1

ARGENTINA TRABAJA

Planeamiento y conflictos en el Programa de Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja”

Cátedra: Mabel Twaites Rey

Autor: Casa, Paola Verónica

García, Ignacio Andrés

Universidad de Buenos Aires

2

Índice.

Antecedentes………………………………………………………………………………………………………………4

Surgimiento de la cuestión socialmente problematizada…………………….…………………..10

El desarrollo de la política pública………………………………….………………………………………….16

La resolución de la cuestión…………………………………………….………………………………………21

Conclusión:………………………………………………………………………………………………………………23

3

Introducción

¿Por qué estudiar el Estado? ¿Cómo se analiza al mismo? ¿Desde que perspectiva se hace? ¿Cuales elementos, acciones o hechos nos permiten dar cuenta de cómo y en qué momentos se pone en marcha los complejos mecanismos del aparato estatal?

Muchas de estas preguntas buscan ser respondidas por la materia “Administración y Política Públicas”, cátedra Twaistes Rey que se dicta en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Nosotros creemos que ninguna de las mismas tiene una respuesta única. Por el contrario, son muchas las visiones que buscan construir marcos interpretativos que nos orienten en la tarea compleja de analizar el aparato estatal. Aparece la imperante necesidad de estudiar al Estado para comprender en profundidad al mismo teniendo en cuenta que los diferentes análisis e interpretaciones enriquecen la relación que existe entre el Estado y la Sociedad.

Este trabajo toma como consigna el análisis de las Políticas Publicas que emanan de aquella relación, principalmente desde la esfera del Estado. Específicamente, se estudiará el programa “Ingreso Social con Trabajo” (“Argentina Trabaja”) desde una de las distintas metodologías utilizadas en el campo. En este caso, entonces, utilizaremos la que proponen Oszlak y O´Donnell, respondiendo a una serie de preguntas que surgen al momento de la elaboración de dicho análisis. Las mismas nos llevan a observar desde un pasado remoto y hasta las significaciones de largo alcance que podría tener hacia el futuro. Partiendo desde la concepción las políticas públicas consideradas como el “estado en movimiento”, creemos que el análisis de este programa social es importante para un análisis más profundo de las políticas públicas sociales. Por eso nos arriesgamos a decir que si los acontecimientos de diciembre del 2001 significaron en parte, la crisis del Estado neoliberal, el presente (año2010) nos muestra una realidad que a pesar de sus continuidades, es diferente. Las “diferentes” tomas de posición de los actores que intervienen en la “creación” y aplicación del Programa, constituyen una interacción compleja que es necesario analizarla para poder dar cuenta de cómo es el Estado en movimiento para comprenderlo en profundidad. El trabajo contemplará entonces las siguientes cuestiones:

I. Antecedentes históricos de políticas de asistencia social y políticas de trabajo, en

el contexto de determinados modos de acumulación capitalista: neoliberalismo y modelo post crisis del 2001.

II. El surgimiento de la cuestión que implicará analizar los conflictos alrededor de la

propia definición de la misma, los actores en juego y sus características.

III. El desarrollo de la política pública, atendiendo al proceso societal e intraburocrático y las distintas tomas de posición de los actores.

4

IV. Proceso de resolución: resolución o continuidad de la cuestión socialmente problematizado.

Antecedentes históricos y justificación metodológica

El marco teórico utilizado en el presente trabajo se compone principalmente, como hemos enunciado anteriormente, por la metodología que proponen Oszlak y O´Donnell. Además se buscará enriquecer el trabajo, con aportes de otros autores en los temas más controversiales y específicos.

Analizaremos al programa “Argentina Trabaja” desde la visión que entiende a la política estatal como un “conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores en la sociedad civil.”1. Entendemos que esta definición no basta para dar cuenta de la importancia del análisis de las políticas públicas porque como dicen los autores, en el fondo lo que se está tratando de comprender es la compleja relación que existe entre Estado y Sociedad. “Las sucesivas políticas (…) definen y encuadran un proceso social que puede constituirse en privilegiado objeto de análisis para acceder a un conocimiento más informado sobre el Estado y las sociedades latinoamericanas, y sus mutuas relaciones”2. Por lo tanto Estado y Sociedad, lejos de ser esferas autónomas y separadas, ambas están constantemente en relación y ésta es entendida como una relación de dominación.

De esta manera los autores proponen ciertas pautas a seguir para analizar las políticas públicas, una de las más importantes son los diferentes niveles de contexto en el cual se desarrolla la misma. Las transformaciones de la sociedad y del Estado pueden ser analizadas a través del ciclo vital de las políticas públicas (surgimiento, tratamiento y eventual resolución), el contexto de la agenda (es el conflicto, las coaliciones y las diferentes tomas de posición de los actores que se generan alrededor de las cuestiones que deben integrar la agenda) y el contexto de la estructura social (quienes son los actores potenciales respecto de una cuestión, qué recursos pueden movilizar, cuál es su significado para esos autores, cuales son los patrones probables de su emergencia, tratamiento y resolución).

Un análisis de tal envergadura nos ayudará a alejarnos de estudios más rápidos y generales, pero que resultan más peligrosos. Las políticas públicas vistas como meros outputs que emanan del Estado a partir de las necesidades de la sociedad civil, nos dibuja una imagen sesgada del proceso interactivo que se desarrolla entre el Estado y la Sociedad. A su vez Oszlak y O´Donnell se oponen a los análisis de políticas públicas solo en términos de formulación e implementación. Dicha visión, fetichizaría y reduciría las políticas públicas a un mero proceso tecnocrático de producción, donde el saber técnico se considera superior a cualquier proceso de construcción pensado en

1 Ibíd., p. 112. 2 Ibíd. p. 108.

5

una lógica política, el proceso tecnocrático es el proceso del cálculo. Lejos de esto, las políticas públicas se constituyen a través de un proceso político, en el cual se van reinterpretando sus fines y sus medios.

El programa “Ingreso Social con Trabajo” (“Argentina Trabaja” en adelante) entendemos que debe analizarse en un proceso de tensión entre, por un lado, las políticas de reforma del estado y las políticas sociales neoliberales y, por el otro, las políticas que emanan de un “nuevo modelo de acumulación” o por lo menos distinto al de los años noventa. Ambos puntos de tensión están atravesados por los hechos producidos en diciembre del 2001, concebidos como el punto de quiebre o bisagra de aquellos puntos de tensión.

Las transformaciones del Estado que se propusieron en los gobiernos de Carlos Saúl Menem “expresaron (…) una nueva forma histórica de relación entre la economía del país y la economía internacional, nuevas relaciones de fuerza entre el capital y el estado y nuevos limites económicos y políticos para la acción del estado”3. En este sentido las políticas publicas de esta etapa significaron la perdida de poder y capacidad de acción del Estado, frente a sectores pobres y marginados de la sociedad: “las transformaciones de los años 90 estabilizaron la economía institucionalizando y profundizando la violenta distribución regresiva de la riqueza que se había impuesto durante los episodios hiperinflacionarios” 4

A través de un discurso modernizante de las estructuras del Estado se articuló

un proceso masivo de despidos formalmente llamados “retiros voluntarios”. Además en 1991 se modifica la Ley Nacional de Empleo que “autorizó a los empleadores a recurrir a contratos por tiempo determinado, redujo el costo de las cargas sociales a cargo de los empleadores y flexibilizó los mecanismos de contratación”5. Sumado a esto, las privatizaciones de las empresas del estado, las de servicios y las productivas, redujeron en gran cantidad los empleados estatales, proceso profundizado posteriormente con la descentralización de los organismos nacionales administrativos, educacionales y relacionados a la salud. “Pese a la apariencia de retirada del Estado, este ha jugado un papel clave en este proceso al adaptar su propia estructura institucional a la integración en la globalización capitalista a mediar para que la lógica de la globalización se extendiera al conjunto de las relaciones sociales en el país.”6 Las transformaciones de la estructura del Estado causaron un efecto disciplinador en la sociedad, el resultado no solamente fue una sociedad casi por completo despolitizada, sino que además surgió un fenómeno: los nuevos pobres urbanos. Quienes pueden entenderse como sectores que habitan en las grandes ciudades que, en el modelo de acumulación propio del estado de bienestar, se mantenían por fuera de la línea de pobreza gracias a la fuerte presencia del Estado en los servicios públicos y a su vez, muchos eran empleados en la administración estatal. “El escenario social postcrisis es devastador. La población en condiciones de pobreza creció al doble del ritmo que la población total de America Latina (44% y 22% respectivamente), poniendo de relieve

3 Felder Ruth (2007) “Auge y crisis de las reformas neoliberales y transformación del estado en la Argentina”. En Fernández, Arturo

(editor), Estado y sindicatos en perspectiva latinoamericana, Prometeo, Buenos Aires. 4 Ibíd., p. 5. 5 Ibíd., p. 7. 6 Ibíd., p. 17.

