Protección social:lo que los trabajadoresy los sindicatos deben saber

Educación Obrera 2000/4Número 121

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Editorial V

Visión de conjuntoMundialización y protección social: mitos, utopías y realidades,por Alejando Bonilla García 1

La concertación social en el ámbito de las pensiones: la experienciade los países industrializados, por Emmanuel Reynaud 7

Seguridad social: hacia un compromiso renovado con una prestaciónde carácter universal, por Mohsen Ben Chibani 13

AfricaDe la ayuda humanitaria a una protección sostenible,por Lambert Gbossa y Bernardin Gauthé 19Estudio de la situación de la protección social en los países africanosde lengua oficial portuguesa, por Alessandro Giuliano 25

Región Asia-PacíficoMejora de la financiación pública de la protección social en Asia:los casos de China, Tailandia y la República Democrática Popular Lao,por Anne Drouin 31

Europa central y orientalReestructuración del régimen de pensiones en Europa central y oriental:análisis de las tendencias recientes, por Elaine Fultz y Markus Ruck 41

AméricaExperiencias en las Américas en materia de reforma del régimen de pensionesde la seguridad social: lecciones para trabajadores y sindicatos,por Carmelo Mesa-Lago 53

Indice

En muchos países la protección social está ocupando un lugar des-tacado en los debates públicos, a veces acalorados. En aquellos países enque ésta apenas existe, el debate ha girado en torno a temas como el nivelde protección que deberería garantizarse, quiénes deberían ser sus bene-ficiarios, cómo debería financiarse y quiénes deberían asumir su gestión.En los países en que la protección social prolonga sus raíces por genera-ciones, el debate se ha centrado en la sostenibilidad de largo plazo de losregímenes existentes y en las reformas que, según proceda, deberían in-troducirse para asegurar dicha sostenibilidad. Para nadie es un secretoque para los millones de trabajadores de los países en desarrollo que nogozan de nigún tipo de protección social, la seguridad de que disfrutanlos trabajadores del «Norte» constituye una situación ideal, una espe-ranza. No obstante, la mencionada seguridad es el resultado de largas lu-chas y diálogo social en el que los sindicatos han desempeñado un papelconsiderable. Esta seguridad es sin embargo frágil en la medida en quelas reformas que se están considerando constituyen a veces una suerte dereceta para su desmantelamiento o un ataque disfrazado a los derechosfundamentales de los trabajadores.

La protección social es un tema que figura en el orden del día entodas partes. Con más propiedad que en ninguna otra, figura en el ordendel día de la Conferencia Internacional del Trabajo de junio de 2001, enque será objeto de un debate general. En vísperas de tan importante hecho– es el primer debate de ámbito internacional –, Educación Obrera ha deci-dido participar con una evaluación de la situación y una exploración delas vías que podrían ampliar la protección social a todos, examinando lasexperiencias de los países en diferentes partes del mundo.

De la seguridad social se ha hablado mucho, y las concepciones erró-neas o exageradas, las ideas preconcebidas o los juicios perentorios no hanestado ausentes en los discursos. En el presente número, Educación Obreraintenta examinar el tema con sobriedad. La seguridad social es una cues-tión demasiado importante para millones de personas y como tal debesustituir a las ideologías y beneficiarse de la experiencia adquirida y delsentido común.

En primer lugar, la seguridad social no constituye un lujo. Es unode los derechos humanos fundamentales que figuran en el Pacto Interna-cional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Además, tal comouno de los autores acertadamente declara, sigue constituyendo uno de losmandatos claves de la Oficina Internacional del Trabajo.

En segundo lugar, demasiadas son las personas que aún hoy nogozan de este derecho fundamental: de hecho, la mitad de la poblaciónmundial no tiene acceso a la protección social. El Convenio sobre la se-guridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) sólo ha sido ratificadopor 40 países.

En tercer lugar, el crecimiento de la economía informal, lo que seaprendió con la crisis asiática, las rápidas transformaciones que tienen

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Editorial

lugar en las economías en transición, así como la experiencia obtenida delos ajustes estructurales, indican que la dirección a que se debe apuntaren esta era de la mundialización es la que permita que el mayor númeroposible de trabajadores tenga acceso a una protección social eficaz, enlugar de que se desmantele lo que existe.

Por último, no cabe duda de que la seguridad social ha hecho po-sible progresos económicos y sociales de envergadura en los países en quese ha puesto en práctica.

Todas estas consideraciones deberán tenerse en cuenta cuando seexamine el futuro de la protección social. El propósito del debate deberíaser el de analizar las vías y medios que aseguren que un máximo de tra-bajadores quede cubierto por unos regímenes de seguridad social que sebasen en principios de solidaridad y aseguren la inclusión de nuevas ne-cesidades, en particular las que tengan por objeto establecer la igualdady abolir la discriminación que en muchas partes sigue afectando a las tra-bajadoras.

Aunque la privatización se presenta a veces como una panacea, nohay pruebas de que los regímenes privados de seguridad social resultenmejores que los regímenes que funcionan según el sistema de financiaciónpor reparto. De hecho, la mayoría de los autores que han escrito en estenúmero ponen en tela de juicio la confianza que se ha puesto en los regí-menes privados de seguridad social (sin que se disminuya por ello la im-portancia de los problemas a que deberán hacer frente en el futuro los re-gímenes públicos de seguridad social). Muchos autores alertan sobre elpeligro bien real que representa hacer depender la protección social de lasoscilaciones de los mercados financieros.

Ya sea que se organice privada o públicamente, el propósito funda-mental de la seguridad social sique siendo la solidaridad. La solidaridadentre la generación joven y la que le precedió, entre los sanos y los en-fermos, entre los que tienen empleo y los que lo han perdido sigue siendola mejor apuesta para una protección futura y para el progreso económicoy social.

Cabe mencionar todavía otra razón por la que los sindicatos, los em-pleadores y los gobiernos deberían ocuparse del futuro de la protecciónsocial, y es la necesidad de evitar la exclusión y la alienación – frente a lascuales se reconoce que la protección social desempeña un papel –, así comoasegurar que no se socave la participación en el proceso político que es elcorazón de la democracia. Una sociedad que protege a sus miembros sobrela base de la solidaridad debería ser un objetivo prioritario en este nuevosiglo por cuanto es un elemento central para la economía y la justicia so-cial, así como para la extensión y el fortalecimiento de la democracia.

Manuel Simón VelascoDirector

Oficina de Actividades para los Trabajadores, OIT

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El destino quiso que el inicio del milenio seviera marcado por tres reuniones de la mayorrelevancia para el desarrollo económico y so-cial. Las dos primeras fueron los foros mun-diales llevados a cabo en enero de 2001: el ForoEconómico de Davos, Suiza, y el Foro Social dePorto Alegre, Brasil. La tercera reunión fue el39.° período de sesiones de la Comisión de De-sarrollo Social del Consejo Económico y Socialde las Naciones Unidas llevado a cabo en fe-brero de 2001 en Nueva York y cuyo tema prio-ritario fue «El mejoramiento de la protecciónsocial y la reducción de la vulnerabilidad en elactual proceso de mundialización».

La incorporación efectiva y eficiente de laprotección en el proceso actual de mundializa-ción supone importantes desafíos a todos, enparticular, al sistema multilateral que se ve lla-mado a impulsar iniciativas con enfoques inte-grados tanto en el plano económico como en elsocial. Lo difícil, evidentemente, no es la deter-minación de objetivos sino cómo alcanzarlos.Por ello, dichas iniciativas seguramente de-berán incluir elementos concretos y eficientesde coordinación interinstitucional, es decir, laelaboración de marcos analíticos para el desa-rrollo de políticas internacionales y nacionalesque no signifiquen una hegemonía de un planosobre el otro, sino que representen vías para po-tenciar el desarrollo en ambos planos.

Sin embargo, cabría preguntarse cómo con-siderar y proponer elementos concretos cuandoalrededor del tema de la mundialización de laeconomía y sus implicaciones y relaciones con

el «ámbito social» se maneja una mezcla demitos, utopías y realidades que se nos presentacon tal celeridad y en tal cantidad que con fre-cuencia es difícil distinguir unos de otros. Enese sentido, el presente artículo tiene por objetoanalizar algunos de los muchos mitos, utopíasy realidades que caracterizan al tercer milenio.

En primer lugar haré referencia a los mitos.Uno de los primeros es la afirmación según lacual el proceso de mundialización es algo su-mamente «moderno» e inevitable y que tiene atoda la humanidad en una situación de expec-tativa.

En cuanto a la «modernidad» es interesanteprestar atención a la siguiente publicidad deuna firma líder en materia de nuevas tecnolo-gías que señaló: «Indudablemente hemos ini-ciado una nueva era, una etapa postindustrialen donde la capacidad de utilizar informaciónse ha convertido en decisiva. Esta nueva era seconoce como la ‘edad de la información’». Lapublicidad es de 1977 y ya anunciaba el iniciode una nueva era.

El mito de la edad de la información cruzael camino del mito de la edad de la mundaliza-ción y el de la nueva economía. Cualquiera quesea la designación que le demos, según previ-siones conservadoras, esta nueva era lleva dosdecenios con nosotros y por lo tanto no con-viene seguir calificándola de «nueva». En con-secuencia, al realizar una evaluación provi-sional no es posible restringir el análisis a laspromesas de lo que va a suceder en el futuro,sino que hay que examinar lo que ya ha ocu-rrido, cuál es la orientación perceptible y quénecesidad y posibilidad habría de intervenir elcurso de esa orientación.

El tema de la autoorientación y la autopro-yección de cara al futuro o de un desarrollo

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Visión de conjunto

Mundialización y protección social:mitos, utopías y realidades

Alejandro Bonilla García*

Coordinador de políticas e investigaciónSector de la Protección Social

OIT

«y sin embargo se mueve»Copérnico

* Las opiniones vertidas en el presente trabajo son ex-clusivas del autor y no representan necesariamente la opi-nión de la OIT. Rogamos envíen sus comentarios y reaccionesa: bonilla@ilo.org.

evolutivo y participativo plantea a su vez eltema del carácter «inevitable» de la mundiali-zación en general, de la que está en curso o decualquier mundialización.

En un reciente artículo publicado en Es-paña1, Mario Vargas Llosa hace una referenciaun tanto «malinchista»2 y se sonroja, como lati-noamericano, ante lo que según él es una ca-racterística que ha acompañado la historia deAmérica Latina: el rechazo de lo real y lo po-sible en nombre de lo imaginario y de la qui-mera, así como de los riesgos de quienes en laesfera de lo social apuestan contra la «rea-lidad». Vargas Llosa establece una elegante si-militud entre lo absurdo que resulta resistir a lafuerza de gravedad como al proceso de mun-dialización y lamenta el papel que desempeñanlos supuestos opositores a ésta, a los que deno-mina «los quiebraquilos de nuestros días»3.

El carácter no tan novedoso del proceso demundialización, sus resultados hasta la fecha,sus cuestionamientos que han alcanzado igual-mente niveles mundiales, así como la referenciaa la ley de gravedad de Vargas Llosa, me hanhecho inevitablemente recordar a Copérnico y«su» realidad cósmica contemporánea. Copér-nico argumentaba que los planetas y la tierragiraban en órbita alrededor del sol, teoría quefue considerada como inaceptable por la ma-yoría de sus contemporáneos que aceptabanglobalmente que todo el universo giraba alre-dedor de la tierra4.

A Copérnico le siguieron otros científicos,unos famosos, otros anónimos5. Todos ellos conaciertos y errores en cuanto a la gravitación a laque se refiere Vargas Llosa. Todos ellos con unadiferente visión e interpretación de la «rea-lidad» del universo. Estoy seguro de que es pro-bable que cada uno de ellos en su tiempo hayasido tratado de «quiebraquilos» por su bús-queda continua de «otra realidad». El «silenciode los corderos», es decir, el rechazo de la diná-mica misma de la realidad cambiante, nunca haactuado como promotor de desarrollo. Tanconsciente era por ejemplo Einstein de suserrores y de la necesidad de asumirlos y de tra-bajar en su permanente superación que, en di-ciembre de 1915, dijo sobre sí mismo: «el amigoEinstein siempre se las arregla para retractarsede lo que escribió el año anterior». Ha sido largoel camino de Copérnico hasta Einstein, conquien llegó a su versión final la teoría de la re-latividad general que, aunque inevitable, siguesiendo revisada y mejorada.

En el campo de la mundialización, ¿no ha-bría que reconocer que está en sus primerospasos y que su forma actual y con la percepción

que tenemos de ella puede y debe cambiar conel tiempo, en función de sus aciertos y sus ine-vitables errores y carencias? Los cuestiona-mientos sobre la estructura, las perspectivas ylos resultados provisionales de la mundializa-ción forman parte de la realidad y deben ser te-nidos en cuenta a la hora de la construcción deuna mundialización aceptable y aceptada porlas mayorías, a través del diálogo y de la parti-cipación democrática.

En cuanto a un segundo mito, a saber, el dela guerra entre el Norte y el Sur, se puede con-siderar también como un mito de la época mo-derna. Tanto en el Norte como en el Sur quienesapoyan diferentes tipos de mundialización sonpercibidos por quienes tienen una visión dife-rente como contrarios a ella o como incondi-cionales de «cualquier» mundialización. La«aldea mundial» no existe por el momento, loque existe son archipiélagos con identidades eintereses mundiales.

La mayor parte de las empresas y activi-dades legales e ilegales con éxito en la nuevaeconomía mundial tiene, de una u otra manera,ramificaciones tanto en el Norte como en el Surque generan un enramado de interdependen-cias, legales e ilegales, tanto de bienes estraté-gicos como de artículos superfluos e incluso no-civos como las drogas.

¿Quién representa al Norte y quién repre-senta al Sur si en ambos campos se cuenta conpartidarios de un tipo diferente de mundializa-ción? Los juegos democráticos de los diferentespaíses del Norte y del Sur inevitablemente in-fluirán en la búsqueda permanente de la nuevamundialización para hoy y para mañana. Lasmanifestaciones nacionales e internacionales afavor o en contra de las diferentes mundializa-ciones no son sino parte de la búsqueda y de laevolución natural. Esta búsqueda debe sin em-bargo madurar y fortalecerse con el tiempo yaque la crítica, por más constructiva que sea, nopuede ser permanente. Es indispensable for-mular propuestas concretas, viables y aceptadasdemocráticamente. Estas existen y más adelantepresentaré la esencia de las propuestas de la Or-ganización Internacional del Trabajo, peroantes, terminaré con el análisis de los mitos y lareflexión sobre las utopías.

El mito al que me referiré ahora es en rea-lidad un doble espejo de una misma imagen: lagarantía. Por un lado está la imagen de la «ga-rantía del éxito», el «éxito asegurado»; por elotro, la imagen de la garantía del fracaso, «elfracaso anunciado».

Para abordar el mito doble de la garantía deléxito y del fracaso no resisto a la tentación de

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hacer referencia a los juegos olímpicos. Cadavez que veo en la televisión los juegos olím-picos, no puedo dejar de pensar en que los tresprimeros que llegan a la meta: los que saltanmás alto o los que son más fuertes son los quereciben todos los laureles y la gloria eterna (?)Poco importa si al o la ganadora le fueron de-tectadas de forma temprana sus habilidades, sirecibió una beca generosa, tuvo entrenadoresespecializados, dispuso de instalaciones equi-padas con los últimos adelantos, tuvo una ade-cuada alimentación y recibió estímulos óp-timos. El punto de partida y de llegada es elmismo para el o la participante, que probable-mente entrenó a escondidas en un edificio enruinas, solo y mal alimentado. Lo importante esel éxito, el premio. En contraste, los juegos olím-picos siempre dejan de lado a una mayoría quea pesar de haberlo dado todo, pierde. A los per-dedores con frecuencia les queda sólo el con-suelo y la satisfacción de haberlo intentado y dehaber participado.

Al ver los juegos olímpicos en la televisiónno puedo dejar de pensar en los millones depersonas que también los ven, pero pienso tam-bién en los que no lo hacen. Los primeros tienenuna visión «mediatizada» de la realidad; los se-gundos puede que no tengan ninguna visión dela realidad, por falta de medios. Hay millonesy millones de personas en el mundo quepueden ser «quiebraquilos involuntarios» yaque no tienen contacto con los medios de co-municación. Hay otros que pueden ser «cor-deros involuntarios» porque no están en con-diciones de establecer la diferencia entre ver yentender la realidad mediatizada.

La inevitable competencia que trae consigola mundialización y las diferentes percepcionesde la realidad han encontrado a los diferentespaíses en diferentes puntos de partida pero consimilares puntos de llegada. Sin embargo, loslaureles y la gloria eterna parecen escapárselesa todos. No hay optimismo o pesimismo queperdure. Las buenas noticias y los éxitos de undía son eliminados por las noticias negativasdel día siguiente; los esfuerzos sólidos puedenser borrados por la carencia de las expectativasadecuadas: un martes negro puede ser olvi-dado por un viernes glorioso, y viceversa.

En el preciso momento en que el mundo sejacta de la fortaleza actual de la economía mun-dial y de la ausencia de crisis, las expectativaseconómicas de prácticamente todas las econo-mías del mundo se revisan en la actualidadhacia la baja. Las preguntas se multiplican le-gítimamente ante la realidad y las expectativas.¿La mundialización actual puede acaso dar re-

sultados? ¿Quedaron entonces atrás los años decrecimiento sólido y sostenido de las princi-pales economías mundiales? ¿Los años buenosson recuerdos del pasado? ¿Cómo será el ate-rrizaje; suave o forzado? ¿Cuál será la repercu-sión en los niveles de vida de los que se bene-ficiaron de la época de crecimiento? Y, peor aún,¿cuál será la situación de todos aquellos que in-cluso en esa época no obtuvieron beneficios?¿Cuál es la realidad de las mejores y peores ex-pectativas? ¿Cuál es la expectativa de una«mejor» realidad? ¿Cuál el riesgo y las conse-cuencias de una «peor» realidad?

No cabe duda de que el futuro ya no es loque era antes. Pareciera que lo único cierto eneste momento es la incertidumbre. Nada ga-rantiza que lo que tuvo éxito ayer lo tendrá ma-ñana. Lo que funcionó para unos puede ser queno funcione para otros. Los países menos desa-rrollados pensaron durante algún tiempo quesiguiendo los pasos de los países más desarro-llados tenían garantizado el éxito y el desa-rrollo. El desarrollo a su vez se percibía comouna línea imaginaria en la que unos se encon-traban detrás de otros, pero todos en unamisma línea comparable. Los países menos de-sarrollados se ven obligados a buscar su propiocamino pero, sobre todo, sin seguir el caminoque permitió el desarrollo de los países que al-canzaron el éxito. Como diría Antonio Ma-chado: «caminante, no hay camino, se hace ca-mino al andar» (pero no sigas el camino que yohe andado).

El desarrollo de los países actualmente másdesarrollados se produjo mediante una combi-nación de procesos económicos y sociales entrelos que se incluyeron políticas de fomento eco-nómico con dosis de prudente y selectiva pro-tección y liberalización comercial, un papelclaro del Estado, una promoción de la partici-pación democrática de los agentes económicosy sociales, y el desarrollo de sistemas de pro-tección social. El argumento más popular entrelos países desarrollados, que no recomiendanactualmente a los países menos desarrolladosque sigan las políticas y estrategias que a ellosles llevaron al éxito, es que, antes, la economíano discurría conforme a una lógica de mundia-lización. El argumento más popular entre lospaíses desarrollados que hoy día no cumplendeterminadas recomendaciones generalesorientadas a los menos desarrollados, en parti-cular las relacionadas específicamente con laapertura de los mercados, es que, precisamente,ellos ya han alcanzado niveles superiores de de-sarrollo que podrían verse comprometidos in-necesariamente.

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En la búsqueda de su propia vía hacia eléxito, algunos países menos desarrollados po-drían enfrentar una paradoja «democráticoma-temática» y una competencia renovada connuevos y colosales actores. Un elemento cono-cido en la teoría de sistemas es que no necesa-riamente la optimización de las partes implicala optimización del conjunto. Así como en lossistemas matemáticos existen «grados de li-bertad» para buscar soluciones, cabe pregun-tarse cuáles son los grados de libertad de lasempresas mundiales no viables o incluso cuálesson las oportunidades que ofrece la democraciapara aquellos países en que ésta pudiera no serviable o que estarían obsoletos con arreglo auna lógica mundial. ¿Existe alguna alternativade mundialización en la que todos ganen? Obien, ¿se perpetuará una mezcla de países y em-presas ganadoras y perdedoras? Una mundia-lización incluyente en la que todos ganen ¿esuna utopía, un oxímoron6 o una posibilidad?

No me parece que hagan falta muchos ar-gumentos para confirmar que la mundializa-ción en la que todos ganan es todavía un oxí-moron. Es evidente que con la actual no todosganan y que no es aceptable ni aceptada portodos. Una mundialización excluyente es unoxímoron y necesariamente debe evolucionarpara convertirse al menos en una utopía o enuna posibilidad.

Los defensores de la mundialización a todacosta parecieran apoyar una cierta «e-utopía»en la que los derroteros actuales de la mundia-lización son aceptables para alcanzar nivelesmás avanzados de desarrollo. Los opositores atoda mundialización parecieran, por su lado,apoyar una «contra-e-utopía» según la cualningún elemento de la actual mundializacióndebería ser retenido a efectos de acceder a ni-veles más avanzados de desarrollo.

Dada la realidad contemporánea de lamundialización con sus virtudes y sus defectos;dada la realidad de la influencia y el poder desus promotores; dada la necesidad de hacerlaaceptable y aceptada en un contexto democrá-tico por las mayorías, es necesario eliminar lanueva bipolaridad de unas utopías aparente-mente irreconciliables e imaginar nuevos con-ceptos y estrategias que conduzcan a una mun-dialización dinámica, integral, eficiente entérminos económicos, y basada en la equidadsocial y en la sostenibilidad ambiental.

De Copérnico a Einstein fueron necesariosmuchos errores, muchos aciertos, mucha trans-piración y mucha imaginación. Para el mejorentendimiento y explicación de los equilibriosy desequilibrios a nivel macro y microespacial,

fue necesario encontrar un elemento constanteal cual referirse, la velocidad de la luz. Similar-mente, la mundialización requiere de un con-junto de elementos y valores constantes quepermitan avanzar en la búsqueda y en la ob-tención de resultados que hagan posible quetodos avancen y todos se desarrollen.

Después de los supuestos «quiebraquilos» ylos supuestos «corderos» en los extremos del es-pectro de la mundialización, debe emerger o re-emerger con toda fuerza y energía una genera-ción efectivamente realista de aquellos queencuentren en el diálogo uno de los funda-mentos centrales de la estabilidad económica ysocial. Ahora bien, antes de la apertura de mer-cados y del desarrollo social, debe existir tam-bién una apertura de la mentalidad y de la vo-luntad que permitan asumir las diferencias deenfoque e intereses y proponer alternativasfundadas en intereses compartidos por todos,sin exclusiones. Cada vez se tienen más pruebasde que la mundialización «actual» contribuye alaumento de la desigualdad entre los países másdesarrollados y los menos desarrollados. Asi-mismo, la desigualdad, tanto en el seno de lospropios países desarrollados como en el de lospaíses menos desarrollados, se ha incremen-tado. La exclusión es mala compañía para la de-mocracia y seguramente el peor enemigo de unamundialización eficiente e integral.

Uno de los elementos que más se han vistoafectados por la actual forma de mundializa-ción es, sin duda, la rápida transformación delmundo del trabajo. El trabajo informal es el másdinámico a nivel mundial. Su dinamismo sóloparece competir, y probablemente sobrepa-sarlo, con el dinamismo de la economía cri-minal constituida por robos, asaltos, secuestros,crímenes de mayor o menor gravedad y sofis-ticación, tráfico de drogas, lavado de dinero ycorrupción en todas sus formas. El aumento delsentimiento de inseguridad no debería por lotanto sorprender a nadie.

En lo que respecta al trabajo en el sector«formal», el incremento de la competenciamundial ha provocado pérdidas de numerosospuestos de trabajo y la creación de nuevas mo-dalidades de trabajo para las cuales han que-dado a la zaga las medidas de neutralización,compensación y acompañamiento. La mundia-lización actual ha puesto de relieve las gravesconsecuencias que implica dejar de lado el temade la protección social.

Es indudable que existe una correlaciónentre inseguridad, por un lado, y cantidad y ca-lidad del trabajo «disponible» y al alcance delas mayorías por el otro. A menos trabajo,

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menos cargas laborales y menos gasto en pro-tección social, pero también menos consumi-dores. ¿Quién consumirá los productos nacio-nales o internacionales de ésta o cualquier otramundialización? ¿Quién tendrá capacidadpara ahorrar y promover la financiación y el de-sarrollo futuros? ¿Cómo resistir a la expeditaeconomía criminal si todas las otras formas nologran satisfacer ni siquiera las necesidades bá-sicas?

La democracia efectiva y el diálogo cons-tructivo son sin duda elementos fundamentalespara la mundialización del mañana. El trabajoes el hilo conductor constante que permitirátransitar de la mundialización actual a unanueva mundialización más madura y soste-nible. Es evidente que para alcanzar este obje-tivo unificador no se debe promover cualquierforma de trabajo ya que los resultados puedenser desastrosos. No se trata simplemente decrear puestos de trabajo, sino de que su calidadsea aceptable. No cabe disociar la cantidad delempleo de su calidad. El trabajo debe ser capazde contar con recursos para vivienda, alimen-tación, educación, protección social e ingresosadecuados en condiciones de libertad, equidad,seguridad y dignidad.

El trabajo que requiere la mundialización encurso y la futura debe apuntar al respeto uni-versal de los principios y derechos fundamen-tales en el trabajo; crear más y mejores oportu-nidades de empleo y de ingreso para mujeres yhombres; mejorar la calidad y ampliar la co-bertura de los sistemas de protección social, ypromover el diálogo social. Este tipo de trabajoha sido sintetizado por la OIT en el conceptodel «trabajo decente» y constituye el pilar bá-sico e integrador de su programa y objetivos es-tratégicos.

Es evidente que la imaginación es un pro-ceso previo a la creación y que, para pasar de laidea al acto, se requiere antes que nada un grancompromiso. Igualmente, se menciona que nohay viento favorable para el que no sabeadónde va. Los mandantes de la OIT, las orga-nizaciones de empleadores y de trabajadores ylos gobiernos han brindado su apoyo total a lapromoción del «trabajo decente» en tanto queestrategia para el desarrollo.

La protección social es un elemento funda-mental del concepto de «trabajo decente» ytiene vínculos con los objetivos de diálogo so-cial, con la promoción del empleo y con el res-peto de los derechos fundamentales de los tra-bajadores. Para confirmar lo anterior bastatener en cuenta que más de la mitad de los con-venios adoptados por la OIT se refieren a la pro-

tección social. Una adecuada protección sociales por lo tanto un elemento fundamental de laviabilidad y aceptabilidad de la mundializa-ción económica. Por otro lado, la capacidadpara brindar protección social adecuada a lamayoría de la población requiere una economíamundial exitosa.

A pesar de sus logros y sus limitaciones enel propio campo económico, toda mundializa-ción que se precie de tener éxito y ser aceptadarequiere que se corrija el enorme rezago que seobserva en materia de protección social.

La mayor parte de la población del mundono cuenta con una protección social adecuada.Es preciso incorporar en las estrategias nacio-nales, regionales e internacionales la necesidadde mejorar y ampliar la cobertura de los sis-temas de protección social en todas sus dimen-siones: seguridad del ingreso, salud y segu-ridad en el trabajo, condiciones de trabajo ymedio ambiente, salud de la familia, y jubila-ciones y pensiones. Es indispensable otorgar laprioridad y hacer efectiva la igualdad de opor-tunidades entre los sexos y abordar adecuada-mente los nuevos procesos y los retos emer-gentes como las migraciones internacionales yla pandemia de SIDA.

Las respuestas en torno al «trabajo decente»y a su componente de protección social no seencuentran todas a mano. Por el momento estodavía más extenso el catálogo de preguntasque el de respuestas, pero es indudable que sedeben seguir estudiando, cuestionando y pro-poniendo alternativas innovadoras en todos losniveles: individual, familiar, comunitario, local,nacional, con el sector privado nacional e in-ternacional, con las organizaciones de trabaja-dores, con la sociedad civil y con la comunidadinternacional. Es posible que las nuevas alter-nativas y propuestas incluyan elementos ycombinaciones de reformas, de fortalecimientode los sistemas de protección social, de micro-seguro social, de reaseguramiento social, deredes de protección social, de seguridad y decondiciones de vida en los nuevos entornos la-borales que se acompañen de una gestión efi-ciente y democrática de todos estos nuevos ycambiantes riesgos sociales.

Como los aztecas, que sacrificaban donce-llas para satisfacer a los dioses, los defensoresde la mundialización emergente pensaron quela viabilidad de la misma exigía un sacrificio delámbito social, en particular el de la protecciónsocial. Simétricamente, los defensores de lo so-cial pensaron que sacrificando la mundializa-ción darían por satisfechas las aspiraciones so-ciales.

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La realidad en este principio de milenio esque lo social y lo económico se necesitan yapuntalan mutuamente y están unidos comosiameses por una sentencia «oitiana» de super-vivencia, desarrollo y viabilidad mutuas, asaber, «si quieres la mundialización, promueve eltrabajo decente y la protección social para todos; siquieres un trabajo decente y protección para todos,promueve la mundialización».

Notas1 El País, sábado, 3 de febrero de 2001, núm. 1737, España.2 En referencia a Malinche, compañera, traductora y ase-

sora indígena de Hernán Cortés.3 En referencia a la sublevación (violenta) de los apo-

dados «quiebraquilos» que a finales del siglo XIX en el Brasilse rebelaron contra el sistema métrico decimal.

4 Cabe subrayar que Copérnico estaba en lo cierto encuanto a las órbitas pero no en cuanto a la forma de ellas, yaque él las proponía circulares y no elípticas como son en rea-lidad.

5 Entre otros, Galileo, Euler, Newton, Lagrange, Hamilton,Jacobi, Maxwell, Lorenz, Poincaré, Grossmann, Planck yEinstein.

6 «En la figura que se llama oxímoron, se aplica a una pa-labra un epíteto que parece contradecirla; así los gnósticoshablaron de una luz oscura; los alquimistas, de un sol negro.»Jorge Luis Borges. Título de la ponencia del SubcomandanteMarcos en el Foro Social Mundial de Porto Alegre, Brasil, 25-30 de enero de 2001.

