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Propuesta de Modernización del Sistema de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional en México
Mtro. Manuel Balcázar Villarreal INSTITUTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE CHIAPAS
INVIERNO 18
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
2
Capítulo 1. Antecedentes de los Sistemas de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional. ...................................................................................................... 6
1. Introducción ............................................................................................................ 6
1.1. Conceptos asociados a la inteligencia ..................................................................... 8
1.2. Antecedentes históricos ........................................................................................... 9
1.2.1. La antigua China ................................................................................................. 9
1.2.2. La antigua india .................................................................................................11
1.2.3. Revolución Industrial ........................................................................................12
1.3. Concepto de Inteligencia en el Siglo XX .................................................................14
1.3.1. Aplicación del Concepto de Inteligencia en Europa .......................................18
1.3.2. Aplicación del Concepto de Inteligencia en Israel ..........................................20
1.3.3. Las insurgencias latinoamericanas: Cuba y El Salvador ................................22
1.3.3.1. Aplicación del Concepto de Inteligencia en Cuba .......................................23
1.3.3.2. Aplicación del concepto de inteligencia en El Salvador .............................24
1.4. El Concepto de Inteligencia en México ...................................................................26
1.4.1. Las bases de la inteligencia en México ............................................................27
1.5. Las últimas dos décadas de la inteligencia en México ..........................................32
1.5.1. Fundamentos del Sistema de Inteligencia Estratégica en México .................34
Capítulo 2. Conceptos Asociados a Inteligencia y Marco Jurídico ........................ 36
2. Marco conceptual ................................................................................................. 36
2.1. Información ...................................................................................................................37
2.2. Sistema..........................................................................................................................39
2.3. Guerra ...........................................................................................................................40
2.3.1. Conflictos Asimétricos ..............................................................................................42
2.3.2. Guerra de Cuarta Generación (4GW) .......................................................................43
2.4. Poder .............................................................................................................................45
2.4.1. Concepto de Poder en la visión de Niklas Luhmann ................................................45
2.4.2. Concepto de Poder en la visión de Max Weber ........................................................46
2.5. Estado ...........................................................................................................................47
2.6. Gobierno .......................................................................................................................48
2.7. Seguridad Nacional ......................................................................................................49
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
3
2.8. Marco Jurídico ..............................................................................................................53
2.8.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ...........................................53
2.8.2. Ley de Seguridad Nacional ......................................................................................56
2.8.3. Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad
Nacional .............................................................................................................................61
2.8.4. Programa para la Seguridad Nacional ......................................................................67
Capítulo 3: Marco Teórico .......................................................................................... 72
3.1 Objeto de estudio ..........................................................................................................72
3.1.1. Objetivo General ......................................................................................................73
3.1.2. Objetivos particulares ...............................................................................................73
3.2. Problema de Investigación ..........................................................................................74
3.3. Planteamiento del problema ........................................................................................75
3.4. Justificación..................................................................................................................77
3.5. Vinculación del tema. ...................................................................................................79
3.6. Estado del arte ..............................................................................................................79
3.7. Metodología ..................................................................................................................81
3.8. Aproximación alternativa .............................................................................................82
Capítulo 4: Diagnóstico del Sistema de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional en México. .................................................................................................... 83
4.1. Instrumento de captación de información. .................................................................85
4.2. Categorías y códigos del Sistema de Inteligencia Estratégica ..............................88
4.2.1. Insumos ...............................................................................................................92
4.2.2. Procesos ............................................................................................................ 100
4.2.3. Productos .......................................................................................................... 109
4.2.4. Relaciones ......................................................................................................... 118
4.2.5. Visión general .................................................................................................... 125
4.2.6. Riesgos .............................................................................................................. 133
4.3. Diagnóstico ............................................................................................................. 136
Capítulo 5: Propuesta de Modelo para la Modernización del Sistema de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional en México. .......................... 143
5.1. Conceptualización General ........................................................................................ 147
5.1.1. Dimensión espacial ................................................................................................ 150
5.1.2. Dimensión conceptual ............................................................................................ 151
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
4
5.1.3. Dimensión política .................................................................................................. 156
5.1.4. Dimensión Programática ........................................................................................ 157
6. Elementos para implementación del modelo ..................................................... 159
6.1. Mejora de Insumos ..................................................................................................... 161
6.2. Fortalecimiento de la Visión General ........................................................................ 164
6.3. Mejora de procesos .................................................................................................... 166
Conclusiones ............................................................................................................. 169
Anexo 1. Definición de categorías y códigos para el análisis de contenido ....... 181
a) Visión general ............................................................................................................. 181
b) Insumos ...................................................................................................................... 183
c) Procesos ..................................................................................................................... 185
d) Productos ................................................................................................................... 188
e) Relaciones .................................................................................................................. 189
f) Campos de poder ....................................................................................................... 190
g) Riesgos ....................................................................................................................... 190
Bibliografía ................................................................................................................ 192
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
5
Tabla de ilustraciones
Ilustración 1. Partes que integran la teoría de Inteligencia Estratégica de Sherman Kent
...................................................................................................................................... 17
Ilustración 2. Transformaciones de las organizaciones de inteligencia en México. ....... 29
Ilustración 3. Figura 3. Definiciones de Inteligencia comparadas del marco jurídico en
México ........................................................................................................................... 67
Ilustración 4. Fines del nuevo Sistema Nacional de Inteligencia. .................................. 69
Ilustración 5. Porcentaje de códigos y categorías del Sistema de Inteligencia Estratégica
para la Seguridad Nacional en México. ......................................................................... 91
Ilustración 6. Categorías y frecuencias contenidas en el código insumos. .................... 93
Ilustración 7. Categorías y frecuencias contenidas en el código procesos. ................ 102
Ilustración 8. Porcentaje de categorías y frecuencias contenidas en el código productos.
.................................................................................................................................... 111
Ilustración 9. Categorías y frecuencias contenidas en el código relaciones. .............. 120
Ilustración 10.Categorías y frecuencias contenidas en el código visión general. ........ 126
Ilustración 11. Porcentaje de categorías contenidas en el código riesgos. ................. 133
Ilustración 12. Frecuencia de códigos y categorías identificados en el SIE. ............... 138
Ilustración 13. Modelo del Sistema de Seguridad Nacional y del Sistema Nacional de
Inteligencia. ................................................................................................................. 147
Ilustración 14. Modelo de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional. ........ 148
Ilustración 15. Niveles de inteligencia y relación tiempo/espacio ................................ 153
Ilustración 16. Características de los sistemas y problemas adaptativos complejos. .. 155
Ilustración 17. Principales categorías a considerar para consolidar el Sistema de
Inteligencia Estratégica. .............................................................................................. 160
Ilustración 18. Principales categorías a considerar para la mejora de insumos dentro del
Sistema de Inteligencia Estratégica. ........................................................................... 162
Ilustración 19. Principales categorías para considerar para el fortalecimiento de la Visión
General dentro del Sistema de Inteligencia Estratégica. ............................................. 165
Ilustración 20. Principales categorías para considerar para el fortalecimiento de la mejora
de procesos dentro del Sistema de Inteligencia Estratégica. ...................................... 166
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
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Capítulo 1. Antecedentes de los Sistemas de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional. 1. Introducción Abordar el tema de inteligencia requiere una aproximación sistémica y excluyente que
ha estado presente a lo largo de la historia del desarrollo de las sociedades, en tanto
permite identificar riesgos y amenazas de distintos orígenes para evitarlos o matizar su
impacto negativo sobre los grupos sociales.
Debe señalarse que tradicionalmente la definición de inteligencia está ligada en un primer
momento al proceso cognoscitivo, como una capacidad, ya sea de entender o
comprender o de resolver problemas. (Real Academia Española, 2015). Por su parte la
sicología considera que:
La inteligencia no es sólo la capacidad de razonar; es también la
capacidad de encontrar material relevante en la memoria y enfocar la
atención cuando se necesita (Kahneman, 2012).
En la definición tradicional de inteligencia como en las aportaciones de la sicología se
encuentran elementos que han resuelto problemas inherentes al desarrollo humano,
como la transición del nomadismo al sedentarismo, fortaleciendo los mecanismos de
protección de la especie humana, como lo señala Abraham Maslow:
Otros aspectos más amplios del intento por buscar seguridad y estabilidad
en el mundo se observan en la preferencia por cosas familiares en vez de
no familiares, o conocidas en vez de desconocidas. La tendencia a tener
alguna religión o filosofía del mundo que organice al universo y al hombre
en una especie de todo satisfactorio, coherente y significante está también
motivada en parte por la búsqueda de seguridad. Aquí también podemos
enlistar la ciencia y filosofía en general como parcialmente motivados por
estas necesidades de seguridad… (Maslow, 1943).
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
7
Bajo la óptica de Maslow la búsqueda de estabilidad y seguridad está basada en una
motivación humana, que busca conocer y organizar nuestro entorno desde lo individual
hacia lo colectivo. Como se puede apreciar, la construcción del concepto de inteligencia
en lo individual parte de una óptica multidisciplinaria bajo la lógica del conocimiento
inmediato y formación de experiencia.
Así, es en la colectividad cuando la inteligencia ha tomado un sentido de mayor utilidad,
al asociar la obtención de información con la satisfacción de necesidades grupales, que,
bajo un enfoque de teoría política contemporánea, tendría su expresión más acabada
en el Estado – Nacional, como la integración de individuos en una población específica
bajo un gobierno que garantice la sobrevivencia del mismo Estado y logre el
cumplimiento de los Objetivos Nacionales. Sin embargo, otros autores identifican como
etapa clave para el desarrollo de la inteligencia el siglo XVIII:
La revolución francesa e industrial inició nuevas condiciones. Al perfilar el
mundo moderno, ellas crearon inteligencia moderna. El deseo de los
franceses por defender su nueva nación democrática contra la invasión
de ejércitos de otras monarquías y la necesidad de contrarrestar el
profesionalismo de los ejércitos de esas naciones con superioridad
numérica llevó a los ejércitos a ser más grandes de lo que fueron en el
pasado… (Kahn, 2009).
Bajo este enfoque se fortalece la asociación de inteligencia para preservar la integridad
los valores de una nación, cualesquiera que estos fueran en distintas etapas de la
historia; no obstante, es evidente que a partir de la revolución francesa la inteligencia
cobró en los gobiernos occidentales un sentido democrático, que se iría perfeccionando
con el transcurso del tiempo y el desarrollo de procesos bélicos a gran escala.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
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1.1. Conceptos asociados a la inteligencia
Para dimensionar la inteligencia más allá del conocimiento y aprendizaje individual es
necesario considerar su aplicación en una colectividad, normalmente organizada
alrededor de un Estado – Nación bajo una estructura de gobierno.
De esta manera es más entendible la vinculación de otros conceptos como información,
guerra, poder, dominación, Estado, gobierno y seguridad nacional, que dan significado
a la inteligencia más allá de lo cognitivo e individual, motivo de la presente investigación
doctoral, que serán expuestos a detalle en el capítulo 2.
El abordaje, significado y conceptualización de los términos expuestos anteriormente
pueden tener múltiples interpretaciones, por lo que se adoptarán referencias vinculadas
a la Teoría de Sistemas (Luhmann, Introducción a la Teoría de Sistemas, 2009), en tanto
se considera al enfoque sistémico del citado autor como integrador de los conceptos
asociados de inteligencia, particularmente en información y sistemas. Adicionalmente se
incluyen definiciones aportadas desde el método histórico comparativo de la sociología
(Weber, 1992) para abordar los conceptos de poder, Estado y dominación.
Para los estudios de la guerra se recurrirá tanto a los clásicos (Tzu, 1995) y (Clausewitz,
2002), así como a otros tratadistas contemporáneos Hillman (2010), quienes ponderan
el uso de la inteligencia o información como una herramienta presente en el campo de
batalla, en la mesa de negociaciones y desarrollo de capacidades nacionales. Al
respecto se señala que:
La guerra también es una tarea psicológica porque la filosofía y la teología,
los campos que en teoría deberían llevar a cabo la mayor parte del
pensamiento en nombre de la especie, han descuidado
preponderantemente la importancia de la guerra. La sentencia heraclitea
«la guerra es el origen de todo», que se retrotrae a los albores del
pensamiento occidental, es la misma idea que Emanuel Lévinas ha
reformulado recientemente como «el ser se revela a sí mismo como
guerra». (Hillman, 2010, pág. 1)
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
9
Bajo esta perspectiva se considera una intensa relación con el concepto de guerra, que
ayuda a entender el desarrollo de los sistemas de inteligencia, que se fueron
perfeccionando conforme la ocurrencia de distintos enfrentamientos, particularmente
principales los del siglo XX: Primera y Segunda Guerra Mundial y Guerra Fría, que
abarcarían un período aproximado de 75 años (1914 -1989), en el que el concepto
doctrinario y organizacional de inteligencia se desarrolló con más intensidad en
occidente, generando una fuerte influencia de los Estados Unidos hacia sus aliados
estratégicos en Europa y América Latina.
Otro concepto para dimensionar la necesidad y desarrollo de los sistemas de inteligencia
estratégica es el Poder Nacional, que en el enfoque tradicional considera cuatro campos
de poder: económico, político, sociocultural y militar, sobre los cuales una nación puede
sentar las bases para el cumplimiento de sus objetivos, garantizando cuestiones básicas
como la integridad territorial, protección de sus ciudadanos y mantenimiento de
instituciones de gobierno.
Como se aprecia, la inteligencia se encuentra asociada a una multiplicidad de conceptos,
que se van definiendo en función del sistema de valores, usos y costumbres de un país.
1.2. Antecedentes históricos
Aplicado a una lógica colectiva la inteligencia mantiene la esencia del conocimiento y se
orienta al proceso de toma de decisiones para la sobrevivencia de la colectividad a la
que sirve. Históricamente se tienen registros de gobernantes en diferentes culturas que
a través de sus tratadistas han mostrado la importancia de contar con mecanismos de
inteligencia para conducir los destinos de su pueblo.
1.2.1. La antigua China Sun Tzu, en El Arte de la Guerra destaca la necesidad de contar con datos que permitan
conocer la situación del enemigo, de manera que:
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10
… si el príncipe esclarecido y el general competente derrotan al enemigo
cada vez que pasan a la acción, si sus hazañas se salen fuera de lo
común, es gracias a la información previa…Lo que se ha llamado
«información previa» no puede obtenerse de los espíritus, ni de las
divinidades, ni de la analogía con acontecimientos pasados, ni de los
cálculos. Es necesario obtenerlo de hombres que conozcan la situación
del enemigo. (Tzu, 1995, pág. 156)
Posteriormente a enfatizar la necesidad de conocer la situación del enemigo se hace un
recuento sobre los tipos de agentes necesarios para obtener tal conocimiento, en lo que
actualmente se conocería como inteligencia humana, que se sobrepone a procesos
analíticos o cálculos, como los llama Sun Tzu, ni tampoco con ejercicios de prospectiva
(analogía con acontecimientos pasados).
Bajo este enfoque sería entendible porque las bases de la inteligencia a lo largo de la
historia se orientan más hacia la vertiente operativa más que estratégica, bajo una
racionalidad de acción o actividad más que de conocimiento, que teorizaría Sherman
Kent hasta el siglo XX, y que han colocado al concepto de inteligencia una percepción
distorsionada de espionaje.
Se debe resaltar que aun cuando en su libro Tzu solo dedica un capítulo, El Arte de la
Guerra puede también interpretarse como un tratado completo de inteligencia, al que
considerar en su texto temas tan relevantes como: la estrategia ofensiva; energía; puntos
débiles y puntos fuertes; maniobra; marchas; terreno y nueve clases de terreno.
Todos estos temas enlistados por el tratadista chino son en sí elementos centrales que
años más tarde se incorporarían a la teoría de inteligencia planteada por Kent, y resultan
centrales tanto para las capacidades de inteligencia humana señaladas por Sun Tzu,
como para el desarrollo del conocimiento y productos de inteligencia que deben estar al
alcance de los tomadores de decisiones.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
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1.2.2. La antigua india También en la India se cuenta con un profundo tratado de las ciencias administrativas,
que desarrolla los conceptos de información y espionaje al servicio del Rey y
funcionamiento del Estado, por lo que se considera que El Arthasastra del pensador indio
Kautilya aportó notables elementos al desarrollo de la inteligencia en el mundo antiguo,
que trascenderían con gran influencia a través del tiempo. Sobre su contenido se afirma:
La obra está integrada por quince libros, cada uno dividido a su vez en
capítulos. Aunque la materia central trata de la política, las aportaciones
de este valioso documento abarcan también la economía, sociología,
diplomacia y el arte militar (Revista de Administración Pública (RAP) 54,
Abril - junio 1983).
A lo largo de toda la obra y desde el primero de los quince libros se aborda el tema de
información y espionaje bajo los siguientes títulos: La Institución de los Espías (libro I);
Espías bajo el Disfraz de Amos de Casa (libro II); Detección de Jóvenes de Tendencia
Criminal Mediante Espías Ascéticos (libro IV); Espías con Armas, Fuego y Veneno (libro
XII); El Trabajo de los Espías en un Asedio (Libro XIII).
Como puede apreciarse Kautylia concede un importante valor a la labor de los espías al
servicio del Estado, como un elemento aplicable al ámbito doméstico, señalado en los
amos de casa, a las cuestiones criminales o a la guerra, al abordar el tema de los espías
armados y durante un asedio.
Mención particular requiere el Libo IX El Trabajo de un Invasor, evidentemente asociado
a la guerra y la gestión del conocimiento, señalando:
El conquistador debe saber las fortalezas y debilidades comparadas de sí
mismo y su enemigo; habiendo comprobado el poder, lugar, tiempo y
momentos de marcha y reclutamiento del ejército, las consecuencias,
pérdida de hombres y dinero, las ganancias y el peligro, él debe marchar
con su fuerza completa; de otra manera debe mantenerse en silencio
(Kautylia, 2015).
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
12
Como se aprecia el autor hace una referencia directa al conocimiento útil para la guerra
bajo un enfoque comparativo y orientado a la toma de decisiones bajo una lógica binaria
en la que se debe de elegir entre marchar con la fuerza completa o permanecer en
silencio, lo cual implicaría una etapa más avanzada que el espionaje en sí, al realizar
evaluaciones sobre elementos esenciales para la guerra y las artes de gobierno, tal como
lo menciona el tratadista hindú:
… el que tiene el ojo del conocimiento y está familiarizado con la ciencia
administrativa puede, con poco esfuerzo, hacer uso de su habilidad para
la intriga y puede tener éxito por medio de la conciliación medios
estratégicos y por espías, así como dispositivos químicos en exceso,
incluso alcanzando a esos reyes poseídos de entusiasmo y de poder
(Kautylia, 2015).
De esta manera es posible apreciar los antecedentes que vinculan la ciencia del
gobierno, el uso del conocimiento en distintas vertientes, incluida la del espionaje y el
ámbito de los monarcas, que hace referencia a los tomadores de decisiones. Sin
embargo, conviene resaltar también el manejo de la habilidad para la intriga como un
componente asociado a los servicios de inteligencia, además de la diplomacia, haciendo
evidente la relación de la inteligencia con la administración del estado desde tiempos
ancestrales.
1.2.3. Revolución Industrial Es durante el Siglo XIX y en el contexto de las guerras napoleónicas que a través de uno
de los grandes exponentes de la polemología se pueden apreciar elementos que sirven
de antecedentes históricos para la inteligencia en su vertiente estratégica.
Para Karl Von Clausewitz en su obra clásica De la Guerra el conocimiento, totalmente
asociado con la inteligencia, está presente en diferentes vertientes asociadas
directamente con los conflictos armados. Así, en el punto 17 del capítulo ¿Qué es la
Guerra?, en donde se mencionan los motivos para detener o iniciar un episodio bélico,
el tratadista prusiano comenta:
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
13
Aún existe otro motivo que puede detener la acción militar, y es el de
conocer de manera inacabada la situación. Un jefe solamente posee un
conocimiento propio y exacto de su posición; la de su oponente la conoce
por medio de inciertos informes…Este conocimiento imperfecto podría
ocasionar tanto acciones inoportunas como inacciones inoportunas y por
sí mismo contribuir a causar tantas demoras como apresuramientos a las
acciones militares (Clausewitz, 2002, págs. 35-36).
Con este abordaje es posible apreciar la necesidad de conocimiento sobre los
adversarios, que siempre se presenta incompleta y puede ser decisiva para el curso de
una batalla o la guerra misma. En este sentido se considera que la inteligencia aporta los
elementos de conocimiento lo menos imperfectos posibles, especialmente en el marco
de decisiones fundamentales como el inicio o contención de una acción bélica.
De manera más puntual en el capítulo II Sobre la Teoría de la Guerra, Clausewitz hace
una amplia mención al papel que juega el conocimiento en la misma teoría, destacando
distintas aplicaciones, así como la necesaria relación que debe existir entre el
conocimiento y el tomador de decisiones, que en el campo de batalla es un jefe militar,
de manera que:
El jefe del ejército…debe conocer las cuestiones más relevantes de la
nación, conocer y estimar acabadamente las tendencias tradicionales, los
intereses arriesgados, los asuntos en litigio y las personalidades excelsas.
No necesita ser un analista detallado…pero debe conocer el carácter, los
puntos de vista, las costumbres, las flaquezas y las fortalezas inherentes
de aquellos a quien dirige (Clausewitz, 2002, pág. 142).
Bajo este enfoque se destaca la necesidad de conocimiento sobre los intereses y valores
nacionales aplicados a la dirección militar, basados en una estimación acabada, que
sería la parte analítica de la inteligencia, que también aborda y señala que no es
necesario analizar de manera detallada, pero si orientada a conocer fortalezas y
debilidades de quienes están bajo su mando.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
14
Es muy probable que también se considerara este mismo criterio para los adversarios,
dando cuenta de la importancia y necesidad de inteligencia en una era caracterizada por
las confrontaciones militares, y que sería la antesala de un siglo en el que tras el
padecimiento de dos conflagraciones mundiales a gran escala se desarrollaría un nuevo
concepto de orden internacional, así como de inteligencia estratégica.
1.3. Concepto de Inteligencia en el Siglo XX
Aun cuando uso de la inteligencia en civilizaciones anteriores se desarrolló
principalmente en el seno de las actividades militares, durante el Siglo los cambios
generados por la propia Revolución Industrial, así como por la I y II Guerra Mundial, fue
cambiando el paradigma de inteligencia hasta vincularlo al servicio del interés nacional,
que fue teorizado en Estados Unidos durante la segunda mitad del Siglo XX, bajo el
contexto de la Guerra Fría, con una gran influencia a nivel mundial.
Mientras en Europa la influencia estadounidense se hizo presente durante el proceso de
reconstrucción de posguerra con el Plan Marshall, en América Latina el apoyo fue
principalmente militar, con un referente doctrinario:
La Doctrina de Seguridad Nacional se asentó en dos postulados básicos:
la bipolaridad y la guerra generalizada. Tal bipolaridad se entendió como
la división del mundo en dos grandes fuerzas opuestas…Su credo
consistió en afirmar la existencia de una guerra permanente entre el
occidente cristiano y el oriente comunista, cuya expresión en las naciones
latinoamericanas, ante la imposibilidad de un enfrentamiento armado
mundial, se dio a través de las revoluciones de la época… (Rivera, 2002,
pág. 13)
Como se aprecia existe desde los orígenes del concepto de inteligencia en el Siglo XX
una asociación con la seguridad nacional, que a mediados de siglo tenía un enfoque
predominantemente militarista, que armonizaba con los antecedentes históricos, pero en
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
15
un contexto diferente, que no hacía referencia a la invasión entre naciones, sino más
bien a la contención y conducción de los propios elementos constitutivos del Estado –
Nación al interior de sí mismos, lo cual indudablemente modificó el paradigma.
Esto resulta entendible por el entonces reciente término de la Segunda Guerra Mundial,
que había sido justo el enfrentamiento entre Estados – Nación bajo afrentas históricas,
apropiación del desarrollo industrial y económico, así como una conceptualización
ideológica del mismo, que algunos casos, como el Nacional Socialismo en Alemania,
contenía también elementos de religiosidad. De esta manera es entendible que tanto la
inteligencia como la seguridad nacional tuvieran una racionalidad hacia el interior de sus
propios países, salvo en Estados Unidos, como lo deja ver la Ley de Seguridad Nacional
de 1947, que en sus definiciones señala que:
(1) El término de “inteligencia” incluye inteligencia exterior y
contrainteligencia; (2) El término “inteligencia exterior” significa
información relacionada a las capacidades, intenciones o actividades de
gobiernos extranjeros o elementos de los mismos, organizaciones
extranjeras, o personas extranjeras, o actividades terroristas
internacionales (U.S. Congress).
Así, es posible apreciar que, en su reformulación conceptual, la inteligencia se diseñó
hacia el exterior desde los Estados Unidos, pero en América Latina y otros países
aliados, la inteligencia se aplicó para resolver asuntos domésticos en agendas de la clase
política local. Esto es entendible porque desde su reestructuración la inteligencia en
Estados Unidos se concibió hacia el exterior, tal como lo señala Sherman Kent, el
principal teórico de la inteligencia, en su libro Inteligencia Estratégica para la Política
Mundial Norteamericana (1948).
En el solo título de su obra Kent plantea un enfoque distinto de inteligencia al que se
manejó en la antigüedad, al dotarlo de un enfoque estratégico, articularlo con el referente
político y asociarlo a los intereses de un Estado – Nacional, lo cual se aprecia claramente
en la propia definición del autor:
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
16
Inteligencia tal como yo la describo, es el conocimiento que nuestros
hombres, civiles y militares, que ocupan cargos elevados, deben poseer
para salvaguardar el bienestar nacional (Kent, 1994, pág. 9).
En su contenido se aprecia que la definición de inteligencia formulada por Kent tenía
como público las élites civiles y militares que tienen la responsabilidad del bienestar
nacional, que en un contexto de Guerra Fría tuvo múltiples derivaciones tanto en el
hemisferio occidental como en Europa y el entonces naciente Estado de Israel. Conviene
resaltar también que esta teoría para las élites fue también formulada por ellas mismas,
que hasta antes de los postulados de Kent no contaban con un texto que diera sentido y
coherencia a las acciones realizadas por los Estados Nación para asegurar su propio
bienestar, eventualmente en competencia con el de otras naciones que competían por
los mismos recursos limitados.
En la teoría propuesta por Kent se considera el concepto de inteligencia de manera
tridimensional, al considerar tres grandes vertientes: conocimiento, actividad y
organización, como lo expresa en las partes en que divide su libro:
En la Primera Parte, considero la información como una clase de
conocimiento (“¿Qué información ha obtenido usted sobre la situación en
Colombia?”) …En la Segunda Parte, considero la información como el tipo
de organización que produce el conocimiento (“La información podría
brindar a la gente que actúa, exactamente lo que desea”) …La Tercer
Parte considera la información como la actividad perseguida por la
organización de información (Kent, 1994, págs. 10-11)
Cada una de las partes planteadas en la teoría de Kent tiene a su vez múltiples
componentes, que se desdoblan para dar paso a componentes que van precisando las
funciones de cada una de las partes de lo que podría considerarse como las bases del
Sistema de Inteligencia Estratégica, como se aprecia en la figura 1.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
17
Ilustración 1. Partes que integran la teoría de Inteligencia Estratégica de Sherman Kent Fuente: Elaboración propia con base a (Kent, 1994)
Con este enfoque se sientan las bases del concepto de inteligencia en el Siglo XX, que
servirían para el desarrollo y construcción de varios servicios secretos durante esa
época, que fueron forjados bajo esta visión, aunque en otros países respondieron más
bien a agendas internas y no a proyectos hacia el exterior. Un componente adicional que
se desprende de la teoría de Kent es la división de inteligencia en tres grandes vertientes:
estratégica, táctica y operativa.
Visualizadas en una dimensión de tiempo – espacio lo estratégico se orienta se
concentra en un mayor rango cronológico (largo plazo) y grandes extensiones
territoriales, que normalmente trascienden las fronteras del Estado – Nación de que se
trate. Por su parte el componente táctico tiene horizontes de tiempo y espacios más
modestos (mediano plazo), posiblemente orientados bajo una lógica regional
Si bien otros autores anteriormente hacían referencia solo al conocimiento, Kent va más
allá al considerar la vertiente estratégica y dos componentes adicionales y estrictamente
asociados al concepto, con lo cual se da paso al desarrollo de agencias en la
administración pública de Estados Unidos, que posteriormente aportarían su
conocimiento para ser replicadas en América Latina con expresiones muy puntuales, en
las que pareciera dominar el concepto organizacional sobre el de conocimiento o
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
18
actividad de inteligencia, al ser los instrumentos mediante los cuales la información se
materializa al interior de la administración pública.
Cabe mencionar que el impacto y trascendencia logrados por Kent y su teoría se
explicarían por el contexto de posguerra, desarrollo de la Guerra Fría y apoyo del
gobierno estadounidense para que académicos y funcionarios interactuaran para definir
el modelo de inteligencia que les ayudaría a evitar la supremacía de sus adversarios
ideológicos y económicos, en aquel entonces la Unión de Repúblicas Socialistas
Soviéticas (URSS), además de garantizar la expansión de su zona de influencia, que
encontró importantes aliados en Europa, Medio Oriente y América Latina.
1.3.1. Aplicación del Concepto de Inteligencia en Europa Si bien el proceso de reconstrucción de la infraestructura y economía europea es el
elemento histórico más visible a través del Plan Marshall, también el refuerzo de
capacidades de inteligencia en el continente fue central, particularmente en Gran
Bretaña, que si bien tiene una tradición sobre el desarrollo institucional se sus servicios
secretos durante la Segunda Guerra Mundial se vio mermado en capacidades, por lo que
fue necesario un proceso dinámico en el que los oficiales de la inteligencia británica
aportaron su experiencia para el fortalecimiento de capacidades y construcción de
instituciones de inteligencia en Estados Unidos, en tanto los estadounidenses aportaron
recursos y tecnología para la reconstrucción de redes humanas de información y
desarrollo tecnológico. Otro aspecto central para el desarrollo de la inteligencia europea fue la aceptación de
científicos y oficiales alemanes que habían servido en el régimen del Nacional Socialismo
para incorporarse a al desarrollo de conocimiento y tecnología a favor de los intereses
nacionales de Estados Unidos.
En el caso de Francia los esquemas de resistencia a la ocupación alemana formaron la
base para retomar los servicios de inteligencia, con una gran cobertura nacional que se
había desarrollado en todo el país para asediar la presencia de los oficiales alemanes en
suelo francés.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
19
Tras el fin de la Segunda Guerra Mundial también se constituyeron en un eje de apoyo
en los planes económicos de reconstrucción del continente y aliados parciales de los
Estados Unidos, ya que se encontraban en un propio proceso interno motivado por
pugnas ideológicas que caracterizarían el período de Guerra Fría.
Por lo que respecta a la entonces URSS, es evidente que desarrollaron su propio modelo
de inteligencia basado en el desarrollo económico industrial y una sólida base ideológica
que le permitió emerger como rival de Estados Unidos en Europa, Asia, África, Medio
Oriente y América Latina, haciendo que el concepto de inteligencia tomara una vertiente
internacional en las grandes potencias y eminentemente doméstica dentro de otros
países, que representaron el “muro de contención ideológica” mutua.
Alemania fue un caso sumamente particular en materia de inteligencia, no solo por haber
sido derrotado militar, política y económicamente, sino también por el
“desmantelamiento” de sus capacidades militares y de inteligencia por parte de Estados
Unidos, sino también por la abierta influencia de la antigua Unión Soviética y división
geográfica de su territorio, lo cual motivó que su agenda de inteligencia fuera
predominantemente interna y aplicada hacia sí misma, con la clara influencia de las
potencias dominantes de la época, que pareciera hicieron de Berlín un centro de
espionaje naturalmente hostil.
Desde la teoría de Kent la parte de inteligencia que más se desarrolló en Europa fue la
actividad de inteligencia1, que se focalizó en el acopio permanente de información sobre
los adversarios ideológicos, en lo que sería el acopio de información, principalmente por
redes humanas o infiltrados, como siglos antes lo habían consignado en sus tratados
Clausewitz, Kautylia y Sun Tzu.
1 La actividad de inteligencia está principalmente asociada al ciclo, que considera las siguientes etapas: 1) Consignas; 2) Plan de búsqueda; 3) Acopio de información; 4) Análisis y 5) Explotación o diseminación, para nuevamente retomar las consignas.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
20
De esta manera Europa se volvió uno de los centros estratégicos para la contención de
la influencia soviética y lanzamiento de campañas contra ellos y sus aliados, en medio
de la posibilidad permanente de una confrontación nuclear que se conoció como
Destrucción Mutua Asegurada (MAD por sus siglas en inglés)2.
1.3.2. Aplicación del Concepto de Inteligencia en Israel Otro de los referentes de la inteligencia en el Siglo XX es Israel, que se fundó tras la
Segunda Guerra Mundial en un territorio en disputa, que llevó a los israelitas a desarrollar
capacidades de inteligencia con el apoyo de Estados Unidos, que lo mismo respondían
a una agenda doméstica: mantener su soberanía, que internacional: no dejar impunes a
los criminales de guerra de la Segunda Guerra Mundial que habían logrado evadir el
juicio de los Tribunales Internacionales.
Debe mencionarse que por las características que acompañaron la formación del Estado
Israelí, la inteligencia en este país ha tenido dos grandes referentes: las Fuerzas
Armadas y la comunidad israelita a nivel internacional, que facilitó el apoyo a los servicios
secretos de su país para realizar operaciones y recabar información alrededor del
mundo.
Bajo la teoría de Sherman Kent se percibe que la inteligencia israelí se concentró en la
parte de organización y actividades de inteligencia, a diferencia de Europa que se
concentró en las actividades de inteligencia. Esta situación resulta entendible por el
entonces reciente surgimiento del Estado de Israel, que requería también el desarrollo
de organizaciones para implementar las acciones de inteligencia que permitirían su
sobrevivencia en un entorno hostil, lo que explicó que en sus orígenes se contaran con
múltiples servicios de inteligencia y un importante apoyo de la comunidad internacional,
de manera que:
2 Se conoció como Destrucción Mutua Asegurada a la hipótesis de una “guerra nuclear” en la que, sin importar quien iniciara el ataque, las ojivas nucleares a disposición de la ex Unión Soviética o Estados Unidos tendrían la capacidad de contestar el ataque en contra de las principales ciudades de ambos países, garantizando la destrucción mutua, sin un ganador visible en la contienda.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
21
…Ben Gurión – El Primer Ministro de Israel – organizó cinco servicios de
inteligencia para que operasen tanto de manera interna como en el
exterior. El servicio extranjero se formó según el modelo de los servicios
de seguridad de Francia y Gran Bretaña. Ambos estuvieron dispuestos a
trabajar con los israelíes. También se establecieron contactos con la
Oficina de Servicios Estratégicos (OSE) de Estados Unidos en
Washington (Thomas, 2000, pág. 49).
Como se aprecia, el servicio de inteligencia Israelí tuvo en sus orígenes el apoyo de la
comunidad internacional con una racionalidad desde y hacia el exterior; sin embargo la
integración de las organizaciones de inteligencia no estuvo exenta de presiones, por lo
que al inicio se consideraron cinco servicios de este tipo, lo cual se mantuvo hasta tres
años después de fundado el Estado Israelí, ya que cada uno de los servicios existentes
pugnaba por su sobrevivencia e imposición sobre los demás, de acuerdo a Thomas los
funcionarios de aquella época:
… peleaban por imponer su servicio preferido sobre los demás. Uno
quería que todos los esfuerzos se concentraran en conseguir información
económica y política. Otro exclusivamente la fuerza militar del enemigo.
El embajador en Francia insistió en que la inteligencia debía funcionar
como la había hecho la resistencia francesa durante la segunda guerra
mundial…Ben Gurión había escuchado cada propuesta con paciencia.
Finalmente, el 2 de marzo de 1951, llamó a los jefes de las cinco agencias
de inteligencia a su oficina. Les dijo que era su intención encuadrar las
actividades de inteligencia en el exterior en una nueva agencia llamada
Ha Mossad le Teum (Instituto de Coordinación) (Thomas, 2000).
En los distintos enfoques que influyeron previo al surgimiento del Mossad, como se le
conocería generalmente se aprecia el enfoque de posguerra y modelo de Kent, al buscar
conocimiento (militar, económico y político) y realizar inteligencia mediante el despliegue
de sus ciudadanos, en semejanza con la resistencia francesa, así como un enfoque
preminentemente al exterior.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
22
Por su historia y funcionamiento los servicios secretos de Israel han sido un referente en
la conceptualización de la inteligencia contemporánea, desde mediados del Siglo XX
hasta la fecha.
1.3.3. Las insurgencias latinoamericanas: Cuba y El Salvador Otro de los elementos que contribuyeron a conceptualizar la inteligencia durante la
segunda mitad del Siglo XX fueron las insurgencias latinoamericanas, ya que estos
movimientos tuvieron la capacidad suficiente para integrar un servicio de inteligencia con
capacidad de imponerse a los mecanismos e instituciones legalmente establecidos, al
representar un paradigma diferente en el enfrentamiento de fuerzas asimétricas, que a
la postre sería uno de los retos más importantes para los servicios de inteligencia en el
siglo XXI, al representar un nuevo modelo de enfrentamiento o guerra:
…la Guerra de IV Generación se inició a partir de 1948 (tres años después
del fin de la Segunda Guerra Mundial)…En América Latina los
movimientos de liberación nacional en Cuba, Nicaragua y El Salvador
tomaron ventaja del modelo de Guerra de IV Generación, logrando
imponerse a fuerzas regulares que operaban bajo el modelo de Guerra de
III Generación…A partir de estas experiencias…se visualizó la necesidad
de un cambio en el paradigma de las operaciones, lo que necesariamente
lleva a replantear el pensamiento tradicional de inteligencia (Balcazar,
2012, págs. 95-96).
En función de lo anterior y dado el contexto de la Guerra Fría, en los que se consideró
que los Movimientos de Liberación Nacional estaba la influencia soviética, a la que
Estados Unidos se oponía abiertamente, es evidente la aportación de estos movimientos
a la conceptualización de inteligencia, tanto por el contexto de posguerra como por la
variable asimétrica que los caracterizó, y sería una de las constantes para los servicios
de inteligencia en el Siglo XXI, de los que Cuba y El Salvador pueden aportar elementos
importantes.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
23
1.3.3.1. Aplicación del Concepto de Inteligencia en Cuba El caso cubano en materia de inteligencia resulta emblemático por sus orígenes,
orientación ideológica, eficiencia y eficacia, que le permitió al país sobrevivir al bloqueo
económico de Estados Unidos, marcados intentos de invasión, promoción de
contrainsurgencia desde el exilio cubano y amenaza de Guerra Nuclear. Esto sin
considerar el origen anti hegemónico del entonces Departamento de Investigaciones del
Ejército Rebelde (DIER) que se enfrentó al gobierno de Fulgencio Batista, y sentaría las
bases no solo para lograr el triunfo de la Revolución Cubana, sino también de
mantenerse como un país no alineado y patrocinar otros Movimientos de Liberación
Nacional tanto en América como en África.
En una visión más detallada se aprecia que el concepto de inteligencia cubano parte de
una base territorial con un profundo componente ideológico, además de la capitalización
de la animadversión del pueblo cubano con el gobierno de Batista. Adicionalmente se
contaría con una organización interna diseñada originalmente para administrar el
comportamiento del grupo de revolucionarios, que tuvo un crecimiento desmesurado, lo
cual sirvió de base para integrar el aparato ideológico y capitalizar la inconformidad
social, dando base al surgimiento de la inteligencia cubana bajo los siguientes elementos:
1- De los miembros clandestinos del antiguo Partido Socialista Popular
(PSP), un partido de afiliación comunista, que, desde la Segunda Guerra
Mundial, estaba involucrado en la conducción de actividades de
inteligencia dentro de Cuba…Al principio de la década de los años 40, el
PSP también logró penetrar de manera exitosa las fuerzas de seguridad
del Presidente Fulgencio Batista. Muchos de los operativos del PSP
fueron entrenados por la KGB. 2- Las ramas urbanas de varios grupos de
oposición a Batista, más notablemente el Movimiento 26 de Julio y el
Directorio Revolucionario 13 de marzo. Estos grupos desarrollaron redes
clandestinas significativas y canales de información, condujeron labores
de vigilancia activa, y penetraron de manera exitosa las fuerzas de
seguridad de Batista (Reyes-Alonso, 2009, pág. 389).
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
24
En la integración de la inteligencia cubana se aprecia la influencia soviética, además de
desarrollo de redes humanas aglutinadas bajo el referente de movimientos
revolucionarios, que dieron la solidez doctrinaria y despliegue territorial necesario con
capacidad de infiltrar al gobierno cubano encabezado por Fulgencio Batista, y controlar
al personal que participó en la revolución de Cuba.
