados en la región.

Gráfica 6.2.2. Tasas de crecimiento del PIB y PIB per cápita de México (1961-2013)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos Banco Mundial

Tabla 6.2.1. Porcentaje de productos mexicanos de exportación amenazados por las

exportaciones provenientes de China (1988-2005) 1988-91 1991-94 1994-97 1997-2000 2000-2005

Amenaza directa (%) 14.6 15.2 6.5 22.1 43.7

Amenaza parcial (%) 7.9 32.9 22.1 19.7 9.3

Total (%) 22.5 48.1 28.6 41.8 53.0

Fuente: tomado de (Kevin Gallagher, Juan Carlos Moreno, and Roberto Porzecanski 2008)

Este considerable incremento de las exportaciones chinas hacia Estados Unidos en

detrimento de las mexicanas, pone a México en aprietos, especialmente porque el mercado estadounidense es, por mucho, el principal destino de sus productos de exportación. Para competir, es imprescindible que México incremente el valor agregado de sus bienes manufacturados de exportación. Para lograrlo, todos los estudios antes citados mencionan la necesidad de una nueva política industrial, que tome en cuenta las nuevas características del sector secundario mexicano y la nueva coyuntura internacional.

A pesar de esta situación, cabe señalar que México ha logrado mantener entre 30 y 35% de su economía dependiendo de la manufactura, lo cual indica alta capacidad para reconvertir su manufactura y buscar opciones económicas atractivas en el mercado norteamericana. Ello ha dependido en gran medida de su capacidad para atraer IED norteamericana. Entre las medidas

producto de exportación chino aumenta. Se habla de amenaza parcial cuando ambos porcentajes aumentan, pero el de China aumenta más rápido.

-10

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2007

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2011

2013

% Variación PIB per cápita (USD a precios constantes 2005)

% Variación PIB (USD a precios constantes 2005)

58

implementadas, destacan: i) incentivos financieros y fiscales para promover la localización de las trasnacionales en sectores nuevos y estratégicos (ejemplo de esto es el apoyo a la industria automotriz y a la naciente industria aeronáutica); (ii) medidas dirigidas a sectores específicos (apoyo para la localización de trasnacionales de la industria electrónica, software y computación); (iii) apoyo a clústeres (Isaac Sánchez 2012). En parte ello ha respondido también a las políticas norteamericanas que han percibido que el formar alianzas con México permiten reducir la deslocalización de su producción totalmente en China (Medina 2013).

Otro elemento importante de la política industrial ha sido su enfoque descentralizado. Al reducirse el presupuesto del gobierno y existir un vacío en materia de política industrial a nivel central, fueron los gobiernos federales quienes tomaron el relevo, y empezaron a crear un ambiente propicio para la atracción de la inversión extranjera. En este esquema de competencia fue favorable para aquellos estados que contaban con condiciones favorables para la inversión: mejor ubicación para la exportación, la política de promoción industrial de la entidad federativa, los recursos disponibles para la elaboración de manufacturas (servicios, capital humano calificado, entre otros). Este proceso permitió la industrialización y la formación de clústeres en ciertas regiones, lo que impactó positivamente en sus capacidades industriales. Además, permitió la reindustrialización de algunas regiones: la occidental (Jalisco, Aguascalientes, Querétaro, Guanajuato y San Luis Potosí) pasó de ser la sede de la industria tradicional (zapato, orfebrería de oro, confección), a ser una región de reindustrialización productora de automóviles, autopartes, electrónicos, computadoras y electrodomésticos; la región norte pasó de ser netamente maquiladora, a una región productora de procesos más complejos logrando que en los noventa, no sólo se relocalizaron varias empresas automotrices, sino que también se construyeron plantas totalmente nuevas, como es el caso de Toyota en Baja California y una ampliación de la planta Ford en Sonora (Ruiz Durán 2013).

59

7.3. Perú: políticas industriales en países latinoamericanos

Con una tasa de crecimiento promedio anual de 7% del PIB durante los últimos ocho años, Perú ha conocido un crecimiento económico robusto (The Economist 2013). Aun cuando se estima una desaceleración para el 2014 y 2015 (BBVA prevé un crecimiento de 5.2% para el 2014 y de 5.6% para el 2015), el FMI estima que la nación peruana registrará el mayor crecimiento económico de la región Latinoamericana hasta el 2015. Según The Economist, Perú está disfrutando de un círculo virtuoso de crecimiento económico, con una moneda fuerte, un aumento importante en las exportaciones y la producción interna y una reducción en la inflación y el desempleo. No obstante, como se verá más adelante, es importante poner estos indicadores en perspectiva, y analizarlos con más profundidad (The Economist 2013).

Gracias a una buena regulación, particularmente en materia de minería (KPMG International 2013), y a notables esfuerzos para mejorar el clima de negocios (Perú registró un avance de 25 posiciones durante el período 2007-2013 en el ranking mundial de competitividad, lo que los ubica en el puesto 61 entre 144 países a nivel mundial), la inversión extranjera directa (IED) en el país se ha multiplicado por 7.6 en la última década: US$ 10,172 Millones en 2013 contra US$ 1,335 en el 2003. El 85.9% de la IED se concentró en los sectores minería (24%), finanzas (19%), comunicaciones (17%), industria (14%) y energía (12%) (Proinversión 2014a).

Gráfica 6.3.1. Flujos de Inversión Extranjera Directa en Perú. Millones de US$ (2003-2015)

Fuente: Elaboración propia con datos de Banco Central de Reserva del Perú

Perú se ha beneficiado además de un despegue del mercado de consumo interno, en particular debido al auge de los ingresos por exportación de productos básicos. La apertura al comercio exterior del país andino es uno de sus principales atributos como un lugar de negocios. Perú mantiene una activa política de integración comercial con el mundo y cuenta con 18 tratados de libre comercio (la mayoría incluyen temas de inversión) y con 27 acuerdos de promoción y protección recíproca de inversiones vigentes. Actualmente, el 95% de las exportaciones del país están cubiertas por acuerdos comerciales vigentes, por entrar en vigencia o en negociación (Proinversión 2014b). Aun cuando la exportación de productos tradicionales se ha reducido (Gráfica 6.3.2.), siguen representando tres cuartos de las exportaciones del país. Entre ellos, los principales son los productos mineros, que son más de la mitad del total de exportaciones (55%), seguidos por los pesqueros (4%) y agrícolas (2%). Entre los productos no tradicionales, los principales son los agropecuarios (8%), los productos textiles (5%), los químicos (4%); los sidero-metalúrgicos y

1,335 1,599 2,579

3,467 5,491

6,924 6,431

8,455 8,233

12,240

10,172

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

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joyería (3%), los minerales no metálicos (2%) y otros (6%) (Banco Central de Reserva del Perú 2014).

Gráfica 6.3.2. Balanza comercial de Perú. Millones de US$ (2003-2015)

Fuente: Elaboración propia con datos de Banco Central de Reserva del Perú (BCRP).

Gráfica 6.3.2 Exportaciones FOB, por grupo de producto (en % del total de exportaciones FOB)

Fuente Banco Central de Reserva del Perú (BCRP)

Las políticas y acciones para mantener una macroeconomía estable han jugado también un rol fundamental en el buen desempeño económico del país. Perú registró la menor tasa de inflación promedio anual en América Latina (variación promedio anual de 2.5% en el período 2002-2011) y mantiene un saludable nivel de deuda en relación a sus reservas internacionales (la deuda pública asciende a 19.6% del PIB y las reservas internacionales a US$ 65.8 millones en el 2014). De acuerdo a un estudio conducido por The Economist, Perú se encuentra entre una de las 27 economías emergentes con la capacidad de usar políticas fiscales y monetarias para apoyar el crecimiento económico y superar una nueva crisis económica mundial. El principal reto: un crecimiento económico sostenible

El mayor reto que enfrenta actualmente Perú es lograr la sostenibilidad a largo plazo del crecimiento que ha venido experimentando. Para ello, varias fuentes establecen que las principales limitantes al crecimiento sostenido de Perú son la carencia de capital humano de

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2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Exportación FOB Importación FOB

88.0 91.7 88.7 80.9 68.6 69.9 73.3

12.0 8.3 11.3 18.3 30.0 28.8 26.0

0.0 0.0 0.0 0.8 1.4 1.3 0.7

1953 1963 1973 1983 1993 2003 2013

Tradicionales No tradicionales Otros

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calidad, el déficit de infraestructura y la inestabilidad política (Tello and Távara 2010; The Economist 2013; Hausmann and Klinger 2008; Felipe Jaramillo 2011).

A pesar de haber tenido avances notables en materia de cobertura educativa (94.4% de matrícula en primaria y 76.5% en secundaria en 2009) y una disminución de las tasas de analfabetismo (-5.7% según (Tello and Távara 2010)), el país sigue teniendo debilidades en materia de calidad. Esto último se evidencia en los resultados de las evaluaciones, tanto nacionales e internacionales, en las que los estudiantes peruanos no logran los niveles esperados: en 2010, ni un tercio de los estudiantes evaluados logró el aprendizaje esperado de lectura, y más del 85% no obtuvo el resultado esperado en matemáticas en las pruebas nacionales.

Por otro lado, Perú no ha logrado cerrar el déficit en infraestructura, a pesar de un aumento en la inversión en infraestructura gracias a un esfuerzo importante para establecer alianzas público-privadas y a condiciones políticas y económicas favorables para la inversión en infraestructura,. Según la Asociación para la Promoción de la Infraestructura Nacional, el país tendrá una brecha en infraestructura de US$ 88,000 millones hasta el 2021, lo que representa casi un 33% de su PIB.

Lo anterior implica que, según la metodología de análisis de restricciones al crecimiento, una mejora en capital humano y/o en infraestructura debe producir mejoras significativas en la tasa de crecimiento. No obstante, al analizar las tasas de crecimiento desde una perspectiva histórica, Hausmann y Klinger rechazan estos fenómenos como restricciones y sostienen que el robusto crecimiento de Perú de la última década no es nada más que la recuperación de un colapso significativo del crecimiento que inició en los años 70’s (Hausmann and Klinger 2008).