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Las pensiones ocupan un lugar destacadoen el debate público en todo el mundo indus-trializado. Hace veinte años, todos los paísescomenzaron el proceso de adaptación de susrespectivos regímenes. A pesar de la gran va-riedad de concepciones y esquemas organiza-tivos de los regímenes de pensiones, los pro-blemas de cada país son en definitiva bastantesimilares. Más allá de las particularidades na-cionales que se manifiestan con especial inten-sidad en este ámbito, existen numerosas simi-litudes y, más concretamente, dos puntoscomunes. Por un lado, todos los regímenes ac-tuales datan de la misma época; en general seestablecieron después de la Segunda GuerraMundial y en la actualidad han llegado a su ma-durez. Durante sus primeros decenios de exis-tencia, tales regímenes conocieron un períodode claros avances, es decir, un período en el quelas condiciones fueron especialmente favora-bles en lo que respecta a su gestión en la me-dida en que en épocas precedentes las presta-ciones a pagar habían sido relativamenteescasas en relación a las cotizaciones perci-bidas. Sin embargo, ese período es parte del pa-sado y se puede considerar que, desde el puntode vista de las pensiones, la situación es estable.Por otra parte, en todos los países industriali-zados los regímenes de pensiones han debidohacer frente desde hace varios años a la mismanecesidad de adaptarse a una situación total-mente distinta de la existente en el momento desu creación. Esta coyuntura completamente di-ferente se debe, entre otros factores, a las trans-formaciones que afectan al mercado laboral, laorganización de la economía, la demografía, laesperanza de vida, las estructuras familiares ylas relaciones entre hombres y mujeres. Además,por el mero hecho de su existencia, dichos re-gímenes han creado nuevas perspectivas para

la vida consecutiva a la etapa laboral y grandesexpectativas para los trabajadores respecto dela jubilación.

Hoy día resulta evidente que no existe unasolución simple a las dificultades a las quedeben hacer frente los regímenes de pensiones.El problema es similar para todos los regímenes,con independencia del tipo de organización ylas características de cada uno. Tanto si se tratade un régimen mediante el cual se concedenpensiones de cuantía fija, como en el caso delReino Unido, los Países Bajos o el Japón; de pen-siones proporcionales al salario como en los Es-tados Unidos, Alemania, Francia o España; o in-cluso de pensiones calculadas en función de lascotizaciones acumuladas, como ocurre con losnuevos regímenes establecidos en Italia ySuecia, todos ellos deben hacer frente a lasmismas limitaciones de índole técnica. En todoslos casos se trata de conseguir el equilibrio alargo plazo entre los recursos disponibles y losgastos realizados para garantizar el pago de lasprestaciones prometidas. Todos los países hanadoptado y aplicado un conjunto de medidaspara garantizar dicho equilibrio: aumento de lascotizaciones, ampliación de las fuentes de fi-nanciación, modificación de las reglas de cál-culo y de la indización de las pensiones, retrasode la edad de jubilación o prolongación del pe-ríodo de cotización. Este aspecto de las reformasse ha descrito con frecuencia y en su conjunto seconoce bien (una visión completa de las pen-siones se encuentra en Gillion y colaboradores,2000). Por el contrario, las cuestiones relativas ala adopción de las decisiones sobre las reformasy sobre el propio camino seguido en su aplica-ción han permanecido en general un tanto os-curas (consúltense a este respecto la Chroniqueinternationale de l’IRES, 1997; Reynaud, 1999;Brooks y James, 1999; Palier y Bonoli, 2000;

Visión de conjunto

La concertación social en el ámbitode las pensiones: la experiencia

de los países industrializados

Emmanuel ReynaudServicio de Políticas y Desarrollo de la Seguridad Social

Oficina Internacional del Trabajo

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Myles y Pierson, de próxima publicación). Y, sinembargo, se trata de un un aspecto fundamentaldel proceso de reforma.

Desde este punto de vista, se puede cons-tatar en primer lugar que las medidas adop-tadas durante los últimos años en los países in-dustrializados en materia de pensiones rara vezproceden de una decisión unilateral del legis-lador. En la mayoría de los casos son el resul-tado de diversas formas de consultas, negocia-ciones y debate público. Esos mecanismos deconcertación, establecidos en condiciones quedifieren en función de los países, constituyeronun elemento esencial de los procesos de adap-tación de los regímenes de pensiones. En al-gunos países como Francia, los Países Bajos oSuecia, incluso existe paralelamente a los regí-menes legales de la seguridad social una ges-tión negociada de las pensiones por los interlo-cutores sociales en el plano nacional en el marcode los grandes regímenes complementarios re-sultantes de los convenios colectivos (sobre elcaso francés, véase Reynaud, 1997b).

En general, el ejemplo de los países indus-trializados muestra claramente que cada uno deellos, con sus variadas coyunturas institucio-nales y tradiciones bien diferenciadas, establecióprocedimientos y órganos de consulta que hanpermitido que los diferentes actores participenen la formación de la decisión política en el ám-bito de las pensiones. Desde un punto de vistacomparativo, se pueden destacar tres aspectoscaracterísticos del proceso de reforma que seabordarán sucesivamente. En primer lugar, lamayoría de los países manifestaron su deseo delograr un consenso respecto de la reforma de laspensiones. En segundo lugar, dos cuestioneshan ocupado el centro de los debates: por unlado, la concepción de los regímenes teniendoen cuenta la equidad y la redistribución y, porotro, la duración del período de transición entreel régimen vigente y un nuevo régimen. Por úl-timo, ha quedado en evidencia el hecho de queal margen de las reformas concretas, resultafundamental contar con mecanismos que per-mitan hacer un seguimiento y reorientar el cursode los acontecimientos.

Búsqueda de consenso

En términos generales, la mayor parte de lospaíses manifestaron un claro deseo de lograr unconsenso entre las diversas fuerzas políticas ysociales en materia de pensiones, ámbito queconstituye de hecho un aspecto muy concretoen el marco de las democracias contemporá-neas. En primer lugar, las pensiones son un im-

portante elemento de seguridad que las socie-dades industriales garantizan a sus miembrosy que apuntan fundamentalmente a la consi-deración del factor tiempo. Los compromisosen materia de pensiones se refieren a un lapsode tiempo de muchos años – hasta los 60 o 70años o incluso más – y es imperativo que los re-gímenes garanticen su perennidad a largoplazo. Existe por ello una contradicción entreesta lógica de largo plazo de los regímenes depensiones y la de la alternancia política, de re-lativo corto plazo, propia de la democracia par-lamentaria.

Lo anterior permite explicar por qué en ma-teria de pensiones en la mayoría de los países seha establecido una cantidad considerable deprocedimientos y prácticas que podemos cali-ficar de «excepcionales». En muchos casos, lamayoría parlamentaria y la oposición se hanpuesto de acuerdo sobre la política a adoptar enmateria de pensiones. En este sentido, el caso deSuecia es ejemplar (véase Wadensjö, 1999). Enefecto, este país en junio de 1998 realizó una pro-funda reforma que era el resultado de una ini-ciativa que demoró mucho en adoptar su formafinal y en el curso de la cual los principales par-tidos terminaron por encontrar posiciones co-munes. Una comisión compuesta por los repre-sentantes de todos los partidos representadosen el Parlamento propuso en marzo de 1994 unareorganización completa del régimen de pen-siones, que defendieron los cuatro partidos quese encontraban en el poder y también el prin-cipal partido de la oposición, el partido social-demócrata. Tomando como punto de partidadicha propuesta, la coalición liberal-conserva-dora en el Gobierno formuló los principios ge-nerales de la reforma que fueron adoptados porel Parlamento en junio de 1994. En ese momentose constituyó un grupo de trabajo compuestopor los partidos representados en el Parlamentofavorables a la reforma al que se encargó quetradujera dichos principios generales en un pro-yecto de ley. Aunque en septiembre de 1994, trasun cambio de la mayoría, el partido socialde-mócrata volvió al poder, el proceso de reformano se vio mayormente afectado. La composicióndel grupo de trabajo parlamentario encargadode elaborar los proyectos de ley tampoco resultómodificada. Al mismo tiempo, un debate en elseno del partido socialdemócrata frente al cualla oposición manifestó su postura dio lugar anuevas negociaciones entre los cinco partidosque apoyaban la reforma. Finalmente, el pro-yecto de reforma del régimen de pensiones sepresentó al Parlamento en la primavera de 1998y se adoptó en junio de 1998.

En España, durante los años noventa se ma-nifestó una voluntad comparable de lograr unconsenso entre las principales fuerzas políticas(véase Lagares Pérez, 1999). Ante la preocu-pante situación del régimen de pensiones yconsiderando las dificultades con que trope-zaba la reforma, el Parlamento decidió en fe-brero de 1994 constituir un grupo de trabajocompuesto por representantes de todos losgrupos parlamentarios. Las labores de dichogrupo llevaron un año más tarde, en febrero de1995, a la conclusión de un acuerdo políticoentre todos los partidos, el denominado «Pactode Toledo». El objetivo del mismo era conso-lidar el régimen de pensiones existente evi-tando que el tema se convirtiera en uno de loselementos en juego que pudiera ser utilizadopor los partidos políticos en períodos electo-rales. Se puede citar asimismo el ejemplo de losEstados Unidos, que reformaron el régimen na-cional de pensiones en 1983 mediante unacuerdo completamente inhabitual entre repu-blicanos y démocratas.

Alemania, sin embargo, aporta un ejemplocontrario a este respecto, a pesar de que existeuna larga tradición de búsqueda de consenso,especialmente en materia de pensiones. Re-cientemente se rompió esta tradición que, comoexcepción que de alguna forma confirma laregla, muestra lo difícil que es aplicar unas de-cisiones que se han adoptado unilateralmente.En 1997, el último Gobierno del presidenteKohl impuso su reforma a pesar de la oposicióndel partido socialdemócrata y de los sindicatos.Tal imposición se reflejó evidentemente en losresultados de las elecciones y es muy probableque haya contribuido a la derrota de los demó-crata-cristianos en 1998. Con posterioridad alcambio de mayoría, el nuevo Gobierno puso entela de juicio la legislación adoptada. A partirde ese momento, se retomaron los hilos de la re-forma sobre la base, en un primer momento, deun acuerdo entre los socialdemócratas y el par-tido de los verdes, ampliándose después el de-bate para abarcar a las otras fuerzas políticas ysociales.

Este deseo de lograr un compromiso y dellegar al consenso se suele traducir en una in-tensa implicación de los interlocutores sociales,en particular la de los sindicatos. El caso es-pañol ilustra claramente ese fenómeno. Tras laconclusión del Pacto de Toledo entre los gruposparlamentarios, el Gobierno negoció directa-mente un acuerdo con las dos grandes organi-zaciones sindicales, a saber, ComisionesObreras (CC.OO) y la Unión General de Traba-jadores (UGT). Mediante dicho acuerdo, deno-

minado «acuerdo de consolidación», se tratabade prolongar en el plano social el acuerdo ob-tenido en el ámbito político entre los partidos.Los empleadores, que formularon sus reservasrespecto de la viabilidad financiera del Pacto deToledo, no quisieron asociarse a la iniciativa.Seguidamente, el Gobierno presentó al Parla-mento un proyecto de ley que traducía los prin-cipios generales contenidos en el Pacto de To-ledo y en el acuerdo de consolidación logradocon las organizaciones sindicales, que fue apro-bado en julio de 1997. Más recientemente, enabril de 2001 se firmó un nuevo Acuerdo para laReforma del Sistema de Pensiones. En esta oca-sión el Acuerdo fue suscrito entre el Gobierno,el sindicato Comisiones Obreras (CC OO) y lapatronal CEOE y, en cambio, no lo hizo el sin-dicato Unión General de Trabajadores (UGT).

En Italia se actuó de forma similar y, al igualque en Suecia, se llevó a cabo una profunda re-forma del régimen de pensiones (véase Antichiy Pizzuti, 1999; Reynaud y Hege, 1996). En1994, tras una primera reforma efectuada por elGobierno Amato en 1992, en una coyuntura decrisis monetaria, el Gobierno Berlusconi intentóhacer pasar un conjunto de medidas a pesar dela oposición de los sindicatos, lo que dio lugara un importante conflicto social en octubre y no-viembre de 1994. Tras una serie de huelgas or-ganizadas en varias ciudades, los sindicatosconvocaron a una huelga general de un día deduración que tuvo un éxito sin precedentes des-pués de muchos años. Apartir de ese momento,la movilización contra el proyecto fue en au-mento y condujo principalmente a una mani-festación particularmente numerosa en Roma.Bajo la amenaza de una nueva huelga general,el Gobierno llegó finalmente a un acuerdo conlos sindicatos que privaba al proyecto inicial desus principales disposiciones. Posteriormente,el Gobierno de Lamberto Dini decidió negociardirectamente el contenido de la reforma con lastres organizaciones sindicales (CGIL, CISL yUIL). A continuación presentó e hizo adoptaren el Parlamento un proyecto de ley que reto-maba los términos del acuerdo logrado con lasorganizaciones sindicales. Por otra parte, Aus-tria constituye asimismo otro buen ejemplo departicipación sindical en el proceso de elabora-ción de la reforma del régimen de pensiones. Lareforma de 1997 fue el resultado de una larganegociación entre el Gobierno y los sindicatos,lo que en Austria ha sido hasta la fecha unaforma de actuar clásica que incluso se sigue enámbitos que sobrepasan el de las pensiones.

En este contexto general en el que es pre-ponderante el deseo de buscar el consenso y la

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continuidad, el Reino Unido aparece como uncaso aparte. La alternancia entre laboristas yconservadores posterior a la Segunda GuerraMundial ha conllevado, de forma regular, im-portantes cambios en la política de pensiones.En términos generales, en el Reino Unido eldeseo de lograr un consenso en materia de pen-siones es muy débil. El Gobierno utiliza la ma-yoría de que dispone en el Parlamento parahacer pasar sus propuestas, y así desde los añossesenta se ha asistido a lo que podríamos de-nominar un «régimen de alternancia» (Davies,1999, págs. 23 y 24): los anteproyectos presen-tados por el Gobierno de la mayoría eran siste-máticamente cuestionados cuando tenía lugarun cambio de mayoría. Durante todo este pe-ríodo los sindicatos apoyaron invariablementeal partido laborista y las organizaciones de em-pleadores dieron su apoyo la mayoría de lasveces – aunque no siempre – a las propuestasde los conservadores. La incertidumbre e ines-tablidad inherentes a este tipo de esquema con-lleva, al mismo tiempo, un problema de con-fianza respecto a la perennidad de las promesasy la coherencia del conjunto del régimen na-cional de pensiones.

Equidad, redistribución y períodode transición

Los debates sobre las pensiones están pro-fundamente marcados por las diversas coyun-turas nacionales, y en particular por las carac-terísticas de los regímenes vigentes, los cualestienen su propia inercia y son en sí mismos unaexpresión de una elección anterior de las socie-dades de que se trata. Sin embargo, una com-paración internacional de los procesos de re-forma en estos últimos años permite destacardos cuestiones fundamentales comunes a losdiferentes marcos nacionales: por un lado, laconcepción de los regímenes que prevén una re-distribución y equidad y, por otro, el caráctergradual de la transición entre el régimen ante-rior y el nuevo régimen.

Italia, que junto con Suecia constituyenejemplos de reforma profunda del régimen depensiones en los países industrializados, ilustraclaramente el carácter central de esos dos temasen los debates (véase Reynaud, 1997a). Así, unode los principales elementos de la reforma ita-liana consistió en romper la lógica de una dife-renciación sobre una base clientelista e intentarque el régimen de pensiones fuera más equita-tivo. Ese deseo de equidad, que comparte elconjunto de los actores, se tradujo principal-mente en la armonización de los regímenes

aplicados a las distintas categorías profesio-nales y en la supresión del mecanismo de re-distribución que favorecía a los que más tenían.El concepto de equidad en que se apoyaba lareforma consistía en establecer una estrictaproporcionalidad entre las prestaciones y el es-fuerzo contributivo. Los mecanismos internosde redistribución del régimen son limitados,por lo que se estableció un dispositivo de asis-tencia totalmente independiente del régimende seguros para garantizar una pensión mí-nima según los recursos.

Este concepto de equidad se encuentra tam-bién en la reforma del régimen sueco, pero deforma más general la tendencia que consiste enestablecer un vínculo más directo entre lasprestaciones y el monto de las cotizacionesaportadas se encuentra en la mayoría de las re-formas introducidas en los países industriali-zados, sobre todo en la Unión Europea. El temacentral de los debates es el equilibrio que sedebe conseguir entre las prestaciones que co-rresponden a una estricta lógica de contrapar-tida y las que no constituyen la contrapartidade las cotizaciones pagadas, es decir, se trata dedistinguir la parte proveniente de las cotiza-ciones de la que tiene su origen en la solida-ridad. Desde esta perspectiva, se plantea el di-lema de decidir cuál es el período o lasactividades para las que se les deben conceder«derechos gratuitos»: desempleo, maternidad,ocupaciones penosas, estudios, cuidado de loshijos, atención a las personas de edad avanzadao inválidas, entre otras. Esta forma de actuar,que permite ver con claridad las transferenciasrealizadas, exige que se elija explícitamente enmateria de redistribución y justicia. Tal elecciónse refiere tanto al tipo y formas de la solidaridadque se deben establecer como a la parte que lecorresponde a cada uno de los actores – tra-bajadores, empleadores, Estado – en la finan-ciación de las pensiones.

El otro elemento clave de las reformas es elperíodo de transición entre el régimen antiguoy el nuevo. El tiempo es una dimensión funda-mental en materia de pensiones. El horizontetemporal de los regímenes es de muy largoplazo y la introducción de reformas, sobre todoen los regímenes que han llegado a su fase demadurez, sólo puede concebirse de forma muygradual. La transición de un régimen a otroplantea el problema de las promesas existentesy de los derechos adquiridos que exigen, pormeras razones de credibilidad, que dicho pro-ceso de transición no se lleve a cabo de formaradical. En Italia, por ejemplo, éste es uno de lospuntos principales en la negociación entre el

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Gobierno y los sindicatos. El problema se solu-cionó mediante la distinción entre tres pobla-ciones de trabajadores: los que recién se inte-gran al mercado laboral; los trabajadores conmenos de 18 años de cotización a finales del año1995, y los trabajadores con 18 años o más decotización en la misma fecha. A la primera ca-tegoría se le aplica el nuevo régimen en su to-talidad. A la segunda se le aplica el antiguo ré-gimen respecto de los derechos adquiridoshasta finales de 1995, y el nuevo respecto a losadquiridos a partir de 1996. El tercer colectivose rige enteramente por el régimen antiguo.

Del mismo modo, la reforma sueca prevé laintroducción gradual del nuevo régimen depensiones en función del año de nacimiento delos afiliados. Las pensiones de las personas na-cidas en 1954 o con posterioridad a esa fecha serigen completamente por el nuevo régimen.Las de las personas nacidas entre 1935 y 1953se basan en los dos regímenes a la vez: 19/20de las pensiones por el antiguo régimen y 1/20por el nuevo para las personas nacidas en 1935;18/20 y 2/20 para las nacidas en 1936, etc.Además, para las personas que se encuentran acaballo entre los dos regímenes se previó unmecanismo que garantiza que los derechos ad-quiridos antes de 1995 en el nuevo régimen nodarán lugar a una pensión inferior a un niveldeterminado (el de la pensión complementariaque hubieran obtenido en virtud del antiguorégimen).

Seguimiento y reorientaciónde los regímenes

El ejemplo de los países industrializadosmuestra por otra parte la importancia que, másallá de las reformas específicas, revisten los me-canismos de seguimiento. En un ámbito tan téc-nico como el de las pensiones resulta esencial,en primer lugar, disponer de información fide-digna, es decir, al mismo tiempo fiable y acep-table por parte de los diferentes actores, sobrela situación financiera de los regímenes y suevolución. Una información de ese tipo pro-porciona una base para realizar análisis, debatiry adoptar decisiones de carácter político conconocimiento de causa entre las diferentes op-ciones posibles. La forma de realizar este apren-dizaje técnico varía de un país a otro. En elReino Unido, por ejemplo, tal función la realizauna institución independiente en el seno de unaestructura gubernamental, el Actuario del Go-bierno y su Departamento (Government Ac-tuary’s Department). En los Estados Unidos, elcontrol financiero está a cargo del consejo de

administración de las cajas de la seguridad so-cial (en las que debe estar obligatoriamente re-presentado el partido de la oposición). En Ale-mania, se encargan de ello institucionesreputadas y dignas de crédito como la federa-ción de instituciones de la seguridad social ypensiones, la Oficina Federal de Estadísticas yel Banco Federal. Las fórmulas del cálculo delas pensiones varían según las circunstanciasnacionales, pero el aspecto esencial que cabedestacar de los diferentes ejemplos es que losdatos técnicos relativos a los regímenes esténdisponibles y sean fidedignos.

En la mayoría de los países se tiende a cons-tituir órganos consultivos o grupos de trabajopara que participen, con carácter permanente oesporádico, en los procesos de decisión en ma-teria de pensiones. En algunos países como Ale-mania, Estados Unidos y Japón, desde hace va-rios años los consejos consultivos formanincluso parte integrante de los procesos de se-guimiento y revisión periódica del régimen. ElJapón es particularmente sistemático en suforma de actuar. La ley de este país prevé, enefecto, que se lleve a cabo obligatoriamente unexamen del régimen de pensiones como mí-nimo cada cinco años. Los consejos consultivos,con distintas denominaciones (Sozialbeirat enAlemania, Advisory Board en los EstadosUnidos, Nenkin shingikai en el Japón, Consejo deorientación de las pensiones en Francia, entreotros), allí donde existen, tienen una composi-ción bastante similar: representantes de las or-ganizaciones patronales y sindicales, universi-tarios y personalidades competentes. En unámbito tan complejo y técnico como el de laspensiones, esos consejos constituyen un lugaren que se examina el régimen y se establecenlos compromisos, lo que influye a su vez en ladecisión del legislador. En varios países, son losgrupos de trabajo parlamentarios los que handesempeñado un papel fundamental en el pro-ceso de reforma y que ha permitido el consensosobre un tema potencialmente conflictivo. EnSuecia, como se ha mencionado anteriormente,los proyectos de ley de reforma fueron elabo-rados por un grupo constituido en 1994 por re-presentantes de los cuatro partidos en ese mo-mento en el poder y del principal partido de laoposición, el partido socialdemócrata. Asi-mismo, en España, gracias al trabajo del grupode representantes de todos los grupos parla-mentarios se consiguió concluir el Pacto deToledo.

En general se puede constatar que, parale-lamente a los mecanismos institucionalizados,el debate sobre las pensiones que se plantea en

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los diferentes países adopta diversas formas.Puede ser el resultado de la creación de comi-siones especiales, la elaboración de múltiplesinformes y libros blancos, la organización de co-loquios o encuentros propuestos por el poderpolítico, entre otras. En términos generales, pa-rece que el debate sobre las pensiones tiende asalirse en gran medida del marco institucionalhabitual y a ocupar gran parte del ámbito pú-blico haciendo posible la intervención de unamultitud de actores. Todo ello es una manifes-tación de la importancia y la complejidad deltema de las pensiones. Lo anterior lleva asi-mismo a preguntarse sobre la noción misma dereforma en la materia. A menudo se tiende amencionar «la» reforma de las pensiones, comosi «una» reforma pudiera solucionar el pro-blema de una vez por todas. Sin embargo, loque en realidad está en juego no es precisa-mente discutir sobre la necesidad de reformar,sino más bien sobre la necesidad de reorientarconstantemente los regímenes de pensionessegún los procesos que les afecten, para podergarantizar su viabilidad a largo plazo.

Aunque por lo general cuando se analizanlas pensiones se utiliza el término «crisis», hayque considerar que el proceso actual de adap-tación se inscribe, en realidad, en la propia ló-gica de funcionamiento de unos regímenes depensiones que hoy han llegado a un estado demadurez. Lo propio de ellos es justamentepoder adaptarse y su fuerza reside en esta ca-pacidad de adaptación que permite asegurar amuy largo plazo la perennidad de los compro-misos contraídos. Los regímenes de pensionesconstituyen en las democracias industrialesuna forma privilegiada de llevar a cabo elec-ciones concertadas respecto de la redistribuciónde los ingresos y la seguridad posterior a la ac-tividad profesional. Se trata asimismo de uninstrumento clave para la consecución de unnuevo equilibrio entre el trabajo, el ocio y la for-mación a lo largo de la vida. Lo que hoy está enjuego es cómo brindar los medios para que laselecciones colectivas sean una realidad. La re-forma de las pensiones, por último, nos obligaa considerar una cuestión más amplia y es la dela democracia y su funcionamiento concreto enlas sociedades industriales contemporáneas.

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Bibliografía

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Respecto del tan controvertido debate sobrela seguridad social tal vez convenga recordarque unos de los principales mandatos de la Or-ganización Internacional del Trabajo (OIT)sigue siendo «extender las medidas de segu-ridad social para garantizar ingresos básicos aquienes los necesiten y prestar asistencia mé-dica completa»1.

Aun así, no cabe duda alguna de que mu-chos sistemas de protección social sufren pre-siones. Allí donde hasta ahora han funcionadolos regímenes de seguridad social se planteaninterrogantes sobre la viabilidad de los mismos;en muchos lugares también existe la acuciantenecesidad de crear las tan necesarias redes deseguridad social y actualmente hay propuestasde reforma que cuestionan el carácter públicode determinados regímenes.

Cabe esperar que del debate general del temaque tendrá lugar en junio de 2001 durante laConferencia Internacional del Trabajo surja unrenovado compromiso de la OIT y de sus man-dantes para salvaguardar, desarrollar o ampliarel marco normativo que se funda en valores yprincipios universales. El reto no reside en «pri-vatizar» o no la seguridad social, cuestión entorno a la cual algunos intentan orientar el de-bate, sino más bien en modernizar y optimizarlos sistemas; ampliar y aumentar las presta-ciones y, sobre todo, extender la protección almayor número posible de personas. Tal es la opi-nión de muchos dirigentes y organizaciones sin-dicales por lo que atañe al futuro de la seguridadsocial, que al tiempo que examinan las solici-tudes de que se vuelva a definir la función delEstado en materia de bienestar, también tratande hacer valer los propios argumentos en calidadde interlocutores importantes en este debate.

Protección social y mundialización

Habida cuenta del rápido crecimiento delsector informal, de las enseñanzas de la crisisasiática y de la rápida transformación de laseconomías de los países en transición, salta a lavista que la mundialización exige que el sectorsocial se fortalezca, no que se debilite. Cabe re-cordar que más de la mitad de la poblaciónmundial no dispone de sistema alguno de se-guridad social. En Africa subsahariana y enAsia meridional, la protección social se cifraentre el 5 y el 10 por ciento de la población ac-tiva y tiende a disminuir. En la India, porejemplo, a mediados del decenio de 1990,apenas un 10 por ciento de la población activatrabajaba en el sector estructurado o estaba am-parado por la seguridad social; 10 años antes,el porcentaje era del 13 por ciento. En AméricaLatina, los porcentajes se cifran entre el 10 y el80 por ciento pero tienden a estancarse.

En el sudeste asiático oscila entre un 10 y un100 por ciento, según el país y, gracias a loaprendido en la crisis asiática, está experimen-tando un lento crecimiento. En los países entransición de Europa oriental, el porcentajevaría de un 50 a un 80 por ciento, y en los paísesmás industrializados asciende casi al 100 porciento. En un informe publicado el año pasadopor la CIOSL2 se subraya que es importanteevitar la exclusión y la marginación, no sólo porrazones obvias de carácter social y económico,sino también para garantizar que la participa-ción en el proceso político, corazón de la de-mocracia, no se debilite.

Frente a los programas de ajuste estructural,que han desprovisto de seguridad social a sec-tores enteros de la población, y al peligro de

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Visión de conjunto

Seguridad social:hacia un compromiso renovado

con una prestación de carácter universal

Mohsen Ben ChibaniEspecialista en seguridad social

Confederación Internacionalde Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL)

avería que acecha a los mecanismos de apoyotradicionales en todas partes, los sindicatosestán cada vez más convencidos de que la se-guridad social forma parte del diálogo social yque cada interlocutor debe asumir sus respon-sabilidades.

Africa abre caminos

«Desde que el jefe de Estado aceptara dejaren manos de los interlocutores sociales la ad-ministración del sistema de seguridad social,pasamos de un déficit crónico a una reserva de15.000 millones de francos CFA (21 millones dedólares de los Estados Unidos)», informóMadia Diop, Secretario General de la Confede-ración Nacional de Trabajadores del Senegal(CNTS), a sus colegas trabajadores reunidos enla conferencia sindical sobre protección socialque tuvo lugar hace poco en Abidján. Convo-cada por la AFRO, Organización Regional Afri-cana de la CIOSL, esta conferencia reunió a sin-dicalistas de 20 países africanos de lenguafrancesa y representantes de la OIT para tratardel futuro de la seguridad social en el continente.Tal como señalara el decano de los sindicalistasafricanos, una impresión de que se trataba dealgo conocido (déjà vu) inundaba la sala de reu-niones: el sobrino de un presidente, nombradoadministrador de los fondos de la seguridad so-cial; un ministro que cobró 7.000 millones defrancos CFA por la construcción de un hospital,cuando las facturas totalizaban a penas la mitadde esa suma; un dignatario del régimen que uti-lizó fondos de la seguridad social para costear-se un viaje al extranjero.

El discurso desencadenó una alud de anéc-dotas, a cual más pintoresca, desde la comprade un avión jet por parte de un dignatario afri-cano hasta la construcción de un aeropuerto. Enresumen, todas las prebendas que se ofrecieronaquellos a quienes se confió la administraciónde fondos de la seguridad social. Ninguno delos participantes impugnó el análisis del repre-sentante del Banco Mundial que declaró cate-góricamente que «en muchos países, los sis-temas de seguridad social se han convertido enla vaca lechera de los Estados en una desenfre-nada carrera hacia la bancarrota».

Los sindicalistas condenaron los excesos co-metidos por los Estados en lo que respecta a laadministración de los fondos de la seguridadsocial pero, a la vez, se opusieron enérgica-mente a los planes que preconizan las institu-ciones financieras internacionales con miras aprivatizar los sistemas. Los dirigentes sindi-cales de Africa convinieron en que «el Estado

debe asumir su responsabilidad de reguladordel sistema de seguridad social y permitir quelos interlocutores sociales lo administren». Dehecho, cualquier análisis de la crisis del sistemade seguridad social en los países africanos delengua francesa que se circunscriba a la fun-ción, a veces dudosa, cumplida por los go-biernos dará una visión parcial del panorama.

Tal como se ha indicado, actualmente el sis-tema de seguridad social de dichos países daprotección en promedio al 10 por ciento de lapoblación activa. La gente que no trabaja en elsector estructurado queda excluida y las pres-taciones se limitan a pensiones y asignacionesfamiliares.

