Proyecto FODEPAL Gestión Integral de los Recursos Naturales · La utilización inadecuada de los recursos naturales, y específicamente de los suelos, por el hombre, tanto en el

Proyecto FODEPAL Gestión Integral de los Recursos Naturales

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Tabla de Contenido 1. Introducción……………………………………………………………………….. 1 2. Estado y tendencias en las zonas de montaña de la región……………………...…

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2.1. Concepto de áreas de montaña……………………………………………….. 2 2.2. Aspectos ambientales………………………………………………………… 3 2.3. Unidades de paisaje, cuencas hidrográficas y ordenamiento territorial………

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3. Actividades productivas agrarias y la erosión de los suelos……………………….

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3.1. La agricultura en laderas…………………………………………………… 5 3.2. Aspectos sociales…………………………………………………………….. 8 3.3. Aspectos económicos………………………………………………………… 10

3.3.1. Costes privados frente a costes externos de la erosión…………………

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3.3.2. Factores que influyen en la adopción de prácticas de conservación de suelos…………………………………………………………………………..

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3.4. Aspectos institucionales……………………………………………………… 15 4. Iniciativas internacionales en la región………………………………………….. 16

4.1. Aplicación de las recomendaciones de la Cumbre de la Tierra………………

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4.2. Mecanismos de cooperación activos en la región en el tema de zonas de montaña y control de la erosión…………………………………………………..

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5. Políticas y líneas de acción……………………………………………………….. 18 5.1. Marco del Desarrollo Sostenible…………………………………………….. 18 5.2. Retos y tendencias de las políticas…………………………………………… 19

5.2.1. Políticas agrarias y ambientales………………………………………… 19 5.2.2. Políticas sociales……………………………………………………….. 20

6. Referencias bibliográficas………………………………………………………… 21


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1. Introducción Las zonas montañosas presentan los más altos índices de erosión, deforestación, reducción de la diversidad genética y fragmentación del hábitat de la fauna silvestre. Por ello, los grupos de trabajo y especialistas que atienden la problemática han venido prestando especial atención a los ecosistemas frágiles de montaña para desarrollar e implementar programas de gestión sostenible de los recursos naturales, considerando: la degradación de suelos y vegetación, la erosión genética y antrópica, la situación económica y social, y la disponibilidad de tecnología apropiada. Los impactos sociales y económicos de la erosión son considerables. El alto e indiscriminado crecimiento demográfico, la difusión de especies animales y vegetales exógenas, la actividad turística que no se efectúa en términos completamente sostenibles, así como la deforestación ilegal dentro de las áreas naturales protegidas y sus zonas de influencia, son aspectos que incrementan el riesgo de erosión en las zonas de montaña, tanto para propiedades y bienes de tipo publico y social como de tipo privado. El proceso de intensificación de la actividad agraria, principal uso de los suelos en muchas zonas, ha incrementado la erosión de los mismos hasta el punto de convertirse en una grave externalidad y una seria amenaza para la sustentabilidad de los sistemas agrarios. En cuanto a las alternativas de acción preventiva y de restauración, éstas deben de plantearse dentro de un enfoque de gestión integrada de cuencas1. Tanto sus aspectos técnicos como sus aspectos económicos han de ser abordados con un enfoque sistémico de manejo integrado de cuencas hidrográficas, el cual ha sido validado ampliamente en contextos geográficos de montaña. En lo referente a sus aspectos éticos, se propone el uso del enfoque participativo comunitario, en el cual se garantiza la incorporación en el proceso de planificación de habitantes y autoridades locales comprometidas y organizadas. El enfoque de manejo participativo de microcuencas permite llevar a la práctica un proceso de “Planificación-Acción” sobre el medio natural y social.

Para la resolución de posibles conflictos, las políticas de desarrollo vigentes en la región plantean la conveniencia de asignar un papel ejecutor al sector privado, y de control–fiscalización al sector público. La acción del Estado se centra, entonces, hacia la definición de un marco de políticas y estrategias de desarrollo claras y estables, restringiendo sus intervenciones directas en la gestión de los recursos naturales y el medio ambiente, sólo a aquellos aspectos en el que el sector privado no tiene capacidades o no detecta interés para intervenir por su baja rentabilidad financiera. En este documento se comentan los aspectos ambientales, sociales y económicos del problema de la erosión. Asimismo, se comentan las políticas existentes en la Región, así como las líneas de acción a seguir para hacer frente a esta problemática en el marco de la gestión integrada de cuencas.

1 La erosión tiene múltiples dimensiones (biológica, física, económica, ecológica, social, etc.) que deben de tenerse en cuenta de manera conjunta para avanzar en las soluciones.


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2. Estado y tendencias en las zonas de montaña de la región 2.1. Concepto de áreas de montaña En la Región existen varias definiciones del concepto zonas de montaña, según el particular interés y la visión de la entidad y organización que la emita. Para los fines de un programa amplio en un escenario geográfico tan diverso como el existente en Latinoamericana y del Caribe, se propone caracterizar a las montañas como un elemento del paisaje, que es un componente original del territorio cuyas formas son de relieve accidentado, con frecuentes laderas inclinadas, amplitud y frecuencia de desniveles y que se localiza sobre ciertos rangos de altitudes (que varían en cada región geográfica). Desde una perspectiva ecológica, corresponden a formaciones naturales (biomas) cuyas principales características están determinadas por el clima y el relieve.

Por su altitud las montañas efectúan una función reguladora del clima local (biombo climático) y presentan condiciones climatológicas especiales con relación a la temperatura, humedad, precipitaciones, presiones y vientos, que a su vez propician zonas de vida y ecosistemas especiales, afectando además directamente a las zonas medias y bajas del paisaje.

En estas áreas se presentan procesos geomorfológicos y telúricos que les hacen funcionar como regiones inestables. Además, su utilización económica generalmente varía en función de las condiciones climáticas. En las zonas cálidas y templadas con actividad de tipo agrícola, forestal, industrial y artesanal, y con potencial hidroeléctrico y turístico, existen niveles de poblamientos altos. Por el contrario, en las zonas frías los niveles de poblamiento diminuyen, mientras que las actividades económicas que se desarrollan son principalmente forestales, mineras y ganaderas.

