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Propuesta de herramienta administrativa para apoyar el proceso de seguimiento a la
ejecución contractual en la Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
Claudia Liliana Quintero Muñoz
Universidad Nacional de Colombia
Sede Manizales
Facultad de Administración
Manizales, Colombia
2018
Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la
ejecución contractual en la Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
Claudia Liliana Quintero Muñoz
Trabajo de investigación presentado como requisito parcial para optar al título de:
Magister en Administración
Director (a):
Administrador Mauricio Escobar Ortega
Línea de Investigación:
Finanzas y Marketing
Grupo de Investigación:
Finanzas y Marketing
Universidad Nacional de Colombia
Sede Manizales
Facultad de Administración
Manizales, Colombia
2018
Dedicatoria
Dedico este texto a mis padres por su amor incondicional. A Dami, esposo, compañero,
amigo, confidente, mayor artífice de este proyecto; a mis hijos Miguel Felipe, razón de mi
vida y Ramón que alegra mis días. A mi hermano, Jessi y Kuky por su apoyo.
Agradecimientos
Mil gracias a la Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales, institución que me ha
brindado tantas oportunidades. Al profesor Mauricio, jefe y amigo. Al profesor Jaime Vieira
por su apoyo. Al profesor Sebastián Robledo por ser la luz en esta etapa. A Cris profesional
en formación por su apoyo en el inicio de la materialización de la herramienta propuesta.
A mi equipo de trabajo de la sección de contratación, compañeros y amigos con quienes
he compartido aprendizajes de vida.
Resumen y Abstract IX
Resumen
En materia de ordenación del gasto, las entidades públicas tienen a su cargo la labor de
ejercer las actividades de control, inspección y vigilancia de la ejecución de los recursos
públicos asignados. Se han observado dificultades en el desarrollo de la
supervisión/interventoría, originadas por un posible desconocimiento de la normatividad y
en otros por una errónea interpretación de la misma. El proceso de investigación fue
adelantado utilizando el método cualitativo sustentado en el siguiente procedimiento: 1.
Rastreo de la información y normatividad existente en la institución; 2. Diseño de
flujograma del proceso de seguimiento de la ejecución contractual; 3. Identificación de
puntos críticos del proceso de acuerdo con la experiencia y los informes de auditoría; 4.
Diseño y materialización de entrevistas como mecanismo de sustentación de la hipótesis;
5. Elaboración de propuesta de flujograma del proceso con mejoras; y, 6. Socialización de
Herramienta administrativa como apoyo al proceso de seguimiento a la ejecución
contractual en la sede. Se demostró la existencia de dificultades en el proceso de
seguimiento a la ejecución contractual adelantada por supervisores e interventores en la
institución, lo que permitió proponer una herramienta administrativa como apoyo a dicha
labor que contribuyó a mejorar el desarrollo del proceso y a disminuir las fallas,
optimizando el tiempo y la calidad en la ejecución de las actividades contratadas,
salvaguardando los intereses de la comunidad universitaria y en general de los
ciudadanos.
Palabras clave: Procesos, procesos administrativos, procesos contractuales, contrato,
proceso supervisión/interventoría.
X Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
Proposal of administrative tool to support the follow-up process to the contract execution in the National
University of Colombia Sede Manizales
Abstract
In matters of expenditure management, public entities are responsible for carrying out the
activities of control, inspection and monitoring of the execution of public resources
allocated. Difficulties have been observed in the development of supervisory / supervisory
work, originated by a possible ignorance of the regulations and in others by an erroneous
interpretation of the same. The research process was carried out using the qualitative
method supported by the following procedure: 1. Tracking of the information and
regulations existing in the institution; 2. Flowchart design of the follow-up process of the
contractual execution; 3. Identification of critical points of the process according to the
experience and audit reports; 4. Design and materialization of interviews as a mechanism
to support the hypothesis; 5. Elaboration of process flowchart proposal with improvements;
and, 6. Socialization of the Administrative Tool to support the follow-up process for contract
execution at Headquarters. The existence of difficulties in the follow-up process to contract
execution advanced by supervisors and controllers in the institution was demonstrated,
which allowed proposing an administrative tool as support for this work that contributed to
improve the development of the process and to diminish the failures optimizing the time
and quality in the execution of the contracted activities; safeguarding the interests of the
university community and in general of the citizens.
Keywords: Processes, administrative processes, contractual processes, contract,
supervisory / supervisory process
Contenido XI
Contenido
Pág.
1. Marco teórico 19
1.1 Gestión de Proceso de Negocio –BPM- 19
1.2 Análisis de procesos de negocio 21
1.3 Procesos Administrativos 22
1.4 Procesos Contractuales 23
1.5 Acuerdo de voluntades 26
2. Metodología 27
2.1 Rastreo y revisión documental 28
2.2 Revisión de Informes de Auditoría 33
2.3 Entrevistas 33
Diseño 33
Población 35
3. Resultados 35
3.1 Resultados de la revisión documental y normativa 36
3.2 Resultados de las auditorías adelantadas por la Contraloría General de la República en
la Universidad Nacional de Colombia. 37
Vigencia 2012: 37
Vigencia 2013 40
Vigencia 2014: 45
Vigencia 2015: 47
3.3 Resultados de las entrevistas 56
3.4 Principales puntos críticos identificados 58
3.5 Desarrollo de la entrevista 60
4. Discusión 72
4.1 Introducción 72
XII Título de la tesis o trabajo de investigación
4.2 Conclusiones 73
4.3 Implicaciones prácticas, limitaciones y futuras investigaciones 77
Descripción ¡Error! Marcador no definido.
4.4 Otras sugerencias de herramienta administrativa propuesta para el apoyo al proceso
de seguimiento y ejecución contractual 88
5. Referencias 90
Índice de tablas
Tabla 1. Explicación del flujograma ......................................................................................... 29
Tabla 2. Formato de entrevista ............................................................................................... 34
Tabla 3. Tabulación de información ........................................................................................ 56
Tabla 4. Conocimiento funciones ............................................................................................ 60
Tabla 5. Dificultad del proceso ................................................................................................ 61
Tabla 6. Razones que generan dificultad en el proceso ............................................................ 65
Tabla 7. Sugerencias ............................................................................................................... 69
Índice de gráficas
Gráfica 1. Flujograma del proceso de seguimiento y control a la ejecución contractual ............. 28
Gráfica 2. Conocimiento funciones supervisión ....................................................................... 60
Gráfica 3. Dificultad proceso seguimiento contractual ............................................................. 61
Gráfica 4. Razón ..................................................................................................................... 68
Gráfica 5. Sugerencia.............................................................................................................. 71
Gráfica 6. Menú desplegable para el usuario ........................................................................... 76
Gráfica 7. Usuario y contraseña .............................................................................................. 79
Gráfica 8. Menú desplegable 2 ............................................................................................... 80
Gráfica 9. Menú desplegable 3 ............................................................................................... 80
Gráfica 10. Órdenes bajo el cargo ........................................................................................... 81
Gráfica 11. Órdenes bajo el cargo 2 ......................................................................................... 81
Gráfica 12. Tipos de formatos y resoluciones .......................................................................... 82
Gráfica 13. Tipos de órdenes y resoluciones 2 ......................................................................... 83
Gráfica 14. Tipos de órdenes y resoluciones 3 ......................................................................... 84
Contenido XIII
Gráfica 15. Tipos de órdenes y resoluciones 4 ......................................................................... 84
Gráfica 16. Modelo de acta de inicio ....................................................................................... 85
Gráfica 17. Tipo de orden 5 ..................................................................................................... 85
Gráfica 18. Modelo de acta 2 .................................................................................................. 86
Gráfica 19. Menú desplegable ................................................................................................ 87
Gráfica 20. Tipos de formatos y resoluciones .......................................................................... 87
Gráfica 21. Menú desplegable ................................................................................................ 88
Introducción
Introducción
Administración de Procesos de Negocio (BPM por sus siglas en inglés) se considera un
principio de gestión de mejores prácticas para ayudar a las empresas a mantener una
ventaja competitiva (Trkman, 2010). La condición principal para la supervivencia y el
desarrollo de las empresas contemporáneas es centrarse en los cambios en el entorno
empresarial (Hung, Tsai, Lee, & Chau, 2015). Por esto la BPM es un concepto que permite
una adaptación eficiente a las cambiantes condiciones del entorno empresarial (Bitkowska,
2012). Por ejemplo, estas mejoran el desempeño de los empleados y la colaboración entre
los clientes y la empresa (Liu et al., 2018).
Actualmente las empresas deben lidiar con la competencia global, reducir el costo de hacer
negocios y desarrollar rápidamente nuevos servicios y productos (Georgakopoulos,
Hornick, & Sheth, 1995). Para cumplir con estos requisitos, deben reconsiderar y optimizar
la forma en que se llevan a cabo los negocios implementando el dinamismo que conlleva
a desafíos y la complejidad que proporciona oportunidades para fomentar prácticas
relevantes que conduzcan positivamente a un mayor rendimiento (Birkie & Trucco, 2016).
El reto se centra en el cambio de sistemas de información y aplicaciones para respaldar
los procesos en evolución (Adner & Kapoor, 2010). La tecnología de flujo de trabajo facilita
esa evolución a través de metodologías, software y herramientas para capturar procesos
de negocio como flujo de trabajo que permiten la reingeniería de procesos, a través de su
automatización; generándose así un flujo digital y eficiente (Rojo Abollado, Shehab, &
Bamforth, 2017).
Por lo tanto, el problema a resolver con la presente investigación es la dificultad que se
genera para seleccionar una herramienta de gestión de procesos empresariales (BPM)
16 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a
la ejecución contractual en la Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
adecuada para crear un sistema de soporte de procesos (Bider & Perjons, 2015). El
diverso panorama de los sistemas de gestión de flujo de trabajo (WfMS) hace que sea
difícil para los usuarios comparar diferentes soluciones para identificar las más
adecuadas a sus necesidades (Ferme, Ivanchikj, & Pautasso, 2015).
Los enfoques actuales para rediseñar el proceso enfrentan este problema de una manera
u otra, lo que hace que la rápida mejora de procesos sea un problema central de
investigación de BPM en la actualidad (Van der Aalst, De Masellis, Di Francescomarino,
& Ghidini, 2017). Aunque la gestión de procesos comerciales ('BPM') es un concepto
popular, aún no se ha concretado teóricamente de manera adecuada. Esto genera
problemas para identificar los factores de éxito críticos genéricos y específicos de cada
caso de los programas de BPM.
Bider & Perjons (2015), indican que el núcleo de la solución es una técnica de modelado
de procesos comerciales para obtener sus requisitos para una herramienta de BPM
adecuada. En ese mismo sentido, Jung, Choi, & Song (2007) proponen una arquitectura
para integrar sistemas de gestión del conocimiento (KMS) y sistemas de gestión de
procesos comerciales (BPMS) para combinar las ventajas de los dos paradigmas.
Otra posible solución es enfocar la cadena de valor en los procesos de los clientes. Por
ejemplo, una empresa podría apoyar el proceso del cliente "propiedad del automóvil",
ofreciendo una combinación innovadora de productos y servicios por parte de un único
proveedor. Colaboración eficiente dentro de redes dinámicas basadas en tecnologías
de información modernas, las empresas pueden proporcionar estas ofertas orientadas
al proceso (Bueren, Schierholz, Kolbe, & Brenner, 2004).
Por su parte Van der Aalst et al. (2017) abordan este problema integrando conceptos de
ejecución de procesos. Más específicamente, desarrollando una técnica llamada AB-BPM
que ofrece pruebas AB para versiones de procesos con retroalimentación inmediata en
tiempo de ejecución.
Se ha identificado además, que las aplicaciones de la plataforma de gestión de recursos
humanos proporcionan una solución única para impulsar el rendimiento de los empleados
Introducción 17
y el éxito organizacional mediante la automatización del establecimiento de objetivos, la
medición del rendimiento y las recompensas de los empleados al vincular directamente los
resultados de rendimiento a recompensas (Chang, 2010). Una suposición fundamental de
BPM es que el rediseño ofrece versiones nuevas y mejoradas de procesos comerciales,
siempre analizado el flujo del proceso con un escenario cambiante ( Van der Aalst, De
Masellis, Di Francescomarino, & Ghidini, 2017)). Una empresa que mira hacia el futuro
está buscando seriamente volver a alinear su estrategia comercial para fortalecer su base
de mercado mientras hace incursiones en nuevas áreas de negocios (Pattanayak & Roy,
2015).
En la actualidad, la implementación del Software Business Process Management (BPMS)
está en el centro de atención de las organizaciones. Para implementar un BPMS en una
empresa con éxito, la selección de un BPMS adecuado es fundamental (Bhattacharya,
2016). Las organizaciones entienden cada vez más que cumplir sus ambiciones de
sostenibilidad no solo requiere nuevas tecnologías, sino también innovación a nivel de
modelo de negocio (Geissdoerfer, Savaget, & Evans, 2017).
Con la presente investigación, se busca probar la hipótesis de existencia de dificultades
y/o puntos críticos en el proceso de seguimiento y control a la ejecución contractual en una
institución pública de educación superior. Como fórmula de solución se propone la
implementación de una herramienta tecnológica de apoyo al proceso, utilizando como base
la necesidad de acudir al BPM en conjunto con las nuevas tecnologías y un modelo de
negocio innovador cuya combinación genere eficiencia y eficacia en la gestión de la
organización.
El resto del artículo se distribuye de la siguiente forma. En el marco teórico se explica la
evolución cronológica del concepto BPM. Después se expone la parte metodológica en la
que se encuentran las variables utilizadas en este estudio. Más adelante se muestran los
resultados que arrojó el presente documento. Finalmente, se comentan las conclusiones e
implicaciones prácticas.
18 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a
la ejecución contractual en la Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
Objetivo general
Proponer una herramienta administrativa que permita reducir las dificultades encontradas
en el proceso de seguimiento de la ejecución de las órdenes contractuales y contratos en
la Universidad Nacional de Colombia, Sede Manizales, que a su vez se constituyan como
apoyo a los supervisores e interventores en el cumplimiento de su misión de control e
inspección.
