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Programas de
transferencia de ingresos
en América Latina como
acceso a sistemas
integrales de protección
social
Seminario “Hacia un Chile Inclusivo" Reflexiones y Propuestas para una
Protección Social Integral , Santiago de Chile, 12 de mayo de 2016
Laís Abramo
Diretora da Divisão de Desenvolvimento Social, CEPAL
• La igualdad como objetivo central del
desarrollo− Igualdad de derechos, con enfoque integrado y
multidimensional de la inclusión social
• El cambio estructural como el camino
• La política como instrumento• fortalecimiento del rol del Estado para redistribuir,
regular y fiscalizar
• promoción de pactos para la igualdad (diálogo y
participación ciudadana)
La trilogía de la igualdad:
la propuesta de la CEPAL
• Las políticas implementadas por varios países de A.
Latina y el Caribe en el período reciente se enmarcan
en la visión de un desarrollo social inclusivo, en el
cual el rol del Estado vuelve a ganar importancia
• La superación de la pobreza y la indigencia, la
inclusión social, la reducción de la desigualdad y los
avances hacia una protección social de carácter
universal y basada en derechos pasan a ser
elementos centrales de esa estrategiao Crítica a la visión reduccionista de las políticas focalizadas y en
oposición a las políticas universales
• Su efectiva implementación exige la construcción de
una institucionalidad adecuada
Desarrollo social inclusivo
Avances significativos en la reducción de
la pobreza y desigualdad. A que se deben?
Contexto político en que los objetivos de erradicar la
pobreza y reducir la desigualdad ganan alta prioridad
pública
Contexto económico favorable:
mayor espacio fiscal
facilitó la creación de empleo formal y mejoras salariales
Transición demográfica: “bono demográfico”
(reducción de la tasa de dependencia)
Ingreso de las mujeres en el mercado de trabajo
Políticas activas en el ámbito social y del mercado
de trabajo
Reducción expresiva de la pobreza y la
indigencia. Al 2015 ambas se habrían
incrementado
AMÉRICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LA POBREZA Y LA INDIGENCIA, 1990 – 2015 a b
Fuente: Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.a Estimación correspondiente a 19 países (incluye Haití). b Las cifras 2015 corresponden a una proyección.
48.4
43.8 43.9
33.531.1
29.728.2 28.1 28.2 29.2
22.6
18.6 19.3
12.9 12.1 11.7 11.3 11.9 11.8 12.4
0
10
20
30
40
50
60
1990 1999 2002 2008 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Pobres Indigentes
AMÉRICA LATINA: ÍNDICE DE GINI, 2002-2014
Entre 2002 y 2014 la gran mayoría de los países logró
mejoras en la distribución del ingreso
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.a Áreas urbanas.
Se reduce la vulnerabilidad, pero la mitad de
la población sigue en esa condición
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Desarrollo social inclusivo. Una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la
desigualdad en América Latina y el Caribe, Santiago, Noviembre, 2015.a Promedio ponderado del Estado Plurinacional de Bolivia (2009), Brasil (2011), Chile (2011), Ecuador (2011), México (2010), Paraguay (2011), Perú (2011) y Uruguay (2011).
América Latina (promedio ponderado de 18 países y de 8 países): perfil de la vulnerabilidad por ingresos,
alrededor de 1990, 2002, 2008 y 2013, y según origen étnico o racial, alrededor de 2011
(En porcentajes)
Sólo en 6 países la proporción de la población en
condiciones de vulnerabilidad es inferior al 50%
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): POBLACIÓN EN VULNERABILIDAD DE INGRESOS POR PAÍS,
ALREDEDOR DE 2014 a
(en porcentajes)
Fuente: CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos
países. Los datos de Argentina corresponden a 2012, los de Bolivia, Chile, Honduras y Venezuela a 2013,
y los de Nicaragua a 2009.
a/ Zonas urbanas.