En el Convenio núm. 102 de la OrganizaciónInternacional del Trabajo (véase recuadro) seenumeran nueve ámbitos de protección; en elmejor de los casos, los sistemas de los paísesafricanos de lengua francesa cubren seis, segúnAlbertine Bankole, Administradora de Manode Obra de Benin y autora de un informe sobrela situación de la seguridad social en Africa3.Ningún sistema prevé prestaciones de desem-pleo. «Salvo en países como Argelia y Gabón,donde hay sistemas nacionales de seguro de en-fermedad, la atención médica y el pago de li-cencia por enfermedad se dejan a la iniciativadel empleador, cuyo aporte suele ser parcial ytemporario», afirma la especialista.

Así pues, los sistemas existentes distanmucho de cumplir con todos los requisitos.Hace poco, un dirigente del sindicato nacionalde trabajadores del Congo explicaba que antes«un trabajador o un campesino enfermo podíarecibir tratamiento en un hospital del Estadopor un precio módico. Hoy día, debe procu-rarse una receta y tiene que pagar los medica-mentos que, a menudo, son muy caros o esca-sean». Las prestaciones familiares, en los países

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El Convenio sobre la seguridad social (nor-ma mínima),1952 (núm.102) estipula normasmínimas en los nueve ámbitos siguientes:• asistencia médica• enfermedad• desempleo• vejez• accidente del trabajo y enfermedad

profesional• prestaciones familiares• maternidad• invalidez• prestaciones de sobrevivientes

africanos de lengua francesa, oscilan entre 200y 2.000 francos CFA por hijo y por mes, es decir,tres dólares como mucho. «Las asignaciones si-guen siendo las mismas desde hace décadas»,deploraba Felix Ibara, dirigente sindical deCongo Brazzaville. La situación es semejante entodos estos países y en la mayor parte de Africala lista oficial de enfermedades profesionalesreconocidas se sigue basando en la de los paísesindustrializados y, por lo tanto, deja de lado en-fermedades propias del continente africano.

Durante mucho tiempo, las redes de apoyotradicionales, centradas en la familia o la co-munidad, suplieron las carencias institucio-nales: en algunos casos, un trabajador podíasubvenir a las necesidades de varias genera-ciones de su familia. Pero llegaron los ajustesestructurales. Muchos sindicalistas les imputanla agudización del desempleo, exacerbado porel éxodo rural que continúa inexorablemente.En el Camerún, el desempleo se cifra en un ele-vado 29 por ciento de la población activa, y enGuinea hubo un recorte del 16 por ciento delpersonal de la administración pública.

En la República Democrática del Congo,que tiene una población de 45 millones de ha-bitantes, hay tan sólo un millón de trabajadores.De ahí que las cotizaciones a la seguridad so-cial estén disminuyendo a un ritmo vertigi-noso. En Côte d’Ivoire, el fondo de la seguridadsocial recibe menos aportes que en 1990.

Otro factor determinante es la evolución de-mográfica. «En 1972, en el Senegal había cincotrabajadores activos por pensionado. Actual-mente, la proporción es de dos por dos», señalaMadia Diop. La misma tendencia se constata enTúnez, donde, según la Unión General Tune-cina del Trabajo (UGTT), en 1960 había ocho tra-bajadores activos por pensionado y, hoy día, laproporción es de cuatro a uno.

Tampoco hay que olvidar cuestiones deorden económico a raíz de las cuales los sindi-catos han tenido que dirigirse al sector informalpara ampliar las estructuras de apoyo a la se-guridad social. Más allá del tópico, aunque seacierto, de lustrabotas, vendedores ambulantesy comerciantes muy pobres, en el sector no es-tructurado la evasión de impuestos también esproverbial.

Según Célestin Nansis, especialista de la se-guridad social, de Benin, una encuesta nacionalreveló que un 59 por ciento de la gente que tra-baja en el sector informal gana lo suficientecomo para cotizar al sistema de seguridadsocial.

Sabido es que un sistema de seguridad so-cial bien administrado puede cumplir una fun-

ción esencial en lo que respecta a reducir la po-breza, principalmente mediante los requisitosque impone para adquirir y conservar dere-chos. A este respecto citemos el ejemplo de lasasignaciones familiares, porque gracias a di-chos requisitos se reduce la mortalidad mater-noinfantil, ya que para beneficiarse de la pres-tación, la asegurada tiene que someterse acontroles médicos. Además, propician la edu-cación de los hijos pues se deben presentar cer-tificados de asistencia a la escuela. Los sindi-catos africanos entienden que la seguridadsocial «debe basarse en principios de equidady justicia social teniendo en cuenta que todoslos trabajadores deben estar cubiertos por la se-guridad social.» Argumento que nunca resultótan patente como en la crisis asiática.

Enseñanzas de la crisis asiática

«Los años de crecimiento espectacular lle-varon a los dirigentes de los países de Asia acreer que el crecimiento de por sí proporcio-naba una red de seguridad social. Todos hemosvisto los daños que provocó esta creencia», dijoTakashi Izumi, Secretario General de la APRO,Organización Regional para Asia y el Pacíficode la CIOSL. APRO había denunciado, repetiday firmemente, la economía estilo casino que sepracticaba en el continente y la falta de una pro-tección social digna de ese nombre. Desgracia-damente, los hechos demostraron que los sin-dicatos estaban en lo cierto.

Por lo general, la seguridad social en Asia selimitaba a los fondos de jubilación, atenciónmédica y seguro de accidentes en el lugar detrabajo, y sólo en el sector estructurado. Salvocontadas excepciones, no había seguro de de-sempleo. «La red de seguridad social equivalea los ahorros de personas y familias, y la fun-ción del Estado prácticamente no existe», de-claró la OIT. Las devaluaciones repetidas y elderrumbe de las instituciones financieras deAsia redujo el ahorro personal a cero. Lo que espeor, la tan mentada disminución del nivel depobreza a principios del decenio de 1990 nopudo apreciarse; fue todo lo contrario. Araíz dela rápida expansión del sector informal, la granmigración de la fuerza de trabajo y la falta deprotección social, el riesgo de una explosión so-cial no escapó a las organizaciones sindicales nia la OIT, que advirtieron de los peligros apenasestalló la crisis. Los acontecimientos en paísescomo la República de Corea, Indonesia, Ma-lasia y Tailandia confirmaron ese análisis.

Ya no hace falta presentar pruebas de la im-portancia que reviste contar con un sistema de

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seguridad social que sea eficaz, ya que actual-mente esta cuestión figura entre las principalesprioridades de los sindicatos de la región, ajuzgar por el artículo de Anne Drouin sobre eltema en el presente número.

Cambios difíciles en Europa oriental

El desafío ha sido algo distinto en los paísesdel ex bloque oriental, donde el hecho de haberabandonado los sistemas de seguridad socialbasados en el Estado ha planteado múltiplesproblemas a los nuevos dirigentes.

¿Cómo pasar de un sistema estatal que, apesar de sus defectos, asegura un mínimo nivelde cohesión social, a otro que, aunque sea equi-librado desde el punto de vista económico, en-traña el peligro de añadir más sufrimientos auna población sometida ya a rudas pruebas porla reestructuración?

Henri Lourdelle, a quien la ConfederaciónEuropea de Sindicatos (CES) encargó la redac-ción del Libro blanco4 sobre el tema, explica queincluso si en algunos países los sistemas de pro-tección social pertenecen a una vieja tradiciónque remonta a 1912, como en Rumania, y a 1918,en Bulgaria, la integración en el bloque sovié-tico trajo aparejada una «mentalidad de asis-tido» y la pérdida total de la noción de respon-sabilidad personal.

Los mismos defectos aquejan a los sistemasactuales que funcionan mal: falta de transpa-rencia entre gastos e ingresos, lo que implicaque los gastos no se controlan como es debidoy un sistema totalmente financiado por las em-presas que no incluye cotizaciones de las per-sonas interesadas. Paradójicamente, las pri-meras medidas tomadas a fines de 1989, épocade la implosión política del comunismo, no me-joraron la situación. La precipitada arremetidade soluciones «plenamente liberales» para pa-liar las deficiencias del sistema «plenamente es-tatal» no hizo sino complicar los problemas.(Véase el artículo de Elaine Fultz y MarkusRuck en este mismo número.)

En todos estos países, el Estado presta aten-ción de salud gratuita, excluyendo la atenciónodontológica. En Bulgaria, la República Checa,Hungría y Polonia, la hospitalización es gratuitapero comienzan a surgir sistemas privados, y enPolonia ya hay clínicas financiadas por funda-ciones dentro de los propios hospitales. Una delas taras siguen siendo las «coimas» que a me-nudo piden los médicos del sector público, quesiguen muy mal pagados. Salvo en Bulgaria y laRepública Checa, la medicina sigue siendo gra-tuita. Sin embargo, en Hungría y Polonia se ha

instituido un sistema por el cual los pacientesdeben pagar, incluso si luego se les reembolsa.

En general, el número de médicos en ejer-cicio, de farmacias y de hospitales se juzga sa-tisfactorio pero su distribución geográfica dejaque desear. Aquí, al igual que en el resto de Eu-ropa, los intentos de racionalizar han tropezadocon la hostilidad de profesionales y usuarios.

Si el sistema de salud experimenta dificul-tades, la situación en lo que respecta a las pen-siones es dramática. Las pensiones, proporcio-nales a la ocupación y la edad, excepto enLetonia, son insuficientes y suponen una granreducción de ingresos. Frente a esta situación,esos países han adoptado una estrategia de dosvertientes.

En primer lugar, se modificó el criterio rela-tivo a la edad. Por ejemplo, hacia el año 2006, enla República Checa la edad de jubilación paralos hombres será de 62 años y para las mujeresde 61. En segundo lugar, los fondos de pensiónse están aprovisionando mediante iniciativasfiscales. Actualmente, en la República Checaexisten 44 fondos de pensión que abarcan a másde un millón de personas. Tímidamente, Bul-garia trata de emprender el mismo camino.

La gran novedad en Europa central yoriental fue la introducción del seguro de de-sempleo, fenómeno que se había desatendidoen las ex repúblicas populares. Dado que cadaquien debe empezar desde el principio, las so-luciones varían de un país a otro pero los prin-cipios son idénticos. En Polonia, se lleva a caboun experimento original, ya que el pago deprestaciones de desempleo depende del lugarde residencia. El trabajador o la trabajadora quepierde su puesto de trabajo cobra el seguro dedesempleo durante seis meses si vive en unazona donde la tasa de desempleo es baja, y du-rante un año si reside en una zona donde re-sulta difícil encontrar trabajo.

Ahora bien, una vez establecido el diagnós-tico, ¿cuál es el remedio? Los sindicalistas ponenmucho cuidado en no echar todo por la borda ymilitan para que se conserve un sistema de se-guridad social de prestación universal. Los go-biernos son más reticentes pero, en general,como quieren que su país ingrese en la UniónEuropea (UE), buscan soluciones acordes con el«modelo social europeo», aun cuando haya in-tentos de mantener a los sindicatos al margendel manejo de los fondos sociales que, en mu-chos casos, se sigue pensando que forman partedel presupuesto del Estado y que, por lo tanto,han de utilizarse como lo decida el gobierno.

Por consiguiente, los países de Europa cen-tral y oriental tendrán que conciliar ley del mer-

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cado y cohesión social. Huelga decir que existela gran tentación de «privatizar» y, por ejemplo,de poner el sistema de salud en manos del se-guro privado, como se ha hecho en la RepúblicaCheca. «En este debate subyace el problemafundamental de saber si la salud es un derechouniversal. Si lo es, no puede privatizarseporque no entraría plenamente en los fines dela economía de mercado, que terminaría poraceptar únicamente a quien debe pagar»,afirma Henri Lourdelle, y añade: «si la privati-zación fuera la panacea, la receta ya se hubieraaplicado en otras partes».

De hecho, así fue, pero rara vez dio resul-tado por no decir más. En los Estados Unidos,patria del neoliberalismo, el sistema privado deatención de salud no sólo es el más caro delmundo sino que además excluye a 44 millonesde estadounidenses que no disponen de cober-tura médica alguna.

¿Han sido positivas las reformasy la privatización en América Latinao bien al contrario?

En los últimos decenios, los sistemas de se-guridad social de América Latina han sido ob-jeto de privatización y de reformas importantesvinculadas con reformas de la legislación la-boral. El proceso ha entrañado costos ingentesque se justificaron argumentando que con la re-forma «el sistema funcionaría mejor». Sin em-bargo, los trabajadores argentinos y brasileñosno tardaron en descubrir que la única manerade costear el déficit de la seguridad social ge-nerado por la privatización era pagar más im-puestos.

Además, dado que en muchos casos la coti-zación de los miembros de los regímenes depensión privados asciende hasta el 2 por cientodel salario mensual para pagar los costos ad-ministrativos de sus fondos de pensión, cabepreguntarse por qué esa cotización no guardarelación alguna con el monto de la pensión querecibe el trabajador cuando se jubila.

Luis Anderson, Secretario General de laORIT, Organización Regional Interamericanade Trabajadores, de la CIOSL, estima que losfondos de pensión privados no deben expo-nerse a los altos índices de riesgo que suponedepender de los resultados de la economía enla que se invierten (y los altibajos del ciclo eco-nómico). «En los últimos veinte años, estas os-cilaciones han sido muy pronunciadas en Amé-rica Latina y las utilidades de los fondos seresintieron. Lo que es más alarmante, los afi-liados tal vez reciban una pensión demasiado

baja como para llevar un nivel de vida decorosocuando se jubilen», señala Luis Anderson.

Hay límites en cuanto a la medida en que sepueden evaluar la eficiencia y eficacia de los re-gímenes de pensión privados, puesto que la fi-nalidad de la mayoría de las reformas residíaen resolver el problema de financiar los servi-cios, no de proporcionar fondos suficientespara cumplir con los compromisos contraídoscon las futuras generaciones de pensionados.La ORIT mantiene que hacen falta reformaspero con el objetivo preciso de «garantizar quelos regímenes sean viables a largo plazo y demejorar considerablemente los servicios paralos afiliados, al menor costo posible».

La experiencia demuestra que las reformasde la seguridad social pueden resolver los pro-blemas de financiación de los regímenes depensiones a corto plazo pero no solucionan elproblema fundamental de distribución eigualdad de jubilación de las futuras genera-ciones de trabajadores, ni la exclusión de losgrupos más vulnerables, que cuando llegan a laedad de jubilación pasarán a engrosar las filasde los pobres propiamente dichos. Las reformasno han garantizado la viabilidad a largo plazo,que debería ser la verdadera meta de los fondosde pensión.

Luis Anderson hablaba de la necesidad deencontrar «una fórmula apropiada y viable paralos regímenes de pensión en América Latina queincluyera a quienes siguen estando excluidos(trabajadores del sector informal y trabajadoresrurales) y que fuera fiel a los principios de soli-daridad y prestación universal en cuanto marcaregistrada de la seguridad social».

Aunque se ha escrito mucho acerca del fu-turo de los sistemas de pensiones, en el Informede la CIOSL, de junio de 2000, se recuerda queel 90 por ciento de las personas en edad de tra-bajar no está cubierto por ningún régimen deseguridad social, y se añade que «para muchí-simos seres humanos, ser demasiado viejo paratrabajar o demasiado joven para morir implicaconvertirse en una carga para su familia, quetambién puede encontrarse en dificultades».

La CIOSL también advierte de los peligrosque entraña dejar las pensiones libradas a loscaprichos de los mercados financieros. EnChile, donde se privatizaron las pensiones, labaja del mercado de valores en junio de 1998,producto de la crisis asiática, supuso una ame-naza de estragos duraderos para el sistema defondos de pensiones. Los efectos serían 10 vecesmás graves en los países más pobres, despro-vistos de sólidas instituciones financieras,sobre todo en Africa, donde en muchos casos

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instituciones como el Banco Mundial y el FondoMonetario Internacional presentan la privati-zación como la panacea.

A pesar de toda esta (onerosa) campaña pu-blicitaria de las pensiones privadas, en Europalos sistemas públicos siguen suministrando un88 por ciento de las prestaciones, y los regímenesde pensión públicos no están condenados a laruina como pretenden hacernos creer los defen-sores de los planes de pensión privados. Auncuando no hay que minimizar los problemas re-lativos al futuro a largo plazo de dichos sis-temas, la realidad exige un método más sobrio.En los Estados Unidos, donde se reclama elexamen de determinadas esferas del sistema pú-blico, los estudios revelan que las prestacionesestán garantizadas para los próximos 37 años, oincluso 75 años, si el crecimiento económicomantiene el ritmo actual. «La privatización porsí misma no permitirá abaratar los costos parasufragar las jubilaciones de la generación delauge de la natalidad», comenta un experto ci-tado en el informe de la CIOSL.

Carga o inversión

«La protección social no debe considerarseuna carga sino una inversión. Si bien es ciertoque hay que modernizarla, el Estado debe se-

guir desempeñando su función esencial de re-gulador», asevera la CIOSL. Los sindicatos es-peran que este mensaje sea claro para los dele-gados que tratarán este asunto en la próximareunión de la Conferencia Internacional delTrabajo. El hecho de que sólo 40 países hayanratificado hasta ahora el convenio fundamentalde la OIT sobre protección social, adoptado en1952, y la constatación de que existe la ten-dencia de socavar más aún esa protección tandesigual son motivos suficientes para que laOIT dé cabal prioridad a la seguridad social deprestación universal.

Notas

1 OIT. 1944. Declaración de Filadelfia, sección III, apar-tado f).

2 CIOSL. 2000. A global priority – strengthening social pro-tection in the 21st century, informe publicado con ocasión delperíodo extraordinario de sesiones de la Asamblea Generalde las Naciones Unidas: «Cumbre mundial sobre desarrollosocial y el futuro: en pos del desarrollo social para todos enun mundo globalizado», Ginebra, junio.

3 AFRO. 1998. The Social Security Situation in Africa, Prin-ciples, Problems and Outlook, Abidján, septiembre.

4 Confédération européenne des syndicats. 1999. LivreBlanc sur la protection sociale dans les pays d’Europe centrale etorientale, coordinado y editado por Henri Lourdelle, Bruselas,octubre.

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En Africa, en el período que precedió a la co-lonización, la protección de las personas pobreso incapaces de asegurar su subsistencia se con-sideraba como responsabilidad de la familia ex-tensa o de la comunidad solidaria. Con la colo-nización se instauró un nuevo régimen deseguridad social acorde con el modo de pro-ducción, el desarrollo económico y el sistemapolítico. Junto con nuevas fórmulas de protec-ción social, organizadas por las asociaciones ca-ritativas, religiosas o sobre la base de criteriosétnicos en el sector urbano, surgieron formasinéditas y más organizadas de protección so-cial. En un primer momento, las potencias co-loniales ampliaron el ámbito de aplicación delos regímenes de seguro social a sus ciudadanosresidentes en las colonias. La cobertura de lostrabajadores locales se concentró en los traba-jadores de las zonas urbanas e industriales,fundamentalmente para estabilizar la mano deobra o para calmar a las organizaciones sindi-cales que habían comenzado a movilizarse lu-chando contra las injusticias. Pese a lo anterior,la mayor parte de la población siguió estandoal margen de todo régimen de seguridad social:el sistema en vigor era muy restringido tantodesde el punto de vista de su cobertura (nú-mero de personas) como de las contingenciascontempladas (tipo de prestaciones). Fuera delos accidentes del trabajo y las prestaciones deinvalidez de origen profesional, no existía enningún país sino una prestación – indepen-diente de las cotizaciones – de pensiones a losciudadanos no africanos mayores de 60 años,como en el caso de Zimbabwe hasta 1976, paísque, incluso después de la independencia, en1980, no mantuvo sus prestaciones sino a laspersonas que efectiva o potencialmente cum-

plían con los requisitos establecidos en el pe-ríodo anterior a ésta.

En los países francófonos, las contingenciascubiertas concernían las prestaciones fami-liares, las prestaciones por accidentes del tra-bajo y las pensiones. Tuvieron que transcurrirprácticamente diez años en algunos paíseshasta que se consiguiera mejorar las presta-ciones existentes, como en el caso de las pen-siones acordadas en el Africa francófona en elmarco de la acción del Instituto de Pensiones yPrevisión de Africa Occidental (cuya sigla enfrancés es IPRAO). Con posterioridad a la in-dependencia, en todos esos países se ha man-tenido la desigualdad en el plano de las pres-taciones personales y se han realizado escasosesfuerzos para ofrecer nuevas prestaciones ypara ampliar la cobertura abarcando otras ca-tegorías de la población.

Funcionamiento de los regímenesde seguridad social

Por lo general, y casi en todos los países, laprotección social cubre a menos del 10 porciento del total de personas por derecho propioo derivado y los ingresos distribuidos apenasalcanzan el 1 por ciento del PIB. La situación delos regímenes de pensiones se ha deteriorado de-bido a las siguientes causas internas:• En todo el mundo y casi en todos estos

países la evolución de la esperanza de vidaal nacer ha tenido consecuencias en los re-gímenes de pensiones. Cada 10 años la es-peranza de vida al nacer ha aumentado 4años en promedio. En 1960, la esperanza devida a la edad de la jubilación (55 años) erade 17 años; en 1990 era de 19 años. Hoy, la

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Africa

De la ayuda humanitariaa una protección sostenible

Lambert GbossaDirector

OIT, Kinshasa

Bernardin GauthéConsultor

evolución de la epidemia de VIH/SIDA,que ejerce una enorme influencia en el nivelde la esperanza de vida, está afectando se-riamente a los trabajadores y es una cargapara las finanzas de los regímenes de pro-tección social.

• El funcionamiento de esos regímenes se havisto afectado sobre todo por:– la evolución desfavorable del empleo;– una gestión ineficiente y un diálogo so-

cial inexistente que hubiera podido con-solidar la participación de los interlocu-tores sociales en la gestión de lossistemas de seguridad social.

• El funcionamiento administrativo y la organi-zación de las instituciones de la seguridadsocial han presentado en algunos casos se-rias deficiencias. En varios países, dichasinstituciones no han podido establecer uncontacto operacional con los aseguradosporque no se llevan registros apropiados. Lademora excesiva y las complicaciones buro-cráticas afectan a los asegurados impidién-doles que paguen un porcentaje normal desus cotizaciones.

• En casi todos los países la viabilidad finan-ciera del régimen no ha quedado siempreasegurada. Las reservas técnicas, que de-bieron haberse constituido para hacer frenteal pago de las prestaciones, no fueron de lamagnitud adecuada ni se administraroncon el rigor requerido. A las dificultades li-gadas a la capacidad de gestión financierahabría que agregar la inexistencia de opor-tunidades de inversión porque en el seno delas instituciones no existe ni una reglamen-tación, ni un marco jurídico ni un sistemade control apropiados. Por otra parte, las in-versiones no se han hecho de conformidadcon las normas o no se ha podido garantizarla contrapartida necesaria para hacer frentea los compromisos contraídos con los asegu-rados.

• El costo administrativo de la gestión del ré-gimen general de seguridad social es muyelevado. Por ejemplo, en un país de Africacentral el costo de un funcionario encargadode distribuir prestaciones de un valor infe-rior a 5 dólares (rentas y pensiones) es de3.000 dólares. Se trata sin duda de un casoextremo pero que se repite en todos estospaíses.

La rentabilidad social de los regímenesde protección social

En estas condiciones, en muchos países lasprestaciones son inadecuadas o acumulan unretraso de varios años. La confianza en el sis-tema se ha erosionado por completo.

Una crisis profunda y previsible

La crisis que afecta a los regímenes de pro-tección social es profunda. Desde 1986 los in-gresos por habitante en los países de Africa sub-sahariana continúan bajando. Las inversionespúblicas son escasas. Aunque la presión demo-gráfica es elevada, el volumen de empleo ha ba-jado y continúa reduciéndose tanto en el sectorpúblico como en el privado. En ciertos casos ysobre todo en el sector público, los salarios sehan depreciado o no han acompañado la evo-lución (aumento) de los precios. Con el incre-mento de la pobreza se ha reducido el consumo,y como corolario de lo anterior numerosas em-presas han cesado sus actividades y un gran nú-mero de trabajadores ha abandonado el sistemade protección social perdiendo sus derechos alas prestaciones de la seguridad social.

En menos de una generación las discrepan-cias socioeconómicas del mundo del trabajo sehan visto modificadas. A fines de los años se-tenta, todos los responsables de los países ybuen número de teóricos consideraban que elsector moderno seguiría constituyendo unaparte importante y sin duda creciente de la po-blación activa, y esto hasta el punto de quenadie había prestado atención al hecho de quela población se estaba volcando hacia el sectorinformal. En el curso del tercer decenio del de-sarrollo (1980-1990), el fenómeno, que se creíapasajero y como tal debía pura y simplementedesaparecer, se vio reforzado debido a la in-fluencia de tres factores. Primero, un creci-miento demográfico galopante que se tradujocada año en una cohorte de personas en buscade su primer empleo. Después, una crisis eco-nómica seria, cercana a la recesión, con guerrasque han afectado o reducido la capacidad deabsorción del sector moderno. Por último, unincremento del éxodo rural que ha obligado aun gran número de personas a buscar la ma-nera de ganarse la vida en las ciudades. La pro-porción de jóvenes y de los que buscan suprimer empleo aumenta continuamente. Alritmo con que evoluciona la situación, la tasade ocupación de los trabajadores asalariadospodría no ser superior al 2 o 3 por ciento comomáximo en los próximos veinticinco años, y

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éste es el único sector de la población que sebeneficia del régimen oficial de seguridad so-cial. De manera que se está frente a una degra-dación previsible de la rentabilidad social delrégimen de seguridad social.

El objetivo de los próximos años:ampliar la cobertura

Los países de esta región están presenciandodiversas mutaciones de orden político (promo-ción de la democracia), de orden económico(promoción de un sistema más liberal y unaevolución hacia un Estado que centra su acciónen sus funciones de reglamentación), de ordensocial (un papel más destacado de los actoreseconómicos y de los movimientos asociativosen el desarrollo nacional) y de orden cultural(consideración de los factores culturales en losprocesos de desarrollo). Si a lo anterior se agre-ga la evolución demográfica y del empleo se ex-plica el aliciente que existe para ampliar la co-bertura de los regímenes de seguridad social.

La idea de ampliar la cobertura de los regí-menes de protección social no es reciente. Enefecto, muchas legislaciones sobre la materiapromulgadas tras el acceso a la independenciacontienen dos tipos de disposiciones especí-ficas en favor de la ampliación de la cobertura.Las primeras se refieren al ámbito de aplicaciónde los regímenes, y así, en la sección que tratade los riesgos profesionales y en la que trata delas pensiones, el legislador prevé con frecuenciauna mejor cobertura estipulando que: «… el ré-gimen asume la responsabilidad (…) de pro-porcionar todas las prestaciones de seguridadque instituirá posteriormente en favor de lostrabajadores asalariados …». Otro conjunto dedisposiciones se refiere al campo de aplicaciónpersonal del régimen existente. En efecto, granparte de la legislación en vigor contempla quelas personas físicas que voluntariamente lo so-liciten tienen la posibilidad de tomar un segurode vejez o de riesgo profesional. Tales disposi-ciones figuran aún hoy en el derecho positivoreferente a la seguridad social en Madagascar(artículo 259 del Código de Protección Social);Rwanda (Decreto-ley del 22 de agosto de 1974,artículos 1 y 3); Benin (Ordenanza del 17 deenero de 1973, artículos 1 y 5); Djibouti (Ley del19 de junio de 1989, artículo 4 ), entre otrospaíses. Ahora bien, la evolución esperada, esdecir, la ampliación de la cobertura social no seha producido.

Los Estados han tomado conciencia de loslazos que existen entre la protección social, lapromoción del empleo y el diálogo social.

Constituye ésta una de las principales leccionesde las reuniones que han tenido lugar en Dakar(1994), Abidján (1996) y Yaoundé (1997). En estaúltima se formularon recomendaciones en ma-teria de rehabilitación y referentes a la reformadel régimen de protección social.

Pero el debate sobre la mejora del régimende protección social queda restringido en elsector formal de la economía, a la búsqueda deun equilibrio financiero mediante un aumentode las cotizaciones sobre los salarios. Esas coti-zaciones se hacen cada vez más insoportablesporque su importancia relativa disminuye si seconsidera el conjunto de la población. El debatesin embargo no ha abordado sino ligeramentecuestiones de fondo, como el hecho de que lamayor parte de la población no está cubierta ola capacidad de las comunidades para organi-zarse y la contribución que pueden aportar aldesarrollo del régimen de protección social.Frente a las limitaciones de los regímenes insti-tucionales de protección social, los esfuerzos rea-lizados por la población para organizar formasde protección solidarias y de proximidad no sehan tenido en cuenta cuando se han evaluadolos programas de protección social, y estos es-fuerzos se siguen ignorando.

El debate debería sobrepasar el marco ori-ginal y estrecho en que siempre se ha inscrito,que es el de una sustitución del ingreso por otromarco que aborde globalmente las necesidadesnuevas que engendran la extensión de la po-breza y el crecimiento del sector informal, asícomo el vínculo que exite entre protección so-cial y promoción del empleo tanto en el planosectorial como en el de la comunidad.

¿Qué hacer hoy para ampliar la coberturadel régimen de protección social? De lo que po-demos estar seguros es de que no hay receta nisolución transferible de un país a otro. Encambio, sí existen líneas directrices que puedenorientar la acción de quienes deciden y dequienes aplican estas decisiones. En el planonormativo se puede establecer una estrategiapara ampliar la cobertura que podría descansaren los siguientes principios:

a) considerar la ampliación de la coberturadentro de una visión global de la protecciónsocial nacional formulando una política in-tegrada y más flexible que contemple las di-ferentes opciones a las que podrían acogerselas diferentes categorías de trabajadores me-diante contratos de seguridad social;

b) confiar la tarea de ampliar la cobertura a lascomunidades y transferir a los individuos laobligación de contratar su propia previsión

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social, responsabilizando por esta vía a lascomunidades en materia de previsión de losriesgos y de proporcionar cierto tipo deprestaciones; y

c) hacer que el Estado desempeñe una funciónreguladora, de garante y no de adminis-trador directo, lo que permitirá reforzar lascapacidades institucionales para organizarmecanismos reglamentarios que favorezcanlas iniciativas privadas.

Dentro de esta óptica se podrían prever tresniveles de protección social, a saber:

a) Primer nivel: una red de seguridad

Este primer nivel de protección social con-sistiría en una suerte de red de seguridad desti-nada a las poblaciones residentes que nopueden tomar un seguro ni participar en supropia protección. La base del régimen es la so-lidaridad nacional que refleja un carácter distri-butivo. El mecanismo de financiación reposaríatanto en las comunidades como en el Estado.Las dificultades encontradas hasta ahora parahacer realidad este nivel provienen de las limi-taciones financieras que también afectan al Es-tado y que no se han tomado suficientemente encuenta, pensándose que para organizar estenivel bastaría con recurrir a la tributación.