Gráfica 6.3.3. Crecimiento del PIB per cápita en Perú. (1950-2013)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).

Como se observa en la gráfica anterior, a excepción de un moderado descenso del

crecimiento en 1931, Perú disfrutó de una tendencia de crecimiento constante, hasta los 70’s, cuando el crecimiento se detuvo y fue seguido por un colapso durante los 80’s. Lo anterior impactó negativamente la balanza de pagos y resultó en una crisis fiscal y financiera, acompañada de una hiperinflación. Esta situación no se remedió hasta inicios de los 90’s.

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1950

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1971

1974

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2001

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2013

Crecimiento promedio anual: -2.1%

Crecimiento promedio anual: 3.1%

Crecimiento promedio anual: 2.5%

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Esta dinámica permite rechazar las potenciales explicaciones sobre las limitaciones al crecimiento de Perú mencionadas anteriormente, ya que ni el capital humano ni la infraestructura física sufrieron choques significativos en los 70’s que pudieran haber causado este colapso. De hecho, los niveles de desempeño educativo se han incrementado considerablemente: las personas nacidas en 1940 tenían un promedio de 6.2 años de escolaridad, mientras que las personas nacidas en 1980 tenían un promedio de 10.8 años. Ahora bien, si la carencia de educación fuera una restricción al crecimiento, las mejoras en el nivel de escolaridad debieran traducirse en mejores salarios. Este no es el caso de Perú, en donde los retornos a la educación para los hombres en el área urbana disminuyeron a mediados de los 90’s a pesar de las mejoras en el nivel educativo. El período del colapso de crecimiento tampoco fue uno de choques políticos; el mismo ocurrió en un contexto de transición hacia la democracia. La inestabilidad política acompañado de daños al capital humano y físico ocasionados por el movimiento de la guerrilla Sendero Luminoso ocurrieron en 1980, después del colapso de crecimiento estudiado.

Según el análisis realizado por Haussman y Klinger, el colapso del crecimiento económico de la década de los 80’s se debió principalmente por un declive importante en los ingresos de exportación (Hausmann and Klinger 2008). Este fenómeno se explica por una caída en los precios internacionales de los productos agrícolas y de minería, principales productos de exportación de Perú. La reducción en los ingresos impactó negativamente los niveles de producción de dichos productos, lo que causó daños colaterales al sistema financiero (e incluso político).

En efecto, la producción per cápita de los productos agrícolas sufrió una caída larga y pronunciada durante los 80’s, lo que ocasionó una disminución en la proporción de producción dirigida a las exportaciones. Entre 1948 y 1952, Perú exportaba 23% de su producción agrícola; para 1976, la cuota de las exportaciones había caído a un 8%, La balanza comercial para el sector agrícola se mantuvo positiva durante los 70’s, pero se convirtió en un excedente de las importaciones en los 80’s.

Ahora bien, las mismas actividades que llevaron al país a un colapso del crecimiento hace 30 años, son las que están liderando actualmente la recuperación del país, por medio de incrementos importantes en los niveles de las exportaciones. Esto se debe a que no ha habido una transformación estructural en la matriz de exportaciones de Perú: como se mencionó anteriormente, los productos no tradicionales (pesqueros, agrícolas, mineros, petróleo y derivados) representan más del 70% del total de las exportaciones desde 1980, siendo la exportación de productos mineros el 50% del total de exportaciones.

Considerando lo anterior, se puede intuir una fuerte relación entre el auge económico del

país desde inicios del nuevo milenio y el boom de los precios internacionales, en particular de los precios de productos mineros. Por lo anterior, los autores concluyen que, si bien es importante seguir invirtiendo en capital humano e infraestructura para asegurar la sostenibilidad del crecimiento económico, Perú debe explorar nuevos productos de exportación y enfocarse en implementar políticas que promuevan la diversificación de sus exportaciones, tal y como lo ha hecho en el caso de la minería desde 1990.

Ciertamente Perú ha llamado mucho la atención en estos últimos años por sus altas tasas

de crecimiento sostenidas. No obstante, al analizar en detalle las causas de este crecimiento, se observa que el crecimiento se explica principalmente por una variación positiva en los precios de productos de mineros, principales productos de exportación del país. En efecto, en los últimos 50

63

años, Perú no ha sido capaz de transformar su matriz de exportaciones, y sigue dependiendo de la minería. En ese sentido, el caso de Perú no es uno que deba buscar replicarse por otros países de la región en materia de política industrial.

Gráfica 6.3.4. Precios de oro, plata y cobre. (1950-2013)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Sociedad Nacional de Minería de Chile (“SONAMI :: Sociedad Nacional de Minería” 2014)

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1995

1998

2001

2004

2007

2010

2013

Oro Plata Cobre refinado

64

7.4. Taiwán: políticas industriales para PYMES

Taiwán, al igual que Corea del Sur y Vietnam, tiene una historia política llena de conflictos. La isla, que en el siglo XV es nombrada Formosa por los exploradores portugueses, es ocupada por el imperio japonés durante su expansión en la primera mitad del siglo XX. Cuando Japón es derrotado en 1945 le entrega la isla a República de China. Sin embargo, en ese momento el ejército liderado por Mao Tse-Tung vence al ejército oficial de la República de China liderado por Chiang Kai-shek. Con ello se establece en China continental la República Popular de China (RPC)

Chiang Kai-shek, al ser derrotado, huye a Taiwán y re-ubica la capital de la República de China a Taipei. Inicialmente la mayoría de países reconoce a la República de China (Taiwán) como el gobierno legítimo. Sin embargo con el pasar de los años muchos países han reconocido a la República Popular de China como el gobierno legítimo. Taiwán es reemplazado por la RPC en las Naciones Unidas en 1971. Desde la re-ubicación a Taiwán, la RPC ha nombrado a Taiwán como una provincia rebelde (la número 23) y han existido tensiones militares en repetidas ocasiones. Es a pesar de esa tensión geopolítica que Taiwán se ha convertido en una economía desarrollada con altos índices de desarrollo y es uno de los Cuatro Tigres Asiáticos que mostró alto crecimiento desde 1960 (The World Bank 1993a). Historia de la política industrial taiwanesa. El caso de estudio de Taiwán es similar, hasta cierto punto, al de Corea del Sur. Este se puede dividir en las siguientes etapas:

Los principales instrumentos de política industrial fueron los siguientes:

Reducción de impuestos a commodities y de aranceles si el destino final de la producción era la exportación.

Retención de altos porcentajes de moneda extranjera al momento de exportar.

Implementación de programas de créditos para la exportación.

Unificación de tipos de cambio y devaluaciones

Exenciones de impuestos a actividades específicas17.

La orientación a las exportaciones es una política de gobierno que se ha mantenido hasta la actualidad. Existe evidencia que las exportaciones llevaron a incrementos en la productividad y de spillover effects ya que mejoraron la productividad total de factores. También, al igual que en el caso de Corea del Sur, los términos de intercambio (medidos con el tipo de cambio real) se habían mantenido relativamente estables. Lo anterior lleva a las empresas a centrarse en incrementos de productividad en vez de responder a cambios en los precios de los inputs y outputs (The World Bank 1993b).

17

Por ejemplo, en la década de 1980, se hizo un viaje a varias ciudades de Estados Unidos en donde se observó que el venture capital es importante para financiar la expansión y sobre todo cuando las empresas están empezando. El gobierno dio exenciones de impuestos a las personas que se dedicaran a esta actividad de forma profesional.

65

Tabla 6.4.1. Etapas de desarrollo industrial taiwanés (1949-hoy)

Años Resumen de eventos relevantes de política industrial

1949-52

Reforma agraria18

y reconstrucción - Se emprende un proyecto de reforma agraria que

crea estabilidad social y política. A los terratenientes se les da acciones de las empresas estatales y con eso el gobierno alinea los incentivos pro-industriales y se vitan acciones que pudiesen desestabilizar al gobierno.

1953-57

Industrialización a través de la sustitución de importaciones - Se invierte fuertemente en infraestructura (transporte y electricidad). La ayuda recibida de EEUU representó el 49% de la inversión pública (The World Bank 1993a). En dicha época existían altas barreras arancelarias y no arancelarias que protegían las industrias locales.

1958-72

Promoción de exportaciones - Cuando la ayuda de EEUU se termina existe una necesidad de conseguir divisas y se toman los siguientes pasos: (i) sustitución del régimen cambiario de múltiples tipos de cambio por uno unitario; (ii) reducción de aranceles y otro tipo de barreras; (iii) el Banco de Taiwán ofrece créditos preferenciales a los exportadores, (iv) se contrata a un consultor para que identifique industrias y sectores prioritarios de inversión.

1973-80

Consolidación industrial - El crecimiento acelerado que se logró en el período anterior llevó al límite la infraestructura (e.g. transporte y electricidad) y además se perdió competitividad cuando entran otras economías asiáticas con costos laborales más bajos. Se contrata a una firma consultora y ésta recomienda fuertes inversiones en infraestructura y mejora industrial.

1981-a la fecha

Alta tecnología y modernización – Durante esta etapa el gobierno decide promover las industrias de alta tecnología (e.g. información, biotecnología, electrónicos, maquinaria e instrumentos de precisión). El objetivo es transformar la economía con el fin de coordinar los sectores industriales, financieros, y capacitar al recurso humano (inclusive se promueve el regreso a Taiwán de personas que habían emigrado) para poder dar soporte a la transformación. Se establecen incentivos fiscales para las compañías que invierten en investigación y desarrollo. También se promueve el establecimiento de empresas de venture capital (capital de riesgo) y se revisa el curriculum de las universidades y se fortalecen las áreas de matemática, ingeniería, y computación.