Al igual que en el caso de Israel la inteligencia cubana desarrolló intensas actividades
enfocadas hacia el exterior, lo cual es entendible porque su principal apoyo provenía
justo de la entonces Unión Soviética, además que le revolución cubana se transformó en
un referente para la mayoría de los movimientos armados en América Latina. Hacia el
interior la inteligencia en Cuba se articuló bajo una agenda desarrollada el campo de
poder político y Seguridad del Estado, como se llamó a la inteligencia en el país caribeño.
1.3.3.2. Aplicación del concepto de inteligencia en El Salvador Otro enfoque para entender el concepto de inteligencia durante mediados del Siglo XX
es el caso salvadoreño, que a través de una fuerza insurgente logró derrocar al régimen
político en turno a finales de la década de 1980s. Para ello se basaron en un sólido
esquema de información y redes humanas que da cuenta de elementos necesarios para
reestructurar un sistema de inteligencia estratégica.
Al igual que en la guerrilla cubana, en la insurgencia salvadoreña se registró una
importante participación de los Estados Unidos en contra de los grupos guerrilleros en El
Salvador, además del nulo conocimiento de los combatientes en el manejo de la
información o inteligencia, como lo expresa uno de los máximos líderes del Frente
Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN):
El punto de partida de la construcción de la experiencia de inteligencia de
inteligencia de los insurgentes salvadoreños fue prácticamente cero. Si
bien algunos de sus dirigentes y militantes recibieron cursos de
inteligencia en Cuba, el entrenamiento recibido no fue más allá de
aspectos operacionales muy básicos para actuar en la lucha clandestina
y protegerse de la acción enemiga (Villalobos, 2012, pág. 75).
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
25
Bajo estas circunstancias se aprecia que pese a la influencia de la revolución cubana la
revolución salvadoreña pudo desarrollar su propio concepto, atendiendo a circunstancias
específicas históricas que hicieron posible el desarrollo de una sólida red de inteligencia
humana, basada en el malestar social en contra del gobierno, que permitió una
construcción conceptual propia, lo cual fue posible gracias al poco conocimiento que se
tenía de inteligencia por parte de la insurgencia salvadoreña. Sin embargo, la necesidad
de sobrevivir en un ambiente hostil llevó a las fuerzas insurgentes a sistematizar su
propio conocimiento con base en tres características centrales, como lo señala
(Villalobos, 2012, págs. 75-76):
Concepto de inteligencia… La guerrilla necesitaba información para ser
eficaz y esto derivó a una idea funcional de lo que debía ser el trabajo de
inteligencia. El concepto, no enunciado, al que llegaron, tuvo un sentido
muy práctico: Inteligencia son los mecanismos, métodos y la organización
para la recolección, depuración y análisis de información con el objetivo
de tener eficacia operacional.
Superficie de contacto. El cuerpo social como base receptora. Muy
pronto quedó evidenciado que la principal ventaja para ambos bandos
sería la fuerza social, ya que, en una sociedad profundamente dividida,
tanto el gobierno como los insurgentes tenían vínculos con todos los
grupos de la sociedad…
Cultura de inteligencia (inteligencia popular). Una vez descubierto el
potencial de la base social como mecanismo para la recepción de
información, apareció la necesidad de multiplicar las capacidades del
mecanismo. Era fundamental crear conciencia del valor de la información
en todos los militantes ya fueran de organizaciones sociales abiertas o
colaboradores del aparato armado clandestino.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
26
En el caso salvadoreño queda claro que la inteligencia tenía una lógica más inmediata,
operativa y de sobrevivencia que estratégica, sin embargo combinada con lo que
Villalobos llama la superficie de contacto, que es la base social, fue posible crear una
cultura propia de inteligencia, llamada popular, con el objetivo de hacer de la militancia
una base activa de información, que durante el enfrentamiento en El Salvador dio la
ventaja al grupo insurgente, logrando la rendición del gobierno bajo una clara victoria
político – militar para la guerrilla. Por sus características y resultados, la inteligencia
desarrollada en El Salvador sin duda aporta elementos para conceptualizar la inteligencia
durante el último cuarto del Siglo XX, y que habría de ser distintiva para los desafíos que
traería el Siglo XXI, y han llevado a la revisión y replanteamiento de sistemas de
inteligencia para adaptarlos a las nuevas realidades y entornos complejos que motivaron
una revisión permanente del concepto, mecanismos y funciones del concepto.
1.4. El Concepto de Inteligencia en México
Bajo los antecedentes y referentes a nivel internacional, la aplicación de la inteligencia
en México a lo largo del Siglo XX tuvo características propias que iniciaron con el régimen
constitucionalista de Venustiano Carranza y cronológicamente avanzaron con el
acompañamiento e influencia de Estados Unidos, pero con un desarrollo desfasado y
poca comprensión del concepto dentro de la cultura nacional y los campos del poder, por
lo que se requiere modernizar bajo un enfoque estratégico el Sistema de Inteligencia
Nacional. Las investigaciones sobre la inteligencia en la última década del Siglo XIX y
primera del XX refieren una red de información al servicio del Presidente Porfirio Díaz,
basada en la estructura interna y el Servicio Exterior Mexicano:
El presidente Díaz también hizo que la Secretaría de Gobernación y el
Departamento de Guerra desarrollaran una policía secreta propia para la
seguridad interna. Los treinta y un consulados mexicanos en Estados
Unidos, que eran esencialmente bases de espionaje, obtenían, sobre
todo, información secreta de los exiliados mexicanos opuestos a Díaz,
proporcionada por las agencias de detectives privados que contrataban
(Thayler & Locke, 2000, pág. 33).
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
27
Como se aprecia, aun cuando el sistema de información de Díaz tenía un importante
despliegue en el extranjero, su agenda era totalmente doméstica, orientada hacia el
seguimiento de mexicanos en Estados Unidos. Bajo la teoría de Kent se empleaba
principalmente la actividad de inteligencia, que no conocimiento, lo cual posiblemente
explique la razón por la que la información acopiada para la administración de Porfirio
Díaz no pudo visualizar la tendencia social y política del México prerrevolucionario que
derivó en la caída del régimen y motivó un nuevo pacto social y político en el país, en el
cual los servicios de inteligencia tendrían un rol central, pero mu y discreto.
1.4.1. Las bases de la inteligencia en México Dentro de los fundamentos de la inteligencia nacional durante el Siglo XX el Archivo
General de la Nación identifica claramente a la administración del Presidente Carranza
como el período en el que se establecerían las bases, de acuerdo a lo siguiente:
Cabe señalar como antecedente, que, en el segundo semestre de 1915
Venustiano Carranza, como Primer Jefe del Ejército Constitucionalista y
Encargado Ejecutivo de la Nación instalado en Veracruz, había creado un
incipiente servicio de investigación confidencial dirigido a vigilar las
acciones enemigas y la actividad obrera en el estado que estuvo a cargo
de la señora Dolores Betancourt (Archivo General de la Nación, 2015).
Teniendo estos antecedentes como base, es hasta 1918 cuando oficialmente se empieza
a guardar registro de las organizaciones de inteligencia en el país, tal como lo comenta
Aguayo (2001) o las propias crónicas del Archivo General de la Nación, que refieren la
publicación del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación como el momento
en el que se abordan implícitamente en los artículos 23 al 27 las funciones de inteligencia
conferidas a Gobernación:
Sección Primera
1. Nombramientos y renuncias de los secretarios de Estado, jefes de
Departamento, procurador General de la República y gobernadores de los
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
28
Territorios. 2. Relaciones con el Congreso de la Unión y con la Suprema
Corte de Justicia.3. Relaciones de la Federación con los Estados que la
forman y Territorios Federales…11. Asuntos cuyo despacho no esté
encomendado especialmente a otra sección (Archivo General de la
Nación, 2015, pág. 5).
De la revisión de las funciones de la Sección Primera así como de las otras tres que
integraron en Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación no se aprecia un
señalamiento directo hacia el manejo de información o servicios secretos, sin embargo
el apartado once, que se cita anteriormente, junto con las referencias históricas permiten
identificar a esta sección como la responsable de manejar la información política dentro
de la Secretaría de Gobernación:
Aquella institución creada por Carranza en 1918 sigue operando hoy,
ocho décadas más tarde; tiene su sede en la capital y salvo en el sexenio
de Miguel Alemán (1946-1952) siempre ha estado formalmente integrada
a la Secretaría de Gobernación. Los servicios de inteligencia se han
transformado por la influencia de los cambios en el país y por factores en
su interior (Aguayo, 2001, pág. 37).
A lo largo de las ocho décadas mencionadas por aguayo, más otros tres lustros, se
contabilizan más de 90 años, de manera que para el 2018 se cumplirán 100 años de la
fundación de los servicios de inteligencia en México, que han sufrido una serie de
transformaciones motivadas por crisis internas del propio aparato de inteligencia
nacional, nuevos contextos democráticos y cambios nacionales e internacionales en el
paradigma de seguridad e información.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
29
Cabe mencionar que a lo largo de su existencia los servicios de inteligencia registran
nueve transformaciones de nomenclatura y organizacionales (ilustración 2), que inician,
como ya se comentó, con la Sección Primera (1918) en la administración del Presidente
Carranza, para seguir con un ajuste que daría pie al Departamento Confidencial (1929),
con un nombre mucho más revelador de la función de los servicios secretos, y un
panorama político totalmente diferente al de los orígenes.
Ilustración 2. Transformaciones de las organizaciones de inteligencia en México. Fuente: elaboración propia con base en CISEN 20 Años de Historia (págs. 97 – 101) y Aguayo Sergio
(2001), pág. 62
Once años después (1938) y en medio de una intensa transformación institucional y
efervescencia política nacional e internacional el antiguo Departamento Confidencial se
transformó en la Oficina de Información Política, evidenciando un fuerte componente
político que marcaría la concepción de la inteligencia en México. Posteriormente y en el
marco de la Segunda Guerra Mundial los servicios de inteligencia fueron llamados
Departamento de Investigación Política y Social (1942), ampliando los temas de la
agenda hacia el campo de poder social.
Tras haber finalizado la Segunda Guerra Mundial nuevamente se modificó, a mediados
de siglo, el nombre y estructura de la inteligencia mexicana, con una nueva organización
emergente, la Dirección Federal de Seguridad (1947), que durante un año dependió de
la Presidencia de la República, para posteriormente ser transferida a la Secretaría de
Gobernación, sin desaparecer el Departamento de Investigación Política y Social, con lo
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
30
que surgieron dos estructuras de inteligencia, en estrecha colaboración con Estados
Unidos bajo la teoría propuesta por Sherman Kent.
Para 1967 el Departamento de Investigación Política y Social se transformaría en una
Dirección General, quedando como Dirección General de Investigaciones Políticas y
Sociales, coexistiendo con la Dirección Federal de Seguridad, en una situación que se
mantendría hasta 1985, cuando la “Federal de Seguridad” como era conocida
coloquialmente se vio envuelta en hechos delictivos al más alto nivel, dentro de los que
destacan el asesinato del periodista Manuel Buendía y relaciones con el narcotráfico.
Así el 29 de noviembre de 1985 se funda la Dirección General de Investigación y
Seguridad Nacional, que integró las tareas de la Dirección Federal de Seguridad y la
Dirección General de Investigaciones Políticas y Sociales, diseñada bajo un nuevo
concepto, como lo narra Pedro Vázquez Colmenares, uno de sus fundadores:
Por invitación del señor presidente Miguel de la Madrid solicité
licencia…para encargarme de dar vida y funcionamiento a la Dirección
General de Investigación y Seguridad Nacional, como órgano
desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, en una concepción
nueva y moderna…Se crearon las estructuras básicas para su operación
y funcionamiento y las direcciones de Investigaciones, Análisis, Contra
Inteligencia y Seguridad fueron ocupadas por funcionarios provenientes
de las instituciones desaparecidas.
Pugné para que durante mi gestión la nueva institución no tuviera
funciones operativas, sino solo de investigación, información, prevención,
análisis e inteligencia…Siempre consideré que el DISEN, no siendo
órgano de seguridad pública, sino de inteligencia nacional, no debía
involucrarse en campos que no le correspondían. Cuando en nuestras
investigaciones encontrábamos hechos o figuras delictivas, las hacíamos
de inmediato del conocimiento de las autoridades competentes
(Secretaría de Gobernación, Centro de Investigación y Seguridad
Nacional, 2009, págs. 19-21)
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
31
Como se puede apreciar el surgimiento del órgano de inteligencia civil fue en medio de
una crisis nacional, provocada por la falta de controles y supervisión, además de un
enfoque eminente operativo del concepto de inteligencia, que colapsó y motivó una clara
distinción entre seguridad pública e inteligencia nacional, además de un viraje hacia la
inteligencia como conocimiento con el respaldo organizacional, y por primera vez en la
historia, relacionado con la seguridad nacional.
Resalta también la distinción marcada entre seguridad pública e inteligencia nacional,
que junto con el concepto de seguridad y defensa nacional han sido objeto de profundas
confusiones, que han prevalecido desde el origen contemporáneo de los servicios de
inteligencia mexicanos a la fecha, tal como lo señala Jorge Carrillo Olea, otro de los
fundadores, haciendo referencia a la creación de la DISEN:
En aquel entonces todavía se confundía la seguridad nacional con la
defensa nacional, incluso en los estratos militares. Actualmente, la
confusión existe entre seguridad nacional y seguridad pública; se siguen
confundiendo los dos conceptos y se habla indistintamente de ellos,
incluso en las altas esferas políticas (Olea, 2009, pág. 24).
Cuatro años después de la creación de la DISEN se creó el 13 de febrero de 1989 el
Centro de Investigación y Seguridad Nacional, CISEN, que se ha mantenido con ese
nombre desde entonces, realizando ajustes y modificaciones a sus funciones,
enfatizando más el componente organizacional que de conocimiento u operaciones, de
las cuales formalmente se desprendió 10 años después al desprenderse de la Dirección
de Protección, que pasaría a formar parte de la entonces Policía Federal Preventiva.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
32
1.5. Las últimas dos décadas de la inteligencia en México
Previo al surgimiento del CISEN se aprecia un manejo principalmente organizacional de
la inteligencia, y aunque originalmente se concibió estrictamente como un órgano de
información, el componente de organización de inteligencia tomó gran auge, generando
un desarrollo estructural gradual.
Con la fundación del CISEN se logró una transformación estructural tanto en la
concepción de los servicios de inteligencia, que inició hacia el interior y gradualmente se
fue abriendo hacia el exterior, bajo un referente académico que fue acompañado por el
Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), llevando a la publicación de
encuestas especializadas, dos Revistas de Administración Pública (RAP), 98 y 101,
sobre seguridad nacional e inteligencia, respectivamente, en la que distintos
especialistas y funcionarios públicos trataban distintos temas de la agenda nacional.
Adicionalmente se inició un proceso de especialización abierto al público en general que
impartieron el INAP-CISEN, con los mismos contenidos y académicos que se impartían
de manera cerrada al personal de los servicios de inteligencia en México. La capacitación
fue un espacio para la interacción entre civiles, militares, académicos, activistas,
funcionarios y estudiantes, enfocado mayoritariamente en la seguridad nacional, que
sirvió de base para el intercambio de opiniones y capacitación de servidores públicos.
Tras la alternancia política en el año 2000 el entonces Presidente electo, Vicente Fox,
señaló que el CISEN sería desmantelado, argumentando espionaje telefónico y
corrupción, sin embargo tras asumir la titularidad del Poder Ejecutivo Federal ordenó un
diagnóstico que dio cuenta del desarrollo interno y capacidades de la inteligencia
mexicana, que hasta ese entonces había sido bastante exitosa en la contención de
organizaciones subversivas, además de haber apoyado al desmantelamiento de grupos
de secuestradores, que para aquellos años apenas bosquejaban el cambio de agenda
nacional.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
33
Con los amagos de desaparición y especulaciones generadas sobre los servicios de
inteligencia en México se pudo apreciar que los tomadores de decisiones y una parte
importante de los integrantes del campo de poder político en el país no se encontraban
del todo familiarizados con el concepto de inteligencia, y posiblemente tenían de manera
preconcebida y errónea la visión de espionaje como sinónimo de inteligencia. Esta
situación mostraba que los potenciales consumidores de la inteligencia nacional,
provenientes de cualquier partido político, no estarían del todo familiarizados con el
concepto, regresando en ocasiones hacia la secrecía y privilegiando los conceptos de
organización y actividad de inteligencia sobre el conocimiento, particularmente sin un
marco jurídico que regulara al respecto.
Previamente al surgimiento de la ley en la materia se registra el surgimiento de una
organización de inteligencia en el sector hacendario, con el surgimiento de la Unidad de
Inteligencia Financiera (UIF), el 7 de mayo de 2004. Al año siguiente se solventó la
ausencia de un marco normativo en seguridad nacional e inteligencia en 2005 y 2006,
con la Ley de Seguridad Nacional y el Reglamento para la Coordinación de Acciones
Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional, respectivamente, con lo que se aborda de
manera secundaria el concepto de inteligencia, que se analizarán en el siguiente
capítulo.
Adicionalmente dos años después del surgimiento de un marco normativo básico de
inteligencia, en 2008, se creó la Unidad de Inteligencia Naval en la Secretaría de Marina,
en un esfuerzo por fortalecer y modernizar el trabajo de la Armada. Para 2009 se creó la
Escuela de Inteligencia para la Seguridad Nacional con funciones específicas de
capacitación y conocimiento:
Artículo 2.- Se crea la Escuela de Inteligencia para la Seguridad Nacional,
como una institución educativa del Centro, con capacidad académica en
materia de inteligencia civil para la seguridad nacional…
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
34
…Artículo 7.- Corresponde a la Escuela la atención de los siguientes asuntos:
I. Formar cuadros en materia de inteligencia y seguridad nacional
para el Estado mexicano;
II. Generar y sistematizar el conocimiento del más alto nivel en
materia de inteligencia y seguridad nacional;
III. Integrar y fortalecer la Biblioteca interna y el Centro de
Documentación en materia de inteligencia y seguridad nacional, y
IV. Intercambiar experiencias e información con educandos, maestros
y cualquier institución nacional o internacional, siempre y cuando
no sea información materia de reserva (Diario Oficial de la
Federación, 2009).
Por su parte la Secretaría de la Defensa Nacional creó a principios de 2013 la sub jefatura
de inteligencia, dependiente del Estado Mayor de la Defensa Nacional, lo cual también
representa un cambio en el paradigma, que tradicionalmente había manejado las sub
jefaturas operativas y administrativas.
Como puede apreciarse hay un importante avance en el enfoque organizacional de la
inteligencia, y recientemente en la vertiente de conocimiento, que serían las bases para
el desarrollo sistemático de la inteligencia, como se verá en el capítulo 2 y 3, en el que
se aprecia que existen los elementos necesarios para la integración del sistema.
1.5.1. Fundamentos del Sistema de Inteligencia Estratégica en México La construcción de un Sistema de Inteligencia en México es un elemento presente desde
principios del Siglo XXI, que pese a tener 15 años de haber sido enunciado todavía se
encuentra en proceso de consolidación. En la visión de los tomadores de decisiones se
proponía:
Establecer un sistema de inteligencia para la seguridad nacional que
posibilite proveer la necesaria información que requiere el Estado
Mexicano en materia de seguridad nacional. Ese sistema buscaría
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
35
integrar la inteligencia que se genera en organismos de la Administración
Pública Federal, en las Entidades Federativas y del Distrito Federal
(Alegre en Jeannetti, 2007).
A lo largo de estos tres lustros ha habido avances importantes, como el marco legal
explicado, que se analizará a detalle en el capítulo 2, además de la firma de convenios
entre la federación y gobiernos estatales para la integración de elementos que se sumen
en el marco del Sistema de Inteligencia. Sin embargo, es evidente la necesidad de
integrar también a los Poderes Legislativo y Judicial, además de los municipios, que son
la primera superficie de contacto del ciudadano con las autoridades.
En función de lo anterior es claro que en la integración y modernización del Sistema de
Inteligencia Estratégica en México se requiere un enfoque integral, que se apoye en las
estructuras existentes y supere su ámbito de acción, ya que:
La mayor parte de información sobre los sistemas de inteligencia en
México proviene del actualmente denominado CISEN (Centro de
Investigación y Seguridad Nacional) y sus estructuras antecedentes
(Jeannetti, 2007, pág. 134).
Bajo este enfoque uno de los retos para la integración del sistema será ampliar la esfera
de competencia asociada a los temas “duros” de la seguridad nacional3, como lo
expresaron los entrevistados para la presente investigación, que se abordará
detalladamente en el capítulo 3.
3 Por temas duros se entienden aquellos que requieren atención inmediata de los cuerpos de seguridad, por involucrar el uso de la fuerza o amenaza de ello para lograr objetivos específicos. Tradicionalmente las agendas de seguridad nacional reconocen al crimen organizado, subversión, terrorismo y conflictos entre Estados como los principales temas.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
36
Capítulo 2. Conceptos Asociados a Inteligencia y Marco Jurídico Como ya se mencionó en el capítulo 1, en este apartado se abordarán a detalle
conceptos estrictamente vinculados a la inteligencia, que desde la sociología, economía,
ciencia política y el derecho permitirán definir el contexto en el que se ha desarrollado la
inteligencia y son necesarios para modernizar el Sistema de Inteligencia Estratégica para
la Seguridad Nacional en México, que como se comentó en el capítulo anterior, pareciera
encontrarse desarrollado de manera segmentada, y mayoritariamente asociada a temas
duros de la agenda de seguridad nacional.
Bajo este enfoque se revisarán los conceptos de información, sistema, guerra, poder,
dominación, Estado, gobierno, seguridad nacional y razón de Estado. De igual manera
se revisará el marco jurídico nacional, revisando la Constitución Política, Leyes,
Reglamentos, Convenios, Decretos, Estatutos y demás normas relacionadas con la
inteligencia estratégica.
En un tercer apartado se revisarán los instrumentos programáticos asociados a la
seguridad nacional, como el Plan Nacional de Desarrollo 2013 – 2018 y Programas para
la Seguridad Nacional 2009 – 2012 y 2013 – 2018.
2. Marco conceptual
Los principales conceptos a revisar iniciarán con la información, como elemento central
en la generación de inteligencia, por lo que se tomará el enfoque de Niklas Luhmann, al
igual que para abordar los sistemas; seguidamente se abordará la guerra como concepto
que ha tenido una enorme influencia en el desarrollo de la inteligencia desde la etapa de
las civilizaciones antiguas, como se explica en el capítulo 1, tomando los referentes
clásicos (Tzun Tzu y Clausewitz), además de enfoques contemporáneos (Hillman) y el
concepto de conflictos asimétricos.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
37
Se abordará también el concepto de poder, como elemento aglutinador de voluntades y
regulador de relaciones en el contexto internacional y al interior del Estado – Nacional,
por lo que se empleará el enfoque sociológico planteado por Nikklas Luhmann y Max
Weber. Igualmente, el concepto de dominación tendrá el mismo enfoque weberiano.
Para abordar los conceptos de Estado y gobierno también se tomará la perspectiva
sociológica planteada por Anthony Giddens, que aporta un enfoque más actualizado de
ambos, útil para la contextualización del concepto de seguridad nacional.
Finalmente, para abordar lo referente al concepto de seguridad nacional se tomarán las
aportaciones de varios autores, iniciando con los postulados de Thiago Cintra, seguido
de Gene Sharp y Ricardo Vega García, quien fuera Secretario de la Defensa Nacional
de México.
2.1. Información
Este concepto quizá resulte el “centro de gravedad” de cualquier Sistema de Inteligencia
Estratégica, ya que dé él depende la calidad de la producción de inteligencia, y por ende
el proceso de toma de decisiones. En un contexto como el actual, que se caracteriza por
la presencia de conflictos asimétricos4, el manejo de la información es fundamental para
entender los temas de la agenda de seguridad nacional, composición y dinámica de
riesgos y amenazas para el Estado – Nación, así como mecanismos de solución de
controversias por medios alternos.
4 En el apartado 2.2 se aportarán más detalles de este tipo de conflictos, caracterizados por enfrentar dos fuerzas completamente diferentes en estructura, doctrina, ideología organización, armamento, tácticas de lucha, presencia, objetivos y agendas, entre otros elementos.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
38
En el caso mexicano la información la información para la toma de decisiones quizá sea
una de las áreas de mayor oportunidad en el Sistema de Inteligencia Estratégica para la
Seguridad Nacional, que tradicionalmente se ha restringido a los temas de seguridad
pública, policías y Fuerzas Armadas, dejando rezagados elementos como el desarrollo
social o la economía.
Adicionalmente a la dicotomía para integrar información de seguridad y desarrollo,
también es notoria la ausencia de una cultura de manejo de la información que va desde
esquemas básicos como el registrar el quehacer institucional de las policías, que ha sido
solventado conceptualmente con el Informe Policial Homologado (IPH), hasta el diseño
de políticas públicas basadas en datos estadísticos o información cualitativa sobre
aspectos específicos de la zona o región donde se implementaría la política pública. Bajo
este contexto el concepto de información empleado en la óptica sistémica se considera
el más apropiado por las siguientes características:
La información se define como un evento que selecciona los estados de
un sistema, es decir un evento que ejerce un influjo selectivo sobre las
estructuras de un sistema, y que provoca transformaciones…La
información entonces, entonces, es una diferencia… En el caso de un
sistema social, cuyas estructuras son estructuras de expectativas existe
información cuando un evento inesperado lleva a modificar lo que se
esperará luego…Un elemento de novedad es esencial para que se tenga
información: una noticia repetida (leída por ejemplo sin integración en un
segundo periódico) ya no tiene valor como información porque no conduce
a una reestructuración de las expectativas…Lo que funge como
información para un determinado sistema, además, no necesariamente
representa una información también para otro (que por ejemplo ya conoce
la noticia o no la entiende): la informatividad es siempre relativa a las
estructuras del sistema en cuestión (Corsi, 1996, pág. 95).
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
39
Bajo el enfoque de Luhmann la información es una diferencia basada en la novedad y
expectativas asociadas que se modifican con el registro de una nueva diferencia, que es
la materia prima para cualquier Sistema de Inteligencia Estratégica, bajo la necesidad
permanente de información que no conoce de otros subsistemas, pero siempre con
capacidad de conocimiento para ajustar y reestructurar las expectativas de los tomadores
de decisiones sobre la seguridad nacional bajo un enfoque ampliado, como se revisará
posteriormente.
2.2. Sistema
Este concepto tiene sus antecedentes con la obra de Ludwin Von Bertalanffy, que desde
la biología obtuvo elementos para establecer la Teoría General de Sistemas, como
mecanismo de integración entre las ciencias naturales y las ciencias sociales bajo
principios específicos, reconociendo la complejidad que representa cualquier sistema.
Años más adelante desde la escuela alemana Luhmann haría importantes aportes al
enfoque sistémico desde lo social, al considerar que:
El punto de partida para de una teoría de sistemas para la sociología debe
arrancar de una disposición teórica sustentada en la diferencia. Entonces,
todos los avances recientes de teoría en el campo de lo sistémico
aparecerán como variaciones sobre el tema sistema y entorno (Luhmann,
pág. 77).
Desde esta perspectiva la diferencia o distinción es una característica de cualquier
sistema, registradas mediante las variaciones que tengan a sí mismos o con su entorno.
Aun cuando se establece una distinción entre sistema y entorno, es importante
considerar que ambos forman parte de un todo, del que no pueden disasociarse, por ello
el análisis de los Sistemas de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional en
México parten del concepto en sí mismo y su interrelación con el campo del poder político
Mexicano, que funciona como entorno y aporta los elementos para entender y
dimensionar la inteligencia nacional desde un enfoque sistémico, para lo cual se debe
tener presente que:
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
40
La distinción sistema/entorno estabiliza en efecto un desnivel de
complejidad que obliga al sistema a efectuar constantes selecciones y le
impone la contingencia de cada operación: el entorno presenta siempre
más posibilidades que las que el sistema puede actualizar…La
constitución del sistema por otra parte no sería posible en un entorno
absolutamente caótico y entrópico: éste debe presentar por lo menos un
orden suficiente para que se puedan marcar y mantener distinciones
(Corsi, 1996, pág. 127).
2.3. Guerra
Es otro de los conceptos que parece naturalmente asociado con la inteligencia y el
desarrollo de la humanidad, además de dar sustento a la seguridad nacional, basta
recordar que el perfeccionamiento y depuración del concepto se da tras el fin de la
Segunda Guerra Mundial. Adicionalmente debe señalarse que aun cuando el concepto
de la guerra depende del contexto histórico en el que se ubique y culturas que lo
desarrollen, siempre implica la lucha de contrarios, oposición de fuerzas y distintas
perspectivas de un mismo fenómeno. De acuerdo a uno de los tratadistas clásicos de la
antigua china de lo bélico se puede afirmar que:
La guerra es un asunto de importancia vital para el Estado, es la provincia
de la vida y de la muerte, el camino que lleva a la supervivencia o a la
aniquilación. Es indispensable estudiarla a fondo (Tzu, 1995, pág. 45).
Como se aprecia la guerra tiene especial relevancia y vinculación con el Estado, además
de ser un umbral definitivo que amerita un profundo estudio, que es justamente lo que
hace Sun Tzu de manera detallada en su obra, señalando elementos como la influencia
moral, condiciones atmosféricas, terreno, mando y doctrina, que resultan sustantivos y
aún vigentes para el desarrollo de cualquier batalla y de la propia inteligencia estratégica
dependiendo el campo de conocimiento del que se trate. Autores como Clausewitz han
considerado más elementos que ayudan a entender conceptualmente el aspecto bélico,
al señalar que:
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
41
La guerra no es más que un duelo en escala ampliada…la podríamos
representar como dos luchadores que tratan cada uno de imponer su
voluntad sobre el otro por medio de la fuerza física…En consecuencia, la
guerra es un acto de fuerza para imponer nuestra voluntad al
adversario…Si la guerra es un acto de fuerza, entonces inevitablemente
las emociones están mezcladas en ella…La guerra es un acto de fuerza
y su aplicación no tiene límites…La guerra nunca surge de forma súbita ni
se propaga instantáneamente (Clausewitz, 2002, págs. 17-18 y 20, 24).
De acuerdo con Clausewitz la guerra es una oposición de voluntades sin límites basado
en la fuerza, al cual se le atribuyen también emociones, por lo que puede ser un asunto
altamente emotivo que lleva apreciaciones subjetivas ilimitadas, por lo que en
determinado momento puede perder su racionalidad.
En función de ello la inteligencia resulta central, para mantener el conocimiento y la
racionalidad, especialmente porque como el mismo autor lo señala, no surge ni se
propaga espontáneamente, lo cual indica grados de maduración del conflicto a través de
la fuerza, por lo que la inteligencia cobra relevancia para anticipar un conflicto bélico, su
dimensión trayectoria y escalamiento, lo cual explica que al término de la Segunda
Guerra Mundial se haya rediseñado el concepto de inteligencia a nivel internacional,
además de haber reconocido otro tipo de conflictos, como se verá más adelante.
En complemento a lo anterior, la narrativa de autores como Hillman señala la presencia
permanente de la guerra y su naturaleza arraigada como una actividad humana básica,
fundamentada en lo siguiente:
En los cinco mil seiscientos años de historia escrita se han registrado
catorce mil seiscientas guerras. Dos o tres guerras por cada año de
historia humana…Fundamento la aseveración <<la guerra es normal>>
en dos factores que ya hemos visto: su constancia a lo largo de la historia
y su ubicuidad en el planeta. Estos dos factores requieren otro más
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
42
elemental: aceptabilidad. Las guerras no podrían producirse si no
existieran aquellos que están dispuestos a que ocurran (Hillman, 2010,
pág. 29 y 34).
Se aprecia la guerra como un elemento presente en distintos tiempos y lugares de la
historia humana, que conceptualmente ha sido utilizado para retratar la evolución de las
sociedades, como lo marcara Carlos Marx con el concepto de la lucha de clases.
Bajo este enfoque se refuerza la presencia histórica y permanente de la inteligencia,
como se comentó en el capítulo 1, que al igual que la guerra ha tenido modificaciones
evolutivas en su comportamiento, concepción y ejercicio, que representan la principal
área de oportunidad o desafíos para el Estado – Nación. Un ejemplo de ello es el
surgimiento de los conflictos asimétricos y Guerra de IV Generación, que parecieran ser
el nuevo teatro de conflicto para los conflictos bélicos, y por supuesto para los sistemas
de inteligencia.
2.3.1. Conflictos Asimétricos Aunque históricamente existe registro de este tipo de conflictos, como lo retratan algunos
pasajes bíblicos (David contra Goliat), este tipo de conflictos mostraron su eficiencia
justamente a partir de la Segunda Guerra Mundial, con la resistencia francesa frente a la
ocupación alemana, así como con los Movimientos de Liberación Nacional y grupos
Guerrilleros en África y América Latina durante el Siglo XX.
A más de una década de iniciado el Siglo XXI los conflictos asimétricos han aparecido
con la frecuencia de tiempo y espacio que señala Hillman, y se pueden apreciar en las
tácticas de organizaciones terroristas, grupos radicales de protesta social y
organizaciones delictivas. Por la naturaleza de estas expresiones de conflicto el
enfrentamiento llevado solamente en términos de uso de fuerza no da la certeza a las
autoridades de imponerse, requiriendo mecanismos y operaciones (estratégicas,
operativas y tácticas) de inteligencia ya que:
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
43
Estas nuevas formas de conflicto han cambiado las concepciones clásicas
de la guerra porque el espectro se ha ampliado a dimensiones que van
más allá de lo puramente militar…La esencia y sustancia de este tipo de
guerra radica en que el oponente más débil, sin tener en consideración
objeción ética alguna, practica la guerra más allá de las reglas
generalmente aceptadas…rompiendo así con todos los parámetros o
protocolos legalmente establecidos que pudieran limitar su efectividad y
operatividad (Montesinos, 2009, pág. 33 y 34).
Bajo esta óptica los conflictos asimétricos elevan el nivel de riesgo e incertidumbre, al
considerar la existencia de múltiples elementos no considerados bajo esquemas legales
o reglas preestablecidos, lo cual ayudaría a entender el uso que hacen las
organizaciones delictivas mexicanas de la violencia y mediatización de la misma a través
de redes sociales con actos de extrema crueldad, que lo mismo funcionan para
atemorizar adversarios, que cohesionar a sus integrantes y atraer nuevos miembros.
Ante estas circunstancias la inteligencia estratégica cobra especial relevancia, para
identificar, interpretar y valorar esta modalidad de conflicto, que se enmarca también
dentro de un nuevo paradigma, que se identifica como Guerra de Cuarta Generación.
2.3.2. Guerra de Cuarta Generación (4GW) Este tipo de guerra podría considerarse como una interpretación de múltiples enfoques
bélicos, que busca obtener la ventaja de los postulados de los antiguos tratadistas, o
convenios internacionales sobre la guerra, buscando en todo momento transformar las
asimetrías o debilidades de uno de los participantes en su mayor fortaleza contra un
adversario superior en capacidades militares. Para algunos especialistas este tipo de
confrontación se describe de la siguiente manera:
…Es la antítesis del concepto tradicional de guerra. En 4GW, la distinción
entre guerra y paz está definida en un punto de desvanecimiento. Es no
linear hacia puntos extremos donde no están definidos los campos de
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
44
batalla o frentes. La distinción entre “civiles” y “militares” desaparece
(Ghanshyam, 2005, pág. 21).
De esta manera hay una ruptura importante en el paradigma tradicional de la guerra
convencional, que dificulta la distinción puntual entre el conflicto y la tranquilidad,
haciendo que los conflictos del Siglo XXI deban de resolverse con algo más que el uso
de la fuerza en términos estrictamente militares, ya que, al no haber distinción, el ámbito
castrense resulta insuficiente. Adicionalmente debe considerarse que varios de los
enfrentamientos o conflictos de este nuevo siglo no son entre Estados – Nación, sino al
interior de ellos mismos, dificultando por ende el empleo efectivo de las Fuerzas Armadas
como recurso del Poder Nacional; al respecto debe considerarse que:
Las acciones ocurren concurrentemente a través del espacio, en el cual
todos los participantes tienen una función dentro de su sociedad. Es la
guerra donde las culturas pueden estar en conflicto. Se utiliza una mezcla
de medios políticos, sociales, económicos y militares para derrotar la
voluntad y resistencia del enemigo. Puede ser impulsada tanto por
Estados como por organizaciones trasnacionales, sub nacionales o no
estatales. Esto es un regreso a la pre era de Primera Generación donde
el monopolio de los Estados sobre la guerra no había sido establecido.
4GW implica aspectos no convencionales de la guerra de guerrillas y
terrorismo pasado de moda, transformados por el empleo de la
modernidad (Ghanshyam, 2005, pág. 21).
Como se aprecia, lo conocido hasta ahora se vuelve desconocido ante un conflicto
distinto y asimétrico, que descansa en el uso militar y policial de la fuerza, pero también
de inteligencia, ya que en vez de grandes contingentes armados, la figura del Estado –
Nación se enfrenta a pequeñas células que mezclan tácticas de guerrilla y terrorismo con
recursos mínimos, primordialmente domésticos, orientados a infundir temor y repudio
sobre el orden establecido, además de emplear tecnologías para la difusión ideológica,
reclutamiento de nuevos miembros y capitalización del descontento social.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
45
2.4. Poder
Este concepto que se ha debatido a lo largo de la historia pareciera resulta central en la
construcción y entendimiento conceptual del Estado – Nación y la inteligencia para la
seguridad nacional. Partiendo de esto se revisará este concepto desde la óptica
sistémica planteada por Luhmann, así como desde la visión sociológica clásica de Max
Weber.
2.4.1. Concepto de Poder en la visión de Niklas Luhmann Se considera que para este autor el poder no tiene el enfoque tradicional de correlación
de fuerzas o voluntades y relevancia de una sobre otra, sino más se describe en términos
de sistemas y comunicación, con las siguientes características:
El poder es un medio de comunicación generalizado simbólicamente que
hace probable la aceptación de acciones de Alter como premisas y
vínculos para las acciones de Ego. El poder por tanto no es considerado
como característica o cualidad de alguien que lo detenta: es un médium
de la comunicación que permite coordinar selecciones y crear con esto las
correspondientes expectativas…El poder se reproduce sólo en la forma
directa de la obediencia. El medio correspondiente para la sanción es la
fuerza física, que debe ser utilizable de manera generalizada, y que
constituye también el mecanismo (o símbolo) simbiótico del poder (Corsi,
1996, págs. 126-127).
En esta visión es posible identificar al Alter y Ego como figuras centrales en la relación
de comunicación que se genera de manera impersonal entre los dos elementos, en las
que el poder es un medio y no un fin en sí mismo, que puede ser expresado en términos
de fuerza física, pero siempre responde a mecanismos simbólicos. En este marco la
inteligencia estratégica estrecha su relación con el poder, al ser un instrumento para la
identificación, descifrado y comprensión de los mecanismos simbólicos y de selección,
así como del entorno simbiótico que distingue al poder.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
46
2.4.2. Concepto de Poder en la visión de Max Weber Desde el enfoque weberiano el poder está asociado también al concepto de dominación,
que podría considerarse como el instrumento a través del cual se ejerce el poder, ya que
de acuerdo al sociólogo alemán el poder:
…significa la probabilidad de imponer la propia voluntad, dentro de una
relación social, aún contra toda resistencia y cualquiera que sea el
fundamento de esa probabilidad. Por dominación debe entenderse la
probabilidad de encontrar obediencia a un mandato de determinado
contenido entre personas dadas…El concepto de poder es
sociológicamente amorfo. Todas las cualidades imaginables de un
hombre y toda suerte de constelaciones posibles pueden colocar a alguien
en la posición de imponer su voluntad en una situación dada (Weber,
1992, pág. 43).
En esta conceptualización destaca la imposición de la voluntad como una probabilidad
en términos de obediencia, lo cual conlleva a la dominación, que de acuerdo al enfoque
weberiano tiene tres tipos: 1) carismático; 2) tradicional; y 3) legal – racional, siendo el
último tipo el que se asocia con la administración del Estado – Nación en términos
actuales, y sobre el que se desarrollan los sistemas de inteligencia estratégica, que
requieren tener presentes los modelos de dominación carismático y tradicional, ya que
existe la posibilidad que el poder dentro de las organizaciones de inteligencia obedezca
más a esquemas carismáticos o tradicionales que legales – racionales, aunque el eje de
acción en México es indudablemente legal – racional.