En el caso de Benin, ha quedado demos-trado que con un umbral de pobreza estimadode 240 dólares de los Estados Unidos anualespor familia en el medio urbano y en donde el31 por ciento de la población es muy pobre (seestima que el umbral de probreza absoluto esde 140 dólares anuales), será difícil para el Es-tado establecer la mencionada red de seguridadsocial para al conjunto de los pobres. Ni el pre-supuesto del Estado ni las cotizaciones puedengarantizar el suministro de tales prestaciones.De modo que esta red de seguridad que abarcaal conjunto de la población es un espejismo y esfácil comprender por qué ha sido hasta ahoratan difícil de organizar.

b) Segundo nivel:la protección obligatoria

Este segundo nivel deberá funcionar funda-mentalmente según la lógica de los seguros. Elobjetivo es abarcar a todas las categorías de lapoblación que puedan asumir la carga de supropia protección. Financiado enteramente porlas cotizaciones y con cargo a los asegurados ex-clusivamente, este sistema obligatorio y contri-butivo tendría como objetivo asegurar una re-

distribución horizontal de los recursos: de losjóvenes hacia las personas mayores, de los sol-teros hacia los padres de familia, de los sanoshacia los enfermos y de los activos hacia losjubilados.

c) El tercer nivel:la protección complementaria

Reposa igualmente en la lógica de los se-guros y su objetivo es proporcionar presta-ciones complementarias a las que suministranlos regímenes primarios de seguridad social.Este tercer nivel estaría destinado a todas las ca-tegorías de la población (asalariados, trabaja-dores independientes, entre otros) capaces departicipar plenamente en su protección y quedeseen mejores prestaciones que las de baseque proporciona la seguridad social.

d) Desarrollo armónico y concertadodel régimen de protección social:una autoridad superior

La mayor o menor apertura del régimen deprotección social a la evolución de la economíay a la organización de la comunidad exigiráotras acciones si se persigue un desarrollo ar-mónico. En efecto, se plantea la cuestión de laarmonización de los tres niveles, de la evalua-ción de los progresos realizados, y las activi-dades que se deben emprender para conseguirque los diferentes actores cumplan sus fun-ciones de manera óptima. Desde esta perspec-tiva se podría justificar la creación de una au-toridad superior en materia de protecciónsocial. Se trataría de una estructura de consultaen la que estarían representadas todas laspartes que intervienen en el sistema (personalde gestión, beneficiarios, proveedores de fon-dos), que deberían desempeñar las siguientestres funciones:

a) constituir frente a los poderes públicos unainstancia de concertación y de informaciónque emita observaciones fundamentadassobre todas las cuestiones que se refieran ala protección social en el país;

b) constituir una instancia de reglamentaciónque verifique los objetivos que se han plan-teado globalmente para los tres niveles deprotección y la medida en que esos objetivosse han alcanzado. Se trata entonces funda-mentalmente de una instancia que no inter-ferirá en absoluto con las diferentes fun-ciones de tutela ejercida sobre la gestión ysobre el personal. En tanto que instancia de

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regulación global del sistema, dicha auto-rirdad superior se encargaría de elaborar elpresupuesto social de la nación;

c) actuar como árbitro en los conflictos quesurjan entre las diferentes instituciones de laseguridad social.

Maneras de conseguir una ampliaciónde la cobertura: enfoques inéditos

Ultimamente se han realizado muchos es-fuerzos por apoyar las acciones emprendidasen el sector informal o en el mundo rural enfavor de sus desarrollos respectivos.

El vínculo que existe entre empleo y protec-ción social no solamente es real sino que es cadavez más pertinente en el combate contra la pro-breza. Hoy día es posible, en el plano de los con-ceptos, establecer un puente entre microem-presa y «microseguro» de salud. El microcréditoacordado a los individuos crea puestos de tra-bajo y genera ingresos. Por esta razón la capa-cidad de trabajo de éstos debe protegerse con unseguro de salud. Lo anterior no quiere decir queel microcrédito por sí solo permita que un indi-viduo deje de ser pobre.

Una de las principales causas de que no sereembolsen los créditos es la enfermedad. Laidentificación de los elementos que favorecenel reembolso de los mismos debe ser, en una pri-mera etapa, una estrategia que ponga en rela-ción el microcrédito con la microempresa y unmicroseguro de salud desde una perspectivacomunitaria y mutualista. El principal desafíoa que deben hacer frente las estructuras perti-nentes es el de que sus acciones se prolonguenen el tiempo y que vayan asociadas a un pro-grama de educación en materia de previsión.La seguridad social por intermedio de la cons-titución de mutuales de salud tiene futuroporque se funda en los principios de solida-ridad de grupo y de equidad. Los miembros deuna mutual se hallan vinculados entre sí porlazos profesionales, culturales o geográficos.Entre las garantías de éxito de este tipo de se-guro de salud figura el hecho de que los adhe-rentes participan efectivamente en unos ór-ganos de gestión que eligen de manerademocrática. La mutual se revela de esta suertecomo un lugar en que se aprende a administrary la situación de grupo facilita la negociacióncon quienes suministran las prestaciones desalud y ante las instancias superiores encar-gadas de definir la política de salud.

Las características del sistema podrían serlas siguientes:

a) Descentralización. Contrariamente al sis-tema institucional construido sobre la basede un enfoque centralizado, se adopta elmodelo descentralizado y de proximidad;

b) Asunción de responsabilidades sobre labase de:• una gestión participativa y democrática;• prestaciones ligadas al pago de una coti-

zación y no en régimen de asistencia;• un personal de gestión que se elige y

cuya actuación está bajo el control di-recto de los afiliados;

c) Obligación de asegurarse. Para todos perorealizada por etapas. Primero, quienespueden pagar su afiliación, a saber, los tra-bajadores asalariados. Luego los trabaja-dores del sector informal urbano o rural quehan accedido o están en curso de acceder aun programa generador de ingresos. La am-pliación del sistema de protección social sevincula también a la ampliación del empleoy de los programas de generación de in-gresos;

d) Libre elección del sistema por parte de losasegurados. El seguro es obligatorio peroreposa en la libre elección• de la mutual y• del centro de salud.En función de la apreciación real que la per-sona tenga de la calidad de las prestacionesrecibidas podrá, si lo desea y según las mo-dalidades previstas, cambiar de mutual o decentro de salud;

e) Control directo por los propios beneficia-rios. Los asegurados designan al personalde gestión y actúan como su empleador:• gracias a la gestión de proximidad y a la

relación directa que hay entre las cotiza-ciones y el costo de las prestaciones, losasegurados ejercerán un control directosobre el derecho a las prestaciones;

• gracias a la libertad de que gozan deejercer su derecho de afiliación, los ase-gurados ejercen un control sobre las mu-tuales y los centros de salud;

f) Establecimiento facultativo de un protocolode cooperación entre mutuales y centros desalud. Las entidades aseguradoras (mu-tuales) y las que suministran las presta-ciones (centros de salud) se encuentran in-mersas en un sistema en que se puedenegociar el costo de las prestaciones segúnlas condiciones imperantes en el mercado.

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Un protocolo de acuerdo, debidamente fir-mado por ambas partes, permitiría garan-tizar el contenido de las prestaciones. Elprincipio adoptado no es el pago por actorealizado a los que suministran las presta-ciones, sino un pago promedio anual porpersona asegurada y por el conjunto deprestaciones recibidas (consultas, gastos defarmacia, entre otros). Con cierta periodi-cidad, los aseguradores y quienes suminis-tran las prestaciones analizan los datos re-lativos a la gestión y determinan los costosde las prestaciones por beneficiario sobre labase del costo promedio de las prestacionesal conjunto de los asegurados;

g) La función y el lugar del Estado son las deactuar como garante del funcionamiento delsistema. Al permitir que se ejerzan libre-mente las libertades el Estado actúa comoautoridad de tutela, y así:• organiza el marco reglamentario;• otorga o retira las licencias para actuar (a

las mutuales, a los centros de salud);• controla la prestación de servicios (a pos-

teriori);• garantiza el buen funcionamiento del

sistema. El Estado cumple una funciónde aval de la gestión pero no la realizadirectamente;

h) Articulación entre los diversos niveles deprotección social. Establecimiento de rela-ciones de cooperación y de asesoramientotécnico entre el régimen institucionalizadoy oficial y el sistema descentralizado de su-ministro de prestaciones, vale decir:• entre las mutuales y las instituciones de

la seguridad social, y• entre los hospitales y los centros de salud.Organizado de esta manera, el sistema con-tribuirá también a promover el empleo alen-tando la creación de:• mutuales,• centros de salud, y• farmacias.

Detección de necesidades inéditasen los países en crisis o en conflicto

Casi los dos tercios de los países africanosestán en crisis o se han visto afectados por con-flictos. Aunque la adaptación y la búsqueda denuevas fórmulas de protección social que res-pondan a la demanda de las poblaciones vul-nerables o afectadas por catástrofes constituyenuna prioridad, sobre todo en materia de salud,parece difícil aplicar el esquema clásico de pro-tección social a todos los segmentos de la po-blación activa y en todas las situaciones, sobretodo en períodos de crisis o con posterioridada un conflicto.

Por ejemplo, en una situación de crisis o des-pués de un conflicto, los problemas humanita-rios revisten prioridad y entonces la cuestiónque se plantea es la de cómo asociar esta ayudahumanitaria – con el apoyo de los organismosde cooperación al desarrollo, entre los que fi-gura el sistema de las Naciones Unidas – a la or-ganización nacional del cuidado de la salud ypreparar el camino para que una vez que se re-tire esta ayuda se sienten las bases para esta-blecer un régimen de protección social dura-dero. En suma, es posible y deseable establecerun vínculo entre los programas humanitarios ylos programas de desarrollo pero distinguiendoentre programa de asistencia social para el queno existe «ningún contrato de suministro de ser-vicios» y un contrato de suministro de serviciospor trabajos realizados en beneficio de la colec-tividad general por los que el pago puede ha-cerse en especie o en metálico. El vínculo entretrabajo humanitario y protección humanitariase inscribe en un marco de asunción de respon-sabilidades que excluye toda forma de asis-tencia permanente y prepara la salida de la crisisarticulando el desarrollo de la protección con lasacciones urgentes que se emprenden.

El objetivo perseguido es el de asociar desdeun comienzo la acción humanitaria a otras ac-ciones con efectos duraderos a través de activi-dades que generen ingresos, o sea organizandomutuales de salud.

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A pesar de la distancia geográfica que los se-para, los cinco países conocidos normalmentecomo Países Africanos de Lengua Oficial Portu-guesa (PALOP), es decir, Angola, Cabo Verde,Guinea-Bissau, Mozambique y Santo Tomé yPríncipe, tienen características comunes que lesacercan, debido a su cultura, lengua e historia,convirtiéndoles en una subregión coherente.Esta coherencia se observa también en lo con-cerniente a la protección social, en general, y a laseguridad social, en particular. En efecto, puedeobservarse que, al haber atravesado al principiouna situación muy similar, esos países han apli-cado soluciones comparables o, al menos, queobedecen a la misma filosofía de base.

Actualmente, los PALOP no escapan a lacrisis de la seguridad que azota a otros paísesafricanos. A los efectos de la crisis económicaen las políticas de ajuste estructural se suma,para algunos de ellos, una inestabilidad polí-tica cuyas repercusiones agravan considerable-mente una situación ya precaria en cuanto aldesarrollo del empleo. Por ello se deja almargen del mercado a un porcentaje muy altode la población activa que, para poder sobre-vivir, se ve obligada, no a ejercer una profesión,sino a realizar pequeños trabajos ocasionales, loque se conoce como sector informal. En algunosde estos países, ese sector alcanza una dimen-sión sorprendente, ya que la mayor parte de losque trabajan en el mismo se encuentran al bordede la pobreza. Por otra parte, la guerra, vividaen muchos de estos países, ha dejado secuelas:inválidos, huérfanos, gente sin hogar y refu-giados se han sumado al número de parados delas grandes ciudades y han contribuido a para-lizar el funcionamiento de las estructuras deasistencia, en particular de atención de la salud,establecidas con dificultad por el gobierno.

No insistiremos en las causas de la crisis dela seguridad social en lo concerniente a sus as-

pectos exógenos, derivados de contextos socio-económicos nacionales, ni a sus aspectos endó-genos, cuya responsabilidad corresponde nor-malmente a los órganos que ayudan a construirel edificio de la seguridad social, es decir, a latutela, al consejo de administración y al orga-nismo gestor. En cambio, trataremos de ana-lizar brevemente los esfuerzos desplegados enestos países, por una parte, para establecer re-gímenes eficaces de seguridad social y, por otra,para ayudarles a evolucionar y responder así alas necesidades apremiantes de la gran mayoríade la población.

La génesis de la seguridad socialen los PALOP

Los regímenes públicos de seguridad socialson un fenómeno relativamente reciente en losPALOP, que han recurrido sin excepción alapoyo de los organismos internacionales, par-ticularmente la OIT, para su aplicación. Estodebe interpretarse como una voluntad de losdiferentes Estados de compartir a escala inter-nacional valores, normas y procedimientospara gestionar un sector esencial de la vida eco-nómica y social. Por tanto, no es mera coinci-dencia que la legislación actualmente en vigoren cada uno de los cinco países se inspire con-siderablemente en el Convenio núm. 102 rela-tivo a la norma mínima de la seguridad social.

Pero procedamos con orden. Al obtener suindependencia, estos países heredaron una es-tructura establecida por su antiguo país coloni-zador, consistente en diversas cajas de caráctercorporativo que proporcionaban prestaciones,fundamentalmente a corto plazo, de enfer-medad y de riesgos profesionales en Angola yMozambique, completadas por prestaciones devejez y de sobrevivientes en el caso de CaboVerde, Guinea-Bissau y Santo Tomé y Príncipe.

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Africa

Estudio de la situación de la protección social enlos países africanos de lengua oficial portuguesa

Alessandro GiulianoServicios Políticos y Desarrollo de la Seguridad Social

Oficina Internacional del Trabajo

La protección brindada por estas cajas estabareforzada por la intervención de mutuales(montepíos), que ofrecían prestaciones comple-mentarias o prestaciones de protección socialen su sentido más amplio (crédito, prestacionesde defunción, etc.). La introducción de la pri-mera ley general de seguridad social en los di-ferentes países condujo a la supresión de estascajas, cuyo patrimonio se transfirió al orga-nismo de seguridad social especialmentecreado para la aplicación de dicha ley. Encambio, este organismo debía asumir sus obli-gaciones, excepto en Angola, donde éstas semantenían a la espera de su futura readapta-ción, por ejemplo, al nivel de los servicios deprotección complementaria.

Por tanto, el legislador de cada uno de estoscinco países se preocupó, en primer lugar, pornormalizar las medidas de protección socialexistentes. Por consiguiente, no se planteaba laelección del campo de aplicación personal nimaterial, ya que se trataba de que todos los tra-bajadores asalariados, independientemente desu oficio, estuvieran cubiertos por una mismaley general que garantizara una cesta y por unnivel de prestaciones uniforme que garantizarala protección de los ingresos. Este proceso no haafectado a los trabajadores de la administraciónpública, al haberse mantenido sus regímenes,excepto en Angola y Santo Tomé y Príncipe, quehan determinado cubrir también, por el nuevorégimen general, al personal de la administra-ción pública a excepción de los miembros de lasfuerzas armadas y la policía. La protección de lasalud no se tomó en cuenta, al considerarse quecompetía con los servicios nacionales de salud,y que su financiación debía asegurarse por losimpuestos.

El cuadro que figura a continuación muestraesquemáticamente la situación de la coberturaen los cinco países, en términos de sectores cu-

biertos y de la fecha de entrada en vigor de lalegislación.

Para gestionar el régimen de base, los paísesoptaron por la creación de organismos especí-ficos, considerando que los organismos ante-riores no reunían las condiciones exigidas parauna gestión moderna y eficaz de los sistemas.Esto se va logrando progresivamente. En An-gola y Mozambique, estos organismos se crea-ron al tiempo que se promulgó la ley; CaboVerde y Guinea-Bissau determinaron al prin-cipio concentrar en un mismo centro la gestiónde los seguros privados y de la seguridad so-cial, de modo que los centros encargados de lagestión de la seguridad social no se estable-cieron hasta más tarde, en 1991 y 1997, respec-tivamente. Santo Tomé y Príncipe confió la ges-tión de la primera ley de seguridad social,promulgada en 1979, a un departamento mi-nisterial previsto a estos efectos, a la espera dela creación de un organismo gestor que disfru-tara de la autonomía administrativa y finan-ciera necesaria, lo que tuvo lugar en 1994.

La ley de seguridad social cubrió el terri-torio nacional gradualmente, en particular enAngola y Mozambique, donde – como cabe re-cordar – la creación de los regímenes de segu-ridad social tuvo lugar en plena guerra civil.Mozambique determinó cubrir en primer lugarla capital y su provincia y, a continuación, creódelegaciones provinciales del organismo gestorconcediendo prioridad a las provincias dondela concentración de trabajadores asalariadosera mayor, hasta cubrir todo el territorio na-cional. Angola mantuvo un sistema centrali-zado, pero sólo pudo extender la cobertura a lasprovincias controladas por el gobierno.

Este modo de proceder demuestra clara-mente una gran capacidad de adaptación ypragmatismo con relación a las condiciones ynecesidades nacionales.

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Ambitos que cubre la seguridad social en los PALOP

País Año Prestaciones

Angola 1990 enfermedad (obligación del empleador, 1962); maternidad; riesgosprofesionales; vejez, sobrevivientes y defunción.

Cabo Verde 1982 Prestaciones de enfermedad; maternidad; riesgos profesionales (res-ponsabilidad del empleador, 1978); vejez; sobrevivientes y familiares.

Guinea-Bissau 1986 Prestaciones de enfermedad; maternidad; riesgos profesionales(1980); vejez, sobrevivientes; familiares y defunción.

Mozambique 1990 Prestaciones de enfermedad; maternidad; riesgos profesionales;vejez y sobrevivientes.

Santo Tomé y Príncipe 1990 Prestaciones de enfermedad; maternidad; riesgos profesionales(1979); vejez; sobrevivientes y defunción.

Los límites del sistemade seguridad social

Podemos decir que en el establecimiento delos regímenes actuales de seguridad social enlos PALOP ha predominado el pragmatismo ylo que se ha hecho lo ha sido con esfuerzo porlas condiciones políticas y socioeconómicas amenudo desfavorables. Este pragmatismo hapredominado asimismo en la elección de los le-gisladores, en lo concerniente al campo de apli-cación material y personal de los regímenes de se-guridad social, que normalmente se ha limitadoa los trabajadores asalariados (en la mayoría delas empresas públicas) y los de la administra-ción pública, para un número reducido de sec-tores. En efecto, era necesario, por una parte,permitir a los organismos gestores que domi-naran las técnicas de gestión, en primer lugar,antes de pensar en encargarse de otras catego-rías de trabajadores y, por otra, permitir que sereforzase la economía del país para prever la co-bertura de nuevos sectores. Quizá con la ex-cepción de Cabo Verde, que se ha esforzado porevolucionar en el sentido de la extensión de loscampos de aplicación de la ley, esto no ha sidoposible en los otros países, que incluso han ex-perimentado una reducción del número de tra-bajadores asalariados del sector moderno enbeneficio del sector informal. La separaciónentre el sector formal y el sector informal cons-tituye actualmente, para estos países, el verda-dero límite de los sistemas de seguridad social.

Conscientes de estos límites, los gobiernoshan contado, por una parte, con la extensión dela cobertura a las categorías de trabajadores nocubiertos y, por otra, con programas de luchacontra la pobreza. Para ello, los cinco países de-cidieron, hace ya dos años, lanzar un vasto pro-grama de reforma o reestructuración de la pro-tección social que comprendiera diversoscomponentes: diálogo social, fomento del em-pleo, desarrollo de la protección social y luchacontra la marginación social.

Los términos de una reformade la protección social pendiente

El presente artículo no tiene por objeto des-cribir los detalles de una reforma pendienteantes de que ésta se haya llevado a cabo. Noobstante, puede ser interesante examinar lasorientaciones y la filosofía de dicha reforma y,a los fines de enmarcar mejor la problemáticageneral de ésta, no mencionaremos las particu-laridades propias de cada país. Las semejanzasobservadas en la situación de cada uno de los

cinco países justifican un cierto grado de gene-ralización; y como es inevitable, un análisis ge-neral no siempre se adapta a las particulari-dades locales.

Debe recordarse que los PALOP iniciaronhace años un proceso de profundas reformaseconómicas destinado a pasar de una economíaplanificada y centralizada a una economía su-jeta considerablemente a las leyes del mercado.Este proceso condujo a las autoridades públicasa abandonar un cierto número de actividades.Así, los Estados – empresarios y gestores di-rectos – decidieron convertirse en organiza-dores y coordinadores, reservándose un de-recho de seguimiento de las actividades deinterés general para todos los ciudadanos. Lasautoridades públicas de estos países determi-naron asimismo recurrir a personas morales dederecho privado para gestionar, con arreglo alas normas del sector industrial y comercial, ac-tividades específicas de carácter tanto econó-mico como social en beneficio de toda o partede la población.

Desde una perspectiva económica, cabe des-tacar que el dinamismo del sector financierosiempre será un objetivo prioritario en el desa-rrollo de una economía de mercado. Para ello,las autoridades públicas han comunicado su in-tención de mejorar, cuantitativa y cualitativa-mente, el nivel de ahorros financieros, que en laactualidad sigue siendo prácticamente inexis-tente en la mayoría de estos países. Por des-gracia, las diferentes crisis que han experimen-tado sucesivamente estos países y que hantenido graves consecuencias en la economía,tales como una inflación a menudo galopante yel estancamiento de toda actividad de produc-ción, han reducido a nada los esfuerzos des-plegados, dirigidos, por una parte, a los agenteseconómicos en pequeña escala y, por otra, atodos los tenedores de contratos financieros alargo plazo especializados en la movilizaciónde los ahorros contractuales. En efecto, estabaprevisto crear entre estos últimos una funciónde inversión de fondos de reserva separados dela seguridad social, lo que aún no se ha mate-rializado en la mayoría de los países en cues-tión.

Desde la perspectiva de la organización so-cial, las fuentes del derecho reconocen a los ciu-dadanos un buen número de derechos sociales,como por ejemplo el derecho a la salud, la pro-tección de la familia, la asistencia del Estado alos ciudadanos necesitados, etc. Todos estos de-rechos corresponden, en suma, a los grandesobjetivos de la protección social y son «dere-chos credenciales» que las personas mantienen

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sobre el Estado, que sólo podrán materializarsea través de un programa de protección socialque competa a un régimen de asistencia, un ré-gimen de seguro o a ambos al mismo tiempo.Por otra parte, todos los diferentes Estados hanimpuesto un número de conceptos destinadosa regir la organización social de los países res-pectivos, como la noción de transparencia o departicipación de los ciudadanos en la gestión desus asuntos. Estos conceptos son perfectamenteconvenientes para todas las organizaciones delos sistemas de seguridad social modernos.

La estrategia general de la reforma se basafundamentalmente en las siguientes ideas:

a) Asociación de la estrategia de protección socialcon la estrategia económica.La estrategia de protección social no se ha-

bría concebido aparte de la estrategia desarro-llada por los gobiernos en materia económica.En efecto, estas estrategias mantienen unos vín-culos estrechos por cuanto la extensión y la ca-lidad de la protección social dependen de la si-tuación económica del país. Efectivamente, esinconcebible que no se brinde ninguna protec-ción social, incluso en un sentido amplio, en au-sencia de actividades generadoras de ingresos,incluso si esos ingresos no permiten asumir ple-namente los costos de la protección.

b) Conservación del mecanismo de solidaridad degrupo como elemento principal del dispositivopermanente.Sabemos que por lo general el concepto de

solidaridad amplia que fundamenta la segu-ridad social ha funcionado bien para las cate-gorías de personas protegidas. La puesta encomún obligada de los riesgos y recursos hapermitido reaccionar ante las necesidades delas personas afectadas por esta protección y, enparticular, de las más desfavorecidas. El juegode solidaridades horizontales y verticales, asícomo la solidaridad entre generaciones suce-sivas que constituyen el núcleo del sistema,permiten que las categorías de las poblacionesque entran en el campo del sistema se benefi-cien de una protección bastante completa.

c) Integración en el dispositivo de la iniciativa pri-vada en todos sus componentes.La apertura al mercado que han consentido

los PALOP se ha convertido en un dato impor-tante que el sistema de protección social ya nopuede ignorar. Así, la iniciativa privada debeparticipar directamente en la cobertura socialde las poblaciones, distribuyendo toda unaserie de prestaciones voluntarias facilitadas

como complemento de las prestaciones obliga-torias. Pero ante todo deben imponerse las téc-nicas del sector industrial y comercial privadoa todas las instituciones sociales, que ya nodeben someterse a pruebas, como modo de ges-tión privilegiada a toda institución de segu-ridad social.

En definitiva, esta estrategia conduce a laobtención de un sistema intrínsecamente máscoherente, socialmente más equitativo y econó-micamente mejor adaptado a un entorno másabierto al mercado. Ni que decir tiene que elproceso establecido obedece a principios es-trictos de carácter organizativo y estructuralque deben imponerse, así como a criterios deprudencia en la realización y adecuación de losrecursos a las necesidades enumeradas.

El dispositivo permanente establecido por la re-forma se basa en tres niveles de protección,según los criterios mencionados en el artículoanterior dedicado a la protección social enAfrica1, y considera a todas las personas aquienes debe cubrir en función de su capacidad departicipar en la financiación de su protección o de cu-brir totalmente el costo de la misma. Así se destinana estas últimas categorías el segundo y tercernivel de protección social respectivamente, esdecir, el régimen general obligatorio que res-ponde a una lógica de seguro, basado en la so-lidaridad de grupo, y el régimen complemen-tario voluntario destinado a prestar un mejornivel de protección, basado en el seguro indivi-dual. La extensión de la protección del segundonivel necesita, lógicamente, la creación de regí-menes orientados a los trabajadores no asala-riados de los diferentes sectores económicos, asícomo de regímenes especiales para categoríasespecíficas de trabajadores con necesidades par-ticulares. Los trabajadores que sólo pueden cu-brir parte del costo de su propia protecciónconstituyen un caso aparte, para quienes la re-forma ha previsto la aplicación de técnicas aso-ciadas al microseguro a través de programas delucha contra la marginación social que recurranal apoyo de estructuras de la sociedad civil y aldesarrollo de solidaridades verticales que com-pletarían su falta de capacidad de contribución.Llegado el caso, podría permitirse que estos tra-bajadores se beneficiaran de la protección delprimer nivel, cuyas prestaciones están previstasnormalmente para los indigentes, es decir, paralas personas sin ninguna capacidad de participar ensu protección. Esta protección responde a unapura lógica de asistencia, sería gestionada di-rectamente por las colectividades locales y fi-nanciada por los impuestos.

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Los jóvenes abandonados a su suerte son uncaso específico de personas sin ninguna capa-cidad de participar en su protección, fenómenoconocido en los PALOP como «niños de lacalle», particularmente grave en determinadospaíses a causa de la guerra o la miseria. Paraellos está estudiándose la posibilidad de desa-rrollar la solidaridad vertical del sector na-cional e internacional.

La participación de las organizacionesde trabajadores

Como ha podido observarse, la tarea em-prendida por los PALOP para reformar el ré-gimen de protección social, en cuanto a la ex-tensión de la cobertura y una mayor equidad

para los ciudadanos, es una tarea de gran en-vergadura cuya realización debe ser progre-siva. El esfuerzo que requiere esta tarea es con-siderable y supone la participación de todas lasfuerzas actuales del país. Las organizaciones detrabajadores deben estar al frente del procesode reforma para defender, como sucede en laactualidad, los intereses de los trabajadores asa-lariados, pero también los intereses de otros tra-bajadores no sindicados, en el interés generalde la colectividad nacional.

Notas

1 En este mismo número, véase el artículo «De la ayudahumanitaria a una protección sostenible». Los objetivos paralos próximos años amplían la extensión de la cobertura.

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Cuando se aborda el tema de la protecciónsocial es necesario definir claramente lo queeste término designa ya que su significadopuede ser muy diverso si se tiene en cuenta quelas prestaciones pueden proporcionarse demuy diversa manera y siguiendo canales dife-rentes. En el Informe sobre el trabajo en el mundo2000, de la OIT, se define la protección socialabarcando en ella no solamente los regímenespúblicos de seguridad social sino también losregímenes privados o no obligatorios que per-siguen objetivos similares, y se incluyen en ellalos programas de asistencia social financiadoscon fondos públicos. La seguridad social se de-fine a su vez como la protección que la sociedadproporciona a sus miembros a través una seriede medidas entre las que figuran:• los programas destinados a compensar la

falta o una redución considerable de las re-muneraciones como consecuencia de unaserie de contingencias, en particular, las pre-vistas en el Convenio sobre seguridad social(norma mínima), 1952 (núm. 102) de la OIT;

• los programas de atención de la salud sub-vencionados y de amplia cobertura; y

• las prestaciones a las familias con hijos opersonas a cargo.

Por lo general, la financiación de la protec-ción social se realiza mediante la asignación derecursos públicos procedentes de los impuestos,mediante las cotizaciones de los asegurados, losingresos provenientes de las inversiones de losfondos de la seguridad social, y a veces tambiénmediante donaciones aportadas por terceros,por ejemplo, los organismos internacionales.Los fondos para cubrir las prestaciones públicas

de protección social se administran y distri-buyen por varios conductos, que pueden serinstituciones centrales o en el plano local o desus respectivos representantes.

En Asia existe una gran diversidad de regí-menes de seguridad social que proporcionanprestaciones; las contigencias contempladas yla población protegida también varían mucho.Son pocos los países de la región que poseen re-gímenes nacionales de seguridad social. Lasprincipales contingencias previstas son: acci-dentes del trabajo, vejez, invalidez y pensionespara los sobrevivientes. Son pocos los países dela región que poseen regímenes de prestacionespara los desempleados (aparte de la indemni-zación en caso de despido), pero en la mayoríade los casos la legislación establece una u otraforma de prestación de corto plazo en caso deenfermedad y maternidad. En los países en quese están instaurando nuevos regímenes de se-guridad social, como en Tailandia, RepúblicaDemocrática Popular Lao y Viet Nam, la legis-lación tiene como objetivo final conseguir unacobertura universal de la población previén-dose para ello la introducción de mecanismospara proporcionar seguridad social alterna-tivos al estatal. En esos países, el objetivo con-siste en asegurar las bases para el bienestar deltrabajador y de sus familias dando en un prin-cipio la prioridad a las disposiciones destinadasa los asalariados del sector formal de la eco-nomía. Se considera en efecto que esta aproxi-mación gradual permitirá establecer unas basessanas para desarrollar la capacidad nacional desatisfacer las necesidades de la población enmateria de protección social.