Asimismo, las áreas de montaña son generalmente zonas de captación de agua, por lo que su manejo tiene un impacto directo en la calidad y disponibilidad del recurso en las áreas medias y bajas, así como en la conservación de la capacidad productiva de todos los ecosistemas. Las características bio-físicas de las zonas de montaña presentan una gran variedad de ecosistemas, así como de recursos mineros y forestales que ofrecen variadas opciones de aprovechamiento, no sólo de tipo productivo. Por sus bellezas escénicas y naturales son objeto de atracción turística y recreativa. 2.2. Aspectos ambientales El Plan de Gestión Sostenible de los Recursos Naturales Renovables en Ecosistemas Frágiles de América Latina y El Caribe preparado por el Grupo de Recursos Naturales de la FAO, plantea la prioridad de trabajo para atender los cinco ecosistemas frágiles de la región, dentro de los cuales las tierras altas de montaña son los más críticos (Cuadro 1). Se consideran como ecosistemas frágiles aquellos cuya estructura y funcionamiento pueden ser transformados o degradados a corto o mediano plazo por el hombre debido a la poca capacidad de sus componentes ecológicos para absorber, compensar o revertir las perturbaciones derivadas de su explotación.


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Cuadro 1. Ecosistemas frágiles de montaña en la Región Latinoamericana Tierras de alta montaña 1. Pastos de alta montaña, paramos, punas

2. Agricultura de laderas 3. Sistema lacustre y glaciares 4. Biodiversidad, flora y fauna endémica 5. Zonas bajo peligro de eventos extremos 6. Bosque de montaña (trópico húmedo)

Las zonas de montaña en la región Latinoamericana y del Caribe ocupan alrededor de un tercio del territorio regional (Cuadro 2). Dentro de este escenario geográfico la Cordillera de los Andes es el elemento del paisaje más relevante de América del Sur extendiéndose hasta el territorio antártico.

Cuadro 2. Marco fisiográfico de la región Latinoamericana Zonas de Montaña Países comprendidos

1. Cordillera de Los Andes Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú, Bolivia, Chile, Argentina

2. Tierras altas de Brasil Zonas de montaña en el Nordeste y Sudoeste 3. Tierras altas de Centro América

Países de Centro América

4. Sierras Madre y tierras altas de México

Zonas de montaña de Sierras madres, cordilleras y tierras altas del litoral Pacifico

5. Sierras y tierras altas del Caribe

Territorios insulares

FAO / Grupo Recursos Naturales RLC / 1998 Dentro de las diferentes zonas de montaña, solo el denominado "ecosistema alto andino" cubre unos dos millones de kilómetros cuadrados y comprende sectores con alta presión social desde Venezuela hasta el sur de Perú, siendo uno de los ambientes más frágiles y menos conocidos de América Latina. La utilización inadecuada de los recursos naturales, y específicamente de los suelos, por el hombre, tanto en el pasado como en la actualidad, está produciendo muy graves consecuencias en el medio ambiente. Tras la Conferencia Mundial del Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Río de Janeiro en 1992, la UNEP, la FAO y otros organismos internacionales convinieron en producir un mapa mundial de la degradación de los suelos producida por el hombre. Las cifras que muestra el proyecto “Global Assessment of Soil Degradation” (GLASOD) para América Central y del Sur indican que más de 306 millones de hectáreas de suelos en la Región están degradados. La mayor parte de la degradación de los suelos de la Región se debe a fenómenos de erosión hídrica, que origina la perdida de la capa superficial del suelo. Otro tipo de degradación importante en la región es el deterioro químico por perdida de nutrientes. En cuanto a las principales causas de la degradación, se ha determinado que las más importantes son la deforestación de laderas y el manejo inadecuado de los suelos agrarios. En el presente documento se hace énfasis en los aspectos técnicos y normativos que podrían utilizarse en la prevención de estas formas predominantes de degradación de suelos en la región Latinoamericana.


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2.3. Unidades de paisaje, cuencas hidrográficas y ordenamiento territorial Los sectores con un uso actual crítico en las zonas de montaña son los bosques con biodiversidad única o endémica y las zonas con agricultura de laderas, en las cuales la presión de uso creciente da origen a procesos de erosión y sedimentación que afectan a los territorios localizados en las zonas medias y bajas de las cuencas hidrográficas. En ambos usos del territorio se incrementan los riesgos de eventos extremos asociados a la ocurrencia de fenómenos hidrometeorológicos o telúricos (deslizamientos de tierras, erosión en masa, inundaciones, etc.) Estos sectores bajo riesgo pueden delimitarse, y corresponden a procesos geomorfológicos activos que son sensibles a las perturbaciones originadas por las actividades humanas.

El escenario que se presenta en las zonas de montaña, con restricciones objetivas para su uso racional por parte de comunidades rurales, sólo es posible acotarlo en un ecosistema de montaña mediante la unidad de escurrimiento, dentro de toda la estructura de la cuenca hidrográfica. Esta unidad tiene claramente establecidas sus propias fronteras topográficas y puede definirse como el espacio primario de infiltración del escurrimiento y de agua de origen pluvial. De ahí que la integración de las unidades de escurrimiento a los ecosistemas de montaña de base, concurran en un mismo espacio, la microcuenca, que a su vez se constituye en la base de toda la estructura de las grandes cuencas hidrológicas (Bormann, Bert, Universidad de Duke & FAO). En el caso de la erosión hídrica, es claro que el impacto severo a los ecosistemas de las unidades de escurrimiento de la parte intermedia y baja será menos catastrófico si la región de los “parteaguas” en las cimas se mantiene con bosques cerrados. Esa vertiente erosiva ocurre en la mayor parte de las unidades de escurrimiento, debido a la poderosa influencia que ejercen los factores socioeconómicos por encima de los socioculturales.