La inteligencia contiene en sí misma un componente significativo de poder, pero también
es un instrumento del poder institucionalizado (dominación legal – racional) a través del
Estado – Nación, que se ha ido desarrollando con el devenir histórico para acortar
mediante sistemas de pesos y contrapesos el funcionamiento de los servicios de
inteligencia.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
47
De ambos conceptos de poder es posible visualizar los elementos de voluntad,
dominación, comunicación, impersonalidad, azar, obediencia y fuerza física, que se
encuentran siempre presentes en el empleo de la inteligencia en cualquiera de sus tres
niveles: estratégico, táctico y operativo5.
2.5. Estado
El concepto de Estado tiene sus orígenes en la antigua Grecia, con la polis, o ciudad –
Estado, como un espacio que permitió el florecimiento de distintas civilizaciones
mediante estructuras orientadas a la toma de decisiones y orientación de los intereses
individuales para la construcción de un estadio colectivo superior.
Posteriormente al declive de la civilización griega y surgimiento del Imperio Romano,
distintas formas de organización política que se expresaron a través de sus sociedades
de tipo esclavista y feudalista, que fue el contexto para el surgimiento de procesos
revolucionarios e independentistas en el Siglo XIX, siendo el caso más destacado el de
Francia, cuya revolución hizo grandes contribuciones para el surgimiento del Estado –
Nación con sus características contemporáneas, que explica Anthony Giddens de la
siguiente manera:
Un Estado existe donde hay un aparato político (instituciones de
gobierno, tales como una corte, Parlamento o congreso, más oficiales de
servicio civil), rigiendo sobre un territorio específico en el cual la
autoridad está respaldada por un sistema legal y por la capacidad de
usar la fuerza para implementar las políticas (Giddens, 1993, pág. 309).
5 Los niveles corresponden al espectro de atención tiempo espacio, concediendo a lo estratégico una mayor cobertura espacial y geográfica, en tanto lo operativo tendría menores tangos de operación. Cabe señalar que se ha podido observar un punto de diferencia entre el enfoque civil y militar de los niveles operativos y tácticos, ya que en la visión castrense se considera a lo táctico el ámbito más inmediato, de acuerdo a los niveles de la guerra, en tanto el enfoque civil considera lo operativo como lo más inmediato.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
48
Desde esta perspectiva el Estado se caracteriza por una estructura de gobierno sobre
un territorio para la población, que aun cuando no es mencionada por el sociólogo
británico se infiere de la existencia de un servicio civil y operatividad. Como complemento
se destaca el funcionamiento de un sistema legal vinculado a las capacidades del uso
de la fuerza, como último recurso disponible del Estado para imponer su propia razón a
la lógica individual, bajo el supuesto que la racionalidad estatal obedece a mejores y
superiores causas que benefician a la colectividad y a los propios componentes del
Estado.
2.6. Gobierno
En el contexto de la teoría política y la sociología el gobierno se presenta como la
estructura a través de la cual se ejerce el poder o la dominación, al ser la figura mediante
la cual se materializa la acción del Estado sobre el territorio para el beneficio de la
población. De acuerdo a Giddens el gobierno:
Refiere a la promulgación regular de políticas y decisiones por parte de
los oficiales dentro de un aparato político. Estos oficiales incluyen reyes o
emperadores, sus cortes, representantes electos y miembros del servicio
civil. Podemos hablar del gobierno como un proceso, o del gobierno,
refiriéndonos al aparato responsable del proceso administrativo (Giddens,
1993, pág. 310).
Los elementos identificados en esta definición pueden agruparse en dos grandes
bloques, el primero de ellos incorpora a las políticas (públicas), decisiones y aparato
político como parte de un proceso que parte de las decisiones, se materializa en políticas
y se ejecuta dentro del aparato político. En un segundo bloque se puede ubicar a los
oficiales, representantes electos y servicio civil, como el instrumento a través del cual se
materializan las decisiones e instrumentan las políticas públicas.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
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En materia de inteligencia la relación con el gobierno resulta fundamental, ya que se
toman características del aparato político como guías para la producción de inteligencia,
corriendo el riesgo, en contextos no democráticos, de desvirtuar el espíritu y naturaleza
de la inteligencia en acciones alejadas del interés encabezado por el Estado – Nacional,
para servir en su lugar al grupo de poder político en turno, lo cual es una tentación
permanente cuando politización y profesionalización de inteligencia convergen en el
aparato político, como se verá más adelante en el capítulo 3.
2.7. Seguridad Nacional
Aunque tiene sus antecedentes tras el fin de la Segunda Guerra mundial, este concepto
estructuralmente está vinculado a la esencia misma del Estado – Nación decimonónico,
que identifica y estructura los elementos territoriales, poblacionales y de gobierno dentro
del Estado.
Un antecedente más antiguo de la seguridad nacional puede encontrarse en la edad
media con el concepto de Razón de Estado, que obedece principalmente a una lógica
de poder, derivada de las monarquías absolutistas y la entonces reciente creación de la
figura del Estado como ente político. Al respecto tratadistas contemporáneos comentan
que:
La razón de Estado es, entonces, una razón instrumental o calculadora,
descargada de compromisos, con ideales morales o sociales sustantivos
como la justicia, el bien común, la felicidad de los ciudadanos o el respeto
a la ley…es, fundamentalmente, la convicción de la supremacía de las
razones de poder sobre cualesquiera otras razones o intereses. Por ello,
las razones del Estado pueden chocar con las razones legales o el sentido
de la ley (Rodriguez Zepeda, 2008, pág. 19).
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
50
Como se aprecia, la Razón de Estado es el manejo filosófico y conceptual del poder
dentro del aparato gubernamental, que posteriormente tomará un cauce institucional en
la Seguridad Nacional, privilegiando la legalidad y el fortalecimiento de capacidades, tal
como lo plantean varios autores:
Ella se encuentra en la esfera de protección que le ofrece el Estado al
grupo nacional para que se puedan lograr los intereses y las aspiraciones
nacionales. La Seguridad Nacional se apoya en un Poder Nacional
fortalecido por una: expresión política sostenida por una legitimidad y
dinamismo de instituciones fundadas en una legislación adecuada;
expresión psicosocial que representa una población integrada en un
ambiente cuyas instituciones sociales se caractericen por sus valores
morales y éticos; expresión económica que le ofrece a la nación los
recursos necesarios para un eficaz desempeño en el plan interno, aunado
a un desempeño soberano a nivel internacional; expresión militar
afianzada en el fortalecimiento de las tres expresiones y capaz de actuar
con rapidez, eficiencia y eficacia ante los antagonismos o presiones que
puedan justificar el uso violento del Poder Nacional (Thiago Cintra, 1991,
pág. 41 y 42).
Como puede apreciarse, para este autor la Seguridad Nacional se explica a través de las
distintas expresiones del Poder Nacional, que se combinan para el logro de los intereses
nacionales a través de una esfera de protección que se ofrece desde el Estado a los
componentes poblacionales y gubernamentales para ello. En este enfoque el concepto
de poder se visualiza articulado y en balance entre los componentes político, psicosocial,
económico y militar para el cumplimiento de Objetivos Nacionales, otorgando al uso
violento del Poder Nacional la necesidad de una justificación para su empleo, y como
último recurso para la resolución de un conflicto de origen humano.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
51
Para Sharp (1990) la Seguridad Nacional es la condición que refleja la ausencia de
riesgos y amenazas, a partir de lo cual se pueden alcanzar distintos objetivos o
desarrollar los intereses nacionales, lejos de la Razón de Estado:
Esto explica la trágica historia del “Estado de seguridad nacional” que, en
nombre de esa “seguridad” justifica la represión, la dictadura, la tortura,
las desapariciones, los encarcelamientos y los actos de violencia. Es claro
que estas prácticas han ido en contra de cualquier preocupación genuina
de lo que es la seguridad nacional…Si se incluye “interés nacional” dentro
de “seguridad nacional”, se deja abierta la posibilidad de la represión de
grupos internos que supuestamente ponen en peligro los intereses del
país…Al limitar su definición, cada uno de estos conceptos tendría un
peso similar…e impediría que fueran relegados a un rango inferior dentro
de la escala de seguridad nacional…Por tanto se conceptualizaría la
seguridad nacional como la con condición en la que un país está
relativamente a salvo de ataques, ya sean internos (usurpación del
ejecutivo, golpe de Estado, u otros medios violentos) o externos (invasión
militar o actos de destrucción masiva) (Sharp, 1990, pág. 91 y 92).
Este enfoque aborda con claridad lo que no es seguridad nacional y puede prestarse a
confusiones que derivan en represión, autoritarismo y uso excesivo de la fuerza en
nombre de un grupo político. Por ello propone una definición conceptual balanceada, en
la que la un sistema de inteligencia estratégica cobra un rol central, tanto para la
ponderación objetiva de riesgos y amenazas, como por la socialización entre distintos
actores dentro del Sistema que puedan evaluar y tomar un consenso nacional sobre
eventos presentes o futuros que representen un desafío para el país, bajo un enfoque
integral hacia el largo plazo, y no centrado en coyunturas específicas o intereses de
grupos o partidos políticos, ya que el sistema estaría constituido por un mosaico
representativo de la cultura nacional en México.
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Otra definición de Seguridad Nacional contextualizada en la visión de las Fuerzas
Armadas es la de Vega, que contrariamente a lo que pudiera inferirse, no descansa
estrictamente en el ámbito militar; por el contrario, aporta un enfoque ampliado e inter
disciplinario que resalta confusiones y desafíos, ya que para el:
El concepto de Seguridad Nacional suele ser confundido con el de
Defensa Nacional, el primero corresponde a la concepción donde un
Estado debe mantener, la preservación de un estilo de vida para satisfacer
los intereses nacionales y garantizar el desarrollo y bienestar de un país
dinamizado por su sociedad… La Seguridad Nacional no es homogénea
o similar para todos los estados o países…es totalmente dinámica, se
modifica conforme un Estado alcanza grados superiores de desarrollo…es
una condición bajo la cual un país pretende obtener los objetivos
nacionales…depende del Poder Nacional que pueda manifestar o
expresar… (Vega García, 2002, págs. 9, 75 y 76).
Como se aprecia, existe una confusión entre Seguridad y Defensa Nacional, siendo el
segundo contenido del primero, y este a su vez continente del segundo y otros
conceptos, como el desarrollo y Poder Nacional, que interactúan y se combinan para
lograr el logro de los Objetivos Nacionales.
Debe resaltarse que este concepto es de los pocos desarrollos nacionales, que por su
origen y naturaleza ha permeado con mayor intensidad en el ámbito de las Fuerzas
Armadas más que en el civil; sin embargo, su contenido articula exitosamente los
conceptos que sirven de base para su vinculación con la inteligencia estratégica, que es
en sí una herramienta para la toma de decisiones al más alto nivel para garantizar el
cumplimiento de los Objetivos Nacionales Permanentes y Actuales.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
53
2.8. Marco Jurídico
Cabe mencionar que mucho de las elaboraciones teóricas y conceptuales aquí referidas
se reflejan en el marco legal asociado a la inteligencia y seguridad nacional, como es la
Constitución Política de México, la Ley de Seguridad Nacional y el Reglamento para la
Coordinación Ejecutiva de Acciones en Materia de Seguridad Nacional, así como el
Programa para la Seguridad Nacional, que en su segunda emisión (2013 – 2018)
considera un amplio desarrollo del Sistema de Inteligencia Estratégica, que se abordarán
más adelante.
2.8.1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos La primera referencia dentro del marco jurídico asociada con la Seguridad Nacional se
encuentra en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tanto por
menciones específicas como por elementos relacionados con la condición necesaria
para el desarrollo nacional mencionada anteriormente por otros autores, que se
materializa a través de los componentes del Estado: población, territorio y gobierno, así
como otros elementos de carácter estratégico para el Cumplimiento de los Objetivos
Nacionales.
En materia de inteligencia, la única referencia en el texto constitucional es sobre
inteligencia financiera y la materia electoral, sin profundizar en detalles, que son
desarrollados en el ordenamiento legal específico: la Ley de Seguridad Nacional y su
Reglamento.
Con relación a la Seguridad Nacional, el texto constitucional considera dentro de las
facultades del Congreso (artículo 73, fracción XXIX-M):
…expedir leyes en materia de seguridad nacional, estableciendo los
requisitos y límites a las investigaciones correspondientes (Constitución
Política de México).
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
54
En esta primera aproximación directa a la Seguridad Nacional, adicionada en abril de
2004, otorga ex profesamente al Poder Legislativo la facultad de legislar en la materia,
asociándolo con el concepto de “investigaciones”, que no inteligencia, por lo cual es
posible inferir que el espíritu del legislador se enfocó principalmente en una vertiente
operativa, que menciona solamente una de las etapas asociadas al ciclo de inteligencia,
con lo cual se pierde la precisión conceptual en la materia a nivel constitucional, que
permea incluso al ámbito de los reglamentos.
Otro de los artículos constitucionales que aborda explícitamente la Seguridad Nacional
es el 89, fracción VI, en la que se mencionan las facultades y obligaciones del Presidente
de la República, que establece como atribución presidencial:
Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y
disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del
Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y
defensa exterior de la federación (Constitución Política de México).
En este artículo se hace una clara referencia a la Ley de Seguridad Nacional, además
de facultar al Titular del Poder Ejecutivo Federal para disposición de las Fuerzas
Armadas en dos circunstancias concretas, como son la seguridad interior de la nación y
defensa exterior, que están directamente vinculados a temas militares.
Como se aprecia, son sólo dos las referencias directas en la Constitución sobre
Seguridad Nacional, aunque de manera indirecta se aborden otros temas relacionados
con el concepto utilizado en la Ley. Dentro de estos conceptos destacan los siguientes:
• Composición e integración de la nación mexicana (elemento poblacional, así
como cultura e identidad nacional, reconocidas en el Artículo 2º).
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
55
• Igualdad y derecho a la alimentación garantizada por el Estado (Artículo 4º), que
implica esquemas de seguridad y soberanía alimentaria, en los que el manejo de
inteligencia resulta central.
• Libertad de expresión y ejercicio del derecho de acceso a la información (Artículo
6º, Inciso A, fracción I), que podrían interpretarse como un insumo asociado al
ciclo de inteligencia, en tanto manejo de información.
• Seguridad Pública, como responsabilidad a cargo de federación, estados y
municipios, así como restricción a actos de molestia por parte de las autoridades
sin orden judicial explicita. Este artículo constituye uno de los pilares para los
Sistemas de Inteligencia, en tanto atiende el principio de seguridad que equilibra
la seguridad nacional (Artículo 16).
• Desarrollo nacional, que es otro de los principios cuya rectoría corresponde al
Estado (Artículo 25), para garantizar que sea integral y sustentable, y es también
otros de los elementos que equilibra en concepto de seguridad nacional.
• Planeación democrática, bajo una visión sistémica para el crecimiento económico
planificado, que permita la seguridad económica de la nación, mediante la
existencia de un Banco Central (Artículos 26 y 28).
• Tenencia de la tierra, recursos del suelo y subsuelo nacionales, como un elemento
que ha forjado la identidad nacional con la lucha agraria, además de establecer la
disposición y destino de recursos estratégicos minerales y energéticos, que
resultan fundamentales para la seguridad de un país (Artículo 27).
• Suspensión de Garantías, que conceptualmente podría remontarse a la Razón de
Estado, pero que Constitucionalmente otorga al Titular del Poder Ejecutivo
Federal la potestad de suspender derechos en supuestos de invasión, alteración
de la paz o riesgo para la sociedad (Artículo 29).
Son varios los principios relacionados con Seguridad Nacional, y por tanto con
inteligencia, que requieren el desarrollo de un Sistema ampliado que responda y atienda
los principios señalados anteriormente, desarrollados con más detalle en la Ley de
Seguridad Nacional, que adicionalmente en más específica sobre la conceptualización
de inteligencia aplicada para la Seguridad Nacional.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
56
2.8.2. Ley de Seguridad Nacional Este ordenamiento jurídico especializado surge en el 2005, tras un intenso debate en el
que se dotaba de una ley a las tareas de Seguridad Nacional e inteligencia, que desde
años atrás había sido buscada infructuosamente, como lo refiere Alegre (2009):
…El CISEN no podía continuar sin un marco legal adecuado. Había sido
un proceso largo iniciado por Tello que luego retomé yo y no fuimos
exitosos, ni Jorge ni yo. Por las circunstancias, las que hayan sido,
fallamos en ese objetivo. Debo reconocer – y lo he dicho muchas veces.
que Eduardo Medina-Mora construyó un acuerdo en el Congreso sin
precedente para que se diera el dictamen, para que se aprobara, para que
se promulgara y desembocara en el marco legal que tenemos actualmente
(Alegre, 2008, pág. 65).
En la Ley se señala la rectoría del Presidente de la República, así como la observancia
general de la Ley en todo el país. En el Artículo 3º se establece que:
Para efectos de esta Ley, por Seguridad Nacional se entienden las
acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la
integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano que conlleven
a: I. La protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos
que enfrente nuestro país; II. La preservación de la soberanía e
independencia nacionales y la defensa del territorio; III. El mantenimiento
del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones
democráticas de gobierno; IV. El mantenimiento de la unidad de las partes
integrantes de la Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; V. La defensa legítima del
Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho
internacional, y; VI. La preservación de la democracia, fundada en el
desarrollo económico, social y político del país y sus habitantes. (Ley de
Seguridad Nacional, 2005).
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
57
En este artículo se mencionan claramente los propósitos y las bases que implica la
Seguridad Nacional en México, y que por ende son el marco de trabajo del Sistema de
Inteligencia Estratégica, orientados al mantenimiento de la integridad, estabilidad y
permanencia del Estado Mexicano, considerando riesgos y amenazas, que son
abordados en otro artículo de la Ley, además de principios de soberanía e
independencia, mantenimiento del Estado de Derecho e instituciones democráticas, así
como de la unidad nacional y defensa legítima del Estado Mexicano, en un sentido amplio
(población, territorio y gobierno), con los recursos diplomáticos y de fuerza disponibles
para el país.
Con relación a las amenazas para la Seguridad Nacional que se estipulan en la Ley, se
considera que por el comportamiento y naturaleza dinámica de riesgos y amenazas,
enmarcarlos en una ley resulta insuficiente, por ello la necesidad de articular un Sistema
de Inteligencia Estratégica que permita realizar las estimaciones de riesgos y amenazas
más allá de lo establecido en la Ley, que sólo se concentra en los “temas duros”6 de la
Seguridad Nacional, como se aprecia en el Artículo 5º de la Ley correspondiente:
Para los efectos de la presente Ley, son amenazas a la Seguridad
Nacional: I. Actos tendientes a consumar espionaje, sabotaje, terrorismo,
rebelión, traición a la patria, genocidio, en contra de los Estados Unidos
Mexicanos dentro del territorio nacional; II. Actos de interferencia
extranjera en los asuntos nacionales que pudieran implicar una afectación
al Estado Mexicano; III. Actos que impidan a las autoridades actuar contra
la delincuencia organizada; IV. Actos tendientes a quebrantar la unidad de
las partes integrantes de la Federación, señaladas en el artículo 43 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; V. Actos
tendientes a obstaculizar o bloquear operaciones militares o navales
contra la delincuencia organizada; VI. Actos en contra de la seguridad de
la aviación; VII. Actos que atenten en contra del personal diplomático; VIII.
6 Dentro de estos temas se consideran los asociados al uso de la fuerza, como un ataque militar, delincuencia organizada, subversión y terrorismo.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
58
Todo acto tendiente a consumar el tráfico ilegal de materiales nucleares,
de armas químicas, biológicas y convencionales de destrucción masiva;
IX. Actos ilícitos en contra de la navegación marítima; X. Todo acto o
financiamiento de acciones y organizaciones terroristas; XI. Actos
tendientes a obstaculizar o bloquear actividades de inteligencia o
contrainteligencia, y XII. Actos tendientes a destruir o inhabilitar la
infraestructura de carácter estratégico o indispensable para la provisión
de bienes o servicios públicos (Ley de Seguridad Nacional, 2005).
Como se mencionó anteriormente, las amenazas listadas por la Ley se enmarcan bajo
un enfoque al interior del país, como se observa en el inciso I del Artículo 5º, además de
concentrarse en temas asociados al uso de fuerza y no vertiente estratégica, como la
seguridad alimentaria, energética o ambiental, como se aprecia en la misma
Constitución.
Resulta atípico que se considere como una amenaza el bloqueo de actividades de
inteligencia, ya que refleja el enfoque parcial en la aplicación de la teoría clásica de
inteligencia, que considera este concepto como conocimiento, actividad y organización,
por ello llama la atención que sólo se destaque el aspecto de actividades, que hacen
clara alusión al ciclo de inteligencia.
Este enfoque parcial del concepto de inteligencia se aprecia también en el Artículo 6º, en
el que se establece lo que se entiende en la Ley por distintos conceptos, sin mencionar
específicamente el de inteligencia, quedando solamente una mención en el párrafo V
que podría asociarse, al referirse a la Información gubernamental confidencial, con lo
que podría inferirse que inicialmente se considera una división entre inteligencia y
seguridad nacional, lo cual limita el debate y los procesos de toma de decisiones del
Titular del Poder Ejecutivo Federal, al contar con un enfoque parcial.
Más adelante la Ley tiene mayor precisión, como se aprecia en el Titulo Tercero de la
Inteligencia Para la Seguridad Nacional, integrado por un capítulo y 4 artículos, que
mencionan lo siguiente:
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
59
Artículo 29.- Se entiende por inteligencia el conocimiento obtenido a partir
de la recolección, procesamiento, diseminación y explotación de
información, para la toma de decisiones en materia de Seguridad Nacional
(Ley de Seguridad Nacional, 2005).
En esta definición de la Ley el tratamiento que se da a la inteligencia es de conocimiento,
con algunos elementos del ciclo de inteligencia (actividad), incluyendo la fase de análisis
en el procesamiento, dejando de lado el componente organizacional de la inteligencia,
así como el nivel estratégico, que corresponde a la toma de decisiones.
Sin embargo, al referir la inteligencia a las decisiones en materia de Seguridad Nacional,
en los términos definidos por la propia Ley, el ámbito de acción solo estaría considerando
las amenazas enlistadas por el propio marco jurídico, que están asociados a los “temas
duros” y posen pocos elementos estratégicos, que requieren ser integrados para el
óptimo funcionamiento de un Sistema de Inteligencia Estratégica para la Seguridad
Nacional.
Artículo 30.- La información sólo podrá ser recabada, compilada,
procesada y diseminada con fines de Seguridad Nacional por las
instancias autorizadas (Ley de Seguridad Nacional, 2005).
Bajo esta redacción se aprecia que se recurre nuevamente a la actividad de inteligencia,
al retomar algunos elementos del ciclo de inteligencia, particularmente del apartado de
producción, sin tomar elementos del consumo. Adicionalmente se aprecia que al
establecer que los fines de la información son de Seguridad Nacional, y definirla en base
a los “temas duros”, los temas estratégicos quedarían sin el debido tratamiento,
confinando la atención de la inteligencia a eventos coyunturales, que parecieran tener un
enfoque operativo, como se aprecia en el siguiente artículo de la Ley:
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
60
Artículo 31.- Al ejercer atribuciones propias de la producción de
inteligencia, las instancias gozarán de autonomía técnica y podrán hacer
uso de cualquier método de recolección de información, sin afectar en
ningún caso las garantías individuales ni los derechos humanos (Ley de
Seguridad Nacional, 2005).
Mediante este artículo es posible apreciar el tratamiento mixto de inteligencia, como
actividad y conocimiento, además de un diseño específico para el acopio de información,
que tiene como limitante las Garantías Individuales y los Derechos Humanos, como debe
ser en un contexto democrático, que se fortalece con la vinculación a instancias, que de
acuerdo a las definiciones de la ley integra a instituciones y autoridades que participen
directa o indirectamente en la Seguridad Nacional, con lo cual se abre la posibilidad para
que dependencias ajenas a los temas “duros” participen en una vertiente estratégica.
Adicionalmente debe señalarse que en la Ley se contemplan otros poderes y autoridades
que deben formar parte activa del Sistema de Inteligencia Estratégica, por lo que su
consideración en temas de seguridad nacional es un buen punto de partida.
En el Artículo 57 se establecen las facultades para la Comisión Bicameral de Seguridad
Nacional, confiriendo un rol de mayor pasividad, al adjudicarle principalmente
atribuciones relacionadas con la Agenda Nacional de Riesgos, reportes de los acuerdos
de las sesiones del Consejo de Seguridad Nacional e informes generales, sin estable
contrapesos o medidas de supervisión, que serían de gran apoyo para impulsar políticas
de seguridad nacional bajo una racionalidad de Estado.
Con relación a estados y municipios, la Ley contempla su participación en el Artículo 65,
en tareas de coordinación en las “políticas, acciones y programas” asociados a la
seguridad nacional, por lo que su incorporación ha resultado poco visible, especialmente
porque el concepto de seguridad nacional de acuerdo a la propia Ley está más vinculado
a temas operativos, lo cual relativamente se subsana en el Reglamento para la
Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional, como se
analizará a continuación.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
61
2.8.3. Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional Dentro de lo más notorio del Reglamento es el énfasis en los procesos de coordinación
a nivel Ejecutivo, más que el ordenamiento de los elementos que participan en el Sistema
de Seguridad Nacional, o la conceptualización de la seguridad nacional o inteligencia.
Otro de los valores del Reglamento en comento es la incorporación de definiciones
específicas sobre inteligencia, específicamente en la fase de actividad, al definir el ciclo
de inteligencia en su Artículo 4º como:
La producción integral de conocimiento sistematizado y jerarquizado que
tiene como propósito fundamental suministrar un marco de referencia y
reflexión evaluativo y prospectivo para la toma de decisiones que atiendan
una amenaza (Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas
en Materia de Seguridad Nacional, 2006).
De esta definición que se autodefine como “ciclo de inteligencia”, es decir, la actividad
de inteligencia, se aprecia una confusión, al referirse a la vertiente del conocimiento que
señaló Sherman Kent 50 años anterior. Sin embargo, aporta elementos para los
tomadores de decisiones, aunque ubica a la inteligencia en la vertiente de amenazas,
más que de riesgos.
Otra de las aportaciones del Reglamento es el establecimiento de la vertiente de
inteligencia estratégica, que es materia de la presente investigación, y por tanto punto de
referencia y reflexión obligada. Cabe mencionar que de manera paralela en el Artículo 5º
también se contempla la vertiente de políticas públicas en materia de Seguridad
Nacional, que sería el complemento de la generación de inteligencia estratégica, y es
complemento de los conceptos abordados en este documento.
Con relación a las políticas de Seguridad Nacional, el Reglamento en su Artículo 6º
señala que:
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
62
En la vertiente de políticas públicas en materia de Seguridad Nacional, el
Secretario Técnico propondrá al Consejo, considerando las prioridades
respectivas, las políticas, lineamientos y acciones procedentes. Las
propuestas que formule el Secretario Técnico al Consejo tendrán por objeto
promover:
I. El desarrollo institucional permanente de los sistemas y procesos
de Seguridad Nacional, propios de un Estado democrático de
Derecho, y
II. Las estrategias y acciones de desarrollo que contribuyan a
disminuir los riesgos a la integridad, estabilidad y permanencia del
Estado mexicano y las Amenazas a la Seguridad Nacional
(Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en
Materia de Seguridad Nacional, 2006).
Con el objeto de promoción que se contempla, es posible apreciar el desarrollo
institucional como uno de los componentes de la seguridad nacional, para atender las
amenazas que contempla la Ley, que como ya se comentó, se enfocan
predominantemente en los “temas duros”, por lo que el enfoque de inteligencia
estratégica resulta crucial para incorporar otros actores con incidencia potencial en los
riesgos y amenazas a la seguridad nacional.
Sobre la inteligencia estratégica, el Reglamento en el Artículo 7º señala que:
La vertiente de inteligencia estratégica, a que se refiere el artículo 5 de este
Reglamento, tendrá por objeto la generación de conocimiento útil, veraz,
oportuno y pertinente para la toma de decisiones y la coordinación de
acciones en materia de Seguridad Nacional. Sin perjuicio de las facultades
y principios de actuación de las dependencias competentes, la vertiente de
inteligencia estratégica para la Seguridad Nacional se orientará por lo
siguiente:
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
63
I. Seguridad: La generación de datos para detectar, prevenir, disuadir,
contener y posibilitar la desactivación de Amenazas, y
II. Desarrollo: La generación de datos para la ejecución de proyectos
estratégicos para el desarrollo del Estado mexicano, de conformidad
con los lineamientos que establezca el Consejo (Reglamento para la
Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad
Nacional, 2006).
Desde esta perspectiva la inteligencia estratégica que contempla el Reglamento está
enfocada en su vertiente de conocimiento, orientada por los criterios de seguridad
preventiva para la desactivación de amenazas, que no de riesgos, lo cual muestra un
área de oportunidad. El otro criterio está relacionado con el desarrollo del Estado
mexicano, confiriendo la puntualización al Consejo de Seguridad Nacional, con lo que se
abre una ventana de oportunidad para integrar los distintos componentes del Poder
Nacional para reducción de riesgos y desactivación de amenazas.
Posteriormente el Reglamento enlista en su Artículo 9º, fracción II el proceso de
Inteligencia Estratégica, al cual:
Corresponde a la planeación, recolección, concentración, integración y
valoración de los datos necesarios para la generación de productos de
inteligencia que sustenten la toma de decisiones políticas fundamentales
sobre Amenazas y riesgos a la Seguridad Nacional. La conducción de
acciones para la integración de inteligencia estratégica estará a cargo del
Centro, sin perjuicio de las facultades y principios de actuación de las
dependencias competentes (Reglamento para la Coordinación de
Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional, 2006).
Este artículo aporta definiciones en tanto establece al CISEN (Centro) para conducir las
acciones de inteligencia estratégica, lo cual podría ser complementado con tareas de
promoción y fortalecimiento de la cultura de inteligencia nacional en otras dependencias
federales, estados y municipios.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
64
Debe mencionarse que es su Artículo 14 el Reglamento considera también los niveles
de inteligencia, bajo el siguiente enfoque:
La atención integral y la actuación integrada en los temas de Seguridad
Nacional, iniciará con una evaluación exhaustiva de la Amenaza de que
se trate, de la cual se obtendrá información e inteligencia estratégica,
táctica y operativa necesaria. Con base en la inteligencia sobre las
Amenazas, el Secretario Ejecutivo propondrá al Consejo las acciones,
proporcionales e integrales, para prevenir o mitigar sus efectos o, en su
caso, para controlar sus consecuencias, sin perjuicio de las facultades que
competen al Secretario Técnico (Reglamento para la Coordinación de
Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional, 2006).
Del contenido del texto se desprende un incipiente manejo de la inteligencia por niveles,
aunque limitado a la fase de amenazas, lo cual reduce el horizonte de tiempo de la
inteligencia estratégica, además de circunscribirla a los temas “duros” de la seguridad
nacional. Sin embargo, es rescatable el enfoque integral que se maneja, así como el
desarrollo ampliado del proceso de integración de inteligencia estratégica, al cual se le
dedica un Capítulo (V) completo dentro del Reglamento, mismo que se revisará más
adelante. Esta etapa inicial de la conceptualización de inteligencia en México se aprecia
dentro de la redacción del propio Reglamento, al señalar en su Artículo 18º que:
Corresponde a la Secretaría de Gobernación, por conducto del Centro,
elaborar estudios y valoraciones objetivas para el fortalecimiento de las
instituciones democráticas y la preservación de la gobernabilidad
democrática, de conformidad con lo dispuesto por la Ley y sin prejuicio de
las atribuciones que correspondan a otras instancias y autoridades. El
Secretario Ejecutivo tomará en consideración los estudios y valoraciones
a que se refiere el párrafo anterior para el ejercicio de sus funciones
(Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de
Seguridad Nacional, 2006).
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
65
Al respecto debe señalarse que los estudios y valoraciones citados en el artículo podrían
haberse resumido al asumirlos como sinónimos de inteligencia estratégica, ya que al
manejar categorías distintas se sigue abonando a la confusión conceptual sobre
inteligencia, ya que la redacción de “estudios y valoraciones objetivas” pudo haberse
sustituido por productos de inteligencia, que de acuerdo a lo establecido en las normas
oficiales tiene esta característica.
Como ya se mencionó anteriormente, el Reglamento contempla un capítulo sobre el
proceso de integración, que se orienta al intercambio de información entre los integrantes
del Consejo de Seguridad Nacional, lo cual restringe el ámbito de los datos al enfoque
operativo, mientras que se requiere contar con un enfoque ampliado.
Dentro del proceso de integración de inteligencia estratégica el Reglamento establece
los mecanismos para la “integración de información e inteligencia”, estableciendo en su
Artículo 29º las acciones para las dependencias del Consejo participantes, que consisten
en:
I. Coadyuvar con el Centro y con los titulares de los órganos de
información e inteligencia de los integrantes del Consejo en la
realización de las investigaciones que deriven del Programa, de la
Agenda y del Plan Estratégico;
II. Formular proyectos de programas, guías y metodologías en el
ámbito de sus atribuciones;
III. Programar, asesorar, orientar y participar en la ejecución de las
acciones y operaciones, en coordinación con las unidades de
información e inteligencia que lo requieran y, en su caso, solicitar
el apoyo de las autoridades federales, de las entidades federativas
o de los municipios competentes, de conformidad con las
disposiciones y convenios aplicables;
IV. Elaborar y promover la realización de programas de capacitación
en materia de investigación de Amenazas;
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
66
V. Formular los estudios y requerimientos necesarios para llevar a
cabo la contratación de tecnología especializada, así como para la
protección de seguridad de la información y documentación que
obtenga con motivo de sus funciones;
VI. Proponer la celebración de convenios, bases de colaboración o
acuerdos interinstitucionales, en el ámbito de sus funciones;
VII. Practicar, en el ámbito de su competencia, las investigaciones que
se le encomienden sobre las Amenazas y,
VIII. Las demás que determine el Consejo (Reglamento para la
Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad
Nacional, 2006).
Si bien se enlista una amplia gama de acciones para interactuar, principalmente al interior
del país, poco se trata sobre la integración de inteligencia estratégica, por lo que la
integración de un Sistema de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional debe
pasar por la interacción de Poderes del Estado y expresiones del poder nacional, más
allá de la lógica gubernamental reactiva.
Cabe señalar que en el Artículo 33º se establece que:
El Secretario Ejecutivo presentará al Consejo, previa consulta con sus
integrantes, los programas operativos de inteligencia que se deriven de
los temas que integren la Agenda, así como los planes emergentes de
inteligencia de carácter coyuntural relacionados con las Amenazas
(Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de
Seguridad Nacional, 2006).
Al respecto resalta el enfoque operativo y coyuntural de inteligencia, que se contrapone
al concepto de inteligencia estratégica, y da cuenta de una visión poco armonizada en la
legislación, como se aprecia en las diferentes decisiones de inteligencia que se
establecen tanto en la Ley y el Reglamento, como se aprecia en la figura 3.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
67
Fuente Definiciones de inteligencia
Ley de Seguridad Nacional
• Se entiende por inteligencia el conocimiento obtenido a partir
de la recolección, procesamiento, diseminación y explotación de información, para la toma de decisiones en materia de Seguridad Nacional (Artículo 29).
Reglamento para la Coordinación
de Acciones Ejecutivas en
Materia de Seguridad Nacional.
• La producción integral de conocimiento sistematizado y jerarquizado que tiene como propósito fundamental suministrar un marco de referencia y reflexión evaluativo y prospectivo para la toma de decisiones que atiendan una amenaza (Artículo 4º).
• Corresponde a la planeación, recolección, concentración, integración y valoración de los datos necesarios para la generación de productos de inteligencia que sustenten la toma de decisiones políticas fundamentales sobre Amenazas y riesgos a la Seguridad Nacional (Artículo 9º, fracción I).
Ilustración 3. Figura 3. Definiciones de Inteligencia comparadas del marco jurídico en México
Fuente: Elaboración propia con base en la Ley de Seguridad Nacional y Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional.
Como puede apreciarse, las definiciones son complementarias, y se mantienen dos
componentes centrales: la inteligencia como conocimiento, y su relación con el proceso
de toma de decisiones, aplicado a las amenazas señaladas en la ley, dificultando la
implementación de un Sistema de Inteligencia Estratégica, pero que es atendido en el
Programa para la Seguridad Nacional 2013–2018 con un enfoque ampliado, a revisar en
el apartado siguiente.
2.8.4. Programa para la Seguridad Nacional Aun cuando el fundamento jurídico para la existencia de este instrumento programático
data desde hace una década (2010), a la fecha sólo se cuenta con dos programas de
este tipo, lo cual se explica por su naturaleza sexenal y el número de administraciones
federales que han sucedido tras la aprobación de la Ley de Seguridad Nacional (2005).
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
68
El primero de estos programas correspondió a la administración 2006 – 2012, cuya
emisión se generó a mitad de la administración, tras haberse publicado en 2009, en el
marco de un intenso debate sobre la aplicación de lo que se diseñó y aplicó como
Estrategia Nacional de Seguridad. El segundo de los programas es autoría de la
administración 2012 -2018, y tiene como innovación plantear un concepto ampliado de
seguridad nacional, en el que se incorpora una agenda aislada de los temas “duros”, ya
que:
Al adoptar un enfoque multidimensional, el Programa reconoce el impacto
de aquellas tendencias y factores que podrían incidir negativamente sobre
los intereses y objetivos nacionales de México y sobre las condiciones
para el desarrollo social y económico de su población. Asimismo, presta
atención a aquellos riesgos globales derivados de la transformación del
panorama tecnológico, energético, demográfico y ambiental. Del mismo
modo, reconoce las vulnerabilidades que pueden comprometer la
estabilidad y el desarrollo de la nación (Presidencia de la República,
2014).
Bajo este enfoque ampliado de seguridad nacional se cuenta con la plataforma más
apropiada para institucionalizar y sistematizar las capacidades de inteligencia, que aún
se encuentran en una etapa de desarrollo, como da cuenta el propio Programa, al señalar
que:
…se desarrollará el Sistema Nacional de Inteligencia (SIN), el cual
sustentará el proceso de deliberación del Consejo de Seguridad Nacional
(CSN) con productos de inteligencia de carácter estratégico. Con ello, las
instituciones que forman parte de la comunidad de seguridad y defensa
podrán evaluar oportunamente los desafíos presentes y futuros…Esta
Administración establecerá un Sistema Nacional de Inteligencia. Su
propósito será generar productos de inteligencia con un alcance
estratégico multidimensional para sustentar la toma de decisiones del
Ejecutivo Federal en materia de Seguridad Nacional. En su carácter de
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
69
componente central del Sistema de Seguridad Nacional permitirá integrar
las inteligencias especializadas de la Administración Pública Federal,
incluyendo la generada por la Procuraduría General de la República, la
Policía Federal, las Fuerzas Armadas y el órgano de inteligencia civil del
Estado mexicano (Presidencia de la República, 2014).
De lo señalado, resalta la necesidad de un sistema de tipo estratégico, además del
reconocimiento de las “inteligencias especializadas” de la Administración Pública
Federal, lo cual da pie a la participación de otras dependencias y organismos
gubernamentales no relacionados con los temas “duros” de la Seguridad Nacional, a los
cuales se hace mención específica, con lo cual el sistema toma su dimensión estratégica.
Los conceptos presentados pueden ser complementados con la participación de la
sociedad civil, además de otros órdenes de gobierno, considerados en los fines del
Programa (ilustración 4).
Ilustración 4. Fines del nuevo Sistema Nacional de Inteligencia. Fuente: Elaboración propia con base en el Programa para la Seguridad Nacional (2013-2018).
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
70
Como se puede apreciar, el diseño del sistema amplía el enfoque de seguridad nacional
tradicional, al conectarlo con la vertiente de desarrollo, además incorporar la vertiente de
Derechos Humanos, lo cual resulta innovador y necesario, por lo que en la operación del
sistema deberán considerarse los Órganos Constitucionales Autónomos especializados
en Derechos Humanos.
Resalta también el enfoque de proyección de intereses nacionales en el exterior, lo cual
en un ámbito global y complejo resulta uno de los principales retos para los servicios de
inteligencia, en los que la lógica de los órdenes de gobierno sería un elemento sustantivo
para desarrollar conceptos como “fusión de inteligencia”, que puede ser apoyado por
plataformas tecnológicas, pero debe ser fortalecido por redes humanas y coordinación
con la sociedad civil, que posiblemente se encuentre figurativamente inserto en los
objetivos del sistema, más no de manera explícita.
Aun cuando se destaca el esquema dual de prevención y previsión, la finalidad del
Sistema propuesto se desconecta de un proceso central de la inteligencia, que es el
proceso de toma de decisiones.
Con las herramientas legales y programáticas disponibles en la materia, la consolidación
del Sistema de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional no iniciaría de “cero”,
pero sí tendría como reto inmediato aclarar la confusión conceptual existente y establecer
las diferencias de cada uno de sus elementos, para facilitar su aculturación entre los
tomadores de decisiones del Estado mexicano, además del desarrollo de una comunidad
especializada en los gobiernos, sociedad y academia para debatir y repensar el concepto
de inteligencia y los riesgos a los que se aplicaría en México.