El presente artículo se centra en torno a lascuestiones que plantea la financiación pública

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Región Asia-Pacífico

Mejora de la financiación pública de la protecciónsocial en Asia: los casos de China, Tailandia y la

República Democrática Popular Lao

Anne DrouinEspecialista en seguridad social

Equipo Consultivo Multidisciplinariopara Asia Oriental

Oficina Internacional del Trabajo

de la protección social en Asia, para lo cual sehace referencia particular a tres países cuyaevolución es importante en este campo: la Re-pública Popular de China como ejemplo de eco-nomía en transición, el reino de Tailandia comoejemplo de economía de nivel medio y la Re-pública Democrática Popular Lao que figuraentre los países menos desarrollados delmundo. En el documento se trata de demostrarque por lo general en la región la proporción defondos públicos asignados a la protección so-cial es demasiado reducida y que se deben sa-tisfacer ciertas condiciones previas a fin de ase-gurar una asignación eficaz de recursos paradicha protección social. Dichas condicionesprevias están estrechamente vinculadas al de-sarrollo de la capacidad de las instituciones yde los recursos humanos existentes que tiene asu cargo la administración de los programas deprotección social. Será necesario fortalecer lacapacidad de las mencionadas instituciones na-cionales para asegurar el registro obligatorio delos trabajadores en los regímenes de seguridadsocial, lo que permitiría aumentar los ingresosde la seguridad social, evaluar las necesidadesde la población a este respecto y administrar losprogramas de protección social. Por último, enel artículo se plantea la cuestión de la vulnera-bilidad resultante de la mundialización y de lasrestricciones que ésta impone a los programasde seguridad social. También se dan argu-mentos en favor de un papel más destacado delas instituciones y foros regionales en el esta-blecimiento de programas destinados a obtenerrecursos en ese plano y su redistribución entrelos países que componen la región.

I. Financiación equilibradade la protección social

No puede negarse que se necesita aumentarlos recursos destinados a la protección social obien redistribuirlos. A comienzos del deceniode 1990, en aproximadamente la mitad de lospaíses de Asia, entre ellos, Bangladesh, Fiji, Fi-lipinas, India, Malasia y Tailandia, los fondosde seguridad social representaban por términomedio menos del 1 por ciento del PNB. Desdeentonces la proporción del gasto social ha au-mentado ligeramente pero en general siguesiendo baja, sobre todo si se la compara conotras regiones del mundo. Pese a que han au-mentado las asignaciones para la protección so-cial en los presupuestos, la proporción relati-vamente escasa del PNB que se le consagrapuede explicarse por el hecho de que el creci-miento real de dicho PNB oscilaba en torno a

un 7 por ciento anual hasta que tuvo lugar lacrisis en Asia y que los gastos reales en segu-ridad social aumentaron sólo en un 2,6 porciento anual durante el mismo período. De estose deduce que el ritmo de desarrollo social fuemás lento que el ritmo del desarrollo econó-mico. Así ocurrió especialmente en la Repúblicade Corea, Malasia y Tailandia.

Este ritmo más lento de desarrollo socialdebe atribuirse más bien a la inexistencia deuna legislación adecuada y de los correspon-dientes servicios públicos.

Los planes para una ampliación de las me-didas y un aumento de las capacidades en elcampo de la protección social requieren un aná-lisis muy atento de las necesidades de la po-blación y de los mecanismos existentes para sa-tisfacerlas. Por lo general la OIT da la prioridada los regímenes de seguridad social porque con-sidera que son el medio más eficaz para esta-blecer una protección social suficientementeautónoma y a largo plazo. Dichos regímenesdeben complementarse con una asistencia so-cial financiada por el Estado, que consistiríafundamentalmente en una red de seguridad so-cial destinada a proteger a los pobres y a los ex-cluidos. Mientras no existan medidas de segu-ridad social aplicables a la mayoría de lapoblación seguirá siendo considerable la cargaque recae en los gobiernos en materia de asis-tencia social, especialmente en tiempos de crisiseconómica. Además, el número de pobres estáaumentando en aquellos países que dan la prio-ridad exclusivamente a ayudar a los necesi-tados mediante transferencias de fondos yapoyo, a expensas de las personas que puedenno estar en situación de necesidad pero cuyacapacidad económica se ve potencialmenteafectada por condiciones precarias. Así ha ocu-rrido con miles de trabajadores que perdieronsu empleo como consecuencia de la crisis y quepor consiguiente necesitaron asistencia socialporque en muchos casos no existía un régimende seguridad social.

La financiación de la protección social debeplanificarse mediante estrategias nacionales yglobales cuidadosamente elaboradas y queabarquen las necesidades de toda la población.Estas estrategias deben tener por objeto tantoprevenir la pobreza como prestar asistencia alos ya pobres. Una evaluación del desequilibrioentre las necesidades y la protección social exis-tente debería basarse en un conocimiento deta-llado de esas necesidades y de los mecanismosexistentes para remediarlas. Un análisis ade-cuado de la situación existente requiere la par-ticipación de las administraciones locales, las

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empresas, los representantes de los trabaja-dores y otros grupos comunitarios, que lógica-mente poseen un mejor conocimiento de la rea-lidad concreta a que debe hacer frente lapoblación. Seguidamente podrán determinarsede manera más adecuada las prioridades na-cionales en lo referente a la seguridad social yla asistencia social, en estrecha coordinacióncon las políticas nacionales tanto económicascomo de empleo. En todo momento debe tratarde obtenerse el consenso público en la adopciónde políticas que reflejen los deseos y necesi-dades de la sociedad, consideren lo que éstapueda permitirse y necesita como mínimo, va-liéndose de programas públicos, y respeten lospapeles que les incumben a las iniciativas indi-viduales y privadas como la ayuda que pro-porciona la familia.

La experiencia reciente, posterior a la crisisfinanciera de Asia de 1997, ha puesto clara-mente de manifiesto las deficiencias de los sis-temas actuales. En muchos casos un examen dela política y la gestión ha permitido concluirque el desarrollo ulterior de la protección socialdebe basarse primero en el fortalecimiento dela capacidad de los servicios nacionales y lo-cales encargados de otorgar las prestaciones deprotección social.

Financiación dela asistencia social

La principal fuente de financiación de laasistencia social es el presupuesto del Estado,aunque algunos países menos desarrollados re-ciben una importante ayuda de donantes de lacomunidad internacional.

El alcance de la asistencia social suminis-trada refleja en general las prioridades políticasy en la práctica su eficacia depende de la mayoro menor participación o capacidad de las auto-ridades locales. Los recursos para financiar estaasistencia son por lo general limitados y por lotanto en los países en desarrollo es raro que laasistencia proporcionada cubra la totalidad dela población. Los programas están normal-mente destinados a grupos específicos cuyasnecesidades no están cubiertas por otros con-ductos. En general las prestaciones en especieo en metálico las reciben quienes demuestrencarecer de medios de subsistencia. General-mente el costo de administración de estos pro-gramas es muy elevado. La OIT, por su parte,favorece en general la asistencia social por ca-tegorías de beneficiarios, de manera que el de-recho a la misma se determina sobre la base decriterios objetivos que pueden estar relacio-

nados con la edad y la condición física de éstoso bien ser de ámbito regional. En este campo esdeterminante el papel del Estado ya que losprogramas de asistencia social dependen de lavoluntad del poder político al que incumbe laresponsabilidad de aprobar cada año los cré-ditos presupuestarios. La supervisión de losprogramas de asistencia social debe estable-cerse sobre la base de indicadores objetivos yfácilmente determinables, como el porcentajede personas que reciben protección en relacióncon el número total de personas necesitadas deprotección. Es necesario fijar criterios de me-dida y que los encargados de administrar estosprogramas rindan cuentas de su gestióncuando ésta no satisfaga las normas mínimasestablecidas según dichos criterios. En las acti-vidades de supervisión deberían participartanto los que elaboran las políticas comoquienes las aplican. Debe tenerse debidamenteen cuenta sin embargo que se necesita asegurarque se cuenta con una capacidad administra-tiva suficiente para satisfacer los criterios esta-blecidos.

Financiación dela seguridad social

En Asia por lo general los regímenes de laseguridad social cubren en primer lugar a lostrabajadores asalariados ya que es más fácil de-terminar sus ingresos. Tailandia, Filipinas y laRepública de Corea están examinando la posi-bilidad de ampliar la cobertura obligatoria a lostrabajadores por cuenta propia. En ese caso ladificultad consiste en que los costos adminis-trativos aumentan a medida que el régimenabarca a las empresas más pequeñas y a los tra-bajdores por cuenta propia.

La financiación de los seguros sociales de-pende en general de la capacidad de pago delos trabajadores y de sus empleadores. En al-gunos países de la región, los regímenes de se-guridad social reciben subvenciones del go-bierno, como en Tailandia en que éste paga untercio de las cotizaciones que corresponden alos trabajadores. Este tipo de subvenciones pú-blicas pueden justificarse cuando la coberturaes prácticamente universal, pero se desalientaen los países en los que la cobertura no es totalya que tales subvenciones implican que gruposde la población excluidos de la cobertura con-tribuyen indirectamente a financiar en ciertamedida el régimen de protección de los que latienen mediante el pago de impuestos, porejemplo, los impuestos sobre el valor añadidoque pagan todos los consumidores. Utilizar el

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presupuesto del Estado para financiar la segu-ridad social puede no ser apropiado, en espe-cial si se tiene en cuenta que en la mayor partede los países los ingresos fiscales no procedenexclusivamente de los impuestos sobre la rentapersonal sino de otras fuentes, por ejemplo, losaranceles aduaneros, impuestos indirectos, li-cencias para ejercer el comercio, entre otros. Esevidente, sin embargo, que la aportación del Es-tado es necesaria cuando éste actúa como em-pleador, como en el caso de los funcionariospúblicos.

Para determinar las prestaciones deberántenerse en cuenta los criterios actuariales a finde asegurar la sostenibilidad financiera a largoplazo de la seguridad social. A este respecto elpapel del Estado no debe limitarse a la elabo-ración de la política a seguir y debería incluir elcontrol de la gestión y resultados de los regí-menes de seguridad y, en última instancia, ac-tuar como garantía de esos regímenes, lo queimplica que debe adoptar disposiciones sobreprestaciones que sean sostenibles desde elpunto de vista financiero. En los países en queexisten mecanismos privados en materia de se-guridad social, por ejemplo, cajas privadas depensiones, le incumbe al Estado la responsabi-lidad de garantizar prestaciones mínimas encaso de malas inversiones o de gestión defi-ciente de estas cajas. También deberían adop-tarse medidas que aseguren alguna forma mí-nima de transferencia de ingresos a favor de losgrupos más vulnerables de trabajadores, comolas mujeres con empleos precarios y pocos añosde trabajo que no han podido ahorrar lo sufi-ciente para obtener prestaciones decentes.

Teniendo en cuenta las dificultades de losprogramas nacionales de seguridad social paracubrir a la mayoría de la población trabajadora,debería alentarse a los servicios comunitarios aestimular el establecimiento de regímenes vo-luntarios de seguridad social vinculados con elrégimen nacional, al menos en lo referente a lagarantía financiera y a los conocimientos téc-nicos requeridos.

Por otra parte, las reservas de los regímenesde seguridad social deberían ser administradasaplicando disposiciones que promuevan laconstitución de reservas operacionales parahacer frente a las contingencias, equivalentescomo máximo a dos o tres veces el monto delos gastos anuales en los períodos de estabi-lidad, así como la creación de cajas de pen-siones. Estas disposiciones sin embargo nodeberían promover una acumulación excesivade reservas.

II. Límites de la redistribuciónde ingresos mediantela protección social

Los programas de asistencia social consti-tuyen un medio muy útil de canalizar los re-cursos hacia los necesitados pero su eficacia de-pende directamente de la cantidad de recursosdisponibles y del funcionamiento adecuado delos mecanismos de suministro de las presta-ciones. En Asia se ha comprobado que la re-distribución del ingreso por esta vía es limitadadebido en parte al monto relativamente redu-cido de los recursos disponibles, situaciónque resulta de la reducida proporción de losingresos estatales respecto del volumen delPNB.

Las prestaciones de la seguridad socialpueden desarrollarse por etapas teniendo cla-ramente en cuenta que el sistema debe iniciarsesobre bases sanas y expectativas razonables, enparticular en lo que se refiere a la coberturaefectiva de la población. Es fundamental elapoyo público. Las disposiciones en materiade financiación deben tener debidamente encuenta lo que realmente es posible y lo quepuede prometerse sobre la base de los meca-nismos de suministro de las prestaciones.

La financiación de la seguridad social difí-cilmente será posible para los grupos de la po-blación con ingresos no siempres fáciles de de-terminar y de controlar. En la elaboración delas disposiciones destinadas a estos grupos depoblación, entre los que figuran los trabaja-dores del sector informal, agrícolas y a domi-cilio, es fundamental la participación de losservicios y entidades de la comunidad local.

La utilización eficaz de los recursos finan-cieros destinados a la seguridad social exigeque se cumplan ciertas condiciones previas re-lacionadas con los elementos prácticos en quese desenvuelven los regímenes de protecciónsocial y que pueden resumirse como sigue:• la recaudación de las cotizaciones debe

abarcar una proporción elevada de la basede ingresos;

• debería obtenerse el apoyo del sector pú-blico y empresarial mediante campañaseficaces de información al público y la exis-tencia de servicios administrativos accesi-bles;

• los regímenes deberían funcionar libres detoda presión política mediante una gestióntripartita que rinda cuentas sobre la base deindicadores y criterios de rendimiento cla-ramente establecidos;

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• deberían introducirse medidas contra la co-rrupción que prevean laxitud en la gestiónempresarial;

• la administración de la protección social entodos los niveles debería encargarse a unpersonal competente;

• los informes de gestión deberían hacersepúblicos; y

• convendría establecer un marco jurídicoadecuado que permita responder apropia-damente a fin de asegurar una administra-ción eficaz y un suministro oportuno de lasprestaciones.

III. Descentralización de la políticay financiación de la asistenciasocial y de la seguridad social

En la República Popular de China

La reforma del sistema de seguridad socialde la población urbana de China se consideranecesaria para lograr una reestructuración ade-cuada de las empresas estatales medianas ygrandes en los próximos tres años. Se considerauna cuestión prioritara que las medidas adop-tadas y propuestas aumenten la estabilidad so-cial. Dichas reformas de la seguridad socialtienen sobre todo presente las necesidades dela población urbana; en lo que respecta a la po-blación rural es probable que en esta etapa elGobierno promueva la creación de regímenesde autoayuda. La situación de los principalesprogramas de protección social establecidospor la ley puede resumirse como sigue.

Seguridad social para la fuerzade trabajo urbana

Tiene carácter obligatorio para la fuerza detrabajo urbana pero la cobertura actual sólo esdel 44 por ciento. El régimen incluye pensionesde jubilación, invalidez, defunción, así comoprestaciones en dinero a los desempleados, se-guro médico y prestaciones de maternidad. ElGobierno asume la responsabilidad de losenormes déficit de los municipios cuando lascotizaciones recaudadas no bastan para costearlas prestaciones obligatorias, en especial, en elcaso de pago de las pensiones de vejez a los tra-bajadores de las empresas estatales, quienescon anterioridad recibían de sus respectivasempresas protección social y vivienda, tantodurante su vida activa como durante la jubila-ción. La política a seguir y la gestión de la se-guridad social está a cargo de los Servicios Mu-

nicipales encargados de las cuestiones labo-rales y sociales (la sigla en inglés es MOLSS)competentes, pero los trabajadores migrantes,cuyo número es muy elevado, no están en ge-neral protegidos por el régimen de seguridadsocial.

Programa de centros de apoyoa la colocación de los trabajadoresurbanos despedidos

Se trata de un programa de carácter tem-poral y basado en la empresa que proporcionaayuda a los trabajadores despedidos por ra-zones económicas. Sus contratos de trabajo con-tinúan siendo válidos aproximadamente tresaños, durante los cuales se les indemniza yapoya para que encuentren un nuevo empleo.Se supone que el sistema de prestaciones de de-sempleo y los presupuestos de las administra-ciones locales contribuyen a sufragan dos ter-cios de los costos de este programa. Todos loscentros de colocación deberán dejar de fun-cionar en el año 2003, lo que implica la transfe-rencia, muy difícil, de la carga que representanlas prestaciones de desempleo a los municipios.En su gestión colaboran las empresas estatalesy los mencionados Servicios Municipales en-cargados de las cuestiones laborales y sociales.

Régimen de subsidiospara asegurar el nivel mínimode vida en las ciudades

Introducido en 1998, se prevé que este pro-grama de asistencia social actúe como último re-curso para proporcionar asistencia financiera alos habitantes de las ciudades cuyo nivel se vidasea inferior al umbral local de pobreza. Las pres-taciones en dinero son modestas e inferiores alas prestaciones uniformes de los seguros so-ciales, y el suministro de atención de la salud noestá normalizado.

Este programa de subsidios, que tenía porobjeto hacer frente a la situación creada por lasquiebras de las empresas, cuyos trabajadores ypersonas a cargo, jubilados y familiares tu-vieron que hacer frente por su propia cuenta asus necesidades de protección social, ha sidocriticado en varios sectores de China que consi-deran que las prestaciones proporcionadas soninsuficientes y se pagan con retraso. En algunaszonas rurales, en particular allí donde los cam-pesinos han manifestado su descontento frentea las autoridades protestando contra el bajonivel de vida y los impuestos elevados, se ha re-formado el régimen de subsidios. Los servicios

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municipales del Ministerio de Asuntos Civilesse encargan de la gestión de este programa. Po-dría mejorarse la coordinación de las políticascon los programas de los citados Servicios Mu-nicipales.

Pensiones, seguro de enfermedad yasistencia social en el sector rural

El Ministerio de Asuntos Civiles supervisa,con el apoyo de los ayuntamientos, las presta-ciones de la seguridad social a la poblaciónrural. A este respecto cabe decir que entre laslocalidades existe una gran variedad y que al-gunas regiones no cuentan con ninguna infra-estructura. Las prestaciones son voluntarias ysólo se proporcionan sobre la base del pagoprevio de las cotizaciones por parte de los resi-dentes rurales a título individual. El régimen depensiones cubre alrededor de 85 millones depersonas, es decir, el 9,5 por ciento de la pobla-ción rural; el seguro de enfermedad cubre al 20por ciento de la misma. En los años 1970 se es-tableció un sistema de cooperativas de segurosmédicos en las zonas rurales que dio buenos re-sultados y abarcó a la mayor parte de la pobla-ción rural. Las reformas posteriores práctica-mente han puesto término a estas cooperativas.Por lo general la asistencia social se propor-ciona en forma de socorro en caso de catástrofesnaturales y se financia con fondos especialesde los presupuestos central y territoriales.También existen disposiciones a favor de lospobres pero su ámbito de aplicación varíamucho y en algunos casos presenta cierto gradode arbitrariedad.

La gestión de los regímenes de seguridadsocial incumbe a un gran número de serviciosgubernamentales. La financiación y la gestiónestán muy descentralizadas y dependen engran medida de las condiciones económicas lo-cales. Como consecuencia del progreso econó-mico reciente ha aumentado el desnivel de in-gresos entre las ciudades de la costa este y laszonas rurales y regiones menos desarrolladasde China occidental. Estos problemas se venagravados por la creciente migración de jó-venes de las zones rurales a las zonas costerasen busca de empleo, quedando en el campo ungran número de personas a cargo. Estas migra-ciones han privado además a los municipios delas zonas rurales occidentales de fuentes de in-gresos, aumentando al mismo tiempo la cargade las prestaciones de la seguridad social quedeben pagarse a los familiares de los trabaja-dores que han migrado hacia las ciudades si-tuadas al este del país.

Función de la administracióncentral

La función de la administración central con-siste sobre todo en la elaboración de normasque orienten y establezcan los límites quedeben respetar las disposiciones tomadas anivel provincial. Dichas normas tienen por ob-jeto sobre todo mantener cierto grado de uni-formidad en todo el país. En efecto, es muy di-fícil conseguir que se redistribuyan los recursosde la protección social entre las provincias yentre las generaciones debido a las dificultadesde las administraciones locales para constituirfondos comunes, siendo necesario recurrir aotras fuentes de financiamiento para cubrir losdéficit incurridos por los regímenes locales deseguridad social. La administración central su-pervisa los aspectos financieros y demográ-ficos de la seguridad social en todas las pro-vincias. Se considera limitada la cooperaciónentre el Ministerio de Trabajo y Seguridad So-cial, al que incumbe adoptar la política a seguiry supervisar el régimen de seguridad social, yel Ministerio de Asuntos Civiles, al que in-cumbe la supervisión de los programas de asis-tencia social.

Función de las administracionesprovinciales

Las autoridades provinciales elaboran lasdisposiciones sobre las prestaciones definitivasdentro de los límites fijados por las directriceselaboradas por la administración central, in-cluidas las disposiciones financieras. Porejemplo, la tasa de cotización para las pen-siones en los servicios públicos no puede so-brepasar el 20 por ciento de los ingresos sin laaprobación previa de la administración central.La puesta en común de los recursos destinadosa la seguridad social es limitada, ya que en al-gunas provincias el 5 por ciento de las cotiza-ciones recaudadas por los Servicios Munici-pales encargados de las cuestiones laborales ysociales se transfiere a la administración pro-vincial para ser redistribuido entre los munici-pios cuando en éstos los gastos de las presta-ciones sobrepasan el monto de las cotizacionesrecaudadas.

La autoridades provinciales supervisan lagestión, emiten informes sobre la situación fi-nanciera y sobre las solicitudes de las ciudadesque desean recibir asignaciones en concepto deredistribución.

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Función de las administracionesmunicipales

Estos servicios administran los regímenesde seguridad social encargándose de inscribiren un registro a las empresas y a sus trabaja-dores, y también de realizar la inspección, la re-caudación de cotizaciones, la recepción de lasdemandas de prestación, el pago de las presta-ciones, la información al público y la gestión delas reclamaciones. La mayor parte de la cargaadministrativa recae pues sobre los munici-pios. Los Servicios Municipales encargados delas cuestiones laborales y sociales asumen lagestión financiera de los regímenes de segu-ridad actuando en estrecha colaboración conlas empresas, ya que algunos regímenes de se-guridad social, en particular, el seguro de pres-taciones por desempleo, debe proporcionar untercio de los recursos necesarios para apoyarlas iniciativas de las empresas en materia de se-guridad social, por ejemplo, mediante los ci-tados centros de colocación (los cuales, sin em-bargo, deberán poner fin a sus servicios en elaño 2003). Estos servicios municipales trabajantambién en estrecha colaboración con las auto-ridades fiscales que asumen la garantía finan-ciera de los regímenes de seguridad social.También se encargan de transferir recursos fis-cales a los programas de asistencia social.Cuando las finanzas locales no puedan satis-facer la demanda de protección social, solicitanlas transferencias correspondientes a las auto-ridades provinciales y centrales, lo que repre-senta un fallo importante del método seguidoen el país para la financiación de la protecciónsocial.

Funciones de las administracionesrurales

Estas administraciones se encargan sobretodo de los regímenes voluntarios de segurossociales y de los programas de asistencia social,en particular con ocasión de las catástrofes na-turales. Sólo el 10 por ciento de la poblaciónrural está cubierta por alguna forma del ré-gimen de pensiones y menos del 20 por cientode la misma por programas de seguros de en-fermedad. La experiencia reciente muestra queesos regímenes carecen de los recursos finan-cieros para satisfacer las necesidades de la po-blación rural. La seguridad social proporcionade algún modo una protección inadecuada yaque no existe una garantía financiera, porejemplo, en caso de malas inversiones, y que elapoyo que brindan a los no cotizantes o a

quienes pagan cotizaciones muy bajas es limi-tado. La protección social depende en gran me-dida de los recursos fiscales de las autoridadeslocales, que son ya muy limitados debido al bajonivel de ingresos de la población. Con el tiempoesta situación ha llevado a introducir una am-plia gama de impuestos especiales que gravana las escasas unidades productivas, en parti-cular a las explotaciones agrícolas. Cuando losingresos personales son muy bajos, es evidenteque también son escasos los recursos disponi-bles para la protección social, precisamenteentre quienes tienen más necesidad de ella. Lasautoridades locales, a las que les resulta impo-sible atender a las necesidades de protección so-cial de la población, deben presentar una soli-citud de subsidio con cargo a las asignacionesextraordinarias previstas en los presupuestosde las administraciones provinciales y central.Sin embargo, debido a que con frecuencia estasasignaciones presupuestarias son limitadas re-sulta imposible satisfacer las necesidades deasistencia social. En el plano nacional, dichasasignaciones se determinan por lo genersal enrelación con la prioridad de mantener la esta-bilidad social local. El principal objetivo de lafinanciación de esta protección social da puesla prioridad a las regiones en que la estabilidadsocial no está garantizada.

En China, la financiación global de la segu-ridad social sigue un método de «abajo haciaarriba». Para responder a la pregunta de sobresi éste es el mejor método para un país tanvasto como China es necesario comprendercuáles son las ventajas y los inconvenientes delmétodo seguido respecto de otras opcionesposibles.

El método actual hace recaer la mayor partede la carga de la financiación de la protecciónsocial sobre las administraciones locales,donde se agrupan y se ponen en común losfondos de la seguridad social. En caso de dé-ficit, éste debe cubrirse mediante los recursosfiscales locales. El resultado inevitable es quelos recursos financieros se sustraen al desa-rrollo económico local. También implica unacierta falta de equidad en la asistencia socialproporcionada, ya que las localidades dondelos recursos fiscales son relativamente redu-cidos se ven en la imposibilidad de atender lasnecesidades de asistencia social. Ahora bien,estas localidades donde los recursos son más li-mitados son probablemente las que tienen ma-yores necesidades de transferencias socialespor este concepto. En lo que respecta a los se-guros sociales, la situación es relativamente si-milar pero en principio algo menos grave, ya

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que se han previsto fondos – aunque de montomuy reducido – que se canalizan hacia los ni-veles superiores de la administración para suredistribución entre los regímenes de segu-ridad social en dificultad.

En Tailandia

En Tailandia, el ámbito de la protección so-cial es limitado y las disposiciones nacionalesen materia de seguridad social han cobradovida sobre todo a partir de la introducción dela Ley de 1990 sobre la Protección Social. Losprogramas públicos de protección social sonnumerosos pero su alcance efectivo es limitadoen la medida en que son también limitados losrecursos previstos con este fin. Los programasde atención de la salud subvencionados confondos públicos o mediante seguros desem-peñan un papel muy importante ya que segúncifras oficiales el 70 por ciento de la poblaciónse beneficia de ellos. Esta cifra sin embargo nose ha visto confirmada por las encuestas socio-económicas según las cuales la cobertura oscilaentre el 45 y el 50 por ciento de la población. Porotra parte, también se critica la calidad de estosservicios.

La acción del Gobierno recientemente ele-gido ha sido muy importante en la planificaciónde la introducción de un sistema de asistenciamédica de cobertura universal en el que los pa-cientes sólo pagarían 30 bahts por cada visitamédica (0,70 dólares de los Estados Unidos).Este sistema de cobertura universal se aplicaríainicialmente por un período de ensayo de dosaños. El carácter sostenible en el futuro de estesistema público de asistencia a la salud ha sidoacogido con gran escepticismo y se estudianotras opciones. En los próximos años el objetivoconsiste en racionalizar otros gastos del Estadoy transferir los ahorros obtenidos al sistema deatención de la salud, que es de cobertura uni-versal. Además, el actual régimen de seguro deenfermedad destinado a los funcionarios pú-blicos activos y jubilados, que funciona sobre labase del reparto y que se considera muy cos-toso, se fusionará con el régimen nacional obli-gatorio de seguros sociales, lo que tendría comoresultado un ahorro importante del presu-puesto estatal que podría utilizarse para finan-ciar parcialmente el costo de dicho sistema uni-versal de atención de la salud.

En Tailandia la financiación con fondos pú-blicos de la seguridad social se asegura tambiénmediante un tercio de las cotizaciones abo-nadas por los trabajadores asegurados en elmarco del régimen de seguridad social obliga-

torio para todo el personal de las empresas con10 o más trabajadores. Sin embargo, la tasa decumplimiento en lo que se refiere a la inscrip-ción en dicho seguro se limita al 42 por ciento(1999) en las empresas de tamaño medio (cuyonúmero de asalariados oscila entre 10 y 99),mientras que se eleva hasta el 91 por ciento enlas grandes empresas (con 100 y más trabaja-dores).

La totalidad de los gastos de protección so-cial en Tailandia se caracteriza por el hecho deque una elevada proporción de las prestacioneslas reciben los trabajadores del sector público yde las grandes empresas privadas con 100 ymás trabajadores. Tienen lugar otras transfe-rencias de fondos públicos, principalmentepara fines de educación. En todo caso, en la so-ciedad tailandesa se otorga una alta prioridada los servicios sociales destinados a los niños.

La administración central retiene sobre todoel control de las decisiones en materia de for-mulación de la política a seguir y de la finan-ciación de los programas de protección social.Supervisa además la gestión de dichos pro-gramas y en el suministro de las prestacionesutiliza los servicios locales existentes, vincu-lados a veces a grupos políticos que en prin-cipio conocen mejor las necesidades locales enmateria de protección social cuando la infraes-tructura estatal es débil. Aparecen sin embargosignos de cambios importantes. Por ejemplo, elParlamento de Tailandia adoptó en el año 2000una ley que dispone la descentralización dehasta un 35 por ciento del presupuesto público,que será administrado a escala local, y que sehará efectiva en un plazo de diez años con la fi-nalidad de asegurar que las administracioneslocales tengan la capacidad requerida para ad-ministrar estos fondos con fines de asistenciasocial.

De manera general y en lo que se refiere a laprotección social que se suministra, la gestiónde los gastos sociales tropieza con el obstáculode una infraestructura insuficiente. Ello signi-fica que en lo que respecta a la protección so-cial no existe la capacidad necesaria paraasumir las funciones de control, elaboración deinformes y gestión de las prestaciones otor-gadas. En lo que toca a la seguridad social, sonescasas las oficinas locales encargadas de ase-gurar y hacer realidad la ampliación de la co-bertura obligatoria y de recabar el apoyo pú-blico a este respecto. Se espera sin embargo quelas reformas recientemente adoptadas ponganremedio a las deficiencias de la centralizaciónde la administración de la protección social. Sinembargo, antes de transferir los recursos a las

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comunidades locales es necesario asegurarsede que a escala local existe la capacidad indis-pensable. Se ha comprobado que quizás seamejor no transferir los recursos a las comuni-dades locales hasta que se hayan adquirido allílas capacidades y establecido los mecanismosrequeridos que aseguren una gestión apro-piada de dichos recursos. A este respecto con-vendría hacer referencia a una experiencia re-ciente relacionada con los programas deprotección social destinados a los trabajadoresen la que se pusieron en común fondos desti-nados a comités locales. Muchas de las locali-dades objeto de estos programas, aunqueaportan fondos en cantidad limitada, han tenidomalas experiencias puesto que no pareció com-prenderse claramente la verdadera finalidad deestos fondos y su utilización se vio perturbadapor ciertos comportamientos enraizados en latradición y favoritismos políticos. Esto muestralos límites de una descentralización eficaz de lafinanciación de la protección social.

