Protection des civils dans les conflits armés...Protection des civils dans les conflits armés 3 Déplacements forcés, prises d’otages, viols, tortures, exécutions extrajudiciaires,

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Protection des civils dans les conflits armés

Stratégie du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) 2009–2012

3Protection des civils dans les conflits armés

Déplacements forcés, prises d’otages, viols, tortures, exécutions extrajudiciaires, massacres touchent des millions de civils victimes de la violence et de la guerre. Les guerres classiques, opposant les armées régulières de deux ou plusieurs Etats, sont devenues rares. Les conflits armés non in-ternationaux sont désormais prédominants, au cours desquels s’affrontent armées ré-gulières et groupes armés non étatiques. Dans la majorité de ces conflits, il n’y a pas de front défini, ni de zones uniformes contrôlées par l’un ou l’autre adversaire. Les conflits se caractérisent par un fré-quent déséquilibre – une asymétrie – entre les Etats, qui disposent de moyens militai-res importants, et les groupes armés non étatiques aux capacités limitées.

Ces nouveaux paramètres peuvent pro-duire des effets négatifs sur le respect des règles de conduite des hostilités et être à l’origine de nombreuses et graves viola-tions du droit international humanitaire, des droits humains et du droit des réfugiés. Le principe fondamental de distinction entre civils et combattants et entre biens civils et objectifs militaires est souvent remis en cause, provoquant un impact dramatique sur les populations civiles. Par ailleurs, le recours à des pratiques contraires au droit

1. Pourquoi la protection des civils ?

international public telles que les attaques délibérées contre la population civile, les prises d’otages et l’utilisation de boucliers humains fait souvent partie des stratégies utilisées par les adversaires les plus fai-bles. Les parties jouissant de la suprématie militaire quant à elles recourent parfois à des moyens et des méthodes de guerre qui n’épargnent pas les populations civiles et, souvent, les touchent de manière indis-criminée.

Des millions de personnes sont déplacées à l’intérieur de leur propre pays en raison d’un conflit armé ou d’une situation de violence généralisée. Leurs besoins de protection ne connaissent pas d’améliora-tion tangible, en dépit d’une mobilisation croissante de la communauté internationa-le. La protection des réfugiés est fragilisée parce que de nombreux Etats durcissent leur droit d’asile. Les mouvements mixtes de migration, la situation des apatrides et la recherche de solutions durables pour les réfugiés constituent autant de défis, y compris pour la Suisse.

4 Protection des civils dans les conflits armés 5Protection des civils dans les conflits armés

Les droits et les besoins des enfants dans les conflits armés sont insuffisamment pris en compte et respectés. Des milliers d’enfants sont par exemple encore enlevés, recrutés ou utilisés de force pour partici-per aux combats. Les droits et les besoins spécifiques de protection des femmes et des filles ne sont pas assez reconnus. Elles sont les principales victimes des violences sexuelles exercées dans nombre de guer-res. Enfin, les droits et les besoins de caté-gories de personnes comme les personnes handicapées, les personnes âgées, les mi-norités et les personnes n’étant pas en me-sure de quitter leur domicile nécessitent une vigilance et une action résolues.

Face à ces développements, la protection des civils dans les conflits armés est deve-nue un sujet de préoccupation croissante de la communauté internationale. Celle-ci est confrontée à un double défi :

• amenerEtatsetgroupesarmésnonéta-tiques à mieux respecter le droit inter-national dans les conflits ;

• fournir, sur le terrain, des réponsesopérationnelles adaptées aux droits et besoins des civils.

Protection des civils dans les conflits armés :

« Le concept de protection englobe toutes les activités visant à obtenir le plein respect des droits de la personne conformément à la lettre et à l’esprit des corpus juridiques per-tinents, c’est-à-dire les droits de l’homme, le droit international humanitaire et le droit des réfugiés. Les organisations de droits de l’homme et humanitaires doivent conduire ces activités de manière impartiale sans se baser sur la race, l’origine nationale ou ethnique, la langue, le genre ». L’activité de protection est définie comme « toute activité – conforme au but mentionné ci-dessus – destinée à créer un environnement propice au respect des êtres humains, à prévenir et /ou soulager les effets immédiats d’un certain type d’abus et à rétablir des conditions de vie dignes par la réparation, la restitution ou la réhabilitation ».

