Prof. Dr. Martin Junkernheinrich Zum Status quo der Finanzsituation kommunaler Gebietskörperschaften - Wird die kommunale Finanzkraft den Aufgaben ländlicher

Prof. Dr. Martin Junkernheinrich

Zum Status quo der Finanzsituation kommunaler Gebietskörperschaften

- Wird die kommunale Finanzkraft den Aufgaben ländlicher Kommunen gerecht -

Ländliche Kommunen vor dem Kollaps?Herbsttagung der Agrarsozialen Gesellschaft e.V.

13. November 2008 in Göttingen

Prof. Dr. Martin Junkernheinrich 13. November 2008 Seite 2

Gliederung

1. Zur kommunalen Finanz- und Schuldensituation

2. Zur räumlichen Umverteilungsfunktion des kommunalen Finanzausgleichs

3. Was ist zu tun? Zur Lösung des kommunalen Finanzproblems


Kommunaler Finanzierungssaldo 2007

Die deutschen Gemeinden und Gemeindeverbände erzielten im Jahr 2007

einen Überschuss von

8,6 Mrd. € = 112 Euro je Einwohner.




Kommunales Haushaltsergebnis für Deutschland 2007

108

-17

91

16

107

112

6

Primärergebnis

Finanzergebnis

Ordentliches Ergebnis

Vermögensbewegung

Jahresüberschuss/-fehlbetrag

Finanzierungssaldo

sonstige besondere Finanzierungsvorgänge

€ je Einwohner

Kommunales HaushaltsergebnisDeutschland 2007


102

-4

97

31

128

141

13

Primärergebnis

Finanzergebnis


Vermögensbewegung


Finanzierungssaldo


€ je Einwohner

Kommunales Haushaltsergebnis Deutschland 2007 - kreisfreie Städte -


108

-22

86

12

98

101

3

Primärergebnis

Finanzergebnis


Vermögensbewegung


Finanzierungssaldo


€ je Einwohner

Kommunales Finanzergebnis Deutschland 2007 - kreisangehöriger Raum -


112

207

189

110

207

47

110

39

- 43

- 34

118

110

5

114

114

105

Flächenländer insges.

Baden-Württemberg

Bayern

Brandenburg

Hessen

Mecklenburg-Vorpommern

Niedersachsen

Nordrhein-Westfalen

Rheinland-Pfalz

Saarland

Sachsen

Sachsen-Anhalt

Schleswig-Holstein

Thüringen

Westdt. Flächenländer

Ostdt. Flächenländer

Kommunaler Finanzierungssaldo 2007 in Euro je Einwohner 2007Länder alphabetisch sortiert


Kommunaler Finanzierungssaldo 2007 in Euro je Einwohner 2007Länder nach der Bevölkerungsdichte sortiert

47

110

110

114

110

189

5

- 43

118

207

207

- 34

39

112

114

105

Mecklenburg-Vorpommern

Brandenburg

Sachsen-Anhalt

Thüringen

Niedersachsen

Bayern

Schleswig-Holstein

Rheinland-Pfalz

Sachsen

Hessen

Baden-Württemberg

Saarland

Nordrhein-Westfalen




Kommunaler Finanzierungssaldo 2007 in Euro je Einwohner


Finanzierungs-saldo

in € je EinwohnerDurchschnitt 1991/2000 und 2001/2007

-43,0

6,8

-41,5

-53,7

-21,1

-86,1

-32,7

-49,2

-51,1

-29,3

-116,0

-96,5

-10,7

-87,2

-31,6

-92,2

-20,5

41,0

8,9

-11,2

-33,4

-14,3

-39,2

-72,3

-103,7

-75,2

72,2

-42,4

-22,4

47,4

-29,0

19,5


Baden-Württemberg

Bayern

Brandenburg

Hessen

Mecklenburg-Vorpom.