En la República DemocráticaPopular Lao

Según la clasificación del Banco Mundial, laRepública Democrática Popular Lao figura entrelos países menos desarrollados. La capacidaddel Estado para asumir la protección social esmuy limitada debido al carácter también muylimitado de los recursos fiscales, las dispari-dades étnicas y el carácter no monetario de laeconomía exceptuando la capital (Vientiane) yotras grandes ciudades. La mala situación eco-nómica actual se atribuye sobre todo a las con-secuencias de la guerra que terminó hace másde veinticinco años y también a la política eco-nómica de planificación central.

La mayor parte de los fondos destinados ala protección social proceden de donantes in-ternacionales y se destinan principalmente a lasalud y la educación. Se da la prioridad al de-sarrollo de la capacidad institucional medianteprogramas de formación.

Prácticamente no existen programas obliga-torios de protección social, con la excepción delrégimen de seguridad social de los funcionariospúblicos que cotizan el 6 por ciento de sussueldos; el costo restante de las prestaciones so-ciales lo asume el presupuesto del Estado. Esterégimen es costoso y las prestaciones que ofreceson limitadas. En diciembre de 1999, el PrimerMinistro firmó el Decreto núm. 207 que disponela introducción de un régimen obligatorio deseguridad social basado en cotizaciones y des-tinado a los trabajadores del sector privado y

del sector estatal que empezará a funcionar enjunio de 2001. Inicialmente los empresarios pre-sionaron para que se introdujese este régimenaduciendo que la Unión Europea había amena-zado con limitar las exportaciones de Lao sobrela base de que las empresas no asegurabanbuenas condiciones de trabajo a su personal.Estas medidas constituyen un comienzo de laseguridad social en el país.

En esta etapa puede ser difícil prever un au-mento de la financiación pública de la protec-ción social teniendo en cuenta el carácter limi-tado de los fondos públicos y de las infraes-tructuras correspondientes. La OIT aconsejaque el desarrollo de la protección social se hagade manera gradual y paulatina y en estrecha re-lación con el desarrollo de la economía, en par-ticular fuera de la capital. Debería establecerseuna estrecha cooperación con las administra-ciones locales ya que con frecuencia éstas po-seen un mejor conocimiento de las necesidadesy de la realidad locales y también de su poten-cial para prestar a la población la necesaria pro-tección social.

ConclusionesLa financiación pública de laprotección social es una necesidad

El aporte estatal en la financiación de la pro-tección social suele verse limitado por factoresde orden práctico. En la mayor parte de las eco-nomías de esta región de Asia debería darse laprioridad al desarrollo de la capacidad institu-cional para evaluar las necesidades en materiade protección social. Esta evaluación es indis-pensable para obtener recursos adicionalespara estos fines. Además, sería razonable y ade-cuado dedicar una proporción más elevada delos gastos estatales a los programas de protec-ción social.

Entre las alternativas posibles debería te-nerse debidamente en cuenta la existencia deregímenes de seguridad social que se autofi-nancien a través de las cotizaciones de los em-pleadores y de los trabajadores. La introduc-ción, por etapas, de las disposiciones sobre losseguros sociales debería prever el desarrollo deinfraestructuras sostenibles y capaces de sumi-nistrar las prestaciones de la protección social,así como una redistribución de los ingresos enfavor de las personas expuestas a ciertos riesgossociales. En Asia, las limitaciones de los pro-gramas de seguridad social se deben en granparte y por lo general a una gestión guberna-mental deficiente y a la capacidad limitada delpersonal de los servicios correspondientes.

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Teniendo en cuenta el monto reducido delos fondos destinados a la protección social enla mayor parte de los países de Asia, que de-dican a ella menos del 10 por ciento del PIB, laOIT les alienta a planificar cuidadosamente unaumento de los recursos que destinan a la pro-tección social. A este respecto podría aplicarseuna estrategia tipo, de conformidad con las si-guientes orientaciones prácticas:• evaluación detallada de las necesidades de

protección social, valiéndose de la participa-ción activa de unas administraciones localesfuertes y en consulta con la opinión pública;

• examen de los programas de asistencia y deseguridad social existentes y de las causasde sus deficiencias;

• mejoras ulteriores de los programas encurso cuando su estructura básica se consi-dere adecuada, en lugar de introducir pro-gramas nuevos y costosos;

• establecimiento de estrategias nacionalesque prevean la introducción de programassociales sostenibles que satisfagan las nece-sidades a corto y largo plazo de la poblacióny que estén en armonía con la capacidad ins-titucional para administrar el suministro deprestaciones cuando la base para propor-cionar protección social sea deficiente;

• fortalecimiento de las capacidades del per-sonal de las administraciones locales;

• supervisión periódica del enfoque generalde la protección social sobre la base de indi-cadores públicamente aceptados de rendi-miento, junto con la presentación de cuentasclaras; y

• financiación de los programas de protec-ción social que den prioridad a métodosque contemplen un cierto grado de redis-tribución de los ingresos entre las regiones,los distintos grupos de ingresos y las gene-raciones.

Como observación final sobre la financia-ción de la protección social debe hacerse refe-rencia a los efectos de la mundialización enestos programas de protección social. De ma-nera inevitable, los gobiernos nacionales debenhacer frente a una capacidad limitada de pro-teger a sus poblaciones, en parte debido a losmovimientos transfronterizos de capitales confrecuencia ligados a las perspectivas de estabi-lidad y bajos costos de producción. Es evidenteque es necesario fortalecer los lazos internacio-nales y regionales con el fin de establecer me-canismos que permitan prever con tiempo la fi-nanciación de la protección social mediantetransferencias transfronterizas de recursos.Esta necesidad fue recientemente señalada porun alto funcionario de Tailandia en relación conla introducción de un régimen obligatorio deseguro contra el desempleo.

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La reestructuración de los regímenes nacio-nales de pensiones ha sido una de las princi-pales cuestiones contenciosas en la mayoría delos países de Europa central y oriental en estosúltimos años. Las reformas iniciadas persiguenreducir los costos mediante prestaciones másindividualizadas y relacionadas con los in-gresos, distanciándose de las políticas de pen-siones de prestación universal y de redistribu-ción de los anteriores gobiernos socialistas.Además, en algunos países como Hungría y Po-lonia se han adoptado las denominadas re-formas radicales que reemplazan parcialmentelos regímenes de pensión por sistemas obliga-torios de cuentas de ahorro individuales cuyagestión es de tipo comercial. El resultado deesos cambios es una creciente diferencia dentrode cada país y entre uno y otro en lo que se re-fiere a la extensión de la protección de la vejez.

En el presente artículo se resumen dichas re-formas y se identifican una serie de pautas tem-pranas de la implantación de las mismas. El aná-lisis consta de tres partes: en la primera se danantecedentes, se describen los regímenes le-gados por los gobiernos de Europa central yoriental, el impacto de la transición y el papel delos cambios demográficos en los decenios veni-deros. En la segunda se describen las reformasiniciadas en la región en el decenio de 1990 y sedividen en dos grandes categorías: la reestruc-turación de los regímenes públicos y su privati-zación, por una parte, y la identificación de unaserie de pautas tempranas en su implantaciónpor la otra. En la tercera parte se sacan conclu-

siones y se hacen recomendaciones para nutrirlas deliberaciones sobre la política de pensiones.

I. El contexto de la reforma

A. Regímenes de pensión antesde la transición

Uno de los legados de la época socialista enlos países de Europa central y oriental fue laamplia función que asumía el Estado en lasprestaciones de jubilación: las pensiones es-taban esencialmente a cargo del gobierno yprácticamente no había ningún tipo de planprivado. Las pensiones se costeaban medianteel sistema de financiación por reparto, transfi-riendo fondos de empresas estatales al presu-puesto de la seguridad social en el ámbito delpresupuesto del Estado. En lo que respecta a larecaudación y asignación de recursos, la trans-parencia era ínfima.

En los países de Europa central y oriental laedad de jubilación era inferior a la de los paísesde la OCDE, tal como se aprecia en el cuadro 1;en muchos de los primeros, los trabajadores po-dían jubilarse a los 60 años si tenían 25 años deservicio, y las mujeres a los 55 o, en algunospaíses, a una edad determinada en función delnúmero de hijos criados1. También había di-versas vías de jubilación anticipada y los jubi-lados jóvenes cobraban la pensión y seguíantrabajando.

En general, los regímenes previos a la re-forma contemplaban una redistribución de los

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Europa central y oriental

Reestructuración del régimen de pensionesen Europa central y oriental:

análisis de las tendencias recientes

Elaine FultzEspecialista principal en seguridad social

Markus RuckExperto en seguridad social

Equipo Técnico MultidisciplinarioOIT, Budapest

ingresos y el vínculo entre cotizaciones y pres-taciones era frágil. No obstante, abundaban losdenominados privilegios, es decir, edades dejubilación más bajas y montos de prestacionesmás altos para aquellas ocupaciones favore-cidas por el Estado. En muchos países, esos pri-vilegios abarcaban no sólo a trabajadores deocupaciones riesgosas y estratégicas sino tam-bién a sectores enteros de actividad económica(por ejemplo, la gestión y administración deminas, y los trabajadores de minas subterrá-neas) y eran financiados mediante cotizacionespagadas en nombre de todos los trabajadores,lo que suponía una redistribución distorsio-nada. Generalmente, el ajuste de las presta-ciones era insuficiente para compensar la infla-ción o los aumentos nominales de salarios.

B. El impacto de la transición

En la mayoría de los países la transición ge-neró una aguda contracción de la producción ydel empleo; la producción fue entre un 20 y un50 por ciento inferior a la de 19892. En generallos países del Acuerdo de Libre Comercio de Eu-ropa Central (ALCEC) retomaron el crecimientoen 1993 y recién en 1997 recuperaron los nivelesde producción previos a la transición3. Luego lohicieron los países bálticos, que en general re-cuperaron el crecimiento en la segunda mitaddel decenio. En el sudeste europeo, el creci-miento que se registra actualmente ha sidomenos decisivo. Salvo en la República Checa, enlos países del ALCEC el porcentaje de disminu-ción del empleo fue mayor que el de la produc-ción. En otros países la baja del desempleo nofue tan drástica, lo que refleja un desempleooculto en forma de menos horas de trabajo o delicencia sin goce de sueldo. Aunque muchos

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Cuadro 1. Promedio de edades dejubilación en 1950 y 1990

1950 1990(años) (años)

Países de la OCDEHombre 68,5 62,2Mujer 66,0 60,0

Países de Europa centraly oriental

Hombre 67,6 60,9Mujer 62,5 57,6

Fuente: D. Latulippe: «Effective Retirement Age and Dura-tion of Retirement», en Industrial Countries between 1950and 1990. Issues of Social Protection, Oficina Internacionaldel Trabajo, Discussion Paper No. 2, Ginebra, 1996.

países en transición vienen recuperando los ni-veles de producción desde hace dos a seis años,el empleo sigue menguando o está estancado4.

La alta tasa de desempleo provocó una bajade las cotizaciones al régimen de pensiones y unaumento del pago de prestaciones. El númerode cotizantes disminuyó aproximadamente enun 30 por ciento en Bulgaria, en un 45 por cientoen Letonia y en más de un 60 por ciento en Al-bania; las pérdidas fueron inferiores en la Re-pública Checa (7 a 8 por ciento) y en Eslovaquia(5 por ciento)5. Además, debido a dificultades fi-nancieras, muchas empresas no lograron pagarlas cotizaciones regularmente en nombre de lostrabajadores que conservaron, lo que generóuna gran acumulación de pagos atrasados.Aquellos trabajadores desplazados que encon-traron trabajo en el creciente sector informal dela región han quedado por lo general fuera dela esfera de competencia de las agencias de re-caudación de la seguridad social. En algunospaíses, esos trabajadores representan la cuartaparte o más de la fuerza de trabajo del país: enLituania, hay un 22 por ciento de trabajadoresno registrados; en Albania, un 28 por ciento6.

Si en los libros de cuentas se considera elasunto de los costos y su financiación, se ob-serva que, para hacer frente al desempleo en au-mento, muchos gobiernos liberalizaron las res-tricciones de las prestaciones por incapacidady las jubilaciones anticipadas. Esta utilizacióndel régimen de pensiones para paliar los efectosdel exceso de mano de obra sustituyó los regí-menes de prestaciones por desempleo y bie-nestar que en muchos países todavía se estabanelaborando. No obstante, esta solución resultómucho más onerosa que el pago directo de pres-taciones de desempleo y ejerció tal presiónsobre la financiación del régimen de pensionesque sus efectos seguirán haciéndose sentir pormucho tiempo.

C. Proyecciones demográficas

Aunque los cambios demográficos aún nohan comenzado a hacerse sentir en la mayoríade los países, las proyecciones indican queharán aumentar considerablemente los costosde las pensiones en el futuro. En los próximos20 años, la proporción de ancianos aumentaráen un tercio aproximadamente en muchospaíses y la población joven registrará una dis-minución significativa (véase el cuadro 2). Lamanera en que la tasa demográfica de depen-dencia prevista se traducirá en tasas efectivasde dependencia respecto de los regímenes na-cionales de pensiones dependerá en gran me-

dida de factores económicos y del mercado detrabajo, así como de las decisiones políticas quese adopten en materia de prestaciones de pen-siones. De lo anterior se desprende que el en-vejecimiento de la población planteará retos detalla en la mayoría de los países.

II. Métodos de reforma

A mediados y finales del decenio de 1990, lamayoría de los países de Europa central yoriental iniciaron grandes reformas de pen-siones, pero el ritmo en que se tomaron las de-cisiones y se implantaron fue muy diferente deun país a otro. En algunos, ya se ha aprobadola legislación y actualmente se procede a apli-carla (Eslovenia, Hungría y Polonia). En otros,el debate continúa (Eslovaquia y Ucrania). Lafinalidad de esas reformas es reducir la pro-porción de personas dependientes en el ré-gimen de pensiones y adaptar a las nuevas con-diciones económicas y políticas algunas de lascaracterísticas del régimen anterior a la transi-ción. En muchos países la reforma también hasupuesto un cambio que propicia una mayorconfianza en el sector privado en lo que res-pecta a las pensiones. El cuadro 3 muestra laevolución del proceso de reformas de pen-siones en toda la región.

Tal vez convenga dividir las medidas de re-forma en dos grandes categorías: ajustes de losparámetros básicos de los regímenes públicosexistentes y estipulación de nuevos planes pri-

vados. Prácticamente todos los países siguen elprimer método. Las reformas en curso com-prenden una elevación de la edad para jubi-larse; una reducción de la redistribución y delas tasas de sustitución de los salarios en las fór-mulas del cálculo de las prestaciones; recortesde las prestaciones a las categorías privile-giadas de trabajadores o suministro de fuentesseparadas de financiación para ellos, y un for-talecimiento de los procedimientos de recau-dación de las cotizaciones.

Los aumentos de la edad para jubilarse fi-guran en el cuadro 4, y como puede apreciarseen la mayoría de los países se trata de dos a tresaños más para los varones y de tres a seis paralas mujeres. La mayor parte de estas nuevas dis-posiciones son fruto de un compromiso políticopuesto que en un principio el aumento era su-perior y se disminuyó mediante negociacionescon los sindicatos y en algunos casos con los em-pleadores. En algunos países, como en la Repú-blica Checa y en Letonia, sigue planteado el de-bate sobre una segunda etapa de elevación de laedad de jubilarse como medio de hacer frente alenvejecimiento de la población previsto.

Los países han adoptado diferentes métodospara revisar el cálculo de las prestaciones. En Le-tonia y Polonia se han reemplazado las fórmulastradicionales de prestaciones definidas por losdenominados sistemas de cotizaciones en losque los niveles de prestación se estipulan en elmomento de la jubilación, basándose en las co-tizaciones del trabajador durante su vida la-

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Cuadro 2. Porcentaje de jóvenes (menos de 19 años), de personas en edadde trabajar (de 20 a 59 años) y de ancianos (más de 60 años)respecto de la población total

País 1998 2020(años) (años)

–19 20-59 60+ –19 20-59 60+

Albania 42 49 09 32 55 12Bulgaria 26 53 21 14 58 28República Checa 25 57 18 19 54 27Eslovaquia 30 55 15 19 58 22Eslovenia 24 57 18 22 52 26Estonia 27 54 19 18 56 25Ex Rep. Yugoslava

de Macedonia 33 54 13 23 54 23Hungría 26 55 19 n.d. n.d. n.d.Letonia 26 54 20 18 57 25Lituania 28 54 18 23 55 21Polonia 30 54 16 25 53 22Rumania 31 52 16 n.d. n.d. n.d.n.d. = Dato no disponible.Fuente: Phare Consensus Program (1998), pág. 63.

boral y no en su salario, y estimando el pro-medio de esperanza de vida del grupo concretoal que pertenece el trabajador o la trabajadora ala edad de jubilarse. Otros países han mante-nido los sistemas tradicionales de prestacionesdefinidas pero con índices inferiores de cóm-puto para la pensión por año de trabajo. En Es-lovenia, por ejemplo, dicha tasa pasó del 2 al 1,5por ciento del salario por cada año y, además, seutiliza un mayor número de años para com-putar los promedios de salario, consolidando larelación entre las ganancias del trabajador du-rante su vida y sus prestaciones.

Los recortes de privilegios en lo que respectaa las pensiones también son desiguales. En al-gunos países se han suprimido o se han susti-tuido por otra fuente de financiación (Repú-blica Checa, Eslovenia, Hungría y Lituania). Enotros, la cuestión sigue inscrita en el orden deldía de la política nacional (Eslovaquia, Poloniay Ucrania)7.

Algunos países de Europa central y orientalse proponen mejorar la recaudación de cotiza-

ciones mediante los denominados sistemas derecaudación unificados, en los cuales un únicoorganismo se encarga de recaudar las cotiza-ciones para financiar diversos regímenes deprestaciones (por ejemplo, las pensiones, laatención de salud, el desempleo, la enfermedady los accidentes del trabajo) y también de re-caudar los impuestos. Si bien este método esidóneo para mejorar la recaudación en el sectorestructurado, resulta menos útil en lo que res-pecta a los trabajadores por cuenta propia y lostrabajadores del sector informal. En Letonia, Li-tuania y Polonia se están estableciendo sis-temas de cotización unificados que también seestudian en Eslovaquia y Ucrania8.

1. Los costos de transición al régimen de pen-siones mixto son más altos de lo previsto en Hun-gría y Polonia, debido a una inesperada y notablepreferencia de los trabajadores por las pensionesprivadas. Los países tienen que costear losgastos de transición para pasar de sistemas definanciación por reparto a sistemas mixtos, a

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Cuadro 3. Evolución de la reforma de pensiones en algunos paísesde Europa central y oriental

País Primer pilar de la reforma Introducción del segundo pilar Disposiciones facultativas(obligatorio) obligatorio (suplementario) adicionales

en pre- aprobada promul- en pre- aprobada promul- en pre- aprobada promul-paración gada paración gada paración gada

Albania X XBulgaria X X XCroacia X X aplazada* XEstonia X retirada* XEx Rep. Yu-

goslava deMacedonia X X X

Hungría X X XLetonia X X, aplazada X

al 1/7/01Lituania X X XPolonia X X XRepública

Checa X XRumania X X XEslovaquia X X XEslovenia X rechazada XUcrania X X X

aplazada** El nuevo Gobierno croata aplazó la aplicación de la ley en espera de que mejore la economía. La propuesta ucra-niana condiciona su aplicación al logro de los requisitos previos de carácter económico y político previstos. El Gobiernoestonio retiró la propuesta de segundo pilar obligatorio, preocupado por los altos costos de la transición.

Fuentes: Phare Consensus Program (1999), pág. 55; Pensions International (números de 2000) e información actualizada.

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Albania

RepúblicaCheca

Croacia

Eslovaquia

Eslovenia

Estonia

Hungría

Letonia

Lituania

Macedonia,ex Repú-blica Yu-goslava de

Polonia

Rumania

1995

1995

1998

1988

2000

1998,entróen vigoren 2000

1997

1998

1994

2000

1998

2000

60 años, con 35 años de servicio;pensión parcial, con 20 a 35 años deservicio.

Aumento de 60 a 62 años, con25 años de servicio, a razón de dosmeses por año entre 1996 y 2006.

Aumento a 65 años, con 15 años decotización hacia 2007. Pensión antici-pada, aumento a 60 años con 35 añosde trabajo cubierto.

Edad habitual de jubilación: 60 años;de 55 a 58 para determinadas profe-siones, con 25 años de servicio.

Aumento de 61 a 63 años para la ju-bilación plena, con 40 años de cotiza-ción. Edad mínima para jubilarse:58 años.

De 62,5 años se aumenta a 63 en 2001.

62 años

60 años, con 10 años de cotización.

61 años, aumentos de dos meses poraño hasta 62,5 en 2009.

64 años, a partir del 31-12-2001, con15 años de cotización. Período detransición hasta 2005 durante el cuallos trabajadores podrán jubilarsecon 35 años de trabajo si resulta másbeneficioso (no hay edad mínimade jubilación).

65 años, con 25 años de servicio. Lajubilación anticipada se suprimirá.

Aumento de 62 a 65 años hacia 2013;jubilación anticipada a los 60 años.

55 años, con 35 años de servicio;50, con 30 años de servicio y seishijos; pensión parcial, con 20 a35 años de servicio.

53 a 57 años, en función del nú-mero de hijos; aumento de 57 a 61,a razón de cuatro meses por añoentre 1996 y 2007.

Aumento a 60 años, con 15 años decotización hacia 2007. Pensión anti-cipada, aumento a 55 años con30 años de trabajo cubierto.

Edad habitual de jubilación: entre53 y 56, en función del número dehijos criados, y con 25 años de ser-vicio.

Se pasa de 53-58 a 58-61 años parala jubilación plena, con 38 años decotización. Edad mínima para jubi-larse: 58 años.

De 57,5 se aumenta a 63 en 2016.

De 57 años se aumenta a 62 en2009.

57 años, con 10 años de cotización.Aumento a 60 años mediante au-mentos de seis meses por año.

57 años, aumento por etapas decuatro meses por año hasta 60 en2009.

62 años, a partir del 31-12-2007, con15 años de cotización. Período detransición hasta 2005, durante elcual los trabajadores podrán jubi-larse con 30 años de trabajo si re-sulta más beneficioso (no hay edadmínima de jubilación).

60 años, con 20 años de servicio. Lajubilación anticipada se suprimirá.

Aumento de 57 a 60 años hacia2013; jubilación anticipada a los55 años.

Cuadro 4. Edad de jubilación

País Ley vigente Varones Mujeres

Fuentes: US Social Security Administration (1999); Databases-Social Security Worldwide (www.issa.int), InternationalSocial Security Association; Phare Consensus Program (1999), págs. 33-38; e información actualizada.

efectos de constituir reservas para el nuevopilar (capitalización previa) y a la vez seguircumpliendo con los compromisos en materiade prestaciones del sistema de financiación porreparto. En los países de Europa central yoriental, la constitución de esas reservasplantea problemas concretos dado que en lamayoría de ellos rige una restricción que pro-híbe aumentar las cotizaciones. Dicha restric-ción obedece a que las tasas actuales son altasen comparación con las de otras partes delmundo (véase cuadro 5). En el ámbito de lalucha que entraña la competitividad interna-cional, los gobiernos se ven obligados a dis-minuir esas tasas, o al menos a estabilizarlas,y por lo tanto los costos de la transición han desufragarse por otros medios.

El Gobierno polaco destina aproximada-mente un quinto de los ingresos por conceptode cotizaciones del régimen público de finan-ciación por reparto a la financiación del nuevopilar privado (7,3 por ciento del 32,52 por cientode la tasa de cotización para cada adherente alsegundo pilar). Se ha previsto paliar el déficitque arrojará el régimen público mediante prés-tamos y emitiendo nuevos bonos que efectiva-mente consigan recuperar las cotizaciones asig-nadas al nuevo sistema privado. En Hungría, elGobierno también ha asignado alrededor de unquinto de las cotizaciones (6 por ciento del 30por ciento de la tasa de cotización para cada ad-herente al régimen de segundo pilar) a la fi-nanciación del segundo pilar. También sufra-gará el consiguiente déficit del sistema público,multiplicando la emisión de deudas9.

2. El aumento de los costos de transición res-pecto a las proyecciones previas obedece a la libertadde elección que, tanto en Hungría como en Polonia,se dejó a amplios sectores de la actual fuerza de tra-bajo, para que decidieran si se afiliaban o no al nuevorégimen. En Polonia se ofreció esta posibilidada todos los trabajadores de 30 a 50 años y enHungría a todos los trabajadores en actividad.En cada caso el número de los que optaron porel sistema mixto superó considerablemente lasestimaciones oficiales. En Polonia, el Gobiernohabía estimado que seis millones de trabaja-dores optarían por el sistema mixto pero fueron10.600.000. De ahí que en el año 2000 el Go-bierno haya tenido que aumentar el subsidio es-tatal al régimen público en 2.200 millones dezlotys (650 millones de dólares de los EstadosUnidos) con respecto a 199910. En Hungría, seestimaba que en 1998 se incorporarían 800.000al nuevo sistema pero en realidad lo hicieron1.400.000 y desde entonces hasta fines de 2000

el número de miembros del régimen privado haaumentado a dos millones. En medio de estaoleada, el Gobierno Fidesz rechazó la legisla-ción relativa a la asignación de dos puntos por-centuales de la tasa de cotización del 30 porciento a los fondos privados, manteniendo latasa del segundo pilar en un 6 por ciento, enlugar del 8 por ciento11. A raíz de este rechazo,se estima que los fondos privados aumentaránalcanzando un 35 por ciento del PIB en el pró-ximo siglo; la proyección anterior cifraba esteaumento en un 47,6 por ciento12. Habida cuentade la disminución significativa de los ingresosasignados al ahorro privado, es mucho más pro-bable que en los próximos años las garantías re-glamentarias del segundo pilar se disparen, in-crementando los costos de la reforma13.

3. Los costos administrativos de las empresascomerciales del sector privado superaron los recursosasignados el año pasado, contribuyendo con ello alas pérdidas financieras. La privatización de laspensiones llevada a cabo en otras partes delmundo, como en Chile y en el Reino Unido, su-giere que la gestión privada será onerosa14. Elloobedece, por una parte, a las reducidas econo-mías de escala inherentes a un sistema de múl-tiples empresas de gestión privadas y, por otra,a la necesidad de permitir que los trabajadorespasen de una a otra y a los gastos de publicidadde empresas privadas que compiten para con-seguir afiliados. En Hungría, los costos de ex-plotación de 1999 giraron en torno al 8 porciento de los ingresos por concepto de cotiza-ciones, es decir, más de cuatro veces la tasa delrégimen de pensiones público. Aun así, los in-gresos resultaron insuficientes y filiales de lasnuevas empresas de gestión de pensiones(bancos y compañías de seguros) tuvieron quesuministrar subsidios, en algunos casos ocasio-nalmente, en otros, con bastante frecuencia15.En Polonia, los costos administrativos fluc-tuaron considerablemente durante el corto pe-ríodo de existencia de las empresas de gestiónprivadas. Amediados de 1999, ascendían del 13al 15 por ciento de los ingresos por concepto decotizaciones, pero luego bajaron del 6,5 al 10por ciento gracias a los esfuerzos de dichas em-presas por atraer más clientes hacia fines deaño, cuando vencía el plazo para pasarse alfondo privado16. A la clausura del ejercicio de1999, todas las empresas arrojaron pérdidasconsiderables (seis mil millones de zlotys, o sea403 millones de dólares) que obedecieron a losaltos costos de promoción, las comisiones delos agentes y la publicidad, cuyo costo superólos 100 millones de dólares17.

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4. Se procede a aplicar las leyes de privatizaciónsin haber resuelto cuestiones fundamentales en loque se refiere al pago de prestaciones. Las leyes deprivatización de Hungría y Polonia contienenmuy pocos detalles sobre el pago de presta-ciones y, en lo que respecta a su aplicación,ambos gobiernos han hecho hincapié en lograrque los nuevos sistemas de gestión privada sepongan en marcha y funcionen, aplazando unavez más la solución de cuestiones relativas a lasprestaciones. En Hungría, la principal incerti-dumbre gira en torno a los ajustes según la in-flación, que por ley deben basarse en las fluc-tuaciones anuales de los salarios y de losprecios, en igual proporción. Aunque el Go-bierno se encuentra en posición de garantizardicha protección ejerciendo su autoridad fiscal,no está claro cómo pueden hacerlo las empresasprivadas18. En Polonia, las cuestiones por re-solver son todavía más amplias pues guardanrelación con: i) los medios de convertir el ahorroacumulado por el trabajador en una renta vita-licia a partir del momento en que se jubila y loscostos correspondientes (¿habrá múltiples em-presas de rentas vitalicias que se hagan la com-

petencia, o una sola empresa nacional?); ii) elcálculo de las pensiones para saber si se tendráen cuenta la diferencia entre la esperanza devida de los varones y la de las mujeres (porejemplo, si se presentarán cuadros para cadasexo por separado o conjuntamente); iii) la in-dización de las prestaciones privadas, y iv) lasdisposiciones respecto al retiro de la sumaglobal al momento de jubilarse. Dado que estascuestiones fundamentales no se han resuelto,los trabajadores que en una única oportunidaddeben elegir si se afilian o no al régimen deahorro privado carecen de la información sufi-ciente que les permita tomar dicha decisión conconocimiento de causa. Esa desinformacióntambién impide evaluar las reformas en lo quese refiere al criterio primordial de la seguridadde la jubilación.

5. Las empresas privadas de gestión de pen-siones invierten mucho más en bienes públicos queen bienes privados. Quienes proponen la privati-zación de los regímenes de pensiones ofrecencomo argumento principal la posibilidad deque los trabajadores obtengan rendimientos

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Cuadro 5. Tasas de cotización de empleadores y de trabajadores en 1999 y 2000(porcentaje de salarios asegurados)

País Empleadores Trabajadores

Albania* 26 10Bulgaria* 34,7 1Croacia** 8,75 10,75República Checa** 19,5 6,5Estonia* 20 0Hungría** 22 8 1

Letonia* 23,58 9Lituania** 22,5 2,5Ex Rep. Yugoslava de Macedonia* 20 0Polonia** 16,26 16,26Rumania* 23 2 5 3

Eslovenia * 15,5 4 8,85 promedio5

Eslovaquia* 21,6 5,9

* En 1999. ** En 2000.1 Para los trabajadores del sistema mixto, 6 puntos porcentuales van al pilar privado de capitalización, 2 puntos por-centuales van al seguro social. 2 23 por ciento si se trata de condiciones de trabajo normales; si éstas son arduas omuy arduas, las tasas de cotización son del 28 y 33 por ciento, respectivamente. 3 Para pensiones suplementarias.4 Las tasas de cotización varían. En término medio equivalen a un 15,50 por ciento de los ingresos (el trabajador pagala totalidad de ellas y el empleador le reembolsa la cotización que corresponde al empleador. 5 La tasa de cotizaciónes variable, siendo la media de un 8,85 por ciento de la nómina.

