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TOGO

RAPPORT D'EVALUATION DES PROCEDURESDE PASSATION DES MARCHES AU TOGO

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JUIN 1997

Département Appui aux Opérations Techniques (AFTS3), Région AfriqueFrancesco Sarno

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ABREVIATIONS ET SIGLES

BAD Banque Africaine de DéveloppementAAAS Association d'Appui aux Activités de santé (ONG)CARE CARE-USACFD Caisse Française de DéveloppementCCM Commission Centrale des MarchésCECP Comité d'Etudes et Contrôle des ProjetsCNM Commission Nationale des MarchésCPAR Rapport d'Evaluation des Procédures de Passation des Marchés du PaysCPPR Revue du Portefeuille du PaysCPM Commission Préfectorale des MarchésCRM Commission Régionale des MarchésDNM Direction Nationale des MarchésFED Fonds Européen de DéveloppementPRE Programme de Redressement EconomiqueAES Activités Economiques et SectoriellesFAO Organisation des Nations Unies pour l'Alimentation et l'AgricultureGT Gouvernement togolaisGTZ Agence allemande de Coopération TechniqueAOI Appel d'offres internationalISO Organisation Internationale de NormalisationAOL Appel d'offres limitéAON Appel d'offres nationalMEF Ministère de l'Economie et des FinancesMENR Ministère de l'Education Nationale et de la RechercheMEQ Ministère de l'EquipementMEME Ministère de l'Equipement, des Mines et de l'EnergieMSP Ministère de la Santé publiqueMSEDZF Ministère des Sociétés d'Etat et du Développement de la Zone FrancheMSP Ministère de la Santé et de la PopulationMT Ministère TechniqueOCDI Organisation Charitas Development InternationalOD 93-006 Ordonnance N° 93-006 (Code de Passation des Marchés Publics)OMS Organisation Mondiale de la SantéOTP Office Togolais des PhosphatesPM Premier MinistrePMEN Petites et Moyennes Entreprises NationalesMR Mission RésidenteCRM Commission RégionalE des MarchésCAS Crédit d'Ajustement StructurelDSAO Document Standard d'Appel d'offresSCOP Sociétés Coopératives Ouvrières de ProductionSE Société d'EtatTGPH TogopharmaCBT Crédit de bons de trésorTDR Termes de Référence (destinés aux Consultants)

1

UNICEF Fonds des Nations Unies pour l'Enfance

Table des matières

PagePROJETS MIS EN EXECUTION ............................... ............................ 11. GENERALITES ET RE SUME ........................................................... 2

Données de base .......................................................... 21.1. Date du rapport: 15 mai 1997 ..................... ...................................... 21.2. Base du rapport .......................................................... 21.3. Acceptabilité du Système de Passation des Marchés au Togo (Résumé) .............. 21.4. Pratiques dominantes et/ou inacceptables pour le financement

de la Banque Mondiale ........................................................... 2Catégorie 1: Caractéristiques dominances ou inacceptables pourle financement de la Banque Mondiale ........................................................... 3

1.5. Actions préalablement menées ........................................................... 71.6. Liste des membres du personnel de la Banque connaissant bien le Togo

et les procédures de passation des marchés dans le pays .................... ................... 81.7. Prochaine mission d'évaluation des procédures de passation des marchés ........... 8

2. LOIS ET REGLEMENTATIONS EN MATIIERE DEPASSATION DES MARCHES ........................ ................................... 8

2.1. Liste des lois applicables .......................................................... 82.2. Champ d'application .......................................................... 10

3. PASSATION DES MARCHES DU SECTEUR PUBLIC ........................ 103.1. Organisation .......................................................... 103.1.1. Organisation actuelle .......................................................... 103.1.2. Organisation proposée .......................................................... 11

TABLEAU 1 : Limites d'autorité ........................................ .................. 12

3.2. Appel d'offres intemational et autres méthodes de passation des marchés ...... 143.2.1. Documents standard .......................................................... 163.2.2. Avis d'appel d'offres .......................................................... 163.2.3. Appel d'offres .......................................................... 163.2.4. Présélection .......................................................... 163.2.5. Dépouillement et évaluation des offres .......................................................... 173.2.6. Appel d'offres et garanties d'exécution du marché: avances .............. ............. 183.2.7. Adjudication du marché et procédures de ratification ...................... ................. 19

TABLEAU 2: Cycle de passation des marchés pour adjudicationdu marché et signature .......................................................... 20

3.2.8. Supervision et contrôle .......................................................... 213.2.9. Règlement du contrat .......................................................... 213.2.10. Révision des prix .......................................................... 213.2.11. Clauses des litiges .......................................................... 223.2.12. Conditions d'éligibilité .......................................................... 22

2

3.2.13. Industries locales de manufacture et de constmction ....................... ................. 23

3.2.14. Joint-ventures, sous-traitance ........................ .................................. 233.2.15. Préférences nationales .......................................................... 233.2.16. Entreprises para-publiques .......................................................... 233.2.17. Limites aux méthodes de passation des marchés ................................ .............. 24

TABLEAU 3: Exemple de limites aux appels d'offres intemationaux /appels d'offres nationaux / achats de marchandises ................................. 25

3.2.18. Tarifs etdroits .......................................................... 263.2.19. Restrictions à l'importation .......................................................... 263.2.20. Préférence nationale pour les biens .................................................... ...... 273.2.21. Préférence nationale pour les travaux .......................................................... 273.2.22. Groupes commerciaux régionaux ........................................ .................. 273.2.23. Importations/Exportations .......................................................... 283.2.24. Services de douanes .......................................................... 283.2.25. Inspection de préexpédition ...................... .................................... 293.2.26. Modalités de préexpédition ..................... ..................................... 293.2.27. Efficacité de préexpédition .......................................................... 29

3.3. Emploi de consultants .......................................................... 303.3.1. Listes restreintes .......................................................... 303.3.2. Procédure d'appel et évaluation des offres ........................................................ 303.3.3. Processus de négociation et d'octroi de contrat de services ............... ............... 313.3.4. Politique relative au recrutement et à l'éligibilité des

cabinets-conseils étrangers .......................................................... 313.3.5. Agences de consultation majoritaires et privées ................................... ............ 313.3.6. Documents standard .......................................................... 313.3.7. Politiques de paiements .......................................................... 31

3.4. Cofinancement et passation des marchés .......................................................... 32

4. PASSATION DES MARCHES DU SECTEUR PRIVE ................... .................. 344.1. Restrictions nationales sur la source des importations ......................... ................. 344.2. Pratiques commerciales des grands importateurs privés ..................... .................. 344.3. Résumé des procédures de passation des marchés du secteur privé ........... .......... 34

5. ASSISTANCE LIEE A LA PASSATION DES MARCHES ............... ............... 355.1. Assistance antérieure et actuelle ........................ : 355.2. Assistance requise .......................................................... 35

ANNEXE A: Caractéristiques inacceptables pour l'investissement etl'ajustement .......................................................... 36

ANNEXE B: Liste du matériel de référence .......................................................... 40ANNEXE C: Liste des personnes rencontrées au cours de la mission ............ ............. 41ANNEXE D: Passation des marchés : diagnostic et recommandations

(texte français) .......................................................... 44

1

PROJETS MIS EN EXECUTION(30 JUIN 1997)

Nom du projet Secteur Montant Entrée en Clôture MontantMillions USD vigueur non

décaissé

Réhabilitation hnfrastructure 130 septembre 88 juin 97 0,32des transports (AID 40)

Secteur du Agriculture 37,5 décembre 89 juin 97 0,0coton (AID 15)

PAIDB Pauvreté 6,7 décembre 89 décembre 0,09(AID 5) 97

Pré-Investisse- Gestion macro- 5,6 juillet 89 juin 97 0,97ment économique (AID 5)

Réhabilitation Energie 38,5 novembre 91 juin 98 5,63du secteur de (AID 15)l'électricité,Lomé

Formation Education 15,7 février 91 juin 98 2,82professionnelle (AID 9)

Développemt Développement 29 février 95 décembre 20,79de Lomé urbain (AID 37) 99

Gestion de Education 46,6 mars 96 juin 2001 29,74l'éducation (AID 37) l

Assistance Energie 6,1 octobre 93 juin 96Techique (AT) (AID 5,5)Service GénieCEB

Crédit Appui budgétaire 50 juin 96 décembre 18,01d'ajustement (AID 50) 97

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1. GENERALITES ET RESUIME

Données de base

La République Togolaise est un petit pays de 57.000 km2 dressé sur un littoral de 50 km enAfrique occidentale, limité à l'Ouest par le Ghana, à l'Est par le Bénin et au Nord par le BurkinaFaso. Le Togo compte une population de 4 millions d'habitants avec un taux de croissanceannuelle de 3,2%. Le PNB par tête est estimé à 340 $EU en 1995. Un réseau routier biendéveloppé relie Lomé, la capitale et principal port du pays au Burkina Faso, pays voisin enclavé.La langue officielle est le français, mais l'ewe et le kabyè sont également très parlés.

1.1 Date du rapport: 15 mai 1997

1.2 Base du rapport

Le rapport s'appuie sur les conclusions de Monsieur F. P. Sarno, Spécialiste Principal de la Banquepour les Passations de Marchés, qui a effectué une mission au Togo en février et mai 1997. Lerapport intègre les contributions de lEquipe du Togo, de la Mission Résidente à Lomé, et d'autresstaff de la Banque et a été peaufiné par M. J. J. Raoul, Conseiller Régional des Passations deMarchés, et Mlle F. Bentchikou, Conseiller juridique, LOAAF. La liste des documents utilisés lorsde l'élaboration du présent rapport se trouve en Annexe B et celle des personnes rencontrées setrouve en Annexe C.

1.3 Acceptabilité du Système de Passation des Marchés du Pays (Sommaire)

Le Togo présente un bilan peu satisfaisant en matière d'exécution des projets pour un certainnombre de raisons étudiées dans le rapport sur l'évaluation des procédures de passation desmarchés dans le pays. Un certain nombre de pratiques de passation de marchés inacceptables ouinappropriées sont décrites dans la section 1.4 ci-dessous et ont été abordées lors des récentesdiscussions intervenues dans le cadre de la Revue du Portefeuille du Pays avec le gouvernementtogolais en mai 1997. Ces discussions entraient dans le cadre d'une réforme des procédures depassation des marchés actuellement en cours. Les détails des sujets essentiels se trouvent égalementen Annexe B (Acceptabilité des pratiques d'appels d'offres internationaux et nationaux) et enAnnexe D (Recommandations de la Commission des Marchés) du rapport d'évaluation desprocédures de passation des marchés au Togo.

1.4 Pratiques dominantes et/ou inacceptables pour le financement de la Banque

Structurelles et institutionnelles* Code et pratiques inadéquates de passation des marchés* Composition de la CNMet des autres organisations de passation des marchés* Seuils monétaires et d?autorité inadéquats* Nombre excessif de signatures pour les contrats

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Pour la passation des marchés de biens et de travaux* Publicité par le truchement du "Development Business "pas souventfaite* Méthodes inacceptables de passation des marchés (articles 59-82)* Cautionnement préalables pas souvent requis (article 102)

Dépouillement à huis clos (article 75)* Dépouillement n'intervient pas toujours le même jour* Utilisationfréquente de système de notes au point dans l'évaluation des offres* Garantie d'exécution tropfaible* Clauses inadéquates de règlement des litiges* Sous-traitance obligatoire pour les nationaux togolais* Recours à une liste restreinte (article 190) d'entrepreneurs* Restrictions imposées aux compagnies étrangères* Erreurs de définition dans la loi sur la pré-expédition* Formules de révision des prix pour les contrats de travaux publics* Formule inadéquate de dommages-intérêts préalablementfixés par les partiesv Compagnies nationales et étrangères mises sur liste noire

Retard des paiements en raison de l'absence de fonds de contrepartieInefficacité des douanes et de la pré-expédition

Pour le consultantméthode d'élaboration des listes restreintescritères d'évaluation déséquilibrésmanque de fonds de contrepartie, retards de paiementpaiement retardé en raison du manque de fonds de contrepartie

Pour l'Appel d'Offres national seulementIUtilisation des préférences locales aux groupes nationauxExonérations et dérogationsfréquentes au code de passation des marchés

* Utilisation insuffisante des contrats standard nationaux* Utilisation insuffisante des manuels de procédures

CATEGORIE 1: CARACTERISTIQUES DOMINANTES OU INACCEPTABLES POURLE FINANCEMENT DE LA BANQUE MONDIALE

A/1 Code de passation des marchés

L'actuel Code de passation des marchés pris par décret N° 92-006 en août 1993 a été à peine enapplication depuis sa signature. Le code est un document complexe, flou et comporte plusieursprafiques restrictives. En 1996, à la suite d'une étude sur les retards des procédures de passationdes marchés, financée par la Banque, le gouvernement a proposé une réforme du code depassation des marchés en vue de simplifier les procédures d'approbation et de clarifier les missionsdesprincipales agences chargées de la passation des marchés publics.