6

un proceso de producción de pobreza que no obedece a causas demográficas sino estructurales y de política económica. Alrededor del 80% de los 60 millones de “nuevos pobres” generados en la década de 1980 viven en las ciudades, acelerando el proceso de urbanización de la pobreza”7. Actualizando los datos, en el 2002 en las grandes áreas urbanas, el 57,5% de su población se encontraba por debajo de la línea de la pobreza y el 27,5% se ubicaba por debajo de la línea de indigencia8.

Es llamativo el pasaje de términos y conceptos en tan poco tiempo, durante casi cuarenta años la economía y el modelo de acumulación capitalista giraba entorno al pleno empleo, hacia fines de los años noventa la desocupación pasó a ser un problema estructural. Esta transformación abrupta en materia de empleo y de políticas sociales entendemos que no es simplemente producto de una crisis económica. Si bien durante la década de los noventa, Latinoamérica atravesó la crisis del tequila, consideramos que las profundas desigualdades sociales, políticas, económicas y culturales latentes hacia el fin de la década son consecuencia de las políticas aplicadas por los gobiernos y actores sociales que introdujeron un nuevo modelo de acumulación capitalista, el modelo neoliberal.

En este sentido, Carlos Vilas nos propone un análisis interesante: “sin negar ni reducir su especificidad, toda política social debe ser analizada en el marco más amplio del esquema de acumulación en curso en un país determinado”9. En este sentido el neoliberalismo cambia el eje principal desde donde parten las políticas sociales: “lo social es considerado ante todo una dimensión del gasto, no de la inversión”10. Por otro lado las políticas sociales del neoliberalismo, se entienden como funciones de acumulación financiera, no es casual que las mayorías de las políticas sociales menemistas hayan partido del Ministerio de Economía. A su vez se entienden como funciones asistenciales, destinadas a los sectores más vulnerables de la pobreza: “la política social neoliberal asume un carácter eminentemente asistencial”11. Por último, las políticas sociales de los años noventa se entienden en el marco de la teoría del derrame: el crecimiento a gran escala de la economía y las tazas de crecimiento del PBI, generarían beneficio y crecimiento de manera escalonada y equitativa para todos los sectores de la escala social, obviamente empezando desde arriba hacia abajo.

Las políticas sociales neoliberales se asientan además en tres pilares conceptuales:

Privatización: si bien las empresas públicas no entraban en la esfera de las políticas sociales del modelo de desarrollo o de acumulación anterior al neoliberalismo, cumplían indirectamente un rol redistributivo. Ya que las bajas tarifas constituían un mecanismo que apaleaba los altos niveles de infracción y mejoraba las posibilidades de consumo en otros rubros. El remate de casi todas estas empresas trajo consecuencias nefastas para un gran sector de la población. Las tarifas altas y la desuniversalización van a ser características de las nuevas y modernas empresas de

7 Vilas, Carlos: “De ambulancias, bomberos y policías: la política social del neoliberalismo”, en Desarrollo Económico Nº 144, p.

938. 8 Datos obtenidos del INDEC en base a EPH, Octubre 2002 sobre 31 aglomerados. 9 Vilas, Carlos. Op. Cit. p. 932. 10 Vilas, Carlos. Op. Cit. p.134. 11 Vilas, Carlos. Op. Cit. p. 935.

7

servicios, los servicios básicos pierden así, su condición de público y pasan a regirse por la lógica de mercado: de ahora en más, quienes posean los recursos económicos necesarios son los destinatarios de esos servicios. Nos referimos a servicios esenciales como el gas, el agua o la electricidad que no llegaron a los lugares más alejados de los grandes centros urbanos, y dentro de estos, muchas “villas miserias” quedaron fuera de los planes de inversión. Si a esto le sumamos la privatización del sistema de seguridad social y el desfinanciamiento en los sectores de salud y educación (ambos espacios emblemáticos de las políticas sociales del estado benefactor) incentivando la inversión privada en estos sectores y su correspondiente consumo. Durante este período tuvo lugar al auge de las instituciones educativas privadas en todos los niveles como así también de medicina prepaga. Estos ejemplos nos dejan en claro que la tan anunciada modernización del Estado, no contemplaba a los sectores más vulnerables.

Focalización: la universalización había sido una de las características principales de las políticas sociales del estado de bienestar, pero los años noventa además de significar un proceso de reforma estructural del aparato estatal, significaron el recorte en los presupuestos de agencias destinadas al desarrollo social y a luchar contra las desigualdades y niveles de inequidad. Como decíamos anteriormente refiriéndonos al trabajo de Carlos Vilas, lo social en el neoliberalismo significa gasto y no inversión. “Dada la contracción de los fondos asignados a la política social, se busca garantizar hasta donde sea posible que los recursos lleguen efectivamente a quienes están dirigidos”12. Así la focalización es entendida también como la “ayuda social” o “salvataje social” a aquellos sectores que se encuentran en situaciones de extrema pobreza: por lo tanto, el Estado se ve obligado a discriminar entre los mismos pobres. A la vez los pobres deben organizarse para competir por la asignación de programas o pequeños montos de dinero: “la focalización resulta muy sensible a las luchas redistributivas, más agudas cuanto más grave es la crisis y más escasos los recursos. Esto se advierte sobre todo con los fondos especiales; los grupos con mayor organización captan más recursos. Es difícil redireccionar hacia los pobres el gasto que antes llegaba a los grupos medios: en general presionan poco o mal por falta de experiencia y por su propia vulnerabilidad; además no son los pobres quienes diseñan los programas, son los técnicos de clase media o los funcionarios de agencias internacionales.”13.

Descentralización: este concepto se relaciona principalmente con las críticas que hace el neoliberalismo al esquema de centralización administrativa y decisional del modelo anterior. Por lo tanto la descentralización consistirá en que las decisiones no tan importantes se tomen en niveles gubernamentales inferiores, así como organizaciones de la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales. Se entendía que los recursos, que ahora son escasos, eran mejor asignados de manera local que dependiendo de las complejas agencias burocráticas. Muchos discursos utilizaron conceptos como eficiencia o eficacia para enmascarar una realidad que no muchos prestaban atención, mientras se desmantelaban las agencias nacionales y se traspasaban responsabilidades a las agencias locales, en la mayoría de los casos el paso de responsabilidad, no significaba el traspaso de recursos. “Una de las dificultades que

12 Vid nota 8, p. 938 13 Vid nota 8, p. 940

8

la descentralización debe enfrentar, se refiere a la falta de capacidad en las instancias a las que se transfieren los servicios. Esto suele traducirse en ineficiencia en la prestación de los servicios, en el surgimiento de múltiples instancias y organismos para desempeñar funciones que antes correspondían a uno solo (...) la descentralización, sin la presencia de un estado central con decisión política de corregir desigualdades, abandonaría a su propia suerte a los sectores sociales mas débiles.”14

Podemos ver así que el neoliberalismo y sus políticas sociales no significaron simplemente una mera directriz de arriba hacia abajo, al contrario, la reforma del Estado fue posibilitada por la acción de muchos actores heterogéneos y hasta de diferentes sectores económicamente desiguales. Sin embargo entendemos que muchos actores, en especial los “nuevos pobres” fueron quedando cada vez mas relegados en este proceso de transformación estructural y las consecuencias son observables en los hechos de diciembre del 2001. Diferentes sectores de la sociedad reclamaban al Estado un cambio de rol en la mayoría de sus aspectos: económico, social, político y cultural. No es casualidad que estos acontecimientos se hayan desarrollado principalmente en lugares urbanos, y en los más concentrados. Aquellos que habían sido expulsados del modelo de desarrollo, estaban ahí en la calle reclamando algo que anteriormente habían conocido, la presencia del Estado.