Objetivos específicos
1. Analizar la información y normatividad existente en la institución a través de los
expedientes que reposan en el archivo de la dependencia para entender el proceso
del seguimiento a la ejecución contractual.
2. Identificar los puntos críticos del proceso de acuerdo con la experiencia, los
informes de auditorías y por medio de entrevistas a la población de
supervisores/interventores existentes en la Sede Manizales.
3. Construir una propuesta de solución como herramienta administrativa de apoyo al
seguimiento a la ejecución contractual en la Sede Manizales.
Introducción
1. Marco teórico
En este acápite se presenta el tema a través de diferentes artículos publicados, que
sirvieron de apoyo para lograr el objetivo de la presente investigación.
1.1 Gestión de Proceso de Negocio –BPM-
Los comienzos de la Gestión de Proceso de Negocio (BPM) parte de Hammer & Champy,
(1993) su libro Reingeniería en el que se explica la importancia del rediseño radical de los
procesos, la organización y la cultura de una empresa. Por otro lado, Mohanty (2001) se
basó en sus experiencias de primera mano mostrando cómo algunas de las corporaciones
más importantes del mundo utilizan los principios de la reingeniería para ahorrar cientos
de millones de dólares al año, lograr niveles de satisfacción del cliente sin precedentes y
acelerar y flexibilizar todos los aspectos de sus operaciones.
Después de Hammer & Champy (1993), muchas organizaciones indicaron haber logrado
beneficios dramáticos obtenidos de la implementación exitosa de BPR (Reingeniería de
Procesos de Negocio). Empresas como Ford Motor Co., CIGNA y Wal-Mart son
reconocidas por haber implementado con éxito BPR (Centre, 1999). También se ha dicho
que una empresa que busca emprender BPR debe, por lo tanto, examinar algunos
elementos clave de su estructura organizacional para obtener las ganancias máximas en
la implementación del BPR (Magutu, Nyamwange, & Kaptoge, 2010)
Para el tronco se encontraron artículos que, apoyados en los de raíz, ayudan a construir
el marco del BPM con sus orientaciones. Los artículos del tronco estudian las bases del
BPM. Por ejemplo, Trkman (2010) propone un marco teórico subyacente con la utilización
de tres teorías: contingencia, capacidades dinámicas y ajuste de tecnología de tareas. La
premisa principal expone que se necesita el ajuste entre el entorno empresarial y los
20 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
procesos comerciales. Entonces deben existir tanto la mejora continua como el ajuste
adecuado entre las tareas del proceso de negocio y los sistemas de información.
Actualmente, las tecnologías de la información tienen gran relevancia en el Business
Process Management (Melchert & Winter, 2004). Por ejemplo, Alotaibi & Liu (2017)
muestra que la creación de un buen marco en el modelo de proceso de negocio (PM)
exitoso debe tener la capacidad de asegurar una alineación precisa entre los procesos de
negocio (BP) y los diseños de tecnología de la información (TI). También proporcionar
protección de seguridad, administrar el entorno empresarial y BP cambiantes, administrar
el poder del cliente (Solutions, 2015), ser flexible para la reingeniería y garantizar que los
objetivos de TI se pueden derivar fácilmente de los objetivos comerciales y, por lo tanto,
se puede implementar fácilmente un sistema de información (SI)(Scott, Jones, & Decouz,
2012).
La creación y ejecución de una estrategia empresarial sólida es esencial para la empresa
actual (Eccles, Perkins, & Serafeim, 2012). Business Performance Management (BPM)
ofrece a las organizaciones un enfoque habilitado por TI para formular, modificar y ejecutar
estrategias de manera efectiva (Ab & Delivery, 2015; Ahmed & Solayman, 2015)
La gestión de procesos empresariales (BPM) como enfoque gerencial sistemático permite
que el flujo de trabajo de la organización sea más eficaz, más eficiente y más capaz de
adaptarse a un entorno en constante cambio (Van Der Aalst, 2003). BPM intenta mejorar
los procesos de forma continúa teniendo en cuenta las necesidades y los requisitos del
cliente (Aukema, 2011).
El concepto de BPM no es nuevo, sin embargo, muchas empresas todavía están luchando
con la implementación de BPM y con la aplicación de conceptos y métodos basados en el
enfoque de procesos (Spring, s.f.; Drăgan, Ivana, & Arba, 2014).
Bibliografía 21
1.2 Análisis de procesos de negocio
Comprender las fuentes de ventaja competitiva sostenida se ha convertido en un área
importante de investigación en gestión estratégica (Jassim & Jaber, 1998). En este orden
de ideas, se ha argumentado que las capacidades dinámicas (entendidas como un
conjunto de procesos específicos e identificables, como el desarrollo de productos), la toma
de decisiones estratégicas y el establecimiento de alianzas son los mecanismos de
aprendizaje bien conocidos que guían la evolución de las capacidades dinámicas (Lawson
& Samson, 2001)Estas, a su vez, tienen importantes puntos comunes en todas las
empresas (popularmente denominadas 'mejores prácticas'), que en los mercados
moderadamente dinámicos, consideran que el énfasis evolutivo está en la variación,
mientras en los mercados de alta velocidad, está en la selección (Eisenhardt & Martin,
2000).
Partiendo de la teoría de las capacidades dinámicas de Wang, Catheriney Ahmed (1895),
se realiza un estudio de campo utilizando un diseño de estudio de caso múltiple para
examinar ¿cómo pueden las organizaciones lograr capacidades dinámicas mediante el uso
de Cloud Computing? (Olszak, 2014), cuyo resultado lo llevó a concluir que las
organizaciones responden al dinamismo del mercado desarrollando estrategias de sentido
y respuesta que les permitan alcanzar capacidades dinámicas mediante el rediseño de
procesos de negocios (Nsights, Sawy, & Pavlou, 2013).
El rediseño de redes comerciales y la redefinición del alcance del negocio mejora los
resultados de la organización, como la eficacia y la eficiencia del servicio (PWC, 2015).
Además las capacidades de las TI, como la computación en la nube, pueden acelerar la
capacidad de una organización para lograr capacidades dinámicas y a su vez respaldan
las estrategias de detección y respuesta (CSA, 2009).
De allí pues que, la capacidad de gestionar, integrar y aprender de alianzas estratégicas
es esencial en la economía interconectada y globalizada de hoy (Kanungo, 2015). Se
22 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
destaca también dentro de este análisis que, la cooperación y competencia simultáneas
entre organizaciones se ha convertido en una práctica industrial destacada y crítica que
permite a las organizaciones aumentar el bienestar combinado, a través de la
cooperación mientras maximiza las ganancias individuales por medio de la competencia
(Tremblay, Lalancette, & Roseveare, 2013). La formulación y promulgación de dicha
estrategia organizacional implica diseñar y operar sistemas de información que
maximicen los beneficios mientras se minimizan los costos de la cooperación y
competencia concomitantes (Mullins, 2007).
En cualquier caso, el proceso global actual se ha caracterizado por un dinamismo socio-
tecnológico de una gestión cambiante precisa (Beese, Haki, & Aier, 2015), enfatizado en
el surtido sinérgico entre el control sistemático de la innovación para el desarrollo
sostenible centrado en el entorno interno y basado en una combinación entre el concepto
de empresa de innovación en el contexto de la ingeniería de sistemas empresariales
(Tripon & Dodu, 2011), las capacidades dinámicas para la selección espectral en una
dinámica múltiple y opción, pensando como un paradigma bien adaptado en innovación
(Commission, Portal, & Commission, 2018).
1.3 Procesos Administrativos
Con Išoraitė (2009) se introdujo la idea que las empresas comerciales actuales deben lidiar
con la competencia global, reducir el costo de hacer negocios y desarrollar rápidamente
nuevos servicios y productos (Surugiu & Surugiu, 2015). Para hacer frente a estos
requisitos, las organizaciones deben reconsiderar y optimizar constantemente su forma de
hacer negocios y cambiar sus sistemas de información y aplicaciones para respaldar la
evolución de los procesos comerciales (Nagaraj & Mohan, 2014). La tecnología de flujo de
trabajo lo facilita, proporcionando metodologías y software para apoyar (i) procesos de
negocios para capturar procesos de negocios como especificaciones de flujo de trabajo
(Georgakopoulos, Hornick y Sheth, 1995), (ii) reingeniería de procesos de negocio para
optimizar procesos específicos (Vergidis, Tiwari, & Majeed, 2008) y (iii) automatización de
Bibliografía 23
flujo de trabajo para generar implementaciones del mismo tipo a partir de especificaciones
de flujo de trabajo (Rojo Abollado, Shehab y Bamforth, 2017).
Posteriormente se implementó el aprendizaje intraorganizacional (Heikkilä, Vahtera, &
Reijonen, 2004) trayendo consigo la reingeniería de procesos de negocios (BPR) como un
mecanismo esencial para competir en el entorno empresarial actual (Bhaskar & Singh,
2014), proporcionando a una cultura de aprendizaje organizacional un proceso por etapas
para implementarlo y una infraestructura tecnológica necesaria para apoyar el aprendizaje
(Soulejman, 2016).
Por otra parte, Vanhaverbeke (1999), ha señalado que las empresas no pueden diseñarse
solo en procesos organizacionales o que la administración de procesos puede
simplemente imponerse como una dimensión estructural adicional además de la dimensión
funcional o de producto existente. Es más prometedor considerar a las empresas basadas
en procesos como organizaciones con una estructura multidimensional con propiedad del
proceso como una dimensión dominante, es decir, se inicia la implementación de
estructuras de organización basadas en procesos.
No obstante, Dean (2000) en un estudio de caso de la gestión de iniciativas de cambio: JIT
entrega, pero BPR falla, menciono iniciativas mediante las cuales los enfoques JIT y BPR
se usaron con la tecnología en un esfuerzo por mejorar los procesos comerciales en una
gran organización del sector público.
1.4 Procesos Contractuales
Williamson (1979) dio inicio a los procesos contractuales en la nueva economía
institucional, consideró que los costos de transacción son fundamentales para el estudio
de la economía. John Wiley & Sons (2002) desarrollaron y probaron una perspectiva
alternativa según la cual los contratos formales y la gobernanza relacional funcionan como
complementos. Los gerentes parecen unir sus contratos cada vez más personalizados con
24 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
altos niveles de gobernanza relacional y viceversa; interdependencia que subyace a su
capacidad de generar mejoras en el rendimiento del intercambio.
SM Miranda (2005) desarrolló un modelo de gobernanza del Outsourcing de SI, delineando
momentos específicos de gobierno (MoG), a través del cual describió cómo el contexto de
subcontratación de SI circunscribe mercado, jerarquía, y las opciones de gobernanza de
red que están disponibles en el contrato promisorio y en los momentos de contrato
psicológico. Los resultados de este análisis mostraron tensión en las relaciones
interorganizacionales: por un lado, el objetivo de las empresas de capturar valor o
eficiencia frente a su deseo de creación de valor o innovación. Esto es, las elecciones en
la formulación del contrato promisorio afectan el contrato psicológico y cómo las elecciones
psicológicas de contrato afectan la captura y creación de valor.
Sobre esta práctica comercial prevalente, Handley (2008) investigó sobre las experiencias
de gestión durante el proceso de externalización –evaluación estratégica, integridad
contractual y gestión de relaciones, estableciendo que el desempeño de la externalización
no es directo, sino que está influenciado por la relación entre las partes al realizar
evaluación estratégica y prácticas proactivas, concluyendo finalmente que la integridad
contractual puede considerarse como una actividad calificadora que no distingue entre
esfuerzos de tercerización exitosos y no exitosos. Dentro del contexto de una cadena de
suministro sostenible, (Gabriela Alvarez, 2010) investigaron sobre un caso específico
relacionado con la evolución de la red de cadena de suministro y la dinámica de
gobernanza en una iniciativa de sostenibilidad liderada por Nespresso, la división especial
de café. El documento muestra la importancia de tratar los mecanismos de gobernanza
dentro de la cadena de suministro no como una variable fija que se determinará de una
vez por todas en el comienzo de una relación, sino más bien para adaptar los mecanismos
de coordinación de las relaciones.
Bibliografía 25
A pesar del gran avance de los procesos de externalización de la producción, (Sean M.
Handley, 2013) se empezó a evidenciar incidentes frecuentes relacionados con el tema de
calidad de los fabricantes por contrato, razón por la cual procedieron a investigar sobre la
gestión de calidad con la producción subcontratada encontrando que el uso de incentivos
contractuales y mecanismos de supervisión con fabricación subcontratada no solo
proporcionan un beneficio incremental más allá del otro, sino que en cierto grado son
complementarios en efectividad, puesto que generan un efecto positivo en la alineación de
los intereses de calidad.
Ahora bien, en lo que respecta a la gestión de calidad en un entorno de fabricación por
contrato (Handley, 2015) continuaron evidenciando numerosos problemas de calidad
originada en los fabricantes por contrato, razón por la cual se centraron en el posible factor
contingente de la heterogeneidad, esto es, en la diversidad de productos y en los procesos
en la planta.
De esta forma Verhoest (2017) iniciaron un estudio de caso en la provisión de instalaciones
deportivas para adelantar investigación acerca del uso de contratos estándar aplicando
nociones de teoría de la estandarización y economía de costos de transacción, de lo cual
se concluyó el uso exitoso y no exitoso de los contratos estándar. Exitoso, dado que
ayudan a reducir los costos de transacción al limitar el margen para las negociaciones
contractuales y los tiempos de adquisición más cortos; sin embargo, resultan no exitosos
dada la interferencia de los intereses de los gobiernos locales mal manejada por el actor
público principal y una actitud persistentemente rígida en la mesa de negociación, es decir,
los intereses del sector privado, los gobiernos locales y el gobierno central chocan. Basado
en lo anterior, recomiendan utilizar con precaución la estandarización de contratos en
varios contextos y varios activos.