Niedersachsen

Nordrhein-Westfalen

Rheinland-Pfalz

Saarland

Sachsen

Sachsen-Anhalt

Schleswig-Holstein

Thüringen



Finanzierungssaldo

Ø 91/00

Ø 01/07


-61,5

-35,1

-48,8

-21,9

-107,3

-87,7

-44,5

-13,3

-54,6

-21,4

4,0

24,0

Flächenländer insgesamt

kreisfreie Städte

Kreise


kreisfreie Städte

Kreise


kreisfreie Städte

Kreise

Finanzierungssaldo 1990-2000 und 2001-2007 in Euro je Einwohner

Ø 91/00

Ø 01/07


-61,5

-35,1

-48,8

-21,9

-107,3

-87,7

-44,5

-13,3

-54,6

-21,4

4,0

24,0

Flächenländer insgesamt

kreisfreie Städte

Kreise


kreisfreie Städte

Kreise


kreisfreie Städte

Kreise

Finanzierungssaldo 1990-2000 und 2001-2007 in Euro je Einwohner

Ø 91/00

Ø 01/07


Investitionen: Abgetaucht in Auslagerungen*

* abhängig von der Ortsgröße

Seite 1413. November 2008 Seite 14


Über öffentliche Schulden …

13. November 2008 Seite 15


… unrichtige Schulden und …



… unöffentliche Schulden



Kommunale Gesamtschulden



Kassenkredite der gemeindlichen Kernhaushalte am 31.12.2007 in € je Einwohner

9

16

301

515

324

521

763

811

26

400

175

48

376

415

190

1 115

Baden-Württemberg

Bayern

Brandenburg

Hessen

Mecklenburg-Vorpom.

Niedersachsen

Nordrhein-Westfalen

Rheinland-Pfalz

Saarland

Sachsen

Sachsen-Anhalt

Schleswig-Holstein

Thüringen

Flächenländer insg.




1.355

979

722

250

kreisfreie Städte

kreisangehöriger Raum

Schulden der kommunalen Kernverwaltungam 31.12.2007 in Euro je Einwohner

- Deutschland -

fundierte Schulden Kassenkredite


1.433

968

802

274

kreisfreie Städte


Schulden der kommunalen Kernverwaltung am 31.12.2007 in Euro je Einwohner

- Westdeutsche Flächenländer -


979

1.027

344

132

kreisfreie Städte


Schulden der kommunalen Kernverwaltung am 31.12.2007 in Euro je Einwohner

- Ostdeutsche Flächenländer -



Kommunale Finanzkraft und kommunale Bedarfe

Kommunale Finanzkraft

Originäre Finanzkraft

• Grundsteuern A und B

• Gewerbesteuer

• Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer

• Gemeindeanteil an der Einkommensteuer

• Kompensation Familienleistungs- ausgleich

Aufstockung Finanzausgleich

• Schlüsselzuweisungen

• Bedarfszuweisungen etc.

• Investitionszuweisungen

Regelbedarfe

Einwohner = Einwohner(z.B. Bürgerbüro, Ordnungsamt)

Sonderbedarfe

• Ländlicher Raum- zentralörtliche Versorgung (z.B. Kultur [lokal], Bildung)- flächen-/entfernungsinduzierte Mehrbedarfe (z.B. Schüler- fahrtkosten, Straßen)

• Städtischer Raum- zentralörtliche Versorgung (z.B. Kultur [regional/national],

Bildung)- verdichtungsinduzierte Mehrbedarfe (z.B. Boden- preise, ÖPNV, Sozialbedarfe)


Kommunale Finanzkraft und kommunale Bedarfe

Theoretisch-normative Grundkonzepte

• Fiskalischer Wettbewerbsförderalismus

• Sockelgleichwertigkeit im Raum

Methodische Herangehensweise

• Aufteilung auf Gemeindetypen

• Abgrenzung der Finanzkraft

• Bedarfsmessung: originär versus statistische/regressionsanalytische Ableitung

Politische Wertungen

• Was sind gleichwertige Lebensverhältnisse? Ausstattungsstandards

• Welche Mindestausstattung ist zu gewährleisten?