Définition adoptée par le Comité permanent

inter-agences (IASC) en 2001 et sur laquelle se base

la Stratégie du DFAE.

La protection des civils dans les conflits armés est ancrée dans la législation suisse et représente un élément central de la po-litique étrangère de la Suisse :

• La Constitution fédérale donne à laSuisse l’objectif de contribuer à soula-ger les populations dans le besoin et de promouvoir le respect des droits hu-mains, la démocratie et la coexistence pacifique des peuples.

• Lapromotionet ladéfensedudroit in-ternational font partie des fondements de la politique extérieure de la Suisse.

• La double qualité d’Etat dépositaireet de Haute Partie Contractante aux Conventions de Genève, et à leurs Pro-tocoles additionnels, donne à la Confé-dération une légitimité particulière dans les activités visant au respect du droit international humanitaire.

2. Pourquoi une Stratégie de protection des civils du DFAE ?

• Par l’adoptionde lois fédéraleset l’ap-probation des crédits cadres correspon-dant, le Parlement a doté la Confédéra-tion des instruments et des ressources nécessaires à la mise en oeuvre de po-litiques en matière de : transformation des conflits ; soutien à certaines régions avec des Etats fragiles, en conflit ou présentant un risque pour la sécurité ; promotion des droits humains ; aide hu-manitaire internationale. La protection des civils dans les conflits armés figure parmi les objectifs prioritaires de ces politiques.

En se dotant d’une stratégie, le DFAE affir-me sa volonté de mieux répondre aux défis de protection des civils dans les conflits armés, de renforcer l’efficacité de son ac-tion multilatérale et bilatérale, ainsi que de consolider son positionnement internatio-nal sur la question et d’influencer davan-tage le débat, en particulier dans le cadre des Nations Unies. Le DFAE reconnaît pour ce faire la nécessité d’une coordination ac-crue de ses actions au niveau interne et avec le système international.


3. La réponse internationale

Renforcer le cadre normatif et ses instruments de mise en oeuvre

Plusieurs traités et autres instruments qui contribuent à la protection des civils dans les conflits armés ont été adoptés ou sont entrés en vigueur durant les dernières années. La diffusion et le renforcement de ceux-ci requièrent une mobilisation conti-nue. Divers processus sont en cours pour clarifier des règles du droit international sur certaines questions à propos desquel-les subsistent des incertitudes.

La création de tribunaux internationaux et de commissions de vérité constitue une réponse fondamentale pour lutter contre l’impunité des auteurs des crimes les plus graves au regard du droit internatio-nal – génocide, crimes contre l’humanité, crimes de guerre. Les tribunaux pénaux internationaux ont ouvert la voie à la Cour pénale internationale (CPI), première Cour pénale internationale permanente créée au moyen d’un traité multilatéral. Ce dé-veloppement et le renforcement de méca-nismes spécifiques et ciblés pour faciliter la mise en œuvre du droit international est considéré comme une voie d’avenir pour la protection des civils. Dans ce contexte, le mécanisme de surveillance et de com-

munication établi par la résolution 1612 du Conseil de sécurité sur les enfants dans les conflits constitue une innovation inté-ressante.

Renforcer la réponse politique internationale

Le principal débat politique international sur la protection des civils dans les conflits armés se tient au sein du Conseil de sé-curité. Celui-ci privilégie une approche intégrée de la protection, considérant l’in-terdépendance de la paix, de la sécurité, des droits humains et du développement pour optimiser la protection des civils. Trois grands défis s’offrent à lui : le rappel systématique des obligations relevant du droit international humanitaire aux parties au conflit dans ses résolutions, le renforce-ment voire la systématisation du reporting sur les questions de protection, et l’évalua-tion de l’impact des missions de maintien de la paix sur la protection des civils.


L’Assemblée générale a adopté plusieurs textes relatifs au sujet, par exemple le document final du Sommet Mondial de 2005 – qui fait mention des Principes direc-teurs relatifs au déplacement de personnes à l’intérieur de leur propre pays ; des réso-lutions sur les personnes déplacées inter-nes, les enfants dans les conflits armés et la violence contre les femmes, en particulier celles victimes d’abus sexuels.