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Action requise:Un code nouveau et efficient de passation des marchés doit être élaboré sur la base de procéduresmodernes, transparentes, applicables, et doit être publié ensemble avec les décrets d'applicationnécessaires fixant les seuils monétaires actualisés des autorités aux niveaux central, régional etpréfectoral. La Banque est disposée à aider à l'élaboration du nouveau code et à sa vulgarisationauprès des Nvinistères concernés et auprès du secteur privé. Plusieurs recommandations contenuesdans le rapport d&évaluation des procédures de passation des marchés, reprises dans la Revue duPortefeuille du Pays de mai 1997 (voir Annexe D), seront probablement incorporées dans lenouveau code. (Une Assistance Technique -AT- pour la rédaction du nouveau code de passationdes marchés est requise)

A/2 Dépouillement à huis clos

L'Article 75 du Code de 1993 dispose que "le dépouillement ne se fait pas en public : lessoumissionnaires ne sont pas autorisés à y prendre part". En outre, même le procès-verbal de laséance de dépouillement reste secret et n'est pas communiqué aux soumissionnaires. Bien que cettepratique ne soit pas autorisée dans le cadre des projetsfinancés par la Banque, cela pourrait êtrepratiqué dans certains contrats d'appel d'offres nationaux non soumis à une étude préalable.

Action requise:La pratique doit être supprimée puisqu'elle constitue une entrave à la transparence du processusd'appel d'offres. La question doit être abordée dans les accords de crédits et les documents denégociations.

A/3 Retards dans le dépouillement des offres

Les directives de passation des marchés de la Banque stipulent que les offres doivent être ouvertesà la même heure de clôture de l'appel d'offres ou aussitôt après. Au Togo, le dépouillement desoffres de passation des marchés publics estfait avec des retards de 3 à 8 jours pour les contrats debiens et travaux. Cela est inacceptable dans le cadre des contratsfinancéspar la Banque et devraitégalement disparaître comme pratique locale.

Action requise:Les retards dans le dépouillement sont inacceptables dans le cadre des directives de la Banque. Desinstructions spécifiques doivent être incluses dans le CA et dans les documents du projet. Lesresponsables des équipes de travail (Task Teams Leaders) doivent être vigilants et s'opposer à unetelle pratique.

A/4 Retards dans la signature des contrats

Au Togo, ilfaut en moyenne 7 à 10 mois avant la signature des contrats. Cela est dû à la lourdeurdu processus d'étude et de contrôle qui demande du temps et implique plusieurs ministères

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(Enseignement technique, Economie, Finances, Plan) en plus de la Primature, le CECP et laCNM

Action requise:Le mécanisme d'étude actuel doit être simplifié et certaines études doivent soit être annulées, soiteffectuées sur une base post-étude, selon le contenu de la réforme de passation des marchésproposée dans la Revue du Portefeuille du Pays de mai 1997. En outre, les offres doivent incluredes formules d'ajustement des prix destinées à compenser ces retards.

A/5 Règlement des litiges

Au Togo, le règlement des litiges est un processus lent, lourd et particulièrement inéquitable pourles entrepreneurs. Il est assuré par un comité de six membres. Le Comité est présidé par lesecrétaire permanent de la CNM En raison de la composition du comité et des réglementations,les plaintes déposées ont peu de chances d'aboutir. En outre, faute pour le comité d'arriver à unedécision, leurs plaintes sont defacto rejetées.

Action requise:Le processus actuel de règlement des litiges ne doit pas être utilisé dans le cadre des contrats surappel d'offres international financés par la Banque et des références précises doivent être faitesdans le C.A. et les documents du projet. Les méthodes décrites dans le SBD doivent être utilisées.Le nouveau code de passation des marchés doit inclure les règles devant permettre un arbitrageplus transparent et efficace dans les litiges portant sur les marchés locaux.

A/6 Liste restreinte des entrepreneurs

Le code de passation des marchés de 1993 et les décrets nouvellement signés par le gouvernementtogolais autorisent l'utilisation de listes restreintes dans le cadre des marchés locaux à octroyer sur'Adjudication" (marchés inscrits au budget) et sur "Concurrence". L'élaboration de la liste estsubjective, et pourrait exclure des entrepreneurs et fournisseurs bien qualifiés qui, à maintesreprises se sont plaints auprès de la Banque.

Action requise:La liste restreinte d'entrepreneurs et de fournisseurs ne doit pas être utilisée dans le cadre descontrats sur appel d'offres financés par la Banque ; elle doit être plutôt remplacée par uneprocédure de présélection ou de post-sélection. S'agissant des contrats d'appel d'offres national,l'identification des entrepreneurs à partir du document officiel du Registre du Commerce peut êtreacceptable à condition que cela soit basé sur des critères techniques et financiers fiables. LaBanque pourra aider le Ministère de l'Equipement et l'association des entrepreneurs à élaborer etactualiser la classification fornelle des entreprises nationales.

A/7 Préférence accordée aux entreprises nationales

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Dans le cadre du présent code (articles 37-40 et 48-50) des préférences sont accordées auxentreprises nationales dans l'évaluation des off res de marchés nationaux. La préférence est souventaccordée aux différentes catégories d'entreprises telles que les 'petites et moyennes entreprises" oules "coopératives deproduction " suivant des pourcentages variables et directives déroutantes.

Action requise:Les préférences, telles que présentement appliquées, dans l'appel d'offres national ou autresméthodes de passation des marchés, ne doivent pas être utilisées dans le cadre des contrats financéspar la Banque. Puisque les préférences sont obsolètes, déroutantes et rarement appliquées, ilvaudrait mieux les supprimer dans le code.

A/8 Restrictions aux sociétés étrangères

Le code actuel (article 50) prévoit plusieurs restrictions pour les entreprises étrangères qui sontautomatiquement exclues des contrats de budgetfixé étant entendu que la réglementation nationaleles limitent aux PME. En outre, au cas où une société étrangère se voit adjugée un marché public,celle-ci a l'obligation de sous-traiter 30% au moins du marché à des entreprises locales.

Action requise:De telles restrictions ne doivent pas être autorisées dans le cadre des marchés financés par laBanque bien que les firmes étrangères peuvent être encouragées à avoir des joint-ventures ou sous-traiter avec les firmes nationales, et dans le cadre de l'évaluation des consultants, un pourcentagedoit être fixé pour l'utilisation du personnel local.

A/9 Dommages-intérêts préalablement fixés par les parties

S'agissant des autres réglementations relatives aux garanties d'offres et d'exécution, avances,comptes, etc., les articles 145-155 du code relatifs aux retards dans l'exécution des travaux, sontcomplexes, subjectifs et comportent plusieurs exceptions.

Action requise:Le code doit être simplifié et les exceptions réduites ou supprimées. Le montant maximum desdommages-intérêts préalablement fixés et payables par une firme doit être d'environ 10% et doitêtre régulièrement appliqué. (Il est actuellement de 5%, avec les exceptions fréquentes très floues.)

A/10 Listes noires

Dans le cadre des dispositions actuelles (article 35), des firmes nationales et des personnesphysiques peuvent être inscrites sur des listes noires et régulièrement exclues de la "liste restreinte "pour plusieurs raisons telles que retards, non-respect des règles et instructions des superviseurssans possibilité de recours à l'arbitrage.

Action requise:

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L'inscription des sociétés sur des listes noires ne doit pas être autorisée dans le cadre des marchésfinancés par la Banque. En outre, l'utilisation d'une liste restreinte dans les contrats d'appel d'offresnational, ne doit pas être autorisée mais plutôt remplacée par un appel à la concurrence.

A/il Révision des prix

Au Togo, la révision des prix n'est pas encouragée et des formules de révision des prix ne sontutilisées que pour des travaux publics excédant 24 mois. De plus, les données fournies par l'Institutdes Statistiques sont incomplètes et non actualisées.

Action requiseLes formules de révision des prix doivent être incluses dans les dossiers d'offres utilisés sur tous lescontrats dépassant 12 mois. De la même manière, le prix de l'offre pour les travaux publics doitêtre réajustée au début des travaux en raison des longs retards (7-10 mois) accusés avant lasignature des contrats.

A/12 Inspection de pré-expédition

La coordination entre les douanes et la société d'inspection de pré-expédition ne fonctionne pasbien, et les biens fréquemment importés par la "Zone franche" du port de Lomé et les frontièresterrestres échappent à tout contrôle. Les importateurs blâment la société de pré-expédition pour lesretards injustifiés observés au niveau de l'inspection et de la livraison. Les importations de biensfinancées par la Banque sont généralement exemptes du contrôle de qualité et de quantité, ce quiaugmente les risques courus par l'Emprunteur.

Action requise:Le coût-efficacité de l'inspection de pré-expédition et ses limites actuelles doivent être évaluées.Les biens importés grâce à un financement de la Banque NE doivent pas être exempts descontrôles de qualité et de quantité.

A113 Liste restreinte de consultants

Au Togo, ily a une tendance à répartir les tâches en plusieurs tâches mineures afin d'échapper auxréglementations locales en matière de publicité ou d'établissement de listes restreintes deconsultants, pour attribuer le marché sur la base d'une source unique. Les listes restreintes dans lecadre des marchésfinancés par la Banque sont répétitives et incluent les mêmesfirmes.

Action requise:Les nouvelles directives de la Banque concernant la publicité, la préparation et l'utilisation deslistes restreintes doivent être appliquées. Le morcellement des grandes tâches en petites études doitêtre découragé.

1.5 Actions préalablement menées

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La Banque a réalisé la première évaluation sur les procédures de passation des marchés du pays enmai 1985. En 1996, la Direction des Travaux Publics (Ministère de l'Equipement, des Mines et del'Energie), dans le cadre d'un projet financé par la Banque, a mené une étude en vue d'identifier lescauses des retards dans la passation des marchés publics.

1.6 Liste des membres du personnel de la Banque familiers avec le Togo et son systèmede passation des marchés

M. Francesco Sarno (Passation des marchés)Mme Asha Ayoung (Passation des marchés)M. Hédi Larbi (Transport)M. Richard Verspyck (Infrastüuctures)

1.7 Prochaine mission d'évaluation des procédures de passation des marchés

La prochaine mission d'évaluation des procédures de passation des marchés du pays devra êtreeffectuée dans cinq ans à compter de la date du présent rapport. Cependant, elle pourrait avoir lieuplus tôt si des changements importants intervenaient dans les lois et réglementations, ou procéduresdu pays affectant le statut du présent rapport d'évaluation des procédures de passation des marchésau Togo.

2. LOIS ET REGLEMENTATIONS SUR LA PASSATION DES MARCHES

2.1 Liste des lois applicables:

Passation des marchés publics:* Ordonnance N° 93-006/Ministère du Plan, Code de Passation des Marchés de 1993

* Décret 94-039/PR, Limites d'appel d'offres de travaux, de biens de juin 1994

* Directives du Secrétariat du MEETPT N° 96-0744 du 23 mai 1996 sur les limites à certainescatégories de travaux.

* Décret N° 97-003/PR sur les Limites budgétaires du projet du secteur des transports (abrogationdu décret 94-039)

* Arrêté 001/MPAT/CAB, Délégation de signatures de contrats dans le secteur des transports de1997 (MPAT)

* Arrêté 013/MEF/CAB, Délégation de signatures de contrats dans le secteur des tansports de1997 (MEF)

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* Décret N° 57/115 de septembre 1957 relatif à la passation des marchés publics non soumis audroit commercial

* Décret N'90/175, octobre 1990 (limites de la passation des marchés)

* Décret 88-147/PR de septembre 1988 portant création de la commission nationale dequalification et de classification des entreprises de bâtiment et de travaux publics (CNQCE-BTP)

* Arrêté 002/MEPT/DB relatif à l'Approbation du règlement intérieur de la CNQCE-BTP

Secteur de la santé* Ministère de la Santé, arrêté N° 258/96 portant création d'une unité et autorisation de

distribution des médicaments et consommables essentiels (TOGOPHARMA)

O Ordonnance N0 91-01 de janvier 1991 autorisant le Ministère de la Santé publique à lancer unappel d'offres international de médicaments et d'équipements

• Ordonnance N° 91-05 d'août 1991 supprimant le monopole national de Togophanna

- Projet de statut de la Centrale d'Achat de médicaments essentiels génériques (CAMEG-TOGO)

Douanes et pré-expéditionO Décret N0 94-088/PR de décembre 1994 sur l'institution du contrôle des importations

O Ordonnance N0 93/005 du 28 juillet 1993

* Modifications du Code Général des Impôts pour la gestion 1993

* Procédures de dédouanement, Ministère du Commerce et Finances, Administration des douanes

* Circulaire N0 048/MEF relatif à l'application du régime fiscal de l'utilisation du droit commundans la passation des marchés financés par les fonds étrangers

* Décret interministériel N0 25 MIC/MEF sur l'import-export de novembre 1996 - Délivrance delicence d'importateur/exportateur

* Contrat de mars 1994 entre le gouvemement togolais et COTECNA INSPECTION S.A.