26 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
1.5 Acuerdo de voluntades
Williamson (1985) señaló que la economía de los costos de transacción se organiza en
torno al Triple Carnegie: ser disciplinado; ser interdisciplinario; tener una mente activa.
Posteriormente, Morrison y Robinson (1997) hablan del contrato psicológico como las
creencias sobre las obligaciones recíprocas entre ese empleado y su organización,
considera como violación a dicho vinculo el enojo y traición que a menudo se experimentan
cuando un empleado cree que la organización no ha cumplido una o más de esas
obligaciones y proporcionan un modelo que describe los procesos psicológicos de sentido
que preceden a la experiencia de un empleado en la violación del contrato psicológico,
identificando los factores que afectan esos procesos con el objetivo de fomentar futuras
investigaciones empíricas.
Alcover, Rico, H. Turnley, Bolino indicaron que, en los últimos años, han reconocido cada
vez más que los fundamentos teóricos de las relaciones empleado-organización (EOR)
necesitan una mayor extensión a la luz de los recientes cambios organizacionales. En
investigaciones anteriores, el estudio de EOR se ha basado en la teoría del intercambio
social, y el contrato psicológico (PC) ha jugado un papel central en la comprensión de este
aspecto crucial de la vida organizacional.
Bibliografía 27
2. Metodología
El proceso de investigación fue adelantado bajo el método cualitativo, utilizando como
instrumentos el rastreo, la revisión documental y normativa que reposa en la institución y
la realización de entrevistas como medio para recolectar datos de primera fuente.
Una vez adelantado el rastreo se encontraron informes de auditorías de diferentes entes
de control, los expedientes contractuales de vigencias 2012 a 2016, normativa de la
universidad como resoluciones, flujos de proceso, circulares, guías, instructivos y demás
comunicados expedidos por la Gerencia Nacional Financiera y Administrativa de la
universidad.
Al realizar el análisis de dicha información y normatividad existente en la institución, se
logró identificar la existencia de puntos críticos en el proceso de acuerdo con los resultados
arrojados por las auditorías adelantadas por la Contraloría General de la República. Con
la aplicación de las entrevistas a la población de supervisores/interventores también se
logró identificar puntos críticos del proceso, resultando probada la hipótesis acerca de la
existencia de puntos críticos en el proceso de seguimiento y control a la ejecución
contractual.
La posible solución planteada por los entrevistados frente a las dificultades halladas en el
proceso fue acudir a herramientas de apoyo para el desarrollo correcto de la actividad de
seguimiento y control encomendada. Es por lo anterior, que como resultado de la presente
investigación y en desarrollo del objeto general planteado, se propone herramienta
administrativa para el apoyo al proceso de seguimiento y control a la ejecución contractual
en la Sede Manizales.
28 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
2.1 Rastreo y revisión documental
En primer lugar, se realizó el rastreo de la información y normatividad que sobre el tema
existe en la institución; identificándose la existencia de un flujograma del proceso de
seguimiento y control a la ejecución contractual, elaborado por la Gerencia Nacional
Financiera y Administrativa de la universidad según se muestra a continuación:
Gráfica 1. Flujograma del proceso de seguimiento y control a la ejecución
contractual
Bibliografía 29
Fuente: Página de la Gerencia Nacional Financiera y Administrativa de la Universidad Nacional de Colombia
La Gerencia realiza la explicación paso a paso del flujograma, en la Tabla 1, así:
Tabla 1. Explicación del flujograma
ID
Actividad
Descripción
Responsable
Registros
Sistemas de Información o aplicativos
Dependencia o Unidad de Gestión
Cargos y/o puestos de trabajo
1
Recibir comunicación de legalización de orden contractual o contrato
Recibir el formato de Comunicación de legalización de orden contractual o contrato y copia de la orden contractual o contrato, en la cual se informa de su legalización, para que se lleve a cabo sus funciones de supervisión o interventoría.
Dependencia o proyecto
Interventor(a) o supervisor(a)
Formato Comunicación de legalización de orden contractual o contrato y copia de la orden contractual o contrato con datos de recibido (nombre, fecha y hora)
NA
2
Verificar continuamente el cumplimiento de las obligaciones del contratista
Verificar continuamente que el contratista ha cumplido a satisfacción con el objeto y las demás obligaciones
NA
Interventor(a) o supervisor(a)
Actas, comunicaciones, informes escritos, cuando se hayan pactado en la orden contractual o contrato, o cuando a ello haya lugar.
NA
30 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
derivadas de la orden
contractual o contrato.
Documento de apoyo. Guía Cartilla para el ejercicio de la función de supervisión e interventoría de contratos y órdenes contractuales
3
¿Se detectó incumplimiento o se requiere acción preventiva? Si, Adelantar actividad 4 No, Gestionar documentos y liquidar cuentas por pagar.
Verificar si se detectó un posible incumplimiento o si se requiere alguna acción preventiva.
NA
Interventor(a)
o supervisor(a)
NA
NA
4
Solicitar aclaración de incumplimiento o iniciar acciones preventivas
Solicitar al contratista, a través de cualquier medio escrito y dejando constancia escrita del envío de la comunicación, para que se manifieste sobre los posibles incumplimientos en que haya incurrido, o requerirlo para que inicie o proponga las acciones preventivas necesarias.
NA
Interventor(a)
o supervisor(a)
Comunicación
escrita al contratista
NA
5
Recibir y analizar respuesta del contratista
Recibir respuesta escrita del contratista y analizar si las justificaciones dadas son aceptables o si las acciones preventivas se enmarcan dentro de lo pactado.
NA
Interventor(a) o supervisor(a)
Respuesta escrita del contratista a requerimientos del interventor o supervisor
NA
6
¿La respuesta es satisfactoria? Si, Gestionar documentos y liquidar cuentas por pagar. No, Aplicar acciones sancionatorias.
Verificar si la respuesta del contratista responde satisfactoriamente a los requerimientos.
NA
Interventor(a) o supervisor(a)
NA
NA
¿Se requiere acta de liquidación? Si,
Verificar si la orden contractual o contrato requiere ser liquidada por medio de acta, ya sea por haberse pactado previamente por las partes, por
NA
NA
NA
Bibliografía 31
7 Adelantar
actividad 8 No, Fin del procedimiento
tratarse de orden contractual o contrato de tracto sucesivo, porque se ha acordado la terminación anticipada o porque se hace necesaria su liquidación unilateral.
Interventor(a) o supervisor(a)
Elaborar proyecto de
acta de liquidación en
la que se deje
constancia de la forma
en que se ejecutó el
acuerdo de
voluntades, así como
de los ajustes y
reconocimientos
pendientes entre las
partes a la fecha de
expiración del plazo
pactado, si a ello
Elaborar hubiere lugar. En caso
8 proyecto de de ser necesario,
acta de constarán en el acta
liquidación los acuerdos,
conciliaciones y
transacciones a que
lleguen las partes para poner fin a las divergencias y poder
NA
Interventor(a) o supervisor(a)
Proyecto de acta de liquidación
NA
declararse a paz y
salvo. Remitir
posteriormente al área
de Contratación para
su correspondiente
revisión.
Verificar que el acta
de liquidación cumpla
con las formalidades
requeridas y revisar
que la información
¿El acta de contenida en la misma
liquidación se corresponde a la
encuentra documentación del
9 debidamente expediente contractual Área de Asistente de NA NA elaborada? Si, y a los pagos contratación Contratación
Adelantar registrados durante la
actividad 10 No, orden contractual o
Regresar a la contrato. De no ser
actividad 8. así, solicitar al
interventor o
supervisor que realice
los correspondientes
ajustes.
Remitir al
interventor(a)/
Remitir acta de supervisor(a) el acta Área de Asistente de Acta de
10 liquidación para de liquidación para contratación Contratación Liquidación NA firmas que la firme y la remita
32 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
al contratista para que
la devuelva suscrita.
Verificar si, agotado el
plazo estipulado en la
¿El contratista comunicación, el
suscribe el acta contratista se presentó
de liquidación? para la suscripción del Área de Jefe de
11 Si, Adelantar acta de liquidación de contratación Contratación NA NA actividad 13 No, la orden contractual o
Adelantar contrato, o si se
actividad 12 presentó pero se
encuentra en
desacuerdo con el
proyecto de acta
remitido y no accede a
firmarla.
Liquidar Documento de
unilateralmente la Apoyo: Guía Carti
orden contractual o lla para el ejercicio
contrato mediante de la función de
acto administrativo supervisión e
12 Liquidar motivado, susceptible Área de Jefe de interventoría de NA unilateralmente del recurso de Contratación Contratación contratos y
reposición. (Artículo órdenes
88 del Manual de contractuales
Convenios y
Contratos).
Firmar el acto Firmar el acto
administrativo o administrativo (acta de Acta de
acta de liquidación o Oficina del Ordenador del liquidación ó Acto
13 liquidación por resolución de ordenador del Gasto administrativo NA parte del liquidación unilateral) gasto firmado
ordenador del por parte del
gasto ordenador del gasto.
Comunicar al
supervisor(a) o
interventor(a), a través
Remitir copia de cualquier medio Comunicación
de acta al escrito, con copia al Área de Asistente de escrita enviando NA 14 interventor(a) o contratista, y dejando Contratación contratación acta de liquidación
supervisor(a) y constancia escrita del
al contratista envío, que se ha
liquidado la orden
contractual
¿Requiere
anular saldos o
efectuar pago?
Si, Anular Saldo Verificar si el acta de
adelantar liquidación ordena la Área de Asistente de NA NA 15 actividad 16 anulación de saldos o Contratación contratación
Efectuar pago, un pago final.
adelantar
actividad 17 No,
Adelantar
actividad 18
Si la vigencia es del
año anterior se anula
ODS, pero no el CDP,
16 Anular saldo En cambio cuando la Área de Asistente de NA NA contable vigencia es del año Presupuesto Presupuesto
Bibliografía 33
actual se anula ODS y CDP.
17
Efectuar pago Verificar si el acta de liquidación ordena un pago final
Área de Tesorería
Asistente de Tesorería
NA
NA
18
Archivar original de acta de liquidación
Archivar el original del acta de liquidación en el expediente junto con el original de la orden contractual, según la Tabla de Retención Documental.
Área de Contratación
Asistente de contratación
Acta de liquidación original
debidamente suscrita
NA
Fuente: Página de la Gerencia Nacional Financiera y Administrativa de la Universidad Nacional de Colombia
Del flujograma planteado por la Gerencia Nacional Financiera y Administrativa de la
Universidad se observa que la información que allí se incluye es muy general, que, aunque
busca realizar una descripción puntual incluyendo documentos de apoyo, no se enfoca en
cada una de las actividades que dentro del proceso de seguimiento y control a la ejecución
contractual deben adelantar los supervisores/interventores, esto es, no incluye los
subprocesos de manera descriptiva, puntual y detallada.
2.2 Revisión de Informes de Auditoría
En segundo lugar, se realizó revisión de los informes de auditoría adelantadas por la
Contraloría General de la República en la Universidad Nacional de Colombia durante las
vigencias 2012 a 2015, de las cuales se sintetiza lo relevante para confirmar la hipótesis
de la presente investigación, básicamente evidenciándose en palabras del ente auditor “…
un deficiente cumplimiento de labores de supervisión e interventoría…”
2.3 Entrevistas
En tercer lugar, como mecanismo de sustentación de la hipótesis se procedió a realizar el
diseño de un formato de entrevista, con la finalidad de conocer de la fuente directa las
dificultades y/o puntos críticos que los supervisores/interventores perciben en el proceso
de seguimiento y control a la ejecución contractual.
Diseño
34 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
Para la realización de las entrevistas a los supervisores/interventores se realizó el diseño
de formato a utilizar (Tabla 2):
Tabla 2. Formato de entrevista
ENTREVISTA A SUPERVISORES E INTERVENTORES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE
COLOMBIA SEDE MANIZALES
La presente entrevista hace parte del proyecto de investigación “Estrategia administrativa
de seguimiento de la ejecución contractual en la Universidad Nacional de Colombia Sede
Manizales: Propuesta de la Maestría en Administración de Empresas de la Universidad
Nacional de Colombia Sede Manizales. Los objetivos específicos de la entrevista
pretenden conocer su opinión sobre el procedimiento que se debe adelantar para la
realización del seguimiento a la ejecución contractual en la Universidad Nacional de
Colombia Sede Manizales.
I. NOMBRES Y APELLIDOS:
II. CUESTIONARIO:
1. Conoce las funciones, obligaciones generales y específicas que le asigna el Manual de
Convenios y Contratos en los artículos 92 al 94 a las personas que realizan supervisión y/o
interventoría a los contratos de la Universidad (Anexo)?
Si
No
2. ¿En caso de ser afirmativa la respuesta anterior, por favor indique si considera existen
dificultades en el desarrollo de dichas funciones y obligaciones y cuáles son?
Respuesta:
3. ¿Cuáles considera son las razones que generan dichas dificultades?
Respuesta:
4. ¿Qué acciones y/o herramientas considera se podrían implementar para superar esas
dificultades?
Bibliografía 35
Respuesta:
Nota: Para efectos de auditoría por favor indique el correo electrónico de contacto:
Muchas gracias.
Población
Con el objetivo de aplicar el formato de entrevista diseñado y con ayuda de la herramienta
financiera y administrativa QUIPU y el flujo de trabajo implementados en la Sede, se
identificó la población de supervisores/interventores existentes durante la vigencia 2017
(Anexo 2), una vez identificada si dio inicio a la aplicación de las entrevistas con cada uno
de ellos, la cual fue adelantada en diferentes momentos del mes de febrero de 2018.
3. Resultados
En el presente capítulo se exponen los resultados del proceso de investigación como
producto de la revisión documental que reposa en la universidad, así como del diseño,
materialización y aplicación de entrevistas como mecanismo de sustentación de la
hipótesis.