En síntesis, se aprecia que hay los elementos para el impulso del sistema, pero es
necesario identificar, definir y establecer los componentes que serían integrados,
además de la interacción entre sí, bajo enfoques ampliados a todos los poderes públicos,
ordenes de gobiernos y componentes del Estado mexicano.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
71
Para ello en el capítulo 3 se establecen los principales elementos y mecanismos de
interacción identificados a partir del diagnóstico que surge de entrevistas a productores
y consumidores de inteligencia de los ámbitos civil y militar de México y Estados Unidos.
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72
Capítulo 3: Marco Teórico
En el presente capítulo se aborda el objeto de estudio, objetivos, problema de
investigación, planteamiento del mismo, justificación, vinculación del tema, estado del
arte, metodología y aproximación alternativa, que integran el cuerpo teórico de la
presente investigación aplicada.
Como herramienta metodológica se incorpora la minería de datos, tomando como base
entrevistas a consumidores y productores de inteligencia del ámbito civil y militar,
tomando como esquema los conceptos centrales de la Teoría General de Sistemas.
A partir de este enfoque se generaron las categorías y códigos analíticos, de acuerdo a
la mención y frecuencia con las que la revisión y estudio de las entrevistas permitieron
generarlas para poder modelar la propuesta de Sistema de Inteligencia Estratégica para
la Seguridad Nacional
3.1 Objeto de estudio
Dentro del objeto de estudio se considera el proponer un modelo para consolidar el
Sistema Nacional de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional, tomando como
punto de partida los Programas para la Seguridad Nacional que se generaron en la
administración 2006 – 2012 y 2012 – 2018. El modelo incorporará la visión de tomadores
de decisiones civiles y militares relacionados con el sector seguridad y defensa nacional
en ambas administraciones.
Se considera que el enfoque sistémico resulta el más apropiado para conocer los
elementos que permitan el fortalecimiento del Sistema, que enfrenta como principal
desafío la fragmentación de los esfuerzos de cada una de las partes, y un paradigma
enfocado mayoritariamente a los temas de uso de fuerza del Poder Nacional, lo cual
podría dar motivo a un enfoque predominantemente operativo y no estratégico.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
73
3.1.1. Objetivo General Como objetivo general de la presente investigación se considera proponer el modelo para
consolidar el Sistema Nacional de Inteligencia Estratégica aplicado para la seguridad
nacional, bajo un enfoque integral que considere la participación de la sociedad civil, los
tres órdenes de gobierno, así como el Poder Legislativo y Judicial, y las características
específicas del territorio nacional.
Lo anterior derivado de la atomización percibida, y necesidad de estructurar un referente,
basado en características nacionales propias, que oriente los esfuerzos institucionales
para fortalecer y mejorar las capacidades de inteligencia en México.
3.1.2. Objetivos particulares Dentro de este rubro se consideraron tres objetivos, centra dos en el análisis de Procesos
Sociales Básicos, incorporación de conocimiento disponible de la inteligencia nacional, y
descripción de características para articular la inteligencia bajo un enfoque sistémico,
como se detalla a continuación:
• Analizar los procesos sociales básicos e influencias que han caracterizado a la
inteligencia para la seguridad nacional en México, plasmados en los instrumentos
programáticos correspondientes, con la finalidad de conocer las principales
características que le han dado sentido los últimos 6 años.
• Incorporar el conocimiento disponible de inteligencia en México en una propuesta
de sistematización bajo la racionalidad estratégica y orientada en el cumplimiento
de Objetivos Nacionales Permanentes.
• Aportar elementos que apoyen la cultura de inteligencia en el país mediante la
descripción de las principales características que deben articular y dar sentido a la
inteligencia estratégica en México bajo una visión sistémica.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
74
3.2. Problema de Investigación
El Sistema Nacional de Inteligencia (SNI) se encuentra en proceso de desarrollo,
orientado bajo un enfoque estratégico, por lo que se requiere un modelo de consolidación
del de dicho sistema, sumando todas las capacidades y recursos del poder nacional, bajo
una vertiente integral que se apoye en los instrumentos legales y programáticos
disponibles.
De acuerdo con el Programa para la Seguridad Nacional 2014 – 2018 (DOF, 30/4/14) “se
desarrollará el Sistema Nacional de Inteligencia (SIN), el cual sustentará el proceso de
deliberación del Consejo de Seguridad Nacional (CSN) con productos de inteligencia de
carácter estratégico. Con ello, las instituciones que forman parte de la comunidad de
seguridad y defensa podrán evaluar oportunamente los desafíos presentes y futuros”.
Bajo esta óptica se percibe que los componentes asociados a la inteligencia para la
seguridad nacional se orientan mayoritariamente a la vertiente táctico – operativa,
generando una ventana de oportunidad para consolidar el Sistema de Inteligencia que
plantea el Programa para la Seguridad Nacional, que a lo largo de dos administraciones
ha señalado los elementos del Sistema de Inteligencia, que requieren ser integrados bajo
la vertiente estratégica, como un bien público del Estado - Nación.
Adicionalmente se identifica una demora en la cultura de inteligencia nacional, motivada
por los orígenes y evolución del concepto en México, como se expuso en el capítulo 1,
lo cual motiva una profunda confusión conceptual y operativa del concepto, tanto en los
4 campos del Poder Nacional, como órdenes de gobierno, haciendo necesario
sistematizar la experiencia de productores y consumidores de inteligencia en México.
Derivado de lo anterior se aprecia que es necesario un modelo para consolidar el Sistema
de Inteligencia Estratégica Nacional, por lo que la presente investigación pretende
proponer dicho modelo, basado en un enfoque integral, revisión periódica, y en armonía
con los campos del poder nacional, tres poderes legalmente establecidos (Ejecutivo,
Legislativo y Judicial), así como los tres órdenes de gobierno y la sociedad civil.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
75
3.3. Planteamiento del problema
Durante los últimos 25 años la inteligencia para la seguridad nacional en México
pareciera haber tenido dificultades para incidir en eventos como el alzamiento zapatista,
conspiraciones para asesinatos políticos al más alto nivel y devaluaciones en 1994.
Desde ese entonces, hasta la fecha los servicios de inteligencia registran notables
avances en el marco jurídico, profesionalización y vinculación con la sociedad, sin
embargo, todavía se percibe una tendencia enfocada mayoritariamente a la atención de
coyunturas, eventos de corto plazo y enfoque interno, con predominio de una visión
política más que administrativa, que lleva a recordar la dicotomía política – administrativa
planteada por Talcot Parsons.
Uno de los avances más significativos ha sido la capacitación del personal de inteligencia
civil y militar, además de la creación en las Fuerzas Armadas de áreas administrativas
específicas para la producción de inteligencia nacional. Adicionalmente también se
registran avances en las capacidades de la Unidad de Inteligencia Financiera, como un
instrumento para combatir el lavado de dinero, financiamiento al terrorismo y evasión
fiscal.
Dentro de las características más notables que dan cuenta de la evolución de los
servicios de inteligencia a nivel nacional, están las capacidades de la Policía Federal en
la materia, aunque predominantemente se orientan hacia la vertiente operativa, al igual
que otros servicios civiles, como el del Centro de Investigación y Seguridad Nacional.
Otro de los avances para la inteligencia mexicana es la existencia de instrumentos
legales y programáticos en los cuales soportar su quehacer institucional, reflexionar
sobre su naturaleza, identificar su composición y tratarse de articular en un esfuerzo
nacional con las entidades federativas mediante los convenios para elaboración de
agendas estatales de riesgo.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
76
Pese a los avances, se percibe la necesidad contar con inteligencia estratégica nacional,
enfocada en el largo plazo, para poder explicar la alta incertidumbre que prevalece en el
país desde hace siete años en materia de: seguridad pública, cultura de la legalidad,
reducción de la violencia, acotamiento de las organizaciones delictivas y pacificación
nacional, que parecieran motivar la respuesta gubernamental de manera aislada, en la
que los órdenes y agencias de gobierno encargadas del cumplimiento de la ley compiten
entre sí.
Otro de los elementos que sugiere la ausencia de visión estratégica en la producción de
inteligencia nacional, es la escaza relación del Poder Ejecutivo con los otros dos
Poderes, pero de manera puntual con el Poder Legislativo, que, de acuerdo a la Ley de
Seguridad Nacional, a través de la Comisión Bicameral de Seguridad Nacional,
conocería de los aspectos vinculados a la producción de inteligencia. No obstante, no
existe una relación dinámica y permanente en la que los legisladores actúen como
contrapeso en el diseño, implementación y evaluación de las políticas nacionales de
inteligencia.
En el poder ejecutivo la producción de inteligencia nacional pareciera orientarse todavía
bajo una racionalidad no integrada, que impide su sistematización, tanto por las
características propias de cada agencia, como por las diferencias naturales en las
relaciones cívico – militares, además de la novedad del tema, que gradual y lentamente
se ha empezado a hacer más presente en los discursos oficiales. Otra de las
restricciones para su sistematización radica en su asociación con la seguridad nacional,
que, al ser una facultad del titular del Poder Ejecutivo Federal, pareciera no ser del interés
de entidades federativas y municipios u otros poderes, que también son componentes
del Estado mexicano y sus capacidades, pero que sin embargo no participan en el
proceso de toma de decisiones.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
77
El marco legal también presenta serios retos para la inteligencia nacional, ya que pese a
la necesidad de contar con una herramienta de este tipo las regulaciones y normatividad
jurídica son claramente insuficientes para enfrentar los actuales desafíos que enfrenta el
país.
Hasta ahora el Programa para la Seguridad Nacional, contemplado en la Ley de la
materia pareciera aportar los elementos más sólidos para la sistematización de la
inteligencia nacional, sin embargo, por la relativa novedad de esta ley (2005) existen
solamente dos Programas, que esbozar elementos para sistematizar la inteligencia
nacional, el segundo más que el primero, pero sin considerar la vertiente estratégica ni
la visión integral que trascienda los “temas duros” de la seguridad nacional, además de
incorporar a las entidades federativas, municipios y sociedad civil.
3.4. Justificación.
La inteligencia como herramienta para la reducción de la incertidumbre en riesgo
aplicada para la seguridad nacional requiere articularse con una visión estratégica para
que la implementación de políticas en materia de seguridad nacional pueda incidir en las
causas estructurales, más que en los efectos, amenazas y riesgos para el logro de los
Objetivos Nacionales.
Hasta ahora, y en el marco de la actual coyuntura de violencia e inseguridad que se vive
en México y la región Centroamericana, además del contexto internacional de “Guerra
contra el Terrorismo” es necesario contar con un Sistema de Inteligencia Estratégica que
incorpore de manera integral todos los componentes del Estado mexicano para la
formulación de diagnósticos y planteamiento de políticas públicas, bajo una vertiente de
largo plazo que permita reducir la incertidumbre e incidir en la solución de los desafíos
actuales y prevenir riesgos futuros.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
78
Los instrumentos programáticos más sólidos para el diseño y articulación del Sistema de
Inteligencia se encuentran plasmados en los Programas para la Seguridad Nacional, que
son un ejercicio elaborado desde la vertiente de planeación, más que de inteligencia o
seguridad nacional, por lo que el enfoque está más orientada a las coyunturas sexenales,
que, bajo la crisis de violencia e inseguridad, parecieran ser generacionales.
En este sentido se requiere retomar los principales elementos de ambos Programas,
contrastarlos con los enfoques teóricos contemporáneos e incorporar la experiencia y
visión de ex tomadores de decisiones en la materia.
La selección del objeto de estudio parte de la experiencia laboral y académica del
investigador, que ha permitido conocer la racionalidad de los dos órdenes de gobierno
(municipal y estatal) en materia de seguridad pública, así como la racionalidad del orden
federal en materia de seguridad nacional, tanto en el ámbito civil como militar.
A partir de esta experiencia se registra la necesidad de profundizar en los estudios de
inteligencia aplicada para la seguridad nacional desde una perspectiva integral y
estratégica, que pueda orientar a los tomadores de decisiones y articular las distintas
racionalidades que convergen en la formulación de políticas públicas en la materia.
Como herramientas teóricas se considera emplear el enfoque de weberiano, para
identificar los “tipos ideales” que dan sentido al paradigma de inteligencia en México,
basado en el análisis de los Programas para la Seguridad Nacional, y estar en
condiciones de formular una propuesta a partir de la Teoría de Sistemas de Nikkas
Luhmann, que resulta apropiado para diseñar y construir un Sistema de Inteligencia
Estratégica Nacional.
Como método se considera el histórico - comparativo, del cual se parte para la
construcción de códigos y categorías de inteligencia presentes en los Programas para la
Seguridad Nacional, a los que se adiciona la visión de tomadores de decisiones, como
insumo para la propuesta a formular.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
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La posición del investigador se ubica en la necesidad de vincular la producción de
inteligencia nacional para los integrantes del Consejo y Gabinete de Seguridad Nacional,
con los elementos teórico – conceptuales del contexto académico, que parecieran estar
ausentes de la lógica gubernamental.
3.5. Vinculación del tema.
Actualmente uno de los principales desafíos para la administración pública, en los tres
órdenes de gobierno, pareciera ser la generación de inteligencia en el largo plazo,
identificando las causas finales y componentes estructurales de amenazas y riesgos para
la seguridad nacional, bajo una lógica integral, que trascienda los paradigmas de corte
militarista, que asocian a la inteligencia con la lógica militar y policial, más que de
desarrollo nacional y crecimiento económico, además de dar poca participación a
entidades federativas y municipios, y en menor proporción a la sociedad civil.
La investigación parte de una vinculación académica con el tema desde hace tres lustros,
y relación laboral en los tres órdenes de gobierno, así como ámbito civil y militar en los
últimos trece años, a lo largo de los cuales ha sido posible constatar la necesidad de
contar con un Sistema de Inteligencia Estratégica Nacional que acerque las
racionalidades civil y militar, además de integrar a todos los componentes del Estado
mexicano y poder integrar una visión de largo plazo en la atención de riesgos para el
país.
3.6. Estado del arte Por la naturaleza del tema la investigación académica no tiene los avances deseados
para México. En el contexto nacional destaca la investigación de la Dra. Elena Jeannetti,
que se orienta principalmente al estudio de la seguridad nacional, aunque dedica una
importante proporción de su estudio al tratamiento de la inteligencia.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
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Con relación a otros esfuerzos académicos, es probable que el Colegio de Defensa
Nacional y la Escuela de Inteligencia del CISEN cuenten con algunas investigaciones
sobre el tema. Cabe mencionar que con la inauguración del Programa de Doctorado en
Seguridad y Defensa Nacional del Centro de Estudios Superiores Navales (CESNAV) se
han trabajado líneas de investigación bastante sólidas en materia de inteligencia para la
seguridad nacional. Por su parte la UNAM ha producido también tesis de licenciatura que
abordan la relación entre inteligencia y seguridad nacional.
Otra literatura de corte periodístico o histórico también está disponible, aunque
mayoritariamente con un enfoque narrativo, siendo el libro del Dr. Sergio Aguayo, “La
Charola” uno de los productos más conocidos y con mayor información en la materia.
Cabe mencionar que en la vertiente gubernamental se registran esfuerzos meramente
testimoniales sobre inteligencia y seguridad nacional, destacando el volumen
“Testimonio”, publicado por el propio CISEN, con base a entrevistas realizadas a sus ex
directores, con motivo del XX aniversario de este centro en 2009. El volumen tiene una
gran riqueza en tanto incorpora la visión de los ex directores.
A nivel internacional la literatura existente es más amplia, particularmente en Estados
Unidos, España y el Perú, donde la inteligencia ha sido una constante en los procesos
de toma de decisiones e instrumentación de políticas de gobierno para enfrentar al
terrorismo. En el caso peruano desde la década de 1990s contra Sendero Luminoso,
mientras que en España de 1980s contra la ETA. El caso de Estados Unidos resulta
particular al registrar dos grandes momentos: guerra fría, en el que la inteligencia se
orientaba bajo una lógica militar de “Guerra de Tercera Generación”, y post 11 de
septiembre, en la que los atentados contra los “Torres Gemelas” y el Pentágono
motivaron un reajuste en la administración pública de este país.
Estas circunstancias han llevado a la producción de información valiosa, tanto en los
Centros de Fusión de Inteligencia como en la Comisión Legislativa responsable de
investigar los hechos del 11S.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
81
Con respecto a la visión de los tomadores de decisiones en México en temas de
inteligencia y seguridad nacional, destacan las obras de Jorge Carrillo Olea, responsable
en su momento de coordinar las tareas de la Dirección Federal de Seguridad (DFS) y
asegurar la transición hacia lo que posteriormente sería en Centro de Investigación para
la Seguridad Nacional (CISEN), pasando por la Dirección de Seguridad Nacional
(DISEN), que incorporó las funciones de la DFS y la Dirección de Investigaciones
Políticas y Sociales. Por su trayectoria y experiencia el libro de Carrillo, “México en
Riesgo” (2011) es un texto obligado para conocer su visión sobre la situación actual de
la inteligencia en el país.
Otro libro de gran valor es el de Guillermo Valdés Castellanos, ex director del CISEN
(2006 – 2011), “Historia del Narcotráfico en México”, que desde una visión más
“aterrizada”, reflexiona sobre uno de los fenómenos más complejos y violentos que hoy
enfrenta el país, por lo que su revisión es fundamental.
3.7. Metodología
La metodología empleada considera tres vertientes, partiendo del método histórico –
comparativo planteado por Max Weber, para poder identificar los “tipos ideales” del
Sistema de Inteligencia que se proponen en los Programas para la Seguridad Nacional.
En un segundo momento la Teoría General de Sistemas propuesta por Niklas Luhmann
se considera relevante en tanto permitirá identificar los elementos a proponer el modelo
para la consolidación del Sistema de Inteligencia, así como identificar otros componentes
del enfoque sistémico que pudieran incidir en la consolidación del modelo.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
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3.8. Aproximación alternativa
El Sistema de Inteligencia para la Seguridad Nacional requiere ser consolidado bajo un
enfoque holístico, que permita alcanzar los Objetivos Nacionales permanentes mediante
la suma de capacidades de todas las expresiones de los campos del poder nacional.
El principal obstáculo se encuentra en el proceso de profesionalismo de inteligencia que
tiene México, que resulta insuficiente para atender las necesidades de entidades
federativas y municipios, además de articularse con un enfoque transversal hacia los tres
Poderes. Adicionalmente el desarrollo de las relaciones cívico – militares requiere un
proceso de mayor aceleración para compartir visiones sobre la concepción, tipos y usos
de la inteligencia, lo cual apoyaría para la reconciliación entre los “temas duros”
asociados a la seguridad nacional, y aquellos vinculados con el componente de
desarrollo, o ubicados en los campos de poder económico y político.
De adoptarse el modelo propuesto en la presente investigación para consolidar el
Sistema de Inteligencia Estratégica Nacional, será posible incidir favorablemente en el
proceso de producción y consumo de inteligencia en la vertiente ejecutivas, que
actualmente parecen estar encuadradas en una dinámica mayoritariamente operativa.
El fortalecimiento del Sistema de Inteligencia Estratégica permitiría contener
estructuralmente y de manera sistemática las manifestaciones de violencia que
actualmente impactan al país, además de fortalecer la unidad nacional y desarrollar
capacidades de prevención y desactivación de riesgos, previo a su transformación en
amenazas, garantizando con ello condiciones mínimas de gobernabilidad.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
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Capítulo 4: Diagnóstico del Sistema de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional en México.
Como se revisó en los capítulos anteriores, México ha desarrollado capacidades propias
de inteligencia, que desde la época prerrevolucionaria se orientaban a la toma de
decisiones, y se mantuvieron, aunque con funciones distintas, con el primer Presidente
constitucionalista del país, de manera que las vertiente organizacional de inteligencia se
encuentra próxima a cumplir 100 años, a lo largo de los cuales han atendido agendas de
seguridad nacional marcadas por diferentes riesgos, que han ido desde la pacificación
del país, la expropiación petrolera, las actividades de la Segunda Guerra Mundial,
atención a grupos subversivos y combate al crimen organizado, de reciente aparición.
Pese a esta larga historia el Sistema de Inteligencia Estratégica se aprecia en algunas
de sus partes, más no en la suma de ellos, como un todo integrando, quedando
asignaturas pendientes como la desmitificación del propio concepto de inteligencia, el
fortalecimiento del marco jurídico, así como la suma de nuevos actores a la construcción
del Sistema de Inteligencia.
Para conocer más a detalle la situación actual del Sistema de Inteligencia, así como sus
perspectivas, en el presente capítulo se formula un diagnóstico basado en cuatro
entrevistas a productores y consumidores de inteligencia, así como tomadores de
decisiones de los distintos niveles de inteligencia. Dentro de las características de los
entrevistados, destacan sus responsabilidades al frente de la Secretaría de Gobernación;
el órgano de inteligencia civil mexicano; e inteligencia naval. En la experiencia
internacional se incorporó la visión de quien tuvo la responsabilidad de investigación y
difusión de inteligencia en la Agencia de Defensa de Inteligencia de Estados Unidos.
Las entrevistas se llevaron a cabo en 2015, dos cara a cara y 2 por vía remota (correo
electrónico), procesando sus resultados y analizando los mismos durante ese mismo año
y 2016.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
84
Para la realización de las entrevistas se integró un cuestionario de 20 preguntas,
distribuidas en cinco apartados, a detallarse más adelante, orientados bajo la Teoría
General de Sistemas. El primer apartado se centra en una visión general de los
entrevistados sobre el Sistema de Inteligencia Estratégica, para continuar con el segundo
bloque, de insumos; mientras que el tercero se centra en los procesos, para
posteriormente entrar al cuarto bloque, de productos; que da pie al quinto bloque, de
relaciones y valores dentro del Sistema.
Posterior a la realización de las entrevistas se procedió a su transcripción y análisis
cualitativo, mediante un programa de cómputo para minería de datos, “Quantitative Data
Análisis Miner” (QDA miner), que permitió la generación de códigos y categorías
analíticas para identificar los principales componentes y características del Sistema de
Inteligencia en México.
De acuerdo con Saldaña (2009)
Un código en la investigación cualitativa suele ser una palabra o frase
corta que asigna simbólicamente un atributo sumativo, destacado, de
captura de esencia y/o evocador de una porción del lenguaje base o datos
visuales Codificar es arreglar las cosas en un orden sistemático, para
hacer a algo parte del sistema o clasificación, para categorizar (Saldana,
2009).
De esta manera los códigos generados en la investigación agrupan bloques de
información más pequeños, que permiten agrupar r la información en unidades más
pequeñas, identificadas como categorías. De esta manera las categorías a menudo se
comparan entre sí para discernir posibles relaciones que permitan crear proposiciones
basada en su combinación (Saldana, 2009).
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
85
4.1. Instrumento de captación de información.
Como ya se comentó al inicio del capítulo, el cuestionario está integrado por 20 preguntas
agrupadas en cinco bloques. Cada uno de los bloques con sus correspondientes
preguntas se detallará a continuación.
Debe mencionarse que el instrumento en comento retoma las preguntas plasmadas en
el protocolo de investigación, que son las siguientes:
1. ¿Es posible contar con un Sistema de Inteligencia Estratégica Nacional?, ya que
con esta pregunta se busca conocer la situación actual y perspectivas del sistema,
identificando los principales óbices para su logro.
2. ¿Quiénes deben integrar el Sistema y en qué proporción participar?, para
identificar los elementos constitutivos y del sistema y aportaciones al mismo.
3. ¿Por qué el Sistema de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional en
México se encuentra aún en desarrollo?, con lo que se busca identificar en la
visión de los entrevistados los principales elementos que han inhibido el desarrollo
de la inteligencia estratégica nacional.
A partir de estas preguntas se articulan los bloques y demás interrogantes que buscan
identificar los componentes que permitan modelar el Sistema de Inteligencia Estratégica.
El primero de los bloques es la visión general, que busca conocer de los entrevistados
su percepción general, sobre la composición, utilidad, funciones y marco legal del
sistema, para lo cual se formularon las primeras cuatro preguntas:
1. ¿Cuáles considera que son los principales elementos que deben integrar un
Sistema de Inteligencia Estratégica?
2. ¿A quién y en qué medida le sería útil un Sistema de Inteligencia Estratégica para
la Seguridad Nacional?
3. ¿Qué funciones debe realizar este Sistema para apoyar la seguridad nacional?
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
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4. ¿Considera que el marco legal actual es suficiente para el funcionamiento del
Sistema?
El segundo bloque se concentra en los insumos del Sistema, con preguntas articuladas
para identificar tipología de información, participantes del sistema, proporción de
información por órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal), temas de la agenda y
cronograma de actualización. Con base a esto se construyeron las siguientes cinco
preguntas:
5. ¿Qué información debe integrar el SIE?
6. ¿Quiénes deben de participar y aportar información al SIE?
7. ¿Con que periodicidad de debe de alimentar el SIE?
8. ¿En qué proporción la información debe ser municipal, estatal nacional e
internacional?
9. ¿Cuáles serían los principales temas que deberían alimentar al SIE?
En tercer orden se consideraron los procesos realizados por el sistema, para identificar
a los responsables del acopio e integración de la información, así como mecanismos más
idóneos de lograrlo, además de tipo de datos a considerar, así como mecanismos de
participación de los componentes del sistema. De acuerdo a lo anterior se formularon las
siguientes cuatro preguntas:
10. ¿Qué autoridad sería responsable de acopiar e integrar la información?
11. ¿Cómo debe integrarse la información que recibe el SIE?
12. ¿Considera que los datos deben ser cerrados, fuentes abiertas o ambos?
13. Además de aportar información ¿en qué otras medidas deben participar las
agencias que aporten información al SIE?
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
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El cuarto bloque considera los productos emanados del sistema, identificando líneas de
producción, mecanismos de centralización o departamentalización, características de los
productores y usuarios del sistema. Para ello se formularon cuatro preguntas enlistadas
a continuación:
14. ¿Que debe producir un SIE?
15. ¿Considera que la producción del SIE debe ser Centralizada o
Departamentalizada (Secretarias, agencias, órdenes de gobierno)?
16. ¿Cuáles deben ser las características de los productores del SIE?
17. ¿Quiénes serían los usuarios inmediatos del SIE?
El quinto y último bloque considera las relaciones y valores dentro del sistema,
considerando cuáles deben ser éstos; la relación entre los integrantes del sistema
(horizontal), así como entre productores y consumidores (vertical), para lo cual se
plantearon las siguientes tres preguntas:
18. ¿Cuáles deben ser los valores que distingan al SIE?
19. ¿Qué relación debe haber entre todos los integrantes del SIE?
20. ¿Cómo debe ser la relación entre productores y consumidores dentro del SIE?
A través de estas preguntas fue posible identificar los grandes referentes de la historia
nacional, además de los microcomponentes que se omiten o se asumen en la
construcción de un Sistema de Inteligencia Estratégica, pero que podrían ser el elemento
de integración y transformación de la inteligencia nacional para enfrentar las amenazas
asimétricas que enfrenta el país, especialmente las vinculadas al crimen organizado
trasnacional.
Como se verá en el siguiente apartado, derivado de las entrevistas fue posible identificar
categorías analíticas del sistema, peso específico y relación entre ellas como partes de
un todo.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
88
4.2. Categorías y códigos del Sistema de Inteligencia Estratégica Para la creación de las principales categorías analíticas se consideró inicialmente los
componentes de la Teoría de Sistemas, junto con un ejercicio de análisis de contenido
que permitió integrar los primeros códigos (Anexo 1).
Se establecieron 9 categorías y 165 códigos, que representan los componentes básicos
del Sistema. Las dos primeras categorías son actores relevantes, federales y estatales,
y en ellas se identifica y agrupa a los operadores del Sistema de Inteligencia Estratégica.
Dentro de actores federales relevantes, se integran 14 códigos, que son: Presidencia de
la República, Secretaría de Gobernación, Secretaría de Hacienda, Secretaría de
Relaciones Exteriores, Secretaría de la Defensa Nacional, Secretaría de Marina,
Procuraduría General de la República, Centro de Investigación y Seguridad Nacional,
Policía Federal, Comisión Nacional de Seguridad, Comisión Nacional de Derechos
Humanos, Poder Legislativo y Poder Judicial.
Cabe mencionar que se hubiera esperado identificar otros actores federales relevantes,
más orientados a los aspectos de desarrollo, sin embargo, los entrevistados no los
mencionaron, lo cual armoniza con la legislación vigente, comentada en el capítulo 2.
La segunda categoría, de actores estatales relevantes, considera 4 códigos, que son:
Gobernador, Policía Estatal, Policía Municipal y Procuraduría General de Justicia en los
Estados. Al igual que en la categoría anterior, la mayoría de los casos se refieren al
enfoque policial, dejando como área de oportunidad los componentes de desarrollo.
La tercera categoría, comentada en el bloque de preguntas, integra la visión general de
los entrevistados, agrupados en 33 códigos: elementos ideales, objetivos claros,
disciplina, marco normativo, doctrina, Estado – Nación, legalidad, legitimidad,
democrático, principios nacionales, insuficiencia normativa, secretos, problemas
complejos, credibilidad, anticipación, correlación, autonomía, ética, contexto
internacional, servicios homólogos, visión tridimensional, largo plazo, prevención,
prospectiva, riesgos a la seguridad nacional, objetivos nacionales, control y supervisión,
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
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liderazgo, instalaciones adecuadas, necesidades, respeto, desgobierno y
responsabilidad.
En la cuarta categoría se integran los códigos relacionados a los elementos que sirven
para el funcionamiento inicial del sistema (insumos), identificando 44 de ellos:
información permanente, nivel estratégico, demografía, impacto en la Agenda Nacional
de Riesgos, fuentes, empresas paraestatales, entidades federativas, empresas, gabinete
federal, sistema nacional de seguridad pública, sistema de energía, sistema de abasto,
sistema de agua, información programada, información espontánea, municipios, calidad
de información, cantidad de información, ciudadanos, impacto, probabilidad, importancia,
tomadores de decisiones, fuentes abiertas, fuentes cerradas, nivel táctico, nivel
operativo, conocimiento de la agenda, sentido práctico, participación ciudadana,
seguridad pública, Derechos Humanos, políticos, económicos, operaciones encubiertas,
fuentes internas, actores relevantes, evaluación permanente, infraestructura crítica,
información oportuna e investigación.
La quinta categoría integra los 29 códigos relativos a los procesos realizados dentro del
Sistema de Inteligencia Estratégica, que son los siguientes: participación, obligatoriedad,
coordinación, interpretación, integración, priorización, límites, promoción, vigilancia,
descentralización, centralización, decisión, financiamiento, desarrollo tecnológico,
especialización, intercambio, productor, consumidores, organización,
compartimentación, profesionalización, cooperación, competitividad, retroalimentación,
desarrollo profesional, análisis, fusión y cruce.
En la sexta categoría, de productos, se identificaron 19 códigos, que definen todo el
proceso de producción de inteligencia bajo los siguientes referentes: conocimiento útil,
valores, normas, agenda de inteligencia estratégica, estimaciones estratégicas, producto
de iniciativa, opinión pública, construcción de confianza, inteligencia local,
gobernabilidad, institucionalización, reducción de incertidumbre, protocolos, seguimiento
histórico, seguimiento semestral, seguimiento mensual, seguimiento semanal,
seguimiento diario, e indicadores.
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La séptima categoría, de relaciones, se identificaron 13 códigos, siendo los siguientes:
eficacia, control, sacrificio, lealtad, discreción, utilidad, armonía, interés compartido,
comunidad, obstáculos artificiales, comunicación, atipicidad y atomización.
Con relación a la octava categoría, hace referencia directa a los campos de poder,
integrando los 4 códigos correspondientes a los campos: político, económico,
sociocultural y militar. Cabe mencionar que esta categoría y sus respectivos códigos
emergieron ante la referencia frecuente de los entrevistados sobre el concepto del
Estado – Nación, por lo que se consideró necesario identificar los componentes del poder
nacional.
La novena y última categoría hace relación a los riesgos que consideraron los
entrevistados con más evidentes para la operación del Sistema de Inteligencia
Estratégica para la Seguridad Nacional, que se identificaron en 5 códigos: migración
involuntaria, medio ambiente, movimientos subversivos, crimen organizado, movimientos
antisistema y autodefensas.
En síntesis, puede apreciarse (figura 5) que el Sistema se caracteriza por un amplio
porcentaje dedicado a la visión general del mismo, además de un importante
componente de insumos, seguido de procesos, y en tercer lugar de productos, lo cual
nos permite identificar que en las circunstancias actuales el Sistema de Inteligencia
Estratégica para la Seguridad Nacional está sobre cargado, con un nivel de producción
que no corresponde con los insumos recibidos y procesos que realiza, aunque guarda
una mejor proporción con estos. Destaca también que las relaciones al interior del
Sistema tengan un bajo porcentaje, lo cual podría ser representativo de la necesidad de
desarrollar conexiones entre los distintos componentes para fortalecer las capacidades,
especialmente al incluir aspectos vinculados con el desarrollo social.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
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Ilustración 5. Porcentaje de códigos y categorías del Sistema de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional en México. Fuente: Elaboración propia, basado en entrevistas a actores estratégicos.
Destaca también el bajo porcentaje asignado a los actores estatales y federales
relevantes, con 2 y 8% respectivamente, considerando que estos códigos tendrían un
doble rol en el sistema, al ser productores y consumidores de inteligencia, por lo que se
esperaría que en el proceso de consolidación del Sistema tuvieran una mayor
participación.
Igualmente debe señalarse que los riesgos identificados por los entrevistados implican
un bajo porcentaje dentro del Sistema, lo cual posiblemente se explique al estar varios
de ellos integrados en los insumos, aunque se estima que podrían ampliar su
participación en la dirección del Sistema, que pareciera responder a una dinámica propia,
más que al control de tomadores de decisiones en base a una agenda de riesgos basada
en procesos muy sólidos que amplíen el rango de productos, para lo cual es importante
reconsiderar el rol de entidades federativas, municipios y sector privado en la generación
de inteligencia estratégica, como lo han identificado otras investigaciones (Ortega, 2015),
ya que:
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…es necesario integrar todas las capacidades nacionales, de manera
particular el esfuerzo federal, así como las entidades federativas a corto
plazo, y a mediano a los municipios. El sector privado sería un
componente de central relevancia, especialmente ante la convergencia e
interacción de las esferas públicas y privadas, así como el
desdibujamiento de las fronteras comerciales (Ortega, 2015).
En los siguientes apartados se revisará a detalle el peso específico asignado a cada uno
de los códigos y categorías señalados anteriormente, en el orden de los porcentajes
identificados para cada uno de los códigos.
Cabe mencionar que la relación de categorías entre sí dentro de sus propios códigos,
así como con las correspondientes a los de otras categorías son la base para generar el
diagnóstico del estado en que se encuentra actualmente el Sistema de Inteligencia
Estratégica, y sirve de base para proponer la modernización del mismo.
4.2.1. Insumos Con relación a las categorías analíticas de este código (figura 6) destaca en primer
término el “nivel estratégico”, seguido de “tomadores de decisiones”, que integrarían el
bloque con mayor frecuencia en la codificación, lo cual reflejaría el funcionamiento del
sistema a partir de consignas provenientes de los tomadores de decisiones.
No obstante, en un ambiente complejo y de incertidumbre la activación del ciclo de
inteligencia a partir de consignas puede ser insuficiente para la contención de riesgos a
la seguridad nacional, especialmente si en el concepto de seguridad nacional se vinculan
preferentemente los temas “duros”, además de considerar que:
…el modelo actual del ciclo de inteligencia no es lo suficientemente rápido
para mantenerse al día, mucho menos para anticiparse a las prioridades
de inteligencia actuales, que son mayores en número y frecuentemente
son más obscuras en naturaleza (Brockington, 2012).
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
93
En tercer lugar, se ubicó la “información permanente”, que fluye de manera sistemática
y tendía su origen en la “Agenda Nacional de Riesgos” (que ocupa el quinto lugar),
además de provenir de las “entidades federativas”, que ocupan el cuarto lugar.
Ilustración 6. Categorías y frecuencias contenidas en el código insumos. Fuente: Elaboración propia, basado en entrevistas a actores estratégicos.
El “Gabinete Federal” es otro de los insumos del sistema, ubicado en sexto lugar. En
séptimo sitio se encuentran las “fuentes cerradas”, que deberían ocupar uno de los
últimos sitios, al ser un recurso de costos elevados y límites legales muy sensibles, por
lo que su uso debería considerarse como uno de los últimos insumos en la integración
y seguimiento del Sistema de Inteligencia Estratégica.
En una tercera categoría de frecuencias, se encuentran los “municipios”, que son las
categorías que más información deberían aportar a la inteligencia nacional, aunque por
el diseño del sistema político mexicano, son pocos los ayuntamientos que de manera
ordinaria son tomados en cuenta desde las estructuras centrales de inteligencia.
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Se identifica también la “cantidad de información”, que es una de las características de
la inteligencia en el Siglo XXI, en la que existe el riesgo que sea subanalizada por los
amplios caudales de datos que se generan.
“Información programada” también aparece, como aquella que se genera de manera
rutinaria en función de fechas emblemáticas, agendas de gobierno o eventos históricos
que detonan algunas expresiones del poder nacional, particularmente del campo
sociocultural. Seguidamente se ubica la “información espontánea”, que surge a partir
de eventos imprevistos o fuera de cualquier expectativa.
El “nivel operativo” es otra fuente de información, mayoritariamente asociada al
despliegue de personal, (militar, policial o de tareas relativas a la conservación
ambiental, desarrollo social o protección civil), que por ahora parecen concretarse solo
en el despliegue federal de seguridad, restando potencial a los insumos del Sistema.
Dentro de una escala similar se ubican los “empresarios” y las “fuentes abiertas”, que
resultan dos categorías centrales como insumos para el Sistema de Inteligencia
Estratégica, pero que hasta ahora parecieran no estar integrados, posiblemente por un
paradigma tradicional sobre la integración del Estado – Nación, abordado en el capítulo
1, en el que se establece una puntual distinción entre sociedad y gobierno, sin
considerar la interdependencia de ambos, cada uno desde su propio campo de poder.
Con relación a las fuentes abiertas, se estima que la brecha digital y falta de
conocimiento sobre las mismas, lleva a que no sean consideradas como primera opción
dentro de los insumos del sistema, aun cuando su costo y disponibilidad son mucho
más amplios que las fuentes cerradas.
Otra de las categorías encontradas en un punto intermedio de los códigos, son las
“fuentes” en general, que son el origen de la información para articular el ciclo de
inteligencia, por lo que deberían estar ubicadas dentro de los primeros sitios más que
en el medio, ya que de ello depende que la información pueda ser oportuna, que es otro
de los códigos considerados por los entrevistados.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
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“Impacto” e “importancia” son dos elementos identificados que requieren tener los
insumos del Sistema de Inteligencia Estratégica. Aunque es evidente el valor de estos
elementos, también lo es la subjetividad que los rodea, por lo que elementos como la
doctrina, a comentarse más adelante, pero que define la identidad de los servicios de
inteligencia en función de la cultura nacional.
Otro de los códigos emergidos en la categoría de insumos, es el de “seguridad pública”,
como un área generadora de información permanente de interés nacional con origen
local, pero que posiblemente por un paradigma anacrónico, no visualiza el potencial
que este código puede aportar a la inteligencia nacional.
“Evaluación permanente” es también una de las categorías intermedias dentro de los
insumos, que podría considerarse como articuladora para mejora continua el Sistema de
Inteligencia Estratégica, ya que a través de ella es posible conocer ventanas de
oportunidad para fortalecer la generación de inteligencia, así como ventanas de
vulnerabilidad que sería necesario reducir, ya que suelen ser las que en el mediano y
largo plazo representan mayores riesgos. Sin embargo, se debe considerar también que
la evaluación permanente en esquemas de baja profesionalización podría ser mal
percibidos y difíciles de impulsar por resistencia del propio cuerpo administrativo de
organizaciones de inteligencia.
Otro de los insumos considerados es el de “Ciudadanos”, que resulta central para la
alimentación del Sistema de Inteligencia Estratégica, ya que es a través de ellos como
se puede conocer las tendencias, ideas, opiniones y sensaciones de la población. Se
estima que actualmente existe una desvinculación entre sociedad y gobierno, que hace
que este insumo no esté integrado, por lo que los datos provenientes de esta categoría
llegan a destiempo y no pueden ser valorados integralmente, desaprovechando una de
las fuentes más importantes de información para el sistema.