PYMES – Motor de crecimiento, de equidad y de eficiencia. Una diferencia significativa entre el modelo de crecimiento de Corea del Sur y Taiwán fue que el último impulsó las pequeñas y medianas empresas (a diferencia de los chaeboles). En Taiwán el soporte a las PYMES fue explícito sin embargo el alto número refleja las fuerzas de mercado y no la intervención estatal. La principal política de soporte fue el crédito subsidiado y preferencial (igual que en Corea del Sur) (The World Bank 1993a). Su importancia se puede apreciar en que, para 1992 las PYMES representaban 57% del valor total de las exportaciones (The World Bank 1993a). La siguiente tabla muestra la concentración en cada industria:

18

La reforma agraria en Taiwán funcionó política y económicamente por dos razones: (i) los nuevos dueños de minifundios se dedicaron a producir y por lo tanto no tenían incentivo a dedicarse a actividades revolucionarias y (ii) a los viejos terratenientes se les dio acciones de las nuevas empresas públicas y con esto se alineaban los intereses que el modelo económico funcionara (The World Bank 1993a).

66

Tabla 6.4.2. Distribución de empresas taiwanesas por sector económico (1992).

Industria Número

de empresas

% de Pymes

Agricultura, Pesca, Ganadería y Bosques 3,256 97.39

Minería e industrias extractivas 1,390 97.84

Manufactura 157,965 98.29

Electricidad, gas y agua 186 90.32

Construcción 28,419 93.09

Comercio 489,864 96.99

Transporte y comunicaciones 36,897 97.08

Finanzas, seguros y bienes raíces 30,534 92.56

Comunidad, social y otros servicios 69,550 99.54

Total 818,061 97.16

Fuente: (The World Bank 1993a).

Una de las ventajas del crecimiento de las PYMES que se dedicaban a la manufactura es

que pueden absorber grandes números de trabajadores, reduciendo el desempleo y promoviendo la exportación. A medida que las firmas se iban sofisticando la productividad aumentaba, los salarios reales aumentaban y la economía crecía tanto por la demanda de producción hacia el extranjero (exportaciones) como por la mayor demanda interna creando un círculo virtuoso. En este caso en específico (PYMES dedicadas a manufactura) el gobierno hizo sustanciales inversiones en empresas públicas grandes que le aseguraban los inputs al resto de empresas que se dedicaban a la exportación. Por ejemplo, en 1954 las ventas de la compañía acerera estatal representaban el 55% de la industria; otras industrias que mostraban esta alta concentración de actividad estatal eran el transporte y de productos de metal diferentes al acero. Investigación y Desarrollo (R&D). Al igual que Corea del Sur (y a la mayoría de economías del sudeste asiático), Taiwán contaba una población con elevada escolaridad. Uno de los motores del crecimiento era la productividad marginal del trabajo relativa a la cantidad de capital físico que se tenía en las décadas de los 50 y 60 (Rodrik 1994). El gobierno decidió tomar ventaja de ello. La primera transición se da de agricultura hacia industria mediana y ligera en la década de los 60 al mismo tiempo que se empieza a invertir fuerte en R&D. En 1990 la inversión en R&D era alrededor del 2% del Producto Nacional Bruto (PNB) lo cual es superior al promedio de economías en desarrollo, que es alrededor de 0.5% del PNB (Ranis 2007). El éxito de las inversiones y de las intervenciones de política industrial lleva a una nueva reconversión de la estructura productiva de Taiwán que se especializó en productos de alta tecnología.

Inicialmente el gobierno jugó un papel importante en las inversiones en R&D. Aún hoy en día, si bien más del 50% de la inversión en R&D se hacen dentro del sector privado, el gobierno sigue un papel importante en la misma. Los principales objetivos de la inversión pública han sido la de asistir a PYMES en sus procesos de desarrollo y básicamente se ha invertido en cubrir parte de los costos fijos y asistiendo con contratos con el sector privado. Esto es diferente a la experiencia en otros países donde el gobierno ha dado subsidios directos continuos y no atados a cumplimiento de metas.

67

En 1973 se fundó el Industrial Technology Research Institute (ITRI por sus siglas en inglés) que es una entidad sin fines de lucro, con financiamiento público y privado, enfocada en investigación aplicada y proveedora de servicios técnicos a empresas taiwanesas. Cuenta con más de 20 mil patentes y ha apoyado la creación de start-ups. ITRI ha sido exitoso en términos de las empresas que se han creado a partir de sus investigaciones. Actualmente se enfoca en tres dominios de aplicación: Viviendo Inteligéntemente, donde vincula tecnologías de la información y comunicación, servicios en la nube, big data, para proveer de dispositivos handheld para mejorar la calidad de vida; Salud de Calidad, enfocado en terapias biológicas innovadoras, así como instrumentos médicos; y, Ambiente Sostenible, que se enfoca en desarrolla de energía verde, transporte inteligente, y tecnología para alivio tras desastres, entre otros (Industrial Technology Research Institute 2014).

Una de las principales apuestas exitosas en el desarrollo de la industria de alta tecnología

fue el establecimiento de Hsinchu Science Park (Parque de la Ciencia en Hsinchu), modelado a partir de la experiencia de Silicon Valley en Estados Unidos, por parte del Ministerio de Ciencia y Tecnología. Se origina en 1980 como un esfuerzo donde colabora el gobierno, la acamdemia y la industria para atraer talento en materia de alta tecnología. Actualmente el Hinschu Science Park, que representa menos del 0.05% de la tierra en Taiwan, genera ingresos anuales superiores a los 36 mil millones de dólares de Estados Unidos y emplea casi 150 mil personas (Hsinchu Science Park 2014).

Según Amsden la intervención de política pública en Taiwán se tenía que dar debido a no existía tecnología propietaria desarrollada local y no se podía competir en base a sueldos bajos únicamente contra las empresas de economías más avanzadas (Amsden 1991b). Es importante recalcar que la inversión y desarrollo, por lo menos en los inicios, no estaba en crear productos innovadores, sino estaba enfocada en mejorar procesos productivos. Conforme pasó el tiempo, las empresas crecieron y diversificaron su oferta productiva es en ese momento donde el proceso de transferencia de tecnología se volvió importante para mejorar la productividad en las nuevas industrias.

La combinación de políticas industriales, la mayoría enfocadas a la exportación, al incentivo de crecimiento de las PYMES, y la inversión en R&D impulsaron el crecimiento en Taiwan. La combinación de políticas industriales, la mayoría enfocadas a la exportación, desencadenó altos crecimientos en la economía. El rol del estado dirigiendo y coordinando la información entre sectores fue especialmente clave en diseñar la economía que hoy tiene a Taiwán a la vanguardia de las exportaciones de alta tecnología. Un ejemplo de ello es una de las empresas taiwanesas más famosas hoy en día, Foxconn, que es uno de los ensambladores que utiliza Apple para fabricar sus productos.

68

7.5. Vietnam: su modelo de reconversión económica Doi Moi y la reducción de la pobreza en Vietnam

En la década de 1990, después del retiro de las tropas americanas de su territorio, Vietnam inició un proceso de transformación económica llamada “Doi Moi”, término que significa “reconversión” en vietnamita. El Doi Moi busca integrar al sistema político socialista algunos elementos de la economía de mercado. Así, Vietnam cuenta ahora con un modelo de “socialismo de mercado”, comparable únicamente con el sistema adoptado por China continental desde finales de la década de 1970. Las reformas implementadas se enfocaron, en materia comercial, en la reducción de aranceles tarifarios y no tarifarios en importaciones y exportaciones, permitiendo la rápida integración de Vietnam en la economía mundial. Con su adhesión a la Organización Mundial del Comercio – OMC-, el país asiático se convirtió en una fuente y destino importante de grandes flujos de intercambio, así como en un receptor de importante inversión extranjera directa (IED representó el 20% del PIB en 2011) (Dinh 2014). Sin embargo, Vietnam también ha implementado otro tipo de políticas, las cuales se detallan adelante.

Estas reformas permitieron que Vietnam se transformara en uno de los países de menores

ingresos en el mundo, a un país en vías de desarrollo en menos de 25 años. En 2011, el ingreso per cápita alcanzó los US$ 1,407, contra US$ 437 en 1986. El PIB creció en promedio 7% al año en este mismo período, y la pobreza pasó de 58% en 1993 a 14.5% en 2008, lo que implica que alrededor de 25 millones de personas que salieron de la pobreza en 15 años.

Doi Moi y la reducción de la pobreza en Vietnam

En la década de 1990, después del retiro de las tropas americanas de su territorio y el fin del bloqueo soviético, Vietnam inició un proceso de transformación económica llamada “Doi Moi”, término que significa “reconversión” en vietnamita. Este proceso busca integrar al sistema político socialista algunos elementos de la economía de mercado, adoptando un modelo de “socialismo de mercado” inspirado en países asiáticos vecinos. La estrategia emprendida por Vietnam ha sido una estrategia gradual, y se basa principalmente en las reformas económicas mencionadas a continuación.

Privatización gradual de las empresas. A raíz de un mal desempeño de las empresas públicas (en particular debido a una pobre administración de las mismas y a restricciones suaves de presupuesto), Vietnam empezó en 1992 un proceso de privatización de empresas. Como resultado de estas reformas, la importancia de las empresas públicas en la economía se ha reducido: entre 1995 y 2010, la parte de las empresas públicas en la producción industrial se redujo de 50% a 18%, y su parte en el PIB pasó de 40% a 34%. Además, la conversión de empresas impactó positivamente en la productividad y competitividad de las mismas, además de promover el desarrollo de empresas privadas domésticas y extranjeras en el país. No obstante, la privatización ha sido parcial y gradual19 y, si bien las reformas redujeron la participación del sector público, este sigue jugando un rol fundamental en la economía, tal como se explicará más adelante (Sjöholm 2006).

19

Se habla de privatización parcial ya que, en el modelo adoptado por Vietnam, en muchos casos el Estado sigue siendo accionista de la empresa (minoritario o mayoritario); se habla de gradual, ya que las empresas controlado por el Estado siguen siendo la mayor parte, a pesar de que el proceso inició hace más de 20 años.