La erosión de suelos productivos en la Región Latinoamericana es uno de los principales problemas ambientales que afecta a la sociedad en su conjunto. Para garantizar que los recursos naturales que abastecen y afectan a la población, y los sistemas productivos asociados al nivel rural y urbano (agua potable, riego, generación hidroeléctrica), sirvan al máximo a sus beneficiarios, se requiere proteger y rehabilitar las microcuencas de montaña, así como incorporar a los usuarios de las mismas, dentro de un marco de manejo participativo y dando un uso estratégico apropiado de los recursos productivos. 3. Actividades productivas agrarias y la erosión de los suelos El presente documento se centra en la problemática asociada al tipo de uso del suelo “agricultura en laderas”. Para ello se analizan los factores participantes en el fenómeno erosivo y los elementos requeridos para implementar acciones conducentes a su conservación y manejo sostenible.


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3.1. La agricultura en laderas En las zonas de montaña de la Región se han establecido a lo largo de la Historia importantes civilizaciones. Los grandes centros culturales de las civilizaciones precolombinas, con su sistema de división del trabajo, solo pudieron florecer en aquellos lugares en los que se lograron excedentes alimenticios, excedentes que fueron resultado de técnicas que hacían posible el trabajo en el monte y el manejo del agua. En la actualidad, la utilización intensiva del suelo en estos ecosistemas, asociada a unas prácticas de cultivo inadecuadas y a una problemática tenencia de la tierra, han reducido la potencialidad y productividad de las áreas de cultivos, generando grandes procesos erosivos, además de conflictos sociales. La erosión es por lo tanto una grave amenaza para los suelos agrícolas de América Latina. Cuando no se utilizan estructuras de conservación de suelos y/o el laboreo resulta excesivo y/o no se repone adecuadamente el contenido de materia orgánica de los suelos cultivados, se produce un importante deterioro del suelo, acentuándose los fenómenos erosivos. En la agricultura de regadío, si bien en mucha menor medida que en la de secano, también se producen este tipo de fenómenos de degradación. La erosión hídrica no sólo se produce por la acción natural del agua de lluvia, sino también por el agua aplicada en el riego.

La prevención de la erosión en una zona requiere de un completo conocimiento del comportamiento integral del ecosistema: clima, geomorfología y suelo (tanto de su origen y sus características como de su comportamiento). De especial importancia es conocer el grado de erodibilidad o erosión potencial de una zona, lo que permite realizar una planificación ambientalmente adecuada del uso del suelo en las zonas agrarias. La pendiente es uno de los factores determinantes del nivel de erosión de los suelos. Es frecuente encontrar tierras de cultivo en altas cotas con elevadas pendientes, a las que incluso se eleva el agua para regar las laderas de los cerros, lo que supone un elevado riesgo de erosión si no se realizan las prácticas de cultivo y/o riego adecuadas. Las prácticas de conservación de suelos más básicas que pueden utilizarse se centran en reducir el efecto de la pendiente del terreno. La nivelación de tierras, el laboreo siguiendo las curvas de nivel o el mantenimiento de cubiertas vegetales en el terreno son los métodos más utilizados para controlar la erosión de suelos de origen hídrico. Sin embargo, para pendientes superiores al 10-12% no basta con éstos métodos, sino que hay que modificar sustancialmente la estructura de las laderas mediante la construcción de terrazas, bancales, andenes, muretes de piedra o pedrizas, etc. En el regadío es recomendable asimismo construir drenes interceptadores para frenar el agua. Sin embargo, es muy frecuente encontrar en Iberoamérica laderas de marcada pendiente cultivadas sin este tipo de sistemas. De especial importancia para el control de la erosión agraria es el sistema de laboreo o labranza utilizado. El laboreo cumple tres funciones principales. En primer lugar, prepara el suelo para la adecuada emergencia y vigoroso desarrollo


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del cultivo. En segundo lugar, controla las malas hierbas que compiten con el cultivo por el agua, la luz y los nutrientes. Finalmente, mejora la estructura del suelo, lo que favorece la infiltración del agua, reduciendo la escorrentía y por tanto la erosión. No existe ningún tipo de laboreo o labranza que evite totalmente la erosión. Sin embargo, hay consenso entre los agrónomos sobre el hecho de que los distintos sistemas de laboreo de conservación (que, entre otras cosas, evitan el volteo del suelo o mantienen una cobertura de rastrojos o residuos vegetales en el terreno) o de no laboreo (con siembra directa y uso de herbicidas) reducen de manera significativa la erosión con respecto a los sistemas tradicionales de laboreo. Sin embargo, estas prácticas alcanzan una mayor efectividad cuando se combina con otras como el laboreo en surcos o la construcción de bancales, especialmente necesarios en zonas de montaña con elevado nivel de erodibilidad. Otro factor importante con consecuencias sobre la erosión son las orientaciones productivas de los agricultores. La práctica generalizada de alternar sucesivos cultivos sobre el terreno expone el suelo a los agentes erosivos (viento, lluvia y agua de riego) durante períodos de tiempo más o menos largos, lo que lleva a los agricultores a realizar excesivas labores de cultivo. Lo ideal para prevenir la erosión es lograr una cobertura lo más continua posible del suelo mediante cultivos y/o restos vegetales de los mismos. Las rotaciones de monocultivos y el excesivo pastoreo de praderas artificiales exponen el suelo a la erosión. Por el contrario, el cultivo de árboles frutales, más aun si son de hoja perenne, es el que mayor protección del suelo permite. Los cultivos anuales requieren de adecuadas prácticas y labores de conservación. La agricultura de conservación está especialmente extendida en América del Norte y del Sur, donde se está extendiendo rápidamente, sobre todo entre agricultores asociados en organizaciones profesionales (FAO, 2003). En general, la agricultura de regadío es menos erosionante que la de secano, siempre y cuando se realicen unas prácticas de conservación mínimas adecuadas a la zona de cultivo, ya que permite el cultivo de árboles frutales, viñedos y otros cultivos permanentes, y por lo tanto una mayor cobertura del suelo por la vegetación. Es ese sentido, la garantía del suministro de agua juega un papel determinante. Por el contrario, la agricultura de regadío suele basarse en sistemas de producción muy intensivos, lo que suele ser incompatible con la adopción de prácticas de laboreo de conservación. Otro aspecto importante del control de la erosión en la agricultura de regadío son los sistemas de riego utilizados. En primer lugar, los sistemas de conducción del agua juegan un importante papel en la prevención de los procesos erosivos. A diferencia de las acequias de tierra, los canales revestidos o las tuberías no provocan erosión, pero su elevado coste no siempre es compatible con los beneficios generados por el riego. En segundo lugar, los sistemas de riego, junto con la topografía y características del suelo agrícola, tiene un impacto directo sobre la erosión. En general, los sistemas de riego localizado (goteo, aspersión) son los ideales para minimizar los procesos erosivos inducidos, además de requerir un menor uso de recursos hídricos.