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Otro insumo es el “nivel táctico”, que desde el punto de vista de las Fuerzas Armadas
(armonizada con los niveles de la guerra), sería el de contacto directo con el terreno;
mientras que en la visión sería un punto intermedio entre lo operativo (contacto de campo
y lo estratégico). Esta distinción conceptual podría ser reveladora de la necesidad de una
doctrina integradora cívico – militar en materia de inteligencia, a fin de asegurar que a
nivel de insume aporte todos los elementos que este código representa.
El “sentido práctico” es otro de los insumos que alimenta a la inteligencia estratégica
nacional, lo cual tendría amplia validez siempre y cuando el concepto de Estado – Nación
estuviera profundamente arraigado en las organizaciones y tomadores de decisiones,
además de sólidos esquemas de profesionalismo, ya que de otra manera se corre el
riesgo de limitar las producción estratégica, al minimizar otros insumos, lo cual podría
ser quizá una de las características de la situación actual en México.
Por su parte “fuentes internas” son otro de los códigos identificados como insumos, que
podrían aportar grandes volúmenes de la información necesaria; no obstante están
consideradas con baja presencia, posiblemente por el celo burocrático, enfoque de
compartimentación y aislamiento tradicional del concepto de inteligencia, lo cual limita el
alcance estratégico del Sistema, ya que aun cuando se cuenta con la información, o
indicios sólidos, se percibe una limitación para su integración y transformación en
inteligencia estratégica, reduciendo el valor del acervo informativo que se tiene
internamente, pero no se vincula. En este sentido el concepto de fusión de inteligencia,
acuñado tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, podría ser
una alternativa, aunque se requiere como primer paso que en el nivel ejecutivo los
tomadores de decisiones y sus equipos cercanos perciban el valor de una herramienta
de este tipo.
“Calidad de la información” se percibe también como otro de los códigos dentro de los
insumos, con una baja frecuencia, lo cual podría ser reflejo de la falta de atención a un
insumo central, que es desplazado por la “cantidad de información”, que registró mayores
frecuencias. Esta situación se puede apreciar en instituciones que por su capacidad de
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
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despliegue pueden tener mucha información disponible (cantidad), que posiblemente por
procesos de subanálisis su calidad dentro de un producto de inteligencia estratégico
tenga menor calidad, limitando los alcances para la toma de decisiones.
“Participación ciudadana” fue otro de los códigos emergentes, que podría pensarse como
sinónimo de “ciudadanía”, ya abordado anteriormente. Sin embargo, ambos códigos se
visualizan complementarios, no suplementarios, dado que la participación ciudadana
requiere de un proceso más integrado y sistemático, que requiere una estructura
administrativa como promotora de esta participación, mientras que la ciudadanía tendría
un espectro más amplio, que se complementa con el código de “actores relevantes”, que
obtuvo la frecuencia más baja. No obstante, debe considerarse sobre la participación
ciudadana y los actores relevantes, que:
no era ni con escritos ni con informes como se hacía la alta policía, que
había para ello medios más eficaces; por ejemplo, que el propio ministro
debía estar en contacto con los hombres marcados o influyentes de cada
opinión, de cada doctrina, de todas las clases superiores de la sociedad.
Este sistema siempre me ha dado buen resultado y he conocido mejor la
Francia oculta, mediante conversaciones orales y confidenciales y por
conversaciones expansivas, que con el fárrago de escritos que me han
pasado ante los ojos (Fouche, 1998).
En esta perspectiva el código “participación ciudadana” podría tener un mayor desarrollo
potencial, que aportaría elementos importantes para identificar las perspectivas y
expectativas de las principales corrientes de opinión e influencia nacional,
incorporándolas como insumos dentro de la producción de inteligencia estratégica.
El código “demografía” es uno de los insumos que aporta elementos para cualquier
estimación estratégica de inteligencia, e incluso intervenciones tácticas y operativas, sin
embargo, como se aprecia en la gráfica, su baja frecuencia refleja poco uso como
insumo.
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Otro de los códigos que integra los insumos es el “impacto en la Agenda Nacional de
Riesgos”, que podría pensarse está incluido en “impacto”, sin embargo, se debe de
considerar que este código en particular se encuentra vinculado a un instrumento
programático de la seguridad nacional, como es la Agenda nacional de Riesgos, mientras
que el otro hace referencia a otros temas, presentes o no en la agenda, que pueden
impactar en la seguridad y estabilidad del país. De esta lectura se aprecia la necesidad
de vincular la agenda hacia otros temas que hoy en día no están incluidos, pero que
tienen capacidad de impactar en el desarrollo nacional.
Las “empresas paraestatales” emergieron también como un código dentro de la categoría
de insumos, que son consideradas en menor medida que el código “empresas”, asociado
estrictamente al sector privado. En este caso particularmente destacan las paraestatales
dedicadas al sector energético: electricidad y petroquímica, vinculado a otro de los
códigos dentro de la categoría insumos, que es la “infraestructura crítica” o instalaciones
estratégicas. En este aspecto resalta la poca o baja frecuencia que estos códigos tienen
a la generación de inteligencia estratégica, lo cual podría ser revelador de un área poco
atendida y vital para los intereses del Estado Mexicano, con una amplia vulnerabilidad
frente a riesgos específicos, lo que representa un área de oportunidad para reajustar el
flujo de información de estos dos códigos.
Adicionalmente se identificaron códigos sistémicos, que en el marco del Sistema de
Inteligencia Estratégica se transformarían en subsistemas del mismo, destacando los de
“nacional de seguridad pública”, “agua”, “abasto” y “energía”, que se identifican como
básicos para el cumplimiento de los Objetivos Nacionales, pero poco presentes dentro
de los insumos, por lo que podrían reconsiderarse, junto con la infraestructura crítica,
para aportar mayores elementos en la generación de productos estratégicos de
inteligencia.
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El código de “probabilidad” (de ocurrencia), se encuentra presente con menor frecuencia
dentro de los insumos, destacando que no se encuentre cerca de otros códigos, como
“impacto” e “importancia”, generando la impresión que hubiera un manejo más
pragmático y “político” (otro de los criterios dentro de insumos) que técnico, al no
considerar las probabilidades con menor presencia, lo cual genera la posibilidad de sobre
o subestimación de riesgos y amenazas.
Otro de los códigos es “Derechos Humanos”, que registró una frecuencia muy baja dentro
de la categoría de insumos, que podría reflejar la poca correlación que se visualiza entre
inteligencia y Derechos Humanos, lo cual si bien resulta complejo, es uno de los desafíos
de cualquier sistema de inteligencia estratégica para la seguridad nacional en un
contexto democrático, aunque se percibe que es necesario familiarizar a los tomadores
de decisiones con otros conceptos de manera simultánea, como inteligencia y seguridad
nacional.
Por su parte el código de “investigación” se visualiza también con una de las frecuencias
más bajas, cuando debería ser uno lo contrario, y considerarse uno de los principales
componentes de los insumos, al aportar elementos centrales para la articulación del ciclo
de inteligencia, en su la etapa analítica. Se estima que la poca recurrencia de este código
puede aportar evidencia que la generación de inteligencia estratégica responde más a
criterios pragmáticos y “políticos”, que técnicos y estructurales, lo cual limita las
capacidades nacionales.
El código “económicos”, también se encuentra presente con una frecuencia baja en la
categoría de insumos, reflejando la necesidad de vincular este tipo de elementos al
planteamiento de inteligencia y seguridad nacional, que se desarrolla mayoritariamente
en los campos sociocultural y militar en México, por lo que se considera que incorporar
más elementos de los campos de poder político y económico servirían para fortalecer
una visión integral para el logro de los Objetivos Nacionales Permanentes.
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Finalmente, el código de “operaciones encubiertas” es uno de los de menores
frecuencias, lo cual se considera apropiado, al tener este tipo de actividades fronteras
muy tenues con la legalidad, además del elevado costo que implican y la necesidad de
control y supervisión directa por parte de altos funcionarios responsables de la
producción de la inteligencia nacional en México.
4.2.2. Procesos Dentro de los procesos asociados a la generación inteligencia estratégica, se
identificaron (ilustración 7) 28 categorías analíticas que dan cuenta del funcionamiento y
operación del Sistema de Inteligencia estratégica.
La categoría identificada con mayores frecuencias es el proceso de integración, que
resulta entendible en el marco de múltiples fuentes requeridas para generar inteligencia
estratégica. Sin embargo, la alta frecuencia a esta categoría contrasta con la de cruzar,
que se encuentra en último sitio, lo cual muestra la necesidad de contar con un proceso
adicional, no identificado en las entrevistas, para validar la información que se recibe de
todos los integrantes del sistema, lo cual resultaría entendible por la lógica coyuntural en
que opera el Sistema, como dan cuenta las demás categorías analíticas. La integración
de la información debe de tener sentido a la luz de diferentes agendas, pero objetivos
comunes, apreciados desde una perspectiva multidimensional, que incorpore de manera
gradual y progresiva los recursos del poder nacional. Este proceso debe funcionar para
darle una utilidad al conocimiento, articulando los procesos de decisión desde la vertiente
estratégica hasta la operativa, mediante un proceso dinámico.
En segundo lugar, el proceso de coordinación refleja los esfuerzos destinados por los
participantes del Sistema para integrar las distintas fuentes de información que los
distinguen, lo cual resulta complejo por las distintas lógicas y naturaleza administrativas
de las dependencias y órdenes de gobierno que deben integrar el sistema. Se estima
que el proceso de coordinación podría ser reducido significativamente si se sientan las
bases de manera sólida, sustituyendo este proceso por otros de mayor profundidad.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
101
Dentro de la tercera categoría se ubica la centralización, que debería considerar este
proceso como una oportunidad para normar directivas y normar órdenes de gobierno,
incluyendo el federal, logrando el balance entre campos de poder.
En el caso mexicano, los entrevistados refirieron que no sería recomendable incorporar
la rectoría del Sistema de Inteligencia Estratégica a la Secretaría de Gobernación o la
Presidencia de la República, por la dinámica de poder que les caracteriza a ambas. No
obstante, basados en experiencias sobre el funcionamiento de la Secretaría Técnica del
Consejo de Seguridad Nacional, se estima, que la Presidencia de la República sería la
instancia más apropiada para conducir los procesos de centralización del Sistema.
En cuarto lugar, y con una frecuencia inferior a las principales categorías, se ubica la
especialización, como un componente central para la producción de inteligencia, en
campos tan amplios, que van desde los municipios hasta el sector privado, como se
señala en el apartado anterior de insumos. Adicionalmente se debe considerar que, en
un contexto de altos volúmenes de información, como el que domina en el siglo XXI, el
contar con especialistas resulta central para la administración de riesgos a la seguridad
nacional, aunque se debe señalar que quizá sea uno de los procesos más complejos,
por la necesidad de formar, de manera integral y permanente, a los especialistas que se
requieren en el seguimiento de la agenda de los distintos campos del Poder Nacional.
El quinto sitio lo ocupa el proceso del productor, por lo que no es casual que se ubique
justo después de la categoría de especialización, ya que se requiere un nuevo rol de los
productores de inteligencia nacional, respondiendo más allá de lógicas políticas o
atención a coyunturas específicas, por lo que el rol de los productores cobra mayor
relevancia, sumado a la especialización, para hacer funcional el Sistema de Inteligencia
Estratégica.
La sexta categoría es la profesionalización, que se requiere para garantizar la
especialización permanente dentro del sistema y mejorar la producción de inteligencia
estratégica, mediante un cuerpo especializado, no concentrado sólo en las dependencias
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
102
responsables de la operación de los temas “duros” de la seguridad nacional, sino que
trascienda en las distintas expresiones de los campos del Poder Nacional para generar
inteligencia en cada uno de ellos, con la capacidad de integrarse centralizadamente.
De esta manera es posible identificar una “trilogía” vinculante entre las categorías de
especialización, producción y profesionalización, necesarias en igual proporción para la
modernización del sistema de inteligencia nacional, y que hoy no se encuentran del todo
presentes y proporcionales a los desafíos que enfrenta México.
Ilustración 7. Categorías y frecuencias contenidas en el código procesos.
Fuente: Elaboración propia, basado en entrevistas a actores estratégicos. La categoría de descentralización presentó una menor frecuencia en las entrevistas, y
es distintiva de la inteligencia nacional, que desde la modernización de los órganos
responsables a finales de la década de 1980s, ha funcionado de manera descentralizada,
con una agencia civil (CISEN) responsable del seguimiento de las expresiones de los
campos político y sociocultural, desvinculada de otras agencias o dependencias
estratégicas, como Desarrollo Social, Economía, Relaciones Exteriores o Hacienda.
Adicionalmente debe destacarse que los campos de poder militar y económico también
han desarrollado capacidades de inteligencia descentralizadas, con vinculación
interinstitucional por mandato legal y procesos poco especializados.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
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En octavo lugar se ubica la compartimentación, una categoría dentro del código de
procesos que es central para la producción de inteligencia estratégica, pero poco
entendida, lo cual en el caso mexicano ha llevado a esquemas de poca coordinación que
limita el potencial de la inteligencia generada, y es entendible que se encuentre cercana
al proceso de descentralización de la inteligencia, en la que cada actor se queda con la
inteligencia que genera, sin compartirla, posiblemente por un concepto mal entendido de
compartimentación y esquema de funcionamiento de las oficinas dedicadas a la
producción de inteligencia, que suelen competir entre sí. Uno de los desafíos del modelo
propuesto será justamente establecer los parámetros y actores bajo los cuales será
posible y necesario mantener la compartimentación, sin que eso implique
descentralización y descoordinación entre agencias y órdenes de gobierno.
El noveno lugar dentro de los procesos, lo ocupa categoría de consumidores, que son
los usuarios finales del Sistema, y que teóricamente deberían estar más cercanos a los
productores, así como a los procesos de profesionalización, en los que es importante
también la experiencia de los tomadores de decisiones en la materia, para que el sistema
tenga mayor alcance, precisión y velocidad. En las entrevistas se identificó que el
proceso de producción de inteligencia sobrepasa a la capacidad de consumo, por lo que
podría considerarse que existe una sobreproducción de inteligencia, además de un
consumo de la misma no coordinado, lo cual explicaría porque los esfuerzos se dispersan
y la dinámica de riesgos y amenazas al proyecto nacional en ocasiones genere la
percepción de desbordar a las instituciones, aun cuando esto no sea así.
Por su parte la categoría de priorización se ubica en el décimo lugar, cuando debería
ubicarse en los primeros sitios del apartado de procesos de inteligencia, dado que, al
ubicarse un poco más delante de la línea media, es posible visualizar que el
funcionamiento del sistema de inteligencia, que no de las dependencias, aún no
incorpora de la definición de prioridades de manera integral, respondiendo
mayoritariamente a coyunturas que inhiben el desarrollo de la visión estratégica.
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El proceso de organización se ubica en el onceavo sitio, estimando que su posición es
consistente con la realidad del sistema, al requerir una definición en la dimensión
ejecutiva para establecer las funciones, fines y límites del sistema de inteligencia
estratégica, integrando todos los insumos identificados en el apartado anterior, y que
actualmente se encuentran desvinculados, en espera de un esfuerzo organizativo que
les permita aportar al sistema los recursos y características que les son propios.
Por su parte la categoría de cooperación, que resulta central para cualquier sistema de
inteligencia, se ubica en una escala intermedia (lugar 12), que refleja la gran área de
oportunidad para todos los participantes del sistema para cooperar en el marco de sus
atribuciones y competencias, bajo un enfoque centralizador, que integre los esfuerzos de
Poderes públicos, órdenes de gobierno y sociedad civil en sus distintas expresiones.
Por su parte los procesos de análisis se ubican en una posición intermedia, que en un
contexto de alta generación de información muestra un gran desafío, ya que las
capacidades del Sistema de Inteligencia Estratégica deben orientarse justamente hacia
el análisis, que actualmente no se encuentra en las principales categorías de los
procesos. Asimismo, al percibirlo poco vinculado al proceso de profesionalización, es
posible considerar que no se tiene la claridad suficiente sobre la relevancia del análisis y
su necesidad de vincularlo a la profesionalización, para modernizar y consolidar la
Inteligencia Estratégica en México.
En el décimo cuarto lugar se encuentra el proceso de decisión, que debería ubicarse
dentro de los primeros lugares de los procesos que definen al Sistema de Inteligencia
Estratégica para la Seguridad Nacional. El encontrar esta categoría en un sitio intermedio
muestra la necesidad de reestructurar el sistema para garantizar que funcione para el
proceso de toma de decisiones, más que para tareas de coordinación, tan necesarias
actualmente por la arquitectura legal y administrativa del Estado Mexicano, pero que
eclipsan la verdadera esencia del Sistema de Inteligencia, haciendo que las tareas de
los órganos de inteligencia orientes sus esfuerzos principalmente hacia procesos más
adjetivos que sustantivos en la toma de decisiones para la seguridad nacional.
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Por su parte la categoría de obligatoriedad como proceso muestra una de las
principales debilidades del Sistema, al contar con integrantes que no consideran
necesario participar, por lo es requerido un elemento coercitivo para asegurar la
participación mínima de distintos actores normados por la ley. Al respecto se debe
considerar que un Sistema de Inteligencia, con amenazas tan diversas y complejas, la
obligatoriedad quizá no sea el proceso más virtuoso para lograr efectividad en los
productos generados.
La siguiente categoría hace referencia a uno de los procesos centrales, que son los
límites del Sistema de Inteligencia, ya que, al estar vinculado a la seguridad nacional,
en un país con un marco jurídico relativamente reciente (2005), y con poca cultura de
inteligencia nacional en las estructuras gubernamentales, se requiere siempre considerar
los límites a la inteligencia. Uno de los principales límites es el tiempo de los tomadores
de decisiones, por lo que el sistema debe considerar la maximización del uso de tiempo,
depurando la información y generando productos ejecutivos que en el proceso de
decisión impliquen varias dimensiones y/o racionalidades de manera ejecutiva.
En este sentido, se deben tener muy claros los límites para los servicios de inteligencia,
con la finalidad de garantizar una mejor funcionalidad y la eficiencia de los mismos,
además de dotar de herramientas que sirven de mecanismos de control, y evitar abusos
en el ejercicio de un campo de la administración pública tradicionalmente ajeno a
mecanismos de rendición de cuenta, por lo que los límites de la ética y la ley son la base
para construir un proceso permanente que garantice la seguridad del país en estricto
apego a la legalidad.
La categoría de promoción es central para el fortalecimiento y modernización del
Sistema, ya que es un proceso permanente, que consiste en incentivar a las partes del
todo a mantener los esfuerzos y evitar la entropía, además de retroalimentarles con
productos de inteligencia, de acuerdo a sus necesidades, que les faciliten la toma de
decisiones en sus propias agendas, alineadas con la racionalidad del Sistema.
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En este sentido, uno de los roles centrales de las agencias de inteligencia sería la
promoción del propio sistema, así como la generación de doctrina al interior del mismo
sistema y dentro de sus áreas de procedencia.
El proceso de intercambio ocupa la posición décimo-octava dentro de los procesos del
Sistema, y resulta central para otros procesos, como los de integración y coordinación,
vinculados también a la obligatoriedad. En este sentido se considera que es necesario
incrementar el intercambio de información para el fortalecimiento del sistema, que será
tan robusto como dinámico y sistemático su intercambio, que actualmente parece regirse
por la obligatoriedad, comentada anteriormente.
La categoría de competitividad podría considerarse aspiracional dentro del Sistema, al
ubicarse dentro de los últimos lugares de los procesos, además de la evidente necesidad
de ajustar los procesos para que estén competitivamente orientados hacia los tomadores
de decisiones, que requieren de productos de inteligencia estratégicos.
Por su parte el proceso de retroalimentación ocupa una de las categorías con menores
frecuencias, haciendo evidente el distanciamiento, mencionado anteriormente, entre
productores y consumidores, que impacta directamente en la calidad de los productos
de inteligencia y eficacia del Sistema, por lo que se requeriría garantizar un mecanismo
para asegurarse que la producción de inteligencia responsa a los objetivos nacionales y
necesidades de los tomadores de decisiones. Debe mencionarse que este proceso
requiere también de avance y maduración en el modelo democrático nacional, en el que
el espacio al disenso en los altos niveles políticos tenga espacio como instrumento de
profesionalización, particularmente en la generación de inteligencia nacional; para ello
se requiere aumentar la formación de funcionarios especializados, además de establecer
un sólido vínculo con la academia y centros de pensamiento, que se encuentran aún en
proceso de desarrollo en México.
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Por su parte la categoría de fusión ocupa el vigésimo primer lugar, lo cual resulta
entendible por lo relativamente nuevo de la conceptualización del concepto, del que
existen numerosas definiciones, tendientes a destacar la colaboración entre dos o más
agencias, desde su propia racionalidad para el logro de objetivos compartidos. En este
sentido Fussell, Hough y Pedersen (2009) consideran a la fusión como:
… un espacio físico donde dos o más organizaciones combinan personal,
recursos e información en un esfuerzo sinérgico diseñado para ayudar a
una misión en una magnitud más grande que el esfuerzo unilateral puede
proveer (Fussell, Hough, & Pedersen, 2009, pág. 9).
En este sentido, y para la racionalidad mexicana, un proceso de fusión de inteligencia
debe considerar también la integración de fuentes cerradas, internas y abiertas, que sería
una tarea a realizarse en cada una de las dependencias o entidades que participen en
la generación de inteligencia estratégica, mediante el proceso de promoción, ya
comentado anteriormente.
Por otra parte, la categoría de vigilancia, también ocupa una de las frecuencias más
bajas dentro de los procesos, lo cual se explica por el halo de secrecía que
tradicionalmente ha rodeado a los servicios de inteligencia en función de su propia
naturaleza. Sin embargo, es importante que el sistema de inteligencia estratégica en las
partes y el todo cuente con mecanismos de supervisión y rendición de cuentas, que se
incluirían en el proceso de vigilancia, idealmente realizado por el Poder Legislativo, que
en el caso mexicano ha estado poco participativo en la generación de inteligencia
nacional.
Por su parte la categoría desarrollo tecnológico se ubica también como uno de los
procesos con más bajas frecuencias, lo cual se estima es un área de oportunidad para
fortalecer las capacidades del Sistema, particularmente dadas las características del
Siglo XXI de alta producción de información y sofisticados dispositivos para atención y
seguimiento de objetivos específicos en la agenda de seguridad nacional.
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La categoría de desarrollo profesional contrasta con la frecuencia que los entrevistados
confirieron a la de profesionalización, marcando una diferencia profunda sobre un mismo
tema, que se percibe desvinculado y resulta de gran utilidad para el mejoramiento
continuo de las funciones del sistema. Por desarrollo profesional se considera el proceso
correspondiente a la selección, ingreso, permanencia, promoción y retiro de los
operadores de las áreas responsables de la inteligencia nacional, que deberán contar
con los saberes y habilidades diseñadas para las responsabilidades que les sean
encomendadas, para lo cual la profesionalización sería la herramienta indicada. En este
sentido esfuerzos como la creación de la Escuela de Inteligencia para la Seguridad
Nacional, pueden servir de base para desarrollar el proceso de desarrollo de los
profesionales de inteligencia dentro del sistema, considerando una base doctrinaria,
teórica y conceptual general, para posteriormente especializarse de acuerdo a las áreas
de responsabilidad y naturaleza de las oficinas en las que los funcionarios se
desempeñen.
La categoría de participación, ubicada en uno de los últimos sitios, es reveladora de la
necesidad de incentivar que mayores actores y partes del sistema se involucren, ya que
aun cuando existe el andamiaje legal para ello entre las dependencias que integran el
Consejo de Seguridad Nacional, pocas son las que participan activamente, además del
Poder Legislativo, que ha tenido poca participación, al igual que las entidades
federativas, municipios, la sociedad civil, sector empresarial y academia.
Por su parte la categoría de interpretación registró también bajas frecuencias, que
resulta explicable por la marcada asociación de la inteligencia con la vertiente operativa
de la seguridad nacional, mayormente orientada hacia los enfoques de inteligencia como
actividad y de tipo táctico – operativo. Es importante mencionar que con el marco legal
existente se cuentan con las herramientas para determinar el rol y funciones de los
componentes; no obstante, es necesario un mayor desarrollo conceptual para forjar una
cultura propia de inteligencia nacional.
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En penúltimo lugar de los procesos se ubica la categoría de financiamiento, que debe
ir en estrecha vinculación con otras categorías como vigilancia y participación,
fundamentales para asegurar recursos suficientes a la operación del sistema, sin caer
en excesos, enfocados a la compra de equipo tecnológico, que no desarrollo de
capacidades tecnológicas.
Por su parte, la categoría de cruzar se ubica en último lugar, y representa uno de los
principales desafíos del sistema de inteligencia, que tiene frente a sí revertir una
tendencia estructural, de compartimentar información en función de la agencia que la
genera o el tomador de decisiones al que va dirigido, sin considerar que el valor de las
bases de información puede tener mayor potencial si interactúa con otras, tal y como se
contempla en el concepto de fusión, ya que de no hacerlo se está en riesgo de mermar
la calidad de los productos del sistema, o bien que su contenido no sea funcional para el
proceso de toma de decisiones, particularmente en los temas de la agenda ampliada de
seguridad nacional, como se verá en el apartado correspondiente a productos.
4.2.3. Productos Con relación a lo que debe producir el sistema de inteligencia estratégica, generados a
partir de los insumos y procesos analizados previamente, se identificaron 19 productos
(figura 8) que actualmente orientarían los esfuerzos nacionales, y aportan hallazgos
interesantes sobre los elementos con los que cuentan los tomadores de decisiones en la
conducción nacional.
Sobre los productos, destaca de manera general la vocación interior que los caracteriza,
dejando el componente exterior con menor presencia, lo cual en un ambiente global de
alta complejidad y conflictos intermésticos (Putnam,1988), que requieren agendas más
amplias que el ámbito doméstico. Sin embargo, esta situación resulta entendible en
contextos como el de México, en donde el proceso de institucionalización del concepto
de seguridad nacional es relativamente nuevo, ya que fue hasta 1988, con la creación
del Gabinete especializado, cuando inició el proceso de institucionalización y
fortalecimiento conceptual asociados a inteligencia y seguridad nacional.
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110
Resalta que el 47% de las frecuencias se concentre en 3 categorías, de las cuales sólo
una de ellas (agenda de inteligencia estratégica) se perfila como un producto en sí
mismo, en tanto las otras dos representan instrumentos de orden interno para el
funcionamiento del sistema o manejo de los tomadores de decisiones con sus pares.
Debe señalarse también que la mayoría de las categorías encontradas guardan relación
con la inteligencia desde la perspectiva de conocimiento, por lo que la suma de las partes
de esta categoría podría interpretarse como una ruta para el desarrollo de
procedimientos a difundir con todos los actores del sistema, como se verá en la revisión
de cada una de las categorías de análisis.
Otro de los productos que se identifica de manera constante, con distintas modalidades,
es el seguimiento, que va desde su vertiente histórica (considerada como la más
relevante por los entrevistados), hasta diaria, y refleja la necesidad de mantener
actualizados a los consumidores sobre los temas de la agenda.
En primer término, destaca la categoría de conocimiento útil, que destaca
conceptualmente como sentido práctico para la administración del conocimiento, que
resulta fundamental en cualquier sistema de inteligencia estratégica, al ser su finalidad
la producción del conocimiento para la toma de decisiones de tipo estratégicas, definidas
por Curzio (1988) como:
En este tipo de decisiones los elementos que condicionan la decisión no
son estables. El agente que decide no se enfrenta a parámetros fijos
fácilmente controlables, sino a otros agentes tan racionales como él, con
objetivos, pretensiones y, sobre todo, capacidades tácticas y estratégicas
no controladas ni necesariamente conocidas por él. La decisión depende
de lo que harán los demás sabiendo que los otros están exactamente en
la misma posición. Es decir, que quieren anticipar la decisión del otro
actor. La mayor parte de las decisiones militares, en caso de conflicto, son
de este tipo (Curzio, 1998, pág. 27).
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Como puede apreciarse, el conocimiento útil está adscrito a las decisiones estratégicas,
en un ambiente de alta complejidad, en el que la acción o inacción basadas en el
conocimiento útil representan el primer efecto de los productos de inteligencia en el
sistema, aunque en ocasiones los tomadores de decisiones permanecen solamente con
el conocimiento, sin darle el sentido de utilidad, manteniendo la incertidumbre como tal,
sin transfórmala en un riesgo manejable.
Ilustración 8. Porcentaje de categorías y frecuencias contenidas en el código productos. Fuente: Elaboración propia, basado en entrevistas a actores estratégicos.
La segunda categoría de productos con más porcentaje de frecuencias fue la Agenda de Inteligencia Estratégica, que debe actualizarse a partir de una revisión a sí misma,
que debería ser permanente para articular los reajustes con oportunidad. En casos como
la dinámica demográfica o el medio ambiente puede tardar más tiempo, por la
actualización de censos; sin embargo, proyecciones de población y datos de los
Registros Civil pueden aportar elementos para realizar las estimaciones.
Una Agenda de Inteligencia Estratégica debe considerar una sola agenda de seguridad
nacional, que se integra por la estatal y municipal, que a su vez se desdoblan y de ser
parte de un todo, se transforman en el todo en sus correspondientes dimensiones y
órdenes de gobierno. Así, en la articulación con los gobiernos locales, la agenda de
inteligencia estratégica debe hacer converger las distintas racionalidades de las agendas
estatales con la federal, o bien con los municipios. En este sentido la coordinación es
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
112
central, pero previamente se tienen que identificar los elementos de convergencia entre
agendas, considerando los valores nacionales.
Por otra parte, la Agenda de Inteligencia Estratégica debe tener una retroalimentación
diaria, sobre todo para los temas más relevantes. En algunos otros casos es necesario
ver la dinámica y comportamiento de las fuentes para identificar fecha de actualización,
aunque se debe considerar que cuando no esté fluyendo la información, por la dinámica
propia de la fuente, entonces se pasa a un proceso de análisis y construcción de
modelos. Es importante mencionar también la inclusión del tema de Derechos Humanos,
que resulta fundamental para la actual coyuntura nacional, además de enfatizar los
esfuerzos en profesionalización, mejora de cuerpos de seguridad, así como el proceso
de toma de decisiones.
La tercera categoría con mayor porcentaje dentro del código de productos es la
construcción de confianza, que quizá sea uno de los productos con mayor valor no
percibidos dentro del sistema, ya que de él puede depender la mejora en el
funcionamiento integral del sistema, en tanto suma de las partes. En este sentido, a decir
de uno de los entrevistados, los campos de confianza se alimentan de comunicación
permanente, que permiten la coordinación, y derivan en la confianza. Adicionalmente se
puede anotar que la claridad de objetivos dentro del sistema y sus partes es fundamental,
junto con la homologación de doctrina y capacitación, para que la confianza pueda surgir
y mantenerse como un producto fundamental.
Por su parte el seguimiento histórico ocupa el cuarto sitio dentro de los productos
generados por el Sistema, que armoniza con el enfoque teórico propuesto por Kent
(1948) en la vertiente de conocimiento, al contar con un producto básico descriptivo, que
sería justamente el seguimiento histórico, o punto de partida de los temas centrales de
la agenda. Al respecto se percibe que este producto podría ser la base para iniciar
procesos de fusión tendientes a integrar las distintas partes que integran el sistema.
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113
El producto siguiente, que se identificó con mayores porcentajes de frecuencias, es el
seguimiento diario, lo cual podría ser complejo en algunos temas de la agenda
estratégica, ya que dependiendo de su naturaleza sería posible que la información
disponible fuera insuficiente para actualizar diariamente un tema, a menos que su
tratamiento versara sobre las estimaciones estratégicas, formulación de escenarios y
prospectiva, que implicaría la vertiente evaluativa prospectiva considerada por Kent. En
caso de temas de coyuntura el seguimiento diario sería posiblemente uno de los
productos más fáciles de obtener para el sistema, aunque se corre el riesgo de generar
grandes volúmenes de información sin el proceso de análisis, con lo que rápidamente
podría perder su valor, por lo que se requeriría que el proceso de retroalimentación
estuviera presente para mejorar este tipo de productos diarios.
La categoría reducción de incertidumbre ocupó el sexto lugar, como un producto que
apoya a los tomadores de decisiones a contar con mayores elementos sobre un tema,
fenómeno o tendencia, haciendo que sea explicado en términos de riesgo, y por lo tanto
manejable. Sobre la incertidumbre Beck (1998) señala que:
Regreso de la incertidumbre en la sociedad significa aquí, por de pronto,
que cada vez más conflictos no pueden ser tratados como problema de
orden sino de riesgo. Estos problemas de riesgo pueden ser
caracterizados por el hecho de que para ellos ya no hay soluciones
unívocas; ellos se manifiestan más bien por una ambivalencia esencial,
que generalmente puede ser captada por cálculos de probabilidades…
(Beck, 1998, pág. 42).
En séptimo lugar se encuentra la categoría de inteligencia local, como uno de los
productos, probablemente, más apreciados dentro del sistema de inteligencia
estratégica, y que podría también ser de utilidad para los procesos de intercambio y
fusión, explicados anteriormente.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
114
Debe mencionarse que la inteligencia local como producto, pareciera un bien escaso en
el caso mexicano, y aun cuando resulta complejo generar inteligencia sobre ambientes
locales, su valor es extremamente apreciado, particularmente en un contexto de
amenazas asimétricas y conflictos intermésticos.
El código valores ocupa el octavo lugar, y resulta de particular relevancia, ya que en
este caso el mismo sistema de inteligencia estaría produciendo sus propios valores, con
lo que podría considerarse entonces que el sistema sería de tipo autopoiético, que de
acuerdo con Corsi (1996) puede se explica de la siguiente manera:
El concepto autopoiesis fue formulado por el biólogo chileno Humberto
Maturana al intentar dar una definición a la organización de los
organismos vivos. Un sistema vivo, según Maturana, se caracteriza por la
capacidad de producir y reproducir por sí mismo los elementos que lo
constituyen, y así define su propia unidad…La teoría de sistemas sociales
adopta el concepto de autopoiesis y amplía su importancia…De esta
manera se individualizan dos niveles ulteriores de constitución de
sistemas autopoiéticos…Las operaciones de un sistema social son las
comunicaciones, que se reproducen con base en otras comunicaciones
reproduciendo de esta manera la unidad del sistema… (Corsi, 1996).
De esta manera la producción de valores estaría orientada bajo los parámetros mismos
del sistema, que al ser cerrado se reproduce a sí mismo, con poco impacto nacional.
La ventaja de contar con un sistema de inteligencia estratégica para la seguridad
nacional que se rige por una dinámica cerrada y autopoiética radica en que es posible
evitar o limitar la “contaminación” de prácticas no deseables presentes en la cultura
nacional; no obstante, se aprecia como principal desventaja que el sistema tiene grandes
dificultades para incidir en los valores nacionales y articulación de la inteligencia nacional
en toda la administración pública federal, que será uno de los principales desafíos a
resolver.
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Otro de los productos identificados es gobernabilidad, que ocupa el noveno sitio en el
porcentaje de frecuencias. Esta categoría es una de las que mejor representan la
producción de inteligencia nacional, asumiendo, como lo menciona Alcántara (1995), que
la gobernabilidad:
…pareciera estar ligada no sólo al tipo de régimen sino al factor tiempo
que señala el calendario político, esto es, al momento concreto en que se
realiza la política. De esta manera, el estudio de la gobernabilidad tiene
que tener en cuenta que se pueden distinguir dos momentos o situaciones
temporales bien diferenciados de la vida política. Por una parte, se
encuentra el escenario cotidiano definido por aspectos coyunturales de la
política del “día a día” …Enfrente, aparece el momento conceptualizado
como de “coyuntura crítica” …cuyo significado básico se refiere a las
discontinuidades que exhibe la vida política en determinados hitos
históricos (Alcántara Sáez, 1995, pág. 185)
Desde esta perspectiva, el producto gobernabilidad del sistema de inteligencia
estratégica tendría las dos dimensiones consideradas por Alcántara, siendo la “coyuntura
crítica” la etapa en que las deficiencias o fortalezas del sistema de inteligencia son
puestas a prueba, mientras que en el “día a día” pueden prevenirse las crisis y fortalecer
las instituciones nacionales, que es otro de los productos.
De esta manera la institucionalización sería la décima categoría identificada en la
producción de inteligencia nacional, que es la base de cualquier servicio de inteligencia,
para que pueda permear a otras áreas de la administración nacional, como lo reconoce
para el caso mexicano, uno de los actores clave de la transformación del Centro de
Investigación y Seguridad Nacional, y ex director del mismo, expresó lo siguiente:
Fue precisamente gracias a que las instituciones de Estado funcionaron,
que fue posible una transición democrática, ordenada, institucional y
pacífica, como la que se dio en México; eso fue posible gracias a la
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
116
fortaleza de las instituciones: las Fuerzas Armadas, el Banco de México,
la Secretaría de Hacienda y, lo digo con mucho orgullo, el propio CISEN,
institución que mantuvo un comportamiento institucional de principio a fin
en ese proceso (Tello Peón, 2008, pág. 47).
Cabe mencionar que el valor de la institucionalización se encuentra estrechamente
vinculado a la gobernabilidad, y puede apreciarse en contextos de transición o crisis,
como sucedió en México en el año 2000, en el que las instituciones del Estado mexicano
vivieron un proceso de alternancia política armonioso por el desempeño institucional.
Siguiendo con las categorías identificadas en los productos de inteligencia, se identifica
en décimo primer lugar al producto de iniciativa, como resultado espontáneo del
proceso de inteligencia de una manera no esperada, pero con valor informativo para el
tomador de decisiones, particularmente en una coyuntura. Pareciera que en el contexto
mexicano los "productos de iniciativa" son un bien escaso, poco visto, lo cual sería
entendible por los procesos de burocratización, que son poco receptivos a este tipo de
esfuerzos, además de posiblemente no hacer compatibles los intereses de su personal
con las agendas nacionales, apreciadas en estimaciones estratégicas, que es la
siguiente categoría.
De esta manera, la categoría de estimaciones estratégicas representa también uno de
los productos del sistema. Aunque formalmente no está reconocida por los entrevistados
como tal, se identifica a partir de la vertiente de inteligencia como conocimiento, en la
variable evalautivo – especulativa señalada por Kent (1994), con un alto valor para el
desarrollo de escenarios y prospectiva, o bien para vislumbrar el comportamiento de
grandes tendencias demográficas, económicas y sociales. En síntesis, de acuerdo a
Tetlock y Gardner (2015):
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
117
La palabra clave en el trabajo de Kent es estimación. Como Kent lo
escribió “estimación es lo que haces cuando no sabes”. Y Kent enfatizó
una y otra vez, nunca podremos verdaderamente saber qué es lo que
pasará después (Tetlock & Gardner, 2015)
Bajo este enfoque la producción de estimaciones estratégicas cobra aún mayor
relevancia, especialmente de grandes temas nacionales, cuya información podría estar
disponible entre todas las partes del sistema. Sin embargo, se percibe que aún existe un
área de oportunidad para estos productos en la relación de los productores con los
tomadores de decisiones.
Por otra parte, resaltan 7 categorías de análisis, que representan el 11% del total de los
productos de inteligencia identificados (figura 8), resaltando que el seguimiento (semestral, mensual y semanal) con 3%, como parte de la necesidad de los
consumidores de inteligencia de mantenerse actualizados, en lo que sería la inteligencia
como conocimiento en su vertiente periódica complementaria.
Resalta también el código opinión pública, que podría entenderse como un efecto
colateral de la producción del sistema, salvo en casos en que los tomadores de
decisiones emplean los servicios de inteligencia, que no el sistema, para atender temas
mediáticos, en respuesta a crisis, o mostrar la existencia de capacidades, aun cuando
ello no sea de las mejores prácticas para la profesionalización de la inteligencia nacional.
La categoría de protocolos es uno de los productos con mejor porcentaje de
frecuencias, pero no por ello menos relevante, ya que son de gran utilidad para la
profesionalización del sistema de inteligencia, aunque debe señalarse que, en el caso
mexicano, fuera del ámbito de las Fuerzas Armadas, la diplomacia y el sector financiero,
el empleo de protocolos aún está en proceso de arraigo como cultura institucional, pero
será de gran utilidad para hacer converger en el sistema de inteligencia estrategia las
expresiones de los 4 campos del poder, además de integrar el esfuerzo de todos los
actores que cuentan con el potencial de integrarse al sistema.
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118
Las normas ocuparon el penúltimo lugar, como un producto principalmente de orden
interno que ordenan las relaciones entre los integrantes del sistema, a revisarse en el
aparado siguiente. Es conveniente anotar adicionalmente al marco legal ya revisado
anteriormente, existen normas marcadas en la práctica, y aplicables a todos los
miembros de la comunidad de inteligencia, hasta hoy solamente representada por las
oficinas públicas federales, con una incipiente participación de gobiernos locales
(estatales), y marginal de la sociedad civil y la academia, que mantiene una relación de
muy bajo perfil con las organizaciones responsables de los temas “duros” de inteligencia
para la seguridad nacional.