69

Fuerte inversión. La inversión fue significativa para el crecimiento económico. Por un lado, la tasa de inversión aumentó (alrededor de 30% después de 1989, comparado con un máximo de 19% antes de 1989), debido principalmente a un incremento en el ahorro interno (compuesto por presupuesto nacional y de los hogares). Si bien la inversión extranjera ha ido aumentando progresivamente desde las reformas, su contribución a la inversión total no ha superado el 30%20. Por otro lado, la eficiencia de la inversión también mejoró. Comparado con el período previo a la reforma, la inversión demostró su más alta eficiencia: el ratio ICOR21 pasó de 4.0 antes del Doi Moi, a 3.2 después de las reformas (Nguyen Do Anh Tuan 2006). Por ejemplo, se ha dado mucha importancia a la infraestructura: en el 2000, 41% de toda la inversión del Estado iba dirigida a electricidad, suministro de gas y agua, transporte, almacenamiento y comunicaciones, comparado con 22% en 1993 (Beresford 2008). Apertura comercial. En términos comerciales, las reformas se enfocaron en la reducción de restricciones arancelarias y no arancelarias en importaciones y exportaciones, permitiendo la rápida integración de Vietnam en la economía mundial, particularmente al mercado de Asia del Este. Con su adhesión a la Organización Mundial del Comercio – OMC-, el país asiático se convirtió en una fuente y destino importante de grandes flujos de intercambio. Las exportaciones pasaron de representar el 26% del PIB en 1990 a más de 70% desde el 2007 (Dinh 2014).

Estas reformas permitieron que Vietnam se transformara en uno de los países de menores

ingresos en el mundo, a un país en vías de desarrollo en menos de 25 años. En 2011, el ingreso per cápita alcanzó los US$ 1,407, contra US$ 437 en 1986. El PIB creció en promedio 7% al año en este mismo período, y la pobreza pasó de 58% en 1993 a 14.5% en 2008, lo que implica que alrededor de 25 millones de personas que salieron de la pobreza en 15 años. Además, permitieron que Vietnam alcanzara a sus vecinos asiáticos en el proceso de industrialización: la mano de obra del sector agrícola tradicional migró a otros sectores más modernos, en particular la industria; en precios corrientes, la parte de la industria (incluye minería, manufactura, electricidad y construcción) pasó de 23% en 1990 a 38% en el 2013 (General Statistics Office Of Vietnam 2014); a partir del 2005, los productos de manufactura representan más del 50% de las exportaciones del país. Reto a futuro: dar el salto

Como producto de la Gran Recesión del 2008, Vietnam sufrió una desaceleración en s ritmo de crecimiento económico, pasando de crecer en promedio 8.1%, en los cinco años previos, a crecer 6% desde el 2008. Dicho período también ha estado acompañada por altas tasas de inflación (20% en 2008 contra un promedio de 8% en años anteriores). Un estudio del Banco Mundial señala que, la crisis permite iluminar los problemas estructurales internos que estaban empezando a acumularse en Vietnam y que eventualmente iban a generar la desaceleración (Dinh 2014). El modelo actual, fundado en inversión pública y en un enfoque productivo de cantidad y no de calidad, eventualmente terminaría por agotarse y llevaría a Vietnam a la “trampa de ingresos medios”, no permitiéndole a Vietnam dar el salto necesario a productos y sectores de

20

Justo después de las reformas, la inversión extranjera directa no entró directamente, debido a que aún existía mucha desconfianza por la estabilidad política y económica del país. A partir de la década del 2000, la inversión ha ido en constante aumento. Sin embargo, nunca ha superado el 30% de la inversión total del país. Esto puede explicarse por el costo de hacer negocios en Vietnam, la regulación a las transacciones extranjeras, los privilegios otorgados a las empresas públicas, entre otros. 21

Razón utilizada para medir la eficiencia. Entre más alto sea el ratio, más ineficiente es la inversión.

70

mayor sofisticación, que la lleven a convertirse en un país de altos ingresos. En ese sentido, se argumenta que para reencauzar a la economía en una vía de rápido crecimiento económico (y continuar la generación de empleos), se necesita una transformación estructural, que pueda elevar a los trabajadores de la agricultura poco productiva y del ensamblaje básico de productos importados, a actividades de mayor productividad. Para ello, el país debe enfocarse en resolver los retos de la manufactura ligera, ya que es un sector con el potencial de absorber rápidamente, y sin necesidad de grandes inversiones, a un gran número de trabajadores poco calificados. Asimismo, es un sector que sirve como trampolín para las industrias de mayo valor agregado y le permitiría a Vietnam no caer en la “trampa de los países de ingresos medios” que no logran graduarse e ingresar al grupo de países industrializados.

El tejido empresarial de Vietnam se compone por tres grandes tipos de empresas: las

públicas (controladas por el Gobierno central o por gobiernos locales), las extranjeras y las pequeñas y medianas (PYMES). Esta estructura representa un reto, ya que son las empresas públicas quienes tienen un rol dominante en la economía (representan 40% del PIB), aun cuando se han reducido en número (el número de empresas controladas por el Estado se redujo casi a la mitad entre el 2000 y el 2011). Además, más que por el número de empresas, destacan por su gran tamaño y por la naturaleza de los bienes que producen (telecomunicaciones, energía, manufactura, alimentos y bebidas, etc.).

En términos generales, las empresas públicas reciben tratamiento preferencial para

acceder al crédito (considerando además que la mayoría de los bancos también son públicos); obtienen tierras que pueden sub-arrendar a otras empresas, lo que les representa un ingreso adicional; controlan sectores comerciales importantes, por lo que pueden coludir fácilmente para fijar precios. Esta situación deja poco espacio para la competencia y genera un ambiente de ambigüedad que desincentiva una mayor inversión para el país.

Por otro lado, se encuentran las empresas extranjeras, que se caracterizan por ser grandes

generalmente (emplean a más de 1,000 trabajadores) y porque no producen para el mercado doméstico. Estas empresas se han instalado en Vietnam específicamente para reducir sus costos de producción por medio de la mano de obra barata que el país ofrece. Este es el único vínculo que tienen con el país, ya que no se integran al resto de la economía (importan toda su materia prima y productos intermedios; exportan todos sus bienes), lo que implica un potencial problema a la hora que los salarios aumenten. Este problema se agrava si se considera que 63% de las exportaciones del país provienen de estas empresas de capital extranjero, y que las mismas han jugado un rol importante en el país, específicamente por la fuerte generación de empleos.

Por último, se encuentran las PYMES, que representan más del 90% de las empresas del

país, pero únicamente el 10% del PIB. Estas empresas afrontan los típicos retos de las MIPYMES a nivel mundial (falta de acceso a financiamiento, a innovación y a tecnología), lo que les impide crecer y, en muchos casos, sobrevivir. No obstante, los retos se amplían en el caso de Vietnam por distintas razones: (i) las grandes ventajas mencionadas anteriormente para las empresas públicas restringen seriamente la capacidad de las pequeñas para competir; (ii) las grandes empresas de exportación (en su mayoría extranjeras) importan generalmente su materia prima y productos intermedios, lo que limita el mercado para las pequeñas empresas locales; (iii) dada la poca interacción de las PYMES con las empresas extranjeras, se pierde la potencial transferencia de tecnología y capacidades; (iv) las políticas del Estado están enfocadas principalmente en el nacimiento de las empresas y no en su crecimiento.

71

Ahora bien, el sector manufactura se caracteriza justamente por esta estructura

productiva: empresas de inversión extranjera eficientes, que dependen de la mano de obra barata y de la importación de materia prima y bienes intermedios, con poca o ninguna conexión con el mercado doméstico, dominado por un gran número de pequeñas empresas que usan métodos poco productivos y tecnología obsoleta para su producción. Esta estructura, que pudo haber sido apropiada cuando Vietnam empezó a abrir su economía, tiene pocas probabilidades de mantener el crecimiento económico y de permitirle al país convertirse en uno industrializado. De hecho, muchas de estas empresas extranjeras podrían retirarse al momento de ver los salarios aumentar, anulando las ganancias obtenidas con tanto esfuerzo durante los últimos 20 años.

El estudio de Banco Mundial realiza una serie de recomendaciones para dinamizar el

sector de manufactura ligera de Vietnam, tomando en cuenta cinco industrias medulares: agroindustria, cuero, productos madereros, productos de metal y vestuarios.

Las principales restricciones a la competitividad varían entre cada uno de estos sectores.

La única que es común a todos los sectores es la baja productividad de los trabajadores (ver Tabla 6.5.1). Para su nivel de productividad, Vietnam ofrece mano de obra barata, lo que le da una ventaja comparativa frente a China (principal competencia a nivel regional para Vietnam en materia de manufactura ligera), pero no frente a otros países en Asia del Sur y África. Cualquier incremento importante en los salarios tendrá como consecuencia que las fábricas relocalicen sus actividades. En ese sentido, la productividad entra al juego. Ahora bien, a pesar de la productividad laboral del país se ha incrementado (en promedio 4.2% por año), lo ha hecho muy por debajo de las tasas de crecimiento de China (10.3% en promedio por año). En términos absolutos, la productividad del trabajo en Vietnam representa alrededor del 46% de la productividad de China (US$ 5,871 contra US$ 12,641). Al comparar la productividad laboral en sector de manufactura ligera, los resultados son similares: por ejemplo, en Vietnam se producen 12 camisas polo por día, mientras que en China se producen 25.

Adicionalmente, en el caso de las industrias de vestuario y cuero, la dependencia en

métodos CMT22 debilitan la habilidad del país de subir en la cadena de valor. CMT es un atractivo para la inversión extranjera, pero también limita el crecimiento real de los salarios. Además, es un enfoque de poco valor agregado, que no permite potenciar la competitividad del país e incrementar los márgenes de ganancias, como podría hacerlo con la fabricación de diseños o de marcas.