Reducir la desigualdad es condición
indispensable para erradicar la pobreza
Para enfrentar la pobreza es fundamental otorgar
una importancia central a la lucha contra la
desigualdad
Los avances en la reducción de la pobreza son
fragiles y reversibles si no están acompañados por la
geración estable de trabajo decente, protección
social efectiva y desarrollo sostenible que permitan
reducir la vulnerabilidad
La Agenda 2030 es un desafío y una oportunidad:
metas más ambiciosas relacionadas a la pobreza
incorpora explícitamente el tema de la igualdad
La matriz de la desigualdad social
Género
Raza y etnia
• 826 pueblos indígenas con 46 millones de
personas + 120 millones de afrodescendientes =
25% del total de la población de la región
• las desigualdades de género y las étnicas y raciales
se entrecruzan y se potencian: mujeres indígenas y
afrodescendientes en situación de mayor desventaja
Ciclo de vida (niños y niñas, jóvenes y adultos
mayores)
Desigualdades territoriales
Una de cada tres mujeres no tiene ingresos propios y es económicamente dependiente
América Latina (17 países): población sin ingresos propios, por quintiles de ingreso y sexo, 1997-2013 a b
(En porcentajes de la población de 15 años y más)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos países. a Población de 15 años y más que no es perceptora de ingresos monetarios individuales y que no estudia (según su condición de actividad) en relación
con el total de la población de 15 años y más que no estudia. b Promedios regionales ponderados.
Esto da cuenta de un núcleo duro de exclusión del mercado laboral y la protección social que afecta a las mujeres más pobres de la región
Aumentan los ingresos laborales en términos reales pero se reduce muy levemente la brecha de género
América Latina (18 países): ingresos laborales de la población ocupada de 15 años y más, según sexo a/
(En múltiplos de la línea de pobreza)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos
países.
a/ Promedio ponderado de 18 países: Argentina (Gran Buenos Aires), Bolivia (Est. Plur.de) (Ciudades capitales de departamento y El Alto), Brasil, Chile, Colombia,
Costa Rica, Ecuador (zonas urbanas), El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay (Área metropolitana de Asunción), Perú, Rep.
Dominicana, Uruguay (zonas urbanas), Venezuela (Rep. Bol.de).
Desigualdades entrecruzadas: ingresos de hombres no indígenas ni afrodescendientes son 4 veces más que los de mujeres
indígenas y 2 veces los de mujeres afrodescendientes
América Latina (9 países): Ingresos laborales mensuales medios, según sexo, raza/etnia y años de
escolaridad, total nacional, alrededor de 2013
(En múltiplos de la línea de pobreza)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos países a/ Promedio ponderado.
10.5
26.5
40.9
22.0
Estudia y trabaja Solo estudiaSolo trabaja No estudia ni trabaja
1 de cada 5 jóvenes no está estudiando o ocupado en
el mercado de trabajo; 70% son mujeres
América Latina (18 países): situación de actividad de
jóvenes de 15 a 29 años, alrededor de 2012 (%)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL),
Panorama Social de América Latina, 2012 (LC/G.2557-P), Santiago.
55%
20%
15%
5%
5%
Trabajo domestico y decuidados no remunerado
Cesantes
Otros inactivos
Discapacitado permanente paratrabajar
Buscan trabajo por primera vez
América Latina (18 países): condición de actividad de
jóvenes de 15 a 29 años que no estudian ni están
empleados. Alrededor de 2012 (%)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), Panorama Social de América Latina, 2012 (LC/G.2557-P),
Santiago.
70%
mujeres
El mercado laboral y la protección
social son clave para la igualdad,
pero aun se caracterizan por un
grado elevado de estratificación
La calidad de las prestaciones de
la protección social también es
muy heterogénea
• El mundo del trabajo puede ser tanto un factor de
reducción de la pobreza y la desigualdad como un
espacio de reproducción de esas condiciones
• Los ingresos laborales representan el 80% de los ingresos
totales de los hogares latinoamericanos, 74% en el caso de los
hogares pobres y 64% de los indigentes
• Eslabón fundamental que vincula una estructura
productiva altamente heterogénea y con alto peso del
sector de baja productividad con
• alta desigualdad del ingreso de los hogares (distribución muy
desigual de las ganancias de productividad)
• desigualdad en las formas de inserción laboral (alta precariedad
e informalidad)
Trabajo: llave maestra de la igualdad
Las instituciones del mercado de trabajo son
fundamentales para contribuir a la reducción de la
pobreza y la desigualdadAmérica Latina (16 países): relación entre salario mínimo e incidencia de la
pobreza (2000-2013/14)
(En razones y porcentajes)
Fuente: OIT, sobre la base de información oficial los países y CEPAL, procesamientos especiales de encuestas de hogares .