Finalmente se identificó la categoría de indicadores, como un producto que resulta de
alta complejidad por la dificultad que implica el desarrollo de una métrica propia de los
conceptos de inteligencia y seguridad nacional. Se estima que, mediante el
fortalecimiento del sistema y aplicación de códigos y categorías analíticas, es posible
establecer indicadores que permitan medir la calidad de inteligencia producida y
consumo de la misma, así como nuevos requerimientos en función de riesgos y
amenazas que sean detectados por el sistema e integrados en la agenda nacional de
riesgos desde una visión ampliada.
4.2.4. Relaciones Este código está integrado por 13 categorías de análisis (figura 9), y define las relaciones
que norman al sistema de inteligencia estratégica para la seguridad nacional, de acuerdo
a la visión de los consumidores y productores de inteligencia entrevistados. Cabe
mencionar que estas relaciones representan valores que los usuarios identificaron, así
como mecanismos de interacción entre todos los integrantes desde sus distintas esferas
de competencia.
La primera categoría con mayor frecuencia es el interés compartido, que representa la
convergencia de todas las partes del sistema en los intereses nacionales, que de acuerdo
a Thiago Cintra (1991) son:
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119
…la expresión de deseos colectivos despertados por las necesidades
primarias o secundarias de toda la nación. Estos intereses pueden ser
vitales u opcionales. Los intereses vitales, de carácter imperativo, se
vinculan a la sobrevivencia misma de la comunidad nacional. Los
opcionales, no afectan ni la sobrevivencia ni son un riesgo de disgregación
(Thiago Cintra, 1991, pág. 2).
Como puede apreciarse en la definición, el interés compartido de los integrantes del
sistema de inteligencia se define en función de las necesidades nacionales, y es el
principal motivo de la relación entre los distintos actores. Hasta ahora, por aspectos
doctrinarios, el sector seguridad y defensa mexicano es el que visualiza con mayor
claridad el interés compartido para mantener la seguridad nacional, más allá de una
racionalidad de uso de la fuerza.
De esta manera se considera que el interés compartido es una oportunidad para la
integración de otras partes del sistema, ubicadas en sectores ajenas a la seguridad o
poderes distintos al Ejecutivo Federal, pero que convergen en interés de atender las
necesidades nacionales.
En segundo lugar, el porcentaje del código utilidad destaca como un elemento necesario
para el funcionamiento del sistema en dos dimensiones. La primera de ellas orientada a
que todas las partes del sistema sean útiles al mismo dentro su esfera de competencia
y responsabilidades, mientras que la segunda dimensión haría referencia a la utilidad del
sistema a los tomadores de decisiones, en tanto articuladores de los intereses
nacionales. El cumplimiento de estas dos dimensiones evitaría la generación de
estructuras burocráticas y funcionamiento integral del sistema, que actualmente refleja
mayor fortalecimiento en las instituciones relacionadas con los temas “duros” de la
seguridad nacional.
El tercer lugar lo ocupa la categoría correspondiente a comunicación, que es una de las
relaciones más sustanciales dentro del sistema de inteligencia estratégica, en tanto
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
120
permite conectar a productores con consumidores, así como a las partes del sistema,
dotando de sentido la producción y al sistema mismo, tal como lo plante Luhmann (1995):
La comunicación es el último elemento o la operación específica de los
sistemas sociales. Se presenta por la síntesis de tres selecciones: 1)
emisión o acto de comunicar; 2) información; 3) acto de entender la
diferencia entre emisión e información. Existe comunicación si Ego
comprende que Alter ha emitido (y por lo tanto es posible atribuir a su
responsabilidad) una información.
De esta manera las relaciones de comunicación los sistemas de inteligencia parecieran
estar orientados por las secciones 1 y 2, en donde los productores emiten información a
los consumidores, sin que necesariamente se atienda a la etapa 3 del entendimiento y
distinción entre emisión e información, lo cual atomiza los esfuerzos y resta valor a los
productos de inteligencia, reduciendo la utilidad de los mismos. Debe señalarse también
que el proceso de comunicación puede confundirse por los aspectos de
compartimentación y secrecía con que se manejan las esferas de inteligencia, así como
su asociación, desde el ámbito externo, a los temas de seguridad nacional, lo cual en
algunas ocasiones podría derivar en incomprensión.
Ilustración 9. Categorías y frecuencias contenidas en el código relaciones.
Fuente: Elaboración propia, basado en entrevistas a actores estratégicos.
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121
En cuarto lugar, se ubica la lealtad, como una categoría que podría considerarse
transversal para todo el sistema de inteligencia estratégica, y en ocasiones está poco
diferenciada entre la vinculación a liderazgos personales que a direcciones
institucionales. Cabe mencionar que todos los entrevistados coincidieron en la lealtad al
Estado – Nación como un atributo esenciar para la generación de inteligencia, lo cual
frecuentemente está asociado a la doctrina, como elemento integrador de la lealtad
nacional.
En este contexto debe señalarse que, en contextos poco profesionales y gobiernos con
mecanismos democráticos limitados, la lealtad al país suele confundirse con protección
a intereses de grupo y camarillas políticas, algo que se apreció en el contexto mexicano
a mediados de la década de 1980s, y ha sido superado de manera gradual y progresiva
en el contexto nacional, sin embargo, en el ámbito de gobiernos locales es posible
encontrar que el espacio de la doctrina puede diluirse al tener una dimensión menor del
concepto de Estado – Nación, y derivar en lealtades a grupos que operan en tenues
fronteras con la legalidad.
Otra de las categorías encontradas fue la atipicidad, entendida como la condición en la
que los elementos al interior del sistema cambian su patrón de comportamiento, y es uno
de los objetivos a detectar por el sistema, lo cual resulta altamente complejo cuando en
la categoría de insumos los códigos de organización y cooperación no ocupan los
primeros lugares, quedando relegados a los sitios 11 y 12. En este sentido, al no tener
como prioridad la organización de insumos para el sistema, la atipicidad es uno de los
principales desafíos del sistema, que pude reducirse en tanto los productos básico-
descriptivos y periódico-complementarios se mantengan actualizados y sean
comunicados a los tomadores de decisiones en términos que les permitan dimensionar
la información, más que la emisión de la misma.
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122
El sexto lugar se ubica la categoría de comunidad, que sería la más apropiada para el
fortalecimiento y desarrollo del sistema, ya que contar con una comunidad de inteligencia
ayudaría en la armonización de criterios y refuerzo a los procesos de coordinación,
además de representar una ventana de oportunidad para establecer conexiones con la
sociedad civil.
Hasta ahora se perciben esfuerzos aislados de manera informal, tanto desde la academia
como del gobierno, sin que se tenga todavía una organización que permita integrar, sobre
plataformas de conocimiento, a los integrantes de la comunidad de inteligencia, para
poder debatir conceptos desvinculados de agendas vivas de seguridad nacional.
Por su parte la categoría de armonía, garantiza la estabilidad del sistema, en tanto
comparte criterios entre organizaciones, productores y consumidores del sistema; sin
embargo, al no estar ubicado dentro de las principales frecuencias del código relaciones,
es posible apreciar la falta de armonía dentro del sistema de inteligencia estratégica para
la seguridad nacional en México, lo cual es explicable por el celo institucional, divergencia
doctrinaria entre instituciones civiles y militares, así como falta de integración de
gobiernos estatales y municipales en una visión nacional integral, lo cual genera
competencia entre las partes más que cooperación, con lo que se atomiza el poder
nacional y merman sus capacidades en todos y cada uno de sus campos.
En octavo lugar se encuentra la categoría de control, entendida como la capacidad para
ordenar y determinar la disposición de elementos dentro del sistema de inteligencia
estratégica, que responde a mecanismos propios que han permitido la reproducción del
sistema mediante la restricción del acceso a nuevos participantes en el nivel intermedio,
garantizando con ello mantener los esfuerzos de desarrollo y transformación de acuerdo
a su propia agenda, con el ánimo de mantener las asimetrías, presiones, riesgos y
amenazas a la seguridad nacional en parámetros manejables para evitar que causen
daño a los intereses nacionales.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
123
Sin embargo, la desarmonización del sistema y fallas en la comunicación entre
productores y consumidores, podrían generar espacios de pérdida de control en los que
distintos riesgos aumentan su potencial de daño a los intereses nacionales actuales.
Por su parte la categoría de eficacia fue señalada por los entrevistados como uno de los
atributos del sistema, por lo que se considera es necesario esté presente para reducir
ventanas de vulnerabilidad y brechas de descontrol del sistema. De esta manera, la
eficacia se considera como una categoría transversal, que se vincula a otras, siendo la
de comunicación probablemente la más relevante, estableciendo que a mayor eficacia
en las tres selecciones señaladas por Luhmann (1995), mejor es la comunicación entre
los integrantes del sistema, y sentaría las bases para un sistema más eficaz.
En décimo lugar se encuentra la categoría de atomización, que posiblemente sea el
resultado de una desviación dentro del sistema de la compartimentación, necesaria para
el funcionamiento del sistema de inteligencia, pero posiblemente mal entendida por las
deficiencias en la comunicación, dando como resultado que los esfuerzos institucionales
de dispersen, así como la información. En este sentido la categoría fusión, señalada en
el código de proceso, podría ser uno de los instrumentos para revertir la atomización, lo
cual debe sumarse al desarrollo y fortalecimiento de la compartimentación, para su mejor
entendimiento, además de mejorar las etapas del proceso de comunicación, que serviría
también para reducir los niveles de atomización, que aun cuando no se perciben muy
elevados, podrían afectar.
La antepenúltima categoría, obstáculos artificiales, se registra casi como inexistente,
sin embargo, su presencia dentro del código relaciones implica un valor negativo y
desafío para el sistema, que deberá considerar los obstáculos como uno de los mayores
desafíos, que posiblemente puedan ser reducidos mediante el fortalecimiento de la
categoría comunicación.
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Se debe mencionar que, dentro de los obstáculos artificiales, están aquellos generados
por la ausencia de protocolos o conducción política de alto nivel ante la naturaleza
institucional de las agencias y oficinas participantes. En segundo lugar, estarían los
obstáculos motivados por la interpretación de equipos de trabajo con un mismo objetivo,
pero orígenes distintos, sin proceso previos de acoplamiento o aprendizaje mutuo. En
tercer y último lugar se ubicarían los obstáculos artificiales generados por motivos
personales, siendo quizá los más sutiles y con menor nivel de detección, pero que
podrían ser eclipsados si las demás categorías positivas del sistema de fortalecen.
Con la décimo segunda posición, la categoría discreción, que es una de las relaciones
más apreciadas en la construcción de un Sistema de Inteligencia Estratégica, y muy
cercana al producto construcción de confianza. Es posible señalar que esta categoría
implica el mantener bajo reserva los temas propios de las agendas de inteligencia y
seguridad nacional, bajo una lógica institucional, que guarda estrecha vinculación con la
categoría secretos, a revisarse más adelante. Debe señalarse que la discreción tendría
un sentido volitivo más que imperativo, siendo una relación dada dentro del sistema, cuya
aplicación genera un valor agregado al sistema.
Sin embargo, es importante que esta categoría debe estar en todo momento vinculada
con el marco legal, para garantizar que la discreción responda a una lógica institucional,
más que visiones unipersonales o agendas de grupos políticos, que es una de las
presiones recurrentes para cualquier Sistema de Inteligencia.
Finalmente, la última categoría identificada en el código de relaciones hace mención al
sacrificio que implica la dedicación integral al cumplimiento de los objetivos nacionales
a través de la dependencia o agencia en la que se sirve al Sistema de Inteligencia
Estratégica. Cabe mencionar que, en los niveles operativos, Fuerzas Armadas o cuerpos
de policía nacionales, así como en los altos ejecutivos con una alta doctrina, cuyas
carreras han crecido al amparo de las instituciones nacionales, lo cual resulta una
fortaleza para el Sistema, y pieza de cambio para que los mandos medios de
organizaciones civiles compartan la visión del sacrificio.
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125
4.2.5. Visión general Dentro del enfoque sistémico, se considera también la visión general que los
entrevistados consideran sobre el mismo, identificando en esta categoría 18 códigos
(figura 10), entre los que destacan el Estado – Nación, objetivos claros, marco normativo,
problemas complejos, legalidad y legitimidad, entre otros, que se analizarán y
presentarán de manera individual en este apartado.
El código Estado - Nación es el de mayor frecuencia en las relaciones generales, ya
que a través de él se da sentido a todo el Sistema de Inteligencia Estratégica, en tanto
articula y da sentido a todos los componentes, aunque se percibe que, por sus orígenes,
el paradigma tradicional de varios tomadores de decisiones podría considerar al Estado
– Nación como un sinónimo de gobierno, lo cual limita el alcance y aplicación del
concepto, al no incorporar elementos del campo de poder sociocultural en una visión
ampliada, en la cual los intereses nacionales, dentro y fuera del país estarían integrados
por todos los elementos constitutivos del Estado mexicano.
El segundo lugar lo ocupa el código de objetivos claros dentro del Sistema, derivados
del enfoque del Estado – Nación en lo inmediato, y decantando hacia aspectos más
específicos que deben provenir del Plan Nacional de Desarrollo, Programa para la
Seguridad Nacional, y Agenda Nacional de Riesgos, que aun cuando tienen un enfoque
nacional, encabezado por la autoridad federal, requieren la concurrencia de los gobiernos
locales (estatales y municipales), así como sociedad civil, para su materialización.
Debe mencionarse que en el aspecto operativo la claridad de objetivos puede realizarse
con mayor facilidad. Sin embargo, en el entorno estratégico, con múltiple participación
institucional, los objetivos pueden representar mayor complejidad, lo cual representa un
área de oportunidad para la inteligencia estratégica para la seguridad nacional, siempre
y cuando exista una sólida doctrina o marco normativo, como se revisará posteriormente.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
126
El tercer código es el marco normativo, que tuvo un auge muy significativo a principios
del siglo XXI, como se revisó en el capítulo 2, apartado 2.8. Esta situación contrasta con
la existente a finales del siglo XX, que presentaba un andamiaje normativo tenue.
Debe señalarse que, pese a la existencia del marco normativo, se identifica que aún no
se emplea todo el potencial del mismo en la escala federal, y menos aún en los gobiernos
locales, siendo uno de los aspectos que requieren mayor atención y desarrollo para el
fortalecimiento integral del Sistema de Inteligencia Estratégica.
Ilustración 10.Categorías y frecuencias contenidas en el código visión general. Fuente: Elaboración propia, basado en entrevistas a actores estratégicos.
Con relación a la categoría problemas complejos, se considera que son parte
estructural del Sistema, ya que le dotan se sentido y razón de ser. De esta manera los
problemas son aceptables dentro del sistema, sólo que es necesario que tengan un
origen legítimo para que puedan procesarse, ya que cuando uno de los integrantes tiene
un interés de otra naturaleza, ajena a la agenda nacional, es posible el surgimiento de
inestabilidad en el sistema.
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127
Se debe destacar también que, dentro de los problemas complejos identificados en el
sistema, radica la proliferación, no controlada, de entes dedicados a la producción de
inteligencia, que en el mejor de los escenarios podría derivar en un proceso de
desinformación. También es necesario considerar que el posible enfoque operativo de
estos entes podría derivar en eventuales violaciones al marco normativo, al no tener
límites claros ni entes reguladores desde la lógica federal.
En este sentido es importante considerar el término de “jugadores invisibles”, siendo
aquellos que no se consideran ni identifican visiblemente, pero se perciben y tienen la
capacidad de enrarecer el ambiente, por su ímpetu para realizar operaciones de
inteligencia bajo una agenda grupal, probablemente no armonizada con los Objetivos
Nacionales.
En quinto lugar, el código de legitimidad representa el motivo por el cual el sistema y
sus partes funcionarían para servir a un fin superior, representado en los Objetivos
Nacionales, y permitir el funcionamiento del Estado – Nación. De esta manera, se
considera que la legitimidad aplicada al Sistema de Inteligencia Estratégica armoniza con
lo planteado por Savater (1995), al señalar que:
…de lo que se trataba era de asegurar la estabilidad y el funcionamiento
de la sociedad, evitando en lo posible los trastornos políticos, los
enfrentamientos civiles y las novedades peligrosas en favor de un grupo
respecto al del conjunto (Savater, 1993, pág. 22).
De esta manera, la legitimidad entre las partes del Sistema se da en tanto todas y cada
una de ellas cumple con el rol asignado para el logro de los Objetivos Nacionales. No
obstante, en caso de que esto no se cumpla y prevalezcan las novedades peligrosas,
por una lógica de grupo, se erosiona la legitimidad del Sistema y del propio Estado –
Nación.
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En sexto lugar el código legalidad guarda estrecha relación con el marco normativo, sin
embargo, está más orientado a los límites en la operación de las agencias y
dependencias de inteligencia, lo cual hace a este código dependiente del andamiaje
jurídico, que como se mencionó aún pareciera ser poco conocido por los consumidores
del Sistema de Inteligencia.
La frecuencia de este código con los entrevistados estuvo orientada hacia la necesidad
de dotar de legalidad la existencia misma del Sistema, y por consecuencia su propia
operación, lo cual es uno de los principales desafíos por el limitado desarrollo conceptual
de la inteligencia en México, dando pie a profundas confusiones.
El séptimo sitio fue para el código correlación, que hace referencia a la interacción de
distintas variables ente sí o con otros entornos. En este sentido, puede señalarse que el
Sistema de Inteligencia está en todo momento correlacionado, y parte sustantiva del
trabajo dentro del mismo consiste en hacer evidentes las correlaciones y estimar su
impacto, ya que de acuerdo con Tetlock y Gadrner (2015):
…vivimos en un mundo en el que las acciones de un hombre casi sin
poder pueden tener un efecto dominó en todo el mundo. Con ondas que
nos afectan a todos en diversos grados… A menudo las conexiones son
más difíciles de detectar, aun cuando están a nuestro alrededor (Tetlock
& Gardner, 2015).
Bajo estas consideraciones, que son normalmente las dominantes en el siglo XXI, el
establecimiento de correlaciones sería uno de los propósitos del Sistema, para generar
estimaciones sobre el potencial de impacto de las mismas. Fue posible identificar en los
entrevistados una clara visión sobre la importancia de las correlaciones, sin embargo,
debe mencionarse que todos ellos tienen carreras como productores o consumidores de
inteligencia con más de 30 años de servicio, por lo que el enfoque mostrado por ellos no
necesariamente lo es de otros tomadores de decisiones con menos experiencia, siendo
otro de los desafíos pendientes para el Sistema.
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Seguidamente el código de anticipación representa la esencia de cualquier Sistema de
Inteligencia, al desarrollar capacidades para poder anticipar la existencia de riesgos a su
seguridad nacional, así como estimar el desarrollo y potencial impacto de los mismos.
Este código armoniza con los postulados de Sherman Kent (1949) sobre la inteligencia
como conocimiento, en la vertiente evaluativo – especulativa.
En México la confusión conceptual existente hace que el enfoque de anticipación no sea
necesariamente una de las primeras expectativas de los tomadores de decisiones, por
lo que los productores de inteligencia posiblemente hayan rezagado sus capacidades al
respecto, remitiendo al Estado – Nación a la vida permanente en coyunturas
posiblemente previsibles si la anticipación fuera un valor esperado dentro del Sistema.
El noveno lugar lo registró el código insuficiencia normativa, que como se comentó
anteriormente, fue una de las constantes del Sistema y servicios de inteligencia hasta
finales del siglo XX, que fue solventado durante la primera década del siglo XXI, que dota
de herramientas a los servicios de inteligencia, pero no aborda, posiblemente por
desconocimiento, aspectos internos de la mecánica de los servicios, agencias y Sistema
de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional en México.
Esta insuficiencia normativa puede ser la oportunidad para atender internalidades como
lealtad extrema no regulada, convertida en complicidad, además de articulación con
gobiernos locales y sociedad civil. Sin embargo, es necesario cuidar no llegar a extremos
de regulación excesiva o no aplicada, como sucede actualmente.
De esta manera, se reconoce la necesidad de contar con un marco normativo suficiente
para normar el quehacer de la inteligencia estratégica, que se encuentra acotado, y
mucho podría servir en la actual coyuntura nacional contra la inseguridad.
Desalentadoramente se registra la ausencia de avances en las reformas propuestas de
seguridad, que son urgentes, por lo que se considera que poco se puede lograr en algo
de mayor complejidad conceptual, como una Ley de Inteligencia Estratégica.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
130
El décimo lugar lo ocupa el código de principios nacionales, que de acuerdo a los
entrevistados son los que dan sentido al quehacer de inteligencia, y guardan estrecha
relación con la doctrina, que se revisará posteriormente.
Estos principios, al representar la esencia del Estado – Nación, son los que orientan la
acción del Sistema de Inteligencia, definiendo los parámetros, que hasta ahora se han
centrado en aspectos más operativos que estratégicos, aun cuando por su propia
naturaleza estos principios deben tener el componente estratégico, en tanto nacionales.
En esta vertiente el reto consistiría en aplicarlos en racionalidades locales bajo una lógica
institucional, que se apoyaría en el siguiente código: doctrina.
Por su parte la doctrina fue referido como uno de los códigos que definen y articulan el
Sistema de Inteligencia, al dar sentido al quehacer institucional de las agencias. Cabe
mencionar que previo a la existencia del marco jurídico actual, las instituciones
responsables de la inteligencia nacional consideraban a la doctrina un activo
suplementario, por lo que, en la refundación del Centro de Investigación y Seguridad
Nacional, se abrevó de las instituciones con mayor solidez doctrinaria en México: las
Fuerzas Armadas y la Cancillería.
Desde esta perspectiva se considera que en el futuro el Sistema debe contar con una
doctrina muy robusta, alimentada de los principios, intereses, valores y objetivos
nacionales, en armonización y fortalecimiento del marco jurídico.
Otra de las categorías identificadas en la visión general, fueron los elementos ideales
que deben integrar al Sistema, como un elemento aspiracional, sintetizado
principalmente en la cooperación entre todas las partes del Sistema, para lo cual se
requiere identificar plenamente el rol de cada uno de los actores participantes,
funcionamiento y expectativas, lo cual puede ser más complejo en tanto más actores se
involucran en el Sistema y menor claridad hay sobre sus funciones, por lo que los ejes
doctrinarios y de principios serán fundamentales para fomentar la cooperación, dando
pie al surgimiento de otros elementos ideales dentro del Sistema en el futuro.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
131
Por su parte la categoría ética resulta central en cualquier sistema de inteligencia, que,
vinculado a la doctrina, disciplina y elementos ideales, es central como límite auto
inducido, que, en un caso como el mexicano, con pocos contra pesos, es fundamental
para evitar cualquier tipo de desviación en la acción de las agencias de inteligencia, o
bien ser cooptadas por estructuras criminales, como sucedió en el siglo pasado, llevando
a la desaparición de la Dirección Federal de Seguridad.
Debe mencionarse que posiblemente la ética sea también la categoría menos
comprendida en la inteligencia nacional, por lo que su entendimiento, difusión y
asimilación en los servicios de inteligencia será uno de los principales desafíos en el
fortalecimiento del sistema.
Por su parte, la categoría referida a lo democrático se identifica como el elemento ideal
para el funcionamiento del Sistema de Inteligencia, ya que a mayor democracia se asume
una mayor existencia de contrapesos, actores y poderes participantes, que son
fundamentales para mantener los equilibrios del sistema, reducir la entropía y lograr que
se mantenga lo más apegado posible a los principios del Estado-Nación. Finalmente se
debe resaltar que el componente democrático dentro de la visión generar debe
fortalecerse a través de la doctrina para impulsar la promoción y protección de valores
más que de grupos o facciones políticas que eventualmente puedan controlar los
órganos y agencias de inteligencia.
En décimo quinto lugar, disciplina fue identificada dentro de las entrevistas como una
de las categorías requeridas en la visión general para lograr que los servicios de
inteligencia, y en consecuencia el sistema, pueda cumplir con los objetivos, reduciendo
los riesgos y ampliando las oportunidades para el proyecto nacional.
Cabe destacar que las relaciones de disciplina pueden ser fortalecidas mediante la
construcción de protocolos de aplicación general para el sistema, y específicos de cada
agencia, con mecanismos de revisión establecidos, que podrían ser la plataforma para
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
132
promover la integración entre los elementos del sistema, sin vulnerar elementos como la
compartimentación, necesaria para mantener la secrecía en las tareas de inteligencia.
Otra de las categorías dentro de la visión general, es la autonomía, cuya presencia en
las entrevistas muestra la importancia que esta categoría exista en todas las agencias
de inteligencia, especialmente en las de tipo estratégico, ya que de esta manera se
garantiza una mayor objetividad en la captación de información y el tratamiento de la
misma, reduciendo sesgos que pudieran ser inducidos por consignas políticas.
En penúltimo lugar la categoría de credibilidad, enfocada hacia los productos de las
agencias de inteligencia, y por ende del sistema de inteligencia estratégica, refleja la
necesidad de construir y funcionar sobre campos de confianza. Para ello sería necesario
elevar los niveles de certeza, y desarrollar sistemas de medición y evaluación del alcance
logrado por las estimaciones generadas en las agencias de inteligencia.
Sin embargo, es posible que esto se entorpezca ante el rechazo de una parte mayoritaria
del componente de organización, que se sentiría en riesgo ante la posibilidad de ser
evaluado e iniciar una mecánica de funcionamiento totalmente diferente a como se ha
venido funcionando hasta la fecha.
Finalmente, la categoría de secretos cierra la visión general de los entrevistados, que
aportaron elementos para definir esta categoría como los eventos cuya difusión podría
generar daño e impactar negativamente en la seguridad del país. Bajo este enfoque debe
considerarse también que la inteligencia se enfoca en el descubrimiento de secretos de
otros Estados – Nación, y la protección de los propios, sin embargo, un alto nivel de
secrecía sobre productos, organizaciones y actividades de inteligencia puede llevar a
una descomposición o parálisis de los servicios de inteligencia, como sucedió con la
desaparecida Dirección Federal de seguridad, por lo que es necesario mantener la
secrecía acompañada de credibilidad, disciplina y autonomía, que fueron parte de las
categorías que acompañan a los secretos, y son fundamentales para enfrentar los
principales riesgos visualizados para el sistema, a desarrollarse en el siguiente apartado.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
133
4.2.6. Riesgos Dentro de los principales riesgos, se encontrar 6 grandes bloques, de los cuales dos
están asociados directamente con los temas “duros” de la seguridad nacional, y 4
guardan relación con el enfoque ampliado o seguridad multidimensional, como se explicó
en el apartado 2.8.4, correspondiente al Programa para la Seguridad Nacional.
De esta manera, crimen organizado, movimientos subversivos y medio ambiente, ocupan
el 81% de los principales riesgos, como se aprecia en la figura 11, seguido de migración
involuntaria a gran escala, movimientos antisistema y autodefensas.
Ilustración 11. Porcentaje de categorías contenidas en el código riesgos. Fuente: Elaboración propia, basado en entrevistas a actores estratégicos.
En el contexto nacional actual es entendible la clasificación del crimen organizado como
principal riesgo, dada la atomización de las organizaciones delictivas en México,
diversificación de actividades criminales, pasando del trasiego y producción de drogas,
a la afectación sistemática de actividades productivas estratégicas (minería, agricultura,
combustibles, instalaciones portuarias, entre las principales), venta de protección
criminal, distribución de productos apócrifos, autotransporte, secuestros, extorsiones,
además del sometimiento de autoridades municipales en algunas zonas del territorio
nacional.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
134
De acuerdo a estas características, la agenda de los servicios de inteligencia, así como
del propio Sistema de Inteligencia, deberán orientarse para identificar y contener las
principales expresiones de este riesgo, además de proponer mecanismos para
desarticular de manera integral la capacidad que han mostrado para enfrentar las
instituciones y autoridades del Estado-Nación.
Los movimientos subversivos son también otra de las expresiones que se considera
un riesgo para la seguridad nacional, que aun cuando redujeron su potencial de
afectación, se mantienen vigentes como factor disruptivo del orden nacional, a través de
organizaciones más ideológicas que militantes, pero con capacidad de desestabilización
en distintos puntos de la geografía nacional, enfatizando su presencia en las regiones
del sur del país.
Por su parte el medio ambiente fue identificado como el tercer riesgo en la agenda, bajo
un enfoque ampliado en el que la defensa y protección de los recursos naturales, sumado
al deterioro ambiental, así como surgimiento de conflictos para evitar la devastación de
recursos y acceso a los mismos en un ambiente de escasez, representa uno de los temas
de atención concurrentes en la agenda. Cabe señalar que por su naturaleza, este riesgo
trascendería los temas “duros” de la seguridad nacional, vinculándose con las áreas de
desarrollo social y preservación del medio ambiente, haciendo necesario un
replanteamiento del paradigma más allá del uso de la fuerza o campañas de
reforestación, requiriendo el uso de dispositivos tecnológicos y dispositivos de
inteligencia para preservar y ampliar la riqueza de recursos naturales estratégicos, como
el agua, que pareciera ser uno de los principales elementos que podría ser potencial
fuente de conflicto en el futuro.
La migración involuntaria a gran escala fue considerada también como otro de los
riesgos no asociados al uso de la fuerza, que se ubicó en el cuarto lugar, y representaría
por su mismo un fenómeno propio del siglo XXI, bajo dos dimensiones, la externa, con
personas provenientes de otras nacionalidades, movilizados por las guerras, desastres
naturales o crisis económicas; así como las internas, motivadas principalmente por la
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
135
violencia criminal en zonas específicas del país, destacando entidades federativas
ubicadas en la frontera norte. Este tipo de migraciones tiene la capacidad de modificar
esquemas y capacidades económicas, por lo que su identificación es una llamada muy
oportuna para realizar ajustes internos y externos que permitan hacer de esta tendencia
una ventana de oportunidad, más que un riesgo.
Por su parte los movimientos antisistema también representan un riesgo no
convencional, con características propias de un conflicto asimétrico, como se explicó en
el apartado 2.3.1, en el que se pasa de una oposición frontal y convencional, a
expresiones indirectas no convencionales, que se organizan y expresan en plataformas
virtuales, bajo un concepto similar al de guerra en red, Arquilla y Ronfeldt (1998):
…se refiere a un modelo emergente de conflicto (y crimen) en niveles
sociales, involucrando medidas cortas de guerra tradicional, en la que los
protagonistas usan formas de organización en redes, con sus respectivas
doctrinas, estrategias y tecnologías sintonizadas a la era de la
información. Estos protagonistas consisten en pequeños grupos
dispersos, que comunican, coordinan y conducen sus campañas en una
manera interna, sin un comando central preciso. De esta manera la guerra
en red difiere de los modelos de conflicto y crimen, en los que los
protagonistas prefieren organizaciones jerárquicas, doctrinas y
estrategias, como en esfuerzos pasados por construir, por ejemplo,
movimientos centralizados sobre las líneas leninistas (Ronfeldt & John,
1998).
Bajo esta definición, aun cuando este tipo de movimientos no tiene un porcentaje tan
significativo, debe considerarse que su naturaleza asimétrica hace más complejo para el
Estado – Nación enfrentarlos. Además, se deben considerar los postulados de la Ley de
Ashby, sobre la dominación de un subsistema inestable en cualquier sistema, por
pequeño que sea, lo cual lleva a pensar en el riesgo de movimientos antisistema bajo
una dimensión integral y mayor a la identificada.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
136
Finalmente, llama la atención el riesgo de las autodefensas, que representa un nuevo
paradigma y desafío para la seguridad nacional en México, al ser una expresión del
agotamiento de los modelos tradicionales de seguridad del Estado – Nación, que han
llevado a grupos sociales hacia un proceso de auto organización para defender uno de
los elementos constitutivos de todo Estado: el territorio.
4.3. Diagnóstico
Una vez revisados los códigos y categorías del Sistema de Inteligencia Estratégica para
la Seguridad Nacional en México, es posible identificar que está en proceso de
construcción, con amplia solidez conceptual en algunos de sus elementos, al estar
presentes de manera transversal. Sin embargo, otros se encuentran aún en desarrollo,
lo cual hace necesario balancear todos los elementos presentes en el Sistema para su
funcionamiento y utilidad.
Para identificar las categorías con mayor frecuencia (figura 12), se configuró el software
de minería de datos para presentar las categorías que tuvieran más de 4 repeticiones en
uno o más códigos, arrojando algunos con persistencia en los cinco códigos, los cuales
han sido considerados transversales, mientras que otros solamente tuvieron frecuencias
en por lo menos tres.
Destaca el Estado – Nación, como uno de los referentes centrales del Sistema, que se
acentúa en la visión, general, pero se diluye en otros componentes, como insumos y
procesos, lo cual podría reflejar que la producción de inteligencia nacional no está
mayoritariamente orientada bajo una lógica de Estado.
Por su parte los tomadores de decisiones, que también son considerados con gran
relevancia en la visión general, así como en el apartado de producción. No obstante, en
insumos, procesos y relaciones se aprecia una menor presencia, mostrando la necesidad
de construir una comunidad de inteligencia, impulsada principalmente por los tomadores
de decisiones.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
137
Otro de los elementos transversales, con presencia en todas las categorías, es la
centralización, principalmente en procesos y productos, lo cual hace evidente la
necesidad de descentralizar la producción de inteligencia nacional, tanto en la vertiente
administrativa como geográfica, entendiendo la necesidad de enfocar los esfuerzos en
las zonas de mayor concentración poblacional, sin dejar de atender espacios que por la
falta de acceso a recursos pudieran derivar en riesgos potenciales.
Los productores ocupan también una posición transversal, que toma mayor énfasis en
los componentes de relaciones y productos, que son los códigos del sistema en los que
su incidencia podría funcionar para descentralizar el sistema y construir una comunidad
de inteligencia.
Por su parte la profesionalización es otra de las categorías transversales, que se aprecia
principalmente en la visión general y relaciones dentro del sistema, mientras que los
insumos, procesos y productos no necesariamente están orientados por la
profesionalización, sino más bien por otros elementos de carácter doctrinario y funciones
administrativas.
Finalmente, en cuanto a códigos transversales, el interés compartido se identifica como
otro elemento con posibilidad de incidir en la transformación y fortalecimiento del sistema,
considerando que su coeficiente mayor se ubica en la categoría de relaciones, que hasta
ahora pareciera se enfocan en el sector seguridad y defensa, pero requieren ser
ampliada hacia otros campos del Poder Nacional.
Tras abordar las categorías transversales, es posible revisar las demás, de acuerdo al
orden de presentación de la figura 12. En este sentido la claridad de objetivos se resalta
principalmente en las relaciones y la visión general, aunque se va haciendo más tenue
en lo correspondiente a productos e insumos, mientras que en la producción se registró
inexistente, lo que muestra la necesidad de fortalecer la claridad de objetivos de manera
integral dentro del Sistema de Inteligencia.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
138
Sobre los riesgos a la seguridad nacional, tienen
mayor fuerza con relación a los insumos, que
son los que guían al Sistema de Inteligencia, en
lo puede interpretarse como un proceso
armónico. No obstante, las relaciones del
sistema no comparten plenamente la visión en
los riesgos, lo cual es entendible por la asimetría
doctrinal sobre inteligencia y seguridad nacional
en el país, haciendo evidente la necesidad de
fortalecer una comunidad nacional en
inteligencia y seguridad nacional.
Otro de los códigos que arrojan datos
reveladores es el de necesidades, en el que la
categoría de productos está ausente, y tiene
menor frecuencia en las otras categorías,
arrojando elementos para identificar que la
producción de inteligencia nacional,
particularmente en la vertiente estratégica, no
responde siempre a las necesidades de los
consumidores, generando un desequilibrio. En
la misma circunstancia se encuentra la
información permanente, que en la vertiente
estratégica puede demorar más tiempo del
deseado en generarse, o bien requerir
profundas capacidades analíticas, al parecer
aún en proceso de construcción, a lo cual se
suma una baja tendencia en los tomadores de
decisiones en incorporar a sus actividades el
uso de datos estadísticos para la
implementación y evaluación de las políticas
públicas.
Ilustración 12. Frecuencia de códigos y categorías identificados en el SIE.
Fuente: Elaboración propia.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
139
Esta situación nos lleva al nivel estratégico, otro de los códigos, que registra menos
presencia en la categoría de visión general, lo cual explicaría horizontes de tiempo y
espacio acotados en la conceptualización del Sistema de Inteligencia, además de no
registrar ninguna frecuencia en las relaciones, lo cual nos permite considerar que las
relaciones y articulación del sistema es de manera coyuntural más que estratégica,
limitando el potencial e impacto de capacidades.
Dentro de estas limitaciones, las entidades federativas, como código de análisis, también
guardan una baja relación con las categorías de visión general y productos, siendo la
categoría de insumos la más relevante, pero no por ello más completa, reflejando la
vocación de entidades federativas como insumos de información, pero ausentes en los
productos y relaciones, limitando con ello las capacidades del sistema. Por su parte el
código Gabinete Federal, también destaca por los insumos, aunque en menor grado que
las entidades federativas, y en la categoría relaciones no registró frecuencia alguna,
mostrando una posible desarticulación entre sí, y hacia otros elementos de la arquitectura
gubernamental, como entidades federativas y municipios.
Precisamente el código de municipios se aprecia omiso en la categoría de visión general,
productos y relaciones, con frecuencias, menores que entidades federativas y gabinete
federal, en la categoría de insumos, además de ligera frecuencia en procesos y
productos. Bajo esta perspectiva, la integración de la dimensión municipal en todas las
categorías sistémicas será uno de los principales desafíos.
Avanzando en los temas propios de la inteligencia, destaca el código de cantidad de
información, que tiene mayores frecuencias en la categoría de insumos, seguido de
procesos y visión general, sin apariciones en las categorías de productos o relaciones,
con lo cual es posible considerar que los productos estratégicos del Sistema de
Inteligencia cuentan con poca información, y se quedan acotados al sector seguridad y
defensa, sin permear hacia otros entes del sistema.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
140
En el caso de las fuentes cerradas, se identificó su presencia en todas las categorías,
salvo en las de productos, lo cual podría explicarse por la vinculación táctica y operativa
con este tipo de fuentes, y la naturaleza estratégica del sistema. Destaca también el
hecho que las frecuencias conferidas en cada una de las categorías no se desborden, lo
cual refleja un uso poco frecuente de estas fuentes en temas propios de la seguridad
nacional.
Con relación al conocimiento de la agenda, se observa una frecuencia media en las
categorías del sistema, salvo en las relaciones, en donde no hubo registros, lo cual es
entendible por el diseño del andamiaje legal y administrativo del Estado Mexicano,
limitando que las relaciones se den en el marco de una agenda específica.
Por su parte el código de coordinación se encuentra presente en casi todas las
categorías analíticas, exceptuando los productos, mientras que las que registran más
frecuencia son insumos y procesos. Esta situación permite apreciar productos aislados,
ya que, al no existir coordinación en esta etapa, es posible que las distintas filiaciones
institucionales influyan y limiten la producción de inteligencia estratégica nacional,
inhibiendo la integración de un sistema.
Sobre el código de integración, registró frecuencias en las categorías de insumos,
procesos y productos, dejando de lado la visión general y relaciones dentro del Sistema,
lo cual reflejaría el acopio de información integral, pero mostraría también una limitante
para los tomadores de decisiones, al no ser percibido en la visión general. Sin embargo,
se aprecia que podría ser uno de los elementos para fortalecer los componentes
sistémicos y productos.
Con relación a la descentralización, registró frecuencias en la visión general, procesos y
productos, mientras que las categorías de insumos y relaciones no registraron ningún
tipo de frecuencia, lo cual podría es revelador de un Sistema de Inteligencia Estratégica
altamente centralizado, como se comentó anteriormente, lo cual limitaría sus alcances
por los insumos contenidos en la información proveniente de estados y municipios;
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
141
adicionalmente, con procesos centralizados es más complejo contar con elementos para
controlar, en los términos que la Ley de la Variación Requerida (Ashby, 1956), la
variedad que implica un Sistema de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional,
que se encuentra en subsistemas descentralizados, especialmente en los componentes
de insumos y relaciones, ya que ello ampliaría la variedad del Sistema.
El código de especialización presentó nula frecuencia en la categoría de relaciones,
mientras que en insumos mostró niveles bajos; sin embargo en procesos y visión general
mostró mayores rangos, y en menor grado en productos, lo cual permite establecer como
interpretación de la política actual, que existe conciencia de la necesidad de
especialización del sistema y sus elementos, encontrándose aún en proceso de
consolidación, principalmente en las áreas de seguridad y defensa, mientras que en los
campos no tradicionales de la seguridad el reto podría parecer aún de mayores
dimensiones.