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3.2. Aspectos sociales La necesidad de mejorar la seguridad alimentaria y reducir la pobreza siempre ha sido un desafío pendiente para los países de América Latina y el Caribe. Según datos de la CEPAL, un 39% de los hogares de la Región viven en condiciones de pobreza, situación relacionada con los niveles de productividad, seguridad alimentaria y acceso a bienes y servicios básicos como agua potable y saneamiento ambiental. A pesar de que la Región Latinoamericana es una de las zonas del mundo más rica en recursos hídricos, no se dispone de las capacidades locales para el manejo eficiente de estos recursos, lo que limita sus posibilidades de desarrollo. Tampoco hay, en la mayoría de los países, planes ni políticas claras en relación con este problema, en el que la participación comunitaria y el factor social son preponderantes. En años recientes los países de la Región han asumido compromisos internacionales basados en el modelo de "desarrollo humano sostenible"2. Este se define como el desarrollo con énfasis especial en la dimensión humana, es decir, el desarrollo centrado en la población y la comunidad local. En el orden antropológico, “una comunidad es una agrupación de familias que comparten un mismo proceso histórico en un territorio definido consuetudinariamente, lo cual les da una identidad y sentido de pertenencia así como de continuidad en el tiempo”. En lo que se refiere específicamente al manejo de los recursos naturales por parte de los usuarios de la tierra y la comunidad en su conjunto, existen condicionantes ligados a dos factores que están íntimamente interrelacionados: los presupuestos culturales y el manejo de tecnologías. El uso de los recursos naturales y la aplicación de tecnologías son parte de este intrincado sistema de convicciones. Sin embargo, no porque tenga un carácter cultural, una determinada práctica agrícola campesina o indígena tiene de por sí un valor positivo en términos ecológicos. Tampoco el hecho de ser tradicional le da necesariamente un carácter antitécnico. Lo que es indiscutible desde un punto de vista antropológico es que cada práctica agrícola tiene una explicación lógica, no desde nuestra visión de la realidad, sino desde la racionalidad socio-eco-cultural de quien la realiza.

2 Compromisos vigentes en la dimensión social: la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (UNCED, Río de Janeiro, 1992), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Países Insulares en Desarrollo (SIDS, Barbados, 1994), la Conferencia Cumbre de las Américas (Miami, 1994); la Conferencia Panamericana sobre la Salud y Ambiente en el Desarrollo Humano Sostenible (Washington, D.C., 1995) las Reuniones Cumbres de Santa Cruz de la Sierra (Bolivia, 1996) y Santiago (Chile, 1998) y la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo (Sudáfrica, 2002).


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CAUSAS DE LA DEFORESTACION (el ciclo de hechos que desemboca en la deforestación entraña muchos factores, pero, en último término, la mayor parte se debe a un rápido aumento de la población)

Tala excesiva de bosquetes tradicionales de aldea

Falta de Leña

Utilización de desechosagricolas como combustible

Agotamiento de lastierras cultivadas

Pastoreo excesivo detierras comunales

Necesidad de más tierras agricolas y de pastoreo

Destrucción delBosque

Falta de Forraje

Pastoreo en los bosques

Agotamiento de lastierras de pastoreo Utilización de estiercol

como combustible

Corta en bosques protegidos

Las intervenciones de la comunidad inciden en el medio natural generando un proceso de ajuste de la comunidad al medio más o menos sostenible en el tiempo. Son conocidos los desequilibrios generados por la sobreexplotación del medio natural. Estos han conducido a la desertificación de grandes extensiones de suelos fértiles, lo que se ha traducido en procesos migracionales importantes. La participación comunitaria es, por lo tanto, un eje principal del ordenamiento y manejo integrado de cuencas, en un proceso que culmina en el desarrollo sostenible de la comunidad. Ante esto, "La política de racionalizar los recursos naturales, como bosques y pastos, imperante hace 30 ó 40 años está dejando paso al convencimiento de que el medio más eficaz para conservar los recursos naturales es que las comunidades locales participen directamente y puedan beneficiarse de su ordenación y de un aprovechamiento racional" (Michaelsen, 1991).


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REQUISITOS DE LA ACTIVIDAD FORESTAL COMUNITARIA (lo esencial es la participación de la población)

PARTICIPACION DELA POBLACION

PROYECTOEXITOSO

Política ylegislación

Evaluación de lasnecesidades rurales

Solucionestécnicas

Incentivos ycrédito

Instituciones ruralesapropiadas

Compromiso político

Investigación

Red de extensión

Organizaciones de apoyo

Vigilancia y evaluación

3.3. Aspectos económicos 3.3.1. Costes privados frente a costes externos de la erosión Desde el punto de vista económico, la erosión de suelos tiene dos grandes efectos. En primer lugar, la erosión genera una reducción en la fertilidad de los suelos, lo que causa pérdidas en la productividad agrícola de las explotaciones agrarias (efectos “on-site”). En segundo lugar, hay un importante efecto de polución de masas de agua por sedimentos (efectos “off-site”). El cuadro 3 muestra los potenciales beneficios y costes asociados a las prácticas de conservación de suelos, poniendo de manifiesto los diferentes atractivos que éstas suponen para los agricultores a nivel privado o para la sociedad en su conjunto. El efecto en la productividad de las explotaciones agrarias es sobre todo privado. Por un lado, se reduce la fertilidad de la tierra y por tanto los rendimientos de los cultivos. Por otro, incrementa los costes de producción necesarios para mantener la producción agrícola. Los costes privados de producción pueden incrementarse, bien como consecuencia de que las prácticas de cultivo actuales resulten más caras de realizar, o bien porque se requieran nuevas prácticas (de conservación o restauración de suelos, etc.). En ambos casos, la erosión genera una pérdida de capital productivo (suelo) y por tanto una pérdida de renta de la tierra, lo que puede llegar a suponer una pérdida del valor de mercado de la tierra erosionada.