Al realizar el análisis de la información y normatividad existente en la institución a través
de los expedientes que reposan en el archivo de la dependencia se logró identificar la
existencia de puntos críticos y/o dificultades en el proceso de acuerdo con los resultados
arrojados por las auditorías adelantadas por la Contraloría General de la República.
36 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
Con el diseño y posterior aplicación de las entrevistas a la población de
supervisores/interventores existentes en la Sede Manizales, también se logró identificar
puntos críticos del proceso. Por ejemplo, el desconocimiento de la normatividad, de los
objetos y obligaciones contractuales, temor por asumir esa responsabilidad, la falta de
tiempo, interés, actitud, idoneidad, sensibilización, concientización sobre la importancia de
la función, la ausencia de un flujo de procesos que desagregue cada uno de los
procedimientos que un supervisor/interventor debe seguir, entre muchas otras razones.
En un gran porcentaje, los entrevistados, manifestaron como posible solución a las
dificultades halladas en el proceso, la utilización de herramientas tecnológicas como
mecanismo de apoyo en el desarrollo correcto de la actividad de seguimiento y control
encomendada.
La revisión, el análisis documental y normativo existente en la institución, así como la
materialización de las entrevistas, permitieron el cumplimiento de los dos primeros
objetivos específicos, cuyo insumo a su vez, conllevaron al cumplimiento del tercer objetivo
específico y el objetivo general tras evidenciarse la necesidad de la utilización de
herramientas de apoyo al proceso como solución a las dificultades encontradas, surgiendo
así, la presente propuesta de herramienta administrativa para el apoyo al proceso de
seguimiento y control a la ejecución contractual en la Sede Manizales, tal y como se
observa en el Anexo A del presente documento.
Los resultados se explican en detalle a continuación:
3.1 Resultados de la revisión documental y normativa
Como fue mencionado, una vez analizada la información y normatividad existente en la
institución y en los expedientes que reposan en el archivo de la dependencia se comprobó
la hipótesis sobre la existencia de puntos críticos y/o dificultades en el proceso de
Bibliografía 37
seguimiento a la ejecución contractual en la Universidad Nacional de Colombia Sede
Manizales a cargo de los supervisores/interventores.
3.2 Resultados de las auditorías adelantadas por la
Contraloría General de la República en la Universidad Nacional de Colombia.
La Contraloría General de la República como organismo de vigilancia de la gestión fiscal
de Colombia y en cumplimiento de lo previsto en el artículo 274 de la Constitución Política
de Colombia, relacionado con la misión de procurar el buen uso de los recursos y bienes
públicos y contribuir a la modernización del Estado ha realizado año tras año auditoría a la
ordenación del gasto realizado por la Universidad Nacional de Colombia. Los resultados
arrojados por dichas auditorías permiten probar la hipótesis planteada, dejando
evidenciado dificultades y puntos críticos en el proceso de seguimiento y control a la
ejecución contractual.
Los aspectos relevantes hallados en el proceso de revisión se mencionan a continuación:
Vigencia 2012:
“(…) Las principales deficiencias identificadas en este sistema, se enuncian a continuación:
“…Deficiente cumplimiento de labores de supervisión e interventoría” página 13 inciso final
primer punto del informe de Auditoría CGR-CDSS No. 158 de diciembre de 2013 a la
Universidad Nacional de Colombia vigencia 2012”.
Hallazgo 39: Liquidación contractual
“En el inciso tercero del Artículo 91 del Manual de Contratación de la Universidad, se
establece que “La liquidación se efectuará de común acuerdo entre las partes, dentro del
término fijado en el pliego de condiciones o, en su defecto, a más tardar antes del
38 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización de la orden contractual o
contrato”
Sin embargo, se observa que la Universidad ha tenido deficiencias en el proceso de
liquidación contractual; de igual forma, la Entidad no acoge las diferentes formas o
modalidades determinadas por el Manual para este proceso, lo que ha llevado a que exista
un gran número de contratos pendientes de liquidación.
En las ODS y las ODC se evidenció que las mismas no son liquidadas de manera oportuna
y este proceso se realiza en términos iguales o superiores a un año después de realizado
el pago del contratista, situación observada en los diferentes proyectos evaluados en este
ejercicio auditor, tales como: SIMEGE, Laboratorios y Bienestar universitario y proyecto
genérico de la Facultad de Ciencias Económicas. Páginas 80 y 81 del Informe de Auditoría
CGR-CDSS No. 158 de diciembre de 2013 a la Universidad Nacional de Colombia vigencia
2012.
Hallazgo 40: Inclusión de soportes en expediente contractual
La caracterización del proceso de gestión documental en la UN tiene por objetivo
“Garantizar la correcta y oportuna dirección, planeación, manejo, control, organización y
funcionamiento de la gestión documental y la administración de archivos de la Universidad
Nacional, de forma armónica y homogénea de acuerdo con la naturaleza y fines de la UN,
los estándares para el tratamiento de los documentos y la legislación vigente, para proteger
el patrimonio documental, preservar los archivos en las mejores condiciones de acceso y
seguridad, y asegurar la disponibilidad a la academia, la comunidad en general y del
mejoramiento institucional”
En el subproceso Implementación de la Gestión Documental en la UN, tiene, entre otros,
como resultado de salida Archivos organizados y conservados técnicamente y el de la
Bibliografía 39
Identificación y control de los documentos de la UN. No obstante, en la definición por parte
de la Universidad de estos lineamientos se observan debilidades en la gestión documental
materializadas en la falta de soportes en los diferentes expedientes de los acuerdos de
voluntades objeto de revisión. De los múltiples que se evidenciaron se menciona:
En la Orden de Servicio – ODS No. 586, del 10/11/2011 con la firma MULTIPLIQUE NET
LTDA, cuyo objeto fue el de “Ampliar las funcionalidades del Sistema de Planeación
Operativa SIPLO”, se observó que en el acta de inicio quedó registrada con la ODS No
539 de 2011 y n o con la ODS No. 586 (Folio 66 y 67); la fecha de pago de las ORPA 8297
y 1698 registradas en el formato de solicitud de adición No. 577 del 20 de abril de 2012,
aparecen enmendadas con esfero (Folio 84), cambiando las fechas de 27/12/2011 por
28/12/2011 y la del 21/03/2012 por 22/03/2012. Esta situación deja en evidencia la falta de
control en la elaboración y tratamiento de los documentos de gestión, poniendo en riesgo
la calidad y fiabilidad de la información.
De manera generalizada las carpetas dan cuenta del proceso precontractual, presentando
deficiencias de soportes en la etapa de ejecución contractual y en la liquidación de los
contratos, situación que limita la revisión y análisis del ente de control para establecer la
real ejecución de los recursos. Páginas 81 y 82 del Informe de Auditoría CGR-CDSS No.
158 de diciembre de 2013 a la Universidad Nacional de Colombia vigencia 2012.
Hallazgo 41: Presentación de informes de supervisión o interventoría
El numeral 10 del Artículo 97 del Manual de Convenios y Contratos de la Universidad
determina la obligación del supervisor acerca de la presentación de informes; no obstante,
revisada la muestra de contratación del proyecto regulado de la Facultad de Ciencias
Económicas, se evidenció que en las ODS No. 808, 279, 264 y 161 de 2012, ODC 20 no
se presentan los informes que den cuenta del cumplimiento de esta reglamentación, así
como de las cláusulas específicas de cada una de las órdenes de servicio. Página 82 del
40 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
Informe de Auditoría CGR-CDSS No. 158 de diciembre de 2013 a la Universidad Nacional
de Colombia vigencia 2012.
Hallazgo 42: Terminación anticipada de contratos
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, en
sentencia de 31 de agosto de 2006, Radicación R-7664, se refirió al principio de planeación
en la contratación estatal, planteando lo siguiente:
“… Al respecto conviene reiterar que en materia contractual las entidades oficiales están
obligadas a respetar y a cumplir el principio de planeación en virtud del cual resulta
indispensable la elaboración previa de estudios y análisis suficientemente serios y
completos, antes de iniciar un procedimiento de selección, encaminados a determinar,
entre muchos otros aspectos relevantes:
i) La verdadera necesidad de la celebración del respectivo contrato…”
(Subrayado y negrita fuera de texto).
Dentro de la muestra revisada, se observa en múltiples casos la terminación anticipada de
los contratos o las ODS, sin que se presente ningún soporte en que se pueda evidenciar
la efectiva liberación de los recursos no ejecutados, aunado a esto no son claras las
gestiones por parte de la Facultad, con el fin de satisfacer la necesidad para la cual fue
suscrita la ODS, teniendo en cuenta que desde los soportes no se evidencia el
cumplimiento del objeto contractual. Página 82 del Informe de Auditoría CGR-CDSS No.
158 de diciembre de 2013 a la Universidad Nacional de Colombia vigencia 2012.
Vigencia 2013
Hallazgo 2: Consistencia en la información sobre la ejecución contractual de la Orden de
Servicio ODS No. 4 de 2013 Sede Manizales.
Bibliografía 41
“El Manual de Contratos y Convenios de la Universidad Nacional, artículos 96 y 97,
modificados por la Resolución Nro. 872 de 2013, definen la interventoría como la labor de
la persona natural o jurídica que ejerce el seguimiento técnico, administrativo, jurídico,
financiero y contable sobre el cumplimiento de la orden contractual o contrato.
Mediante la Orden de Servicios No 4 de 2013, de la sede Manizales, se contrató la
interventoría técnica y administrativa de la primera etapa de construcción de la estructura
del Edificio de Ciencias Exactas y Naturales, bloque W, ubicado en el Campus La Nubia,
proyecto que viene ejecutando directamente la Universidad y que asciende a la suma de
$3.096 millones e incluye recursos del orden nacional y de regalías.
Los informes presentados por el Interventor dela(sic) obra mencionada(sic), presentan
inconsistencias en los datos que reportan la ejecución mensual de los contratos suscritos
por la Universidad con terceros proveedores, para la ejecución del mencionado proyecto.
En cumplimiento de sus obligaciones, la interventoría ha rendido siete (7) informes, y en
cada uno presenta un capítulo que registra la relación de los pagos que durante el mes
correspondiente ha efectuado la Universidad a los distintos proveedores de bienes y
servicios para el desarrollo del proyecto.
El Grupo Auditor realizó una prueba relacionada con los pagos mensuales a los siguientes
contratistas: CONTACTAMOS SAS, ODS No. 6; FERRASA SAS, OCSS No. 2/1180-
4001/2014, y ARGOS S.A., Contrato No. 10 de 2014.
La prueba consistió en validar la información suministrada en cada uno de los informes
mensuales de la interventoría, atinente a los desembolsos producto de los pagos
efectuados a los proveedores, cuya factura de compra es su principal insumo como soporte
de pago, frente a los comprobantes de pago físico generados por la Tesorería de la
Universidad.
42 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
Se estableció que (sic) los valores indicados de manera mensual en los informes del
interventor, no resultan coincidentes con las Órdenes y Comprobantes de pago físico
generados por la Tesorería de la Universidad. No obstante, la prueba reveló que la
sumatoria de los valores presentados por el interventor, con corte a septiembre de 2014,
si corresponden a la sumatoria de los comprobantes de Tesorería a la misma fecha.
La Orden de Servicio No. 4, describe el objeto contractual como la realización de la
interventoría técnica y administrativa de la construcción del Bloque W en el campus La
Nubia. El servicio de la interventoría debe entenderse como el control a la ejecución de un
proyecto, que en el presente caso consiste en la construcción del Edificio W. Resulta de la
esencia en la interventoría que el mencionado control se realice tanto al desarrollo técnico
como administrativo de la obra, éste último consistente en la vigilancia a los contratos que
se generen por la construcción y el avance de la misma, es decir, según el programa y
presupuesto aprobados.
El cumplimiento de la anterior obligación no es de carácter formal, pues los datos que
presente el interventor en el marco de sus obligaciones contractuales y legales, deben
corresponder de manera estricta, a los hechos y a las circunstancias acaecidas y a la
documentación que la soporta.
Los datos encontrados como inconsistentes por el grupo auditor, tienen como causa que
se soportan en documentos distintos a los expedidos por la Tesorería de la Universidad y
ello trae como efecto que los informes de interventoría objeto del hallazgo, no sean fuente
confiable de información y por consiguiente, no contribuyan a la toma de decisiones
oportunas para realizar los ajustes, cambios o modificaciones a que haya lugar y tampoco
constituyan el registro histórico de la ejecución del proyecto. Páginas 16 a 18 del informe
de auditoría de la Contraloría.
Bibliografía 43
Hallazgo 3 con alcance disciplinario: Legalización y ejecución contractual
Mediante la Orden Contractual Menor de Obra No. 20/4013 de 2013, la Universidad
Nacional de Colombia, sede Manizales, contrató “La construcción de los cerramientos en
malla eslabonada de acuerdo a los planos y especificaciones técnicas y planimetría para
el traslado de las áreas de bienes y suministros y la sección de mantenimiento enmarcado
dentro del plan de contingencia del Bloque W campus La Nubia”
De conformidad con el artículo 31 del Manual de Contratos y Convenios (sic) de la
Universidad Nacional, las órdenes contractuales menores se perfeccionan con la
suscripción por las partes y el registro presupuestal y requieren para su legalización la
constitución y aprobación de la respectiva garantía y el pago de los impuestos, tasas y
contribuciones.
El mismo Manual indica que el jefe de contratación o quien haga sus veces, tiene la
responsabilidad de informar al interventor y al contratista, a través de cualquier medio
escrito, la fecha a partir de la cual se han cumplido todos los requisitos de
perfeccionamiento y legalización.
Dentro del expediente contractual obra la comunicación No. 2925 del 6 de noviembre de
2013, mediante la cual la Jefe de Sección de Contratación de la Universidad le informó a
la interesada, que había sido designada como supervisora de la orden contractual,
indicándole que en la misma fecha se legalizó el contrato. Pero en el expediente se
encuentra que el Acta de inicio se suscribió por la supervisora y el contratista el 26 de
octubre de 2013, situación que deja en evidencia que la obra inició antes de la fecha de
legalización del contrato y de la comunicación de dicha circunstancia a la supervisora.