Por primera vez en muchos años, los medios de comunicación reflejaban la profunda crisis que atravesaba la relación Estado – Sociedad, al punto que el primero parecía que por momentos se desvanecía. Los gobiernos que sucedieron buscaron garantizar de manera mínima la responsabilidad del Estado que reclamaba la sociedad, pero recién con el ascenso de Néstor Kirchner, el Estado comenzó a recuperar el rol dinámico y se ven los intentos de un modelo de acumulación distinto en algunos aspectos al del neoliberalismo. En un contexto más general, el gobierno de Néstor Kirchner se encuadra dentro de un proceso que abarca a la mayoría de los gobiernos Latinoamericanos, donde los movimientos sociales irrumpen en el escenario político deslegitimando al modelo neoliberal.

Desde una visión general el gobierno vuelve a tomar las riendas del Estado para tomar un protagonismo, volviéndose más interventor en cuanto a economía política y volviendo a considerar la cuestión del empleo dentro de la esfera de acción estatal. Este gobierno pretende mostrarse recuperando el rol de un estado promotor de la creación de empleo. El trabajo no es entendido solamente como un medio para generar ingresos, sino también como un canal de inclusión social. Este cambio en el rol del Estado, se vio profundizado por una fuerte intervención en el tipo de cambio, el control sobre las cuentas fiscales y la política de superávit fiscal. Sumando a una suba generalizada de los precios internacionales de las commodities se creo un marco excepcional para la acumulación de capital, expresado principalmente en los flujos de exportaciones. Este capital fue redistribuido gracias a las retenciones, principalmente al sector productivo de la economía, esto produjo que la tasa de empleo empezara a crecer de manera constante.

14 Vid nota 8, p. 941

9

No entendemos este proceso post-neoliberalismo como el nacimiento de un nuevo modelo de acumulación o desarrollo, como si lo hace Bresser-Pereira, quien denomina al periodo como “neodesarrollismo”. Si bien compartimos la visión del autor sobre que el presente modelo de acumulación retoma ciertos ítems del desarrollismo de los años cincuenta y sesenta pero que a su vez implica cierta continuidad con algunos rasgos del neoliberalismo, por eso compartimos la visión de “nuevo desarrollismo reformista”. Ya que en el ámbito de las políticas sociales no pudo reestructurar el rumbo de la focalización y retomar el camino de la universalización, a pesar que debemos reconocer que la asignación universal por hijo se acerca a lo que podríamos denominar una política social universalista, lo que sería bastante novedoso en la región Latinoamericana. El programa “Argentina Trabaja” viene a inscribirse en este contexto: un momento de continuidad y de cambio en materia de políticas sociales, pero no es un contexto de nuevas reformas estructurales. El principal asignador del empleo en los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Kirchner sigue siendo el mercado para aquellos “nuevos pobres” de fines de los años noventa.

10

Surgimiento de la cuestión socialmente problematizada:

Este apartado tiene como objetivo profundizar el análisis siguiendo la metodología que proponen Oszlak y O´Donnell. Así, se intentará definir cuestiones más específicas tales como el surgimiento de la cuestión socialmente problematizada, que da fundamento a la contracción del programa Argentina Trabaja. Se intentará desmenuzar el “período de iniciación” lo cual significa, con respecto a una cuestión, un problema presente en la sociedad; “aprender quien la reconoció como problemática, como se difundió esa visión, quién y sobre la base de qué recursos y estrategias logró convertirla en cuestión15 a la vez se buscará comprender el accionar de los diferentes actores sociales que están en juego, cuales son sus intereses, con qué recursos, alianzas y oposiciones se presentan y de qué manera pueden influir en las políticas del Estado. Porque “analizar el lapso previo al surgimiento de una cuestión y el proceso del cual ésta se convierte en tal, es importante no solo para interpretar eventos posteriores, sino también para iluminar algunos de los problemas más generales sobre las características del Estado y las nuevas modalidades que asumen sus patrones de interrelación con la sociedad civil”16.

Esto nos permite analizar el programa Argentina Trabaja desde una visión más integral, las políticas públicas se constituyen como “nudos” dentro de la red de relaciones sociales que se incierta en la relación Estado – Sociedad, cada nudo constituye un “conjunto de iniciativas y respuestas (...) que observadas en un momento histórico y en un contexto determinados permiten inferir la posición del Estado frente a una cuestión que atañe a sectores significativos de la sociedad”17 son precisamente estas sucesivas tomas de posición lo que va estructurando, modificando y reinterpretando la cuestión tal cual fue interpretada por el o los actores que la “problematizan socialmente.” Lo cual no significa que el punto de llegada (resolución de la cuestión) nunca responda a los objetivos iniciales que los actores propusieron, más bien se debe entender como un proceso de negociación política permanente.

Para empezar a indagar sobre la cuestión socialmente problematizado que existe de fondo y da sentido al programa Argentina Trabaja, definimos la misma como el “desempleo estructural”. Como se dijo anteriormente, los gobiernos posteriores a la crisis económica y social del 2001, han apostado principalmente al mercado y a las políticas macroeconómicas para revertir la compleja situación de los “nuevos pobres”. Al mismo tiempo, las políticas sociales buscaron combatir esta problemática a partir de la focalización o la trasferencia de dinero directamente hacia los sujetos beneficiados. En este sentido pareciera que dentro de las agencias estatales chocan dos tipos de programas, por lo menos un tanto contradictorios como es el caso del “Programa Jefas y Jefes de Hogar”, “Programa de Emergencia Alimentaria”, “Programa Remediar”18 y el “Programa Manos a la Obra”. El cual es destinado a la creación de cooperativas de

15 OSZLAK Y O´DONNELL, “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación”, en Revista Venezolana de

Desarrollo Administrativo, Nº 1, Caracas, 1982, p. 110 16 Ibíd., p. 111 17 Ibíd., p. 112 18 El Programa Jefes y Jefas de Hogar (PJYJH), permitió rápidamente asegurar un ingreso de $150 por mes a dos millones de grupos familiares sin trabajo; el Programa de Emergencia Alimentaria (PEA), que se ejecutaba por intermedio de las provincias entregando

alimentos a grupos familiares y/o comedores comunitarios; y el Programa Remediar, de provisión gratuita de medicamentos

esenciales en 6000 centros distribuidos en todo el país, alcanza a unos 15 millones de personas.

11

trabajo autogestionadas y la creación de mutuales de microcrédito. La creación de puestos de trabajo a través de las cooperativas es un claro signo de cómo las políticas públicas recogen de forma particular alguno de los reclamos que los movimientos sociales tenían a finales del 2001. Este tipo de políticas lograra no solo crear puestos de trabajo, sino que además varias organizaciones sociales van a empezar a ver con buenos ojos este tipo de medidas y se acercarán más al gobierno. Ya en el gobierno de Néstor Kirchner organizaciones de desocupados como “Barrios de Pie”, la Central de Trabajadores Argentinos, organismos de Derechos Humanos como las Madres de Plaza de Mayo y Abuelas de Plaza de Mayo manifestaron que ese era el camino a seguir, por lo tanto acompañaron muchas de las políticas del gobierno, como ejemplo de los nudos que ata y desata el Estado. En materia de políticas sociales se puede notar una constitución heterogénea de las mismas, lo cual nos indica que el modelo si bien se aleja del neoliberalismo, hay continuidades.

