Public Disclosure Authorized Ocjena javnih rashoda i ...documents.worldbank.org/curated/en/909191468013742908/pdf/826460… · Bosna i Hercegovina Ocjena javnih rashoda i finansijske

Bosna i Hercegovina

Ocjena javnih rashoda i finansijske odgovornosti (PEFA)

maj / svibanj 2014.

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

wb350881

Typewritten Text

82646

Izvještaj br. 82646-BA

Bosna i Hercegovina

Ocjena javnih rashoda i finansijske odgovornosti

maj / svibanj 2014.

Odjeljenje za operativne usluge

Region Evrope i centralnee Azije

Dokument Svjetske banke

Distribucija ovog dokumenta je ograničena i primaoci ga mogu koristiti samo u toku obavljanja svojih

zvaničnih dužnosti. Njegov sadržaj ne može se objelodanjivati bez saglasnosti Svjetske banke.

SADRŽAJ

Skraćenice i akronimi ................................................................................................................................ vi

Bosna i Hercegovina: Ocjena PEFA......................................................................................................... ix

Bosna i Hercegovina: Ocjena PEFA....................................................................................................... xiv

Sažeti pregled Ocjene .............................................................................................................................. xiv

I. Uvod, istorijat zemlje, kontekst ............................................................................................................ 16

A. Kontekst zemlje i ekonomska situacija ..................................................................................... 16

B. Veze sa Strategijom partnerstva sa zemljom Svjetske banke .................................................... 21

C. Ciljevi ocjene PEFA .................................................................................................................. 21

D. Metodologija ............................................................................................................................. 22

E. Opseg ......................................................................................................................................... 22

F. Kako je izvještaj organizovan .................................................................................................... 23

II. Pregled PFM Bosne i Hercegovine ..................................................................................................... 24

A. Pravni i institucionalni okvir za PFM ....................................................................................... 28

B. Budžetske odgovornosti ............................................................................................................ 29

III. Četiri ocjene PEFA: Uporedna analiza i sveobuhvatna pitanja .................................................... 37

A. Budžetsko planiranje i fiskalna koordinacija ............................................................................ 37

B. Izvršenje budžeta ....................................................................................................................... 40

C. Budžetsko izvještavanje i ispitivanje ........................................................................................ 40

IV. Ocjena sistema, procesa i institucija za PFM ................................................................................... 42

Institucije BiH ................................................................................................................................ 42

FEDERACIJA BIH .......................................................................................................................... 97

REPUBLIKA SRPSKA ................................................................................................................... 153

DISTRIKT BRČKO ........................................................................................................................ 202

IV. Ocjena sistema, procesa i institucija za PFM ................................................................................. 243

Donatorske prakse ........................................................................................................................ 243

V. Proces reforme .................................................................................................................................... 248

A. Novije i tekuće reformske mjere ............................................................................................. 248

B. Očekivane izmjene u poreskom zakonskom okviru u Bosni i Hercegovini ............................ 249

Aneks 1. Literatura i izvorni dokumenti .............................................................................................. 250

Aneks 2: Ukupni prihodi i rashodi konsolidovane vlade na svim nivoima (2010-2012. godine) ...... 255

Aneks 3.Dodatne tabele sa podacima, dijagrami i grafikoni .............................................................. 256

Aneks 4.Domaći partneri / lica sa kojima su održani intervjui .......................................................... 268

Aneks 5: Objavljivanje mehanizma za obezbjeđivanje kvaliteta ....................................................... 271

Aneks 6: Politička struktura Bosne i Hercegovine............................................................................... 273

Slike

Slika 1.1. Fiskalni saldo i rast BDP-a ........................................................................................................ 17

Slika 2.1.Struktura konsolidovane vlade u Bosni i Hercegovini ................................................................ 24