* Décret d'application N0 001/MEF/MCPT de janvier 1995 relatif au décret N0 94-008

* Note de service N0 030/AD/DG d'octobre 1996 sur l'évasion des contrôles de pré-expédition

il

Sociétés d'Etat* Loi N° 90/26 de décembre 1990 sur l'Etat institutionnel etjuridique des entreprises publiques

* Décret d'application N° 91/197 d'août 1991 portant réformne des entreprises publiques

Privatisation* Ordonnance N° 94-002 sur la privatisation au Togo

* Décret N° 94-038/PR relatif à l'application de la loi sur la privatisation

2.2 Champ d'application

Le Togo est un pays unitaire et les lois nationales s'appliquent à l'ensemble du territoire. Le code depassation des marchés publics de 1993, publié sous forme d'Ordonnance N° 93-006, s'applique àtous les marchés contractés auprès d'une entité publique telle que les gouvernements central etlocal.

3. PASSATION DES MARCHES DU SECTEUR PUBLIC

3.1 Organisation

Les structures organisationnelles actuelles et celles proposées sont décrites ici dans le but defoumir des informations complètes sur l'état actuel du système de passation des marchés publics auTogo. De nouvelles entités décentralisées sont proposées en remplacement des organisationsactuelles de passation des marchés publics, fortement centralisées.

3.1.1 Organisation actuelle

A la date d'élaboration du rapport, les activités de passation des marchés publics sont concentrées àLomé. Les principales autorités sont:

La Commission Nationale des Marchés (CNM)Créée en 1993, la CNM est composée de 14 membres provenant des différents ministères etagences (Primature, MEF, TP, Plan, Commerce, Sociétés d'Etat, Chambre du Commerce). Leprésident et le secrétaire de la CNM sont nommés par le Premier Ministre. La CNM a pour tâchesde vérifier la conformité des soumissions aux réglementations publiques, d'évaluer les offres etémettre des avis sur toute question importante concernant la passation des marchés publics. LaCNM se réunit une fois par semaine et est tenue de faire ses recommandations dans les dix jourssuivants.

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Comité d'études et de contrôle des projets de marchés (CECP)Le Comité d'études et de contrôle des projets de marchés est composé de 7-8 membres provenantdu MEF, des TP et de la CNM; il est présidé par le Directeur du Plan et a pour tâche de vérifierles décisions prises par la CNM en matière d'attribution de marchés.

Commission de Constatation et Officialisation des prix (CCOP)La Commission de vérification des prix (CCOP), est composée de 9-10 membres, représentants duMinistère des Travaux publics (président), du Bureau des statistiques, du Ministère du Commerce,de la Chambre du Commerce et du secteur privé ("Syndicat des Entrepreneurs"). La CCOPcontrôle à intervalles mensuels les prix actuels portant sur les formules de variation des prixapplicables aux marchés publics. La CCOP se réunit habituellement une fois par mois pourdélibérer. Leurs recommandations sont publiées dans le Journal Officiel.

3.1.2 Proposition d'organisation

A la suite du Rapport sur la Performance du Portefeuille du Pays de mai 1996, une nouvelleorganisation décentralisée a été proposée pour la passation des marchés publics au Togo. Lanouvelle organisation devrait être opérationnelle vers la fin de 1997, ainsi qu'un nouveau code surla passation des marchés et de nouveaux seuils monétaires et d'autorité. Pour plus de détails sur laréforme voir le rapport "CPPR -Réforme de passation des marchés" en Annexe D.

Propositions d'institutions de passation des marchés publics(a) Direction Nationale des Marchés (DNM)(b) Commission Centrale des Marchés (CCM)(c) Commissions Régionales des Marchés (CRM)(d) Commissions Préfectorales des Marchés (CPM)(e) Cellules des Marchés

DIRECTION NATIONALE DES MARCHES (DNM)La nouvelle organisation, sise dans les locaux de la Primature, disposera de quatre unités (passationdes marchés; juridique; fiscal; contrôle). La DNM assure les fonctions de l'ancien CECP, du"Comité d'Etudes Fiscales" et du CCOP. La DNM coordonnera toutes les actions du gouvernementtogolais en matière de passation des marchés publics et superviser les commissions des marchés dupays.

COMMISSION CENTRALE DES MARCHES (CCM)La CCM jouera le rôle d'organe central de passation des marchés chargé de l'étude et del'attribution des marchés publics au niveau national en coordination avec les Ministères techniques.La CCM pourrait avoir jusqu'à 13 membres dont 5 permanents et 2 non permanents, et dirigée parun président et un secrétaire.(N.B.: La Banque a recommandé au gouvernement togolais de réduire le nombre des membresformant la CCA"J

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COMMISSIONS REGIONALES DES MARCHES (CRM)Les CRM proposées sont des organes opérant au niveau régional dans des seuils budgétairesdéterminées au préalable. Elles peuvent inclure quatre membres permanents et deux membres nonpermanents des ministères techniques. Ils seraient assistés par la DNM de. Lomé dans des casparticuliers.

COMMISSIONS PREFECTORALES DES MARCHES (CPM)Les nouveaux comités préfectoraux d'appel d'offres permettront plus de décentralisation active versles préfectures éloignées de la capitale du pays. Cinq responsables locaux agiront en qualité demembres permanents, assistés par un représentant du Ministère technique compétent.

CELLULES DES MARCHESLes cellules sont des unités de passation des marchés au sein des Ministères techniques. Elless'occuperont de la préparation des dossiers d'appel d'offres, des cahiers de charge et des ternes deréférence de la publicité et du lancement des appels d'offres ; elles participeront aux séances de laDNM, en qualité de représentant des ministères compétents et au suivi des procéduresd'approbation des marchés. Les "cellules" superviseront également l'exécution des contrats et desréclamations contractuelles. Elles pourraient être composées de quatre spécialistes techniques ouplus, y compris un expert juridique.

TABLEAU 1- Limites d'autorité

N.B: Directeur du projet (DP), Ivinistère Technique, Ivinistère de lEconomie et Finances (MEF),Ministère du Plan et l'Administration territoriale (MPAT); Premier Ministre (PAf)

Montant Méthode de Autorisation Type de Décision Signatur Approbation(Afil CFA) passation préalable contrat d'attribu- e

l ~~~des marchés tionl

BIENS

<20 Commandes Non Factures, Directeur DPdirectes bon de du projet ATl

commande (DP)

>20<50 Appel Non Soumissions A.T DP AITd'offre slimité

<50 Appel Non Soumissions CNM DP, AT MEFoud'offres MPATouvert

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Tableau 1 (suite)

TRA VA UX

<20 Commandes Non Factures Directeur DP DPdirectes de projet

>20<100 Appel Non Soumissions Ministère MEFd'offres MPATlimité (listerestreinte)

>100<500 Appel Non Soumissions CNM MEFTravaux d'offres MPATd'entretien ouvert

>250<500 Appel Oui (MEF Soumissions Ministère MvEFNouveaux d'offres ou MPAT) MPATtravaux limité (liste

restreinte

>500 Appel Oui (PM) Soumissions CNM DP, MT, PM(environ d'offres MEF ou>1 Mil ouvert MPAT$EU) _ _ _ _

CYCLE DE PASSATION DES MARCHES (tel que proposé par le gouvernement togolais,1996)NB: Lors de la Revue du Portefeuille du Pays en mai 1997, la Banque a proposé davantage desimplification des procédures de préparation-évaluation des offres.

Préparation et évaluation des offres

MT Prépare les projets de dossiers d'offres/Termes de référencesMT Envoie les projets de dossiers/Tennes de référence à la DNM pour supervision & conseilsDNM Etudie les dossiers, foumit des éclaircissements, amende les dossiersDNM Retoume les dossiers au Ministère TechniqueMT' Amende les dossiers sur la base des observations de la DNMMT' Vend les dossiers aux soumissionnaires potentielsSoumissionnaire Prépare les offresSoumissionnaire Soumet les offres à la CNMCCM Procède au dépouillement des offresCCM Transmet les offres au Ministère TechniqueMT' Procède à l'évaluation des offres

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MT Fixe l'offre provisoire la plus faibleMT Transmet le rapport d'évaluation et sollicite la non-objection (dans le cas d'un financement

de la Banque/autres bailleurs de fonds)BM Etudie la proposition de l'emprunteurBM Donne son approbation ou des conseils sur l'évaluation du rapportMT Rédige et soumet les résultats de l'évaluation à la CNMCCM Etudie le rapport d'évaluation et confirme/détermine l'adjudicationCCM Informe le soumissionnaire gagnant MT / DFCEP I Contrôleur / DGTCPCCM Retoume la documentation au Ministère technique

Signature des contratsMT Prépare le contratMT Soumet le contrat à la DNM pour signatureDNM Etudie le contrat pour s'assurer de son exhaustivitéDNM Signe le contratDNM Prépare la "fiche navette" du contratDNM Transmet le contrat et la "fiche navette" au MPAT ou MEFMEF Etudie la documentation et la "fiche navette"MEF Remplit la fiche navetteMEF Signe la contrat et la fiche navette et les envoie au PM ou au MTMT Transmet une copie du contrat signé au soumissionnaireMT Renvoie la fiche navette à la DNM pour étude de procéduresMEF Signe le contrat et la fiche navette et l'envoie au PM ou au MT

3.2 Appel d'Offres international et autres Méthodes de Passation des Marchés

Le Code N° 93-006 relatif à la Passation des Marchés Publics décrit trois principales méthodes depassation marchés:(a) par adjudication ouverte, fermée et restreinte,(b) par concurrence (Appel d'offres), et(c) par négociations.Les trois méthodes, et leurs variations, sont décrites ci-dessous.

A. PASSATION DES MARCHES PAR ADJUDICATION

Cette méthode n'est pas utilisée pour les contrats financés par la Banque et est basée sur un coûtbudgétaire au-delà duquel toutes les offres seront rejetées. Le coût est gardé secret jusqu'à cequ'une attribution soit faite. Les contrats par Adjudication sont soit "ouverts" ou "restreints". Toussont sujets aux conditions suivantes:(a) date de lancement de l'avis d'appel d'offres(b) attribution obligatoire même si une seule offre favorable est reçue(c) attribution à l'offre la plus faible conforme aux termes de l'appel d'offres.

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Adjudication OuverteEn cas d'Adjudication Ouverte, les offres sont soumises à la CNM sous une double enveloppe:l'enveloppe exteme contient les informations sur la capacité du soumissionnaire et la conformitéavec le cahier des charges. L'enveloppe interne contient l'offre financière. Seuls les offres dessoumissionnaires s'étant conformés au cahier des charges seront ouvertes et les coûts des offresrendus publics. Le contrat est accordé au soumissionnaire méritant qui a fait la meilleure offreinférieure au coût budgétaire, qui est finalement rendu public. Au cas où il n'y pas d'offresinférieures au coût maximum, le CNM peut reprendre le processus d'appel d'offres.

Adjudication restreinteUn processus à deux étapes est nécessaire. A la première étape, les offres sont revues pour leurscapacités technique et fmancier. Seuls les soumissionnaires conformes peuvent faire des offres à laseconde étape. Dans certains cas, les offres sont limitées à un nombre prédéterminé. Si lessoumissionnaires sont trop nombreux, leur nombre est réduit par loterie.

B. MARCHES D'APPEL D'OFFRES

Dans le Marché d'appel d'offres, il n'y a en principe aucune limitation de prix et le contrat estaccordé au moins-disant. Le Marché d'appel d'offre est soit "ouvert" à tous les soumissionnaires ou"restreint" (liste restreinte). En cas de marché restreint, peuvent participer seuls lessoumissionnaires qui ont été sélectionnés par l'agence responsable de l'appel d'offres. Les offressont soumises sous double pli fermé, avec une offre de prix séparée et la documentation technique.Les offres sont ouvertes par le CNM à huis clos et le contrat accordé au moins-disant pourl'Emprunteur. Il n'y a dans le code (article 75) aucune indication que d'autres facteurs autres que lesprix qui ont servi à l'évaluation.

Appel d'Offres Avec ConcoursC'est le cas particulier du Marché d'Appel d'Offres utilisé surtout pour les travaux de valeurarchitecturale dont le budget est préfixé. Les soumissions sont faites pour la conception, ou pourl'exécution d'une conception précédemment réalisée, ou pour les deux. Les propositions dessoumissionnaires peuvent être modifiées par la commission d'évaluation. Il n'y pas d'ouverture etde lecture du prix en public, cependant les détails de la soumission sont enregistrés et annoncé à lafin.

C. PASSATION DE MARCHE PAR NEGOCIATIONDans des circonstances particulières, les contrats peuvent être accordés par négociations. Le décret(article 81) mentionne 11 cas dans lesquels les négociations peuvent être entreprises avec plus d'unsoumissionnaire, et trois cas dans lesquels la négociation peut être entreprise sur la base d'unesource unique (article 82). Les onze cas avec plus d'un participant comprennent les contrats telsque la recherche, les travaux militaires et les services connexes; les travaux urgents et de secours;le recours à des fabricants spécialisés, etc. Les négociations avec des sources uniques sont utilisées

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en cas de prorogation de contrats ; les achats de propriétés et les cessions sujets aux droits d'auteurset licences, et lorsqu'il n'y a qu'un seul soumissionnaire capable d'exécuter les travaux ou services.