La legalización de los contratos constituye una instancia determinada por el cumplimiento
de los requisitos de perfeccionamiento (suscripción por las partes competentes) y de
44 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
aprobación de las garantías por parte de la entidad contratante, y además del pago de
impuestos y publicación si hay lugar a ello.
Por lo tanto, este mandato no es el acatamiento de una simple formalidad, sino el
cumplimiento de una exigencia legal que da firmeza al acuerdo de voluntades y garantiza
su exigibilidad. Los compromisos descritos en un contrato tienen fuerza vinculante o de
obligatoriedad para las partes y se hacen exigibles frente a un eventual incumplimiento de
cualquiera de los intervinientes.
Lo sucedido en la Orden Contractual Menor de Obra No. 20/4013 de 2013, además de
quebrantar la disposición contenido en el Manual de Contratos y Convenios (sic) de la
UNAL, puso en riesgo a la Universidad frente a un eventual incumplimiento de los
compromisos adquiridos por el contratista.
La pretermisión de la disposición en comento, da lugar a una presunta vulneración de lo
normado en el artículo 34 numeral primero de la Ley 734 de 2002, generando un hallazgo
con incidencia Disciplinaria” Páginas 18 a 19 del informe de auditoría.
Hallazgo 4: Cumplimiento de las funciones de Supervisión en la Orden de Servicio
No. 4 de 2013, Sede Manizales (A).
La labor de supervisión tiene como propósito, garantizar que los productos, bienes o
servicios que se adquieran, tengan las características y la calidad determinada en el
contrato, razón por la cual el supervisor se constituye en un representante de la entidad
contratante y de su gestión de control depende la consecución del objeto contractual.
El Manual de Contratos y Convenios (sic) de la Universidad Nacional, modificado por la
Resolución 872 de 2013, define la función del supervisor y las actividades que le son
propias, en los siguientes términos: “Se denomina supervisor el servidor público de la
Bibliografía 45
Universidad designado para ejercer el seguimiento técnico, administrativo, jurídico y
contable que garantice el cumplimiento del objeto de una orden contractual o contrato¨
La supervisora de la orden de servicios No. 4 del 26 de diciembre de 2013, no realizó los
reparos a las inconsistencias de los Informes Mensuales presentados por la interventoría,
al proyecto de construcción del Edificio W del Campus La Nubia Sede Manizales, objeto
de la indicada orden de servicio.
Durante la ejecución de esta orden de servicios, le fue asignada a la contratista, la función
de “supervisora” del contrato de interventoría de la construcción del bloque W en el campus
La Nubia de la Sede Manizales. La supervisora viene certificando mes a mes el cabal
cumplimiento de las labores de la interventoría, en total ocho (8) certificaciones de
cumplimiento, sin reparar en las inconsistencias en la información que reportan los
Informes del contratista interventor, según lo verificó la prueba practicada por el grupo
auditor a dichos informes.
Las inconsistencias de los informes presentados por el contratista interventor, evidencian
falta de seguimiento por parte de la supervisora a los productos entregados, y por
consiguiente incumplimiento de las funciones que le señala el manual de convenios y
contrato de la UNAL y de la ley.
A su turno, su actuar viene produciendo como efecto, Informes (sic) de Interventoría no
confiables que a su turno no satisfacen las necesidades de los usuarios que los requieren
como soporte de sus decisiones”. Páginas 19 a 20 del informe.
Vigencia 2014:
Hallazgo 32: Estudios de Mercado
“La guía de elaboración de estudio de mercado, versión 2.0, de la Universidad Nacional,
indica que el mismo sirve para “Estimar el valor de la disponibilidad presupuestal requerida,
46 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
tomando como base no solo el valor del bien y/o servicio u obra requerido sino todos los
costos asociados a éste” y prevé que “De igual forma se deberá determinar el valor
estimado del bien, servicio u obra requerida, detallando y explicando la metodología
utilizada (Medía simple, Media aritmética, geométrica, entre otras) para estimar dicho valor”
En dos contratos, orden contractual superior 17 del 21/08/2014 y ODC 45 del 22/12/2014,
se evidenció que sus estudios de mercado no se adecúan a las exigencias de detallar y
explicar la metodología utilizada para la estimación del valor del bien.
El hallazgo se debe a desconocimiento normativo y ocasiona que el estudio de mercado
no cumpla con su cometido de ser una de las herramientas para una adecuada planeación
contractual, en cuanto no brinda certeza acerca de cómo se estimó el precio del bien o
servicio a contratar.
Hallazgo 33: Amparo de estabilidad de obra
“La Resolución 872 de 2013, señala como una de las obligaciones específicas para el
seguimiento jurídico, las de “c) Verificar la aprobación de las pólizas exigidas para cada
contrato, las modificaciones realizadas al inicio del contrato, al igual que las variaciones
que se presenten durante la marcha del mismo.
“d) Verificar que el contratista mantenga vigentes las garantías que amparan los riesgos
de la orden contractual o contrato”.
La orden contractual menor de obra 15 del 24 de julio de 2014, fijó en su cláusula sobre
garantías, que la póliza de cumplimiento debía incluir el amparo de estabilidad de la obra,
el cual, el contratista debía tomar una vez finalizada y recibida la obra a satisfacción. En el
expediente contractual, se evidenció que, en el acta de recibo final de la obra, del 8 de
Bibliografía 47
Septiembre de 2014, no se concretó tal obligación para el contratista. De hecho, el
contratista tomó dicho amparo solo hasta el 9 de marzo de 2015.
El hallazgo constituye un desconocimiento de las obligaciones contractuales e
indica falencias en el seguimiento a cargo del supervisor, implicó para la entidad un
riesgo económico, por no tener amparada oportunamente la estabilidad de la obra
contratada”. /Subrayado y Negrita Fuera de Texto.
Hallazgo 34: Plan de Manejo de inversión del anticipo
La Resolución 872 de 2013, que adiciona y modifica la Resolución 1952 de 2008,
desarrolla el tema de las obligaciones de los supervisores; entre las de carácter técnico
enuncia la de “a) Solicitar al contratista, la presentación del plan de manejo e inversión del
anticipo pactado, para su aprobación” y como obligación financiera y contable, la de “a)
Controlar el cumplimiento del plan de manejo, inversión y amortización del anticipo
presentado por el contratista, de conformidad con lo pactado en la orden contractual o
contrato”
En el contrato ODC 34 del 21 de noviembre de 2014 no se encontró el plan de manejo e
inversión del anticipo suscrito por el contratista, exigido en razón de la forma de pago.
(…) La falencia en comento obedece a desconocimiento normativo e implica falta de
diligencia en la labor de supervisión, en aras de defender o preservar los recursos públicos,
ya que el plan en comento, se constituye en un mecanismo de control sobre el uso de los
recursos de la Universidad”
Vigencia 2015:
“Hallazgo 13: Informes mensuales sobre la ejecución contractual
“El numeral 14 de la cláusula segunda – Obligaciones del Contratista del contrato 039 del
28 de septiembre de 2015 de negociación global de precios para la “Prestación integral de
48 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
los servicios de aseo, desinfección y cafetería; incluido personal, insumos, maquinaria e
implementos… (…) señala:
14. Elaborar informes mensuales sobre la ejecución del contrato y mantener disponibilidad
permanente para atender los requerimientos que se le hagan por parte del supervisor o
interventor”.
La cláusula cuarta – Plazo de Ejecución. Indica que su plazo será de doce (12) meses
contados a partir del cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento, legalización y
ejecución.
En la cláusula sexta: Valor y forma de pago, se señala que los pagos se realizarán por mes
vencido, por servicios efectivamente prestados.
El contrato de prestación de servicios No. 41 del 29 de septiembre de 2015, suscrito entre
la Universidad Nacional de Colombia y Representaciones e Inversiones Elite Ltda., es un
contrato de –adhesión al contrato de negociación global de precios No. 039 de 2015.
El plazo de ejecución es de dos (2) meses, desde el 01 de octubre de 2015, hasta el 30 de
noviembre de 2015, por $1.542.502.408, valor que incluye la suma de $6.145.428 por
concepto de contribución especial del 4X1000.
Cláusula Octava-Forma de pago: Mensualidades vencidas, previa presentación de factura,
trámite de la constancia de prestación efectiva del servicio suscrita por el supervisor y aval
del supervisor del contrato de negociación, en caso de que sean personas diferentes. El
Supervisor verificará el pago de aportes de parafiscales y salarios y prestaciones sociales
durante el mes inmediatamente anterior.
Bibliografía 49
Aunque el numeral 14 de la cláusula segunda – Obligaciones del contratista, del contrato
039 de Negociación Global de Precios, suscrito el 28 de septiembre de 2015, entre la
Universidad Nacional de Colombia y Representaciones e Inversiones Elite Ltda., señala la
obligatoriedad del contratista de presentar informes mensuales sobre la ejecución del
contrato, dentro del expediente contractual no se evidencia el cumplimiento de esta
actividad y tampoco en la constancia expedida por el Supervisor para los pagos
relacionados con el contrato 041 del 29 de septiembre de 2015 de adhesión al contrato
039 de 2015, entre la Universidad Nacional de Colombia y Representaciones e Inversiones
Elite Ltda.
Adicionalmente, la constancia suscrita por el Supervisor del contrato de fecha 10 de
diciembre de 2015, señala que corresponde al “único pago”, lo cual no es correspondiente
con lo señalado en la cláusula octava-forma de pago, donde se expresa que dicho pago
se hará por mensualidades vencidas. No se expresa con exactitud a qué mes corresponde
el pago que se está certificando.
La anterior situación es ocasionada por debilidades en las funciones de supervisión, lo cual
permite que se dejen de controlar algunas obligaciones del contratista.
La Universidad en su respuesta indica que según lo señalado en el numeral 14 como
obligaciones del contratista del contrato 039 de 2015 –Elaborar informes mensuales sobre
la ejecución del contrato… “(…) hacen parte de la gestión documental que soporta el
ejercicio propio en el desarrollo, ejecución y seguimiento por parte del supervisor o
interventor del contrato de adhesión, y los cuales se encuentran en custodia y guarda de
la dependencia responsable que garantiza la óptima prestación del servicio objeto del
contrato de negociación global de precios y sus contratos de adhesión respectiva.”
Hallazgo con presunta connotación disciplinaria, al tenor de lo previsto en el numeral 1º
del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, Ley 1474 de 2011, Artículos 83 y 84 y Manual de
Convenios y Contratos de la Universidad Nacional de Colombia, artículo 93, adoptado
50 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
mediante Resolución No. 1551 del 19 de diciembre de 2014. Páginas 47 y 48 del informe
de auditoría CGR-CDSS No. 55 de junio de 2016 Universidad Nacional de Colombia
Vigencia 2015.
Hallazgo 14: Informes de supervisión contractual
El artículo 93, capítulo I, numeral d. del Manual de convenios y contratos de la Universidad
Nacional de Colombia, adoptado mediante Resolución 1551 de 2014 establece la
obligatoriedad que tiene el Supervisor y/o interventor del contrato de “Dejar constancia
escrita de las actuaciones ejecutadas en el cumplimiento de la función de vigilancia…”.
En el seguimiento efectuado a la contratación de la Universidad Nacional- Sede Medellín,
se evidenció que las órdenes de Servicios –ODS que se relacionan a continuación, no
presentan informes de supervisión y/o interventoría del contrato:
Las ODS No 71, 332, 333, 350 y 384 de 2015 de la Facultad de Ciencias Agrarias (3013)
y la ODS 209 de la Unidad de Gestión de Investigación (UGI) de la misma facultad (3063)
La ODS 78 de 2015 de la Facultad de Ciencia(sic) Humanas y Económicas (3014)
Las ODS No, 109, 117, 239, 244, 251, 252, 301, 323, 325, 373, 429, 494, 565, 594, 749,
930, y 982 de 2015 de la UGI de la misma facultad (3065)
Las ODS 457 y 500 de 2015 del Fondo Especial Sede Medellín (3010)
Las ODS 139 Y 391 DE 2015 y el Contrato7 de la Sede Central (3001)
Lo anterior, debido a deficiencias de supervisión, control y seguimiento a la contratación,
lo que impide contar con soportes y evidencias de las situaciones comunes y actuar ante
Bibliografía 51
dificultades que puedan presentarse en la ejecución de la orden contractual o contrato.
Páginas 48 y 49 del informe de auditoría CGR-CDSS No. 55 de junio de 2016 Universidad
Nacional de Colombia Vigencia 2015.
Hallazgo 15: Informe de ejecución contractual
El artículo 93, numeral III, literal d), del Manual de convenios y contratos de la Universidad
Nacional de Colombia, establece como obligación del supervisor lo siguiente: “Solicitar al
contratista como mínimo un informe final de ejecución de actividades, previo a la
autorización del último pago, cuando se trate de órdenes contractuales menores,
superiores o contratos, de tracto sucesivo para la prestación de servicios calificados, sin
perjuicio de los informes parciales que se requieran de acuerdo con el objeto del contrato.
Los informes de ejecución de actividades del contratista deberán remitirse a la oficina de
contratación o quien haga sus veces, para que reposen en el expediente de la orden
contractual o contrato”.
En el seguimiento efectuado a la contratación de la Universidad Nacional – Sede Medellín,
se evidenció que para las órdenes de Servicios – ODS que se relacionan a continuación,
no se realizaron los informes de ejecución del contrato.
Las ODS 139, 391 Y 376, de la Sede Central (3001)
Las ODS 457, 500 y 552 del Fondo Especial Sede Medellín (3010)
Las ODS 71, 332, 333, 350 y 384 de la Facultad de Ciencias Agrarias (3013) y las ODS
194 y 209 de la Unidad de Gestión de Investigación (UGI) de la misma facultad (3063).