22

CMT se refiere a un modelo de producción, en el cual el comprador extranjero le provee al productor de vestuario todos los insumos, y este último realiza únicamente el corte, la confección y la ornamentación de las prendas. Por el contrario, en la producción FOB, el productor es responsable de todas las actividades de producción, incluyendo la adquisición de materia prima, las piezas, las actividades CMT, y los acabados del producto. CMT sería el equivalente a la maquila tradicional de la década de 1980 en Guatemala, mientras que el método FOB se aproxima más al “paquete completo” que utilizan muchas empresas de vestuario hoy en día en Guatemala.

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Tabla 6.5.1. Principales restricciones para la manufactura ligera, por importancia, tamaño de la empresa y sector en Vietnam

Sector Tamaño empresa

Industrias de

insumos Tierra Financiamiento

Capacidades empresariales

Capacidades de los trabajadores

Logística de intercambio

Vestuario Pequeña I I I I C I

Grande I C I

Productos de cuero

Pequeña I I C C

Grande I I C C

Productos madereros

Pequeña I C C I

Grande I I C C I

Productos de metal

Pequeña C I I

Grande C I I

Agroindustria Pequeña C I C I I

Grande C C I I I

Fuente Banco Mundial, 2012 Nota: C indica que la restricción es crítica, I que la restricción es importante y las celdas en blanco que la restricción no es una prioridad.

En el caso de las industrias de metal y la agroindustria, la principal restricción parece ser la

industria de insumos: los productos dependen de fuentes externas y están por lo tanto sujetos a las variaciones de los precios internacionales. En la agroindustria, la falta de acceso a financiamiento es una limitación prioritaria, en particular para las pequeñas empresas.

El estudio propone que las acciones de política pública que se implementen en Vietnam

para mejorar su competitividad deben dirigirse a los problemas tanto de las pequeñas empresas (informales, principalmente familiares, que producen para el mercado interno), como de las grandes empresas (extranjeras, que producen para la exportación). Para las pequeñas empresas, se deben implementar acciones que les permitan crecer y aumentar su productividad. Esto requerirá de (i) mejoras en las capacidades del capital humano por medio de reformas al sistema educativa, y de sistemas fuertes de capacitación; (ii) estrategias que promuevan la integración de las PYMES a la economía, tales como parques industriales, fomento de clústeres; (iii) políticas dirigidas a fomentar la competencia, buscando reducir el rol de las empresas públicas en la economía, atraer inversión extranjera directa para actividades de mayor valor agregado, promover la generación de empresas comercializadoras.

En el caso de las grandes empresas, el reto principal es encontrar nuevas formas de

sumarle valor agregado a los productos, incrementando la variedad y calidad de la producción. Para ello, es indispensable mejorar el ambiente de negocios, por medio de la facilitación del comercio, la apertura de empresas y un eficiente sistema logístico. Desde el punto de vista de las empresas extranjeras, la procedencia de la materia prima y bienes intermedios no es relevante, siempre y cuando estos sean de calidad, tengan precios competitivos y sean entregados a tiempo. Por consiguiente, la transformación de capacidades, la transferencia de tecnología, y el fortalecimiento de las capacidades empresariales están en las manos de los hacedores de política vietnamitas y del sector privado.

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8. Resultados Esperados de la Política Industrial en Guatemala

Esta sección contiene una expectativa de los resultados que podría generar una política industrial en Guatemala a partir de la experiencia internacional, pero sin tomar en cuenta las limitaciones macroeconómicas, lo cual se evaluará con más detalle en el producto dos. Tomando en cuenta esto, de manera breve podemos definir cuáles son algunos de los resultados esperados:

Aumento del ingreso. Se espera que a los pocos años de iniciada la política se podría empezar a observar incrementos en el ritmo de crecimiento del país para que repunte por arriba del 6% anual. De esta manera se espera que el PIB per cápita, que en el año 2013 era de Q27 mil anuales, se acerca a los Q.90,000, manteniendo el mismo poder de compra. Esto implicaría pasar de un ingreso promedio mensual ligeramente por arriba de los Q2 mil a uno de Q.7,500, manteniendo el mismo poder de compra.

Incremento en la creación de empleo formal. Se espera ver incrementos en la tasa de creación de empleos formales que lleven a que, en 30 años, sólo el 35% de la PEA esté trabajando para el sector informal.

Reducción de la pobreza. El empleo, la urbanización y el desarrollo económico generado por la política industrial debiesen colaborar en reducir 25 puntos porcentuales la pobreza en los próximos 30 años. Ello, al margen de las políticas sociales que se implementen.

Incremento en el capital humano del país. A 10 años debiese observarse un incremento en el capital humano de las regiones que han sido expuestas de manera intensiva a la política industrial, así como a sus alrededores. Los años de educación formal más el tiempo en capacitación debiese estar por lo menos un 50% por arriba del promedio actual. Se espera que dicha diferencia se disipe con el tiempo en la medida que las políticas educativas siguen activas en el resto del país, pero, al mismo tiempo, se esperaría observar un incremento importante en la densidad de personas con post-grados en dichas localidades.

Consolidación de la diversificación productiva del país en bienes de alto contenido de investigación y desarrollo generado localmente. Dentro de treinta años, a menos diez productos nuevos, cuya tecnología fue desarrollada en su mayor parte localmente debiese estar dentro de los principales quince productos de exportación.

Incremento en la urbanización del país. Esperamos que en treinta años la urbanización pase de representar un 51% de la población a que represente un 85%.

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9. Factibilidad Técnica de Adoptar los Instrumentos de Política Industrial en Guatemala

La capacidad de implementar políticas industriales hoy en día para Guatemala no es la misma que existía hace cincuenta años a través del Mercado Común Centroamericano. El ambiente internacional ha cambiado de manera importante así que muchas de las políticas industriales implementadas por países como Corea del Sur ya no son viables de cara a la nueva institucionalidad internacional en materia de comercio exterior. Particularmente a Guatemala la limita su adhesión a la Organización Mundial del Comercio (OMC), el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, República Dominicana y Centroamérica (DR-CAFTA, en inglés), el Acuerdo de Asociación entre Europa y Centroamérica, así como los distintos acuerdos comerciales con Centro América, México y otros países. Ellos establecen ciertas limitaciones que deben ser tomadas en cuenta a la hora de realizar políticas industriales. Entre ellas (Mercado 2010; Rodrik 2004):

No es posible implementar subsidios a la exportación. Ello implica que si se van a ofrecer subsidios, los mismos deben ofrecerse de manera que no estén vinculados con la actividad exportadora. Ello puede ser ofrecer los incentivos por pertenecer a un sector particular, por estar localizado en una localidad particular, o porque se realiza alguna actividad concreta que se ve como valiosa, como podría ser investigación y desarrollo.

No es posible establecer requisitos de contenido producción nacional. Esto implica que no se puede forzar a que las exportaciones lleven un mínimo de valor agregado nacional como requisito para poder otorgar el subsidio.

No es posible establecer restricciones cuantitativas a las importaciones. No sólo existen limitaciones a los aranceles que pueden cobrarse producto de los distintos acuerdos comerciales y sus desgravaciones programadas. También existe restricción a imponer cuotas a las importaciones.

No es posible reducir el estándar internacional de las leyes en materia de propiedad intelectual. No es posible incurrir en espionaje industrial subsidiado por el gobierno, como ocurría regularmente en Europa (Bertuci 2013; H.-J. Chang 2002), así como tampoco reducir o eliminar las leyes de propiedad intelectual, como ocurrió en Holanda y en Suiza cuando buscaban mantenerse o acercarse a la frontera tecnológica (H.-J. Chang 2002).

No es posible discriminar a otros países en compras gubernamentales. Acuerdos como el DR-CAFTA establece que el trato a bienes importados no puede ser más favorable que el otorgado a bienes domésticos. Contra ello se aclara que especificaciones técnicas en las compras no debiesen convertirse en obstáculos al comercio.

Otras restricciones. Entre las restricciones que deben tomarse en cuenta producto de la adhesión a OMC están:

o Nación más favorecida, donde el trato a un tercer país no puede ser más favorable que el otorgado a un país miembro.

o Trato nacional, donde el trato a bienes importados no puede ser más favorable que el otorgado a bienes domésticos.

o Reciprocidad, donde las políticas económicas no pueden contraponerse a los beneficios otorgados mediante acuerdos comerciales.

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o Las medidas de salvaguardia sólo pueden implementarse de forma temporal y contra un aumento súbito e inesperado.

o Medidas antidumping, no puede promoverse el dumping, o diferenciación de precios entre ventas domésticas y de exportación.

El que existan estas restricciones al tipo de política industrial que se puede implementar

no debiese ser un problema tan grave. El caso de Japón es ilustrativo. Cuando después de la Restauración Meiji, en 1868, buscó desarrollarse, no contaba con una política arancelaria independiente, pues la misma había sido limitada bajo los “Tratados Desiguales”. Lo que hizo fue buscar los espacios de política que no le estaban bloqueados. Por ejemplo, en el caso de Guatemala debiese tomarse en cuenta que entre el tipo de subsidios que pueden ofrecerse y que no entran en conflicto con los acuerdos internacionales firmados por Guatemala, se encuentran aquellos a: ciencia y tecnología, formación de capital humano y productos amigables con el medio ambiente. En cuanto a ejemplos de política industrial que si pueden emplearse a pesar de las restricciones anteriores, se pueden mencionar (Rodrik 2004):

Sí se puede otorgar préstamos para capital de trabajo, lo cual se ve en: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, México, Nicaragua, Perú, China, India y Nigeria entre otros.

Sí se puede otorgar préstamos para activos fijos o proyectos de inversión, lo cual se ve en: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, México, Perú, China, India y Nigeria, entre otros.

Sí se puede invertir en capital de las empresas, lo cual se ve en: Brasil, Colombia, México y China (Huang 2008a).

Sí se puede otorgar préstamos a sectores específicos, lo cual se ve en: Argentina, Brasil (gas natural, transporte naviero, software, etc.), Colombia (industria fílmica), El Salvador (minería), México (industria fílmica), India (industria fílmica, plantaciones de té, etc.), China (software), entre otros.