Tabele

Tabela 1.1. Ključni ekonomski indikatori za Bosnu i Hercegovinu ........................................................... 16 Tabela 1.2.Opšte stanje operacija konsolidovane vlade na svim nivoima za period 2010-2016. godine (u

procentima BDP-a)............................................................................................................... 19 Tabela 1.3. Potrebe za vanjskim finansiranjem u Bosni i Hercegovini (u procentima BDP-a) ................. 20 Tabela 2.1. Ukupna potrošnja konsolidovane vlade u Bosni i Hercegovini .............................................. 25 Tabela 2.2. Osnovni tipovi poreskih prihoda u BiH .................................................................................. 36 Tabela 4.1.1. Procentualna razlika između ostvarenja i budžeta ................................................................ 49 Tabela 4.1.2. PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom ........... 49 Tabela 4.1.3. Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta .............................................. 50 Tabela 4.1.4. PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom .......... 50 Tabela 4.1.5. Godišnji izvještaj o radu za BiH za 2011. godine ................................................................. 51 Tabela 4.1.6. Stvarni prihodi UINO u odnosu na projekcije MAU ............................................................ 52 Tabela 4.1.7. Stvarni prihodi Institucija BiH u odnosu na inicijalno odobreni budžet ............................... 53 Tabela 4.1.8. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom ............. 53 Tabela 4.1.9. Kratkoročne obaveze sa stanjem na 31. decembar, od 2009. do 2011. godine ..................... 54 Table 4.1.10. Gotovina i plemeniti metali sa stanjem na 31. decembar, od 2009. do 2011. godine ........... 54 Tabela 4.1.11. PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje ................................... 55 Tabela 4.1.12. PI-5: Klasifikacija budžeta .................................................................................................. 56 Tabela 4.1.13. Sveobuhvatnost budžetske dokumentacije (BiH)................................................................ 56 Tabela 4.1.14. PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju ............. 57 Tabela 4.1.15. PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima ................................... 58 Tabela 4.1.16. PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa ........................................................ 60 Tabela 4.1.17. PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru ......... 61 Tabela 4.1.18. Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija ...................... 61 Tabela 4.1.19. PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija ...................................................... 62 Tabela 4.1.20. Budžetski kalendar Institucija BiH (za budžet za 2013. godinu) ........................................ 63 Tabela 4.1.21. Datum usvajanja Zakona o budžetu .................................................................................... 64 Tabela 4.1.22. PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu .......................... 64 Tabela 4.1.23. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politici potrošnje i budžetiranju 68 Tabela 4.1.24. PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike .............................. 69 Tabela 4.1.25. PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih

obaveza ................................................................................................................................. 71 Tabela 4.1.26. PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata ................................................................... 73 Tabela 4.1.27. PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju ......... 74 Tabela 4.1.28. PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama ................. 76 Tabela 4.1.29. PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista .......................................................................... 78 Tabela 4.1.30. Korištenje metoda nabavke u BiH, 2009-2012. godine ...................................................... 80 Tabela 4.1.31. PI-19: Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama .... 83 Tabela 4.1.32. PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate ................. 84 Tabela 4.1.33. PI-21: Djelotvornost interne revizije ................................................................................... 86 Tabela 4.1.34. PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa ..................................................... 87 Tabela 4.1.35. PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga 87 Tabela 4.1.36. PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine ............................... 88 Tabela 4.1.37. PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja ..................................... 90 Tabela 4.1.38. PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije ....................................... 91