Nota: Estas tasas no son comparables ya que pueden aplicarse a distintas bases salariales, según los países. En algunosse aplican únicamente a salarios iguales o inferiores al límite superior establecido.

Fuentes: Phare Consensus Program (1999), pág. 49; y AISS (1999), pág. 286; República Checa, Ministerio de Trabajo yAsuntos Sociales; Croacia, Facultad de Derecho de la Universidad de Zagreb; Estonia, Ministerio de Asuntos Sociales;Hungría, Instituto de Ciencias Económicas de la Academia de Ciencias; Lituania, Unidad de Política Social; y Polonia,Ministerio de Trabajo.

más altos si se invierte en valores privados. Noobstante, en Polonia, el 69 por ciento del ahorrode los trabajadores se invirtió en bonos del te-soro y del Banco Nacional de Polonia a fines de1999, con un 28 por ciento en acciones19. EnHungría, la tendencia a invertir en valores pú-blicos es más pronunciada: a fines de 1999 apro-ximadamente un 85 por ciento de los fondos seinvirtió en títulos del Estado y alrededor de 9por ciento en bonos de empresas privadas.Estos porcentajes particularmente bajos reflejanla volatilidad del mercado de valores de Buda-pest, donde el índice principal perdió dos ter-cios de su valor después de la crisis rusa ydonde las empresas de gestión de pensiones re-dujeron a la mitad su cartera de valores pri-vados, que pasó del 14 al 7 por ciento de las in-versiones. La recuperación del mercadoprevista para principios de 2000 no tuvo lugary los fondos de pensiones se siguieron invir-tiendo con cautela.

6. Los cambios frecuentes de gobierno en lospaíses de Europa central y oriental traen aparejadasrevisiones de la política de pensiones. Dichos cam-bios han sido un fenómeno constante en mu-chos de esos países: desde 1990 a la fecha, enLetonia hubo cinco gobiernos; en Eslovaquia,Eslovenia y Lituania, cuatro; en la RepúblicaCheca, Estonia, Hungría y Polonia, tres, y enCroacia, dos20. La repercusión en la reforma depensiones parece variar según la etapa en la quese encuentra. Cuando una propuesta de re-forma está en la etapa de estudio, un cambio degobierno puede dar lugar a una modificación oa una revocación de la política; pero cuando yase ha promulgado el efecto, más frecuente es unmejor ajuste en su aplicación. El primer fenó-meno se constata en la República Checa y Es-lovaquia: el actual Gobierno checo abandonólos planes anteriores de privatización optandopor reformas del régimen público existente; elactual Gobierno eslovaco por su parte aban-donó los planes de seguir el modelo checo dereforma del sistema público para pronunciarsea favor de la privatización. Una variante de lasegunda pauta se constata en Croacia, Hungríay Letonia. En Hungría, los dirigentes del Go-bierno Fidesz se opusieron a la privatización delas pensiones cuando eran minoría y tras habervuelto al poder revocaron la disposición quehubiera permitido aumentar la tasa de aportesal nuevo pilar de ahorro privado. En Croacia,el nuevo Gobierno comenzó por postergar laaplicación de la nueva ley de privatización delas pensiones promulgada por el régimenTudjman, pero en estos último meses ha acele-

rado los preparativos21. En Letonia, la reformade las pensiones iniciada en 1997 ha sido en-mendada nueve veces y a fines de 1999 fue so-metida a referéndum nacional; estos hechos fre-naron la privatización pero el último Gobiernole ha dado un nuevo impulso. A este respectoPolonia se presenta como una excepción dignade mención porque el cambio de gobierno quetuvo lugar en plena deliberación sobre la re-forma (fines de 1997) no tuvo una repercusiónsignificativa en la reestructuración de las pen-siones. Ello obedece en parte al amplio apoyopúblico de la reforma y, en particular, al con-senso tripartito en favor de las propuestas rela-tivas al segundo y tercer pilares. En este entorno,los partidos políticos aceptaron tácitamente se-guir de cerca el curso de la reforma pero evi-tando convertirla en una cuestión de campañaelectoral.

7. No obstante, cabe señalar que en muchospaíses el diálogo social sobre la reforma de pensioneses limitado y no se ha logrado el consenso tripartito.En Hungría, los sindicatos estaban divididos aligual que los expertos nacionales respecto deuna reforma radical del régimen de pensiones.En Eslovenia, sólo hubo consenso en el Parla-mento después de que la solicitud de pilar pri-vado obligatorio fuera suprimida de la legisla-ción relativa a la reforma. En Croacia yMacedonia, las propuestas de reforma radicalse convirtieron en ley a pesar de las sólidas ob-jeciones de los sindicatos, que prosiguieron in-mediatamente después en el quehacer parla-mentario. La inexistencia del consensoobedeció en parte a las objeciones de los sindi-catos respecto de los recortes de las presta-ciones a los trabajadores que consideran unhecho adquirido y las consiguientes expecta-tivas que ello ha generado, situación que no esúnica en la región. Ahora bien, los países de Eu-ropa central y oriental también tienen dificul-tades porque no existe una tradición de con-sulta entre los interlocutores sociales, ya que losgobiernos no reconocen su necesidad y por lainexperiencia de los trabajadores y los emplea-dores acerca del papel que deben desempeñar.Estas dificultades se ven acentuadas por elmayor peso que en los debates sobre la reformade pensiones (por ejemplo, el aumento de lastasas de ahorro nacional y los niveles de inver-sión) se ha venido dando en los últimos años asus efectos macroeconómicos, enfoque que haeclipsado cuestiones fundamentales como laprotección social y que ha tendido a marginarla función de los interlocutores sociales. Si bienes cierto que este cambio de enfoque tiene una

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repercusión considerable en los sindicatos,también afecta a las nuevas asociaciones de em-pleadores en la región. En algunos países,existen dificultades similares en lo que se refierea los directorios tripartitos de los regímenes depensiones porque, por lo general, los represen-tantes de los trabajadores y de los empleadoresno conocen bien la función que deben desem-peñar ni están familiarizados con los principiosde funcionamiento de los regímenes de la se-guridad social. Esta inexperiencia se traduce enla insatisfacción que ha suscitado el desempeñode dichos directorios en algunos países22.

8. En toda la región se diversifican las reformas;en algunos países el impulso de la privatización hamenguado; en otros, se despliegan esfuerzos para re-estructurar los sistemas públicos existentes. Laadopción de reformas radicales en Hungría yPolonia llevó a algunos observadores a preverque la mayoría de los otros países de Europacentral y oriental seguirían ese modelo23. Talcomo se ve en el cuadro 3, algunas otros go-biernos han adoptado desde entonces estatutossimilares o están en alguna de sus distintasetapas de estudio o planificación. No obstante,cabe señalar que este impulso menguó un pocoen 1999 y principios de 2000. En Rumania, a me-diados de 2000 el Parlamento aprobó una le-gislación que reestructura el régimen públicode pensiones pero lleva más de un año deba-tiendo la privatización de las pensiones sinpoder tomar una decisión24. En Ucrania, el Go-bierno respondió a la amplia oposición a la re-forma radical enmendando su propuesta y aña-diendo disposiciones explícitas que aplazaránla implantación del segundo pilar obligatoriohasta que la economía y las perspectivas fis-cales mejoren25. En Estonia, el Gobierno, que re-chazó la propuesta de establecer un pilar pri-vado obligatorio en consideración de loselevados costos de la transición, está redac-tando un anteproyecto de ley relativo a la cre-ación de un segundo pilar facultativo con sub-sidios del régimen público para quienesparticipen en él.

Además, algunos gobiernos han adoptadoestrategias de reforma que entrañan la reestruc-turación de los regímenes públicos sin que hayaprivatización. En diciembre de 1999, el Parla-mento esloveno rechazó la propuesta relativa alnuevo régimen de ahorro obligatorio para lostrabajadores del sector privado, prevista en laley de reforma global de las pensiones, y aprobólas disposiciones que consolidaban la financia-ción del régimen público existente26. En la Re-

pública Checa, habida cuenta de los altos costosque implicaría la transición, el actual Gobiernodecidió rechazar los planes de privatización delgobierno anterior. Aunque todavía están enpleno proceso decisorio respecto a otras re-formas del sector público, si se consideran enconjunto, estos dos países sugieren una segundapauta en la reforma del régimen de pensionesen los países de Europa central y oriental quetiende a fortalecer y reestructurar el sistema pú-blico existente.

III. Conclusiones

Estas pautas observadas recientemente noson forzosamente indicativas de los resultadosa largo plazo ya que algunas pueden desapa-recer con el tiempo o verse alteradas por acon-tecimientos y condiciones que por el momentoresulta difícil vislumbrar. No obstante, puedendar verdaderas sorpresas respecto a las pro-yecciones previas y subrayar la necesidad de re-visar las suposiciones y predicciones basadasen ellas. A esta altura cabe preguntarse si sepueden sacar conclusiones y, de ser así, ¿cuáles?Con todas las precauciones del caso, los autoresofrecen tres comentarios.

En primer lugar, la incipiente experiencia dapocos indicios de que las reformas radicalesconvengan a los entornos políticos y econó-micos de los países de Europa central y oriental.En Hungría y Polonia, el elevado costo que im-plica la constitución de un pilar privado de ca-pitalización previa mientras se continúan su-ministrando las prestaciones del sistema definanciación por reparto aumenta el costo de lareforma más de lo que hubiera hecho falta parareestructurar el sistema existente, cifrado entreel 0,5 y el 1,3 por ciento del PIB por año. Si sesuman estos costos a las elevadas tasas de coti-zación vigentes, se acrecienta considerable-mente la carga de financiación de las pensionesen ambos países y se hará muy difícil cumplircon las limitaciones del gasto fiscal estipuladaspor la Unión Europea27. Además, la prohibiciónde aumentar las cotizaciones, que obedece a lasaltas tasas vigentes, genera una interdepen-dencia financiera entre el primer pilar y el se-gundo pilar que permite que las prestacionesprivadas se financien únicamente sustrayendodel sistema público de pensiones los ingresosnecesarios, y viceversa. Ambas situaciones pre-sentan riesgos que comprometen la futura se-guridad de jubilación de los trabajadores perode distinta manera. El mejor conocimiento deesas cargas y esos riesgos se traduce en las de-cisiones tomadas por algunos gobiernos de

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países de Europa central y oriental (RepúblicaCheca, Eslovenia y Estonia) de no proceder auna reestructuración radical de las pensiones.

Por lo que se refiere a las pautas de inver-sión, la concentración del ahorro privado en va-lores públicos y no en valores privados proba-blemente sea una estrategia prudente en lospaíses de Europa central y oriental, habidacuenta del pequeño tamaño y de la inestabilidadde la mayor parte de los mercados financierosprivados. Ahora bien, ello también significa quelos trabajadores tendrán un acceso limitado a losaltos rendimientos que pueden ofrecer las in-versiones privadas aunque presenten másriesgos. Si no aumentan las ganancias, las one-rosas comisiones de administración que cobranlas firmas de gestión privadas acabarán menos-cabando el ahorro y reducirán los recursos parahacer frente en el futuro a los pagos de las pres-taciones. La pauta según la cual se corrige elcurso de los hechos a medio camino, que seconstata en varios países de Europa central yoriental, tampoco parece convenir demasiado alas reformas radicales que requieren un períodode implantación más largo. De ahí que sea di-fícil prever los resultados de los cambios en lasprioridades políticas en dicho período – comoel rechazo del Gobierno Fidesz de incrementarlos ingresos del segundo pilar –, los cuales pro-bablemente diferirán de los que se buscabancuando se adoptó la reforma radical.

Algunos observadores han argumentadoque a pesar de las dificultades encontradas, laprivatización sigue siendo el método másviable de reestructuración de las pensiones enlos países de Europa central y oriental, ya quetan sólo un cambio radical puede acabar con laresistencia de arraigados intereses como los delas asociaciones de pensionistas y los sindi-catos. Sin embargo, la experiencia actual distade confirmar esta noción. Tal como se explicóanteriormente, en la República Checa, Eslo-venia y Lituania se recortaron los privilegios enmateria de pensiones sin optar por la privati-zación. En Polonia, pese a la promulgación dela ley de privatización, prosigue la controversiaen torno a esta cuestión. En los tres países an-teriores se aumentó la edad de la jubilación yEslovenia ha enmendado considerablemente lalegislación en virtud de la cual los futuros pen-sionistas recibirán un 25 por ciento menos quelos jubilados actuales. En otros países como Es-lovaquia se estudian importantes propuestasde privatización que no contemplan disposi-ciones relativas a un aumento de la edad de lajubilación ni abordan los privilegios en materiade pensiones. Estas primeras experiencias pre-

sentan pues un cuadro variado que no valida lanoción de que la privatización sea la única víapara reestructurar las pensiones.

En segundo lugar, el alcance de la reformaha sido hasta ahora relativamente limitado.Aunque la reestructuración de las prestacionesde jubilación sea objeto de honda preocupaciónen toda la región, sólo pocos cambios se hanoperado en materia de pensiones de invalidezdesde los primeros años de la transición, mo-mento en que las normas comenzaron a apli-carse con mayor liberalidad para paliar el cre-ciente desempleo. De ahí que haya un númerosignificativo de personas con una capacidad detrabajo residual pero muy pocas posibilidadesy muy pocos incentivos para encontrar empleoque se hayan acogido al régimen de pensionesde invalidez. Además, en el ámbito de la re-forma de la economía de los países de Europacentral y oriental, tampoco se ha tenido dema-siado en cuenta la discriminación de la mujer,muchas de las cuales se vieron afectadas demanera desproporcionada con la elevación dela edad de la jubilación y la supresión del ele-mento redistributivo en el cálculo de las pres-taciones. La tercera cuestión que aún no se haabordado es la creciente exclusión de la protec-ción social en virtud de la ampliación del sectorinformal. En la mayoría de los regímenes ofi-ciales de los países de Europa central y orientalse reconoce la necesidad de encontrar nuevosmedios de identificar a los trabajadores ex-cluidos y de extender la protección hacia ellos,pero los experimentos en curso son muy pocos.La acción en estas esferas puede alentarse me-diante investigaciones que permitan docu-mentar la situación y las necesidades de losgrupos beneficiarios e identificar prácticas óp-timas en la región, en Europa occidental o encualquier otra parte del mundo, que sirvan demodelo. Hay una acuciante necesidad de estu-dios de este tipo que sirvan de catalizador deunas reformas más amplias.

Por último, el hecho de que en muchospaíses la reestructuración de las pensiones tienelugar sin que haya consenso social es motivo dehonda preocupación. Es difícil que haya mu-chos que argumenten que a largo plazo las re-formas tendrán éxito incluso si no cuentan conla aceptación de los principales interesados, quesu aceptación se pueda lograr sin que éstos par-ticipen en la elaboración del contenido de la re-forma o que incluso pueden participar activa-mente sin un conocimiento cabal de la funciónque les incumbirá ni de los temas que seaborden. Aun así, en muchos países de Europacentral y oriental, el diálogo social sigue siendo

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un elemento irrelevante o inexistente en la pla-nificación de las reformas de los regímenes depensiones y muchas organizaciones de trabaja-dores y de empleadores siguen buscando me-dios de influir en la política de pensiones conpocos resultados. La formación es una de lasmedidas que permitiría abordar con éxito estacuestión. Dicha formación debería adaptarsepara apoyar a los interlocutores sociales en ladelimitación de unos objetivos que traduzcansus preocupaciones de corto y mediano plazo yen la adopción de estrategias concretas para al-canzarlos. Asimismo, debería ofrecer posibili-dades de aprender de otras experiencias quehan dado resultado en la región o en el resto delmundo; analizar los aspectos técnicos de la fi-nanciación de las pensiones y de los pro y loscontra de las diversas estrategias de reforma, yconseguir información empírica sobre las pri-meras consecuencias de las reformas implan-tadas en otros países de Europa central yoriental. Tal formación permitiría consolidar demanera muy significativa el diálogo social sobrela reforma de pensiones en la región y a travésdel mismo se conseguiría garantizar que las po-líticas de pensiones aprobadas por los gobiernosfueran viables y se pudieran aplicar con éxito.

Notas

1 Véase Hagemejer (1999), pág. 49.2 No obstante, cabe señalar que a raíz de la base utili-

zada, 1989, esta comparación resulta incierta por falta dedatos estadísticos fidedignos del PIB y del empleo en el pe-ríodo previo a la transición.

3 Hagemejer, ibíd, pág. 35.4 Véase Augusztinovics (1999), pág. 91.5 La disminución en Albania se vio acentuada por la pri-

vatización de la agricultura, donde los bajos niveles de recau-dación obedecieron en parte a la fragilidad del sistema de re-caudación después de la privatización y a la falta de ingresosen efectivo de los pequeños agricultores de subsistencia. VéasePalacios y colaboradores (1999).

6 Phare Consensus Program (1999), pág. 52.7 En Eslovaquia, las preferencias fueron eliminadas a me-

diados del decenio de 1990 pero se extienden anualmenteante amenazas de huelga.

8 En Polonia se han unificado las cotizaciones para lasprestaciones de seguridad social y atención de la salud perono la recaudación de impuestos.

9 Véase Simonovits (1999), pág. 220.10 Pensions International, enero de 2000, pág. 6.11 La legislación preveía pasar al 7 por ciento en enero de

1999, y al 8 por ciento en enero de 2000.12 Intervención de Tibor Parniczky, del organismo de su-

pervisión estatal de los fondos privados de Hungría, en laConferencia de la OCDE sobre pensiones privadas, Praga,3 de abril de 2000.

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13 Calculada mediante una fórmula compleja, la garantíaestatutaria estipula esencialmente que ningún trabajadorperderá más del 7 por ciento de las prestaciones a las que hu-biera tenido derecho en el sistema público. Simonovits,op.cit., pág. 222.

14 Según estimaciones, en el Reino Unido el 40 por cientode las cotizaciones del trabajador a lo largo de su vida co-rresponden a gastos de administración, y en América Latinaa alrededor del 25 por ciento. Véase Quiesser (1999).

15 State Private Funds Supervision. 1999. «Report of theThird Quarter of 1999», pág. 16.

16 Pensions International, noviembre de 1999, pág. 6.17 Pensions International, junio de 2000, «Profits scare for

Polish COPF Operators so far», enwww.pensionsinternational.co.uk.

18 Uno de los enfoques posibles sería que el gobierno emi-tiera bonos con intereses indizados con arreglo a la inflacióny a los aumentos salariales. Unos pocos países desarrolladosemiten bonos indizados de acuerdo a la inflación, pero hastala fecha ninguno ofreció valores indizados para cubrir los au-mentos salariales. El Gobierno húngaro no emitió ningún tipode garantía.

19 Entre septiembre y diciembre de 1999, el aumento deesta proporción fue superior al triple porque las empresas in-tentaron incrementar sus rendimientos para captar clientesen las últimas semanas de afiliación de miembros.

20 Economist Intelligence Unit, Country Profiles for 2000, enwww.eiu.com/schedule. En esta comparación se tienen encuenta únicamente los cambios de gobierno mediante elec-ciones generales o que supusieron un cambio de partido po-lítico. Si se tienen en cuenta los cambios durante el mandatode un mismo partido o coalición entre una elección y la si-guiente, las cifras son más altas. Por ejemplo, en Lituania,hubo 11 cambios de gobierno (véase el sitio web del Gobiernolituano: www.lrvk.lt) y cuatro cambios dentro del partido ode la coalición de gobierno.

21 De conformidad con las enmiendas aprobadas en juniode 2000, el segundo pilar obligatorio entrará en vigor el 1 deenero de 2002.

22 En Hungría, el directorio bipartito del régimen de pen-siones fue destituido después de que asumiera el poder el ac-tual Gobierno Fidesz en medio de acusaciones de corrupcióna las que no se dio curso. En Lituania, el Gobierno limitó lasatribuciones del directorio nacional de pensiones (porejemplo, abrogó su facultad de nombrar al director del ré-gimen de pensiones) debido a lo que se juzgó una falta deagresividad en el control del régimen. En Eslovaquia, el di-rectorio de administración del régimen nacional de pen-siones ha estado relativamente inactivo debido en parte a lasatribuciones limitadas que le confiere el Gobierno.

23 Por ejemplo, tal es la predicción de representantes ofi-ciales del Banco Mundial, que abogan por la privatización enlos países de Europa central y oriental y que a menudo des-pliegan un mapa en el que se ve la mayor parte de la regióncoloreada en el año 2010, lo que indica la adopción de sis-temas de segundo pilar obligatorio.

24 El punto principal de este debate es saber si los mer-cados de capitales rumanos están suficientemente desarro-llados y reglamentados como para dar cabida al segundopilar obligatorio. A este respecto volvieron a plantearsedudas en mayo de 2000 cuando quebró el fondo de inver-siones más grande de Rumania. Manejado por miembros dela ex policía secreta del régimen comunista, el fondo contabacon 300.000 inversores y administraba 120 millones de dó-lares. Sus administradores hicieron falsas declaraciones en elsentido de que los depósitos estaban asegurados. Retiraronsus inversiones antes del colapso. Véase «Romanian Angerat Fund Collapse», en Financial Times, 31 de octubre de 2000.

25 Lo que implica: 1) ningún déficit en el régimen públicode pensiones; 2) un déficit estatal que no supere el uno porciento del PIB; 3) dos años de crecimiento económico na-cional; 4) desarrollo del sistema bancario y de los mercadosfinancieros nacionales (no se indica lo que se entiende pordesarrollo); 5) creación de un sistema de registro individua-lizado de los cotizantes de pensiones y puesta en marcha deun sistema unificado de recaudación, y 6) estudio de la ex-periencia de los regímenes de ahorro voluntario.

26 Descritas anteriormente, estas disposiciones abarcan elaumento de la edad de la jubilación, un recorte significativode las futuras prestaciones (25 por ciento) y un límite de laindización de las pensiones que se pagan. Funcionarios delMinisterio de Trabajo explican que esta acción obedece enparte a la oposición de los sindicatos pero también refleja laopinión de muchos eslovenos que estiman que la privatiza-ción propuesta no era coherente con la tradición del país ocon los regímenes de pensiones de Europa occidental.

27 El Tratado de Maastricht (protocolos del artículo 109)estipula que el déficit presupuestario anual (incluyendo laseguridad social) normalmente no debe exceder el 3 porciento del PIB y que la deuda acumulada debe ser inferior al60 por ciento del mismo.

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I. Reseña histórica

La historia de la seguridad social en el con-tinente americano comienza en América Latinay se inspira en los programas alemanes de finesdel decenio de 1880. Los regímenes de indem-nización por accidentes laborales aparecen aprincipios del siglo XX y hacia 1920 once paísescuentan con ellos. Más tarde se establecen pro-gramas de pensiones (prestaciones de vejez, in-validez y sobrevivientes) para sectores estraté-gicos y grupos poderosos de empleadospúblicos y trabajadores de los países del deno-minado grupo pionero, a saber: Uruguay, 1919;Chile, 1924, Brasil y Cuba, en el decenio de 1920,y Argentina, en el de 1930. Poco después se ins-tauran los seguros de enfermedad y mater-nidad. Prácticamente todos los países del se-gundo grupo (intermedio) establecen regímenesde seguridad social entre los decenios de 1940 y1950, influidos por el informe Beveridge: CostaRica, México, Perú, Colombia, Bolivia, Ecuador,Paraguay y Venezuela. Por último, el tercergrupo (rezagado) establece sus regímenes en losdecenios de 1960 y 1970: República Dominicana,Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Hondurasy Haití. Sólo un puñado de países cuentan conregímenes de prestaciones de desempleo y pres-taciones familiares. La seguridad social está es-trechamente relacionada con el nivel de desa-rrollo, de ahí que los países más desarrolladoshayan sido los primeros en instaurarla y losmenos desarrollados los últimos en hacerlo.Ahora bien, en lo que respecta a la evolución dela seguridad social, los grupos de presión, enparticular los sindicatos, desempeñaron unpapel significativo junto con el Estado.

El grupo pionero de América Latina pre-cedió a los Estados Unidos de América cuya ley

de seguridad social no entra en vigor sino en1935 y comprende únicamente la indemniza-ción por desempleo y el régimen de jubilación.A principios del siglo XXI, los Estados Unidossiguen careciendo de un programa nacional deseguro de salud. Mientras forman parte delCommonwealth, el Canadá y la mayor parte delas ex colonias inglesas del Caribe disponen delos programas de seguridad social establecidosen el Reino Unido; de ahí que crearan sistemasnacionales de salud. Los primeros regímenes depensiones en dichos países se establecieron enel momento de la independencia, empezandopor Jamaica en 1966 y terminando por Belice en1979. Barbados fue el primero que estableció losseguros de maternidad y de enfermedad en1966, y Granada, el último, en 1983.

Del mismo modo que desempeñó un papelde vanguardia en la seguridad social, AméricaLatina fue la primera que se resintió de la crisisfinanciera y operó reformas radicales. Durantelos 50 años de funcionamiento en los países pio-neros, la seguridad social se amplió a la pobla-ción y proporcionó prestaciones adecuadas.Pero desde fines del decenio de 1960 y en el de-cenio de 1970 esos países comenzaron a tenervarios problemas, entre ellos, un desequilibriofinanciero que obligó a modificar parámetros(cambios en las condiciones de calificación, lascotizaciones, etc.) y subsidios por parte del Es-tado para paliar el déficit. Las causas de estosproblemas fueron múltiples: concesión denuevas prestaciones sin procurarse un finan-ciamiento adecuado; importante deuda estatal,así como evasión y retraso de pagos en el sectorprivado; gestión deficiente de la inversión dereservas; ineficiencia y elevados costos admi-nistrativos e intromisión excesiva y utilizaciónde los fondos para fines distintos de la segu-

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América

Experiencias de las Américas en materia de re-forma del régimen de pensiones de la seguridadsocial: lecciones para trabajadores y sindicatos

Carmelo Mesa-LagoProfesor Emérito de Economía de la Universidad de Pittsburgh

Profesor e Investigador de la Universidad Internacional de Florida

ridad social por parte del gobierno. Además, lospaíses pioneros, por ser los que contaban conregímenes de pensiones y una población demás edad, tuvieron que encarar el problema de-mográfico, ya que el número de asegurados queaportaban a la seguridad social disminuyó enrelación con el número creciente de pensio-nados (relación decreciente entre trabajadoresactivos y trabajadores jubilados). La gravedad,la larga duración y la propagación de la crisiseconómica en el decenio de 1980 infligieron otrogolpe a la seguridad social a raíz de la hiperin-flación, el creciente incumplimiento y los re-cortes de los subsidios por parte del Estado, asícomo el deterioro de las prestaciones.

A principios del decenio de 1980, por in-fluencia de la ideología neoliberal, el Gobiernomilitar de Chile inició reformas radicales en losregímenes de pensiones y de atención de lasalud que entrañaron diversos grados de pri-vatización. Esas reformas no influyeron en elresto de la región hasta el decenio de 1990, engran medida debido a la mala imagen del ré-gimen chileno y también a la vigorosa oposi-ción de los sindicatos, los trabajadores asegu-rados, la burocracia de la seguridad social, lasasociaciones de pensionados y algunos par-tidos políticos. En ese decenio dos aconteci-mientos cambiaron la situación: la restauraciónde la democracia en Chile y el hecho de que elnuevo Gobierno avalara las reformas de la se-guridad social – por lo que pasaron a ser acep-tables desde el punto de vista político – y la pu-blicación de dos informes del Banco Mundialsobre salud y pensiones que abogaban amplia-mente por las reformas hechas en Chile me-diante condiciones vinculadas a préstamos (elBanco Mundial propició reformas semejantesen América Latina y otras partes del mundo).Entre 1993 y 2000, nueve países latinoameri-canos llevaron a cabo reformas radicales de losregímenes de pensión y cinco de ellos reformasde la atención de la salud. Cabe señalar que esasúltimas entrañaron una mayor variedad de ad-ministradores y proveedores y un menor gradode privatización que las primeras.

Aunque las reformas de los regímenes depensiones en Latinoamérica indujeron cambiossimilares en Europa oriental (República Checa,Hungría y Polonia) e incluso en Europa occi-dental (Suecia), por el momento no han impul-sado reformas en el resto de Europa. En el Ca-nadá, además del plan de pensión convencionalde las provincias anglófonas, en 1966 se creó elplan de Quebec para la región francófona, ad-ministrado como un fondo privado por la ad-ministración pública. En los países anglófonos

del Caribe siguen vigentes los programas depensión convencionales y ello también se aplicaa los Estados Unidos, donde el debate sobre lareforma de las pensiones se entabló en el de-cenio de 1990 y se acentúo durante la campañaelectoral de 2000.

Habida cuenta de la larga y variada expe-riencia latinoamericana en lo que respecta a lareforma de las pensiones, y del hecho de queésta entraña una privatización más honda yamplia que la reforma de la atención de lasalud, el presente artículo se centra en la pri-mera y en él se analizan: diversos modelos dereforma de pensiones y sus características en10 países; el papel del sector privado y del Es-tado; el resultado de la reforma y su incidenciaen el asegurado y el futuro pensionado, asícomo en la economía. También se examinan su-cintamente las posturas relativas a la reformade las pensiones en los Estados Unidos y se re-sumen las lecciones para los trabajadores y lossindicatos.

II. Características de la reformade las pensiones en América Latina

A. Tres modelos de reforma estructural

Las modificaciones de parámetros o re-formas no estructurales realizadas con miras amejorar y fortalecer el sistema de seguridad so-cial, que en adelante denominaremos público,fueron frecuentes en América Latina hasta prin-cipios del decenio de 1980. Denominaremos es-tructural la nueva clase de reforma cuandotransforma radicalmente la esencia del sistemapúblico convencional, ya sea reemplazándolo,convirtiéndolo en una alternativa o combinán-dolo con un nuevo sistema que denomina-remos privado para simplificar el análisis. Lareforma de pensiones en Chile suele presen-tarse como un modelo único y universal perolos países que han llevado a cabo reformas se-mejantes en realidad han seguido tres patronesgenerales que presentan diferencias significa-tivas de uno a otro de los 10 países si se tienenen cuenta sus respectivas peculiaridades y ne-cesidades.