Sobre la compartimentación, se identificó que la categoría de insumos y productos
registra una frecuencia importante, lo cual contrasta con el código de insumos, que no
tiene ningún registro, mientras que los procesos tienen una frecuencia muy baja. En este
sentido es posible apreciar que se requiere incorporar procedimientos para
compartimentar información como insumo de una manera que mejore su impacto en el
funcionamiento integral del sistema, ya que de ello depende la utilidad que se le dé al
conocimiento obtenido, que es otra de los códigos analizados.
De esta manera conocimiento útil registra una alta frecuencia en la categoría de
productos, siendo una de las partes más visibles del Sistema, aunque no necesariamente
determinante, al no articularse integralmente en todas las demás categorías, siendo
incluso evidente la ausencia de frecuencias en el apartado correspondiente a la visión
general, lo cual podría significar que en el Sistema no se visualiza el valor del
conocimiento útil, que sería uno de los elementos por los que los avances esperados
para la integración del Sistema de Inteligencia aún se encuentran en proceso de
consolidación.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
142
Por último, la Agenda de Inteligencia Estratégica registra su mayor frecuencia en el
apartado correspondiente a insumos, seguido de una visión general y procesos. Esta
situación contrasta con los productos y las relaciones, que no registraron elementos en
los códigos de productos y relaciones. De esta manera es posible considerar que el
componente estratégico se encuentra ausente de la producción de inteligencia nacional,
por lo que sería uno de los principales desafíos para consolidar el Sistema y mejorar
cada una de las partes que lo integran.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
143
Capítulo 5: Propuesta de Modelo para la Modernización del Sistema de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional en México.
Tras analizar la producción de inteligencia estratégica nacional, y sus implicaciones para
la Seguridad Nacional en México, se propone un modelo que sistematice e integre los
componentes identificados, con la finalidad de aportar elementos que fortalezcan las
capacidades de inteligencia nacional.
La propuesta es el resultado de las entrevistas a productores y consumidores de
inteligencia, así como experiencia académica y profesional del autor, tras analizar el
funcionamiento de otros sistemas y mecanismos colegiados, analizados en el apartado
1.3 (Conceptos de Inteligencia en el Siglo XX), del Capítulo I. Asimismo, se considera
que:
Un modelo de decisión es sólo un medio para “resumir” un problema de
decisión en una forma que permita la identificación y evaluación
sistemática de todas las opciones de decisión del problema. Así de llega
a una decisión escogiendo la opción que se considera como la “mejor”
entre todas las disponibles (Taha, 1995, pág. 3).
Bajo esta perspectiva, el modelo propuesto busca integrar todos los elementos que
directamente influyen en el proceso de toma de decisiones del Sistema de Inteligencia
Estratégica para la Seguridad Nacional en México.
Se debe considerar también que el país se encuentra aún en una fase de desarrollo de
sus propias capacidades en la materia, librando un debate por la definición de los
conceptos de seguridad: pública, ciudadana, interior y nacional, que en la sociedad
política no parecieran estar del todo claros, mientras en la sociedad civil existe la
necesidad de debatir a suficiencia el tema para identificar la mejor alternativa para el
país.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
144
Una vez que se generen los consensos y establezcan los conceptos de seguridad
interior, es posible que se avance en las discusiones sobre una legislación sobre
inteligencia, aunque debe señalarse que existen las herramientas legales para operar un
Sistema de Inteligencia Estratégica, como lo muestra el modelo propuesto.
Debe señalarse que actualmente en el Programa para la Seguridad Nacional 2014 –
2018 (PSN), se considera en su apartado “B” del punto 3, la construcción del Sistema
Nacional de Inteligencia, al considerar que:
Sólo al contar con productos de inteligencia con un alcance estratégico
adecuado, se estará en condiciones de poder anticipar el impacto de
aquellas tendencias que pueden vulnerar la Seguridad Nacional y el
desempeño de las instituciones que ejercen funciones públicas en este
ámbito…En su carácter de componente central del Sistema de Seguridad
Nacional, el nuevo Sistema Nacional de Inteligencia permitirá integrar las
inteligencias especializadas de la Administración Pública Federal,
incluyendo la generada por la Procuraduría General de la República, la
Policía Federal, las Fuerzas Armadas y el órgano de inteligencia civil del
Estado mexicano (Presidencia de la República, 2014, pág. 41).
Bajo este enfoque es posible apreciar que el diseño del modelo propuesto por la
administración 2012-2018 considera mayoritariamente al núcleo “duro” de la seguridad
nacional como generador de inteligencia, sin mencionar de manera explícita a la
sociedad civil, sector empresarial o Poder Legislativo y Judicial. Esta situación limitaría
los flujos de información, calidad del análisis y alances de la producción de inteligencia
nacional, generando la impresión de estar enfocado hacia la coyuntura, más que hacia
lo estratégico.
Otra aplicación que se da en el PSN a la inteligencia estratégica está asociada a las
Fuerzas Armadas, señalando que:
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
145
Para coadyuvar en el mantenimiento de la Seguridad Interior, las Fuerzas
Armadas continuarán realizando cuatro tipos de acciones: (1) operaciones
para reducir la violencia… (2) operaciones de erradicación intensiva en las
áreas de mayor cultivo de enervantes; (3) operaciones de intercepción,
para inhibir el tráfico de armas, drogas y personas; y (4) operaciones para
incrementar la seguridad de las instalaciones estratégicas nacionales.
Todas estas acciones serán sustentadas por el uso de inteligencia
estratégica, para evitar el empleo desproporcionado de la fuerza o
escenarios de confrontación que generen hechos violentos (Presidencia de
la República, 2014).
Este enfoque de inteligencia estratégica asociada al rol de las Fuerzas Armadas es
convergente con el planteamiento formulado por Capo y Duarte (2015), en el que,
derivado del estudio de caso en Guatemala sobre el rol militar en el combate contra el
crimen organizado en ese país, indican que:
En vez de enfocarse en el uso de armas y los avances tecnológicos
asociados, los militares pueden aplicar la inteligencia a problemas
sociales, de una manera que permita al ejército proteger a la población de
riesgos. Los militares podrían desarrollar inteligencia en áreas geográficas
de interés para el narcotráfico, mediante la obtención de un entendimiento
de los matices para analizar los deseos y necesidades sicológicas y
económicas de los pobladores. De esta manera los ejércitos de la región
podrían establecerse como jefes de los enclaves de gobierno en áreas
remotas de riesgo. Ellos obtendrían la información y conocimiento
necesarios para llevar ayuda y desarrollo a estas comunidades (Capo &
Duarte, 2015)
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
146
En el caso mexicano, dado el despliegue de las Fuerzas Armadas en todo el territorio
nacional, es evidente que por presencia y despliegue tendrían acceso a información
ajena a dependencias federales, y podría ser de gran utilidad para integrar al Sistema de
Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional insumos de información relacionados
con los cuatro campos del poder nacional, de acuerdo a las necesidades y competencias,
lo cual no sucede en la organización actual, pero se contempla en el modelo propuesto,
que integra la información nacional para la generación de inteligencia estratégica.
Adicionalmente se identificó que en el modelo actual existen instancias de la
Administración Pública Federal generadoras de inteligencia que se encuentran
focalizadas en su propio sector, como la Unidad de Inteligencia Epidemiológica y
Sanitaria de la Secretaría de Salud; la Dirección de Planeación e Inteligencia Sanitaria,
dependiente del Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria
(SENASICA) de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación; la Dirección General de Análisis y Prospectiva de la Secretaría de
Desarrollo Social; o la Unidad de Inteligencia de Inteligencia de Negocios de
PROMEXICO, la Coordinación General Operativa y de Investigación Ambiental de la
Procuraduría Federal de Protección Ambiental (PROFEPA), o la Dirección General de
Integración de Información Sectorial de la Secretaría de Turismo. Destaca el hecho que
ninguna de estas áreas se encuentre catalogada como instancia de seguridad nacional,
por lo que su integración a la producción de inteligencia estratégica nacional podría estar
vinculada, aunque posiblemente sean la referencia a las “inteligencias especializadas”
que señala el PSN.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
147
5.1. Conceptualización General Tomando en cuenta las características del funcionamiento actual de del Sistema de
Seguridad Nacional, del cual depende el Sistema Nacional de Inteligencia (figura 13), es
evidente que el paradigma está enfocado hacia una vertiente de fuerza y cumplimiento
de la ley, en el marco de lo establecido por la Ley de Seguridad Nacional, con escasas
referencias al concepto ampliado que considera el Reglamento para la Coordinación de
Acciones Ejecutivas en Materia de Seguridad Nacional.
Ilustración 13. Modelo del Sistema de Seguridad Nacional y del Sistema Nacional de Inteligencia. Fuente: Programa para la Seguridad Nacional 2014-2018
Derivado del análisis de este modelo, se identifica que el Sistema Nacional de
Inteligencia está subsumido en el Sistema de Seguridad Nacional, teniendo como centro
de gravedad el Consejo de Seguridad Nacional, al cual teóricamente ingresaría
inteligencia estratégica integrada mediante un proceso de fusión, oscilante en torno a las
dependencias que integran el Consejo de Seguridad Nacional, y que eventualmente
pudiera obtener información de entidades federativas, organismos constitucionales
autónomos, sociedad civil y ciudadanía, así como otras autoridades de la Administración
Pública Federal.
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148
Sobre este modelo, se considera que sería altamente funcional en una realidad en la que
la cultura de inteligencia estratégica para la seguridad nacional estuviera consolidada,
sin necesidad de hacer las puntualizaciones que se contemplan en la propuesta del
modelo.
Sin embargo, dada la incipiente cultura en inteligencia estratégica en México, es
necesario considerar las dimensiones política, espacial, conceptual y legal programática,
(figura 14) de las cuales se derivan procesos que involucran a distintos actores y los
articulan entre sí de una manera integral.
Ilustración 14. Modelo de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional. Fuente: Elaboración propia con base en entrevistas a productores y consumidores de inteligencia
Como se señaló en el capítulo 4, los insumos (figura 5) ocupan una parte importante, del
27% para la producción de inteligencia estratégica nacional, dentro de los cuales destaca
el nivel estratégico, considerado en la dimensión espacial y niveles de inteligencia, así
como el componente de tomadores de decisiones, que se aborda en la dimensión
política, considerando también a las entidades federativas.
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En cuanto a la visión general del sistema, que ocupa el 20%, las entrevistas arrojaron
que se integra principalmente con los códigos de Estado – Nación, contemplado en la
dimensión espacial, así como claridad de objetivos y marco normativo, considerados en
lo conceptual y político.
Por su parte los procesos registraron un 18%, destacando la integración, coordinación y
centralización, considerada en la dimensión política, a través del titular del Poder
Ejecutivo Federal, con apoyo del Consejo de Seguridad Nacional y los instrumentos
programáticos considerados, el Programa para la Seguridad Nacional, del cual se deriva
la Agenda Nacional de Riesgos.
Tomando como base el análisis de las entrevistas, en la dimensión política se considera
la relación entre Poderes de la Unión, destacando el rol del Titular del Poder Ejecutivo
Federal, al ser la figura que por mandato constitucional tiene la responsabilidad de
encabezar las tareas de seguridad nacional, al encabezar el Consejo de Seguridad
Nacional. Se resalta también el rol de los órdenes de gobierno como elementos
generadores de insumos, así como entes de coordinación.
Con relación a la dimensión legal – programática, se considera el marco jurídico, en
estrecha vinculación con la dimensión política, que impacta directamente a los
instrumentos programáticos vigentes, como el Programa para la Seguridad Nacional
(PSN), de carácter abierto, y la Agenda Nacional de Riesgos (ANR), de carácter cerrado.
Debe mencionarse también la vinculación de estos instrumentos con los campos del
poder nacional.
En la dimensión conceptual se considera un proceso de vinculación, en el marco de una
Comunidad de Inteligencia, que integre el conocimiento más representativo del
pensamiento nacional, e influya en los productos, procesos y niveles de inteligencia
nacional, considerando experiencias de otras latitudes, pero atendiendo a características
propias de la realidad mexicana.
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150
Finalmente, la dimensión espacial está armonizada con las cinco dimensiones de la
seguridad: nacional, binacional, regional, hemisférica e internacional, lo cual permite
fortalecer la vertiente estratégica de la inteligencia nacional, partiendo de la realidad
geopolítica mexicana.
5.1.1. Dimensión espacial Esta dimensión está asociada con los niveles de seguridad, adicionando también el
componente local. Se considera central que el Sistema de Inteligencia tenga como punto
de referencia un área de aplicación geográfica, que permita mayor precisión en la
generación de productos estratégicos, de acuerdo al espacio de interés, por lo que para
el modelo se consideran los siguientes componentes: 1) local; 2) nacional; 3) binacional;
4) regional; 5) hemisférico; y 6) internacional.
Como elemento primario en la generación de información, la esfera local sintetiza los
datos de los contextos municipales y estatales, en tanto insumos centrales para
identificar la dinámica de asimetrías, presiones, antagonismos y riesgos para la
seguridad, antes que generen un impacto mayor.
Seguido de lo local, la esfera nacional es la integración de los intereses (públicos y
privados), así como antagonismos generados en el seno de las 32 entidades federativas
y todo el territorio nacional, considerando también mar territorial, espacio aéreo, fronteras
e instalaciones estratégicas. Asimismo, esta esfera es la plataforma a través de la cual
se articulan los intereses locales con la racionalidad nacional, y puntos más allá de las
fronteras.
El componente binacional tiene especial relevancia, al enfocarse en la dinámica de los
intereses con quienes México comparte directamente una frontera. Por razones
históricas y geográficas, Estados Unidos es el principal país de atención; sin embargo,
Guatemala y Belice se concentran en la lógica binacional, en tanto Estados – Nación
vecinos con quienes se comparten más de 700 kilómetros de frontera al sur del país.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
151
Dentro de esta visión, también Cuba estaría considerado, por ubicarse dentro de los
países integrantes de las fronteras marítimas mexicanas.
Por su parte el componente regional, incluye una noción geográfica mayor que lo
binacional, al integrar las distintas racionalidades que interactúen. En el caso mexicano,
lo regional se expresaría de manera doble, al incluir al país, por ubicación, en la región
de América del Norte, junto con Canadá y Estados Unidos. También por criterios
territoriales, pero reforzados por vínculos lingüísticos, religiosos, históricos y culturales,
México forma parte de Centroamérica y el Caribe, con lo cual las dimensiones analíticas
para la generación de inteligencia estratégica tienen un mayor reto, en el que el
componente diplomático tiene un rol central.
Seguidamente, el enfoque hemisférico aglutina en su área de interés a todas las
naciones que integran el continente, por lo que técnicamente esta dimensión incluiría
desde la Patagonia hasta Groenlandia.
Finalmente, el componente internacional hace referencia al conjunto de naciones que
orbitan en el orden mundial, y con los que el país interactúa en base a tratados e
intereses comerciales, desde Asia hasta el Cono sur, pasando por Medio Oriente, Europa
y África, que en ocasiones por su lejanía podrían no ser considerados en el tablero de
intereses nacionales, pero que requiere ser visualizado, particularmente en un mundo
globalizado.
5.1.2. Dimensión conceptual En este apartado el modelo considera la inteligencia con cuatro componentes: 1)
productos; 2) Procesos; 3) Niveles; y 4) Nuevos conceptos, considerando un eje
transversal hacia los campos de poder e integrantes de lo que se propone sean los
integrantes de la Comunidad de inteligencia.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
152
Con relación a los productos, se propone que tomen como referencia lo establecido en
el Programa para la Seguridad Nacional, distinguiendo entre los temas estratégicos y los
coyunturales, así como los temas identificados en la Agenda Nacional de Riesgos.
Estos elementos permitirán la generación de productos “básico – descriptivos”, que
establezcan las características generales de cada uno de los temas o fenómenos de
interés nacional, mismos que se actualizarán de manera sistemática, en función de la
naturaleza de los fenómenos, que define la cantidad y velocidad con la que fluye la
información para mantener vigente, en lo que Kent (1948) llama etapa “periódica –
complementaria”, y sería la base para la generación de prospectiva, llamada por Kent
“evaluativo – especulativa”, visualizando posibles cursos de acción, escenarios y
pronósticos sobre el comportamiento, tendencia o desenlace de actores, fenómenos o
temas de interés para el Sistema.
Seguidamente a los productos, la dimensión conceptual también incorpora en los
procesos, a los dos actores involucrados: consumidores y productores de inteligencia,
que funcionan en una relación simbiótica, en la que la retroalimentación es central para
mantener el Sistema funcionando en óptimas condiciones. Debe reconocerse que la
retroalimentación es quizá el aspecto más complejo de los procesos, tanto por el diseño
institucional de las organizaciones de inteligencia como por la dinámica de las mismas,
lo cual en ocasiones limita que los productores puedan conocer la visión de los
consumidores con relación a las necesidades que cubren los productos.
En el caso de los productores, una de las mayores responsabilidades es apegarse a la
objetivad en las presentaciones a los consumidores, considerando los valores del Estado
– Nación, sobre las lógicas de grupo o filiaciones políticas, que en ocasiones pueden
generar sesgos y alterar el equilibrio en la funcionalidad del Sistema, limitando sus
capacidades y minimizando sus resultados.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
153
Corto plazo Largo plazoMediano plazo
Nacional o internacional
Local o regional
Local
Espacio
Tiempo
Intel. Optva.
Intel. Táctica
Intel. Estrat.
Para los consumidores, el modelo plantea cercanía completa con los productores, a fin
de contar con mayores elementos para entender la cultura de inteligencia nacional, así
como la naturaleza de productos básicos, lo cual fortalecería la retroalimentación,
comenzando por mecanismos de presentación y entrega de los productos, con el objetivo
de satisfacer en el consumidor el sentido de utilidad para el proceso de toma de
decisiones.
Otro de los componentes del concepto de inteligencia, se ubica en los niveles de acopio
y producción, correspondientes a distintos segmentos de atención en el tiempo y espacio,
distinguiendo entre lo operativo, táctico y estratégico (figura 15), que resulta fundamental
para que el Sistema cumpla con las expectativas de su función, siendo lo estratégico lo
prioritario, aunque paradójicamente lo más complejo, tanto por implicar mayor espacio
como tiempo de atención.
Ilustración 15. Niveles de inteligencia y relación tiempo/espacio Fuente: Elaboración propia con base en Kent (1948)
Cabe señalar que aun cuando asuntos de índole nacional puedan ser atendidos de
manera inmediata o coyuntural, ello no implica que su ámbito de funcionalidad dentro del
Sistema de Inteligencia Estratégica sea el operativo, ya que ello lo desequilibraría y
aceleraría la entropía de las otras dimensiones que interactúan.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
154
Otro de los componentes conceptuales son las nuevas categorías, que deben estar de
manera permanente en revisión y ajuste, para incorporar las apreciaciones más actuales.
Para el caso mexicano se proponen los siguientes términos:
- Fusión: surgió en Estados Unidos, como una de las conclusiones de la
Comisión para investigar al 9/11, que determinó la existencia de elementos de
información que hubieran podido generar una alerta preventiva, de haber
estado todos los datos “fusionados”, y no dispersos entre distintas agencias y
órdenes de gobierno. En el caso mexicano es evidente que, por el diseño
político – administrativo, el flujo de información municipal y estatal hacia el
orden federal tiene un camino atípico y no sistemático, que limita el alcance
estratégico. Bajo este enfoque la aplicación de este concepto podría ser una
alternativa para fortalecer el enfoque estratégico del sistema. - Adaptativo (figura 16): este término, empleado por Brockington (2012), y
mencionado en el capítulo 4, hace referencia a un tipo de inteligencia que
permite entender y generar productos para conflictos asimétricos y de IV
Generación, como se señala en el capítulo 1. De acuerdo a Beebe (2012) el
enfoque adaptativo presenta las siguientes características:
Características de los Sistemas Adaptativos
Complejos
Características de los Problemas Adaptativos
Complejos
¿Qué hacer?
Muchos objetos o “Agentes” interactuantes. El comportamiento de los agentes es afectado por la memoria o “retroalimentación”.
Frecuentemente múltiples actores o “Agentes”. Eventos pasados pueden afectar el comportamiento de los actores.
Definir los actores, factores y fuerzas. Usar la emperiencia para desarrollar una “línea base” o evaluación “descriptiva”.
Los Agentes pueden adaptar su comportamiento de acuerdo a su historia.
Los Actores pueden elegir adaptar su comportamiento basados en su entendimiento de eventos pasados.
Describe el contexto histórico de las cuestiones para todos los factores.
El sistema es abierto. El comportamiento de los actores y el sistema interactúan de tal manera que pueden ser afectados por fuerzas externas o exógenas.
Considerar fuerzas exógenas que podrían el resultado.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
155
Características de los Sistemas Adaptativos
Complejos
Características de los Problemas Adaptativos
Complejos
¿Qué hacer?
El sistema parece estar “vivo” y actúa de una manera no trivial y complicada.
Los actores están constantemente interactuando y adaptándose en maneras complicadas.
Considerar tantas permutaciones (dinamismo) multifactoraiels como sea posible. Preguntar que podría cambiar la dinámica actual del sistema.
El sistema exhibe fenómenos emergentes que son generalmente sorpresivos, y pueden ser extremos. Los fenómenos
Los actores pueden exhibir un comportamiento sorpresivo que no puede ser predecido simplemente por conocer las propiedades de los mismos actores.
Considerar la variación interna dentro de los factores. Preguntar cuál podría ser el cambio del comportamiento actual de los factores.
Los fenómenos emergentes típicamente surgen en ausencia de un control central.
No hay controlador central del comportamiento de los actores.
Evitar asumir una dirección centralizada. Negociar con el menor número de actores posibles.
El sistema muestra una complicada mezcla de comportamiento ordenado y desordenado.
A veces, los actores aparentan operar en la base de normas predecibles; en otras ocasiones no.
Cambiar asunciones analíticas, implícitas o explícitas, basadas en modelos de actores racionales.
Ilustración 16. Características de los sistemas y problemas adaptativos complejos.
Fuente: (Miller Beebe & George, 2012)
Resulta evidente que los términos señalados anteriormente requieren una versión propia
y adecuada para la realidad nacional, para lo que es necesario que la Comunidad de
Inteligencia, último componente de la dimensión conceptual, revise, adapte, actualice y
genere categorías propias para la inteligencia nacional.
De esta manera, la comunidad de inteligencia estaría integrada por académicos,
responsables de la orientación conceptual y doctrinaria, de una manera formal y
específica. Esta orientación sería en estrecha comunicación con los servidores públicos
de los tres órdenes de gobierno, para lo cual el gobierno federal tendría las facultades
de gestión y coordinación con elementos de la sociedad civil, quienes serían aportarían
los principales elementos de atención para la comunidad.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
156
Adicionalmente la participación de los científicos resultará central para el desarrollo de
algoritmos especializados para la medición del impacto de los temas identificados en la
Agenda Nacional de Riesgos, así como incorporación de elementos tecnológicos o
desarrollo de proyectos coordinados entre entidades y órdenes de gobierno, así como
otros países.
5.1.3. Dimensión política Esta dimensión es quizá la de mayor relevancia dentro del modelo, al integrar a los tres
Poderes de la Unión: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Sin embargo, es también quizá la
que presente mayores desafíos, ya que se percibe en la esfera política una lejanía con
los conceptos de inteligencia y seguridad nacional.
En el caso del Poder Ejecutivo Federal, es la instancia a la que legalmente corresponde
dictar la Política en Materia de Seguridad Nacional, y de manera vinculada de
inteligencia, por lo que le corresponde encabezar el sistema, en coordinación con las
entidades federativas, que de acuerdo a lo que se planteó en el capítulo 4, forman parte
de los principales insumos para el Sistema.
En complemento, la coordinación considera también la participación del Poder
Legislativo, que se suma en específico a través de la Comisión Bicameral de Seguridad
Nacional, pero cuenta con un gran potencial a través de las demás comisiones que
representan las distintas expresiones del Poder Nacional, además de ser el foro natural
de representación de la sociedad mexicana.
Por otra parte, el Poder Judicial tiene especial relevancia en el marco del Sistema, en
tanto ente con las capacidades de generar equilibrios mediante la impartición de justicia
y consolidación de un Estado de Derecho que genere las condiciones para la estabilidad
y desarrollo. En este contexto debe destacarse también el reto que implica la aplicación
del Sistema de Justicia Penal, que se encuentra actualmente en un proceso de transición
hacia un nuevo paradigma, que en el cambio ha generado un amplio espectro de
incertidumbre.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
157
Como parte de la interacción entre el Poder Ejecutivo y Poder Judicial, el marco jurídico
tendría un impacto transversal en el sistema, al ser el nodo responsable de la generar la
regulación de todo el sistema, lo que mostraría un sistema autoregulado o autopoiético,
en los términos planteados por Luhmann. Esto representaría que mientras más amplitud
se logre en el espectro de elementos dentro del sistema, la estabilidad, construida
mediante el marco legal, tendría mayor solidez.
Dentro del modelo, se considera que un punto de convergencia y fortalecimiento de la
coordinación entre órdenes de gobierno y poderes es la profesionalización de los
servicios de inteligencia, ya que se requiere una plataforma de “conocimiento común”,
que podría generarse en el seno de la comunidad de inteligencia.
La dimensión política considera también, dentro de uno de sus nodos, las relaciones
cívico – militares, aún en desarrollo, y que pasa también por el marco jurídico, al necesitar
una plataforma mínima de diálogo y entendimiento entre componentes del Estado
mexicano, que, por la historia nacional del último siglo, aún tienen un gran potencial de
desarrollo.
5.1.4. Dimensión Programática Otro de los elementos derivados del marco jurídico dentro del Sistema, es el
establecimiento de la dimensión legal – programática, que da soporte legal a todas las
actividades de los entes articulados dentro del sistema, así como coordinación de
instrumentos de planeación, como son el Plan Nacional de Desarrollo, Agenda Nacional
de Riesgos y Programa para la Seguridad Nacional, que aun cuando actualmente no se
encuentra atado al ejercicio presupuestal, implica el ejercicio de recursos públicos, y
debería ser considerado el destino de recursos para proyectos específicos de carácter
estratégicos para la seguridad nacional, como el resguardo de fronteras (terrestre,
aéreas y marítimas), cuidado de instalaciones estratégicas y atención a recursos
naturales y suficiencia energética, que involucren la concurrencia de los cuatro campos
del Poder Nacional, y éstos a su vez se vinculen a la comunidad de inteligencia, ya
descrita anteriormente.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
158
Dentro de esta dimensión legal programática se estima que el Consejo de Seguridad
Nacional es, mientras no exista una regulación específica y órgano colegiado de alto
nivel sobre inteligencia, la instancia más apropiada para que el modelo de inteligencia
estratégica para la seguridad nacional inicie las tareas de modernización.
Como un primer paso se considera que la tarea prioritaria sería un iniciativa del titular del
Poder Ejecutivo Federal para profesionalización permanente de los mandos medios y
superiores relacionados con temas asociados al seguimiento de la Agenda Nacional de
Riesgos en los tres órdenes de gobierno, así como Poder Legislativo y Ejecutivo, para
generar un diagnóstico que identifique ventanas de oportunidad y vulnerabilidad en el
Sistema de Seguridad Nacional, lo que permitiría elaborar el marco jurídico aplicable a
la inteligencia estratégica.
Derivado del diagnóstico, también sería posible iniciar un proceso de institucionalización
de los procesos de interacción entre los distintos actores de los campos del Poder
Nacional, que actualmente se generan, en algunos casos de manera informal, para ir
integrando mecanismos de diálogo entre civiles, militares, órdenes de gobierno y poderes
públicos.
Se considera también que administrativamente la estructura actual existente tendría que
considerar la creación de una Comisión Nacional de Inteligencia, adscrita a la
Presidencia de la República, a fin de coordinar los esfuerzos nacionales en el Poder
Ejecutivo Federal, entidades federativas y municipios, además de los Poderes Legislativo
y Judicial. De manera simultánea el establecimiento de áreas de inteligencia estratégica,
o con las funciones de ella, en todas las dependencias de la administración pública
federal, sería altamente recomendable.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
159
6. Elementos para implementación del modelo Se considera un horizonte de tiempo de seis años, en el que se incluyan modificaciones
legales con sus respectivos reglamentos, ampliaciones presupuestarias, reestructura de
las funciones de las dependencias de la Administración Pública Federal, estados y
municipios, además de fomentar una mayor interacción entre poderes de la Unión,
especialmente con el Poder Legislativo.
La consolidación del sistema deberá ir acompañada de una comunidad de inteligencia,
que acompañaría el proceso de reforma y consolidación, mediante la participación de
centros académicos, grupos de la sociedad civil y el sector empresarial, que darían
seguimiento y evaluarían los avances alcanzados a nivel nacional, proponiendo
esquemas de ajuste y mejora en caso de que se identifiquen rezagos estructurales en la
implementación del Sistema y sus resultados.
En esta perspectiva, y derivado del análisis de las entrevistas realizadas para la presente
investigación, se considera que, con el ajuste de insumos, visión general y procesos del
Sistema, articulados mediante una agenda específica, sería posible integrar, fortalecer y
consolidar el Sistema en México.
Se considera que en primer término es necesario integrar una Agenda de Inteligencia
estratégica, que correspondería a la dimensión espacial del modelo propuesto (figura
14), articulada con la dimensión conceptual, que permitiría a través de la comunidad de
inteligencia, la profesionalización y especialización permanente de los miembros del
Sistema de Inteligencia Estratégica.
Para lograr la consolidación del sistema se han identificado los principales componentes
que es necesario considerar, y se encuentran considerados en el modelo propuesto, así
como nodos articuladores (ilustración 17), que darían viabilidad al modelo.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
160
Ilustración 17. Principales categorías a considerar para consolidar el Sistema de Inteligencia Estratégica.
Fuente: Elaboración propia con base al análisis de entrevistas a productores y consumidores de inteligencia.
La dimensión legal programática aportaría a la Agenda de Inteligencia Estratégica,
mediante la Agenda Nacional de Riesgos y el Programa para la Seguridad Nacional los
riesgos a la seguridad nacional que deben ser considerados, mediante el acopio de
información permanente generada por las entidades federativas (dimensión espacial y
política).
Por otra parte, los procesos de coordinación, centralización e integración serían
realizados por el Poder Ejecutivo Federal, mediante objetivos claros derivados de la
Agenda de Inteligencia Estratégica, en las dimensiones política y conceptual, que
permitiría, mediante la claridad de objetivos y conocimiento de la agenda fortalecer los
intereses nacionales (representados en el Estado – Nación). Para ello el acercamiento
entre tomadores de decisiones y productores de inteligencia se visualiza indispensable,
como se señala en la dimensión conceptual del modelo respecto a los procesos.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
161
Para impulsar el fortalecimiento del modelo (figura 14), así como categorías asociadas
(figura 16), se considera necesario realizar ajustes en la estructura administrativa
federal, proponiendo la creación de una Secretaría de Inteligencia Estratégica, cuyo
titular será nombrado directamente por el Presidente de la República y deberá ser civil,
limitando la participación de miembros en activo de las Fuerzas Armadas o cuerpos de
policía, similar al modelo del Ecuador con el que se constituye la Secretaría Nacional de
Inteligencia, que de acuerdo a su ley de creación (2009):
…es una entidad de derecho público con independencia administrativa y
financiera, con personalidad jurídica, responsable del Sistema Nacional
de Inteligencia (Gobierno Nacional).
Esta nueva Secretaría de Inteligencia Estratégica en México, tendría como tarea integrar
el sistema nacional en un lapso de seis años, dedicando los dos primeros a la mejora de
insumos que alimenten al Sistema, para estar en condiciones de promover el mismo
entre todos los usuarios, de manera que se logre homologar una visión general del
Sistema, con una duración estimada de otros dos años, que sentarían las bases para el
proceso de consolidación, enfocado hacia los procesos.
6.1. Mejora de Insumos
Uno de los principales retos identificados de la nueva entidad responsable de integrar y
promover la inteligencia estratégica, será la mejora de insumos para producción nacional.
Para ello se identifica la necesidad de articular la agenda de inteligencia estratégica con
información permanente generada por entidades federativas, municipios y gabinete
federal, más allá del “núcleo duro” de la seguridad nacional. Al respecto se recomienda
aprovechar la estructura del Consejo de Seguridad Nacional y los procedimientos
establecidos en el marco normativo, como la elaboración del Programa para la Seguridad
Nacional (PSN), como un instrumento de mayor precisión y visión sobre la realidad
nacional.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
162
Para ello se propone que en las sesiones de los Grupos de Coordinación Operativa se
formulen diagnósticos por entidad federativa, detallados a nivel municipal, que funcionen
como insumos para la elaboración del PSN, a ser revisados de manera semestral,
teniendo como objetivo el mantenimiento de la gobernabilidad, en los términos
planteados por Alcántara (1995), como se comentó en el capítulo 4.
La categoría de empresas resulta central en la mejora de insumos, particularmente para
la atención y solución de problemas complejos, de origen mayoritario en las entidades
federativas. Este tema quizá sea uno de los que presenten más desafíos en la
construcción de la relación y balance de la misma, particularmente por la interacción de
los ámbitos público y privado, que es necesario integrar bajo un enfoque sistémico a la
producción de inteligencia estratégica nacional.
Como nodo de articulación (ilustración 18) en los insumos se identifica la cantidad de
información que fluye al sistema, que en la era de las redes sociales puede
sobredimensionar las capacidades existentes, significando un reto para elevar la calidad
de los productos de inteligencia estratégica en base al análisis.
Ilustración 18. Principales categorías a considerar para la mejora de insumos dentro del Sistema de Inteligencia Estratégica. Fuente: Elaboración propia con base al análisis de entrevistas a productores y consumidores de
inteligencia.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
163
Desde esta perspectiva la categoría cantidad de información, visualizada como nodo,
sería un concepto autorreferido, que de acuerdo a Luhman (Corsi, 1996) se caracteriza
por:
…el hecho de que existen sistemas que se refieren a sí mismos mediante
cada una de sus operaciones…se trata de sistemas (orgánicos, psíquicos
y sociales) que pueden observar la realidad sólo mediante el
autocontacto. Se presenta la autorreferencia cuando la operación de
observación está incluida en lo que se indica, es decir, cuando la
observación indica algo a lo que pertenece (Corsi, 1996).
De esta manera la autorreferencia sería apreciada tanto por la generación implícita del
análisis en la cantidad de información, como por la relación con las fuentes, alimentadas
principalmente por información espontánea e información programada. Al respecto
resalta que la información programada tenga menor presencia y cercanía con las fuentes
que la información espontánea, ya que de acuerdo a Matus (2008):
Las señales de alarma del sistema político son inversamente
proporcionales a la importancia de los problemas. Los problemas menores
son ruidosos y molestan persistentemente, llaman de inmediato la
atención del gobernante y de la prensa. En cambio, los grandes problemas
ceban en silencio su bomba de tiempo. Lo que va silenciosamente mal,
pasa desapercibido a pesar de su trascendencia (Matus, 2008).
De esta manera uno de los retos para el fortalecimiento de los insumos será articular las
fuentes suficientes para garantizar que la información espontánea ingrese al Sistema de
Inteligencia Estratégica y sea dimensionada en su justo valor, evitando el impacto
negativo de la Ley Weber-Fechner, que de acuerdo a Thaler (2015):
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
164
Esta ley afirma que las diferencias mínimas perceptibles de cualquier
variable son directamente proporcionales a la magnitud de dicha variable.
Si, por ejemplo, gano 100 gramos de peso, no lo noto en absoluto, pero si
estoy comprando especias la diferencia entre 100 y 200 gramos es
perfectamente obvia. Los sicólogos se refieren a estas diferencias
mínimas perceptibles como DMP (Thaler, 2015).
Al respecto, podría parecer entendible que información generada en municipios o
estados del país pase desapercibida en el contexto de una Agenda Nacional de Riesgos
por la gran cantidad de información disponible, y más si surge de manera espontánea.
Sin embargo, la integración del análisis y validación con niveles operativos puede hacer
de las Diferencias Mínimas Perceptibles un insumo de gran valor para la producción de
inteligencia estratégica nacional, que sería otros de los desafíos para la consolidación
del modelo.
6.2. Fortalecimiento de la Visión General
Otro de los elementos identificados como centrales para la consolidación del Sistema de
Inteligencia Estratégica es la visión general, la cual es altamente sugerible sea
compartida por los integrantes.
Como categoría de mayor relevancia destaca el Estado – Nación, de orden democrático,
vinculado indirectamente (ilustración 19) con la claridad de objetivos nacionales
(permanentes y actuales), lo cual permitiría que todos los generadores de insumos,
abordados en el apartado anterior, partieran de una unidad de objetivo que apoyaría a
los tomadores de decisiones.
Para el fortalecimiento del sistema se identifica el marco normativo como una de las
categorías centrales, cubriendo la insuficiencia normativa detectada, que impacta
directamente en la Agenda de Inteligencia Estratégica, que se ve presionada en su
integración al existir un marco legal que requiere ser puntualizado para establecer
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
165
controles legales que legitimen la acción de inteligencia, permitiendo visualizar su valor
a través de la anticipación a riesgos y amenazas.
Ilustración 19. Principales categorías para considerar para el fortalecimiento de la Visión General dentro del Sistema de Inteligencia Estratégica.
Fuente: Elaboración propia con base al análisis de entrevistas a productores y consumidores de inteligencia.
Se considera que mediante un marco normativo es posible que la compartimentación y
especialización se configuren como los elementos ideales para que el sistema de
inteligencia se consolide y sirva a los objetivos nacionales. Esto permitiría que insumos
gubernamentales, ajenos al “núcleo duro” de la seguridad nacional puedan participar con
información especializada, manteniendo la reserva y confidencialidad de los temas a
través de la compartimentación de la información y participación de las dependencias.
De manera complementaria se requiere desarrollar y fortalecer la profesionalización,
mediante un acercamiento más directo con los ciudadanos y medios de comunicación,
ya que ello permitiría incidir directamente, a través de la comunidad de inteligencia, en
ampliar la visión general del concepto de inteligencia para todos los participantes del
sistema, desmitificando su naturaleza y homologando la visión en el ámbito de las
atribuciones y competencias legales de cada uno de los participantes, que permitiría
fortalecer los procesos, como se revisará en el apartado siguiente.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
166
6.3. Mejora de procesos Dentro de la mejora de procesos se identifican dos niveles de atención, integrando en el
primero de ellos la centralización y tomadores de decisiones, para seguir en un segundo
nivel con la integración, especialización y priorización (ilustración 20).
Ilustración 20. Principales categorías para considerar para el fortalecimiento de la mejora de procesos dentro del Sistema de Inteligencia Estratégica.
Fuente: Elaboración propia con base al análisis de entrevistas a productores y consumidores de inteligencia.
Se identificaron también otros elementos, algunos de ellos considerados nodos con
menor incidencia o aislados, pero de alta relevancia en la mejora de los procesos en el
mediano plazo.
El modelo consideraría el proceso de centralización como uno de los más relevantes,
tanto por facultades legales de la inteligencia para la seguridad nacional, como por
capacidades técnicas, profesionalización y desarrollo de los servicios de inteligencia.
Debe recalcarse que para el óptimo funcionamiento del sistema los mecanismos de
control y supervisión deben balancear al proceso de centralización, alimentado también
por un ejercicio de coordinación (en el que participen entidades federativas, municipios,
iniciativa privada y comunidad de inteligencia), basada en el conocimiento de la agenda.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
167
Esta centralización se encuentra identificada con tres de los cuatro campos del poder
nacional (económico, político y sociocultural), considerando que lo relacionado con el
campo de poder militar podría ser alimentado mediante los procesos de coordinación.
El proceso de integración tendrá como referentes la priorización (de temas y productos)
requeridos por los tomadores de decisiones, en teoría inspirados por un sentido práctico
y en función de un enfoque prospectivo, ya que de acuerdo a Thaler (2015):
Un hallazgo fundamental de investigación sobre este tema es que
tenemos más autocontrol en relación con el futuro que con el presente
(Thaler, 2015).
De acuerdo con este postulado el enfoque de futuro, aportado por la visión estratégica,
daría al Sistema de Inteligencia Nacional mayor efectividad, además de permitir que la
vertiente de especialización fortalezca los procesos del sistema y la descentralización, al
incorporar múltiples perspectivas y disciplinas de estudio, además de considerar a las
fuentes abiertas como un componente no vinculado pero de gran impacto para el
sistema, al dotar los procesos de todos los integrantes del mismo punto de partida con
relación a las fuentes.