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Cuadro 3. Potenciales beneficios y costos de la agricultura de conservación Incidencia

Local Nacional/ Regional

Global

BENEFICIOS Reducción de los costos de explotación (ahorro de tiempo, mano de obra y mecanización)

X

Incremento de la fertilidad y retención de humedad del suelo, incrementando el rendimiento a largo plazo, el descenso en las variaciones de los rendimientos y una mayor seguridad alimentaria

X X X

Estabilización del suelo y protección contra la erosión, que conduce a reducir la sedimentación aguas abajo

X

Reducción de la contaminación tóxica de las aguas superficiales y subterráneas

X

Caudales más regulares en los ríos, atenuación de las inundaciones y regeneración de pozos secos

X

Recarga de acuíferos, como resultado de una mayor infiltración

X

Reducción de la contaminación del aire gracias a la maquinaria de laboreo

X X

Reducción de las emisiones de CO2 a la atmósfera (fijación de carbono)

X

Conservación de biodiversidad edáfica y terrestre X COSTOS Compra de equipo de siembra especializado X Problemas de plagas a corto plazo debido al cambio en el manejo de los cultivos

X

Los agricultores requieren nuevos conocimientos en el manejo, lo cual demanda un mayor compromiso por parte del agricultor para aprendizaje y experimentación

X

La agricultura de conservación supone la aplicación adicional de herbicidas

X X

Formación y operación para grupos de agricultores X X Riesgo claramente percibido por los agricultores debido a la incertidumbre tecnológica

X X

Desarrollo de un paquete de medidas adecuadas y programas de formación

X

Fuente: Reproducido de FAO (2003) La literatura económica sobre la erosión explica la existencia y persistencia de ésta como consecuencia de diversos fallos de mercado. Los tres más relevantes son la contaminación de las aguas por sedimentos, la falta de información sobre el valor económico del suelo, y la incapacidad de incorporar consideraciones a largo plazo en las decisiones relativas al uso del suelo (Wade y Heady, 1978; McConnell, 1983).

En cuanto al primero de ellos, es evidente que existen claros y cuantiosos costes para la sociedad que se derivan de la erosión. La conservación de suelos reduce las externalidades y los daños “off-site”, tales como la reducción de la carga de sedimentos en ríos y lagos, daños químicos a la fauna piscícola, etc. Dichos


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beneficios para la sociedad pueden garantizar o justificar la conservación de los suelos incluso cuando la rentabilidad privada de ésta no exista (Walker, 1982; Araya y Asafu-Adjaye 1999). La literatura sobre el tema ha analizado las condiciones bajo las cuales los óptimos privados y sociales coinciden o divergen (Calatrava y González-Roa, 2001). Otro relevante fallo de mercado es la falta de información sobre el valor económico del suelo, especialmente en lo que se refiere al impacto de la erosión sobre el valor de mercado de las tierras agrarias. Para McConnell (1983), si los agricultores tuvieran más información del impacto de la capa de suelo arable en el valor de la tierra, en ausencia de otros factores, la conservarían en mayor medida. Otros autores sostienen que, en ausencia de un mercado para la capa de suelo arable, el mercado de la tierra agraria jugará tal papel (Araya y Asafu-Adjaye 1999; Palmquist y Danielson (1989). En la medida que el valor de la tierra incorpore su nivel de conservación del suelo, esta externalidad o fallo de mercado se internaliza, incorporándose a los costes privados del agricultor. Este podrá, por lo tanto, optar entre agotar su suelo sabiendo que su valor se ve mermado o conservarlo para que mantenga su valor, lo que hará que la decisión sea óptima desde el punto de vista privado.

Desde el punto de vista de la sociedad, si el mercado de tierras agrarias tiene en cuenta la conservación del suelo, el impacto de la erosión sobre la capacidad productiva agraria será reducido y el mercado de tierras lo tendrá en cuenta. Por lo tanto, en tal caso el principal impacto de la erosión sería la contaminación de los cauces. En lo que respecta a la no incorporación de costes y beneficios a largo plazo en las decisiones relativas al uso del suelo, existen múltiples factores que hacen que los agricultores no tengan apenas en cuenta la erosión de sus suelos. Un propietario racional conservará su suelo en la medida que los beneficios de la conservación del suelo superen a los costes. Puede incluso ocurrir que, desde el punto de vista privado le interese agotar su suelo a través de un uso de la tierra que no es el óptimo para la sociedad. Generalmente, los costes de las prácticas de conservación de suelos exceden a los beneficios en el corto plazo, si bien suelen ser rentables en el largo plazo, lo que desincentiva su adopción. Es decir, los efectos negativos de la erosión (o los beneficios de la conservación de suelos) se observan a largo plazo, ya que la erosión tarda muchos años en tener un efecto significativo sobre la productividad agraria, mientras que los costes de las prácticas de conservación se soportan a corto plazo. Desde el punto de vista del análisis financiero, para que los agricultores realicen prácticas de conservación de suelos se requieren tipos de interés reducidos y horizontes de planificación elevados (Walker, 1982). Lo que ocurre en zonas agrícolas marginales de países menos desarrollados es que los agricultores frecuentemente realizan su actividad a niveles casi de subsistencia, por lo que sus horizontes de planificación suelen ser muy cortos y su acceso al crédito difícil (Carcamo et al., 1994). Esto lleva a que valoren más el uso del suelo hoy que en el futuro, lo que lleva a un uso no conservativo del suelo. Vemos, por lo tanto, que la percepción que los agricultores tienen con respecto al problema de la erosión, sus costes y beneficios, es clave para la adopción de