Tomando la analogía musical que hacen Oszlak y O´Donnell para dar una nueva imagen al estudio de políticas estatales, entendemos que el programa “Argentina Trabaja” es un acorde más o el último visible en el pentagrama que delinea la cuestión socialmente problematizada que definimos. Es así como la cuestión del desempleo estructural se problematiza socialmente a partir de los hechos del 2001, en los cuales un grupo heterogéneo de actores sociales (principalmente organizaciones de desocupados y “piqueteros”) hacen que la cuestión se eleve a un nivel superior que atraviesa a casi toda la sociedad y el Estado. Porque “para la perspectiva adoptada en este trabajo interesan (…) aquellas cuestiones respecto de las cuales el Estado también toma posición”19. Pero el Estado hacia finales del 2001 y los meses posteriores toma una posición concreta frente al descontento social generalizado: reprime. Por lo tanto todos sus canales político-institucionales para poder revertir la situación adversa se habían agotado por completo, los recursos, la capacidad y las alianzas del mismo se desvanecieron y se puedo ver un Estado “desnudo” en su naturaleza: limitado al uso de la fuerza y violencia propias de las instituciones políticas estatales. Así la cuestión socialmente problematizada no va a ser resuelta por las diferentes políticas posteriores que sucedieron al gobierno de Fernando De La Rua. Por lo tanto, en el contexto donde se lanza el programa aquí trabajado, creemos que la cuestión sigue estando problematizada; esto nos hace dar cuenta de lo compleja que es la cuestión del desempleo estructural, ya que como su nombre lo indica, es un problema estructural de la relación Estado y Sociedad y no un mero problema coyuntural.

El programa Argentina Trabaja propone como objetivos generales: “la promoción del desarrollo económico y la inclusión social, generando nuevos puestos de trabajo genuino, con igualdad de oportunidades, fundado en el trabajo organizado y comunitario, incentivando e impulsando la formación de organizaciones sociales de trabajadores, quienes tendrán a su cargo el desarrollo de las acciones enunciadas precedentemente”20. Puede verse que el propósito del plan presenta varios objetivos, que van en sintonía con otros programas que han sido desarrollados a lo largo del gobierno de Néstor Kirchner y del actual gobierno: así el Programa Nacional Familias,

19 Vid nota 16, p. 109

20 Resolución Nº 3182. www.desarrollosocial.gov.ar/pdf/res3182_2009.pdf

12

el Programa de seguridad Alimentaria21 y el ya mencionado programa “Manos a la Obra”, tienen algunos puntos en común. Los beneficiarios del programa se caracterizan por ser personas con alta vulnerabilidad social, hay trasferencias de recurso directamente del Estado (principalmente dinero) para llevar acabo emprendimientos productivos o para cubrir ciertas necesidades básicas. Esta “discriminación social” entre los beneficiarios, sigue presente en el programa que analizamos, ya que en una primera etapa, fue de focalización geográfica y tuvo como objetivo asignar de manera equitativa la cantidad de puestos de trabajo disponibles (inicialmente 100.000) entre los Distritos del Gran Buenos Aires. Para ello, se aplicó el Distribuidor inicial del programa. El distribuidor se construyó en base a dos fuentes primordiales: la población de 18 – 64 años en hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas (Censo Nacional de Población y Vivienda realizado por el INDEC en 2001) y la Tasa de Desocupación del aglomerado “Partido del Gran Buenos Aires” correspondiente al 2° Trimestre de 2009 (encuesta permanente de Hogares realizada por el INDEC).

La creación de puestos de trabajo a través de las cooperativas, demuestra un claro límite en la creación de empleos con baja o poca calificación, ya que principalmente las cooperativas están destinadas a las ramas de la construcción y a las obras públicas en general. A su vez el andamiaje institucional y burocrático por el que se asignan los puestos de trabajo en un principio contaba con una estructura con varias agencias, que a través de la “Unidad Ejecutora” del programa, que depende directamente del Ministerio, se crean diferentes “Coordinadoras”: de Planificación, Sanitaria, Financiamiento, Formación y Laboral. Las cuales posteriormente no se verán en acción porque el programa se articuló principalmente a través de las intendencias de los Municipios del Gran Buenos Aires. Por lo tanto, se genera una estructura de asignación poco transparente y oportunista al clientelismo, muchos intendentes tomaron el programa como una herramienta política de presión para conseguir adeptos a sus fuerzas o por lo menos para acallar voces descontentas. Desde las múltiples formas que existen para hacer frente a la cuestión del desempleo estructural, entendemos que este programa se aproxima más a las características de un programa social neoliberal, a pesar de que en lo discursivo se pretende dar una imagen contraria y opuesta al neoliberalismo22, su estructura principal si bien se separa del mero asistencialismo, encuentra dentro de la red de relaciones sociales grandes limites para su implementación, obligando al Gobierno Nacional negociar permanentemente la asignación de cupos y la manera en que se distribuyen. Por lo tanto, si el programa en sus objetivos pretende la creación de 100.000 puestos de trabajo genuinos, entendemos que el contexto estructural social donde se incierta lo determina, en parte, a ser un programa que busca silenciar el nivel de conflicto social latente a causa del desempleo y el contexto más general de crisis internacional y, por otro lado, se inscribe en el contexto de la necesidad del gobierno de generar mayor legitimidad debido a la derrota en las elecciones de Junio del 2009.

21 Para ampliar información ver: http://www.desarrollosocial.gov.ar/planes/pa/default.asp 22 Ver discurso de Cristina Kirchner el 14 de Agosto de 2009 en ocasión del lanzamiento del programa. Disponible en:

www.casarosada.gov.ar/index.php?option=com_content&task=view&id=6305&Itemid=66

13

En este sentido entendemos que el Gobierno con el lanzamiento del programa, pone nuevamente en agenda pública la cuestión socialmente problematizada, porque si bien en los gobiernos anteriores no había sido resulta y la cuestión no dejo de estar socialmente problematiza, es principalmente el gobierno Kirchnerista, a través de su toma de posición, quien posibilita que la cuestión se reproduzca en los principales medios. Esta toma de posición del Estado frente a la cuestión, moviliza a los actores que están envueltos en la problemática. A pocos meses del lanzamiento del programa una nota en el diario “La Nación” enfatizaba sobre la movilización de ciertas organizaciones de desocupados descontentas por la forma en como se ejecutaba el mismo: “El fin de la tregua entre el Gobierno y los piqueteros no oficialistas se dio a conocer anteanoche mediante un comunicado de unas 20 organizaciones que habían logrado un principio de acuerdo con Desarrollo Social por el plan de cooperativas, pero se concretó ayer con cuatro cortes simultáneos de la Corriente Clasista y Combativa (CCC)”. En este sentido la respuesta automática de ciertas organizaciones, motivó a que el tema no salga de agenda rápidamente y se mantenga también de manera prolongada en los medios de comunicación, por lo tanto si bien el Gobierno da el punta pie inicial, la movilización de una parte de los actores involucrados provoca la vigencia del tema en la agenda pública.