La ODS 78 de la Facultad de Ciencia (sic) Humanas y Económicas (3014)
52 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
Las ODS No. 109, 301, 323, 325, 373, 429, y 982 de la facultad de Minas (3015) y las ODS
No. 31, 50, 99, y 682 de la UGI de la misma facultad (3065)
Lo anterior debido a deficiencias de control, seguimiento y supervisión de la gestión
contractual, con el riesgo de que pague por actividades no realizadas. Páginas 49 y 50 del
informe de auditoría CGR-CDSS No. 55 de junio de 2016 Universidad Nacional de
Colombia Vigencia 2015.
Literal c numeral 3 hallazgo 18: Adquisición de equipos de laboratorio
Uno de los objetivos estratégicos del Plan Global de Desarrollo 2013-2015 de la
Universidad Nacional de Colombia, se relaciona con “Dotar a la Universidad de una
infraestructura física, tecnológica y de soporte para el cumplimiento de la misión
institucional”
Concordante con lo anterior, se encuentra en el Proyecto de inversión 1692-
Fortalecimiento del Sistema Nacional de Laboratorios de la Universidad Nacional de
Colombia-. Sobre el particular y para el desarrollo de dicho proyecto, la Sede Manizales
suscribió, entre otras, las siguientes Órdenes Contractuales –ODC:
1. ODC 135 del 05/10/2015 suscrita con COL MÁQUINAS S.A. por $171.8 millones
cuyo objeto es la adquisición, instalación y puesta en funcionamiento de una
Caldera de 30 BHP horizontal a gas para el laboratorio de procesos productivos.
2. ODC 147 del 23/11/2015 suscrita con INSTRUMENTOS CIENTÍFICOS
ESPECIALIZADOS ICE LTDA. por $131.5 millones cuyo objeto es la adquisición
de Kit de alta tensión para el laboratorio de electricidad y electrónica, donde el
contratista se obliga a entregar el equipo debidamente instalado y en
Bibliografía 53
funcionamiento en el laboratorio de electricidad y electrónica ubicado en el Bloque
L del Campus La Nubia, Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales (…)
3. ODC 27 del 10/06/2015 suscrita con OXIGENOS DE COLOMBIA LTDA., por $87
millones cuyo objeto contractual se relaciona con la adquisición de una bomba de
vacío para el laboratorio de ingeniería química, en la que el contratista se obliga a
entregar el equipo instalado y en funcionamiento en el Bloque L del Campus la
Nubia, Universidad Nacional de Colombia, Sede Manizales.
(…) De la situación descrita, se determina que:
(…) c. Falta de informes de supervisión consistentes y oportunos de las Órdenes
Contractuales 135 y 27 en la que advirtieran la ocurrencia de los hechos durante la
ejecución de las mismas1.
A manera de síntesis, se mencionan algunas de las dificultades evidenciadas por el ente
de control:
Los informes de interventoría/supervisión no se están consolidando como fuente
confiable de información toda vez que se identificó que los datos y demás en ellos
consignados no corresponden a la realidad de lo sucedido durante la ejecución
contractual.
1
Páginas 51 a 58 del informe de auditoría CGR-CDSS No. 55 de junio de 2016 Universidad Nacional de Colombia
Vigencia 2015.
54 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
El supervisor/interventor ha suscrito con el contratista actas de inicio de los
contratos con anterioridad al cumplimiento de los requisitos de legalización, los
cuales deben ser acreditados de manera previa al inicio de la ejecución del objeto
general y obligaciones específicas.
El supervisor/interventor no revisa de las inconsistencias de información reportada
por los contratistas de manera previa a la certificación del cumplimiento total de las
actividades pactadas.
El seguimiento por parte de la supervisión/interventoría a los productos entregados
por los contratistas no es suficiente.
Existen falencias de los supervisores/interventores en el proceso de verificación
de la constitución de los amparos exigidos por la Universidad en los contratos.
Existe un desconocimiento de la normatividad y las obligaciones asignadas a los
supervisores/interventores para realizar un seguimiento adecuado a la ejecución
contractual, generándose riesgos económicos para la entidad.
La Supervisión/interventoría no exige el plan de manejo e inversión del anticipo en
aquellos contratos en los que se pacte la realización de anticipos
Se configura falta de diligencia en la labor de supervisión.
También se identificaron algunos puntos críticos en el proceso, los cuales se enumeran a
continuación:
1. Los informes de interventoría no se están consolidando como fuente confiable de
información y, por consiguiente, no están contribuyendo a la toma de decisiones
Bibliografía 55
oportunas para realizar los ajustes, cambios o modificaciones a que haya lugar y
tampoco se encuentran constituyendo el registro histórico de la ejecución del
proyecto.
2. Se ha suscrito el acta de inicio por la supervisión y el contratista dando inicio a la
obra contratada antes de la fecha de legalización del contrato y de la comunicación
de dicha circunstancia a la supervisora.
3. La Supervisión/interventoría certifica mes a mes el cabal cumplimiento de las
labores de los contratistas, sin reparar en las inconsistencias en la información que
ellos reportan en los informes de ejecución de sus actividades.
4. Hace falta seguimiento por parte de la supervisión/interventoría a los productos
entregados, y por consiguiente se configura incumplimiento de las funciones que le
señala el manual de convenios y contrato de la Universidad Nacional de Colombia.
5. Falencia en la verificación de la póliza de cumplimiento al no requerir al contratista
para tomar el amparo de estabilidad de la obra, el cual, debe constituir una vez
finalizada y recibida la obra a satisfacción. Dicho aspecto se traduce en un
desconocimiento de las obligaciones contractuales y falencias en el seguimiento a
cargo del supervisor que implica para la entidad un riesgo económico, por no tener
amparada oportunamente la estabilidad de la obra contratada.
6. La Supervisión/interventoría no exige el plan de manejo e inversión del anticipo en
aquellos contratos en los que se pacte la realización de anticipos, lo que genera
una falencia producto del desconocimiento normativo e implica falta de diligencia
en la labor de supervisión, en aras de defender o preservar los recursos públicos,
ya que el plan en comento, se constituye en un mecanismo de control sobre el uso
de los recursos de la Universidad.
56 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
3.3 Resultados de las entrevistas
A través de las entrevistas aplicadas se realizó la tabulación de la información obtenida
(Tabla 3).
Tabla 3. Tabulación de información
Nombre Supervisor
Conocimiento funciones
Supervisión
Dificultad proceso seguimiento contractual
Razón
Sugerencia
Supervisor 1 SI SI Muchas Actividades -
Poco tiempo Herramientas de
apoyo
Supervisor 2 SI NO 9 9
Supervisor 3 SI NO 9 9
Supervisor 4 SI NO 9 9
Supervisor 5
SI
SI Exigencia de
documentación
Eliminación de exigencia de documentos
Supervisor 6
SI
SI
Dispersión contratistas en tres campus - horarios
diurnos y nocturnos diferentes - falta de
personal y herramientas de
apoyo
Herramientas de apoyo
Supervisor 7
SI
SI
Poco tiempo - proceso largo - exigencia de
documentación
Herramientas de apoyo - información
clara
Supervisor 8 SI NO 9 9
Supervisor 9
SI
SI
Poco tiempo - proceso largo - exigencia de documentación
Herramientas de apoyo
Supervisor 10 SI SI Poco tiempo 9
Supervisor 11
SI
SI
Incumplimiento de contratistas - falta de
interés en obtener capacitación
Mecanismos para capacitaciones
efectivas
Supervisor 12
SI
SI Falta de
conocimiento técnico
Difícil por conocimiento técnico
escaso
Supervisor 13
NO
SI Continúa
modificación de normatividad
Normatividad descentralizada
Supervisor 14
SI
SI Muchas Actividades -
Poco tiempo
Equipo interdisciplinario
externo
Supervisor 15
SI
SI
falta de inducción
Incluir como obligación dentro del Manual de Funciones
de los cargos
Bibliografía 57
Supervisor 16 SI SI Falta de actitud
Herramientas de apoyo
Supervisor 17 SI NO 9 9
Supervisor 18 SI SI Falta de actitud Herramientas de
apoyo
Supervisor 19 SI SI Falta de actitud Herramientas de
apoyo
Supervisor 20
SI
SI No se encuentra
dentro de las funciones del cargo
Herramientas de apoyo
Supervisor 21
SI
SI
Falta de conocimiento técnico
- poco tiempo - muchas
responsabilidades
Equipo interdisciplinario externo - realizar seguimiento a la
labor de supervisión
Supervisor 22 SI NO 9 9
Supervisor 23 SI NO 9 9
Supervisor 24 SI NO 9 9
Supervisor 25
SI
SI No se encuentra
dentro de las funciones del cargo
Indicadores de gestión
Supervisor 26
SI
SI Poco tiempo - terminología
calificada
Herramientas de apoyo didácticas
Supervisor 27 SI SI Muchas Actividades -
Poco tiempo Herramientas de
apoyo
Supervisor 28 SI SI Muchas Actividades -
Poco tiempo Herramientas y
personal de apoyo
Supervisor 29
SI
SI
Falta de
conocimiento y actitud
Incluir como obligación dentro del Manual de Funciones
de los cargos - mejorar
comunicación
Supervisor 30 SI SI Falta de actitud Herramientas de
apoyo
Supervisor 31
SI
SI
Falta de flujo y manual de
procedimientos - falta de conocimiento
Herramientas y personal de apoyo
Supervisor 32 SI NO 9 Capacitaciones
Supervisor 33 SI SI Mucha
responsabilidad 9
Supervisor 34 SI SI Desconocimiento Herramientas de
apoyo
Supervisor 35 SI SI Desconocimiento Herramientas de
apoyo
Supervisor 36 SI SI Desconocimiento Herramientas de
apoyo
Supervisor 37 SI SI Muchas Actividades -
Poco tiempo Herramientas de
apoyo Supervisor 38 SI NO 9 9
Supervisor 39
SI
SI Muchas Actividades - Poco tiempo - mucha
responsabilidad
Herramientas de apoyo - mejorar comunicación
Supervisor 40
SI
SI Falta de
conocimiento e idoneidad
Herramientas de apoyo didácticas
58 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
Supervisor 41
SI
SI
Falta de conocimiento e
idoneidad
Equipo interdisciplinario externo - realizar seguimiento a la
labor de supervisión
Supervisor 42
SI
SI
Falta de conocimiento e
idoneidad y compromiso
Herramientas de apoyo
Supervisor 43 SI NO 9 9
Supervisor 44
SI
SI
Falta de conocimiento e
idoneidad y compromiso
Equipo interdisciplinario
externo - herramientas de
apoyo
Supervisor 45
SI
SI
Incumplimiento de contratistas - exceso
de tiempos en trámites
eliminación de trámites -
herramientas de apoyo
Supervisor 46
SI
SI Muchas Actividades -
Poco tiempo
Equipo interdisciplinario
externo
Supervisor 47 SI SI Muchas Actividades -
Poco tiempo Herramientas de
apoyo
Supervisor 48 SI SI Falta de
conocimiento Herramientas de
apoyo
Supervisor 49
NO
SI Todo lo debe realizar
la oficina de contratación
9
Supervisor 50 SI SI Imprevistos de último
momento 9
3.4 Principales puntos críticos identificados
Del proceso de análisis de las entrevistas realizadas a la población de
supervisores/interventores se logró identificar los siguientes puntos críticos del proceso de
seguimiento y control a la ejecución contractual:
Desconocimiento de la normatividad que establece las funciones y/o obligaciones
a cargo de los supervisores/interventores.
Desconocimiento técnico de los objetos y obligaciones contractuales a las cuales
se les debe realizar seguimiento.
Temor por asumir dicha responsabilidad, sobre todo por las consecuencias
económicas, fiscales y penales que dicha función puede acarrear.
Bibliografía 59
No existe una sensibilización ni concientización sobre la importancia de ejercer
dicha función de supervisión/interventoría.
Existe falta de interés en la realización del procedimiento de seguimiento a la
ejecución contractual.
Formación académica o experiencia que sea idónea de acuerdo al tipo de contrato
al que se le debe realizar seguimiento.
Para poder realizar un buen proceso de seguimiento a la ejecución contractual
implica la dedicación de mucho tiempo toda vez que son muchas las actividades
que deben ser adelantadas en dicho proceso. El hecho de no poder dedicar el
tiempo que demanda la realización de esta función desdibuja la confianza en una
ejecución correcta a cargo del contratista.
La asignación de la función de supervisión/interventoría y las demás funciones a
cargo de la persona generan exceso de trabajo.
Falta de actitud y reticencia a los procesos normativos.
Ausencia de un flujo de procesos que desagregue cada uno de los procedimientos
que un supervisor/interventor debe seguir.
El perfil de los supervisores/interventores asignados en muchos casos es idóneo
únicamente para la parte técnica, más no para las áreas jurídicas, administrativas,
financieras y contables.
60 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
Conocimiento funciones Supervisión
4%
96%
Sí No
3.5 Desarrollo de la entrevista
Conocimiento funciones de
supervisión
Frente a la pregunta realizada en la
entrevista, sobre el conocimiento de las
funciones de supervisión/interventor, se
pudo establecer que un 96% de los
entrevistados tiene el conocimiento de
las funciones, mientras un 4% manifestó
no conocerlas, según se observa en la
tabla Nro. 1
Tabla 4. Conocimiento funciones
Gráfica 2. Conocimiento funciones
supervisión
Conocimiento funciones Supervisión
Frecuencia Porcentaje Porcentaje válido
Porcentaje acumulado
Válido
Sí 47 95,9 96% 1,0
No 2 4,1 4% 1,0
Total 49 100,0 100,0
Bibliografía 61
Dificultad proceso seguimiento Contractual
22%
78%
Sí No
Gráfica 3. Dificultad proceso seguimiento contractual
Existencia de dificultades en el
proceso de seguimiento contractual
Tabla 5. Dificultad del proceso
Dificultad proceso seguimiento contractual
Frecuencia Porcentaje Porcentaje válido
Porcentaje acumulado
Válido
Sí 38 77,6 78% 0,8
No 11 22,4 22% 1,0
Total 49 100,0 100,0
Dentro de las posibles razones que generan esos puntos críticos se extraen algunas
mencionadas por los entrevistados:
Falta de idoneidad de quien realiza la labor de supervisión/interventoría.