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prácticas de conservación de suelos. La evidencia empírica al respecto muestra que los agricultores son conscientes del problema, pero que en muchos casos no están preocupados por él. La principal razón es que existe la posibilidad de sustituir el suelo por otros factores de producción (Wade y Heady, 1978). Esto hace que no se incorpore los beneficios a largo plazo en la función de utilidad de los agricultores, lo que lleva generalmente a una intensificación de los sistemas de producción (Lee, 1980). La respuesta de los agricultores al problema de la erosión depende de diversos factores, tanto técnicos (pendiente, tipo de suelo, rotaciones de los cultivos, etc.) como socio-económicos (edad de agricultor, habilidades, nivel de riqueza, etc.). Una opción es no hacer nada, manteniendo la misma tecnología, prácticas de cultivo y uso de inputs, lo que llevará en mayor o menor medida a una pérdida de suelo continuada y a una reducción de la producción agrícola. Una segunda opción es intensificar la producción sustituyendo el suelo perdido por un mayor uso de otros factores (caso de los fertilizantes), lo que suele llevar a un incremento de la erosión y de los costes de producción. Una tercera opción es adoptar nuevas prácticas de conservación de suelos, lo que puede tener un efecto económico negativo a corto plazo pero positivo a largo plazo, si bien la evidencia al respecto es ambigua. Finalmente, puede regenerar los suelos, lo que supone unos elevados costes. 3.3.2. Factores que influyen en la adopción de prácticas de conservación de suelos Un primer factor que tiene una gran influencia en la adopción de prácticas de conservación de suelos son las características del suelo y el marco temporal de la adopción. Muchos trabajos demuestran que en los suelos más profundos los incentivos para la conservación aparecen a largo plazo, a medida que se reduce la capa arable y los rendimientos. Los incentivos son más claros para las pendientes más inclinadas y las tierras más erosionadas (Walker, 1982; Pattanayak y Mercer, 1998). Un segundo factor son los costes de la inversión necesaria para adoptar las nuevas prácticas. Dichos costes suelen ser menores a zonas con menor riesgo de erosión y/o menores pendientes, en las que los beneficios suelen superar a los costes. En zonas de mayor erodibilidad, los beneficios de la adopción son inferiores a los costes, sobre todo en el corto plazo, si bien los mayores beneficios se obtienen en las zonas de mayores pendientes. Los costes de la inversión vendrán determinados en gran medida por aspectos tales como los tipos de interés, las condiciones de pago del crédito, posibles exenciones fiscales, ayudas a la inversión, etc. De especial importancia por tanto es el grado de acceso al crédito. Otro factor importante es la relación que existe entre el grado potencial de erosión, la productividad de la tierra y hasta qué punto las prácticas de conservación afectan a los rendimientos y los beneficios de la explotación. Si la erosión reduce significativamente los beneficios, es más probable que se adopten prácticas de conservación de suelos, tanto más cuanto más efectivas sean dichas prácticas en reducir la erosión. Sin embargo, diversos trabajos, caso de los de Cárcamo et al. (1994) y Valentín et al. (2004), no encuentran evidencia de una


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relación positiva entre la adopción de prácticas de conservación de suelos y una mayor rentabilidad de la explotación. Si bien, la reducción de la erosión puede no incrementar significativamente los beneficios, sí que pueden alcanzarse unos niveles razonables de reducción de la erosión con costes reducidos o no muy significativos. Cárcamo et al. (1994) muestran como puede reducirse la pérdida de suelos agrícolas en Honduras sin incurrir en costes significativos, solo mediante cambios en los patrones de cultivo y el laboreo. Las actitudes frente al riesgo de los agricultores también juegan un importante papel. La exposición al riesgo (en precios, rendimiento de los cultivos, disponibilidad de agua, etc.) y el grado de aversión al riesgo afectan a las decisiones de producción e inversión de los agricultores y, por lo tanto, puede desincentivar las prácticas de conservación, más aún si los beneficios resultantes de cambiar a prácticas de conservación se perciben como inciertos o simplemente se desconocen. Otros factores que suelen tener relación con la adopción de prácticas de conservación de suelos son la existencia de ingresos no agrarios, la disponibilidad de mano de obra o de maquinaria y la existencia de programas públicos. La continuidad de familiares en la actividad agraria tiene en ocasiones un efecto positivo sobre la conservación de suelos, ya que amplía el horizonte de planificación y hace que se tomen decisiones con relevancia en el largo plazo. También la propiedad de la tierra incentiva la adopción y la inversión. Finalmente, hemos visto que los agricultores más pobres están más preocupados por la supervivencia a corto plazo que por los posibles beneficios a largo plazo de la conservación de suelos. 3.4. Aspectos institucionales El problema de la erosión y la conservación de suelos no son solo de índole técnica, sino que es fundamentalmente una cuestión económica. La existencia de numerosos factores que incentivan un inadecuado uso del suelo, hace necesario establecer incentivos para que los agricultores adopten prácticas que suponen costes, que pueden ser cuantiosos, y beneficios en ocasiones inciertos y que se perciben sobre todo en el largo plazo. Muchos países han optado por ello por establecer políticas públicas de subsidios para incentivar las prácticas de conservación de suelos. América Latina tiene la mayor tasa de adopción de prácticas de no laboreo del mundo, debido en gran medida al apoyo institucional y financiero de ONG’s, organizaciones internacionales de ayuda al desarrollo, el sector público y el sector privado, con unos substanciales beneficios para los agricultores (FAO, 2003). El apoyo del sector privado ha provenido especialmente de las multinacionales de productos fitosanitarios, ya que las prácticas de no laboreo requieren de mayores aplicaciones de herbicidas. En el caso de Chile, el “Programa de Recuperación de Suelos Degradados” del Servicio Agrícola y Ganadero del Ministerio de Agricultura, en aplicación desde 1998, busca incentivar el uso de prácticas y técnicas que eviten la erosión, tanto en la agricultura de secano como en la de regadío. Además, se subvenciona el 80% el coste de las obras de recuperación de suelos erosionados. La Ley