Le Conseil Economique et Social (ECO-SOC) a principalement abordé la question sous l’angle humanitaire. Ses résolutions ont permis de poser la base de mesures renforçant l’efficacité de la réponse huma-nitaire.

Parmi les instances spécialisées, les tra-vaux du Comité exécutif du Haut commis-sariat pour les réfugiés (UNHCR) sur la protection internationale ont abouti à de nombreuses conclusions sur la situation des personnes réfugiées et déplacées à l’intérieur de leur pays. Les sessions ex-traordinaires du Conseil des droits de l’homme ont montré qu’il pouvait réagir rapidement à des situations d’urgence im-pliquant des civils, profitant de sa capacité à siéger de manière quasi-permanente.

Certaines organisations intergouvernemen-tales régionales (Union Africaine, Commu-nauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest, Union européenne, Organisation pour la coopération et la sécurité en Europe, Conseil de l’Europe) se sont également en-gagées tant en faveur du renforcement du cadre normatif pour la protection des civils que directement sur le terrain.

Améliorer l’efficacité de la réponse opérationnelle

Diverses agences et processus opération-nels s’efforcent d’œuvrer à la protection des civils.

• Undesobjectifsde la réformedusys-tème humanitaire onusien visait à ren-forcer le secteur de la protection (cluster protection), en cherchant en particulier à régler la division des responsabilités entre les agences onusiennes et leurs partenaires dans ce domaine. Depuis la création de l’approche modulaire (clus-ter), de réels progrès dans la coordina-tion inter-agences et le développement des capacités et compétences pour la protection des civils ont été réalisés.

• Le Comité International de la CroixRouge (CICR) et, dans une certaine mesure, les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge apportent une contribution essentielle et singulière aux efforts de la commu-nauté internationale dans le domaine de la protection.

• Les principaux gouvernements dona-teurs ont placé la protection des civils parmi les objectifs fondamentaux de l’action humanitaire.


4. La réponse de la Suisse

La tradition humanitaire de la Suisse lui confère une légitimité particulière. Elle dispose aussi de certains avantages com-paratifs : neutralité ; absence de passé co-lonial ; non-appartenance à des alliances militaires ; et surtout compétence, y com-pris opérationnelle.

La Suisse bénéficie d’une réelle expé-rience et de divers instruments pour faire valoir ses atouts dans les domaines du droit international, du débat politique internatio-nal et de la réponse opérationnelle, princi-palement humanitaire.

La Suisse a fait du respect, de la promotion et de la mise en œuvre du droit internatio-nal une constante de sa politique étrangère. Elle demande le strict respect du droit inter-national humanitaire et intervient à l’échelon bilatéral et multilatéral. Elle appelle régu-lièrement les Etats à ratifier les traités per-tinents et à les traduire dans leur législation nationale. Dans les conflits, la Suisse défend également les droits humains et en particu-lier ceux des groupes les plus vulnérables. Afin de lutter contre l’impunité, la Suisse soutient les mécanismes de surveillance et de mise en œuvre du droit international, ainsi que la justice pénale internationale et la justice transitionnelle.

La Suisse travaille aussi à clarifier et ren-forcer les règles applicables, notamment en relation aux défis liés à l’évolution des conflits armés contemporains. À cette fin, elle conduit ou participe à divers proces-sus, soutient des think tanks ou organise des conférences et des rencontres d’ex-perts.

La Suisse participe activement au débat politique multilatéral sur la protection des civils dans les conflits armés, en prenant position dans divers fora, au nom de la Suis-se ou dans le cadre de groupes d’Etats. Elle s’attache en particulier à influencer le dé-bat thématique du Conseil de sécurité. La Suisse soutient aussi activement le Conseil des droits de l’homme. Au niveau européen, elle œuvre au sein de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) ou du Conseil de l’Europe. En ce qui concerne les organisations régionales en dehors de l’Europe, la Suisse coopère par exemple avec l’Organisation des Etats Américains, l’Union Africaine ainsi qu’avec des organisations sous-régionales.


Protection et promotion des droits des personnes déplacées.