D. AUTRES METHODESLes articles 199-210 du code de passation de marchés font état de formes complémentaires depassation de marchés dans "les cas spéciaux" surtout la construction et le génie civil au-delà desseuils déterminés par le MEF. Cette méthode de passation de marché est clairement restrictive etmanque de transparence. Le processus n'est pas compétitif et le nom de l'entrepreneur/fournisseurest rendu public seulement 30 jours après l'attribution du contrat.

3.2.1 Documents standards

Le code de passation de marchés de 1993 dispose que la CNM devrait publier les conditionsgénérales et administratives des procédures de passation des marchés publics. Les agences desministères concernés devraient préparer les conditions particulières et les cahiers des charges. Pourde gros contrats, les documents standards sont inspirés des DSAO (Documents Standards d'Appeld'Offres) de la Banque ou de modèles utilisés par d'autres bailleurs de fonds. Pour de petits travauxpublics, les contrats standards du MOEQ sont utilisés pour la réhabilitation des routes ou des pistesrurales. Les contrats gérés par AGETUR sont basés sur des contrats standards simplifiés,précédemment revus par la Banque. Les cessions de consultation financées par la Banque sontbasées sur les Contrats Standards de la Banque. Les MOFP utilisent les contrats modèles simplifiéspour les cessions de consultation locale.

3.2.2. Avis d'appel d'offres

Les contrats de passation de marché publics sont régulièrement publiés dans le quotidien " TogoPresse", et dans d'autres presses locales. Le délai type de soumission des offres est de quatresemaines à compter de la date de sa demière insertion dans le Journal Officiel, mais il est plus longpour des projets plus complexes, surtout si des entrepreneurs internationaux sont censés yparticiper. En cas de concurrence "restreinte", un délai type de préparation est de 21 jours, réduite à15 en cas d'urgence.

3.2.3 Appel d'offres

L'avis est conforme à un modèle établi par décret du Ministère des Travaux Publics et comporte,au minimum, les informations suivantes: l'objet du contrat, les informations sur le lieu et lesméthodes d'obtention des documents de l'offre, la date et le lieu du dépouillement, la période devalidité de l'offre, les conditions minima de l'offre. Un délai minimum de 30 jours est accordé pourla préparation de l'offre, mais 15 jours pourraient être utilisés en cas d'urgence.

3.2.4 Présélection

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La présélection, telle que définie dans les directives de la Banque, n'est pas habituellement utiliséeau Togo, sauf pour les contrats de travaux publics sur appel d'offres international financés par laBanque et, parfois, pour les travaux urbains à forte intensité de main-d'oeuvre, gérés parAGETUR. Les deux méthodes suivantes sont utilisées de préférence au Togo:

Enregistrement des entrepreneursDans le cadre des contrats locaux, les entrepreneurs peuvent être sélectionnés sur la base des listespréparées trimestriellement par un "Comité de Qualification" inter-ministériel. Environ 190sociétés nationales, dont 15 relativement importantes, sont listées sous quatre catégories principalessuivant la capacité financière, la capacité technique, l'expérience passée et les salaires des ouvriers.

Catégorie A> 300 millions de FCFA, actualisés en 1996 à > 450 millions de FCFA (moins de 1million de $US).

Catégorie B jusqu'à 300 millions de FCFA, actualisés jusqu'à 450 millions de FCFA.

Catégorie C (3 sous-catégories Cl à C3) de 15 à 75 millions de FCFA.

Catégorie D jusqu'à 15 millions de FCFA.

Remarque: Les listes et les seuils budgétaires doivent être améliorés et actualisés davantage pourprendre en compte la spécialisation des entrepreneurs et refléter les conditions et montantscontractuels actuels.

"Liste restreinte"La liste restreinte décrite dans les articles 67 et 77 du code de 1993, n'est pas à vrai dire uneprésélection et s'apparente à la définition que donne la Banque d'une AOL. C'est une méthodeproposée pour les contrats de travaux publics d'une valeur comprise entre 100 et 500 millions deFCFA et de biens d'une valeur comprise entre 20 et 50 millions; cette méthode est très subjectiveet abusivement utilisée. Elle ne devrait pas être utilisée pour les contrats financés par la Banquelorsque la pré ou la post-sélection s'y prêtent mieux, du moins tant qu'une liste fiabled'entrepreneurs ne sera pas disponible dans le pays.

3.2.5 Dépouillement des offres et évaluation.

Soumission des offresDans le cadre des contrats financés par la Banque, la soumission des offres suit les procéduresénumérées dans les SBD. Cependant, dans le cadre des contrats locaux, les offres doivent êtreenvoyées par courrier recommandé. Les offres reçues sont enregistrées dans un registre spécialjusqu'au dépouillement. Les offres se présentent sous la forme d'une "enveloppe double" avec lesdonnées techniques pour la sélection dans l'enveloppe externe et les offres de prix dans l'enveloppeinterne.

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Dépouillement des offres et évaluationLes offres pour contrats AOI sont généralement ouvertes immédiatement après la date butoir desoumission des offres. Cela n'est pas toujours le cas avec les contrats AON qui sont ouvertes par laCNM dans les 48 heures ou plus à compter de la clôture suivant des procédures non conformes auxdirectives de la Banque. Différentes procédures sont suivies pour les contrats locaux en fonction dela méthode de passation de marché utilisées comme suit:

dans le cadre des contrats par "adjudication ouverte", l'enveloppe exteme est ouverte en public et ladocumentation lue à haute voix. Les membres de la CNM se retirent ensuite en session privée etétablissent la liste des soumissionnaires répondant aux critères. Ensuite, la liste est lue en publicensemble avec les offres de prix. Le prix du budget jusque là tenue "secrète" est alors révélé;

dans le "marché d'appel d'offres" (offre par concurrence), les offres NE SONT PAS ouvertes enpublic et la CNM NE REVELE PAS aux soumissionnaires le procès-verbal du dépouillement desoffres. La CNM a la latitude de "choisir librement les offres qu'elle considère les plusintéressantes" et/ou de solliciter de nouvelles offres de la part des sociétés retenues. De plus, lescritères d'évaluation ne sont pas définies en des termes quantitatifs et monétaires précis, etl'évaluation peut donner des résultats subjectifs.

Remarque: Les procédures d'adjudication et d'offres par concurrence ne sont pas transparentes;elles doivent être exclues des contratsfinancés par la Banque même pour les contrats AON.

3.2.6 Cautionnement et garanties de bonne exécution; avances

Cautionnement provisoireLe code de passation de marché de 1993, articles 102-124, ne fait pas mention du cautionnementprovisoire. Cependant, il décrit plusieurs types de garanties, surtout en matière d'exécution, devantêtre utilisées dans la passation des marchés publics (voir ci-dessous). Dans le cadre des contratsfinancés par la Banque, des cautionnements provisoires de 2-3% du montant du contrat sontexigibles.

Caution de bonne fin : elle est inconditionnelle et varie entre 3 (dans le cas de contrats locaux et decertains contrats AON) et 10 pour cent (dans le cas des AOI et de la plupart des contrats financéspar la Banque) du montant du contrat.

Remarque: lafaible garantie de performance exigée pour les contrats locaux peut ne pas protégersuffisamment le Gouvernement en cas de défaillance de l'entrepreneur et doit être découragé dansle cas des contrats financés par la Banque.

Modalités de garantiesLes garanties pour les contrats locaux peuvent être payées en espèces ou par titres"inconditionnels" listés par le NIEF. Pour les contrats AOI, les garanties bancaires sontgénéralement exigées, bien que les titres d'assurance d'environ 30% du montant du contrat soient

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parfois utilisés. La garantie peut être remplacée par des "cautions" personnelles, égalementinconditionnelles, énoncées dans les articles 120-124 du code de 1993. La garantie est retournée auplus tard dans les 15 jours suivant l'exécution satisfaisante des travaux.

Remarque: Les entreprises et les sociétés d'Zat dans lesquelles lEtat détient plus de 50% departicipation sont exemptées de garanties.

Contrats avec paiements d'avance, sujets à une garantie. Des avances s'élevant jusqu'à 30 pour centsont libérées: jusqu'à 30% du montant du contrat peuvent être avancés pour les travaux suivants:(i) contrats de grande installation,(ii) contrats nécessitant des achats initiaux de matières premières,iii) contrats où les grosses dépenses initiales sont anticipées pour les études et les brevets,(iv) travaux publics où de grosses dépenses pour les agrégats et les matériels sont anticipées,(v) les achats d'équipements/matériels au nom du GT,(vi) exceptionnellement, des dépenses supplémentaires liées aux conditions énoncées aux

points (i), (ii) et (iii); et enfin,vii) les dépenses en salaires et en charges sociales pour des périodes fixées par décret spécial

par le MEF, tel qu'énoncé dans les clauses 125-127 du OD 03-006.

Les avances doivent être justifiées par des dépenses réelles pour matériels et équipements.

Remarque: dans le cadre des contratsfinancés par la Banque, des avances de 20-30% du montantdu contrat sont couverts par une garantie bancaire inconditionnelle.

Rétention de paiementsUne rétention sur paiement d'avances est pratiquée dans le cadre de tous les contrats de travauxpublics. Elle commence avec un paiement initial aux entrepreneurs et prend fin lorsque lespaiements consolidés atteignent 80 pour cent du montant du contrat.

3.2.7 Attribution de contrat et procédures de ratification

Les procédures de signature de contrat prennent actuellement beaucoup de temps et constituent lacause principale des retards d'exécution des projets. Après que la CNM ait recommandé uneattribution, le contrat est envoyé au CECP pour étude et approbation. Le contrat est ensuiteretourné à l'agence d'exécution et est signé par le soumissionnaire gagnant. Le contrat est alorsenvoyé successivement au ministère technique concerné (MT), au Ministère du Plan, au Ministèrede l'Economie et enfin à la Primature. Le cycle dure 7 à 10 mois, comme le montre le tableau 2 ci-dessous.

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Tableau 2: Cycle d'attribution de contrat et signature

AGENCES Type d'opération Retard minimum Retard moyen

C.N.M Dépouillement des 9offres

Ministère Technique Evaluation 35 60

C.N.M Décision 11 16

C.N.M Transmission au CECP 10 43

CECP Etude 4 4

Entrepreneur Signature contrat 10 44

Ministère Technique Signature contrat 5 18

3 Directeurs MT Signature contrat 7 15

Ministère du Plan Signature contrat 5 8

Ministère de l'Economie Signature contrat 5 10

Premier Ministre Signature contrat 5 6

TOTAL 119 242

l~~~~~~::1F

22

23

3.2.8 Supervision et contrôle

Le Code de 1993, dans son chapitre 4, paragraphe 1, décrit les agences de contrôle et les méthodesde supervision des contrats publics. L'étude et le contrôle du contrat sont assurés sur une baserégulière par la "dCommission d'Edes et de Contrôle des contrats", la CECP décrit dans leparagraphe 3.1 du rapport. La commission travaille parallèlement avec une " BrigadeInterministérielle dEnquêteurs" dont les attributions et la composition sont définies par un décretconjoint du PM et du MEF. La brigade enquête sur la transparence et le respect des règlesnationales par les ministères du gouvemement. D'autres entités de contrôle sont la "Cour deComptes" et des "agences spécialisées" non spécifiées qui contrôlent les prix du contrat et lesautres coûts.

3.2.9 Paiement du contrat

Conditions de paiementLes paiements suivent les procédures commerciales. Il n'existe aucune limitation aux paiements endevises étrangères. Les lettres de crédit sont rarement utilisées et devraient être encouragées. Leproblème majeur est le manque chronique de fonds de contrepartie, là où cela est nécessaire, cecientraîne surtout des retards et des coûts plus élevés.

Paiements tardifsL'article 158 du Code stipule que le retard maximum des paiements ne doit pas dépasser 45 jours etdoit être spécifié dans le contrat. Des intérêts moratoires doivent être payés au taux de 0,5% parmois de retard jusqu'à un maximum de 5% du montant des paiements restants. D'une manièregénérale, le code autorise diverses exceptions et exemptions ; par conséquent le MEF peut fixer lesretards de paiement jusqu'à 3 mois pour les contrats publics. Dans la pratique, les retards sontcourants, même pour les contrats financés par la Banque, en raison du manque de fondsbudgétaires.

3.2.10 Révision de prix

La plupart des contrats de passation de marchés publics se font sur base forfaitaire. Les travaux deconstruction, d'une durée de plus de 24 mois et la plupart des AOI, les contrats financés par laBanque, comportent une formule de révision de prix. Le Code de 1993, dans ses articles 54-58,décourage son utilisation pour les contrats de moins de 24 mois. Le MEF, sur conseil du CCOP,définit par décret les contrats qui doivent inclure la formule de révision de prix. Les données sontfournies par l'Institut des statistiques bien qu'elles ne soient pas régulièrement mises à jour.

Indice de prix à la consommation à Lomé:(Source : Direction de la Statistique)Mai 1993 100

1994 1381995 160

24

1996 1701997 180

3.2.11 Clauses de litiges

Les contrats AOI suivent les recommandations des SBD de la Banque en matière de règlement deslitiges. Cependant, la plupart des dossiers d'appel d'offres pour les contrats AON n'incluent pas unepossibilité de recours à une tierce partie pour la résolution des litiges. Lorsqu'elles sont incluses, lesprocédures prévues dans les articles 190-198 du code de passation des marchés de 1993 sontsuivies et les litiges portés devant une "Commission de règlement des litiges" basée à la Primature.