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3
BOL BRA CHL COL CRI ECU SLV GTM HON MEX PAN PAR PER RDO URY VEN PROM
SM/LP Pobreza
Se amplia la cobertura de la protección social
contributiva (pensiones); pero las brechas son elevadas
AMÉRICA LATINA (12 PAÍSES): AFILIACIÓN A SISTEMAS DE PENSIONES DE LOS OCUPADOS
DE 15 AÑOS Y MÁS, SEGÚN DECILES DE INGRESO, TOTAL NACIONAL 2002-2013 a
(en porcentajes)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos países.
a/ Promedio ponderado en base a la información Bolivia (Est. Plur.de) (Ciudades capitales de departamento y El Alto), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica,
Ecuador (zonas urbanas), El Salvador, Honduras, Nicaragua, Paraguay (Área metropolitana de Asunción), Perú, Uruguay (zonas urbanas).
9.8
22.0
30.035.3
40.944.0
48.2
54.159.0
65.1
42.3
15.1
33.2
42.8
49.454.0
57.560.1
66.770.6
76.8
53.9
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
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70.0
80.0
90.0
Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 Total
2002 2007 2010 2013
Avances importantes en protección social no
contributiva; pero muchos aun están excluidos
Fuente: CEPAL, base de datos de programas de protección social no contributivos en América latina y el Caribe [online]
http://dds.cepal.org/bdptc/ and http://dds.cepal.org/bdps/
a/ Porcentaje de personas que viven en hogares en que tienen al menos un beneficiario de PTC
TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS a/
(En porcentajes del total de la población)PENSIONES SOCIALES
(En porcentajes de la población mayor a 65 años)
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: COBERTURA DE PROGRAMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL NO CONTRIBUTIVA
33.235.8
37.3 38.140.7
43.9
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
40.0
45.0
50.0
2008 2009 2010 2011 2012 2013
El impacto de los PTCs
Alivio de la pobreza
principalmente reducción de la brecha y severidad (buena
focalización)
impacto sobre incidencia de la pobreza depende de la cobertura y el monto de la transferencia (ej. Argentina, Brasil, Ecuador, México
Reducción de la desigualdad se observa en Brasil y México
Aumento consumo alimentos y compra vestuario
Impactos positivos sobre indicadores intermedios de
capacdades humanas (matrícula y asistencia escolar,
controles médicos)
especialmente para las familias más pobres y en países donde las
barreras de acceso son más altas
dudas sobre la calidad de los servicios de educación y salud y
sobre impacto en indicadores “finales” de capacidades humanas
¿Efecto ingreso ó efecto condicionalidades?
Fuente: CEPAL (2015), Desarrollo Social Inclusivo.
El impacto de los PTCs sobre pobreza y desigualdad
depende de la calidad de la focalización, la amplitud de la
cobertura, y el monto de las transferencias
América Latina (10 países): cobertura y monto per cápita mensual de las transferencias condicionadas,
basado en encuestas de hogares, alrededor de 2011 y 2013
(En porcentaje de la población pobre y como porcentaje de las líneas de indigencia y de pobreza)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de procesamientos especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos países.
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Bolivia(Est.Plur.de)
Chile Ecuador México Panamá Paraguay Perú Uruguay
Población pobre cubierta Monto como porcentaje de la línea de indigencia
Monto como porcentaje de la línea de pobreza
Pensiones no contributivas como mecanismo
contra la pobreza del adulto mayor
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Desarrollo social inclusivo. Una nueva generación de políticas para superar la
pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe, Santiago, Noviembre, 2015.