On compte plusieurs millions de person-nes déplacées internes (IDPs) dans plus de 50 pays affectés par les conflits armés et la violence. Avec les femmes, les enfants et les réfugiés, les IDPs représentent une catégorie de population prioritaire pour l’action d’assistance et de protection de la Suisse. Cet engagement se réalise tant sur le plan bilatéral que multilatéral et se concentre sur les priorités suivantes :

• Soutien aux partenaires humanitairesengagés dans la protection des IDPs ;

• Diffusionetmiseenoeuvredesinstru-ments juridiques internationaux et du droit indicatif (soft law) pertinent et en particulier des Principes directeurs re-latifs aux personnes déplacées à l’inté-rieur de leur propre pays ;

• Renforcementdescapacitésnationalesde protection des IDPs ;

• Droitsauxlogement,terreetpropriété(HLP Rights) ;

• Relationentredéplacementforcé,trai-tement du passé et justice transition-nelle ;

• InclusiondesIDPs,deleursdroitsetbe-soins dans les initiatives de promotion de la paix.

Dans plusieurs contextes, la Suisse faci-lite également le dialogue entre tous les acteurs concernés – autorités nationales, représentants des déplacés, société ci-vile, pays donateurs – afin d’identifier des mesures concrètes pour la protection des IDPs, la mise en oeuvre de leurs droits et la recherche de solutions durables.

Promouvoir un accès humanitaire « rapide et sans entraves ».

Dans de nombreuses situations de conflit armé, de lourdes contraintes pèsent sur l’accès humanitaire à la population civile. Une réponse seulement opérationnelle ne suffit souvent pas pour remédier à ces res-trictions : divers moyens politiques et une solide argumentation basée sur le droit sont également nécessaires.

La Suisse s’engage de manière concertée aux niveaux politique, juridique et opéra-tionnel en faveur de l’accès humanitaire aux populations affectées par les conflits ar-més. L’importance d’un accès humanitaire rapide et sans entraves est régulièrement soulignée lors des allocutions suisses au Conseil des droits de l’homme, au Conseil de sécurité et à l’Assemblée générale des Nations Unies, ainsi que dans le cadre de contacts bilatéraux tant auprès des autorités que des groupes armés non étatiques. Dans plusieurs contextes, la Suisse, en concerta-tion avec ses partenaires humanitaires, est aussi en contact avec les autorités compé-tentes, afin de faciliter l’accès des acteurs humanitaires aux zones de conflit.

Dans ce cadre, la Suisse a récemment lan-cé une initiative sur l’accès humanitaire en situations de conflit armé avec l’objectif de mettre des instruments pratiques, notam-ment un manuel sur le cadre normatif, à disposition des autorités nationales, des or-ganisations internationales et des acteurs humanitaires sur le terrain.

Au plan bilatéral, la Suisse participe à des processus de négociations de paix dans plusieurs pays, dans le cadre desquels sont abordées des questions portant sur la situation humanitaire et la protection. La Suisse mène également des programmes bilatéraux de promotion de la paix et des droits humains dans plusieurs contextes de conflit ou post-conflit. Lors des conflits armés, la Suisse entretient des contacts avec les différentes parties au conflit et entreprend des démarches pour leur rap-peler l’obligation de respecter les règles du droit international humanitaire. Elle lance ou soutient des initiatives incluant la protection des civils.

Dans le domaine opérationnel, l’Aide huma-nitaire de la Confédération constitue l’une des principales lignes de force de l’action de la Suisse, notamment par l’accent mis sur le respect des principes humanitaires, son universalité, son activité de plaidoyer en faveur des victimes et par l’importance des moyens financiers engagés. Outre les contributions financières aux principales organisations internationales dotées d’un mandat de protection et aux œuvres d’en-traide dont l’action peut comprendre une dimension de protection, la Suisse met également à disposition des spécialistes

du Corps suisse d’aide humanitaire ou du Pool d’experts pour la promotion civile de la paix. Par son action et sa présence sur le terrain (ambassades, consulats, bureaux de coopération), la Suisse peut contribuer à la protection des civils, en mettant en œu-vre ses propres actions directes, en don-nant des informations détaillées concernant la situation sur le terrain, ou en faisant des recommandations en faveur des personnes affectées. Seule ou avec l’appui de parte-naires, la Suisse peut sensibiliser l’opinion publique, témoigner publiquement, attirer l’attention des autorités et rappeler l’obliga-tion de respecter et de faire respecter les principes humanitaires et le droit interna-tional humanitaire.