Sí se puede otorgar préstamos con enfoque geográfico, lo cual se ve en: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, India, China y Nigeria.

Sí se puede otorgar incentivos impositivos horizontales, lo cual se ve en: Chile, México, e India entre otros. Por ejemplo, se dan incentivos a la promoción comercial internacional, lo cual se ha visto en Chile.

Sí se puede otorgar incentivos fiscales para sectores específicos, lo cual se ve en: Argentina (minería y forestal), Chile (forestal, materiales nucleares), Costa Rica (forestal, turismo), México (forestal, transporte marítimo y aéreo, etc.), India (proyectos eléctricos, nuevas industrias en hardware y software, etc.), China (alta tecnología, software, etc.), y Nigeria (minería, sector eléctrico) entre otros.

Sí se puede otorgar incentivos fiscales con enfoque geográfico, lo cual se ve en: Brasil, Chile, Colombia, India, China y Nigeria, entre otros.

Se pueden otorgar subvenciones a la investigación y el desarrollo tecnológico, lo cual se ve en Estados Unidos (adelante se describe más al respecto), Europa, China y Brasil.

Cabe señalar que en el análisis realizado por Rodrik, Guatemala no empleaba ninguna de

estas políticas industriales. La revisión hecha por Mercado, que no entra en detalle, reconoce que en el caso de Guatemala existen: préstamos para activos fijos o proyectos de inversión; incentivos fiscales horizontales e incentivos fiscales para sectores específicos. Sin embargo, cabe

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cuestionarse si los incentivos fiscales horizontales a los que se refieren son los incentivos fiscales para sectores específicos, ya que estos últimos los identifican como zonas francas.

Más allá de lo señalado por Rodrik, puede verse la importancia de la política industrial y la

posibilidad de implementar distintas herramientas, en el análisis realizado por la profesora Mazzucato respecto a las intervenciones públicas que se encuentran detrás del éxito de Apple en las últimas dos décadas, particularmente cuando dicha compañía invierte tan poco en investigación y desarrollo (Mazzucato 2014). Entre las intervenciones tradicionales menciona la presión del gobierno norteamericano por abrir mercados para los productos de Apple, y el otorgamiento de incentivos fiscales a la industria, así como a consumidores que compran estos productos; también se incluyen las compras de las escuelas públicas de los productos de esta compañía. En cuanto a las intervenciones no tradicionales y que están vinculadas con el financiamiento público de un cúmulo de invenciones científicas que posteriormente son aprovechas por Apple: el desarrollo de semiconductores, la pantalla multitáctil (multi-touch screen), el sistema de posicionamiento geo-referenciado (Global Positioning System, GPS, por sus siglas en inglés), las pantallas de cristal líquido (liquid-crystal display, LCD, por sus siglas en inglés), entre otros. Este tipo de intervenciones han implicado desde descubrimientos que se han realizado en laboratorios militares norteamericanos como el Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA por sus siglas en inglés), o el otorgamiento de subvenciones a empresas privadas para realizar investigaciones específicas, entre otras medidas aplicadas.

Respecto a DARPA, Mazzucato, siguiendo el estudio de F. L. Block, señala que existe cuatro

características importantes en DARPA que le ha permitido estar aportar de manera importante al desarrollo tecnológico del sector privado de su país (Mazzucato 2014, 76–79):

1. Un conjunto de pequeñas oficinas usualmente compuestas por científicos e ingenieros

líderes en su campo, a quienes se les otorga importante autonomía presupuestaria para ir detrás de ideas prometedoras. Dichas ideas, denominadas blue-sky thinking¸se espera que tengan resultados en diez a veinte años.

2. El apoyo presupuestario que otorga DARPA se da a una mezcla de distintos beneficiarios: universidades enfocadas en investigación, nuevas empresas (start-up firms), empresas establecidas y consorcios industriales. Más importante aún, se promueve que el personal de DARPA termine el apoyo financiero a aquellos proyectos que no avanzan.

3. DARPA apoya a las empresas a lograr que sus productos tengan viabilidad comercial. 4. Como parte de sus funciones de monitoreo, DARPA también busca vincular ideas, recursos

y personas de manera que se puedan crear sinergias entre las distintas investigaciones.

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10. Mapa de Actores en la Experiencia Internacional. La Economía Política de la Reforma

El contar con buenas ideas no es suficiente. Tampoco el que exista un consenso sobre las

mismas. La reciente literatura sobre reformas institucionales señala la importancia de que los actores tengan los incentivos alineados para que la reforma se lleve a cabo. Por eso es necesario tomar en cuenta la economía política de las reformas que permitieron el desarrollo industrial en países exitosos.

El profesor Robinson señala que el principal obstáculo para la implementación de políticas

industriales no es el desconocimiento económico de los que están encargados de la planificación e implementación (Robinson 2009a). El verdadero problema, según él, yace en la economía política del país, en donde los distintos grupos políticos y económicos constantemente buscan obtener rentas, lo cual lleva a que muchas buenas políticas y proyectos se desvirtúen y no logren su objetivo. Robinson, citando a Killick, menciona el caso de una industria de calzado en Ghana, la cual no prosperó porque la presión política de los distintos grupos de presión llevó a que las distintas etapas de producción estuviesen localizadas en distintas localidades a lo largo del país, lo cual no permitía que la industria fuese rentable.

Por su parte, el profesor Nye señala que existen distintas razones por las cuales las élites

permiten que se den las reformas económicas necesarias, a pesar que las mismas parecieran ir en su contra (Nye 2009). Muchas veces las reformas ocurren porque la élite del momento no cuantifica adecuadamente los costos y beneficios de la reforma; otras veces es porque los beneficios para la generación actual se ganan a pesar que ello trae consecuencias negativas para las generaciones futuras de la élite. En comunicación directa con el profesor Nye, él señala que uno de los medios que históricamente ha funcionado para lograr convencer a los miembros de la élite que se oponen a la reforma ha sido desarrollar programas de subsidios públicos o incrementar barreras arancelarias que benefician al grupo opositor y permiten convencerlos de que la reforma avance. Él señala el ejemplo de Inglaterra y cómo la protección arancelaria y la promoción de la formación de oligopolios en la producción de cerveza y de licores permitió, a cambio, incrementar la carga fiscal que luego permitiría sostener la capacidad naval británica que luego le permitiría expandir su comercio. El comercio fomentó el surgimiento de una nueva élite que estaría detrás de la revolución industrial.

En ese sentido, esta sección busca llamar la atención sobre los actores en los que, a nivel

internacional, se ha prestado atención, pues resultan ser actores importantes en la definición de la política industrial, ya sea porque la apoyan o porque se pueden volver opositores importantes.

Presidente. El Presidente es uno de los actores más importantes para lograr políticas industriales exitosas. Park Chung-Hee de Corea del Sur, Lee Kuan Yew de Singapúr, Chiang Kai-shek en Taiwán, Deng Xiaoping en China, etc. Ellos se caracterizan por su pragmatismo y su disposición a la negociación, mientras mantienen clara la dirección a seguir. Asimismo, también se caracterizan por su capacidad por armar y mantener equipos que los rodean con alta capacidad de ejecución. Servidores públicos. El gobierno necesita contar con personal adecuado a cargo de la implementación de las políticas industriales, tanto por su conocimiento técnico, como por su

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capacidad de implementarlas dentro del aparato gubernamental. Ello implica no sólo contar con el personal adecuado para tomar decisiones y darle seguimiento a la política, sino también con las entidades y personal científico necesario para la implementación de las propuestas de investigación y desarrollo, muchos de los cuales probablemente haya que traer del exterior. La capacidad de formar dicho equipo es importante y, en algunos casos, puede tomar cierto tiempo. Ello implica no sólo atraer al talento doméstico, sino salir a buscar al talento que esté viviendo afuera del país y mantener los procesos constantes de formación. Este grupo debiese contar con los recursos adecuados y la autoridad necesaria para la implementación de la política. De lo contrario, sus oportunidades en el sector privado local, o sus oportunidades de obtener empleos en el exterior, los llevan eventualmente a dejar la administración pública.

Ejército. Por un lado, el ejército cumple la función de mantener la integridad del territorio, lo cual ha sido importante para muchos países que se han desarrollado. Por otro, el ejército ha sido muchas veces un recurso importante pues los gobiernos, pues les permite acceder a una servidores públicos disciplinados y preparados, elemento necesario para poder implementar políticas públicas exitosas. Ello se puede apreciar bien en el caso de Israel, Corea del Sur y Singapur (Senor, Singer, and Council on Foreign Relations 2011; P. Kim and Vogel 2013b; Lee 2000). Además, miembros del ejército, una vez fuera de dicha institución, dadas las habilidades que han aprendido, pueden llegar a volverse actores importantes en la economía y el manejo de empresas. De hecho, en algunos casos también se pueden llegar a convertir en elementos importantes de las agencias encargadas de la política industrial y de la atracción de inversiones. Gobiernos locales. Otro actor importante son los gobiernos locales, especialmente cuando existe una adecuada descentralización de las responsabilidades económicas a dicho nivel. Existe evidencia que la separación vertical de la estructura del Estado ha sido un factor importante en el surgimiento y el mantenimiento del desarrollo económico en Inglaterra, Estados Unidos y China (Qian and Weingast 1996b). La importancia de estos actores es que permiten: a) generar experimentos de distintos políticas entre las distintas jurisdicciones, de manera que se pueda poner a prueba distintos modelos económicos; b) la separación de poderes entre los distintos gobiernos locales y el gobierno central permite generar espacios que permiten defender las reformas positivas, como cuando, tras el incidente de la Plaza Tinanmen, los gobiernos locales permitieron defender las reformas pro-mercado impulsadas por Deng Xiaoping frente a los intentos de las nuevas autoridades chinas en el sentido contrario. La élite del sector empresarial. Aquí hacemos una diferencia con el resto del sector empresarial, considerando la experiencia coreana (E. M. Kim and Park 2013). Tras tomar el poder, Park Chung-Hee pone en arresto domiciliario a los dueños de los chaeboles, los grandes conglomerados coreanos, bajo la justificación de enriquecimiento ilícito durante el período de Syngman Rhee. No está claro si su intención era realmente ponerlos en prisión o era simplemente fortalecer su posición negociadora para lograr que este grupo se alineara con él. Lo que logró fue el compromiso del sector empresarial coreano alrededor de su programa económico. A diferencia de Taiwán, que se enfocó en las PYMES, Corea del Sur se enfocó en apoyar a estos grandes conglomerados empresariales. Por un lado, Park negociaba directamente con los dueños de los chaeboles para ofrecerles los incentivos que los motivaran a tomar los riesgos empresariales de expandirse a nuevas líneas de producción (por ejemplo, Hyundai pasa de cemento a producir barcos y automóviles), mientras ellos mantenían su alianza política y generaban crecimiento económico y empleo; también, proveerle con propuestas sobre qué proyectos debiesen implementar. Lo importante en este caso es que los incentivos no iban dados a todo el sector

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empresarial, ni siquiera a todos los empresarios más ricos del país. Park buscó dueños de chaeboles con un sólida historia exitosa de negocios, ansia constante de hacer crecer sus negocios y apetito por riesgo; buscaba visionarios (E. M. Kim and Park 2013, 272).