América Latina (6 países): personas de 65 años y más que reciben pensiones no contributivas,
según sexo y monto medio mensual de las pensiones
(En porcentajes y dólares de 2005)
$15.6
$107.6
$83.1
$35.1 $36.0
$69.4
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Bolivia(Est.Plur.de)
(2011)
Chile(2013)
Costa Rica(2013)
Ecuador(zonas urbanas)
(2013)
México(2012)
Panamá(2013)
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Hombres Mujeres Monto
PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIA
CONDICIONADA Y SISTEMAS DE
PROTECCIÓN SOCIAL:
LECCIONES APRENDIDAS
Programas de superación de la pobreza como parte de
una política integrada de protección social
Ampliar cobertura (búsqueda activa) para llegar a toda la población
pobre
Ampliar el monto de las transferencias para que sean al menos
suficientes para superar la extrema pobreza
Articular los programas de transferencia de ingresos con
oferta universal y de calidad de servicios de salud y educación
políticas de inclusión laboral y productiva (fomentando el acceso
al trabajo decente - capacitación, crédito, asisténcia técnica y
oportunidades de formalización)
Mejorías en la infraestructura rural y urbana (electricidad, agua
potable y saneamiento, vivienda y transporte)
Desarrollar políticas/sistemas de cuidado
Incorporar la dimensión de género y políticas/acciones pertinentes
para los jóvenes y las poblaciones indígenas y afrodescendientes
Promover vínculos con medio ambiente y territorio, para fortalecer la
resiliencia de la población con relación a desastres
Desafíos para los programas de inclusión laboral y productiva
Articulación con otros instrumentos de la políticasocial y económica y estrategias de cambioestructural que amplíen las posibilidades degeneración de empleos de calidad y de trabajodecente
Ampliar la escala de los programas y articularlos ala estrategia productiva y tecnológica
Articular la oferta con la demanda laboral yfortalecer el lado de la demanda
Superar desigualdades entrecruzadas y promoverla igualdad de género
La construcción de sistemas de
protección social inclusivos es
clave para realizar los derechos
económicos, sociales y culturales
de toda la población
Se requiere un nuevo acuerdo
social para universalizar la
protección social
Seguir fortaleciendo los sistemas de protección
social en una situación de escaso dinamismo
económico
• Garantizar financiamiento adecuado y consistente
Pese a las restricciones que impone el actual contexto
económico, existen espacios para el financiamiento del
desarrollo social
• Integrar la protección social contributiva con
instrumentos no contributivos para avanzar hacia la
universalización de la protección social
Aprovechar las oportunidades del bono demográfico y hacer frente a los desafíos del envejecimiento
Ante el deterioro del mercado de trabajo, proteger el empleo y los salarios
Potenciar pactos sociales, políticos y fiscales
Proteger avances y evitar retrocesos como en crisis anteriores
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: COMPARACIÓN ENTRE EL PIB PER CÁPITA
Y LA INCIDENCIA DE LA POBREZA, 1980-2015
4,339
4,085 4,038
4,339
4,533
4,657
4,570
4,802
5,156
5,523
5,390
5,654
5,852
6,053 6,053
5,962
40.5
43.3
48.4
45.7
43.542.5
44.2
42.0
34.033.5
31.1
29.7
28.228.128.2
29.2
25
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4300
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16
Incid
encia
de la
pobre
za
PIB
per
cápita
PIB per cápita
Pobreza
Recuperación en el nivel de pobreza:
25 años
versus
Recuperación del PIB per cápita:
15 años
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial.
Desafío político: pactos fiscales para dotar al
Estado de mayor capacidad redistributiva
• Con excepciones, el nivel de imposición es bajo respecto del
potencial, concentrado en impuestos indirectos y es reducido el
peso de la imposición personal
• Existen márgenes significativos para fortalecer la función
redistributiva del Estado, modificando la carga y estructura
tributaria, e incrementando la participación del gasto social:
ampliar la base de los impuestos directos
elevar impuestos a la renta personal de los sectores de mayor poder
adquisitivo
ISR personas naturales
70% (8,4% del
PIB
ISR personas jurídicas
30% (2,9% del
PIB)
OCDE-34
ISR personas naturales
29% (1,4% del
PIB)
ISR personas jurídicas
71% (3,4% del
PIB
América Latina y el Caribe
Fuente: Goméz Sabaini y Morán (2013).
La igualdad en el centro
Es tan importante igualar para crecer como crecer para igualar. La desigualdad importa y conspira contra el desarrollo
Es urgente erradicar la pobreza, pero también redistribuir la riqueza. La fiscalidad juega un rol central.
Es urgente transitar de la cultura del privilegio a la cultura de la igualdad.
La igualdad solo se logra de manera sostenible a través del cambio estructural progresivo con base a pactos entre el Estado, el mercado y la ciudadanía.
Frente a la Agenda 2030, no hay espacio para retrocesos en lo social.