1. Modelos sustitutivos, similares al de Chile,se implantaron en Bolivia y México en 1997, enEl Salvador en 1998 y en Nicaragua en 2000,donde el sistema público fue liquidado y seprohibieron nuevas afiliaciones. Dicho sistematenía las siguientes características: a) financia-ción colectiva por reparto (las cotizaciones delos trabajadores activos sirven para pagar las

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prestaciones, por lo tanto no se capitalizan,aplicando el principio de solidaridad entre losdistintos grupos de ingresos y las genera-ciones), aunque algunos tienen capitalizaciónparcial (reservas); b) cotizaciones salariales quetienden a aumentar con el paso del tiempo de-bido al envejecimiento del régimen y de la po-blación (relación decreciente entre trabajadoresactivos y trabajadores jubilados), y c) presta-ciones definidas porque la ley establece la pen-sión mínima, la fórmula para calcular las pres-taciones, etc. y el Estado garantiza su pago(después de la crisis, algunas de estas caracte-rísticas no fueron garantizadas, por ejemplo, elvalor real de las pensiones disminuyó debido ala inflación). El sistema público fue reempla-zado o sustituido por un sistema privado conlas siguientes características: a) financiaciónmediante capitalización plena e individual, esdecir, las cotizaciones se depositan en la propiacuenta individual de seguro y se invierten, aña-diendo el rendimiento de capital (utilidades ointereses) en dicha cuenta; por consiguiente, nohay solidaridad entre los distintos grupos de in-gresos ni entre las generaciones; b) cotizacióndefinida porque se fija a través del tiempo(aunque a largo plazo puede aumentar debidoa una mayor esperanza de vida de los pensio-nados); c) prestaciones no definidas porque elmonto de la pensión es incierto, ya que depen-derá del salario asegurado, de la densidad delas cotizaciones y del rendimiento de las inver-siones generado por los fondos depositados enla cuenta individual; y d) administración acargo de empresas privadas de gestión, dedi-cación exclusiva (sólo pueden administrarfondos de pensión), salvo en México donde laadministración es múltiple (instituciones pri-vadas, públicas y mixtas).

2. Modelos paralelos, como los implantadosen el Perú (1993) y Colombia (1994), en que elsistema público no desaparece sino que pasa aser una alternativa al sistema privado queacaba de introducirse. El sistema público sigueadelante con las mismas características pero sereforma total o parcialmente, mientras que elsistema privado tiene características similaresal de Chile, excepto en lo que se refiere a la ad-ministración, ya que en Colombia también esmúltiple.

3. Modelos mixtos, como los establecidos enla Argentina (1994), el Uruguay (1996), y CostaRica (2000), donde el sistema público tampocodesaparece y se convierte en uno de los com-ponentes del nuevo sistema integral y obliga-

torio; el componente público garantiza la pen-sión básica y el componente privado paga lapensión suplementaria. El sistema públicomantiene las mismas características pero es re-formado mientras que el sistema privado tienecaracterísticas similares al de Chile, exceptoque la administración es múltiple.

B. La «privatización» y la funcióndel Estado

A falta de un término mejor, el nuevo sis-tema se ha definido privado pero esta defini-ción es vaga, está cargada de connotaciones po-líticas y no explica plenamente la índole delsistema. Por ejemplo, sólo la mitad de las 10 re-formas de pensiones disponen que la adminis-tración esté exclusivamente a cargo de em-presas privadas, todas ellas en el ámbito demodelos sustitutivos como los de Chile, Bo-livia, El Salvador y Nicaragua, así como del sis-tema privado paralelo del Perú. Inversamente,en los modelos paralelos de Colombia y el Perú,el sistema público es administrado por el se-guro social y en los sistemas mixtos como losde la Argentina, el Uruguay y Costa Rica hayuna combinación de administración públicapara el componente básico y de administra-dores múltiples para el componente suplemen-tario. Por otra parte, el sistema privado para-lelo de Colombia y el sistema sustitutivo deMéxico cuentan con múltiples administra-dores. El porcentaje de asegurados del sistema,o componente privado, varía enormemente deun país a otro: 100 por ciento en Bolivia y Mé-xico; 97 a 99 por ciento en Chile y El Salvador;78 a 79 por ciento en la Argentina y el Perú, y40 a 49 por ciento en el Uruguay y Colombia(aún no se tienen datos de Costa Rica y Nica-ragua). Cabe señalar que, salvo una excepción,los sistemas paralelos y mixtos utilizan múlti-ples modalidades de administración.

Además, la intervención estatal ha sidoesencial para el funcionamiento y la viabilidaddel sistema ya que: a) es obligatoria en lugar deser voluntaria; b) está rigurosamente regla-mentada por el Estado y es objeto de controles,verificaciones y sanciones por parte de la insti-tución pública que la supervisa, la cual, en va-rios países, es financiada por el Estado; c) losinstrumentos de inversión son reglamentadosy clasificados por una institución pública, y d)el Estado proporciona subsidios fiscales consi-derables y determinadas garantías como se ex-plica más adelante.

Las reformas para establecer modelos susti-tutivos o paralelos generan tres costos fiscales

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importantes, a saber: a) un déficit del sistemapúblico porque se queda sin cotizantes o conuna minoría de ellos pero con la carga de todaslas pensiones que debe seguir pagando y quepor último habrá que pagar a los aseguradosque permanezcan en dicho sistema; el Estado fi-nancia ese déficit en todos los países; b) el valorde las cotizaciones pagadas al sistema públicopor todos los asegurados que pasan al sistemaprivado (que se suele denominar «bono de re-conocimiento») y que se ajusta anualmente enfunción de la inflación, en dos países también sepaga un tipo de interés (Colombia y Chile), quecorre por cuenta del Estado en todos los países,salvo en México y el Uruguay (el Perú ha cos-teado relativamente pocos bonos de reconoci-miento), y c) la pensión mínima garantizadapara todos los asegurados del sistema privadocuya suma acumulada en la cuenta individuales insuficiente para financiar dicha pensión; elEstado corre con la diferencia en cinco países;Bolivia y el Perú no costean debidamente estaprestación. En el ámbito del modelo mixto, elcomponente público puede generar déficit o nopero en el componente privado no hacen faltabonos de reconocimiento ni garantías de pen-siones mínimas porque el asegurado permaneceen el componente público que paga una pensiónbásica. Además, el Estado ofrece las garantías yprestaciones siguientes: a) pensión de asistenciasocial para trabajadores pobres no asegurados(la Argentina, Chile, Costa Rica y el Uruguay);b) ajuste de pensiones según el índice de infla-ción, incluyendo las pensiones mínimas; c) unrendimiento anual mínimo de las inversiones,en caso de que los fondos del administradorsean insuficientes para pagarlo, y d) pago depensiones, en caso de quiebra de los adminis-tradores dejando sin protección a sus asegu-rados y pensionados (la Argentina, Chile, Co-lombia, y el Uruguay).

C. Libertad de elección

Un objetivo fundamental de la reforma esacabar con el monopolio del sistema público ygarantizar al asegurado la libertad de optar porun sistema, elegir los administradores y cam-biarlos. No obstante, en algunos casos, esas li-bertades se niegan o se restringen considera-blemente. Por ejemplo, cuando se procedió a lasreformas en Bolivia y México, a los aseguradosde entonces no se les ofreció la posibilidad depermanecer en el sistema público y se vieronobligados a pasar al privado. Además, en Bo-livia, el Gobierno dividió a los asegurados entrelos dos únicos administradores existentes sobre

la base de su domicilio y prohibiéndose los tras-lados de uno a otro, excepto en caso de que secambiara de domicilio. Salvo dos excepciones,quienes ingresan a la fuerza de trabajo y estáncubiertos deben afiliarse al sistema privado o almixto. En El Salvador, Nicaragua y el Uruguay,los asegurados en el momento en que se pro-cedió a la reforma se dividieron por edad y sóloa los más jóvenes se les ofreció la posibilidad depermanecer en el sistema público. La Argentinay Colombia ofrecen máxima libertad porquetanto los que estaban asegurados en el mo-mento de la reforma como los que ingresan a lafuerza de trabajo pueden elegir entre el sistemapúblico y los sistemas privado y mixto, y pasarde uno a otro. En el ámbito del sistema o com-ponente privado, la libertad de cambiar de ad-ministradores se limita a uno o dos por año enseis países. Por último, el asegurado no puedeelegir los instrumentos de inversión ni la com-posición de su cartera de inversiones pues esadecisión corresponde a los administradores, yen el momento de jubilarse el asegurado nopuede retirar la suma de su cuenta individualsino elegir entre las siguientes posibilidades:renta vitalicia, programa de pensión o una com-binación de ambos.

III. Efectos de las reformasen América Latina

Las reformas llevan casi dos décadas deaplicación en Chile y entre tres y siete años enotros siete países, y en dos de ellos acaban deempezar. Por lo tanto, es importante y factibleevaluar los resultados en lo que respecta a lossiguientes aspectos cruciales: cotizaciones; co-bertura de la fuerza de trabajo y discriminaciónde la mujer; competencia y costos administra-tivos; acumulación de capital y rendimiento deinversiones, y repercusión en el mercado de ca-pitales y en el ahorro nacional.

A. Supresión de las cotizacionesde los empleadores y aumento delas cotizaciones de los asegurados

Los regímenes de pensiones se financianprincipalmente por cotizaciones impuestas aempleadores y trabajadores asegurados (antesde la reforma, la parte del empleador equivalía,en términos promedio, a tres veces la del tra-bajador). Subsiste sin embargo la controversiaen cuanto a saber si los empleadores pagan ver-daderamente sus cotizaciones o las transfierena sus trabajadores o a los consumidores. Los ar-tífices de la reforma chilena y el Banco Mundial

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argumentan que todos los empleadores pagande hecho sus cotizaciones y que para eliminaro reducir el efecto de este hecho sustituyen ca-pital por mano de obra con lo que no creanpuestos de trabajo; fue el argumento utilizadoen Chile, Bolivia y el Perú para eliminar las co-tizaciones de los empleadores. Más aún, si hayuna transferencia de cotizaciones, ésta no de-bería tener ninguna incidencia negativa en elempleo. En virtud de la combinación de este ar-gumento con los principios constitucionales yuna fuerte oposición por parte de los trabaja-dores y de los sindicatos, cuatro países no mo-dificaron las cotizaciones de los empleadores(la Argentina, Costa Rica, El Salvador y Mé-xico). Un país, el Uruguay, las redujo apenas, yColombia, Costa Rica y Nicaragua las aumen-taron. Inversamente, las cotizaciones de los ase-gurados se aumentaron en Bolivia, Colombia,El Salvador, Nicaragua, el Perú y el Uruguay; yse mantuvieron iguales en la Argentina, CostaRica y México. Por consiguiente, en la mayoríade los países la carga financiera de la reformapasó del empleador al asegurado y la supresiónde la cotización del primero trajo aparejado unaumento de las cotizaciones de los segundos obien del subsidio fiscal.

B. Disminución de la protecciónde la fuerza de trabajo ydiscriminación de la mujer

Antes de la reforma, el porcentaje de cober-tura de la fuerza de trabajo en materia de pen-siones se relacionaba positivamente con el nivelde desarrollo, en particular con el tamaño delsector formal y del trabajo asalariado. Lospaíses más desarrollados tenían el sector es-tructurado más numeroso y el índice más altode cobertura, y los menos desarrollados, elsector informal más numeroso: trabajadorespor cuenta propia, trabajadores domésticos,trabajadores de microempresas, trabajadoresfamiliares no remunerados y trabajadores tem-porales, así como mano de obra agrícola y, dadoque todos esos grupos estaban excluidos, la co-bertura de su fuerza de trabajo era la más baja.Los 10 países donde se operaron reformas, di-vididos en los tres grupos ya indicados, acu-saban los siguientes porcentajes de cobertura:los pioneros – la Argentina, Chile y el Uruguay,así como Costa Rica – de 70 a 80 por ciento; losintermedios – Colombia, México y el Perú – de32 a 44 por ciento; y los rezagados – Bolivia, ElSalvador y Nicaragua – de 12 a 23 por ciento.

El porcentaje de la fuerza de trabajo cubiertadespués de la reforma se estimó a partir de dos

cifras: a) el número de afiliados, es decir, todosaquellos que se incorporaron al sistema enalgún momento de su vida laboral, y b) el nú-mero de cotizantes activos, es decir, los afiliadosque cotizan regularmente al sistema; el primeroes considerablemente más alto que el segundo.A fines de 1998, los porcentajes resultantes delas dos estimaciones eran: 72 y 66 por ciento enel Uruguay; 109 por ciento (lo que es imposibledesde el punto de vista estadístico) 1 y 59 porciento en Chile; 63 y 30 por ciento en la Argen-tina; 44 y 23 por ciento en Colombia; 36 y 23 porciento en México; 29 y 20 por ciento en El Sal-vador; 26 y 13 por ciento en el Perú, y 13 porciento en Bolivia (no se dispone de datos sobrelos cotizantes activos). Las estimaciones del nú-mero de afiliados antes y después de las re-formas indican una disminución de la coberturaen cuatro países; las excepciones son el Uruguayy El Salvador, donde no ha habido cambios sig-nificativos, así como Chile y Colombia, dondese han registrado aumentos (cuya valoración re-sulta bastante dudosa en el caso del primero).Las estimaciones de cobertura, establecidas apartir del número de cotizantes activos, nopueden compararse con los datos previos a lareforma, pero son considerablemente inferioresa las que se basan en el número de afiliados; unode los motivos principales reside en que sólo un55 por ciento de los afiliados en promedio es co-tizante activo (los porcentajes van del 46 porciento en la Argentina al 65 por ciento en el Uru-guay), pero también puede contribuir a ello elaumento de las cotizaciones de los asegurados.

La disminución de la cobertura de la fuerzade trabajo del sector formal tal vez obedezca ala tendencia de crecimiento del sector informalen la región y a la flexibilidad de la mano de obraa raíz de la mundialización. Este problema debepreocupar por cuatro razones importantes:a) la seguridad social debe adaptarse a la evo-

lución del mercado de trabajo para man-tener la cobertura actual del sector formal yconcebir nuevas estrategias para cubrir alsector informal, a los trabajadores a tiempoparcial y otros puestos de trabajo no prote-gidos;

b) el empeoramiento de la protección de los po-bres, a raíz de la creciente incidencia de la po-breza y del hecho de que muy pocos paísesofrezcan pensiones de asistencia social y,cuando lo hacen, que éstas sean insuficientespara costear las necesidades básicas, y

c) la proporción tan pequeña de gastos de laseguridad social y el PIB que se asignan alas pensiones de asistencia social y a los sub-

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sidios para que determinados grupos debajos ingresos se incorporen al sistema.

En muchos casos, las mujeres aseguradas re-ciben pensiones inferiores a las de sus colegasmasculinos y ello obedece a tres motivos: a) lossalarios de las mujeres suelen ser inferiores alos de los hombres aunque ocupen un mismopuesto de trabajo; b) la densidad de las cotiza-ciones de las mujeres aseguradas también sueleser inferior a la de los hombres debido a los em-barazos y la ausencia temporal de la fuerza detrabajo para criar a los hijos, y c) la edad de ju-bilación de las mujeres aseguradas suele ser decinco años menos que la de los hombres enAmérica Latina, pero éstas tienden a vivir enpromedio cuatro años más que ellos. Los sis-temas públicos pueden corregir parcialmenteesos problemas, gracias a la solidaridad internay a las transferencias de hombres a mujeres,pero en los sistemas de pensión privados esadiscriminación es total.

C. Competencia inadecuaday altos costos administrativos

Un objetivo fundamental de la reforma es-tructural de pensiones es garantizar la compe-tencia adecuada entre administradores defondos privados de pensiones, porque dichacompetencia es esencial para mejorar la efi-ciencia y reducir los costos administrativos.Teóricamente, los administradores compitenpor conseguir afiliados y los asegurados dis-ponen de la información que les permite selec-cionarlos mejor sobre la base del índice más altode rendimiento de las inversiones y de las co-misiones más bajas que cobran por sus servi-cios. Ahora bien, los datos de América Latinaindican que la competencia no funciona comocorresponde. Las ocho reformas de los regí-menes de pensiones muestran que cuantomayor es el número de asegurados, mayor es elnúmero de administradores de fondos de pen-siones y viceversa: en México hay 14 millonesde asegurados y 14 administradores; en la Ar-gentina 8 millones y 13; en Chile 6 millones y 8;en Colombia 3 millones y 6 (pero hay múltiplesclases de administradores, lo que facilita la en-trada); en el Perú 2 millones y 5; en El Salvador670.000 y 2, y en Bolivia 492.000 y 2 (cabe re-cordar que el Gobierno asignó uno u otro ad-ministrador a los asegurados en función del do-micilio y que no pueden pasar de uno a otro,por lo que no hay verdadera competencia).

Además, hay una concentración significa-tiva de asegurados en los tres administradores

mayores: 100 por ciento en Bolivia y El Sal-vador; 78 a 75 por ciento en Chile2 y el Perú; 69a 60 por ciento en el Uruguay y Colombia; 54por ciento en la Argentina, y 45 por ciento enMéxico, donde se ha estipulado que como má-ximo cada administrador puede atender a un17 por ciento de los asegurados. La concentra-ción no sería nociva si los tres grandes admi-nistradores también fueran los mejores, perolos estudios llevados a cabo en Chile y Co-lombia demuestran que, a lo largo del tiempo,esos tres no han cobrado las comisiones másbajas ni pagado las utilidades más altas siste-máticamente. Si no son los mejores, ¿por qué losasegurados los eligen? Los motivos son los si-guientes:a) los agentes que captan afiliados ganan una

comisión por cada asegurado que incor-poran a uno de esos administradores (en1998, en Chile había 19.000 agentes, es decir,uno por cada 160 cotizantes activos);

b) los regalos y obsequios ofrecidos como in-centivo al asegurado para que se decida;

c) la falta de información o de las calificacionesnecesarias del asegurado que le permitantomar decisiones con conocimiento de causapara seleccionar a los mejores administra-dores, y

d) el bombardeo publicitario que es esencial-mente simbólico y no proporciona datossobre el desempeño.

Si la competencia no funciona como corres-ponde, los costos administrativos no dismi-nuirán. Tal es la conclusión a la que se llegasobre la base de los datos de nueve países. Lacomisión, pagada exclusivamente por el ase-gurado y generalmente descontada del salario,es de: 4,1 por ciento en México; 3,8 a 3 por cientoen el Perú, Colombia, la Argentina, El Salvadory Nicaragua, y de 2,6 a 2,5 por ciento en el Uru-guay, Chile y Bolivia. La comisión consta de doselementos: la tarifa del administrador por lagestión de la cuenta individual de pensión devejez, elemento principal que registra oscila-ciones significativas pero poca o ninguna re-ducción, y la prima transferida por el adminis-trador a una compañía de seguros comercialpara cubrir los riesgos de discapacidad y pres-taciones de sobrevivientes, elemento secun-dario y que acusa una tendencia a la baja. Lacombinación de las dos tendencias se traducepor un estancamiento de la comisión o una re-ducción ínfima de ésta. La pesada carga admi-nistrativa del asegurado puede evaluarse me-diante el porcentaje del total del descuento

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salarial que se destina a la comisión (comisiónmás depósito en la cuenta individual): entre el32 y el 30 por ciento en el Perú, la Argentina, ElSalvador y México; entre el 26 y el 20 por cientoen Colombia, Chile y Bolivia, y un 17,5 porciento en el Uruguay.

D. Alta acumulación de capital y altorendimiento de las inversiones,pero con algunas salvedades

Los defensores de la reforma, incluyendo elBanco Mundial, argumentan que crea un cír-culo «virtuoso» en la economía: aumento de laacumulación de capital que trae aparejado unaumento de la inversión en el mercado de ca-pitales, que a su vez contribuye al desarrollo dedicho mercado y promueve la diversificaciónde la cartera de inversiones, lo que a su vez acre-cienta el rendimiento de las inversiones gene-rando un aumento del ahorro nacional y un cre-cimiento más alto. Los datos de ocho paísesacreditan algunas de estas hipótesis pero des-mienten la mayor parte de ellas.

Ha habido una acumulación significativa decapital en los fondos de pensiones como lo de-muestran las cifras siguientes (en millones dedólares estadounidenses y porcentaje del PIBen 1998-1999): Chile, 33.616 y 52 por ciento; laArgentina, 16.787 y 5,6 por ciento; México, 8.300y 2, 5 por ciento; Colombia, 2.925 y 2,3 porciento; el Perú, 2.274 y 2,5 por ciento; Bolivia,472 y 4 por ciento; el Uruguay, 591 y 3,5 porciento, y El Salvador, 211 y 1,7 por ciento. Lasdiferencias entre los países no obedecen única-mente a una mejor inversión sino también aotros factores: el tiempo que lleva operando lareforma (casi 20 años en Chile y tan sólo dos enEl Salvador); el grado de desarrollo del mer-cado de capitales; el volumen del mercado deasegurados; el nivel del PIB; los niveles de sa-larios; el monto de los depósitos en cuentas in-dividuales y el rendimiento de las inversiones.

El índice de rendimiento anual medio, entérminos reales, desde que se iniciara la reformahasta fines de 1998 o 1999 también ha sido bas-tante alto: 13 por ciento en la Argentina; 11 porciento en Chile; 10 por ciento en Colombia; 8por ciento en México, 7 por ciento en Bolivia, elPerú y el Uruguay. Ahora bien, este rendi-miento ha de interpretarse con algunas salve-dades: a) se trata de porcentajes brutos de losque es preciso descontar los altos costos admi-nistrativos para obtener el rendimiento real; b)todos los sistemas, salvo el de Chile, comen-zaron a funcionar en el decenio de 1990, cuandolos mercados internacionales generaban ín-

dices de rendimiento muy elevados; y c) antesde 1995, el rendimiento medio era muchísimomás alto, las crisis regionales de 1995 y de 1997-1998 redujeron el rendimiento considerable-mente3. Esto último implica que las oscilacionesdel mercado de capitales pueden generar pen-siones bastante distintas en tiempos de auge ode recesión económica (la denominada «ruletadel mercado de valores»), de ahí que en Chile,por ejemplo, el asegurado que ingresó al sis-tema en el decenio de 1980 recibirá una pensiónmucho más alta que aquel que ingresó ulte-riormente.

E. No hay pruebas de un desarrollodel mercado de capitales ni deahorro nacional

En dos estudios llevados a cabo en Chile,país donde la reforma lleva más tiempo, se pro-cedió a comprobar la veracidad de los su-puestos según los cuales la reforma fomenta eldesarrollo del mercado de capitales y el ahorronacional. Los resultados fueron negativos o nofueron concluyentes. En el primer estudio, co-misionado y publicado por el FMI, se concluyólo que sigue:

a) la prueba empírica coincidía con la afirma-ción de que la reforma de pensiones habíacontribuido al desarrollo del mercado de ca-pitales pero se advertía que ello no consti-tuía una prueba exenta de flaquezas de quela reforma había sido el factor determinantede los resultados ya que otros factores po-dían haber jugado un papel fundamental, y

b) la presunta incidencia positiva de la reformaen el ahorro nacional resultaba dudosa, enel mejor de los casos, por lo que el opti-mismo imperante en América Latina y Eu-ropa oriental que veía la reforma como unmedio fácil de impulsar el ahorro y el creci-miento nacionales no tenía fundamento.

El segundo estudio, hecho por un alto fun-cionario del Ministerio de Finanzas de Chile,demostró que el efecto neto de la reforma depensiones en el ahorro nacional había sido ne-gativo: entre 1981 y 1997, la media anual deahorro en las cuentas individuales ascendió al2,7 por ciento del PIB, pero el costo fiscal fue de–5,7 por ciento, lo que arroja un resultado ne-gativo de –2,6 por ciento del PIB.

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IV. El debate sobre la reforma depensiones en los Estados Unidos

El régimen de pensiones de la seguridad so-cial de los Estados Unidos ha sido objeto de va-rias reformas de parámetros a lo largo de losaños: aumento del porcentaje y del tope de lascotizaciones, y retraso de la edad de jubilación– de 65 a 67 años –, que permitirán mantenerel equilibrio del sistema hasta 2037 cuando elsuperávit se convertirá en un déficit que, segúnalgunas estimaciones, se cifrará en 1.700 mi-llones de dólares hacia 2050. La relación de-creciente entre trabajadores activos y trabaja-dores jubilados será la causa de ese déficit:cuando la actual generación del denominado«auge de la natalidad» (que tiene menos hijosy que vivirán más años que las generacionesanteriores) se jubile dejará de aportar y recibirápensiones por más tiempo. En las eleccionespresidenciales de 2000, hubo un encendido de-bate en el que George W. Bush abogaba por unareforma drástica mientras que Al Gore preco-nizaba evitarla, pero ambos candidatos pro-metían no aumentar las cotizaciones ni la edadde la jubilación.

El ex Vicepresidente Gore propuso una re-ducción de impuestos modesta y discriminada,así como una asignación de 3.500 millones dedólares del superávit presupuestario previstoen los próximos 12 años para pagar la totalidadde la deuda nacional y luego colocar en el fondoel consiguiente ahorro anual por concepto depago de intereses, lo que prolongaría la sol-vencia de dicho fondo por 17 años. Además, lostrabajadores que ganan menos de 100.000 dó-lares anuales podrían abrir cuentas de ahorrovoluntario, descontables de los impuestos, paraconstituir una pensión suplementaria. Los crí-ticos de estas medidas señalan que si el supe-rávit presupuestario no llegara a materiali-zarse, el gobierno tendría que pagar el déficitya sea aumentando el impuesto sobre la renta,aumentando las cotizaciones a la seguridad so-cial, o bien recortando las pensiones, y que elplan sólo postergaría el déficit inminente sincancelarlo (problemas que agrava la propuestade Bush).

El Presidente Bush, inspirándose en partede las reformas latinoamericanas, proponeasignar la mitad del superávit de la seguridadsocial (1.000 millones de dólares) para ofrecerla posibilidad a los trabajadores jóvenes de co-locar la sexta parte de sus cotizaciones encuentas privadas individuales e invertir el di-nero en acciones y bonos; si el mercado de ca-pitales mantiene su índice histórico del 7 por

ciento anual, las futuras pensiones anualesdeberían ser mayores que las actuales. Quienesdiscrepan con esta propuesta le imputan tresdefectos: retirar la mitad del superávit delfondo arrojará un déficit 14 años antes de loprevisto; el costo de gestión de millones decuentas individuales será enorme (tener pre-sente lo sucedido en América Latina), y los tra-bajadores que se jubilen en años de recesión re-cibirán pensiones mucho más bajas queaquellos que se jubilen en época de alta coyun-tura económica4. Por último, la propuesta con-lleva una reducción de impuestos por valor deunos 1.600 millones de dólares, lo que aumen-taría la deuda nacional y reduciría los recursosfiscales para paliar el déficit que surgiría antes.El Sr. Bush fue elegido por un margen muy pe-queño y perdió en el voto popular. Por otraparte, demócratas y republicanos se dividen elSenado en partes iguales, la mitad para cadapartido. A pesar de que en su primera alocu-ción el Presidente ratificó su propuesta inicialde reforma, algunas figuras destacadas del Par-tido Republicano manifestaron públicamentesus reservas respecto a la viabilidad de dichoplan y sugirieron que en su lugar se hicieran re-formas parciales que pudieran contar con elapoyo de ambos partidos en el Congreso.

A juicio de los actuarios, para lograr la sol-vencia a largo plazo del programa de pen-siones, la edad de jubilación deberá irse retra-sando paulatinamente (de 67 a 70 años) ytambién el límite superior de las cotizaciones(lo que tendrá una mayor incidencia en la dis-tribución que un aumento del porcentaje de lascotizaciones). De no ser así, habrá que recortarlas prestaciones mediante una fórmula de cál-culo más desfavorable, pensiones más bajas oajustes menos generosos al índice de inflación.Todos o algunos de esos cambios se han ope-rado en la mayoría de las reformas latinoame-ricanas.

V. Lecciones para trabajadoresy sindicatos

1. La demografía parece tener un efecto ine-xorable de largo plazo en los regímenes de pen-siones, aunque varios países con regímenes ypoblaciones más jóvenes disponen de mástiempo que aquellos con regímenes y pobla-ciones viejas. La modificación de los paráme-tros puede prolongar el período de equilibriopor un tiempo pero no indefinidamente.

2. La privatización es un término vago querequiere mayor precisión y no es la panacea.

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Además, exigirá una función crucial del Estadocuanto a la reglamentación y supervisión, y depago de los gravosos costos triples de la re-forma. La tan mentada libertad de elección delasegurado no existe o se ha reducido drástica-mente en algunos países.

3. La experiencia de las reformas latinoa-mericanas muestra que: la supresión de la coti-zación del empleador ha traído aparejada unamayor carga para el trabajador o un aumentode los subsidios fiscales; la cobertura de lafuerza de trabajo ha disminuido; al no haber so-lidaridad, las mujeres reciben pensiones másbajas; la competencia es inadecuada y los costosadministrativos, sumamente elevados, no hanbajado en forma significativa. Por otra parte, laacumulación de capital y el rendimiento de lasinversiones previstos no han sido tales, a pesarde las diferencias significativas que ambosacusan de un país a otro, y el segundo debe in-terpretarse con sumo cuidado y haciendo va-rias salvedades. No hay prueba alguna de quela reforma haya permitido que el mercado decapitales de Chile se desarrollara pero sí haypruebas de que tuvo un impacto negativo en elahorro nacional.

4. No existe un único modelo universal dereforma; los tres modelos generales han ido evo-lucionando en América Latina y los 10 paísesen cuestión los han adaptado en función de suspeculiaridades y necesidades. Esta experienciay el debate en los Estados Unidos indican quehay que hacer algunos sacrificios, ya sea en loque respecta a las cotizaciones, a las presta-ciones, o a ambas, a efectos de lograr el equili-brio a largo plazo del sistema.

Notas

1 Es imposible que la cobertura supere el 100 por ciento.Además, esta cifra excluye el 3 por ciento de la fuerza de tra-bajo cubierta por el sistema público, el 3 por ciento de lasfuerzas armadas y el 23 por ciento de trabajadores no ase-gurados.

2 En Chile, la concentración creció en forma sostenida pa-sando del 59 por ciento al 78 por ciento entre 1983 y 1999.

3 El rendimiento anual en Chile entre 1981 y 1984 fue del13,8 por ciento, pero entre 1995 y 1999 tan sólo que del 2,6por ciento debido a los índices negativos de 1995 (–2,5 porciento) y de 1998 (–1,1 por ciento), por lo que el promedio detodo el período fue del 10,1 por ciento.

4 Para hacer frente a la «ruleta del mercado de valores»el plan preconiza una pensión mínima garantizada, pero elloagravará el déficit.

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