• Welcher Grad an Umverteilung ist sachgerecht?


Originäre Steuereinnahmen und aufstockende allgemeine und Investitionszuweisungen in Euro je Einwohner 2007

1 299

824

433

429

kreisf reie Städte


Westdeutsche Flächenländer

Steuern Zuweisungen

Aufstockung+52,1 %

+33,4 %

564

426

869

789

kreisf reie Städte


Ostdeutsche Flächenländer

Steuern Zuweisungen

Aufstockung+185,1 %

+154,0 %


Anforderungen an ein zukunftsfähiges Gemeindefinanzsystem

Bedarfsgerechtigkeit Anpassungsfähigkeit Anreizkompatibilität

Niveau-gerechtigkeit

Einnahmen-veränderung

Wirtschaft-lichkeit

Präferenz-gerechtigkeit

Aufgaben-wandel

Struktur-gerechtigkeit

Ausgaben-intensität

ökono-mische

Anliegen

Wirtschafts-nähe

Bürgernähe soziale Anliegen

ökolo-gische

Anliegen


Wege zur kommunalen Entschuldung:Zwei Stoßrichtungen

Primärsaldoausgleich

Altschuldenabbau

Nachhaltigkeit der aktuellen Aufgabenerfüllung

Entlastung des Haushalts um Kosten aus früheren Perioden

Vermeidung künftiger Defizite


Wege aus der Verschuldung zu einer nachhaltigen Haushaltspolitik

• Klare Regeln: Verschuldungsgrenzen bleiben unverzichtbar

• Unabhängige Haushaltsaufsicht: Anwalt und Kontrolleur der Kommunen

• Schuldensoli: Der Preis übermäßiger Schulden

• Entschuldungsfonds: Nothilfe im Gegenzug für vorausschauende Haushaltsführung



Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!

Kontakt: [email protected]


Faktoren eines kommunalen Haushaltsausgleich: ein Mix aus …

lokaler sozioökonomischer Position

• Wirtschaftsstruktur

• Sozialstruktur

• Siedlungsstruktur

finanzpolitischem Ordnungsrahmen

• hohe rechtlich bestimmte Aufgaben- und Ausgabenbelastung bei geringer Dotierung des Finanzausgleichs

• mangelnde Informationen bzw. deren unzureichende Wahrnehmung

• schuldensteigernde Anreizstrukturen (finanzpolitische Prinzipien verletzt)

• unzureichende Haushaltskontrolle

endogenen Faktoren der Kommunalpolitik

• Akteurseigenschaften (politische Ansichten, pol.-administrative Fähigkeiten)

• lokaler Demokratietyp (Kommunalverfassung, politische Kultur, Ortsgröße)

• Parteiendifferenz

• kommunale Erblast, Vergeblichkeitsfalle


Wege aus der Verschuldung zu einer nachhaltigen Haushaltspolitik

Institutionelle Mängel → Mangelnde Korrespondenz

Fortdauernde Defizite → Risiko der „Vergeblichkeitsfalle“

Individuelles Fehlverhalten: Bürger → „Anspruchsinflation“

Individuelles Fehlverhalten: Politik → Verletzung selbstgesetzter Grenzen

Schuldensoli

Entschuldungsfonds

Unabhängige Aufsicht



Elemente kommunaler Entschuldungsstrategien

mittel-/langfristige kommunale Entschuldungsstrategie

Schuldenfonds des Landes

verbindliches Leitbild „Nachhaltige Finanzwirtschaft“

feste Regeln

entschuldungsorientierte „Belohnung“ (Landeszuschuss)

auskömmliche Dotierung der Schlüsselmasse

geringerer Ausgleichsgrad im Schlüsselzuweisungssystem

Tilgungsplan

Ableitung eines quantitativen Entschuldungsziele

Realisierung auf der Basis einer Gemeindefinanzreform


Kassenmäßige Steuereinnahmen und Bruttoinlands-produkt in Deutschland 1991 bis 2012