Le DFAE se dote d’une vision commune : « La Suisse contribue à un meilleur respect de la dignité et des droits des civils ; elle fi-gure parmi les Etats les plus engagés dans ce domaine. »

Il adopte un langage commun fondé sur le droit international et basé sur une com-préhension commune de la protection des civils. Celle-ci est articulée dans un do-cument de référence développé au cours d’un processus consultatif des services concernés.

Le DFAE identifie des domaines prioritaires d’action définis selon les besoins d’assis-tance et de protection des populations ci-viles ; la gravité et l’ampleur des violations ; l’expérience acquise par le DFAE (tradition, savoir-faire, avantages comparatifs) ; les priorités générales de politique étrangère ; et les défis globaux de protection.

Le DFAE se fixe ainsi trois objectifs straté-giques, auxquels correspondent des objec-tifs spécifiques, pour les quatre prochaines années :

• Lecadrenormatifconférantuneprotec-tion aux civils dans les conflits armés est adéquat, connu et respecté par les ac-teurs concernés

– Le cadre normatif conférant une pro-tection aux civils dans les conflits ar-més est clarifié, renforcé et diffusé.

– Les acteurs concernés, notamment les acteurs non étatiques, adhèrent au cadre normatif et respectent leurs obligations.

– Les mécanismes de surveillance et de mise en œuvre du cadre normatif sont renforcés et utilisés.

5. Choix stratégiques


• Laréponseopérationnelleenfaveurdela protection des civils dans les conflits armés est efficace

– Les principes humanitaires (huma-nité, neutralité, indépendance, im-partialité) sont respectés par tous les acteurs opérationnels concernés.

– L’accès humanitaire et la sécurité de tous les acteurs opérationnels concernés sont garantis.

– La réponse des acteurs opérationnels en faveur des civils dans les conflits armés est améliorée et tient compte des droits et des besoins spécifiques des plus vulnérables, notamment les enfants, les femmes, les personnes déplacées et les réfugiés.

• LeDFAEdisposedescompétencesné-cessaires en matière de protection des civils dans les conflits armés

– La protection est intégrée dans tous les volets pertinents de l’action du Département.

– Le DFAE dispose des outils néces-saires pour optimiser l’efficacité de son action en matière de protection.

– Le DFAE gère son savoir de manière efficace dans le domaine de la pro-tection.

Afin d’accroître sa cohérence interne et les synergies de son action, le DFAE se dote des instruments nécessaires pour la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation de cette Stratégie. Un Cadre stratégique 2009–2012 détaille les résultats escomptés, les activi-tés et les indicateurs de succès. Un Groupe de Pilotage de la Stratégie pour la protection des civils dans les conflits armés (GPS PoC) est créé pour assurer l’orientation, la coor-dination et le suivi de la mise en œuvre de la Stratégie du DFAE pour la protection des civils dans les conflits armés.

Stratégie du DFAE pour la protection des civils dans les conflits armés (2009–2012) : Vision, principes, objectifs.

Vision

Le DFAE renforce son engagement en fa-veur de la protection des civils dans les conflits armés par le biais d’une action co-hérente, ciblée, efficace et efficiente.

La Suisse contribue ainsi à un meilleur res-pect de la dignité et des droits des civils ; elle figure parmi les Etats les plus engagés dans ce domaine.

Principes directeurs

1 – Utilisation des instruments de droit in-ternational et d’autres instruments (soft law)

2 – Engagement en faveur de tous les ci-vils en tenant compte des droits et des besoins spécifiques

3 – Engagement dans tous les types et tou-tes les phases de conflit armé

4 – Engagement aux plans multilatéral et bilatéral et aux niveaux politique, juri-dique et opérationnel

5 – Choix de priorités thématiques

6 – Recherche d’alliés et de partenaires

7 – Engagement cohérent et coordonné


La protection des civils dans les conflits armés est renforcée

1. Le cadre normatif conférant une protection aux civils dans les conflits armés est adéquat, connu et respecté par les acteurs concernés