Composition de la commission de règlement des litigesLa commission est composée d'un Magistrat de la "Cour de Comptes" en activité ou à la retraite;d'un membre des Chambres Administratives; de 2 fonctionnaires du MT; de 2 experts techniqueset d'un orateur ou "rapporteur". La plupart des membres sont désignés par décret du MEF. Lesecrétaire de la commission est choisi par le secrétaire permanent du CNM. La commission décideà la majorité avec un quorum constitué par au moins 3/4 des membres. En cas de parité, le vote duprésident est prépondérant. La décision doit être prise dans les 6 mois à compter de la convocationde la commission et communiquée aux deux parties dans les 2 mois à compter de la décision. Aucas où AUCUNE décision n'est prise, l'appel de "l'entrepreneur" est rejeté.

Remarque: la composition de la commission, avec le président et le secrétaire tous désignés par leCNM laisse très peu de chance aux plaignants de s'imposer en cas de litige contractuel. Unprocessus plus transparent, plus impartial serait nécessaire.

3.2.12. Conditions d'éligibilité

Les sociétés étrangères ne sont pas exclues des offres pour les contrats publics au Togo, mais ellesdoivent accepter la condition nécessaire minimum de sous-traiter au moins 30% du travailcontractuel aux nationaux togolais. Le paragraphe 2 du code de passation des marchés de 1993indique plusieurs autres conditionnalités pour la participation des sociétés étrangères aux offreslocales telles que être à jour pour le paiement des impôts et des contributions à la sécurité sociale(Code de 1993, articles 31-32). Bien qu'il n'y ait pas de limitations pour les contrats financés par laBanque, les documents d'offres ne précisent pas généralement que les soumissionnaires étrangerssont exemptés de ces conditions et cela devrait être clarifié dans la documentation de crédit.

Listes noiresLes sociétés ayant exécuté des travaux avec des retards, n'ayant pas payé leurs impôts et versé descontributions sociales ou ayant été reconnues coupables de fraude ne sont pas autorisées àsoumissionner pour des contrats publics et elles sont généralement exclues des "listes restreintes".Ces limitations sont arbitrairement appliquées aux sociétés ayant fait recours à la commission derésolution de litiges empêchant ainsi les sociétés de déposer des plaintes contractuelles légitimes.

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3.2.13 Industries locales de manufacture et de construction

Seules quelques rares sociétés nationales sont capables de compétir pour des contrats de travauxpublics AOI. Même moins peuvent compétir pour la passation des contrats de biens, en raison de larareté des capacités nationales de fabrication. De l'autre côté, de petits travaux gérés par AGETURou le MOE font l'objet d'une concurrence locale agressive.

3.2.14 Joint ventures, sous-traitance

Les joint ventures avec les sociétés étrangères bénéficient des mêmes préférences accordées auxsociétés locales, à condition que la majorité de la main-d'oeuvre soit locale. Le Code de 1993, dansses articles 2 et 156-157, stipule qu'une partie des travaux ou des services, inférieure à un certainpourcentage fixé par le MEF, peut être sous-traité sous réserve de l'approbation des conditions depaiement. Si la sous-traitance dépasse la limite du MEF, une caution bancaire conjointe et solidairedoit être offerte pour les paiements d'avances, qui représente généralement 30% du montant ducontrat.

3.2.15 Préférences nationales

Le code de passation des marchés de 1993, dans ses articles 48-50 et autres, protège fortement lessociétés nationales qui bénéficient des diverses préférences dans l'évaluation des offres tellesqu'une préférence de 7% dans les points accordés pour compétence technique et 7,5% depréférence pour l'offre financière, en cas de compétence technique égale. La préférence financières'applique également aux sociétés étrangères installées au Togo avec une majorité de main-d'oeuvre togolaise. Les sociétés étrangères doivent sous-traiter au moins 30% de la valeur de leurscontrats aux sociétés nationales. Ces limitations sont abandonnées en cas de contrats financés par laBanque.

3.2.16. Entreprises para-publiques

Le Code de 1993, articles 200-209, réglemente la passation des marchés par les "Collectivitésd'Etat" (CE) opérant dans les secteurs tels que l'eau, l'énergie, le transport, les télécommunicationset la défense. Le budget et les dépenses annuelles prévues par secteur dans chaque CE sont publiésdans le journal officiel. Les seuils autorisés pour la passation des marchés par les CE sontégalement publiés chaque année. La passation se fait selon des procédures intemes, similaires àcelles des passations publiques contenues dans le Code de 1993. Des méthodes concurrentiellessont habituellement utilisées et le recours à une "liste restreinte" doit être justifié pour des motifsd'économie et de coût. La liste restreinte doit comprendre un nombre suffisant de sociétés, et aumoins 5 lorsqu'il s'agit de travaux publics. Après l'attribution du contrat, un avis portant le nom dela société à qui le contrat est attribué et les modalités de l'offre est publié. Les soumissionnaires nongagnants sont informés dans les 7 jours (pour les contrats de biens) et dans les 15 jours (pour lescontrats de travaux). Les contrats d'achat des biens doivent être exécutés en 2 ans.

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3.2.17 Seuils relatifs aux méthodes de passation des marchés

TravauxL'industrie locale de construction est capable d'entreprendre la plupart des travaux de réhabilitationet de construction urbaine, tels que les travaux à forte intensité de main-d'oeuvre sous la gestion deAGETUR, pour des montants inférieurs d'environ 250.000 $. Au-delà de ce seuil, seul un petitnombre de sociétés de construction sont capables de participer à l'offre, à moins qu'elles n'opèrenten joint-venture avec des sociétés étrangères. Par conséquent, le pays pourrait offrir des chances desoumission dans le cadre du AOI à des sociétés des pays voisins, bien que cela n'ait encore été lecas. La présence d'ONG actives rend possible la participation communautaire aux travaux réalisésdans les secteurs agricole et social. Les seuils utilisés dans le cadre de contrats financés par laBanque pour différentes méthodes de passation sont consignés dans le tableau 3 ci-dessous.

BiensL'industrie de fabrication manufacturière représente moins de 10o du PNB. A part le mobilierdestiné aux écoles et aux ménages, la plupart des biens sont importés de l'étranger. Par conséquent,l'AOI est la méthode courante de passation des marchés pour les équipements et les biens d'unmontant supérieur à 100.000$EU. Les commandes directes devraient se faire dans des proportionsfaibles, autour de 20.000 $EU de façon à donner aux sociétés locales une chance plus grande departicipation aux contrats financés par la Banque. Le tableau 3 ci-dessous montre les seuils typespour l'acquisition de biens au Togo tels qu'utilisés dans les projets financés par laBanque.

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Tableau 3 Exemple de seuils pour AOI / AON / Commandes directes de biens

Secteur Type de passation Méthode de Seuilsl________________ passation (x 1.000$)

hifrastructures Travaux AOI > 1.000

AON < 1.000

Biens AOI > 100

AON < 100 >20

Commandes < 20directes

Agriculture Travaux AOI > 250

AON < 250 > 50

Communauté < 50

Biens AOI > 100

AON < 100

Commandes < 20directes

Secteur social Travaux AOI > 2.000

AON < 2.000 > 50

Communauté <50

Biens AOI > 100

Biens AON < 100 < 20

Biens Commandes < 20directes

Coe"q

29

3.2.18 Tarifs et taxes

Les tarifs douaniers, introduits en 1989, comportent quatre taux (5, 10, 20 et 25 pour cent)conformément à l'objectif de l'Union Economique et Monétaire Ouest Africaine d'harmoniser lestarifs extérieurs entre ses membres. Les exemples de pourcentage de taxes à l'importation imposéssur les différentes catégories sont les suivants:

(a) Matières premières non traitées ................................. 1 0%

(b) Biens d'équipement, matières premières traitées ................ 15%

(c) Biens de consommation de base ................................. 20%

(d) Autres biens ................................ 25%

La taxe standard sur les ventes, en juillet 1995, était de 15 pour cent, et la taxe spéciale sur lesproduits de luxe, 17,5%. La taxe sur les ventes de produits importés est perçue sur le prix toutetaxe comprise. Des taxes spéciales sont imposées sur les biens importés sélectionnés tels que lesspiritueux, les cigarettes, et les légumes/fruits.

Exonérations de taxeSeuls quelques produits, tels que les équipements agricoles, les ambulances, les véhicules de plusde 10 places et autres produits utilisés par le Gouvernement, les personnalités "privilégiées", lesorganisations et institutions, sont exonérées de taxes douanières. Le Code des Investissements, laLoi du PNDC 116, 1985, accorde aux investisseurs une exonération totale de taxes à l'importationpour les immobilisations, les équipements et accessoires dans les domaines considérés commeprioritaires. La loi permet des provisions pour amortissement accéléré pour certains secteurs etlieux.

Taxe à l'importationLa taxe à l'importation varie d'une année à une autre. Les biens importés suivants sont frappés detaxes à l'importation:Boissons gazeuses ............ 50 pour cent;Spiritueux/Liqueurs 25-60 pour cent;Tabac ............ 170 pour cent.

Taxe sur venteLa taxe sur vente des biens localement produits est perçue sur la valeur départ d'usine saufindication contraire. La taxe sur les ventes de produits importés est perçue sur le prix toute taxecomprise. La TVA a été introduite le ler mars 1995, retirée le 15 juin 1995 et finalementremplacée par une taxe sur vente tout compris de 15 pour cent.

3.2.19 Restrictions à l'importation

30

Les articles prohibés comprennent: les armes et munitions, les stupéfiants, les instruments et lesappareils préjudiciables à la santé, les animaux infectés, et les produits impropres à laconsommation humaine. Les articles frappés de restriction comprennent : les munitions etexplosifs; le lait concentré, condensé non sucré ou en poudre ; les animaux et les semences dereproduction animale; le mercure; les machines de fabrication de billets de banque. Le monopoled'Etat à l'importation s'applique : aux produits pétroliers en vrac, aux engrais, au blé, auxtélécommunications, et au transport international. Depuis 1993, aucune autre restriction n'existe auTogo concernant les biens "similaires" concurrençant les produits localement fabriqués tels que leciment, le béton, les feuilles de zinc etc. La dévaluation de la monnaie locale ajoutée à lalibéralisation des importations a créé des conditions favorables de croissance pour les fabricantslocaux, mais également la monopolisation et les prix élevés.

3.2.20 Préférence accordée aux entreprises nationales pour les biens

La Banque accorde la préférence aux entreprises nationales dans la plupart des projets qu'ellefmance mais cette préférence est rarement utilisée en raison de la faible participation des sociétéslocales aux contrats AOI. Cependant, d'autres préférences nationales sont utilisées même dans lecas de projet non financés par la Banque: les sociétés nationales jouissent d'une préférence de 7%dans le calcul des scores des points obtenus chaque fois que ce système est utilisé pour ladétermination des offres techniques. Les sociétés installées au Togo et qui utilisent une majorité demain-d'oeuvre togolaise jouissent d'une préférence de 7,5% par rapport aux offres financières desentreprises étrangères ou des sociétés qui ne satisfont pas cette condition.

3.2.21 Préférence accordée aux entreprises nationales pour les travaux

La préférence nationale de 7,50/o, selon les Directives de la Banque, est utilisée dans la plupart descontrats AOI au Togo bien que la participation des sociétés locales se limite aux contrats d'unevaleur inférieure à 10 millions de dollars. Le code de 1993, article 50, permet d'autres préférencesaccordées aux sociétés nationales telles que l'obligation pour les sociétés étrangères de sous-traiterau moins 30% du contrat à une société nationale. Le Code, dans ses articles 37, 64, 65, ne permetaucune "préférence" mieux spécifiées aux entreprises telles que les "Sociétés coopérativesouvrières de production" (SCOP), et les "Groupements de producteurs agricoles". Ces préférencesont peu ou pas d'impact sur l'attribution des contrats, mais compliquent plutôt le processus, etdevraient être supprimées du code.

3.2.22 Regroupements commerciaux régionaux

CEDEAOLe Togo est membre de la Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO)créée en 1975. La CEDEAO, un marché de 185 millions d'habitants, comprend 16 pays: le Bénin,le Burkina Faso, le Cap Vert, la Côte d'Ivoire, la Gambie, le Ghana, la Guinée Bissau, le Liberia, leMali, la Mauritanie, le Niger, le Sénégal, le Sierra Leone et le Togo. Le principal objectif de la

31

communauté est de créer une union douanière, et, à la longue, un marché commun en vue depromouvoir la libre circulation des biens et des personnes à l'intérieur de l'Afrique de l'Ouest. Lecommerce entre les membres de la CEDEAO a baissé, passant de 2,3 milliards de dollars en 1981à 2 milliards de dollars en 1990. Le Togo joue un rôle clé au sein de la CEDEAO étant donné quele 1/3 des importations togolaises sont ré-exportées vers les pays enclavés tels que le Burkina Faso,le Niger et le Mali.

La Convention de LoméLe Togo a également ratifié la Convention de Lomé au titre duquel la Communauté Européenne(CE) étend le commerce et l'aide au développement à long terne à un certain nombre de paysd'Afrique, des Caraibes et du Pacifique.