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Argentina de Fomento a la Conservación y Recuperación de Suelos de 1980 establecía los denominados distritos de conservación, que recibieron subsidios y créditos blandos para financiar acciones de conservación y recuperación de suelos degradados. 4. Iniciativas internacionales en la Región 4.1. Aplicación de las recomendaciones de la Cumbre de la Tierra

En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), que tuvo lugar en Río de Janeiro (Brasil) en 1992, los dirigentes del mundo aprobaron el Programa 21, un plan de acción mundial sobre el medio ambiente y el desarrollo. El Capítulo 13 de dicho documento titulado “Ordenación de los ecosistemas frágiles: desarrollo sostenible de las zonas de montaña” tiene dos áreas programáticas. La primera busca generar y fortalecer los conocimientos sobre la ecología y el desarrollo sostenible de los ecosistemas de montaña. La segunda busca promover el desarrollo integrado de las cuencas hidrográficas y oportunidades alternativas de conseguir un medio de vida. El Capítulo 13 de la Agenda 21 marcó la transición de un enfoque sectorial centrado en aspectos singulares (por ejemplo, el agua, la silvicultura, la agricultura o el turismo) a un enfoque más integrado del desarrollo sostenible de las zonas de montaña. En septiembre de 1993, la Comisión Interorganismos sobre el Desarrollo Sostenible (Naciones Unidas) designó a la FAO como coordinador sectorial del Capítulo 13. Las responsabilidades atribuidas a la FAO son: a) alentar y apoyar iniciativas en relación con el sector, b) facilitar la cooperación y el enlace entre organismos, y c) mantener informada a la Comisión de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (CDS). 4.2. Mecanismos de cooperación activos en la región en el tema de zonas de montaña y control de la erosión. La FAO a través de las redes de cooperación técnica relacionadas con la temática, y en coordinación con los Gobiernos nacionales que han priorizado la conservación de estas zonas, ha decidido emprender programas y proyectos específicos dirigidos a los aspectos críticos. El papel de la FAO ha impulsado alternativas de acción con políticas, apoyo metodológico y técnico para el diseño de estrategias y mecanismos operativos de planificación y gestión para el desarrollo sostenible de las zonas de montaña. Esta asistencia comprende las fases de planificación e implementación de Planes Nacionales de Desarrollo Sostenible en Zonas de Montaña así como de Áreas Piloto demostrativas en microcuencas seleccionadas. Los principales objetivos identificados por las autoridades y organismos de los países de la región son: 1) Apoyar a los gobiernos, la Sociedad Civil, así como autoridades y comunidades locales, en el diseño de políticas y estrategias específicas para la planificación participativa y la gestión del desarrollo sostenible de las zonas de montaña. De esta forma los países efectúan progresos para dar cumplimiento a


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los compromisos establecidos por la Agenda 21 para la conservación, restauración y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales en los ecosistemas de montaña3. 2) Mejorar la capacidad de los países de la región para el manejo sostenible participativo e integrado de los recursos naturales renovables en ecosistemas frágiles de montaña, apoyando los acuerdos de la Agenda 21, la CMA y el PAM-RFG4. Las líneas de trabajo identificadas y priorizadas en forma participativa, tanto para orientar la asistencia y cooperación bilateral, buscan alcanzar resultados específicos en los siguientes aspectos: Perfeccionar un Plan de Acción para el Desarrollo Sostenible de Zonas de

Montaña, con énfasis en los ecosistemas frágiles de la Región. Definir los elementos principales para la elaboración, ejecución y seguimiento

de Planes Nacionales de Desarrollo Sostenible de Zonas de Montaña. Generación de material didáctico y de capacitación para apoyar la elaboración

participativa de Planes Nacionales y locales. Asistencia para la puesta en marcha de sistemas de información diseñados

sobre técnicas, experiencias y especialistas nacionales en restauración y manejo de zonas de montaña, integrado a las Redes de Información existentes en la materia.

Capacitación de autoridades y personas (campesinos, representantes de comunidades, funcionarios nacionales, estatales y locales, ONG’s, etc.) en diversos aspectos principales del manejo integrado, tales como la planificación participativa, extensión, conservación de actividades productivas, planificación operativa para el desarrollo sostenible de ecosistemas de montaña, etc.

Apoyar la puesta en marcha de planes locales para redes de microcuencas piloto demostrativas del desarrollo sostenible de zonas de montaña, sobre la base de un proceso participativo y de seguimiento a la planificación e implementación de trabajos en función de una red de áreas modelos seleccionadas.

Activar el estudio y definición de indicadores de impacto y resultados, así como el perfeccionamiento metodológico y el estudio de cuentas ambientales con el flujo total de recursos y servicios desde y para las zonas de montaña.

5. Políticas y líneas de acción 5.1. Marco del Desarrollo Sostenible En primer lugar se plantea la acción subsidiaria del Estado. Las políticas de desarrollo modernas plantean la conveniencia de asignar un papel ejecutor al sector privado, una definición de las responsabilidades y derechos del sector social y de fomento y control al sector publico. La acción del Estado se centra entonces en la definición de un marco de políticas y estrategias de desarrollo claras y estables, restringiendo sus intervenciones directas en la gestión de los recursos naturales y el medio ambiente, limitándose sólo a aquellos aspectos en 3 UNCED / FAO / Agenda 21 – 1992. 4 FAO / Grupo Recursos Naturales RLC – 1998.