Resalta también el rol de las fuentes cerradas, como un recurso disponible, pero de
menor accesibilidad, y que en el marco de un Sistema de Inteligencia Estratégica se
deberá considerar mayoritariamente como acceso a financiamiento de investigaciones
científicas y tecnológicas, de cualquiera de los campos de conocimiento que sean del
interés nacional, que en el mediano y largo plazo puedan contribuir al mantenimiento y
logro de los objetivos del país. Este tema podría generar cierta controversia por las
interpretaciones que podrían tener los tomadores de decisiones sobre su uso; sin
embargo, la ponderación con otros elementos considerados en los insumos podría
derivar en la reducción de perspectivas de las fuentes cerradas como componente de la
inteligencia como actividad, para dar paso al enfoque de conocimiento.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
168
El seguimiento diario es uno de los aspectos que podría tener más incidencia en la
mejora de los procesos, y posiblemente sea uno de los principales desafíos por la
multiplicidad de temas en la agenda y abundantes volúmenes de información, además
del enfoque estratégico del sistema, lo cual podría parecer estima que en el contexto del
seguimiento cotidiano es posible ponderar con mayor precisión los Factores
Supuestamente Irrelevantes (FSI), que cobran auge desde la visión de Thales (2015),
quien señala que:
Buena parte de los trabajos que he realizado…se han dedicado a
demostrar que los FSI son de hecho muy relevantes a la hora de predecir
el comportamiento (Thaler, 2015).
Finalmente resalta la figura del CISEN, como ente civil responsable de la generación de
inteligencia nacional. Al respecto, es evidente que el sistema debe estar en todo
momento bajo el control civil, y como ya se ha señalado, con la participación de las
Fuerzas Armadas.
Como segunda reflexión de la titularidad civil en la conducción del Sistema de Inteligencia
Estratégica para la seguridad nacional debe considerarse que la creación de una
Secretaría ad hoc, como ya se mencionó, no implica la desaparición del CISEN, que
seguiría existiendo en tanto órgano de inteligencia de la Secretaría de Gobernación, en
coexistencia con las áreas de inteligencia ya existentes en las dependencias que integran
el “núcleo duro” de la seguridad nacional, así como las que se han creado en otras
dependencias, ya señaladas, más las que surjan en el seno de la Administración Pública
Federal.
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Conclusiones
Como puede apreciarse en el capítulo 1, los antecedentes de los Sistemas de
Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional han estado presentes en diferentes
culturas, desde oriente hasta occidente, a lo largo de la historia, tanto en la antigua China
como en la Revolución Industrial
Es evidente que con la evolución del Estado – Nación la necesidad de contar con
servicios de inteligencia, asociados a una perspectiva estratégica, cobró mayor
relevancia en distintas latitudes para enfrentar a problemáticas complejas, asociadas
siempre a conflictos armados, mostrando momentos emblemáticos en Europa y Estados
Unidos en el marco de la Segunda Guerra Mundial y Guerra Fría, que sirvió de contexto
para que en América Latina la inteligencia jugara un papel central para llevar al poder
por la vía armada a 2 gobierno, que modificaron la geopolítica de América Latina, y
cambiaron la correlación de fuerzas en el continente: Cuba y El Salvador.
En el caso mexicano los antecedentes del Sistemas de Inteligencia muestran su
funcionamiento cuando se aplican en el contexto técnico y bajo una lógica estratégica,
más allá de mitos, creencias, prejuicios, o desconocimiento de la inteligencia, como lo
muestra la historia nacional en los últimos 100 años.
Bajo este contexto resulta entendible registrar en la etapa del gobierno constitucionalista
los primeros antecedentes de la función de inteligencia nacional en un contexto
democrático, que sirvieron de base para el desarrollo de capacidades en la materia, que
al igual que en otros países, lo hicieron siempre en estrecha vinculación con las Fuerzas
Armadas.
Debe señalarse también que en el diseño del sistema de inteligencia en México, se
aprecia la influencia conceptual de Sherman Kent, lo cual resulta entendible por los
vínculos con las agencias estadounidenses, que se reforzaron a partir de la década de
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1960, tanto por el período de la Guerra Fría, como mayor estabilidad del Sistema Político
Mexicano, que permitió el inicio de la profesionalización de los servicios de inteligencia
nacionales, así como menor dependencia del componente militar y mayor desarrollo de
capacidades civiles.
Sobre la evolución del concepto de inteligencia en México, debe señalarse que ha
registrado un avance atípico, que contuvo su desarrollo hasta finales del siglo XX, donde
registro una notoria apertura, desde el nivel central, tras la mediatización del conflicto
zapatista en Chiapas y contención de la vía armada para su atención y solución,
mostrando que el paradigma tradicional había llegado a una fase de agotamiento.
Esta fase coincidió con la alternancia en la Presidencia de la República, motivando un
repliegue de la apertura iniciada, aunque también implicó que por primera vez en la
historia se pusiera a debate la funcionalidad, existencia y misiones del órgano civil de
inteligencia del Estado Mexicano, que derivó en la continuidad de la mayoría de sus
taras, además de impulsar un marco regulatorio amplio, en temas de seguridad nacional,
quedando como asignatura pendiente la creación de una ley específica para las tareas
de inteligencia.
Se considera también que parte de las restricciones para el desarrollo conceptual de
inteligencia han motivado que haya poca teorización a nivel nacional, lo cual deriva en
confusiones sobre los tipos y niveles de inteligencia, concentrando los esfuerzos en el
corto plazo
En el contexto estatal se identificaron capacidades y conceptualización basada en la
experiencia personal y relaciones de los tomadores de decisiones en turno, apoyados
normalmente por capacidades federales, que aún permanecen sin un pleno desarrollo
conceptual, mostrando profundas asimetrías, además de un uso de corto plazo de los
recursos de inteligencia.
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Bajo este enfoque se identifica que la conceptualización de inteligencia nacional no ha
logrado estar presente en todos los campo de del poder nacional, durante los últimos 50
años, limitando su alcance, potencial y resultados, al circunscribirla mayoritariamente al
ámbito de seguridad nacional, bajo un enfoque tradicional, sumamente estrecho, al
vincularlo casi exclusivamente con las Fuerzas Armadas y el órgano de inteligencia civil
para la seguridad nacional, sin considerar el espectro amplio de la administración pública
federal, estatal y municipal, además de la sociedad civil y sector empresarial, que en el
marco de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC´s), se han
transformado en importantes generadores de datos.
Las últimas tres décadas de la inteligencia en México muestran un creciente desafío para
el Sistema de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional, que para 1997 se
encontraban focalizados en la agenda de subversión, tanto por los movimientos sociales
armados en Chiapas y Guerrero, como por un tratamiento más mediático que militar por
parte de los grupos insurgentes.
Para el año 2007 la amenaza de los grupos subversivos se habría reducido para dar pie
a la agenda de seguridad pública en el país, que iniciaba los síntomas de violencia y
disputa criminal que han permanecido por más de una década, haciendo evidente la
necesidad de contar con un Sistema de Inteligencia Estratégica sólido, presente en todo
el país, para el mantenimiento y preservación de la Seguridad Nacional.
Al 2017 se mantiene el desafío de la agenda criminal con gran vigencia, a lo cual se
suma la necesidad de contener, acotar y prevenir los esquemas de corrupción
institucional, que son una de las más graves amenazas para la seguridad del país, al
estar presentes en prácticamente todos los órdenes de gobierno, Poderes del Estado,
empresas y algunos elementos de la sociedad civil.
Se identifica que la articulación completa de un sistema de inteligencia estratégica sería
una de las herramientas más deseables para la atención de las dos principales
amenazas nacionales más visibles a la fecha: delincuencia y corrupción.
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Para que funcione, debe considerarse que el sistema implica la aplicación plena del
concepto planteado por Kent, sumado a las aportaciones conceptuales actuales de
inteligencia adaptativa, de fusión y por objetivos, en todo el territorio nacional, bajo el
modelo político administrativo vigente, que incluye necesariamente a las entidades
federativas y municipios, bajo un diseño que, manteniendo su autonomía, los incluya a
la producción de inteligencia estratégica nacional.
Bajo esta lógica uno de los principales retos es la generación de una cultura de
inteligencia estratégica en el campo de poder político, que con ayuda del campo de poder
militar puede reducir la curva de aprendizaje y generar su propia conceptualización,
considerando un sentido amplio, más allá de lógicas de partido, sino bajo un enfoque de
Estado – Nación.
Se considera que actualmente en México existen, institucional y doctrinalmente los
fundamentos para el diseño y construcción del Sistema de Inteligencia Estratégica,
siendo tarea pendiente implementarlo, considerando un horizonte de tiempo de 10 años
con trabajo permanente en campo y gabinete por parte de los operadores.
Para ello es necesario claridad en los conceptos asociados, destacando el de
información como uno de ellos, al proveer el insumo central del Sistema, considerando
que en el marco del Siglo XXI el caudal de información disponible, de manera abierta,
suele ser de gran espectro, por lo que se requiere tener claridad del tipo de datos,
periodicidad y actualización de los mismos, así como integración a una agenda nacional
que permita transformarse en parte de los productos de inteligencia para la seguridad
nacional, lo cual se visualiza complicado por la reticencia en algunos tomadores de
decisiones a implementar acciones o revisar políticas públicas basados en evidencia.
El concepto de sistema se considera tan relevante como poco explorado en la integración
de la inteligencia estratégica nacional. Su dimensionamiento y aplicación en el campo de
poder político permitiría ampliar la visión nacional de inteligencia, así como horizontes de
aplicación del proceso de toma de decisiones.
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173
A la fecha se considera que el Sistema de Planeación Democrática es un antecedente
que puede aportar insumos relevantes para el Sistema de Inteligencia Estratégica, pero
que requiere ser transformado integralmente para articular las capacidades nacionales
hacia la producción de inteligencia estratégica, lo cual podría resultar complejo por la
multiplicidad de visiones políticas; sin embargo, incluir el tema en una “Agenda Mínima
de Gobierno” para la administración 2018 – 2024, podría ser la base para iniciar la
transformación y consolidación de la inteligencia nacional.
Otro de los elementos a incorporar en la conceptualización es el de Guerra, que a nivel
interno en México retomo vigencia a partir del 2007, en lo que se llamó “Guerra contra el
Crimen Organizado”, que ha implicado un desafío permanente para la arquitectura de
seguridad del Estado Mexicano, siendo insuficiente para contener las manifestaciones
criminales, que se despliegan bajo el concepto de conflicto asimétrico, en el que la
irregularidad de fuerzas y atomización de las mismas representa una ventaja para el
bando criminal, que podría ser acotada con la aplicación de la inteligencia estratégica.
La expresión que conceptualmente se considera más acabada para articular a la
inteligencia nacional la teorización bélica, es la Guerra de IV Generación, como un nuevo
tipo de conflicto en el que los paradigmas tradicionales Estado céntricos son rebasados,
por esquemas de alta complejidad, en el que características de la sociedad
contemporánea como la diversidad, transitoriedad y novedad son permanentes, además
de la falta de definición de un enemigo específico, así como uso dual de objetos
convencionales, como armas.
Bajo este referente, se estima también que otro de los conceptos centrales, como el
poder, es central para articular del modelo de inteligencia estratégica nacional, al
considerar que el poder, en sus distintas expresiones dentro de los cuatro campos del
poder nacional, es uno de los centros de gravedad de la inteligencia nacional, tanto por
su capacidad generadora como destructora.
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Sobre el concepto del Estado, se considera que uno de los más importantes, al ser
mantenimiento, fortalecimiento y expansión, el principal objetivo de la inteligencia
estratégica nacional, para la cual se requiere una visión ampliada e integradora, que
anteponga los valores nacionales como referentes máximos, más allá de afinidades
políticas o ideológicas. Actualmente se estima que el momento nacional se encuentra
distante de la consolidación del concepto de Estado – Nación dentro del siglo XXI, pero
es justamente esta situación la que puede transformarse como una ventana de
oportunidad para lograr la unidad, cohesión y consenso al interior del país, a favor del
Estado mexicano.
Por otra parte, se identifica que el componente de gobierno percibe a la inteligencia en
su vertiente táctico – operativa, de manera fragmentada, y bajo un enfoque centralizado,
por lo que es necesario construir un nuevo paradigma hacia un enfoque sistémico,
estratégico e integral, con la participación de todos los órdenes y componentes del
Estado – Nación. Para ello se considera que es necesario modificar el paradigma vigente,
siendo responsabilidad del Poder Ejecutivo Federal, que tiene como instrumento las
dependencias que integran la Administración Pública Federal, en específico el Consejo
de Seguridad Nacional (CSN), que ha registrado poca actividad, al parecer la mínima
legal, desde su creación.
Esta escasa actividad del CSN puede explicarse por la falta de cultura en el país sobre
seguridad nacional, asociando el concepto con los temas “duros”, sin visualizar el
enfoque ampliado que los riesgos y amenazas actuales implican, además de una falta
de integración de los campos del poder nacional, en el que cada uno de los campos
pareciera preferir no interactuar con los demás a cambio de una relativa autonomía en
su campo específico, quedando la relación en la participación mínima de los distintos
componentes del poder nacional.
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175
Bajo esta perspectiva se identifica que, aun cuando a partir del 2005 se cuenta con un
marco legal mínimo de seguridad nacional e inteligencia, todavía están pendientes
grandes temas nacionales, como la participación específica de entidades federativas y
municipios, estableciendo responsabilidades y derechos para todos los participantes del
sistema de seguridad nacional, además de conceptualizar los niveles de seguridad:
pública, ciudadana, interior y nacional. Adicionalmente es ideal contar con una Ley
General de Inteligencia Nacional, en la que se regule la existencia de órganos de
inteligencia estatales y municipales, así como la producción de inteligencia estatal como
insumo al sistema nacional, y replicante para los gobiernos municipales.
En este marco legal se podría considerar el aspecto doctrinario, en el que la Iniciativa
Privada, la sociedad civil y academia podrían contar con un espacio para su desarrollo e
integración, en la medida de sus capacidades y necesidades.
Dentro del mismo marco legal, se considera que una Ley de Defensa Nacional y Fuerzas
Armadas sería de gran utilidad para establecer la participación de las Fuerzas Armadas
en la generación de inteligencia estratégica, así como mecanismos de sistematización
de la experiencia acumulada para su réplica e interacción con instancias civiles,
gubernamentales y no gubernamentales, nacionales.
Se considera también que el Reglamento para la Coordinación de Acciones Ejecutivas
en Materia de Seguridad Nacional debe ser evaluado para dar paso a un documento
legal menos doctrinario y más operativo, que se enfoque hacia componentes estratégicos
y dinamismo del Consejo de Seguridad Nacional y la relación con la Comisión Bicameral
de Seguridad Nacional, que actualmente se encuentra con una interacción mínima, en
detrimento de la cultura de seguridad nacional e inteligencia en México.
Con relación al Programa para la Seguridad Nacional, es necesario ajustar su aplicación
y temporalidad, para no limitar su ámbito de acción a la lógica sexenal, o bien establecer
criterios para permanencia de elementos transversales. Asimismo, se recomienda que
los objetivos de este programa y el cumplimiento de los mismos estuvieran vinculados a
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176
presupuesto, y fueran evaluados y auditados periódicamente por la Comisión Bicameral
de Seguridad Nacional, considerando la emisión de alertas y sanciones, que consideren
incluso la remoción de funcionarios en caso de un mal uso de recursos públicos o
incumplimiento evidente de las metas y objetivos considerados.
Sobre las teorías de inteligencia aplicables en México, la revisión del estado del arte
arroja estudios recientes de aportación relevante, surgidas desde el contexto académico,
con la participación de enfoques teóricos y prácticos. Previo a los estudios revisados, se
identifica una “importación práctica”, en el gobierno federal, de los conceptos formulados
por Kent a mediados de la segunda mitad del Siglo XX. Sin embargo, en las entidades
federativas y municipios el marco teórico de inteligencia presenta grandes oportunidades
por el poco desarrollo que registra.
Debe señalarse también que previo a los estudios referidos, de reciente generación, los
registros del desarrollo teórico de la inteligencia son escasos y de carácter interno (para
el personal que trabajaba al interior de los servicios de inteligencia civiles), enfocados
preferentemente a la vertiente operativa, enfocada hacia la atención y contención de
temas de subversión, presente en México desde mediados hasta fin del Siglo XX, para
posteriormente dar paso a la predominancia de la agenda del crimen organizado, que ha
sido uno de los temas dominantes en el Siglo XXI.
Actualmente con la creación de la Escuela de Inteligencia para la Seguridad Nacional,
así como mayor apertura de los centros militares especializados: Colegio de Defensa
Nacional y Centro de Estudios Superiores Navales, a través de seminarios y
publicaciones especializadas, se percibe un mayor avance en la materia. Adicionalmente
desde la academia, programas como los impulsados por la UNAM, UIA, INAP y
Universidad Anáhuac, que imparte la inteligencia estratégica a nivel licenciatura, podrían
contribuir con la producción teórica nacional.
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Sobre el diagnóstico del Sistema de Inteligencia Estratégica para la Seguridad Nacional,
se considera que existen avances asimétricos, que podrían constituir las bases, sin
embargo, se requiere construir una doctrina, teoría, marco normativo e integración de
manera transversal en los cuatro campos de poder.
Como uno de los principales desafíos se considera la necesidad que los tomadores de
decisiones realicen sus labores orientados bajo una cultura de la información, en la que
los productos de inteligencia tengan un rol preponderante, lo cual hasta ahora solo ha
sucedido en momentos de grandes crisis por el desconocimiento del marco jurídico de
seguridad nacional, defensa e inteligencia, además de un paradigma basado en la toma
de decisiones respaldada en la atención de coyunturas y planeación de corto plazo, que
puede responder a una lógica de agendas personales más que institucionales o
nacionales.
Durante la realización de entrevistas se identificó que los consumidores o productores
de inteligencia que optaron por el impulso de agendas nacionales o institucionales por
encima de visiones personales o de grupo, lo hicieron bajo convicciones personales, más
que como parte de una cultura organizacional, por lo que el eficiencia de la inteligencia
ha mostrado un comportamiento oscilante entre los fracasos y la alta eficacia,
enfrentando hoy un profundo desafío que tiene dos grandes expresiones: la corrupción
y el crimen organizado.
A esto se suma la arquitectura política – administrativa del Estado Mexicano, que de
manera sistemática ha relegado las capacidades locales (estatales y municipales),
eclipsadas por el orden federal, pero rebasadas por la realidad en materia de seguridad
e inteligencia, haciendo necesario que tanto entidades federativas como municipios,
aporten elementos de información, generen productos de inteligencia, y se mantengan
como entidades del Sistema de Inteligencia Estratégica, bajo un esquema de
profesionalización permanente, que en algunos estados suele fallar por prevalecer la
lógica política de camarilla, más que de Estado. Sin embargo, la prevalencia sistemática
de amenazas a la seguridad nacional, expresadas principalmente en la presencia y
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control de grupos criminales, así como de actos de corrupción, es el contexto para la
sistematización estratégica de la inteligencia nacional.
Para ello se considera que el modelo de Inteligencia Estratégica para la Seguridad
Nacional parta de una visión Estado – céntrica, bajo un concepto ampliado: población,
territorio y gobierno, en el que los ciudadanos, en tanto mayoría, forman el principal
insumo del Sistema de Inteligencia, además de ser uno de los objetivos del sistema.
Seguidamente la racionalidad local tiene un rol dual en tanto consumidor de inteligencia,
dentro de su contexto, y productor de información cruda, mientras desarrolla sus propias
capacidades para la producción de inteligencia estratégica municipal para la
gobernabilidad y el desarrollo.
El rol de las autoridades federales consiste en ser el ente rector de la inteligencia
estratégica nacional, además de coordinador de la producción y promotor de la cultura
de inteligencia en el país, regulando la integración de los miembros del sistema,
aportaciones, compensaciones y validando las mismas.
Para ello se propone que se realice en coordinación con el Poder Legislativo y Judicial,
además del concurso de la sociedad civil, academia y sector empresarial, bajo un
paradigma ampliado de la seguridad nacional, que trascienda dinámicas sexenales y
promueva el alcance y mantenimiento de los objetivos nacionales, tanto hacia el interior
como el exterior.
Se considera que, en la actual coyuntura nacional, marcada por la violencia, corrupción,
inseguridad, disputa entre actores políticos y necesidad de articular un cambio
estructural, el rediseño, impulso y fortalecimiento del Sistema de Inteligencia Estratégica
para la Seguridad Nacional puede ser una de las mejores inversiones del Estado
Mexicano.
Dentro de los principales desafíos para México y el sistema de inteligencia estratégica
se identifica el combate a la corrupción, así como a las organizaciones criminales, que
se articulan como un binomio que pone en entredicho el logro de los objetivos nacionales.
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Hasta ahora las respuestas de la clase política se han limitado hacia la promulgación de
leyes y mecanismos, en el caso del combate a la corrupción, que responden a las
presiones ciudadanas y buscan dar soluciones administrativas, más no estructurales.
En materia de seguridad y estabilidad, algo similar ocurre con la Ley de Seguridad
Interior, que fue promulgada por el Presidente de la República en medio de protestas
ciudadanas por la vaguedad conceptual con que se aborda la seguridad interior, que
abreva de la seguridad nacional, sin establecer mecanismos puntuales ni
responsabilidades para las autoridades o salvaguarda para los ciudadanos, por lo que el
reglamento de la Ley de Seguridad Nacional, como de Seguridad Interior, podrían
devolver las certezas legales a gobernantes y gobernados, además de una Ley de
Inteligencia Nacional que articule el sistema y permita enfrentar el binomio inseguridad –
corrupción en el largo plazo
Se considera que a nivel nacional hay la experiencia suficiente para generar inteligencia
estratégica de alta calidad, solo que requiere integrarse en un sistema y despolitizarse
de agendas vinculadas a grupos de poder, además de ponerse al servicio de entidades
federativas y municipios, regulando la operación de los servicios de inteligencia en estos
órdenes de gobierno, para lo cual deberán vencerse resistencias al cambio que permitan
un nuevo paradigma, basado en la promoción del interés nacional
En el corto plazo los desafíos irán cediendo de manera que el sistema se vaya
consolidando y desmitificando el concepto de inteligencia, aunque se estima necesario
que los tomadores de decisiones al más alto nivel estén convencidos de la necesidad de
renovar el andamiaje institucional de seguridad y se vuelvan activos promotores del
sistema de inteligencia.
De mantenerse la inteligencia nacional bajo la inercia actual se visualiza poco viable que
el sistema pueda integrarse y menos aún consolidarse, por lo que se requiere ampliar el
debate hacia la sociedad civil y academia, considerando que con los elementos
disponibles actualmente: marco normativo, experiencia profesional, presupuesto,
coordinación interinstitucional y diseño organizacional en los ámbitos público y privado
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de las esferas civil y militar, sería posible iniciar si se agrega voluntad política y
disposición de las organizaciones de inteligencia existentes para transformarse en algo
más que sí mismas.
Al respecto, experiencias como la integración de Centros de Fusión podrían servir para
sistematizar las lecciones aprendidas y replicarlas en el contexto nacional para la puesta
en marcha del sistema de inteligencia estratégica, que a la luz de los desafíos de México
para el 2018 se visualiza urgente.
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Anexo 1. Definición de categorías y códigos para el análisis de contenido
a) Visión general
1. Elementos ideales: Visión basada en la cooperación y buena voluntad de otros
actores.
2. Objetivos claros: Precisión en los motivos a los que sirve la inteligencia.
3. Disciplina: Acatar instrucciones e indicaciones de manera permanente y sistemática.
4. Marco normativo: Cuerpo de normas y leyes que regulan el comportamiento de los
sujetos y entes participantes.
5. Doctrina: Conjunto de normas, principios y valores que da sustento al quehacer
cotidiano y al deber ser de una organización, proceso o sistema.
6. Estado-Nación: Integración de elementos tales como: población, territorio, gobierno y
elemento teleológico para el desarrollo de sociedades.
7. Legalidad: Conjunto de acciones y disposiciones realizadas en apego al marco
normativo, aportando certeza jurídica para todos los sujetos a los esquemas de
legalidad.
8. Legitimidad: Conjunto de condiciones que posibilitan el ejercicio del poder político
dentro de una sociedad en un contexto específico.
9. Democrático: Principio fundado en la democracia, con impacto en los ámbitos político,
económico y social, basado principalmente en la construcción de consensos.
10. Principios nacionales: Conjunto de elementos que determinan el actuar nacional ante
una situación o contexto específico.
11. Insuficiencia normativa: Falta de capacidad del marco normativo para atender y
resolver los problemas presentes.
12. Secretos: Eventos cuya difusión podría generar daño e impactar negativamente en la
seguridad del país.
13. Problemas complejos: Eventos cuya solución puede tener múltiples aristas, o bien se
dificulta encontrar un camino para resolver.
14. Credibilidad: Certeza en el contenido y alcance de los productos de inteligencia.
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15. Anticipación: Capacidad de prever la tendencia de un fenómeno y su correspondiente
impacto de acuerdo a los intereses y agenda nacional.
16. Correlación: Interacción de distintas variables entre sí o con otros entornos, que
pueden dar cuenta de tendencias, composición o recomposición de individuos,
grupos, fenómenos o tendencias de interés nacional.
17. Autonomía: Capacidad de tomar determinaciones propias a nivel organización,
acorde a la misión y naturaleza, sin dependencia de entes externos.
18. Ética: Comportamiento de acuerdo al deber ser, basado en un esquema de legalidad
y colectividad.
19. Contexto internacional; Entorno fuera de las fronteras relacionado con un país.
20. Servicios homólogos: Organizaciones de inteligencia en otros países.
21. Visión tridimensional; Proceso, producto y organización, integrados bajo el enfoque
estratégico.
22. Largo plazo: Horizonte de tiempo que contempla amplios lapsos.
23. Prevención: Desactivación de elementos con potencial de riesgo que pudieran derivar
en un daño o amenaza.
24. Prospectiva: Énfasis en el futuro, visualizando tendencias y escenarios posibles y
deseables.
25. Riesgos a la Seguridad Nacional: Elementos que pueden poner en entredicho la
viabilidad de los Objetivos y Proyecto Nacional.
26. Objetivos Nacionales: Aspiraciones a nivel país que rigen el quehacer nacional.
27. Control y supervisión: Mecanismos para regular el funcionamiento, normativo y
operativo de las organizaciones de inteligencia en el país.
28. Liderazgo: Capacidad de encabezar proactivamente un proyecto u organización.
29. Instalaciones adecuadas: Oficinas con las condiciones adecuadas para el desarrollo
de las funciones de inteligencia.
30. Necesidades: Elementos que se requieren para cumplir una función o lograr un
objetivo.
31. Respeto: Reconocimiento a las tareas o pensamientos desarrollados en el marco de
otras visiones o enfoques.
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32. Desgobierno: Falta de condiciones de gobierno, ya sea por omisión o ignorancia
sobre los problemas y necesidades de una entidad federativa.
33. Responsabilidad: Sentido de cumplir a encomiendas específicas, de manera
independiente a mecanismos de supervisión y control.
b) Insumos
1. Información permanente: Conjunto de datos sobre un área, fenómeno, organización
o país que nos ayuda a interpretarla, que se nos suministra de manera continua.
2. Nivel estratégico: Enfoque basado en el largo plazo y amplia cobertura territorial.
3. Demografía: Variable asociada a la dinámica poblacional.
4. Impacto en la ANR: Capacidad de incidir en algún sentido en la dinámica y
comportamiento de la Agenda Nacional de Riesgos.
5. Fuentes: Elementos que aportan información o datos para la tarea de inteligencia.
6. Empresas Paraestatales: Entidades de participación gubernamental con actividades
productivas específicas: CFE, PEMEX, CONAGUA, etc...
7. Entidades federativas: Estados que integran la República Mexicana
8. Empresas: Organizaciones en propiedad de particulares participantes en las tareas
productivas del quehacer nacional.
9. Gabinete Federal: Dependencias de la Administración Pública Federal al servicio del
Presidente de la República.
10. Sistema Nacional de Seguridad Pública: Cuerpo legal responsable de diseñar,
implementar y evaluar la aplicación de políticas de Seguridad Pública en México.
11. Sistema de Energía: Disposición ordenada de elementos para garantizar la
suficiencia y producción energética nacional.
12. Sistema de Abasto: Disposición de elementos que garanticen la suficiencia
alimentaria para la población en México.
13. Sistema de Agua: Conjunto y disposición de elementos que permitan el abasto de
agua para consumo humano y desarrollo de actividades productivas en México.
14. Información programada: Datos que se generan de manera regular con base a
estaciones, historia o fechas emblemáticas.
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15. Información espontánea: Datos que se generan de imprevista, con base a coyunturas
o eventos no programados.
16. Municipios: Información aportada por los municipios con relevancia y valor para la
seguridad nacional.
17. Calidad de información: Datos que reflejen con mayores rangos de certeza
situaciones o fenómenos específicos y de interés para la seguridad nacional.
18. Cantidad de información: Volúmenes de datos que representan situaciones o
fenómenos de la realidad nacional, principalmente en estados o municipios, pero
posiblemente con poca precisión.
19. Ciudadanos: Personas que viven en México y constituyen la fuente más amplia de
información sobre el acontecer nacional.
20. Impacto: Cantidad de afectación al logro y desarrollo del proyecto nacional.
21. Probabilidad: Factibilidad que un elemento ocurra y tenga elementos reales para
suceder.
22. Importancia: Relación de la información con los actores, fenómenos o elementos de
interés de la agenda nacional.
23. Tomadores de decisiones: Personas responsables del proceso de toma de decisiones
para reducción de riesgos en función de la Agenda de Riesgos.
24. Fuentes abiertas: Información cuya obtención se encuentra disponible por medios al
alcance de cualquier persona u organización.
25. Fuentes cerradas: Información o datos restringidos en su acceso para cualquier
persona u organización.
26. Nivel táctico: Consideración de tiempo y espacio intermedio para la aplicación y
desarrollo de medidas de inteligencia.
27. Nivel operativo: Dimensión tiempo y espacio reducida en el ámbito de aplicación de
medidas de inteligencia.
28. Conocimiento de la Agenda: Saber los temas y mecánica que integra la Agenda
Nacional de Riesgos.
29. Sentido práctico: Capacidad de enfocarse en la prevención y resolución de problemas
mediante el empleo del menor número de recursos necesarios para su atención.
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30. Participación ciudadana: Involucramiento de actores civiles y sociales como parte
activa en los temas de inteligencia y seguridad nacional.
31. Seguridad Pública: Tema de la Agenda Nacional, posicionada como uno de los
grandes riesgos para la viabilidad del proyecto nacional.
32. Derechos Humanos: Garantías que el Estado - Nación otorga a sus gobernados sobre
la acción de sus autoridades.
33. Políticos: Relaciones de poder en un contexto específico.
34. Económicos: Generación de riqueza y aprovechamiento de los recursos naturales.
35. Operaciones encubiertas: Acciones realizadas por las organizaciones de inteligencia
legalmente establecidas para tener acceso a fuente cerradas.
36. Fuentes internas: Información al interior de la organización en poder de áreas
específicas o compañeros, que es posible compartir ante requerimientos concretos.
37. Actores relevantes: Personas con capacidad de estabilizar/desestabilizar una
organización o país.
38. Evaluación permanente: Revisión sistemática de logros y desafíos dentro de una
organización de inteligencia.
39. Infraestructura crítica: Instalaciones cuya funcionalidad y operación permanente
permite la realización de tareas y actividades básicas para el desarrollo nacional.
40. Información oportuna: Datos con los que se dispone en tiempo y forma para conocer
aspectos específicos de un fenómeno u organización de interés.
41. Investigación: Actividad mediante la cual se conocen más propiedades y
características de una organización, fenómeno o grupo. La investigación se puede
desarrollar ya sea en campo o gabinete.
c) Procesos
1. Participación: Interacción sistemática y permanente de los elementos que integran la
Administración Pública Federal, basada principalmente en atribuciones y
competencias legales.
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2. Obligatoriedad: Imperativo para que entidades federativas y municipios participen con
información relevante para la planeación nacional y en asuntos relacionados con la
seguridad del país.
3. Coordinación: Integración de información obtenida por particulares, cuyo contenido
puede ser de interés y utilidad para las autoridades.
4. Interpretación: Dar significado y sentido a los datos obtenidos, considerando los
diferentes actores y el ámbito de aplicación de la información.
5. Integración: Dar valor y sentido a la información de acuerdo a las necesidades de los
tomadores de decisiones de acuerdo a una visión de Estado e integral.
6. Priorización: Asignar un valor y jerarquía a cada elemento de información, en función
de su impacto probabilidad e importancia, determinando y estableciendo las
prioridades en función de los Objetivos Nacionales.
7. Límites: Fronteras éticas, morales, legales, económicas y administrativas en el uso
de la inteligencia.
8. Promoción: Difusión de la cultura de inteligencia y aplicación de los principios básicos
dentro de todos los componentes del Sistema de Inteligencia Estratégica.
9. Vigilancia: Supervisión para la aplicación correcta de los insumos de inteligencia,
además de la correcta integración de los procesos y generación de productos.
10. Descentralización: Asignación de responsabilidades en la generación de inteligencia
por unidad, de acuerdo a las características y naturaleza de cada organización.
11. Centralización: Concentración de facultades, instrucciones, determinación de
objetivos y prioridades desde el nivel central.
12. Decisión: Determinación de un curso de acción específico elegido entre varias
alternativas para garantizar la seguridad nacional.
13. Financiamiento: Obtención y disposición de recursos para el desarrollo de tareas de
inteligencia.
14. Desarrollo tecnológico: Tecnologías de información y comunicación aplicadas a las
tareas de acopio de información e inteligencia.
15. Especialización: Conjunto de conocimientos o habilidades específicas sobre uno o
más temas en particular, llevados a profundidad para entender el mayor número
posible de relaciones entre ellos.
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16. Intercambio: Dar y recibir información propia a una agencia o persona distinta a la
que se pertenece, con el objetivo de ampliar la información.
17. Productor: Personas con la responsabilidad de integrar y generar productos de
inteligencia.
18. Consumidores: Personas que reciben los productos de inteligencia que reciben de
para la toma de decisiones.
19. Organización: Cuerpo burocrático responsable de la producción de conocimiento de
inteligencia y realizar las actividades correspondientes.
20. Compartimentación: Manejo de la información de acuerdo a niveles de
responsabilidad y necesidad de acceso a información, de acuerdo a la clasificación
de la misma.
21. Profesionalización: Capacidad de la organización para desarrollar las capacidades de
su personal para lograr funcionarios que den lo mejor de sí profesional y
personalmente.
22. Cooperación: Disposición de los actores para trabajar con otros en una tarea
compartida, empeñando recursos y tiempo con un mismo propósito.
23. Competitividad: Pugna entre agencias dentro del marco institucional, cada uno de
acuerdo a sus atribuciones y competencias.
24. Retroalimentación: Señalamiento de productores a consumidores sobre las
necesidades del servicio para procesos de mejora continua.
25. Desarrollo profesional: Avance en capacidades y competencias requeridas dentro de
las organizaciones de inteligencia para el fortalecimiento del perfil profesional.
26. Análisis: Proceso mediante el cual se integra, valora, interpreta y da sentido a la
información existente.
27. Fusión: Integración de productos de inteligencia generados en oficinas con distintas
especializaciones y formación, bajo un objetivo en común.
28. Cruce: Obtener información de distintas fuentes y orígenes, para validar su
naturaleza. Podría pensarse que es el escalón previo al concepto de Fusión de
inteligencia.
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d) Productos
1. Conocimiento útil: Fase del concepto de inteligencia estratégica, enfocado al proceso
de toma de decisiones.
2. Valores: Elementos que definen, califican y dan sentido a la inteligencia, motivando a
todos los elementos humanos que participan. Se le relaciona con doctrina.
3. Normas: Conjunto de elementos que rigen el comportamiento de las personas y
organizaciones que integran el servicio de inteligencia.
4. Agenda de Inteligencia Estratégica: Lista de temas básicos que deben abordarse para
el funcionamiento y desarrollo del SIE
5. Estimaciones estratégicas: Conocimiento evaluativo prospectivo sobre los temas de
interés de la Agenda Nacional.
6. Producto de iniciativa: Documento generado a partir de un proceso de
profesionalización o inquietud de los productores, más no de una coyuntura o
requerimiento específico de los consumidores.
7. Opinión Pública: Consideraciones y valores colectivas surgidas a partir de la difusión
de noticias en medio de comunicación.
8. Construcción de confianza: Desarrollo de medidas entre agencias de inteligencia y
elementos del Estado Mexicano que derivan en la confianza entre sí.
9. Inteligencia local: Productos generados por entidades federativas o municipios, con
la guía de los Estados, para identificar los principales riesgos y amenazas que pueden
enfrentar.
10. Gobernabilidad: Conjunto de condiciones que permiten el ejercicio del poder político
en un espacio específico.
11. Institucionalización: Capacidad de consolidar las instituciones mediante procesos,
protocolos y normas muy puntuales, más allá de agendas personales o coyunturales.
12. Reducción de incertidumbre: Aumento de los niveles de certeza sobre un factor o fe:
Conjunto de normas que establecen las actividades a realizar y pasos a seguir para
realizar una tarea específica.
13. Seguimiento histórico: Información básica descriptiva, de tipo monográfico de los
riesgos de atención para la seguridad nacional.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
189
14. Seguimiento semestral: Actualización, por semestre, del comportamiento de los
temas de atención relevante de la agenda de seguridad nacional.
15. Seguimiento mensual: Identificación de variaciones o continuidad de los
componentes estructurales y actores de los temas de atención relevante.
16. Seguimiento semanal: Atención de los temas de coyuntura que surgen en la semana,
de acuerdo a las actualizaciones mensuales o semestrales, pero considerando
eventos no programados.
17. Seguimiento diario: Revisión de temas que surjan de manera cotidiana,
preferentemente armonizados con la Agenda de Riesgos y seguimientos
semestrales, mensuales o semanales.
18. Indicadores: Sistema de medición para visualizar el nivel de riesgo y potencial de
afectación de un fenómeno, organización o individuo.
e) Relaciones 1. Eficacia: Dar resultados de acuerdo a las tareas encargadas a las organizaciones
o individuos.
2. Control: Capacidad para ordenar y determinar la disposición de los elementos del
SIE, así como la solución de controversias específicas.
3. Sacrificio: Renuncia a las agendas personales u organizacionales por los intereses
institucionales o nacionales.
4. Lealtad: Respaldar incondicionalmente, dentro de los límites de la legalidad, la
acción y procesos de inteligencia.
5. Discreción: Mantener bajo la reserva necesaria los temas y asuntos que sean
propios de la agenda y organizaciones de inteligencia para la seguridad nacional.
6. Utilidad: Situación de beneficio mutuo para todas las organizaciones participantes
dentro del Sistema.
7. Armonía: Compartir criterios y objetivos entre organizaciones, productores y
consumidores del Sistema.
8. Interés compartido: Las partes del Sistema, especialmente productores y
consumidores, deben compartir los mismos intereses y valores.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
190
9. Comunidad: Agrupación de consumidores y productores de inteligencia de
distintas organizaciones al servicio del Estado - Nación, con capacidad de crear y
recrear productos de inteligencia, de manera organizacional o colegiada.
10. Obstáculos artificiales: Impedimentos creados por las organizaciones de inteligencia
para deliberadamente bloquear la colaboración o cooperación con otras agencias, ya
sea por celo profesional o disfuncionalidad.
11. Comunicación: Expresión de realidades, necesidades, opiniones y valores de manera
verbal o escrita entre distintos entes.
12. Atipicidad: Condición en la que los elementos cambian su patrón de comportamiento
13. Atomización: Dispersión de esfuerzos o información en pequeñas partículas.
f) Campos de poder 1. Político: Ámbito en el que se desarrollan las relaciones de poder para la toma de
decisiones asociadas a la representación y manejo de los recursos públicos.
2. Económico: Ámbito en el que se desarrollan las relaciones de generación y
distribución de riqueza en una sociedad específica.
3. Sociocultural: Ámbito de relaciones de convivencia, valores, credos, intereses y
objetivos dentro de una sociedad
4. Militar: Ámbito en el que se desarrollan las Fuerzas Armadas de acuerdo al marco
legal, doctrina y objetivos nacionales.
g) Riesgos 1. Migración involuntaria (gran escala): Desplazamientos de personas, fuera de su lugar
de orígen, generados por causas de fuerza mayor.
2. Medio ambiente: Recursos naturales con los que cuenta un país.
3. Movimientos subversivos: Actividades realizadas por grupos o individuos que buscan
cambiar el estatus quo y los equilibrios del sistema mediante el uso de la violencia
armada.
4. Crimen organizado: Grupos delictivos dedicados a realizar actividades ilícitas de gran
impacto, ya sea financiero, social, de salud, económico y/o político.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
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5. Movimientos antisistema: Grupos de individuos que se expresan y actuan en contra
del orden establecido, ya sea con protestas públicas, o acciones radicales tendientes
a desestabilizar.
6. Autodefensas: Organizaciones de civiles armados para defender su zona de trabajo
o vida frente a otros grupos armados, como puede ser la delincuencia organizada.
Mtro. Manuel Ignacio Balcázar Villarreal
192
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