Remarque: Les tarifs et préférences spéciaux découlant des cdspositions de la CEDEAO et de laConvention de Lomé ne sont pas appliqués dans les contratsfinancés par la Banque et n'ont aucunimpact sur l'évaluation.

Accord Général sur le Commerce et les TarifsLe Togo devra adhérer à l'Accord Général sur le Commerce et les Tarifs (GATT) en l'an 2000. Lestarifs et valeurs tarifaires et douaniers des importations sont actuellement basés sur la ValeurDéfinie de Bruxelles (BDV) des marchandises.

3.2.23 Importations/Exportations

1991 1992 1993 1994

CEE/EFTA 80% 60% 47% 62%Japon/Asie 10% 25% 40% 34%0|Autres 10% 15% 13% 4%

Les balances commerciales sont les suivantes:

Importations Exportations GAP

1989 1275 1024 (251)1990 1199 891 (308)1991 1319 998 (321)1992 1457 986 (471)1993 1728 1051 (677)

Vérification du commerce d'importation

32

3.2.24 Services des douanes

L'Administration des Contributions Indirectes et de la Prévention (CEPS) est l'agencegouvernementale chargée du contrôle des importations et de la collecte des taxes. Son efficacitéqui était déjà faible, s'est empirée depuis l'introduction de l'inspection de pré-expédition confiée àune société privée (voir paragraphe 3.2.25 ci-dessous); les industries et les entreprises légalementétablies dans la Zone Franche de Lomé se plaignent du fait que la contrebande de marchandisessoit courante au niveau des frontières terrestres et à travers le Port de Lomé. La collaborationinadéquate entre la société de pré-expédition et le service des douanes favorise la contrebande et laperte des droits de douanes.

3.2.25 Inspection de pré-expédition

La société COTECNA INSPECTION procède à l'inspection de pré-expédition des biens importésdans le pays à partir de diverses sources. L'inspection instaurée en 1994, est complète et porte surle contrôle de la quantité et de la qualité des marchandises; l'évaluation des prix et les coûts du frêtet les taxes douanières applicables. L'inspection de la pré-expédition est effectuée pour tout frêtaérien et importation maritime dont la valeur FOB dépasse 1,5 millions FCFA (environ 3.000$EU)et à toutes importations terrestres d'une valeur de plus de 1 million de FCFA (environ 2.000$EU).La comparaison des prix est basée sur la valeur douanière de la Valeur Définie de Bruxelles (BDV9.Les marchandises en transit par le Port de Lomé, les biens destinés à la Zone Franche de Lomé etré-exportés, les biens importés des pays de la CEDEAO, le pétrole et ses produits dérivés, les donsau Gouvemement Togolais et aux ONG locales ne sont pas soumis à l'inspection de pré-expédition. Les biens tels que ceux acquis dans le cadre des contrats financés par la Banque sontsouvent exemptés du contrôle de qualité et de quantité, bien que les directives de la Banquen'interdisent que la vérification du prix.

3.2.26 Modalités de pré-expédition

L'importateur doit soumettre le formulaire "Intention d'Importer" au bureau de liaison deCOTECNA INSPECTION S.A au moins 15 jours avant la date prévue de l'expédition desmarchandises dont la valeur dépasse le seuil monétaire fixé, pour permettre à la société de sepréparer à effectuer l'inspection physique et le contrôle de prix. L'importateur demande àl'exportateur d'arranger une inspection avec COTECNA à l'expédition; il demande également quela documentation pour l'ouverture d'une lettre de crédit comprenne la soumission du "Certificatd'inspection" délivrée par COTECNA. L'exportateur fournit deux copies de la facture définitivemontrant la valeur totale de la marchandise, les valeurs FOB/Assurance et les frets et les réductionséventuelles, ensemble avec une copie des documents d'expédition (LTA). L'importateur doitprésenter une copie du "Certificat de Vérification" délivré par COTECNA à la douane en vued'enlever les marchandises au port (station terrestre) de destination.

3.2.27 Efficacité de la pré-expédition.

33

Les importateurs se plaignent de ce que la pré-expédition pénalise seulement les sociétéslégalement installées alors que les importateurs informels s'arrangent pour éviter l'inspection et lepaiement des taxes grâce à l'utilisation des ports voisins de Tema (Ghana), Cotonou (Bénin) etAbidjan (Côte d'Ivoire) et la contrebande illégale aux frontières terrestres ; les importations nonsupervisées en provenance de Hong Kong ; l'importation réelle des marchandises au Togosupposées en transit ou destinées à la Zone Franche de Lomé. Il y a très peu de coordination avecla douane bien qu'on s'attend à ce qu'un programme informatique combiné Sydonia actuellementen préparation permette une harmonisation entre la valeur des importations et celles de la ré-exportation.

3.3 Emploi de consultants

3.3.1. Listes restreintes

Les articles 83-90 du code de passation de 1993 décrit les procédures d'acquisition des "marchésd'études" (services de consultation) de passation de marchés publics. Depuis la modification desseuils, les valeurs monétaires proposées sont données. Aucune liste restreinte n'est établie lorsquela valeur est inférieure à 20 millions FCFA (environ 40.000 $EU) et le contrat est attribué sur labase d'une source unique par le directeur de projet. Les listes restreintes sont établies pour lescontrats dont la valeur est supérieure à 20 millions de FCFA et inférieure à 50 millions de FCFA(environ 100.000 $EU) et l'attribution faite par une commission désignée par le ministèrecompétent. Au delà de 50 millions de FCFA, le contrat est publié dans le Journal Officiel et/oudans le quotidien Togo Presse et une liste restreinte est établie par une commission désignée par leMT.

Pour l'utilisation de la source unique, certains gros contrats sont divisés en un certain nombre depetits contrats. La pratique entraîne une réduction de la qualité et un travail administratifsupplémentaire, et devrait être découragée. Les listes restreintes, lorsqu'elles sont établies, sontrépétitives et comprennent les mêmes sociétés, souvent des mêmes pays. Les listes restreintes deconsultants locaux font l'objet de pression locale et pourrait inclure trop de sociétés, toutes n'étantpas qualifiées pour l'exécution du contrat.

Remarque: Les nouvelles directives de la Banque en matière de publicité ne sont pas bien connuesdes Emprunteurs et doivent être mises en pratique dans le cadre de tous les nouveaux projetsfinancés par la Banque.

3.3.2 Procédures d'appel et évaluation des propositions.

Les contrats dont la valeur est inférieure au seuil impératif local dans les offres concurrentiellessont attribués sur la base des qualifications et l'expérience du candidat. Les contrats dont la valeurdépassent le seuil impératif, sont publié dans Togo Presse. L'appel donne les détails sur l'enverguredu travail ; les conditions minima d'exécution du contrat; le type de proposition requise et la datede soumission des offres. Au moins 12 jours (15 en cas de contrat urgent) sont accordés pour la

34

soumission d'une demande d'intérêt. Une liste restreinte est alors préparée par le MT sur conseil dela commission d'évaluation formée d'au moins le 1/3 des experts techniques et un Conseiller duCN.

Les critères d'évaluation des gros contrats sont conformes aux directives de la Banque etcomprennent généralement les qualifications, l'expérience et le plan de travail. Dans la plupart descas, un minimum d'aptitude technique doit être atteint avant l'évaluation des offres de prix.

35

3.3.3 Processus de négociation et contrat de services

A quelques exceptions près, les négociations portent sur les frais, le recrutement de personnel localet les allocations plutôt que sur la performance et les objectifs. Les rémunérations des consultantsnationaux et des consultants étrangers sont comparés aux taux nationaux et payés dés l'exécutiondes tâches spécifiques.

3.3.4 Politique relative à l'utilisation et l'éligibilité des firmes étrangères de consultants.

Les articles 48-50 du code de passation des marchés de 1993 permettent une préférence de 7% auxsociétés nationales en cas d'évaluation technique de leurs offres. Eti cas de parité pour l'évaluationtechnique, une préférence de 7,5% est accordée à l'offre financière des sociétés nationales ouétrangères installées au Togo et utilisant une majorité de personnel togolais. En plus, l'attributiondu contrat est conditionnée par un minimum de 30 pour cent de participation togolaise. Cependant,ces procédures NE SONT PAS utilisées dans le cadre des contrats financés par la Banque et ayantune faible utilisation partout ailleurs.

3.3.5 Majorité et agences de consultants privées

Il y a très peu de sociétés de consultants détenues par le Gouvemement impliquées dans les projetsfinancés par la Banque. S'agissant des infrastructures, AGETUR (Agence d'Exécution de TravauxUrbains) est utilisée pour la gestion des travaux publics urbains à forte intensité de main-d'oeuvre.L'agence utilise les manuels et les procédures approuvés par l'IDA. Seulement, l'agence n'a débutéses activités que très récemment au Togo et son utilisation n'a produit jusque là que des résultatsmitigés.

3.3.6 Documents standards

Le formulaire de contrat standard de la Banque pour les cessions complexes et les contratsforfaitaires sont régulièrement utilisés dans le cadre des projets financés par la Banque, bien quecertaines sections pertinentes telles que le conflit d'intérêt, la négligence flagrante et l'arbitragesoient souvent supprimées. Le personnel de la Banque doit revoir les documents et ne faire aucuneobjection aux modèles conformes aux directives de la Banque.

3.3.7. Politiques de paiement

L'article 146 du code de passation des marchés de 1993 stipule que les retards dans les paiementsne peuvent pas dépasser 45 jours (bien que le MEF ait autorisé l'extension de cette durée à 3 mois),après lesquels des intérêts devraient être payés sur lesdits paiements. Les intérêts sont calculés surla base du taux d'intérêt fixé par décret du MEF. En plus, les retards dans le paiement des intérêts,font échoir 0,5% de frais supplémentaire par mois dans les circonstances normales et jusqu'à 25%en cas de retards au-delà des limites pré-établies. La pénalité maximum autorisée pour les retards

36

de paiement est de 5% de la valeur du contrat. Dans la pratique, les retards de paiement font légionet aucun intérêt n'est payé.

37

3.4 Cofinancement et passation des marchés

Résumé de l'assistance externe(en $EU, 1995)

BAILLEURS DE FONDS TYPE D'ASSISTANCE DECAISSEMENT

1. Multilatéral

AID Assistance technique (AT) 3.011

Projet d'investissement 16.647

AT relative au projet d'investissement. 288

FAO AT 1.249

FMI Assistance au budget/balance de paiement 33.184

PNUD AT 1.630

AT (relative au projet d'investissement) 804

UNICEF AT 1.320

FNUAP AT 1.020

PAM AT 413

FENU AT 240

AT (relative au projet d'investissement) 397

OMS AT 786

TOTAL 60.989

38

BAILLEURS DE FONDS TYPE D'ASSISTANCE DECAISSEMENT

2. Autres

Fonds Européen de Dévelop AT 1.171

Projets d'investissement 28.682

AT (liée aux projets d'investissement) 4.951

Aide au Budget/balance de Paiement 150

Banque Africaine de Dév. Aide au programme/balance dé Paiement 653

Agence de Coopération AT 25Culturelle et Technique

Communauté Economique Projets d'investissement 727Européenne (CEE)

TOTAL 36.359

3. Bilatéraux

France AT 18.546

l_________________________ Projet d'investissement 8.940

Aide au programme/balance de Paiement 862

Allemagne AT 2.058

Projet d'investissement 13.194

AT (liée au progrmme/balance de Paiement 587

Etats-Unis d'Amérique AT 1.264

TOTAL 45.541

4. ONG

Aide et Action AT 1.451

Bomefonden AT 2.900

CARE AT 1.816

Plan Intemat Togo AT 1.360

Autres ONG AT 2.067

TOTAL (Général) 152.393

39

40

4. PASSATION DU SECTEUR PRIVE

4.1.1 Restrictions nationales sur les sources d'importations

Actuellement, il n'existe aucune préférence ou restrictions en matière d'importations d'unquelconque pays à part celles comprises dans les conventions de la CEDEAO et de Lomé (Voirsection 3.2.22, ci-dessus)

4.1.2 Pratiques commerciales des principaux importateurs privés

Les pratiques concurrentielles au Togo sont comparables à celles utilisées dans la plupart deséconomies de marché. La libre concurrence se limite aux contrats financés par la Banque et/ou auxgros contrats. Les commandes internationales directes et les offres limitées pour équipementsspécialisés sont les méthodes les plus courantes des offres compétitives. L'obtention de contratsdirects auprès de sources traditionnelles est généralement utilisée pour des achats répétitifs, enraison de la perpétuation de pratiques commerciales antérieures, les représentations locales et lesfacilités de maintenance, etc. Les critères d'évaluation sont basés sur l'élément prix, bien que lesfacilités de services, de livraison et les mesures incitatives commerciales soient utilisées dans lechoix des sociétés. Dans tout gros contrat, les facilités de crédit jouent un rôle important.