Otros grupos: ciudadanos, sector agrícola. Las políticas industriales, si bien pueden generar empleos, también pueden generar incomodidad en distintos grupos de los ciudadanos. El apoyo a unas regiones o a ciertos sectores económicos puede llevar a que el ciudadano promedio (en otras regiones y vinculados a otros sectores económicos) se resientan contra el gobierno y le hagan oposición en dicha política u otras. A manera de control, muchas veces se requiere un subsidio a dichos grupos para evitar presiones, como sucedió en el caso del arroz en Corea, la cual cumplía una función importante para Park Chung-Hee y era la de garantizar los votos que le permitieran ganar las elecciones (P. Kim and Vogel 2013b). Lo importante de esta política, comparada con la de la producción de zapatos en Ghana, que se mencionó anteriormente, es que dichos subsidios, si bien implicaban costos fiscales para el gobierno, no alteraban la viabilidad de la política industrial, pues no se imponían costos al funcionamiento de las industrias.

La comunidad internacional. La comunidad internacional se puede convertir en un aliado o en un obstáculo a la implementación de políticas industriales, así que es importante tenerlos en cuenta. Como amigo, uno puede tomar en cuenta el rol que tuvo Estados Unidos en el desarrollo industrial de Japón, Corea del Sur, Taiwán y Singapur. Dicho apoyo va desde apoyo con la Inversión Extranjera Directa, hasta compras de productos que permitieron el sostenimiento de las industrias en dichos países en tiempos de problemas, aun cuando esa no era la intención (Lee 2000; Yi 2006b; Rodrik, Grossman, and Norman 1995b; The World Bank 1993b). Se puede ver como como restricciones, por decirlo de manera positiva, el interés que tiene la comunidad internacional por hacer uso de las reglas comerciales que Guatemala ha firmado dentro de los acuerdos comerciales de la OMC o los tratados comerciales. Finalmente, se puede ver como obstáculo, cuando existe oposición internacional a ciertos proyectos, aun cuando no hay acuerdos comerciales de por medio, sino porque ello puede afectar su propia industria. Por ejemplo, la oposición de muchos países a la construcción de una acerera integrada en Corea (P. Kim and Vogel 2013b), o el de una cementera en Guatemala (Dosal 1988).

80

11. A Manera de Conclusión

Para el presente producto se seleccionaron tres países que sirvieran para ilustrar las medidas de política industrial que podría ayudar a Guatemala. Adicionalmente, se consideró la experiencia de otros cinco países, para tener elementos adicionales en la discusión (ver capítulo 2). Sin embargo, cabe señalar, a manera de una breve conclusión, las limitaciones sobre el uso de la experiencia internacional. En Guatemala, se suele utilizar mucho la experiencia latinoamericana como punto de partida para las políticas. El problema es que con ello nos quedamos viendo los aciertos y desaciertos de los países que han tenido un comportamiento bueno, pero no excelente. Nos quedamos al mismo nivel que Corea lo hizo a finales del siglo XIX cuando se enfocó en comprender lo que estaban haciendo los japonesas durante la Restauración Meiji y, por lo mismo, terminaron apropiándose de una “versión suavizada” de lo que realmente necesitaba hacer para lograr desarrollo. Miraban a Japón y se sorprendían de lo atrevido de sus reformas y consideraban que no eran necesarias para lograr los resultados esperados. Al final, por no querer voltear a ver a Europa y a Estados Unidos, no lograron reconocer la necesidad de las reformas importantes que necesitaban implementar y, por lo mismo, no lograron el desarrollo deseado, al menos en ese primer intento (Huh 2005).

En ese sentido, es importante tomar en cuenta las siguientes gráficas y tablas que reflejan

el crecimiento económico por persona de los países seleccionados y cómo ha cambiado su estructura económica en los últimos treinta años. Mientras América Latina muestra lecciones importantes y, el esfuerzo de “tropicalización” es digno de tomarse en cuenta, no podemos quedarnos en “nuestro vecindario” para comprender las reformas que necesitamos emprender. Por ejemplo, en las Gráfica 1.2.1 comparamos el crecimiento del PIB por persona entre Guatemala y los países latinoamericanos seleccionados. Si bien Guatemala está por debajo del desempeño de estos países, la diferencia es entre 2 y 3 puntos porcentuales para la mayor parte de la última década. La diferencia se vuelve realmente importante cuando tomamos en cuenta los países asiáticos que fueron seleccionados (Gráfica 1.2.2). Allí, la diferencia de crecimiento va de 1 a 7 puntos porcentuales en la última década, pero puede llegar a ser tan grande como 13 puntos porcentuales. Si Guatemala apunta a generar crecimiento económico, es tras ese tipo de crecimientos a los cuales debe prestarles atención.

81

Gráfica 1.2.1. Crecimiento del PIB per cápita. Guatemala y países latinoamericanos seleccionados (1970-2013)

Fuente: elaboración propia con información de (World Bank 2013).

Ahora bien, el crecimiento no lo es todo, siempre que existan períodos de transformación

económica que lleve a optar por sectores económicos que generarán más oportunidades en el futuro. Una forma de apreciar esto es en la evolución de la canasta de exportaciones de los distintos países en los últimos treinta años. Podemos apreciarlo en las Tablas 1.2.1 a 1.2.9. Primero, se aprecia que Guatemala ha transformado su canasta de exportaciones de manera importante, reduciendo en ella la participación de la agricultura, de un 70% a un 35%, la proporción más alta entre los países de la muestra. La manufactura y vestuario han crecido de manera importante, así como la exportación de productos químicos. Frente a este dinamismo, se aprecia poca movilidad, a nivel agregado, en lo que respecta a Chile y Perú. Aunque cabe señalar que en el caso de Chile lo que se dio fue una reversión, en donde los productos agrícolas y de manufactura crecieron su participación, sólo para perderla en la última década. El efecto de los precios del cobre son un factor importante aquí. Ahora bien, los esfuerzos por diversificar la economía, de la mano de Fundación Chile, debiesen tenerse en cuenta, aunque de manera cuidadosa. La cantidad importante de recursos que recibe gracias al cobre, unido a la dispersión de sus esfuerzos, hace que el caso pueda no ser realmente relevante para Guatemala.

Por otro lado, en el caso de Colombia, la principal historia es el incremento en sus

exportaciones de combustibles, que ha crecido en treinta años a convertirse la segunda exportación más importante del país. En ese sentido, la historia colombiana es la opuesta a la historia mexicana, donde se aprecia una pérdida importante en la relevancia de sus exportaciones de combustibles para darle a sus exportaciones de manufactura y maquinaria. En ese sentido, la cercanía con México puede convertirse importante para Guatemala para poder integrarnos a sus cadenas de manufactura.

-20%

-15%

-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

Chile Colombia Guatemala Peru

82

Gráfica 1.2.2. Crecimiento del PIB per cápita. Guatemala y países asiáticos seleccionados (1970-2013)

Fuente: elaboración propia con información de (World Bank 2013).

Tabla 1.2.1. Canasta de exportaciones de

Guatemala (1980, 1990, 2000, 2010)

Producto exportado

1980 1990 2000 2010

Agricultural products

70% 62% 50% 35%

Fuels and mining products

0% 2% 7% 8%

Manufactures 24% 21% 27% 32%

Iron and steel 0% 1% 2% 2%

Chemicals 0% 8% 10% 9%

Machinery and transport equipment

0% 1% 2% 2%

Textiles 4% 3% 2% 2%

Clothing 1% 2% 2% 10%

Fuente: elaboración propia con información de (World Trade Organization 2014)

Tabla 1.2.2. Canasta de exportaciones de Chile (1980, 1990, 2000, 2010)

Producto exportado

1980 1990 2000 2010


25% 32% 33% 21%


66% 53% 43% 60%





0% 1% 3% 3%


Clothing 0% 0% 0% 0%


-10%

-5%

0%

5%

10%

15%

20%

China Guatemala Korea, Rep. Vietnam

83

Tabla 1.2.3. Canasta de exportaciones de China (1980, 1990, 2000, 2010)

Producto exportado

1980 1990 2000 2010


18% 11% 4% 2%


20% 7% 3% 2%





3% 12% 21% 29%

Textiles 10% 8% 4% 3%

Clothing 7% 10% 9% 5%


Tabla 1.2.4. Canasta de exportaciones de Colombia (1980, 1990, 2000, 2010)

Producto exportado

1980 1990 2000 2010


2% 32% 19% 13%


0% 32% 36% 53%





0% 1% 4% 3%

Textiles 97% 2% 2% 1%



Tabla 1.2.5. Canasta de exportaciones de Corea del Sur (1980, 1990, 2000, 2010)