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los que el sector privado no tiene capacidades o no detecta interés para intervenir por su baja rentabilidad financiera. La acción subsidiaria del Estado permitiría apoyar los esfuerzos de la Sociedad Civil, ONG’s y Comunidades carentes de medios para que, reforzando su capacidad organizativa local, puedan aplicar técnicas y métodos participativos validados para consolidar las bases del desarrollo sostenible y la autogestión. De esa manera se conseguiría incrementar la productividad y conservación de los recursos naturales disponibles en cada región de montaña. En segundo lugar, se plantean acciones integradas y participativas con las Comunidades. La planificación participativa conducente a la autogestión de las comunidades, si bien contando con el apoyo de los organismos competentes, permite satisfacer las expectativas de democratización, así como propicia el desarrollo integrado y sostenible de cada zona geográfica. A su vez, la puesta en marcha de una red de proyectos demostrativos, tanto al nivel regional como al nacional, basados en el manejo integrado y participativo, y contando con el apoyo estatal, permiten impulsar un esfuerzo de replica y servirán de referencia, modelo, y centros demostrativos para las comunidades que viven en las zonas más frágiles del territorio. En tercer lugar, se plantea un enfoque de ordenación y manejo de microcuencas. En el enfoque de manejo participativo de las zonas de montaña por microcuencas se contemplan diversas medidas y tratamientos que permiten corregir, prevenir o mitigar los problemas ambientales locales, así como definir las acciones de desarrollo que permitan optimizar el aprovechamiento de los recursos naturales. El manejo de microcuencas y su diseño práctico a nivel local permite garantizar un nivel de éxito en su puesta en práctica y adopción por las comunidades locales, permitiendo la participación activa del sector privado, ONG’s, comunidades, autoridades locales y organismos competentes del Estado. 5.2. Retos y tendencias de las políticas 5.2.1. Políticas agrarias y ambientales La erosión de suelos agrícolas es uno de los más importantes problemas ambientales en América Latina y el Sur de Europa, por lo que las políticas dirigidas a su minimización deberían de ser prioritarias en las agendas agrarias y medioambientales. Una política efectiva para minimizar el impacto de la actividad agraria sobre la erosión debe tratar de crear los estímulos e incentivos necesarios para que los productores adopten prácticas adecuadas para la conservación del suelo. Las políticas que busquen prevenir la erosión y fomentar la adopción de prácticas de conservación de suelos deben de tener en cuenta los numerosos factores socioeconómicos y culturales que influyen en su adopción, estimulando aquellos que inciden positivamente. Es clave la integración de las diferentes políticas públicas, buscando evitar los frecuentes conflictos que aparecen entre ellas. Los programas de subvenciones agrarias pueden estimular comportamientos de los agricultores que no estimulan la conservación de suelos. Baste como ejemplo las políticas de subsidios a los


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fertilizantes que existen en muchos países, y que tienen un efecto negativo sobre la conservación de suelos al facilitar que los agricultores substituyan la pérdida de suelo por un mayor uso de fertilizantes. Es especialmente importante integrar aquellas que supongan beneficios en el corto plazo con aquellas dirigidas a promover cambios a largo plazo en el manejo de los sistemas agrarios, caso de la agricultura de conservación (FAO, 1996). Asimismo, las políticas que se diseñen deben estar especialmente dirigidas a las zonas de montaña con mayores pendientes y menor rentabilidad económica. También pueden tener beneficios positivos sobre la erosión todas aquellas políticas que permitan reducir los riesgos a que están expuestos los agricultores, ya sean políticas de precios, de seguros agrarios, de desarrollo de nuevos regadíos, o que mejoren la rentabilidad de las explotaciones. En este último sentido, una política de infraestructuras de riego complementarias a las ya existentes, y orientadas, no a habilitar nuevas tierras, sino a dar seguridad de riego a las existentes puede convertirse en un factor que influya en la disminución de la erosión. Igualmente, son positivos todos aquellos programas que estimulen y/o financien la investigación en nuevas variedades más rentables y más resistentes a sequías y plagas. Asimismo, la difusión a través de los servicios de extensión agraria de los resultados de la investigación en prácticas de conservación de suelos, así como la asistencia técnica es indispensable.

Si bien lo ideal es utilizar sobre todo políticas de formación y asesoramiento, así como de incentivos económicos que fomenten la participación voluntaria de los agricultores, también pueden establecerse regulaciones mediante penalizaciones, impuestos, etc. (FAO, 2003). En ese sentido, muchos países han optado por condicionar el cobro de ayudas y subvenciones públicas por parte de los agricultores al cumplimiento de criterios y prácticas medioambientales, entre las que se encuentran la conservación de suelos. Finalmente, es necesario integrar a los agricultores, y su conocimiento sobre los sistemas agrarios, en el desarrollo de los programas de conservación de suelos, en vez de verlos como un factor más a tener en cuenta en los mismos. De su libre aceptación de las prácticas que se desea que acepten depende el éxito de los programas que se establezcan. Su participación debe de ser tanto en la fase de diagnóstico, como en la de diseño de los programas y la de su aplicación (FAO, 1996). 5.2.2. Políticas sociales El enfoque social como base para el proceso de desarrollo esta priorizado en el contexto internacional. El principio N°1 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992) establece que "Los seres humanos constituyen el centro de las inquietudes del desarrollo sostenible”. Por su parte, el ordenamiento y manejo de cuencas, busca detectar la expresión territorial de problemas y potencialidades, así como ubicar oportunidades de inversión, posibles polos de desarrollo y facilitar el diseño de estrategias para alcanzar el desarrollo regional sostenible, integrado y participativo.


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En seguimiento de lo establecido en la Conferencia de Río de Janeiro, el Comité para la Región de América Latina y el Caribe el cual tenía como finalidad para el año 2001 el lograr un equilibrio entre la protección de los recursos naturales y las oportunidades de desarrollo de la Región. En él se concluyó que “Muchas veces hablamos de las soluciones económicas y las soluciones tecnológicas, pero no estamos incorporando esto en una nueva forma de pensar. Obviamente, los problemas actuales de nuestro planeta exigen una nueva forma de pensar y una nueva ética que pueda reflejarse en el desarrollo sostenible” de modo que nos dirijamos “hacia una nueva mundialización que garantice el desarrollo equitativo, integral y sostenible”. 6. Referencias Bibliográficas Calatrava, J. y González, M.C. (2001). ”Approaches to the Economic Analysis of Erosion and Soil

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Proyecto FODEPAL Gestión Integral de los Recursos Naturales · La utilización inadecuada de los recursos naturales, y específicamente de los suelos, por el hombre, tanto en el