Por otro lado hacia dentro de las organizaciones que se ven envueltas en la cuestión socialmente problematizada, hay organizaciones que han constituido alianzas manifiestas con el Gobierno Nacional como pueden ser la Central de Movimientos Populares (CMP): que abarca a mas de treinta organizaciones sociales, las cuales tienen a varios de sus integrantes como beneficiarios del programa y, por otro lado movimientos como el Frente Popular Darío Santillán, la Corriente Clasista Combativa o el Movimiento Teresa Rodríguez, que nuclean a varias organizaciones distribuidas a lo largo del país, cuyos miembros no han sido incorporados en su totalidad dentro de los beneficiarios. El principal reclamo y causa por la que se movilizan estas organizaciones, es la necesidad de que sean incorporados sin sufrir discriminaciones políticas por no estar alineados con el oficialismo, y por otro lado reclamar para que las estructuras corruptas del conurbano donde esta montado el programa, se convierta en una estructura transparente y equitativa. Bajo el lema “Cooperativas sin punteros” varias organizaciones se movilizaron para reclamar la ejecución del programa: “lo que salimos a reclamar es que reconozcan e incluyan en el programa a las organizaciones que venimos luchando y sosteniendo hace más de diez años, cientos de comedores comunitarios, emprendimientos productivos, cooperativas, iniciativas de trabajo y educación en nuestros barrios. El gobierno evalúa que, de cara al 2011, es más importante mantener contentos a los intendentes y a los punteros y dejarlos que armen cuadrillas municipales con una lista clientelar y manejado de forma punteril que garantizar un salario de 1300 pesos a miles de personas que vienen trabajando de forma cooperativa y autogestionada. Sin embargo, las realidades que vivimos en los barrios día a día nos obligan a reclamar el derecho al trabajo.”23 El lema es claro y conciso, refleja en parte que el discurso de algunas organizaciones valoran el programa en sí (reconocen que es el plan social más ambicioso en los últimos tiempos), pero critican la práctica: “la disputa por el manejo de las

23 http://www.frentedariosantillan.org/fpds/index.php?option=com_content&view=article&id=76:por-trabajo-para-todas-y-todos-

icooperativas-sin-punteros-&catid=5:territorial-desocupadxs&Itemid=24

14

cooperativas es central, ya que el gobierno se propone hacerlo a través de los intendentes. En este esquema, las tareas pasarían por labores improductivas como el barrido de veredas, y el puntero se podría quedar con una parte del ingreso o extorsionar con que se participe en los actos oficiales porque “sino te dan la baja”, como viene sucediendo con programas similares”.24 Otras organizaciones más cercanas al gobierno han reconocido la dificultad de la implementación del programa, debido a los “punteros” del conurbano, es así que la organización 8 de Octubre, encolumnada dentro de la Central de Movimientos Populares (CMP) se manifestó frente al Ministerio de Desarrollo Social el 5 de Noviembre, uno de sus dirigentes decía: ““Somos oficialistas, pero cortamos la calle porque hay funcionarios de segunda línea de este gobierno que no entienden cómo se vive, qué le pasa a la gente en el conurbano y qué es lo que hacen los intendentes con el plan ‘Argentina Trabaja’, que lo usan como un botín de guerra y les impiden el acceso a los que no tienen nada”, señaló Leandro Díaz, del 8 de Octubre.”25

Por otro lado, hay un hecho particular en este contexto que es interesante analizar, Oszlak y O´Donnell entienden que “son otros actores no “directamente” afectados por la cuestión, quienes deciden iniciarla o revindicarla, por interpretar que su resolución, en determinado sentido será mas congruente con sus intereses y preferencias, mejorará sus bases de apoyo político o disolverá tensiones previsibles que pueden amenazar su poder relativo”26. El lugar que ocuparon los medios de comunicación en el ciclo vital del programa Argentina Trabaja es de suma importancia, resulta necesario contextualizar el nivel de confrontación de las organización sociales no oficialistas con el gobierno, en la lucha que existe entre este último y ciertos medios de comunicación, principalmente con el grupo Clarín. Los cortes de calles y las manifestaciones de ciertas organizaciones sociales fueron utilizados por varios medios para reflejar un aparente descontento generalizado de la sociedad con el Gobierno, buscando principalmente un rédito político de la situación a pesar de que no tengan ningún interés concreto en la cuestión socialmente problematizada: por un tiempo los titulares dejaron de reflejar los “cortes de calles” y el “caos de tránsito” y los mostraron como reclamos válidos.

Antes de pasar a la resolución de la cuestión, creemos necesario remarcar un concepto anunciado en la primera parte del trabajo, el estudio de las políticas públicas y su ciclo vital, implica atender al surgimiento, desarrollo y posterior resolución de la cuestión, lo cual se inscribe en una red de relaciones sociales muy amplia, donde a cada momento y en cada acción de los actores involucrados en una cuestión el proceso se va redefiniendo, lo cual genera un conflicto entre las partes que interactúan. Volvemos a insistir, si bien la cuestión se problematiza hacia finales del 2001, el Gobierno de Cristina Kirchner coloca el tema nuevamente en agenda, dando lugar al posicionamiento de los actores a través de movilización, manifestación, cortes de calles y acampes, que en su conjunto van delineando y reinterpretando la cuestión y su ciclo vital en el mismo momento en el que anuncia el plan. El conflicto que genera dicho proceso tiene que ser entendido como propio de la naturaleza de la relación que

24

http://www.frentedariosantillan.org/fpds/index.php?option=com_content&view=article&id=124&Itemid=28 25 http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-134720-2009-11-05.html 26 Vid nota 16, p. 109

15

existe entre Estado y Sociedad y no como un mero problema de implementación o falta de voluntad de las agencias burocráticas.

16

El desarrollo de la política pública

El Programa de Ingreso Social con Trabajo fue creado por la resolución 3.182

del Ministerio de Desarrollo Social el 6 de Agosto de 2009 y ratificado por el decreto presidencial 1.067 el 14 de Agosto de 2009. El Programa se inserta institucionalmente en el Ministerio de Desarrollo Social, más precisamente en la Unidad Ejecutora de Ingreso Social con Trabajo establecida a partir de dicho decreto, cuyo titular es designado por la Ministra de Desarrollo Social y tiene jerarquía de Subsecretario. Asimismo, la normativa del programa se encuentra afectada por la resolución Nº 3026 establecida el 26 de septiembre de 2006 por el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES). La resolución reglamenta el armado de cooperativas de trabajo vinculadas a actividades económicas planificadas por el Poder Ejecutivo Nacional, provincial o municipal. Por otro lado, la resolución Nº2476 del Ministerio de Desarrollo Social del 3 de Mayo de 2010, resuelve adecuar el Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” en función de los cambios producidos en los programas, proyectos y organismos intervinientes en el área. Se hace referencia particular a la creación del Programa de Ingreso Social con Trabajo. De este modo, el Plan Nacional “Manos a la Obra” queda asimilado en su conjunto a la marca registrada “Argentina Trabaja”. El Programa de Ingreso Social con Trabajo queda inserto en este espacio junto al programa de proyectos socio-productivos, al programa de formación del microcrédito para el desarrollo social “Padre Carlos Cajade” y al programa de inversión social. En términos de la oferta programática disponible, el programa coexiste, desde su creación, con otras iniciativas sujetas a la economía social promovidas por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Estas iniciativas, de menor alcance que el programa bajo análisis, se encuentran vinculadas al Plan Manos a la Obra e incluyen proyectos como talleres familiares y comunitarios, pequeñas cooperativas socio productivas, de servicios o incluidas en los centros integradores comunitarios (CIC), cooperativas y mutuales de microcrédito, organizaciones de micro finanzas del sector social, entre otros. También se observa, en algunos casos, una superposición funcional con programas municipales. El Programa de Ingreso Social con Trabajo tiende a absorber, en la medida de su alcance, a los beneficiarios de este tipo de programas. Es el caso, por ejemplo, de los beneficiarios del Programa de Inversión Social (PRIS), de nivel nacional, y de beneficiarios de programas de empleo municipal, que, generalmente, continúan efectuando las mismas tareas bajo otra estructura de financiamiento. El tipo de trabajos realizados, en general, fueron similares a los de empleados municipales: construcción de veredas, limpieza de zanjas y cordones, corte de pasto y refacciones en centros municipales, salitas de salud y escuelas. Sin embargo, el salario percibido y las condiciones de trabajo son peores con respecto a los trabajadores municipales. Entendemos que desde el Estado se decide iniciar la cuestión con la esperanza de que su resolución “mejorará sus bases de apoyo político o disolverá tensiones previsibles que pueden amenazar su poder relativo”27. En este sentido, es relevante referirse al contexto político de surgimiento, signado por la derrota oficialista en las elecciones legislativas del