4.1.3 Résumé des Procédures de Passation des marchés dans le secteur privé

Le secteur privé au Togo utilise les procédures commerciales conventionnelles avec une forteutilisation de procédures d'achats directs et limités auprès de sources traditionnelles. Ces pratiquessont généralement acceptées par la Banque pour les opérations d'ajustement. Cependant, dans uncertain nombre de cas, le secteur privé fait recours aux pratiques restrictives telles que la sourceunique ou les transactions privilégiées avec les sociétés fortement installées dans le pays. Cespratiques réduisent la concurrence des prix des produits et limitent le marché à une gamme réduitede produits. Les formes de passation de marchés communément utilisées au Togo sont (dansl'ordre d'utilisation):

(a) sollicitation et évaluation des offres des foumisseurs intemationaux sur la base de laperformance, de la qualité, des facilités de prix et de crédit, et surtout pour les immobilisations;

(b) les contrats à long terme (annuels) pour les matières premières; les pièces de rechange, et lesapports en production sur la base d'une concurrence entre les distributeurs choisis;

(c) passation de marché à partir de la liste des distributeurs par le biais de l'achat, la concurrencelimitée ou la source unique;

(d) l'acquisition de biens (exemple, les engrais, les produits pétroliers et les graines) par laconcurrence grâce à une comparaison des prix liés aux marchés internationaux des biens et services

et

41

(e) la source unique de fournisseurs pour les pièces de rechange ou les composantes en cas defourniture locale.

5. ASSISTANCE RELATIVE A LA PASSATION

5.1. Assistance précédente et présente.

En 1996, plusieurs initiatives ont été prises en matière de passation de marchés publics au Togo,parmi lesquelles; l"'Etude sur la réforme des procédures de passation des marchés au Togo"financée par la Banque dans le cadre du Projet de Transport et l'étude de suivi du MPAT sur"l'Evaluation, la restructuration et la décentralisation du système de passation des marchés".Plusieurs recommandations sur la réforme de la passation des marchés publics ont été faites lorsdes discussions de CPPR en mai 1997.

5.2. Assistance requise

Une réforme de l'organisation et du code de passation des marchés publics a été proposée par leGT et devrait être soutenue par la Banque en vue d'améliorer la transparence du processus, etl'exécution très peu satisfaisante des contrats financés par la Banque. Le tableau ci-dessousdémontre qu'il y a nécessité d'une assistance dans plusieurs secteurs.

ASSISTANCE TECHNIQUE DOMAINES DANS LESQUELS LAPROPOSEE BANQUE RECOMMANDE DES

CHANGEMENTS

Agence de renforcement des Séminaires sur la passation des marchés La gestion de la passation descapacités du gouvernement dans les projets de la Banque marchés est de qualité médiocre et

peu fiable

Renforcement de capacité au AT en matière de passation des marchés Renforcement des capacités desniveau régional et préfectoral nouvelles agences décentralisées

Transmission de compétences Consutants spécalisés enpassation de Gestion de la passation des marchésmarchés. Révision des procédures de et transparence du processuspassation des marchés

Code de passation AT juridique par un expert intEnational Le code de passaton de marchés deet des consultants locaux 1993 a besoin dune refonte totale

Diffusion de la réglemertation Plusieurs séminaires pour faire connaitre Les secteurs privé et public doiventen matière de passation des la nouvelle organisation de passation être familiarisés à la nouvellemarchés des marchés et la nouvelle structure et aux réglementations

réglementation

Requalification des en1prises Assistance au MEEP et lassociation des Evaluation de la capacité technique etentrepreneurs pour racuuaiisation de la financière des entrepreneurs locaux

42

liste des eatrq,reneu_rs 1 - f

43

ANNEXE A

CATEGORIE I

Caractéristiques inacceptables pour l'investissement et l'ajustement(Prière se référer à la section 1.4)

OD 11.01

Problèmes communs aux Offres compétitives internationales: Offres compétitives locales:procédures de passation de acceptabilitéfremarques acceptabilité/remarquesmarchés

1. Eligibilité

1.1 Exclusion de participants Dans les contats fmancés par la Banque, Les sociétés étrangeres ne sontpasouverts à tous les pays membres exclues si elles désirent

soumissionner. Cependarn, ellesLe code national stipule que les doivent sous-traiter 30%/o du contsatentrepreneurs étrangers doivent sous-tmiter 30% du montant du contrat Inacceptable dans le cadre du

financement de la BanqueInacceptable

1.2 Boycotts Non Non

2. Publicité (Avis d'appel)

2.1 Inseilion dans le Oui (seulement dans les contsts fmancés Non"Development Business" par la Banque)

2.2 Presse locale Oui, généalement dans Togo Pesse Oui, généialement dans Togo Presse

2.3 Notification aux ambassades Seulement dans les contrats fmancés par Non. Pas nécessairedes pays membres de la la Banque. N'est plus obligatoireBIRD et des représentantscommerciaux

2.4 Joumaux techniques Ou, pour les gros contrats et les services Nonspécialisés de consultants

2.5 Langue utilisée pour la Français Françaispublicité

2.6 Délai de soumission à 45 à 90 jours 21 jours, mais peut varier entre 15 àcompter de l'appel ou la 30 jours. Inacceptable lorsqu'il estparution de l'avis inférieur à 30 jours

3. Pré et post sédeion

3.1 Utilisation de la procédure Plus souvent pour les gros tsvaux, Utilisation de liste restreintede présélection complexes et les usines de taitement, et d'entrepreneurs ou une liste (obsolète)

exceptionnellement pour réquipement des d'entrepreneurs. Les deux pratiquesdouanes et les services spécialisés sont inacœeptables et restrictives ou

inappropriesI

3.2 Base de l'évaluation Experience, capacité, et statut fmancier; ExpQience, statut personnel, et

44

1ls conditions minina sont explicitement fmancier, eqiipenent, et main- lj

décrites dans le document de présélection doeuvre. Acoeptable seulement si lelisting et les seuils sontrégulièrement actualisés.

45

Problèmes communs aux Offres compétitives internationales: Offres compétitives locales:procédures de passation acceptabilité/remarques acceptabillté/marquesdes marchés

3.3 Méthode de présélection Avis dans "LDevelopment Business", le Soit à travers une liste restreinte de 5 àJournal Officiel et les presses locales pour 8 soumissionnaires ou entrepreneursles contrats financés par la Banque présélectionnés par le biais d'un lisfing

(obsolète) dans le cadre des 4catégories pancipales.Les deux pratiques sont inacceptablesrestrictives et peu fiables

3.4 Joint ventures entre les Le code de passation des marchés prévoit Comme pour les AOI. bacceptablesociétés locales et étrangères 30% de participation togolaise. dans le cadre du financement de la

nhacceptable das le cadre du financement Banquepar la Banque

3.5 Nombre acceptable Pas de limitation pour les AOI financées Dans la plupart des cas, une listepar la Banque. Dans d'autres contrats, les restreinte d'entqrrneurs (5 à 8code de 1993 autorise une liste restreinte sociétés) telles que détemninées parpour les entrqiraeurs. les ministères techniques. Pratique!nacceptable reslrictive et par conséquent

inacceptable

3.6 Eligibilité des sociétés Non utilisée pour les AOI Plusieurs coopératives étatiques ontparapubliques des préférces d'éligibilité,

confonnément aux articles 36-47 ducode de passation des marciés de1993

4. Offres

4.1 Pré-enregistrement Non. Oui. Les sociétés étrangères qualifiéesobligatoire des ne sont pas exclues de la concunrence.soumissionnaires auprès des Accptableautorités locales, institutions,etc.

4.2 Agent local'intennédiaire Oui, pour certains contrats de biens. Oui. Acceptable pour le AONnécessaire Inaceptabk. Seuls documents AOI

doivent être soigneuselnent contrfls.

4.3 Documents en langue locale Le Français est la langue officielle Seul le Français est utiliséseulement

4A S'il est spécifié, le Non Oui. Acceptable pour le AONcautionnement des offres sefait à travers une banquelocale

4.5 Restrictions sur moyens de Non Non, mais la livraison en main propredélivrance des offles (ex "en est fortement recommandéelmain propre seulement"

4.6 Extension de la validité de Oui, jusquVà 3 mois après. Pratique Non courantel'offire inacceptable; doit être amnéliorée

4.7 Devise dans laquelle l'offi Dépaeses locales en monnaie locale: Locale

46

est rédigée Exigences étrangères dans la monnaie dusounissionnaire étranger en monnaie dupays d'ongine des intants, ou en deviseinteationale pricisée par l'empnmteur.

4-7

Problèmes communs aux Offres compétitives internationales: Offres compétitives locales:procédures de passation acœeptabilité/remarques acceptabilité/remarquesdes marchés

4.8 Devise dans laquelle Comme pour le point 4.7 ci-dessus Locales'effectue le paiemnent

4.9 Préférences nationales

4.9.1 Préférence locale pour les Oui, si prévu dans lAccord sur le Non, dans le cadre des contratscontrats de biens financés financement bancaire du Crédit; 15 pour financés par la Banque, mais plusieurspar la Banque cent sur les droits à rinportation, tout ce autres préférences pour les sociétés

qui est inférieur à la valeur CAF des nationales dans le cadre d'unimportations. Les biens locaux en fmancement local (voir "autrescompétition doivent représenter au moins préférences d'emiprunteur" ci-dessous)300/o de la valeur ajoutée locale.

4.92. Banque: biens (produits Oui, pour la CONVENTION de la Oui mais raement exécuté.dans la région) CEDEAO et de LOME, niais non

généralement mise en oeuvre. Acceptableselon le choix de remprunteur

4.9.3 Préférence locale pour les Oui, si prévu pour le Contrat de Prêt; 7 Non, mais.travaux dans le cadre des 1I2 pour cent pour les sociétés localescontrats financés par la sélectionnéesBanquel

4.9.4 Préférence d'un autre Pas dans les contrats financés par la Plusieurs formes de préférence: pouremprunteur Banque l'évaluation technique 7%; pour les

offres fmancières 7,5% (Voir sectionCPAR) Inacceptable.

4.10 Restrictions sur les sources Non Non.ou assurances et tnm&port

4.11 Restrictions sur les sources Pas dans le cadre des contrats fnancés par 30% de participation togolaise dansde main-d'oeuvre et le la Banque. 30% de participation locale les contrats attnbués aux sociétésmatériel dans d'autres contrats. Inacceptable dans étrangères ou auxjoint ventures.

le cadre des contrats financés par la InacceptableBanque

4.12 Ouverture d'offre publique Oui. Oui. Mais non pas toujours le mêmejour. Inacceptable

4.13 "Deux enveloppes"pour le Non. Non.dépouillement des offres (c-à-d toutes les enveloppestechniques ouvertespremièrement et, après étude,les enveloppes des prix detoutes les offressélectionnées/ou favorablesouvertes au deuxième tour)

4.14 Procédure en 'Deux étapes" Oui, pour les équipements de haute Non(c-à-d les propositions technologie, et de contrats clé en maintechniques non évaluées pour de grandes et complexes usines, et

48

reçues, clanfiées et ajustées cetins tpes de tmavaux. Acoeptableen premnier lieu, suivies de lasoumission des offres de pnx

49

4.15 Repise automatique des Non Utilisé de temps en temps, seulementsoumissions s'ily a moins du lorsque peu (trois ou moins) d'offresnombre minimum de sont reçues. Acceptable si elleréactions attendues n'occasionne pas de grands retards.

4.16 vise en tranches"de Non Non fornellement fixée, naisl'évaluation des offres de pratiquée de temps entempspour destrzvaux, c-à-d rejet des offres offres dépassant les estimationshors de la tranche ou gammede valeurs des ofrfes

4.17 Attibution au Oui. Ouisoumissionnaire le moinsdisantfavorable

4.18 Négociations de prix avec les Non. Non fornellement reconnues, maissoumissionnaires avant le pouvant donner lieu à descontrat négociations.

5. Exécution du contrat

5.1 Garantie de bonne exécution Oui. Acceptable Oui. Acceptabledu contrat de biens limitéeaux garanties bancairesdélivrées par les banqueslocales

5.2 Garantie de bonne exécution Non. Peut également être sous forme de Non. Comme pourAOIdu contrat de travaux sous caution délivrée par une compagnieforme de garantie bancaire dssurance/d`obligations. La caution doitseulement être acceptable à rleniprunteur.

5.3 Dispositions de révision de Oui. Normalement nécessaire pour les Utilisé de temps en temps, puisque lesprix pour les contrats de contrats de plus d'un an contrats AON sont courtslongue durée

5.4 Règlement de ltiges par les Non, dans les contrats fnancés par la Oui, mais actuellement injustes auxjuridictions locales ou Banque. Utilisation d'arbitrage soumissionnaùes puisque n'étant pasprocédures d'arbitrage locales international pour les litiges impliquant un arbitrage de tierce partie

des fournisseurs étrangexs/entrepreneurs(ICC, UNCrTRAL, ICSID etc) Inacceptable, à moins que améliorée

et rendue impartiale aux deux parties

5.5 Modifications matérielles de Oui, en raison des tirages et du cahier des Oui, fréquentes en raison de tiragesla portée du contrat et des charges. L'approbation préalable de la insuffisants et des spécificationsconditions prévalent au cours Banque est généralement (mais pas techniques.de rexécution toujours) nécessaire. Contrôle par le 1TL

nécessaire. Inacceptable

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ANNEXE B

Liste de la documentation de référence.