3. Le DFAE dispose des compétences nécessaires en matière de protection des civils dans les conflits armés

Objectifs

2. La réponse opérationnelle en faveur de la protection des civils dans les conflits armés est efficace

1.1. Le cadre normatif conférant une protection des civils dans les conflits armés est clarifié, renforcé et diffusé

1.2. Les acteurs concernés, notamment les acteurs non étatiques, adhèrent au cadre normatif et respectent leurs obligations

1.3. Les mécanismes de surveillance et de mise en œuvre du cadre normatif sont renforcés et utilisés

2.1. Les principes humanitaires (humanité, neutralité, indépendance, impartialité) sont respectés par tous les acteurs opérationnels concernés

2.2. L’accès humanitaire et la sécurité de tous les acteurs opérationnels concernés sont garantis

2.3. La réponse des acteurs opérationnels en faveur des civils dans les conflits ar-més est améliorée et tient compte des droits et des besoins spécifiques des plus vulnérables

3.1. La protection est intégrée dans tous les volets pertinents de l’action du DFAE

3.2. Le DFAE dispose des outils nécessaires pour garantir l’efficacité de son action en matière de protection

3.3. Le DFAE gère son savoir de manière efficace dans le domaine de la protection

20 Protection des civils dans les conflits armés

Principaux traités et autres instruments de droit international concernant la protection des civils dans les conflits armés (cadre normatif) :

Traités

• Conventions de Genève de 1949 etleurs Protocoles additionnels de 1977et 2005.

• Conventionrelativeaustatutdesréfu-giésde1951.

• Convention pour la prévention et larépression du crime de génocide de 1948.

• StatutdeRomedelaCourpénaleinter-nationalede1998.

• Pacte relatif aux droits économiques,sociauxetculturelsde1966.

• Pacte relatif aux droits civils et politi-quesde1966.

• Convention internationale pour laprévention de toutes les personnes contre les disparitions forcées de 2006.

• Protocole facultatif à la Conventionrelative aux droits de l’enfant, concernant l’implication d’enfants dans les conflits armés de 2000.

• Convention contre la torture et autrespeines ou traitements cruels, inhumains oudégradantsde1984.

• Convention sur l’interdiction ou la limita-tion de l’emploi de certaines armes clas-siques(CCW)de1980etlesprotocolesy annexés.

• Convention sur l’interdiction de l’em-ploi, du stockage, de la production et du transfert des mines antipersonnel et surleurdestructionde1997.

• Conventionsurlesarmesàsous-muni-tionsde2008.

• ProtocoledesGrandsLacssurlapro-tection et l’assistance aux personnes déplacées de 2006.

• Conventionde l’Unionafricainesur laprotection et l’assistance des personnes déplacéesde2009.

Autres instruments

• Principes directeurs relatifs auxpersonnes déplacées à l’intérieur de leurproprepaysde1998.

• Principes fondamentaux et directivesconcernant le droit à un recours et à réparation des victimes de violations flagrantes du droit international des droits de l’homme et de violations graves du droit international humanitaire de 2005 (« Principes Joinet »).

• Principesderestitutiondeslogementset des biens dans le cadre du retour des réfugiés et autres personnes déplacées de 2005 (« Principes Pinheiro »).

• RésolutionsduConseildesécuritéetenparticulier: « Protection des civils dans lesconflitsarmés»:S/RES/1265(1999);S/RES/1296(2000);S/RES/1674(2006);S/RES/1738(2006).«Lesenfantsdansles conflits armés » : S/RES/1612 (2005). « Les femmes, la paix et la sécurité » : S/RES/1325(2000);S/RES/1820(2008).

• Résolutions de l’Assemblée généraledes Nations Unies et en particulier A/RES/46/182;A/RES/58/114;A/RES/59/141;A/RES/63/138;A/RES/63/153.

• Résolutionsdusegmenthumanitairedel’ECOSOC (par exemple E/2002/32 ; E/2004/50/ ; E/2006/5).

Impressum

Mise en page :Atelier Bundi, Boll

Contact : Département fédéral des affaires étrangères DFAEDivision politique IV Sécurité humaineBundesgasse 323003 Bernewww.eda.admin.che-mail : [email protected]él : 031 323 00 10

Documents

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