27 OSZLAK Y O´DONNELL, Ob. Cit. Pág. 115.

17

28 de junio de 2009 en la provincia de Buenos Aires. Una vez que el plan Argentina Trabaja cobra notoriedad pública comienzan a sucederse distintos posicionamientos por parte de los actores no estatales que a su vez generan reacomodamientos y una toma de postura por parte de los actores estatales. Sin embargo, desde el FPDS se había planteado con anterioridad la exigencia al gobierno de “políticas concretas que den respuesta al hambre y la pobreza”28, contemplando incluso el fortalecimiento de cooperativas. No obstante es preciso resaltar que la toma de posición del Estado (por acción u omisión) tiene más relevancia debido a que suele ser un parámetro a partir del cual el resto de los actores sociales se posiciona. En el caso estudiado la relación política previa entre el gobierno y cada una de las organizaciones fue determinante para que éstas definan una posición con respecto a la política pública. Además el Estado es quien tiene la última palabra en la definición y aplicación de las políticas, más allá de que, como veremos más adelante, influyen en sus decisiones las tomas de posición de los actores no estatales. Los grupos piqueteros que no están aliados al gobierno rápidamente se movilizaron para pedir reformas al plan. Ya en septiembre, a un mes del anuncio, comenzaron a realizarse piquetes y movilizaciones en distintos puntos del Conurbano y la Capital Federal. El FPDS, bajo el lema “cooperativas sin punteros”, planteó sus objeciones: la insistencia oficial en políticas sociales focalizadas; la limitación de su aplicación en esta etapa sólo al Gran Buenos Aires; el otorgamiento de un plan social, y no de un trabajo; el rol de los intendentes y punteros en la conformación de las cooperativas; la relación confusa entre la cooperativa y el Estado; y la cuestionable sustentabilidad del plan en el largo plazo.29 El movimiento Barrios de Pie (sector de Libres del Sur, antes cercano al gobierno) desde el anuncio del plan se ha manifestado reiteradamente a través de piquetes en los accesos a la Capital federal y acampes en la 9 de julio. Reclamaban que el programa de cooperativas se articule con las organizaciones sociales, más allá de su tendencia política. Debido a una programación de cortes de este movimiento en los accesos a la Capital, el jefe de gabinete, modificando el posicionamiento estatal frente a los piquetes, instruyó al jefe de la Policía Federal para que radicara una denuncia preventiva por extorsión. Esta medida generó un unánime rechazo por parte de los actores sociales vinculados a los movimientos sociales y organismos de DD.HH.30 Asimismo se contradice con el discurso oficialista de no criminalizar la protesta social y con las palabras de Alicia Kirchner, quien expresó: "Dejamos atrás la política de judicialización de la pobreza para entrar en la política de los derechos de los niños"31. De esta forma se puede observar el “carácter abiertamente conflictivo que frecuentemente asumen las tomas de posición del Estado frente a una cuestión”32. Juan Carlos Alderete, líder de la Corriente Clasista y Combativa, explicaba durante el acampe el 24 de febrero en la 9 de julio: “Pedimos que no se discrimine a los que no son kirchneristas. Se hace con una perversidad tremenda, y hemos registrado clientelismo

28 “Piquetes frente al Ministerio de Desarrollo Social de Nación y en 4 provincias”, FPDS. Disponible en:

www.frentedariosantillan.org/fpds/index.php =57:piquetes-frente-al-ministerio-de-desarrollo-social-de-nacion-y-en-4-provincias 29 “Cooperativas sin punteros: 5 claves para entender las posibilidades y limitaciones”, FPDS. Disponible en: frentedariosantillan.org/fpds/index.php?option=com_content&view=article&id=124&Itemid=28 30 El Gobierno denuncia a piqueteros por protestar, La Nación, 12 de mayo de 2010. Disponible en:

www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1263789&origen=NLTitu 31 La calle superó al Gobierno, La Nación, 13 de mayo de 2010. Disponible en:

www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1264174&origen=NLTitu 32 OSZLAK Y O´DONNELL, Ob. Cit., p. 114

18

en todos los municipios”33. En abril la CCC de Rosario, reclamó con piquetes por la implementación del plan en Santa Fé. La Cámara Argentina de la Construcción y la UOCRA, como actores no estatales organizados, “pusieron un alerta sobre el plan de cooperativas porque les resta tareas a las empresas y, en paralelo, les quita empleo a los trabajadores de la construcción.”34 Este posicionamiento implica una estrategia para alertar e influir al gobierno. Repasemos ahora de forma cronológica los sucesivos reclamos que llevaron a cabo las organizaciones sociales y las respuestas u omisiones que generaron en los actores estatales, ya que toda política estatal se ve atravesada por un doble proceso: societal e intraburocrático. Los días 2 y 3 de noviembre de 2009, más de veinte organizaciones de desocupados, nucleadas en el Frente de Lucha por Cooperativas sin Punteros, acamparon frente al ministerio de Desarrollo Social (entre ellas el FOB, FPDS, CTD Aníbal Verón, MTD Aníbal Verón NF, Movimiento Unidad y Lucha y MTR Santucho). Decidieron la medida luego de denunciar que un preacuerdo que habían alcanzado con Yeni Amaya, vicejefa del gabinete de asesores del Ministerio, no fue cumplido. Éste consistía en la inscripción a través de asistentes sociales; un cupo de planes para las organizaciones sociales y una rápida implementación35. De esta forma lograron negociar con el Gobierno y acordaron acceder a cinco mil puestos, de los cien mil que Argentina Trabaja preveía para el Conurbano en su primera etapa. Sin embargo desde el ministerio dijeron que la protesta era totalmente injustificada, ya que la inscripción al plan debía hacerse en cada municipio. Así, el gobierno nacional lograba recomponer las relaciones con los intendentes. A pesar del diálogo abierto, había versiones contrapuestas entre las organizaciones y el ministerio. El Estado, mas allá de instalar la cuestión con cierta autonomía, luego es influenciado por los actores no estatales para redefinir la política pública. El jueves 5 de noviembre de 2009 fueron los piqueteros ligados al oficialismo quienes se manifestaron frente a Desarrollo Social, pero para mostrar su apoyo al plan. Sin embargo, también plantearon la desconfianza que genera el manejo de los intendentes en la conformación de cooperativas. Luis D´Elia, presidente de la Central de Movimientos Populares señaló: “Reconocemos que el reclamo es justo, porque no se puede otorgar este plan de manera excluyente a los intendentes del PJ”36. De esta forma vemos que tanto los piqueteros más cercanos al gobierno como los opositores, coinciden en que los intendentes del PJ juegan un rol clave en Argentina Trabaja y que así el gobierno nacional está fortaleciendo sus posiciones partidarias a nivel territorial. Los piqueteros no alineados con el oficialismo volvieron a acampar el 1 de diciembre, esta vez frente a la Casa Rosada, denunciando el incumplimiento por parte del Gobierno de los compromisos asumidos. El ministerio había prometido un calendario de inscripción para los miembros de las organizaciones, pero éstas siguen denunciando el manejo discrecional por parte de los intendentes. Desde el Ministerio de Desarrollo Social se difundió un comunicado que "rechaza de manera contundente" que el

33 La intimidad del acampe piquetero de la 9 de Julio, lapoliticaonline, 24 de febrero de 2010. Disponible en:

www.lapoliticaonline.com/noticias/val/63741/la-intimidad-del-acampe-piquetero-de-la-9-de-julio.html 34 Bajo fuego, Cristina defendió polémico plan de cooperativas, Ámbito Financiero, 2 de octubre de 2009. Disponible en:

www.ambito.com/diario/noticia.asp?id=485419 35 Los piqueteros levantaron campamento, Página/12, 4 de noviembre de 2009. Disponible en: www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-134667-2009-11-04.html 36 Un piquete a favor del plan de cooperativas, Página/12, 5 de noviembre de 2009. Disponible en: www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-