Desconocimiento de la normatividad que rige el proceso de
supervisión/interventoría.
Desconocimiento del objeto general y obligaciones específicas a las que el
supervisor/interventor debe realizar el seguimiento.
62 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
Falta de compromiso de algunos supervisores/interventores asignados para el
proceso de seguimiento.
La labor de supervisión/interventoría es considerada importante en sus distintas
dimensiones sobre todo para evitar materialización de riesgos, sin embargo,
algunas personas asignadas para realizar esta labor tienen asignadas muchas
otras actividades en función de su cargo, lo que genera esa dificultad en la
realización adecuada de la labor.
El volumen de trabajo de muchas dependencias genera un mayor tiempo en la
realización de trámites relacionados con la ejecución contractual, como por ejemplo
en la realización de los pagos.
Se genera dificultad en particular cuando se le asignan varias supervisiones a cargo
de un solo funcionario sin contar con la disponibilidad de tiempo para realizar la
labor adecuadamente.
Falta de apoyo en instrumentalización del proceso de personal capacitado.
Los cambios de la normatividad, de formatos y demás documentos que tienen
incidencia en la labor de supervisión genera muchas dificultades e inseguridad
jurídica.
Falta de conciencia y sensibilización del supervisor/interventor para realizar la labor
de seguimiento adecuadamente.
La labor de supervisión/interventoría es aceptada por muy pocos funcionarios dado
el temor de muchos por las consecuencias económicas, disciplinarias y fiscales que
Bibliografía 63
pueden llegar a generarse producto de un error en el proceso de seguimiento en la
ejecución contractual.
Las funciones asignadas a los supervisores/interventores se encuentran
redactadas con mucha terminología legal lo que en ocasiones no permite ser
consciente cabalmente de lo que implica una correcta labor de seguimiento a la
ejecución contractual.
La institución no ha sido eficaz al comunicarse con las personas que realización la
labor de supervisión/interventoría.
Las personas que realización la labor de supervisión/interventoría son apáticos a
asistir a las capacitaciones que les brinda la institución.
No corresponde a un problema normativo, si no que las personas que realizan la
labor de supervisión/interventoría no tienen buena actitud frente al desarrollo del
seguimiento y muestran reticencia en general a todos los procesos administrativos
que ello genera.
La dificultad principal está en la ausencia de un flujo de procesos que desagregue
cada uno de los procedimientos que un Supervisor o Interventor debe seguir. No
existe un manual de procedimientos para cada proceso, si existiera, fuera claro,
coherente y práctico, la tasa de errores disminuiría de manera importante.
El riesgo que asume un supervisor es muy alto por ejercer una labor que
generalmente no es reconocida de forma adecuada y para la cual no fue formado.
Los supervisores son generalmente profesores, que manejan muy bien el contexto
técnico, que realizan un control contable adecuado, pero que, al momento de
enfrentarse a situaciones jurídico – administrativas, cometen errores porque no
tienen la formación adecuada en estos aspectos.
64 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
La reglamentación de la Universidad es muy densa, contradictoria en algunos
aspectos, poco resuelta en otros, generando que se presenten interpretaciones
inadecuadas. Esto afecta el desarrollo adecuado de la labor de supervisión
financiera y jurídica.
El esquema con que la Universidad pretende resolver el problema, asociado
generalmente a capacitaciones periódicas no funciona, porque no basta con indicar
los artículos que desde el Manual de Convenios y Contratos deben cumplirse, ni
los procesos administrativos, civiles o penales en que se puede ver incurso un
Supervisor al realizar su labor. Se requiere una estrategia mucho más recursiva,
práctica y motivadora.
Los docentes tienen un tiempo muy limitado para asumir el trámite documental que
genera el proceso de seguimiento a la ejecución contractual.
En ocasiones es difícil verificar un cumplimiento contractual dadas las
circunstancias que obligan a dar el certificado de cumplimiento rápido.
La labor de supervisión se dificulta porque algunos proveedores no siempre
cumplen con los plazos y los tiempos pactados.
En muchos casos los supervisores/interventores no conocen en su totalidad las
particularidades técnicas del producto a contratar, generándose riesgos a la hora
de realizar la verificación de la calidad de los productos que se reciben producto de
un contrato.
Por ser tan desagregado el tema y en particular la obligación en la interventoría de
contratos da la sensación de falta de confianza en las personas que intervienen; en
Bibliografía 65
tal sentido el Manual de Convenios y Contratos de la Universidad agrega presión a
la actividad normal de un docente.
Al momento de tomar posesión del cargo no se tuvo inducción específica en ese
tema tan relevante.
Los costos adicionales que genera la vinculación de un contratista externo idóneo
en el tema para que realice la labor que por escases de personal de planta no
puede realizar un funcionario.
De la información aportada por los entrevistados sobre las razones que consideran
generan las dificultades en el proceso, se realizó agrupación de las razones generales y
se sintetizaron en la (Tabla 6).
Tabla 6. Razones que generan dificultad en el proceso
Razón
Frecuencia Porcentaje
Porcentaje válido
Porcentaje acumulado
Válido
Muchas Actividades - Poco tiempo
7
14,3
18%
18,4
Falta de actitud
4 8,2 11% 28,9
Desconocimiento 3 6,1 8% 36,8
Falta de
conocimiento e idoneidad
2
4,1
5%
42,1
Falta de conocimiento e
idoneidad y compromiso
2
4,1
5%
47,4
66 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
No se encuentra dentro de las funciones del
cargo
2
4,1
5%
52,6
Poco tiempo - proceso largo - exigencia de
documentación
2
4,1
5%
57,9
Continúa modificación de
normatividad
1
2,0
3%
60,5
Dispersión de contratistas en los
tres campus - horarios diurnos y
nocturnos diferentes - falta
de personal y herramientas de
apoyo
1
2,0
3%
63,2
Exigencia de
documentación
1
2,0
3%
65,8
Falta de conocimiento
1
2,0
3%
68,4
Falta de conocimiento
técnico
1
2,0
3%
71,1
Falta de
conocimiento técnico - poco
tiempo - muchas responsabilidades
1
2,0
3%
73,7
Bibliografía 67
Falta de
conocimiento y actitud
1
2,0
3%
76,3
Falta de flujo y manual de
procedimientos - falta de
conocimiento
1
2,0
3%
78,9
falta de inducción
1 2,0 3% 81,6
Incumplimiento de contratistas -
exceso de tiempos en
trámites
1
2,0
3%
84,2
Incumplimiento de contratistas -
falta de interés en obtener
capacitación
1
2,0
3%
86,8
Mucha responsabilidad
1
2,0
3%
89,5
Muchas Actividades - Poco tiempo -
mucha responsabilidad
1
2,0
3%
92,1
Poco tiempo 1 2,0 3% 94,7
Poco tiempo - terminología
calificada
1
2,0
3%
97,4
Todo lo debe realizar la oficina de contratación
1
2,0
3%
100,0
Total 38 77,6 100,0
Perdidos Perdido 11 22,4
Tota 49 100,0
68 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
Razón
Todo lo debe realizar la oficina…
Poco tiempo - terminología…
Poco tiempo
Muchas Actividades - Poco…
Mucha responsabilidad
Incumplimiento de contratistas -…
Incumplimiento de contratistas -…
falta de inducción
Falta de flujo y manual de…
Falta de conocimiento y actitud
Falta de conocimiento técnico -…
Falta de conocimiento técnico
Falta de conocimiento
Exigencia de documentación
3%
3%
3%
3%
3%
3%
3%
3%
3%
3%
3%
3%
3%
3%
Desconocimiento
Falta de actitud
Muchas Actividades - Poco…
8%
11%
18%
0% 5% 10% 15% 20%
Gráfica 4. Razón
De acuerdo con la tabla 3-
4 se pudo establecer que el
18% de los entrevistados
considera que la mayor razón
por la cual se presenta
dificultad en el proceso de
seguimiento a la ejecución
contractual es porque tiene a
cargo muchas actividades y
el tiempo no es suficiente
para poder realizar una
buena gestión al seguimiento
contractual. Un 11% de los
entrevistados manifestaron
que la actitud de los
supervisores/interventores es
la segunda razón que
genera dificultad en dicho
proceso; seguido de falta de
conocimiento e idoneidad,
compromiso, no inclusión
como función del cargo,
proceso largo y exigencia de documentación indicadas cada una por un 5% de los
entrevistados. El resto de los entrevistados indicaron existencia de otras razones que
generan dificultades, pero en un porcentaje menor.
Finalmente, como solución a las dificultades, según se muestra en la tabla 7, el 44% de
los entrevistados consideró que las herramientas de apoyo sería la mejor opción para dar
Dispersión de contratistas en los… 3%
Continúa modificación de… 3%
Poco tiempo - proceso largo -… 5%
No se encuentra dentro de las… 5%
Falta de conocimiento e… 5%
Falta de conocimiento e… 5%
Bibliografía 69
solución a las dificultades halladas en el proceso de seguimiento y control de la ejecución
contractual.
Tabla 7. Sugerencias
Sugerencia
Frecuencia Porcentaje Porcentaje válido
Porcentaje acumulado
Válido Herramientas de apoyo
16 32,7 44% 44,4
Equipo interdisciplinario
externo
2 4,1 6% 50,0
Equipo interdisciplinario externo - realizar
seguimiento a la labor de supervisión
2 4,1 6% 55,6
Herramientas de apoyo didácticas
2 4,1 6% 61,1
Herramientas y personal de apoyo
2 4,1 6% 66,7
Capacitaciones 1 2,0 3% 69,4
Dificil por conocimiento técnico escaso
1 2,0 3% 72,2
Eliminación de exigencia de documentos
1 2,0 3% 75,0
eliminación de trámites - herramientas de
apoyo
1 2,0 3% 77,8
70 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
Equipo
interdisciplinario externo - herramientas
de apoyo
1 2,0 3% 80,6
Herramientas de apoyo - información
clara
1 2,0 3% 83,3
Herramientas de apoyo - mejorar comunicación
1 2,0 3% 86,1
Incluir como obligación dentro del Manual de
Funciones de los cargos
1 2,0 3% 88,9
Incluir como obligación dentro del Manual de
Funciones de los cargos - mejorar
comunicación
1 2,0 3% 91,7
Indicadores de gestión 1 2,0 3% 94,4
Mecanismos para capacitaciones
efectivas
1 2,0 3% 97,2
Normatividad descentralizada
1 2,0 3% 100,0
Total 36 73,5 100,0
Perdidos Perdido 13 26,5
Total 49 100,0
Bibliografía 71
Sugerencias de los
entrevistados como posible
solución a las dificultades
encontradas
Los entrevistados también
presentaron a manera de
sugerencia otras
alternativas de solución
como por ejemplo la
conformación de un equipo
interdisciplinario externo, la
implementación de
indicadores de gestión, la
inclusión de la designación
de supervisión dentro del
manual de funciones de los
cargos, la creación de
mecanismos efectivos de
capacitaciones,
eliminación de requisitos
en trámites internos.
Según se observa en la
gráfica, algunos de los
Gráfica 5. Sugerencia
funcionarios entrevistados consideran que con la implementación de una de las opciones
se podría dar solución a las dificultades encontradas; por el contrario, algunos de ellos
indicaron la necesidad de implementar al mismo tiempo varias alternativas para lograr
medio efectivo para superar las dificultades encontradas en el proceso de seguimiento y
control a la ejecución contractual.
0% 10% 20% 30% 40% 50%
44%
Sugerencia
Normatividad descentralizada 3%
Mecanismos para capacitaciones… 3%
Indicadores de gestión 3%
Incluir como obligación dentro… 3%
Incluir como obligación dentro… 3%
Herramientas de apoyo - mejorar… 3%
Herramientas de apoyo -… 3%
Equipo interdisciplinario externo -… 3%
eliminación de trámites -… 3%
Eliminación de exigencia de… 3%
Difícil por conocimiento técnico… 3%
Capacitaciones 3%
Herramientas y personal de apoyo 6%
Herramientas de apoyo didácticas 6%
Equipo interdisciplinario externo -… 6%
Equipo interdisciplinario externo 6%
Herramientas de apoyo
72 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
4. Discusión
4.1 Introducción
A través del presente trabajo de investigación se buscó probar la hipótesis acerca de la
existencia de dificultades en el proceso de seguimiento y control a la ejecución contractual
en la Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales. Para el efecto, se revisó la
normatividad e informes de auditoría adelantados por la Contraloría General de la
República que reposan en los expedientes de la institución; además de la realización de
entrevistas a un porcentaje de supervisores de la Sede.
Del análisis realizado a la información recolectada en el trabajo de campo, se concluye en
primer lugar que, de los informes de auditoría adelantados por la Contraloría a la institución
se demuestra la existencia de puntos críticos en la función de supervisión/interventoría; en
segundo lugar, se evidencia que los supervisores/interventores reconocen la necesidad
latente de salir de la contingencia representada en dificultades en el proceso de
seguimiento y control a la ejecución contractual, buscando la adaptación a las dinámicas y
soportándose en herramientas de apoyo principalmente tecnológicas como acción de
mejora.
Este aspecto se enmarca en el planteamiento de Trkman (2010) con su propuesta de un
marco teórico subyacente con la utilización de tres teorías: contingencia, capacidades
dinámicas, ajuste de tecnología de tareas y la existencia tanto de la mejora continua como
del ajuste adecuado entre las tareas del proceso de negocio y los sistemas de información.
En esta misma línea, los entrevistados en sus propuestas de cambio, sugieren la alineación
del proceso con herramientas tecnológicas como método de solución pragmática a las
dificultades evidenciadas en el desarrollo de las funciones de seguimiento contractual tal y
como sugiere (Alotaibi & Liu, 2017), que la creación de un buen marco en el modelo de
proceso de negocio (PM) exitoso debe tener la capacidad de asegurar una alineación
Bibliografía 73
precisa entre los procesos de negocio (BP) y los diseños de tecnología de la información
(TI).