Producto exportado

1980 1990 2000 2010


5% 3% 1% 1%


1% 1% 4% 5%





12% 23% 32% 32%


Clothing 10% 7% 2% 0%


Tabla 1.2.6. Canasta de exportaciones de México (1980, 1990, 2000, 2010)

Producto exportado

1980 1990 2000 2010


12% 6% 3% 4%


59% 19% 6% 10%





3% 27% 35% 35%




84

Tabla 1.2.7. Canasta de exportaciones de Perú (1980, 1990, 2000, 2010)

Producto exportado

1980 1990 2000 2010


18% 18% 29% 20%


57% 57% 40% 58%





2% 2% 1% 1%




Tabla 1.2.8. Canasta de exportaciones de Taiwán (1980, 1990, 2000, 2010, 2013)

Producto exportado

1980 1990 2000 2010


7% 3% 1% 1%


1% 1% 1% 4%





16% 25% 33% 29%




Tabla 1.2.9. Canasta de exportaciones de Vietnam (1980, 1990, 2000, 2010, 2013)

Producto exportado 1980 1990 2000 2010

Agricultural products 23% 17%


22% 9%

Manufactures 35% 46%

Iron and steel 0% 1%

Chemicals 1% 2%


7% 11%

Textiles 2% 3%

Clothing 10% 10%


En el caso de China y Vietnam se aprecia una caída relativa en las exportaciones agrícolas y de combustibles y el fortalecimiento de las exportaciones de manufactura y de maquinaria y equipo de transporte. Por último, se encuentran Corea del Sur y Taiwán, que, consolidando sus exportaciones en manufactura, han reducido sus exportaciones de textiles y vestuario para enfocarse en las exportaciones de maquinaria y equipo de transporte.

En resumidas cuentas, la experiencia latinoamericana no es la mejor opción para pensar

la política industrial. Por un lado, su crecimiento económico en las últimas décadas ha sido por debajo del asiático. Por otro lado, no han logrado diversificar su economía de manera importante, especialmente en maquinaria y manufacturas. Colombia ahora depende un 50% de petróleo. Perú y Chile están, en términos agregados de exportación, igual que hace 30 años. La única excepción es México. Ver afuera de la región es importante. Ya mencionamos arriba cómo los coreanos en 1880, por quedarse viendo a Japón, y no ir a aprender las lecciones de los países que en la frontera económica, se quedaron cortos en sus esfuerzos.

Ahora bien, salir a ver a Asia tiene dos problemas. Primero, la política industrial ya no

puede depender de aquellos instrumentos que permitieron crecer a Corea del Sur y Taiwán, tanto por los acuerdos con la OMC (en materia de subsidios a la exportación y aranceles), como por el

85

DR-CAFTA (en materia de compras de gobierno). Tampoco tenemos el tamaño ni la importancia geoestratégica de China como para asumir que podemos asumir posiciones de poder. Por otro lado, por lo mismo, por nuestro tamaño, y por la eventual importancia que tiene esta región para contener la migración ilegal a Estados Unidos, es posible que lográsemos tratos preferenciales y que se nos permita, en el margen, implementar algunas políticas que están en el margen de lo permitido. En todo caso, aún con las limitaciones existentes, eso no implica que no exista el espacio para realizar política industrial. Ya le tocó a Japón, entre 1878 y 1910 el tener que implementar políticas industriales con muchas restricciones generadas por los "Tratados desiguales" impuestos por Occidente. Más aún, ver las importantes apuestas en inversión y tecnología que se realizan en Estados Unidos, Europa, China y Brasil por parte del estado para impulsar las innovaciones en el sector empresarial, muestran una avenida importante hacia adelante (Mazzucato 2014).

Ahora bien, este producto no es el espacio para generar recomendaciones concretas para

Guatemala. Las mismas vendrán en los productos posteriores.

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12. Anexo 1: Listado de potenciales sectores y personas a entrevistar para Producto 2

Sector Persona a entrevistar

Alimentos procesados Juan Luis Bosch Víctor Suárez Francisco Menéndez

Azúcar

Herbert Gonzalez. Luis Fernando Leal. Diego Herrera.

Banano Fernando Bolaños

Bancos Diego Pulido Flavio Montenegro

Bebidas carbonatadas Carlos Enrique Mata Luis Miguel Castillo Estuardo Porras

BPO Alejandro Renal, CEO of Atento

Café Christian Rasch

Cemento Thomas Dougherty José Miguel Torrebiarte

Cervezas Guillermo Castillo Sandro Freitas De Assis

Fertilizantes Roberto Dalton

Generación de energía eléctrica Rudolph Jacobs

Licores Roberto García Juan Antonio Busto Recinos

Minería Mario Marroquín

Palma africana Federico Kong Vielman Erasmo Sanchez

Productos farmacéuticos Mike Erickssen

Telefonía Mario López

Turismo - Hotelería Por definir

Vestuario Carlos Arias.

Plásticos Fernando López

Tecnología de Información María Mercedes de Zaghi Luis von Ahn

Textiles Roberto Zaid

Sector forestal Luis Roberto Estrada Nicol, de AFOTESA Carlos Porras, de la empresa FAMEX

Ensamble de manufactura ligera Jacobo Tefel

87

13. Anexo 2: Cuestionarios utilizados en las entrevistas para Producto 2

13.1. Cuestionario corto

1. ¿Considera que su actual negocio tiene potencial de alto crecimiento en los próximos diez años o no? ¿Por qué?

2. ¿Podría explicarnos cómo encontró esa oportunidad de negocio en un mercado globalizado tan competitivo? ¿Cómo logró superar las desventajas de costos y de economías de escala asociadas con su industria?

3. ¿Cuáles de los insumos, repuestos, servicios de mantenimiento y maquinaria y equipo que usted actualmente importa considera que podrían producirse en Guatemala, en el futuro cercano, si hubiese una política clara de apoyo a su producción del mismo? ¿Cuál debiese ser el enfoque de la política para lograr que esto suceda?

4. ¿Considera que algún subproducto de su actual línea de negocio puede tener potencial de

alto crecimiento en los próximos diez años? ¿Por qué? ¿Cuál debiese ser el enfoque de la política para lograr que esto suceda?

5. O bien ¿identifica usted algún producto no relacionado con su giro actual de negocios que pudiera derivarse de las capacidades/aprendizajes que ha adquirido con su actual línea de negocios? Por qué? ¿Cuál debiese ser el enfoque de la política para lograr que esto suceda?

6. Viendo más allá de su actual línea de negocios y de otros negocios que actualmente

existen en Guatemala, ¿qué producto o servicio considera que puede convertirse en una oportunidad para crear crecimiento económico y empleo en el país? ¿Cuál debiese ser el enfoque de la política para lograr que esto suceda en los próximos cinco años?

88

13.2. Cuestionario amplio Giro del negocio

1. ¿Cuál es el principal giro de su negocio? 2. ¿Considera que el mismo tiene potencial de alto crecimiento en los próximos diez años o

no? a. ¿Cuáles son las principales oportunidades dentro del sector? b. ¿Cuáles son las principales amenazas? c. ¿Cree que seguirá siendo tan rentable y seguro como lo es hoy, o considera que es

necesario pensar en diversificar su portafolio? Sustitución de importaciones de insumos

3. ¿Qué insumos importa actualmente? 4. ¿Cuáles de los insumos que usted actualmente importa considera que podrían producirse

en Guatemala bajo las condiciones actuales? a. ¿Por qué no lo produce usted? b. ¿Por qué cree que no lo producen otros empresarios?

5. ¿Cuáles de los insumos que usted actualmente importa considera que podrían producirse en Guatemala, en los próximos tres años, si hubiese una política clara de apoyo a su producción del mismo?

a. ¿Cuál es el principal problema que la política tendría que resolver para que dicho producto fuese producido en Guatemala?

Sustitución de importaciones de servicios de mantenimiento

6. ¿Necesita traer expertos de afuera para darle mantenimiento al equipo en su empresa? a. ¿Ha iniciado algún proceso para que personal local haga dicho mantenimiento? b. ¿Ha existido alguna empresa interesada en ofrecer dicho servicio de

mantenimiento? Si es así, ¿por qué no las utiliza? c. ¿Cuál es el principal problema que la política tendría que resolver para que dicho

servicio fuese ofrecido localmente en Guatemala? Sustitución de importaciones de repuestos de equipo

7. ¿Necesita traer repuestos de afuera para dicha maquinaria? a. ¿Ha iniciado algún proceso para producir de manera independiente los repuestos

del equipo? b. ¿Ha existido alguna empresa interesada en producir localmente dichos repuestos?

Si es así, ¿por qué no las utiliza? c. ¿Cuál es el principal problema que la política tendría que resolver para que dichos

repuestos fuesen producidos localmente en Guatemala? Sustitución de importaciones de equipo

8. ¿Qué tipo de equipo importó para iniciar operaciones? 9. ¿Qué tipo de equipo planea importar en los próximos cinco años? 10. ¿Cuál de estos equipos considera usted que podrían producirse en Guatemala, en los

próximos cinco años, si hubiese una política clara de apoyo a su producción del mismo? a. ¿Cuál es el principal problema que la política tendría que resolver para que dicho

producto fuese producido en Guatemala?

89

Subproductos 11. ¿Considera que algún sub-producto de su línea de negocio puede tener potencial de alto

crecimiento en los próximos diez años? ¿Por qué? b. ¿Ha iniciado algún proceso para producir dicho subproducto? c. ¿Ha existido alguna empresa interesada en producir localmente dicho

subproducto? d. ¿Cuál es el principal problema que la política tendría que resolver para que dicho

subproducto fuese producido localmente en Guatemala? Diversificación productiva

12. Viendo más allá de su actual línea de negocios y de otros negocios que actualmente existen en Guatemala, ¿qué producto o servicio considera que puede convertirse en una oportunidad para crear crecimiento económico y empleo en el país? ¿Cuál debiese ser el enfoque de la política para lograr que esto suceda en los próximos cinco años?

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