100

110

120

130

140

150

160

170

180

190

200

1

99

1

1

99

2

1

99

3

1

99

4

1

99

5

1

99

6

1

99

7

1

99

8

1

99

9

2

00

0

2

00

1

2

00

2

2

00

3

2

00

4

2

00

5

2

00

6

2

00

7

20

08

*

20

09

*

20

10

*

20

11

*

20

12

*

19

91

= 1

00

Bruttoinlandsprodukt

* Nach der Steuerschätzung vom Mai 2008. Quelle: Eigene Berechnungen nach BMF und Statistisches Bundesamt.

Steuereinnahmen

BIP

Steuereinnahmen

in jeweiligen Preisen

preisbereinigt


Fehlsteuerung von kommunalen Haushalten - Problemlösungen und Problemursachen im Überblick -

Problemursachen Problemlösungen

Information und Wahrnehmung

• Komplexität und Intransparenz des Systems• unstrukturierte Informationsfülle• Informationsdefizit in einzelnen Bereichen• kein Wahrnehmungszwang

Interpretation






• Neues Rechnungswesen (Doppik)• Controlling• Finanzplanung• Benchmarking• Frühwarnsystem







Interpretation

• inhaltlich unbestimmtes und sachlich nicht angemessenes Leitbild

• unzureichende Kenntnis der Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge

• keine Maßstäbe für Risikobewertung







Interpretation

• inhaltlich unbestimmtes und sachlich nicht angemessenes Leitbild

• unzureichende Kenntnis der Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge

• keine Maßstäbe für Risikobewertung

• Leitbild des finanzpolitischen Entwicklungskorridors• Leitbild des staatlichen Verschuldungs- und

Zinsmaximums• Leitbild der demografischen Nachhaltigkeit der

Kreditaufnahme




Anreize

• Ausweichreaktionen zu Lasten Dritter• Haftungsbegrenzung, Verzicht auf • (begrenzte) Konkursfähigkeit von Gebiets- körperschaften • bonitätsabhängige Zinsgestaltung (Preissignal)




Anreize

• Ausweichreaktionen zu Lasten Dritter• Haftungsbegrenzung, Verzicht auf • (begrenzte) Konkursfähigkeit von Gebiets- körperschaften • bonitätsabhängige Zinsgestaltung (Preissignal)

• Schaffung klarer Verantwortlichkeiten (Korrespondenzprinzip mit den Elementen Konnexität, Äquivalenz und Subsidiarität)• zwischen föderalen Ebenen• innerhalb der Gebietskörperschaften• zwischen den Generationen

• begrenzte Aufhebung der kommunalen Selbstverwaltung

• Einführung risikoadäquater Zinssignale


Fehlsteuerung von Haushalten - Problemlösungen und Problemursachen im Überblick

Fehlverhalten

• Fehleinschätzungen• Fehlentscheidung• Ausweichreaktionen zu Lasten Dritter


Quelle: eigene Darstellung



Fehlverhalten


• Anreize • Funktions-/Autonomiezuwachs • höherer Selbstbehalt • Leistungszulagen• Sanktionen • Konsolidierungsauflagen • externe Verwaltung • Amtshaftung





Fehlverhalten



Haushaltskontrolle

• fehlende oder unzureichende Kontrollorgane• Lücken bei Sanktionsmechanismen• politische Rücksichtnahmen





Fehlverhalten



Haushaltskontrolle

• fehlende oder unzureichende Kontrollorgane• Lücken bei Sanktionsmechanismen• politische Rücksichtnahmen

• enge Verschuldungsgrenzen• strikte, leitbildorientierte Regelbindungen bei

Grenzüberschreitungen• Schuldensoli• Haushaltsaufsicht mit hohem Autonomiegrad



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