Se evidencia que hasta en nuestra realidad más próxima el BPM es considerado el medio
más idóneo para conseguir objetivos de desarrollo enmarcados en procesos, acogiéndose
al principio de gestión de mejores prácticas desarrollado por Hung (2011) para ayudar a
las empresas a mantener una ventaja competitiva, permitiendo una adaptación eficiente a
las cambiantes condiciones del entorno empresarial como lo señala (Bitkowska, A. 2015)
e incluyendo las tecnologías de la información como gran aporte al BPM.
4.2 Conclusiones
Tal y como se observa desde el punto de vista teórico, siempre debe existir la mejora y
ajuste continuo entre las tareas del proceso y los sistemas de información (Trkman, 2010).
La presente investigación permite identificar la importancia de los procesos dentro de una
organización, así como la necesidad de revisión e identificación de dificultades que
permitan utilizar algún mecanismo como la reingeniería de procesos, de tal forma que
permanentemente se realicen ajustes al mismo.
El papel de las tecnologías de la información adquieren gran relevancia en la actualidad
(Melchert & Winter, 2004), toda vez que su implementación es una manera sencilla y
ajustada (SI) (Scott, Jones, & Decouz, 2012), que permite a la organización ser más
eficaz, eficiente y capaz de adaptarse a los entornos en constante cambio. (Aukema,
2011).
Una vez aplicada la metodología, analizada la información y normatividad existente en la
institución y en los expedientes que reposan en el archivo de la dependencia, así como en
la aplicación de las entrevistas, se comprobó la hipótesis sobre la existencia de puntos
críticos y/o dificultades en el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
74 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales a cargo de los
supervisores/interventores. Las dificultades encontradas se pueden sintetizar así:
Desconocimiento de la normatividad que establece las funciones y/o obligaciones
a cargo de los supervisores/interventores.
Desconocimiento técnico de los objetos y obligaciones contractuales a las cuales
se les debe realizar seguimiento.
Temor por asumir dicha responsabilidad, sobre todo por las consecuencias
económicas, fiscales y penales que dicha función puede acarrear.
No existe una sensibilización ni concientización sobre la importancia de ejercer
dicha función de supervisión/interventoría.
Existe falta de interés en la realización del procedimiento de seguimiento a la
ejecución contractual.
Formación académica o experiencia que sea idónea de acuerdo al tipo de contrato
al que se le debe realizar seguimiento.
Para poder realizar un buen proceso de seguimiento a la ejecución contractual
implica la dedicación de mucho tiempo toda vez que son muchas las actividades
que deben ser adelantadas en dicho proceso. El hecho de no poder dedicar el
tiempo que demanda la realización de esta función desdibuja la confianza en una
ejecución correcta a cargo del contratista.
La asignación de la función de supervisión/interventoría y las demás funciones a
cargo de la persona generan exceso de trabajo.
Falta de actitud y reticencia a los procesos normativos.
Ausencia de un flujo de procesos que desagregue cada uno de los procedimientos
que un supervisor/interventor debe seguir.
El perfil de los supervisores/interventores asignados en muchos casos es idóneo
únicamente para la parte técnica, más no para las áreas jurídicas, administrativas,
financieras y contables.
Bibliografía 75
La existencia de los referidos puntos críticos y/o dificultades en el proceso se encuentra
soportada en los resultados arrojados por las auditorías adelantadas por la Contraloría
General de la República y las entrevistas a la población de supervisores/interventores
existentes en la Sede Manizales.
Del contenido de la presente investigación, se observa la importancia de los procesos
dentro de las organizaciones, la existencia de puntos críticos y/o dificultades dentro de un
proceso en la Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales, por consiguiente, se
evidencia la necesidad latente de acudir a mecanismos que permitan ajustar el proceso de
tal forma que se logra la eficacia al momento de realizar el seguimiento a los contratos que
se suscriben en la Institución.
A su vez, se ve reflejada, desde el punto de vista teórico y práctico, la importancia de acudir
a mecanismos tecnológicos que permitan implementación de sistemas de información
como una forma ágil y eficiente de adaptabilidad a los cambios originados por el entorno
que apoyen y permitan lograr los objetivos que se desean alcanzar con los procesos
implementados.
Como resultado del análisis realizado, se propone como una forma de solución de los
puntos críticos y/o dificultades encontrados en el proceso de seguimiento a la ejecución
contractual en la Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales a cargo de los
supervisores/interventores, la implementación de herramienta administrativa para apoyar
el seguimiento a la ejecución contractual en la Sede Manizales cuya descripción se
encuentra en el anexo 1.
76 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
Gráfica 6. Menú desplegable para el usuario
La herramienta administrativa propuesta busca ser un mecanismo de apoyo para el
desarrollo del proceso de seguimiento a la ejecución contractual en vista de las dificultades
que con la presente investigación quedaron evidenciadas, de tal forma que pueda ser
utilizada de una manera muy didáctica en pro y beneficio de la correcta ejecución de los
recursos públicos a cargo de la Universidad.
La herramienta permite al supervisor/interventor tener una guía práctica, didáctica,
personalizada, básica y resumida, con una secuencia paso a paso de las actividades que
en cumplimiento de la función a su cargo debe realizar para lograr un cumplimiento exitoso
del objeto general y obligaciones específicas del contrato.
El objetivo principal de la herramienta es la creación de un archivo magnético similar a un
manual de uso, a través del cual se indique el paso a paso de cada uno de los aspectos
que se debe tener en cuenta desde el momento en que el supervisor/interventor reciba la
comunicación de legalización de la orden contractual y la asignación de la referida orden
contractual.
Bibliografía 77
4.3 Implicaciones prácticas, limitaciones y futuras investigaciones
Durante el desarrollo de la investigación se observaron varios aspectos relacionados con
el proceso de seguimiento y control de la ejecución contractual, los cuales pueden tomarse
como determinantes al momento de realizar las conclusiones de la investigación.
A manera de ejemplo, se puede mencionar la percepción lograda con las entrevistas, al
momento de realizar preguntas como si conocen las funciones que tienen a su cargo como
supervisores/interventores o si consideran que dicho proceso presenta dificultades o
puntos críticos.
Se evidencia una posible cohibición de algunos funcionarios para responder las preguntas
de la entrevista, basándose en la realidad de la situación que posiblemente los conminaron
a tomar una decisión positiva o negativa, posiblemente pensando en las consecuencias,
implicaciones o responsabilidades que podría acarrear por ejemplo el manifestar el no
conocimiento de funciones a su cargo, teniendo presente además que muchos de ellos ya
han desempeñado su rol como supervisor de contratos en la Universidad.
Este aspecto podría tenerse en cuenta en posteriores investigaciones, posiblemente para
lograr información con un porcentaje muy alto de certeza que pueda fortalecer la
investigación que realizada o similares que se adelante posteriormente.
78 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
Anexo: Propuesta de Herramienta
administrativa de apoyo al proceso de
seguimiento de la ejecución contractual
Descripción
La herramienta administrativa propuesta busca servir de apoyo para el proceso de
seguimiento a la ejecución contractual en vista de las dificultades que con la presente
investigación quedaron evidenciadas, de tal forma que pueda ser utilizada de una manera
muy didáctica en pro y beneficio de la correcta ejecución de los recursos públicos a cargo
de la Universidad.
La herramienta permite al supervisor/interventor tener una guía práctica, didáctica,
personalizada, básica y resumida, con una secuencia paso a paso de las actividades que
en cumplimiento de la función a su cargo debe realizar para lograr un cumplimiento exitoso
del objeto general y obligaciones específicas del contrato.
El objetivo principal de la herramienta es la creación de un archivo magnético similar a un
manual de uso, a través del cual se indique el paso a paso de cada uno de los aspectos
que se debe tener en cuenta desde el momento en que el supervisor/interventor reciba la
comunicación de legalización de la orden contractual y la asignación de la referida orden
contractual. En síntesis, se expone así:
1. En la comunicación de legalización de orden contractual se incluye el archivo
magnético con la documentación que debe conocer el supervisor/interventor
asignado para poder dar inicio al seguimiento. Esto es, la orden contractual y/o
contrato a la cual se le realizará el seguimiento, el pliego de condiciones y/o
Bibliografía 79
invitación adelantada por la universidad para realizar la contratación y la oferta
presentada por el contratista.
Gráfica 7. Usuario y contraseña
2. Una vez revisado el contenido de la carpeta, deberá escoger entre las opciones
dadas (en módulos por tipo de contrato) el tipo de orden contractual o contrato al
cual corresponde.
80 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
Gráfica 8. Menú desplegable 2
Gráfica 9. Menú desplegable 3
3. Por ejemplo, si escoge el módulo de obra, se desplegará una serie de ítems que
representará el paso a paso de las actividades que debe adelantar de acuerdo a
las funciones asignadas por el Manual de Convenios y Contratos de la Universidad
Bibliografía 81
Y que debe seguir para poder realizar un seguimiento total de los objetivos
generales y específicos.
Gráfica 10. Órdenes bajo el cargo
Gráfica 11. Órdenes bajo el cargo 2
82 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
4. A continuación, se desplegará una serie de actividades y pasos que debe seguir el
supervisor/interventor en caso de tener que realizar el seguimiento a una orden
contractual o contrato de obra, como por ejemplo el acta de inicio, el plan de manejo
e inversión del anticipo, y así sucesivamente todos lo requerido hasta finalizar la
ejecución del seguimiento a la orden contractual o contrato.
Gráfica 12. Tipos de formatos y resoluciones
5. Posteriormente y las veces que así lo considere necesario puede dar click en cada
uno de las opciones que menciona las actividades precedentes de acuerdo al tipo
de contrato suscrito. En la imagen atrás mostrada se puede observar que existe la
opción “Requiere Acta de Inicio”, donde al dar click se despliega un texto que
explica el procedimiento y trámite que debe realizar el supervisor/interventor.
Bibliografía 83
Gráfica 13. Tipos de órdenes y resoluciones 2
6. También le permite descargar el formato(s) que debe utilizar en la actividad
correspondiente. En este caso se puede ver que la opción “requiere acta de inicio”
trae consigo la posibilidad de descargar el formato “acta de inicio” con apartes en
blanco que deben ser completados con la información relativa a la orden contractual
o contrato específico. Una vez diligenciado el documento, suscrito por las partes y
adelantado el trámite interno en la Universidad, le permite cargar el documento ya
diligenciado para que repose allí como la carpeta magnética de seguimiento a la
orden contractual o contrato respectiva.
84 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
Gráfica 14. Tipos de órdenes y resoluciones 3
Gráfica 15. Tipos de órdenes y resoluciones 4
Bibliografía 85
Gráfica 16. Modelo de acta de inicio
Gráfica 17. Tipo de orden 5
86 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
Gráfica 18. Modelo de acta 2
7. Si la opción a la que se le dio clic es “Requiere descuentos por concepto de
estampilla de obra y contratos conexos” también podrá acceder a toda la
información relacionada con ese tema y podrá acceder a todos los documentos
soporte que le van a permitir al supervisor/interventor establecer la viabilidad de
solicitar descuento a los pagos del contratista por estos impuestos.
8. También puede ingresar al módulo de “experiencias” donde cada
supervisor/interventor podrá consignar allí sobre sus experiencias positivas y
negativas sobre el proceso de seguimiento a sus órdenes contractuales o contratos,
para que puedan ser conocidos por los demás como un aporte sobre lo que se debe
o no hacer en dicho proceso de seguimiento contractual. También podrá acceder
al módulo de “formatos” donde encontrará la totalidad de formatos requeridos para
llevar a la supervisión/interventoría de cualquier tipo de orden contractual o
contrato, tal como se observa a continuación:
Bibliografía 87
Gráfica 19. Menú desplegable
Gráfica 20. Tipos de formatos y resoluciones
9. A esta herramienta se le podrían agregar cuantos módulos consideren necesario
como fuente de información importante para llevar a cabo el proceso de
seguimiento contractual, como listados de chequeo de documentación u hojas de
ruta requerida en cada tipo de contrato u orden contractual, un módulo de registro
88 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
de avances, modulo con alarmas de actividades, y cuyo producto final sea el
expediente o carpeta magnética de supervisión/interventor que debe crear para
cada orden contractual o contrato al cual se le haga seguimiento.
Gráfica 21. Menú desplegable
Sistema información de apoyo al proceso de seguimiento de ejecución contractual (Ver)
4.4 Otras sugerencias de herramienta administrativa propuesta para el apoyo al proceso de seguimiento y ejecución contractual
De las entrevistas a los funcionarios que realizan la labor de supervisión en la Sede, se
obtuvo como producto una serie de sugerentes de acciones y/o herramientas que ellos
consideran puede llevar a solucionar las dificultades que a su modo de ver presenta el
proceso de seguimiento a la ejecución contractual. Entre ellos se pueden destacar,
igualmente a manera de sugerencia para que sean implementados dentro del proceso
objeto de estudio.
Bibliografía 89
Módulo de ejecución intermedio de procesos.
Contratar interventorías externas para órdenes contractuales menores y
superiores.
Implementar cronograma de fechas de trámites al interior de la Universidad al que
todos puedan tener acceso.
Que el seguimiento sea realizado por un equipo interdisciplinario que pueda
abarcar el cumplimiento desde todos los puntos de vista que se deben tener en
cuenta, esto es, jurídico, financiero y contable, administrativo y técnico.
Operar bajo modelo PMO, POA (Plan Operativo de Adquisición de proyectos de
Inversión) y un software de seguimiento de proyectos.
Herramientas que permitan reducir tiempos en trámites.
Que se implementen indicadores de gestión.
Que se incluya dentro del Manual de Funciones de los cargos.
Que se incluyan las capacitaciones como una obligación dentro del cargo.
Que se implementen herramientas ópticas o dispositivos de control.
90 Propuesta de herramienta administrativa que apoye el proceso de seguimiento a la ejecución contractual en la
Universidad Nacional de Colombia Sede Manizales
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