134720-2009-11-05.html

19

programa "sea clientelista". "No queremos que las familias sean cautivas de nadie. Se deben respetar las condiciones del plan"37. Sin embargo, esta posición inicial de inscripción individual fue modificada, luego de las diversas negociaciones a las que llevaron los piquetes de las organizaciones sociales. El miércoles 24 de febrero, Barrios de Pie, el Polo Obrero, el Movimiento Teresa Vive, el Territorial de Liberación y la CCC volvieron a acampar frente al ministerio. El reclamo tenía dos ejes principales: “por un lado, que los integrantes de los movimientos que fueron inscriptos el año pasado empiecen a trabajar; en segundo lugar, ser anotados en municipios donde no pudieron, como La Matanza y La Plata”38. Debido a las críticas que recibió la implementación del plan desde distintos sectores, Alicia Kirchner, ministra de Desarrollo Social y Daniel Reposo, síndico general de la Nación, abrieron a fines de febrero dos jornadas de trabajo para conformar un sistema de rendición de cuentas del programa y para fijar pautas comunes, independientemente de cada municipio.39 El 16 de marzo el Frente de Lucha por Cooperativas sin Punteros volvió a protestar, esta vez frente al INAES, ya que fruto de las negociaciones habían logrado cupos para el plan. Exigieron “cobro inmediato de todos los trabajadores y trabajadoras incorporados al programa, una solución inmediata a los cientos de trabajadores observados y que directamente han desaparecido de los padrones de inscriptos, y que sea respetada la autonomía de las cooperativas propias organizadas desde los movimientos sociales para integrarse a Argentina Trabaja”40. Asimismo, diputados de bloques opositores del Congreso de la Nación (GEN, Libres del Sur, Proyecto Sur, Diálogo por Buenos Aires, SI y UCR) dispusieron convocar a una audiencia pública sobre el plan Argentina trabaja para el 18 de marzo de 2010, donde se denunció discriminación y arbitrariedad del programa41. El 19 de marzo el ministerio de Desarrollo Social informó que el programa Argentina Trabaja contaba con más de 84.000 personas que estaban trabajando y cobrando por sus tareas. Precisó además que en el mes de marzo se incorporaron 14.773 cooperativistas42. Sin embargo, el rol de las cooperativas seguía siendo confuso. Se conformaron cooperativas “desde arriba” para poder ejercer un mayor control desde el Estado, mientras que se ignoraron las preexistentes y críticas del gobierno. En marzo, después de siete meses de cuestionamientos al plan, se produjo un recambio en el segundo cargo de relevancia dentro del Ministerio de Desarrollo Social, la Secretaría de Gestión y Articulación Institucional. De esta forma observamos como los actores no estatales producen reformulaciones hacia el interior de la burocracia estatal y en las relaciones horizontales entre las unidades estatales. El anterior negociador, Ernesto Paillalef (un aliado de Emilio Pérsico, líder del Mov. Evita), fue reemplazado por Sergio Berni, un hombre de confianza de la presidencia.43 Berni negoció con la CCC, el Polo Obrero, el MST-Teresa Vive, el Bloque Piquetero Nacional y el CUBa-MTR

37 Piqueteros antikirchneristas acampan en la Avenida de Mayo, La Nación, 1 de diciembre de 2009. Disponible en:

www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1206403 38 Otro acampe frente al ministerio, Página/12, 25 de febrero de 2010. Disponible en: www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-140949-2010-02-25.html 39 Idem. 40 Otra jornada en las calles, Página/12, 17 de marzo de 2010. Disponible en: www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-142166-2010-03-17.html 41 http://audienciapublicaargentinatrabaja.blogspot.com/ 42 El programa "Argentina Trabaja" ya tiene más de 84 mil personas trabajando. Disponible en: www.prensa. medios.gov.ar/2010/03/19/6260-el-programa-argentina-trabaja-ya-tiene-mas-de-84-mil-personas-trabajando.php 43 El Gobierno busca fracturar al bloque piquetero antikirchnerista, La Nación, 24 de marzo de 2010. Disponible en:

www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1246835

20

incorporar cada semana a 750 cooperativistas provenientes de sus filas. “De esta manera, en lo inmediato habrá 3000 piqueteros más por mes en el plan Argentina Trabaja, lo que implicará un presupuesto global de unos $ 3.600.000 por mes sólo para este sector.”44 En cambio, las agrupaciones Barrios de Pie, el MTL, el FPDS y el MTD Aníbal Verón (Nueva Fuerza) no aceptaron la oferta del Gobierno. Así, la negociación logró dividir al frente piquetero contestatario. Aquellos que ingresaron al plan a través de organizaciones sociales lograron depender directamente del INAES, ya que, en términos de Oszlak y O´Donnell, hubo una cristalización institucional, otorgando nuevas funciones a un organismo preexistente. El 12 de mayo, Barrios de Pie volvió a cortar los accesos a la Capital y el Frente Cooperativas sin Punteros realizó un piquete en la autopista 25 de mayo. "Ya no sólo se trata de ingresar al programa. Muchos compañeros anotados no trabajan ni cobran por trabas administrativas de Desarrollo Social", denunció Federico Orchani, del FPDS. "Nos someten al arbitrio del intendente, el Movimiento Evita, el Frente Transversal (del ex diputado Edgardo Depetri) o del puntero de turno" agregó45. El 20 de mayo, luego de negociar con los funcionarios de Desarrollo Social y con el secretario de la Presidencia Oscar Parrilli, Barrios de Pie logró la regularización y capacitación de 2000 desocupados que estaban inscriptos en el plan Argentina Trabaja y no hizo el campamento que tenía previsto frente al ministerio durante los festejos por el Bicentenario. La intervención de Parrilli demuestra que los posicionamientos de los actores sociales movilizados habían llevado al Estado a darle prioridad a la negociación. La CCC, el MST y el Polo Obrero, por su parte, realizaron el 24 una vigilia en la Plaza Lorea. El líder de la CCC expresó: “Nuestro intento es llegar a un diálogo directo con la ministra Alicia Kirchner porque la implementación del plan es muy desprolija”46. En muchos reclamos de las organizaciones sociales podemos observar un discurso habitual de la literatura técnica sobre administración, en el que se realzan positivamente los fundamentos y objetivos de una política estatal mientras que se critica enérgicamente su implementación, que produciría una distorsión o conflicto con respecto a la formulación inicial. Sin embargo, creemos con Oszlak y O´Donnell que “el conflicto de políticas puede, en gran medida, atribuirse a la presencia, dentro del aparato estatal, de unidades con variable grado de autonomía, capaces de influir en diversas instancias del proceso, que entran en conflicto cuando debe definirse la posición del Estado frente a una cuestión social”47.

44 Idem. 45 Caótica jornada de protestas y cortes, La Nación, 13 de mayo de 2010. Disponible en: www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1264108&origen=NLTitu 46 “Los piqueteros acordaron con el gobierno y no habrá acampe”, Tiempo Argentino, 21 de mayo de 2010, P. 8. 47 OSZLAK Y O´DONNELL, Ob Cit., p. 113.

21

La resolución de la cuestión.