1. Décret n0 93-006 MMPa/NIEM/MIEF du Code de Passation des Marchés Publics2. Etude de la réforme des procédures de passation des marchés publics, Meme, mai 19863. Evaluation, restructuration et déconcentration du système de passation des marchés

publics, MPAT, nov. 19964. Code des Investissements LOI N° 89-225. PNUD, Coopération pour le développement, rapport 19956. Programme de Travaux Sectoriels et économiques pour l'Afrique Sub-saharienne, Banque

Mondiale 19967. Nations-Unies. Note stratégique national du Conseil Economique et Social8. CEE Le COURRIER9. CEE Le Courrier CONVENTION DE LOME IV (actualisé 1995)10 CEE Togo/Rapport annuel 1995 de la Coopération CEE11. Togo Presse12. Bulletin Sikawi: Programme UNICEF13. Le Togo aujourd'hui (livre)14. CEDEAO - Traité revisé15. Convention collective du Commerce du Togo, 199116. Formalités d'Installation Chambre de Commerce17. Répertoire des Entreprises du Togo, 199618. Rapport d'activités de Vredesilanden page 7 Togo19. Conseil national du patronat, Statuts20. Investir au Togo, 199621. Chambre de Commerce, Le secteur privé, décembre 199622. Chambre de commerce Spécial Togo en chiffres, 1996

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ANNEXE C

Liste des personnes rencontrées au cours de la mission

Ministère du PlanM. Pini, Directeur du Financement des Projets, 4è étage CASEFM. Aziaha, Directeur du Cabinet de Premier Ministre, Président par Intérim de la CommissionConsultative des MarchésM. Sanbiani, Secrétariat de la Commission des Marchés

Ministère de l'EquipementM. Afanouke, Directeur des Travaux PublicsM. Akpovi, Directeur des Contrôles et GestionMlle Ayeva, Responsable Service des AchatsM. Awate, Directeur des Routes Rurales

Ministère du CommerceM. Gaou, Directeur du Commerce IntérieurM. J. Appoh, Directeur du Commerce Extérieur

Ministère des FinancesM. Aekim, Directeur Général

AGETUR-TOGOM. Amelewonou

Ministère de la SantéM. Ketor, Coordinateur Projet Santé, Banque MondialeM. M. Houngues Kwami, Directeur de la Planification, de la Formation, des études et desrecherches, Ministère de la SantéM. Y. Wottor, Juriste, Services achats Ministère de la SantéMme Marie Paule Fargier (TF s/c Patrick Robert 262006)M. J.A.Waetcher, Architecte, DPLG, ConsultantM. Bona, Direction des PharmaciesM. Batchassi, Directeur Général, Direction Centrale Ministère de la SantéM. Moustapha Sidatt, représentant de l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS)

ImPôtsM. P. Thatcho, DirecteurM. H. Midiohovan, Directeur Adjoint

DouanesM. Dosseh-Anyron Directeur Général Adjoint, Inspecteur Général

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M. Boroze, Directeur général

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Entreprises ParapubliquesM. T. Labitoko, Directeur du Cabinet du Ministère des Sociétés d'EtatM. T. K. Woamede, Directeur Information et AuditM. E.G. Barcola, Conseiller JuridiqueM. O. D. Ogbone, Administrateur civil.

Chambre de Commerce d'Agriculture et d'Industrie du Togo (CCAIT)M. Meyisso, Secrétaire GénéralM. Nakou, Président des Petites et Moyennes Entreprises des Travaux PublicsM. D.P. Broohm, Directeur Coopération Intemationale.

Conseil National du Patronat (CNP)M. D. Lade-Ahlidza, Directeur généralM. K. Nambea, Directeur GénéralM. O. NGuissan, Chargé de missionM. M. Lacastaigneratte, Secrétaire Général

Groupement des petites et moyennes entreprises des travaux publicsM. A. Naku Kossivi, Directeur Général(également Président du Conseil d'Administration de AGETUR)M. S. Wozufia ComelecM. H. Kerim ERIGCM. E. Logossou, SATOM-SOGEAM. R. Grunitzky, R ArchitecteM. T. Doe-Bruce, Architecte également TrésorierM. A. Daoudou DaboaM. Kossivi Naku, (également Président du Conseil d'Administration de AGETUR)

ONGIles de Paix (Vredeseilanden)M. Thys de Jong, Directeur

Organisation Charité pour le Développement Intégral (OCDI)M. Pere MarianM. J.B. de Souza, Trésorier GénéralM. J. Broohm, Comptable

SafecoM. Soedjede, Ecole Française vers PEglise catholique

Pré-expéditionCOTECNAM. Lemercier, Directeur Général

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GTZMme Susanne Pritz, Conseiller Technique

UNICEFM. J.F. Aguirre, Représentant RésidentDr. L. Salami, Administrateur Projet SantéMme Ingrid Fabre, Projet de Santé

Communauté EuropéenneM. Benoît Aubenas, Chef de Délégation

Audit et consultationM. I.K. Clomegah, Gérant Associé, Afrique Audit & ConsultingDr. D.A. Soedjede, Gérant Associé, Directeur Technique, SAFECO (Société Audit Fin. ExpertiseComptable et Organisation des Entreprises)

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ANNEXE D

REVUE DU PORTEFEUILLE DE LA BANQUEMONDIALE AU TOGO

EXPOSE 4

PASSATION DES MARCHES(DIAGNOSTIC ET RECOMMANDATIONS)

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CEP.R

Revue desprojetsfinancéspar la Banque Mondiale au Togo

Exposé N°4: Passation de Marché

La gestion de la passation des marchés a été identifiée comme l'une des principales causes de lamodeste performance des projets financés par l'IDA au Togo. Ainsi, d'importantes décisionspermettant d'accélérer l'exécution des projets et d'augmenter considérablement ke décaissementdes fonds de l'IDA ont été prises. Les initiatives envisagées sont variées et vont d'une profonderéfonne des procédures de passation des marchés et du système de signature des contrat depassation des marchés publics à la délégation de plusieurs activités de passation des marchés dansle secteur privé ou à des agences semi-autonomes telles I'AGETUR et la Centrale d'Achat. Lesopérations décrites représentent seulement une partie des initiatives qui seront prises en accordavec le Gouvernement Togolais et la Banque.

Ces opérations sont divisées en trois principales catégories:

A/Aspects institutionnelsB/Aspects procédurauxC/Exécution des projets et suivi

A. Reforme institutionnelleDiagnosticLe principal problème des structures présentes intervenant dans le processus de passation desmarchés publics réside dans la forte centralisation du contrôle sans une distinction claire desmissions de gestion ou d'autorité devant intervenir dans le processus.

Les mesures prises consistent essentiellement en: (i) une décentralisation de l'autorité; (ii) unedéfinition exacte de safonction (l'autorité); et (iii) en une plus grande autonomie de décision auniveau de chaque autorité périphérique.

1. Réforme du système de marché et déconcentrationSous la supervision technique d'un Directeur National du Marché (DNM), une commissioncentrale des marchés (CCM) sera créée en collaboration avec les commissions régionales (CRIvipour chacune des cinq régions économiques du Togo et les commissions préfectorales (CPM) danschacune des 30 préfectures du pays.

Cela permettra une gestion plus dynamique des processus de passation des marchés publics auTogo, ainsi qu'un renforcement des capacités de gestion aux niveaux national, régional etpréfectoral.

Responsable des actions: MPPAT/DFCEP,

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Cette réforme doit être approuvée par le Conseil des Ministres et entrera en vigueur environ unmois après l'approbation. Date prévue: 30juin 1997.

2 Restauration et actualisation des seuils monétairesLes seuils monétaires utilisésjusqu'à présent ne répondent plus aux demandes du marché. Ils sontdevenus obsolètes, en raison de la dévaluation et de l'inflation des prix. Par conséquent, chaqueseuil correspondant à la méthode de passation des contrats devrait être augmenté etcontinuellement actualisé.

Responsable des actions: MPAT/DFCEP, avant le 30juin 1997Presque tous les niveaux de seuil ont plus que doublé. Par exemple, le niveau du marché quinécessite l'approbation du Premier Ministre estfixé entre 1 00.000.000 et 500.000.000 FCFA. Plusimportant, tous les seuils monétaires seront actualisés chaque année suivant les considérationstechniques et la compensation pour les taux d'inflation actuels.

3. Lenteur et nultiplicité des signaturesDes études récentes des goulots d'étranglements entravant le processus de passation des marchéspublics ont révélé une durée moyenne de 7,5 mois entre la date de démarrage des travaux et lasignature du contrat. Les retards peuvent être attribués en grande partie au grand nombre designatures et la perte de temps à chaque niveau de supervision administrative.

Responsable des actions: PM, probablement avant le 30 juin 1997Le cycle d'approbation et de la signature sera réduit en diminuant le nombre des signataires avecdes alternatives en cas d'absence du signataire titulaire ; ou de retard dans les contrôles. Il estrecommandé qu'un nombre de contrôles ministériels soit effectués a posteriori.

4. Révision du code de passationLe code de passation des marchés de 1993 est trop complexe et inefficace par rapport auxexigences de passation moderne des marchés. Le texte est fréquemment en contracdiction avec lesdirectives de la Banque, créant ainsi la confusion pour les soumissionnaires et des problèmes pourles règlements des litiges contractuels.

Responsables des actions: CMM/(AID) avant le 31 décembre 1997Le code de passation des marchés sera révisé et rendu plus fonctionnel en s'inspirant de l'exempledes codes interntonaux semblables. Ilprendra en considération les recommandations du rapportentre CPAR et IDA ainsi que la nouvelle structure de réforme organisationnelle. Le code révisésera diffusé dans tous les services de L'Administration ainsi que dans le secteur privé.

5. Standardisation des cahiers des charges des appels d'offres locauxLes cahiers des charges des appels d'offres locaux sont sujets à des ajustements de chaque contrat.L'absence de standardisafion constitue une des fréquentes causes de retards et d'erreurs dans lesévaluation des offres.

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Responsables des actions: MPAT(DNMaprès la réforme)/TP, avant le 31 décembre 1997Des contrats simplifiés et standardsés seront préparés et utilisés pour les contrats locaux financéspar l 'IDA. Le manuel des procédures internes et de l'exécution des projets de l'IDA sera préparé etdiffesé à tous les niveaux.

6. Lenteur dans la réception de la Non-Objection (NO) de la BanqueL'absence fréquente des Responsables des groupes de travail (Task Managers) de la BanqueMondiale à Washington peut constituer une autre cause de retard dans la communication d'avis deNon Objection concernant le projet.

Responsable des actions: La Banque Mondiale, 31 décembre 1997.La Banque Mondiale accordera plus de délégation à la Mission Résidente afin qu'elle donne desavis sur les requêtes les plus urgentes telles que: l'approbafion de l'avis d'appel d'offres et descahiers de charges.

G Exécution de projet et suiuDiagnosticLes causes de l'inefficacité de l'exécution des projets sont trop nombreuses pour être citées entotalité, mais peuvent être résumées comme suit : (i) la non reconnaissance et la mauvaiseutilisation des direcfives de la Banque ; (ii) l'utilisation de pratiques peu claires et parfois hostilesvis-à-vis des soumissionnaires ; et (iii) le manque d'engagement et de contrepartie valable de lapart du gouvemement pour les projets de l'IDA.

7. Listes restreintes d'entreprises: manque d'objectivitéLa liste restreinte préparée par les Avinistères techniques (MT) dans le cadre de certains contratsdont la valeur est inférieure à certains seuils constitue une cause fréquente d'objections formuléespar des soumissionnaires ne figurant pas sur la liste. Très souvent, les mêmes entreprises sontenregistrées sur la liste, au détriment d'autres qui ne sont jamais incluses. L'utilisation de listesrestreintes est contraire aux directives de la Banque.

Responsable des actions: MT, TPAID (AT) immédiat8/a Fornmtion en gestion de passation des marchésUn séminaire sur la passation des marchés sera organisé à Lomé pour la direction chargée de lagestion des projets financés par 1'IDA. Une participation au séminaire régional sur les projetsprévu à Dakar ou à Abidjan sera également parrainée par la Banque.

8/b Utilisation de consultants locauxLe recrutement d'un consultant pour la gestion de la passation des marchés sera obligatoire pourles projets dont l'achèvement a été retardé pour cette raison.

8/c Délégation à des organisations autonomes

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La délégation de la gestion de la passation des marchés aux agences telles que l'AGETUR pour lestravaux urbains, avec l'utilisation de main-d'oeuvre intensive et une Centrale d'Achat pour l'achatde produits pharmaceutiques, pourrait être étendue à d'autres organisafions semblables.

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9. Retards dans les paiements d'avances et de déductionsDes contrats qui ont été déjà signés sont fréquemment paralysés en raison de retards dans lepaiement des avances de démarrage et de déductions. L'absence de contrepartie valable constitueune des causes de litiges contractuels et de retards dans l'exécution des projets.

Responsable des actions: Ministère de lEconomie et des Finances/AIDDes fonds de contrepartie doivent être mis à la disposition du projet dans un compte spécial. Lefinancement à 100% du coût des gros contrats doit être considéré comme une solution transitoire.