Las movilizaciones que se han producido durante el corriente año por varias organizaciones sociales en el marco del reclamo de la restructuración del programa “Argentina Trabaja”48, nos hace entender que la cuestión todavía no se ha resuelto, por lo tanto, continua socialmente problematizada. Uno de los principales aliados del gobierno, Luis D’Elía, reconocía durante el mes de febrero que “si esto no cambia, en marzo va a haber 70 u 80 mil tipos saliendo a la calle a reclamar”. D’Elía denunció que los intendentes del PJ bonaerense dejan afuera a los movimientos de desocupados: “Se nos impide el acceso y se entrega mansamente toda esta estructura a un sistema político que en buena parte está urdiendo la traición a Néstor Kirchner”,49

Esto implica que la cuestión socialmente problematizada no se debe entender

en términos “oficialista - antioficialista”, ya que como se intento demostrar en el trabajo, el desempleo estructural se debe entender como un problema complejo que se incrusta en la relación Estado-Sociedad, por lo tanto, no se debe analizar como una mera lucha de facciones. Pero la cuestión no se mantuvo de la misma forma a través del tiempo transcurrido, como pudimos ver, desde que se formuló el programa y el tiempo posterior a su implementación, han cambiado varias cosas. Estos cambios como dicen Oszlak y O´Donnell: “son cambios en el contenido real de la política publica, en el contenido de su toma de posición frente a la cuestión. Estos cambios son nuevos “nudos”.” 50 Sin embargo, a nuestro entender, estos cambios no lograron que la cuestión se resuelva y deje de estar problematizada socialmente.

El programa “Argentina Trabaja” logra constituirse como un nudo fuerte, un acorde importante en la melodía de la cuestión socialmente problematizada, ya que varios actores sociales envueltos en la misma han variado su posición frente a la toma de posición del gobierno, independientemente si son oficialistas o no. En este sentido las organizaciones sociales, principalmente las organizaciones de desocupados y movimientos piqueteros, durante los últimos 20 años han podido constituirse como actores principales, demostrando que sus recursos no son pocos: cantidad de militantes, capacidad de influir en la agenda pública y capacidad movilización.

Entonces, consideramos que una de las principales razones por las cuales la cuestión sigue estando problematizada socialmente, es la toma de posición y acciones que llevaron acabo las organizaciones sociales. A pesar de que el gobierno haya negociado con un sector de estas organizaciones, hay otras que siguen estando afuera de la asignación del programa, lo cual implica que el conflicto sigue estando latente. Conflicto que parece orientarse hacia fuertes cuestionamientos, no solo de las políticas públicas sociales, sino que alcanza a casi todas las esferas del Estado y su relación con la Sociedad: porque el conflicto “puede en gran medida, atribuirse a la presencia, dentro del aparato estatal, de unidades con variable grado de autonomía, capaces de influir en diversas instancias del proceso, que entran en conflicto cuando debe

48 Ver: http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=1311750 49 http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-140065-2010-02-11.html. 50 Vid nota 16, p. 124

22

definirse la posición del Estado frente a una cuestión social. Desde esta perspectiva, la ambigüedad o conflicto no es inherente a la toma de posición del Estado, sino producto del enfrentamiento de sus unidades obedeciendo a intereses organizacionales y clientelísticos contradictorios”51. Lo que el conflicto demuestra es que muchas organizaciones sociales cuestionan la forma en que el Estado ejerce su rol y como en esa toma de posición mantiene vigente, ciertas estructuras corruptas y clientelares a la hora de implementar sus políticas. Así parece que la resolución no implicaría solamente que las organizaciones sociales que hoy están afuera sean integradas a la lista de beneficiarios.

51 Vid nota 16, p. 114

23

Conclusión:

El ciclo vital de la cuestión se inició hacia finales del 2001 cuando bastos sectores de la sociedad reclamaron un cambio de rol por parte del Estado en materia de responsable garantizar el empleo, ya que los actores implicados en esos acotencimientos entendieron que el mismísimo Estado era el culpable de que aproximadamente el 50% de la población este inmerso en condiciones de pobreza. Nosotros entendemos en ese sentido, las políticas de reforma del Estado son la causa principal y responsable del grave deterioro económico, social y político hacia fines del siglo XX. Si bien la toma de posición del Estado busca la resolución de la cuestión socialmente problematizada, durante los ocho años que transcurrieron entre los hechos del 2001 y el lanzamiento del programa, los nudos que constituyeron las políticas sociales y económicas referidas a la cuestión socialmente problematizada no consiguieron que la misma sea resuelta.

El programa Argentina Trabaja, no puede resolver la cuestión porque sigue cumpliendo con la caracterización de la focalización, ya que esta dirigida a individuos que deben dar cuenta de su situación de desocupación y pobreza. También el programa cumple con la característica de ser descentralizado, porque a pesar de que el Ministerio Nacional de Desarrollo Social sea la principal responsable, los ejecutores del programa son las gobernaciones de las intendencias, por lo tanto se deja su implementación en el plano de lo local. A lo cual se suma la poca o casi nula promoción de un proceso participativo en la constitución de las cooperativas, el éxito de las cooperativas muchas veces se deja librado a la capacidad y los recursos de los intendentes. A su vez otro elemento que es de suma importancia es que el trabajo que se garantiza es trabajo precarizado: el sueldo que se da a los beneficiarios no alcanza la línea de la canasta básica familiar, además los beneficiaros no tienen la posibilidad de estar representados por un sindicato, lo que hace que estén a merced de las decisiones burocráticas o del gobierno. El objetivo primario fue crear 100.000 puestos de trabajo y posteriormente 50.000 adicionales, lo que nos da cuenta de que el mercado laboral no puede absorber más individuos, situación que puede tornarse crítica y peligrosa si el plan no tiene continuidad o en caso de cambio de gestión, la nueva decida no continuarlo, puesto que el trabajo de las cooperativas esta principalmente asociado a las obras públicas del gobierno.

Las políticas del Estado, en este sentido, no tienen necesariamente una línea lógica y coherente, por el contrario, la naturaleza de toma de posición del Estado, es precisamente contradictoria. Lo que podemos notar en la toma de posición del Gobierno actual, es que desde el lado discursivo la aplicación del programa viene a cortar de raíz y modificar mucho del deterioro que causaron las políticas neoliberales, pero tanto en la práctica como en la teoría, el programa Argentina Trabaja comparte más características de una política social neoliberal, que una política que busque reformar las bases donde se asienta la relación Estado-Sociedad. En este sentido volvemos a reiterar con más firmeza, el gobierno de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner no son reformistas, el desempleo estructural sigue produciendo en el Estado políticas “parche”. Pero analizando de forma más profunda lo que significa esto, es necesario reconocer que hay signos de cambio en otras políticas que

24

buscan cambiar el estado de cosas heredado de la década anterior: la estatización del sistema jubilatorio solidario, la Asignación Universal por Hijo y la Ley de Democratización de los Medios de Comunicación son algunas de las políticas que creemos necesarias para poder cambiar las profundas desigualdades que existen todavía en la sociedad argentina aunque reconocemos la necesidad de perfeccionarlas. A la vez se reconoce que muchas de las políticas llevadas a cabo por el Estado, están determinadas e inscriptas en el proceso de creciente globalización, donde el Estado pierde capacidad de acción frente a ciertos problemas sociales, por lo tanto, si el desempleo es un problema estructural en nuestra sociedad, también quizás sea consecuencia del modelo de acumulación capitalista todavía imperante y del lugar que ocupa la economía Argentina en la división internacional del Trabajo.

Si bien el propósito del trabajo no es desarrollar una política pública social, creemos necesario hacer algún par de indicaciones para aportar y poder mejorar las políticas actuales: es necesario volver a discutir cuál es el rol del Estado en materia de políticas sociales, aunque notamos una mejoría comparando la actualidad con el neoliberalismo de los noventa, siguen en pie varias estructuras que son dañinas para el desarrollo cotidiano del Estado y la Sociedad. La creación de cooperativas, su autogestionamiento y organización y la participación comunitaria activa son procesos que tendrían que ir de la mano. Porque no se puede exigir la misma participación a todos los sectores sociales, las asimetrías y desigualdades que existen en los diferentes niveles sociales provoca que la participación sea desigual, porque el proceso de tomas de decisiones esta altamente concentrado. Por lo tanto entendemos que las cooperativas son una herramienta de inserción social y laboral con un gran potencial de participación. En este sentido sólo una mayor participación y movilización podrán revertir los daños estructurales que ocasiono el neoliberalismo en el país y únicamente en un contexto de proceso reformador se podrá dar resolución al desempleo estructural.