Tabela 4.1.39. Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju 92 Tabela 4.1.40. PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela ...................... 93 Tabela 4.1.41. Raspored datuma izvještaja revizije za Parlamentarnu skupštinu BiH .............................. 94 Tabela 4.1.42. Parlamentarni pregled revizorskih izvještaja ...................................................................... 95 Tabela 4.1.43. PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela ....................... 96 Tabela 4.2.1. Procenat razlike između ostvarenja i budžeta ..................................................................... 105 Tabela 4.2.2. PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom ......... 105 Tabela 4.2.3. Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta ............................................ 106 Tabela 4.2.4. PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom ........ 107 Tabela 4.2.5: Godišnji izvještaj o operacijama za FBiH za 2011. godinu ................................................ 108 Tabela 4.2.6. Prihod Federacije Bosne i Hercegovine .............................................................................. 110 Tabela 4.2.8. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa originalno odobrenim budžetom ............ 111 Tabela 4.2.9. Obaveze EBF-ova i centralne vlade FBiH .......................................................................... 112 Tabela 4.2.10. PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje ................................. 112 Tabela 4.2.11. PI-5: Klasifikacija budžeta ................................................................................................ 114 Tabela 4.2.12. Sveobuhvatnost budžetske dokumentacije (FBiH) ........................................................... 114 Tabela 4.2.13. PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju ........... 115 Tabela 4.2.14. PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima ................................. 116 Tabela 4.2.15. PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa ...................................................... 119 Tabela 4.2.16. PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru ....... 121 Tabela 4.2.17. Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija .................... 121 Tabela 4.2.18. PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija .................................................... 122 Tabela 4.2.19. Budžetski kalendar FBiH (za budžet za 2013. godinu) ..................................................... 123 Tabela 4.2.20. Datum usvajanja Zakona o budžetu .................................................................................. 124 Tabela 4.2.21. PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu ........................ 124 Tabela 4.2.22. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i

budžetiranja ........................................................................................................................ 127 Tabela 4.2.23. PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike ............................ 129 Tabela 4.2.24. PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih

obaveza ............................................................................................................................... 131 Tabela 4.2.25. PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata ................................................................. 132 Tabela 4.2.26. PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju ....... 134 Tabela 4.2.27. PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama ............... 136 Tabela 4.2.28. PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista ........................................................................ 138 Tabela 4.2.29. PI-20:Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate ................ 140 Tabela 4.2.30. PI-21: Djelotvornost interne revizije ................................................................................. 143 Tabela 4.2.31. PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa ................................................... 143 Tabela 4.2.32. PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga144 Tabela 4.2.33. PI-24:Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine .............................. 145 Tabela 4.2.34. PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja ................................... 146 Tabela 4.2.35. PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije ..................................... 148 Tabela 4.2.36. Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju148 Tabela 4.2.37. PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela .................... 150 Tabela 4.2.38. Raspored datuma izvještaja revizije za Parlament FBiH .................................................. 151 Tabela 4.2.39. PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela ..................... 152 Tabela 4.3.1. Procentualna razlika između ostvarenja i budžeta ............................................................. 161 Tabela 4.3.2. PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom ......... 161 Tabela 4.3.3. Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta ............................................ 162 Tabela 4.3.4. PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom ........ 163 Tabela 4.3.5. Godišnji izvještaj o operacijama za RS za 2011. godinu (u milionima KM) ...................... 163

Tabela 4.3.6. Prihodi Vlade Republike Srpske predviđeni budžetom i ostvareni, za period 2009-2011.

godine ................................................................................................................................. 165 Tabela 4.3.7. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom .............. 165 Tabela 4.3.8. PI-4: Stanje i monitoring zaostalih neizmirenih obaveza za plaćanje ................................. 166 Tabela 4.3.9. PI-5: Klasifikacija budžeta .................................................................................................. 167 Tabela 4.3.10. Sveobuhvatnost budžetske dokumentacije (Republika Srpska) ........................................ 167 Tabela 4.3.11. PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju ........... 168 Tabela 4.3.12. PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima ................................. 169 Tabela 4.3.13. PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa ...................................................... 172 Tabela 4.3.14. PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru ....... 173 Tabela 4.3.15. Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija .................... 174 Tabela 4.3.16. PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija .................................................... 174 Tabela 4.3.17: Budžetski kalendar Republike Srpske (za budžet za 2013. godinu) ................................. 175 Tabela 4.3.18. Datum usvajanja Zakona o budžetu .................................................................................. 175 Tabela 4.3.19. PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu ........................ 176 Tabela 4.3.20. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i


obaveza ............................................................................................................................... 182 Tabela 4.3.23. PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata ................................................................. 183 Tabela 4.3.24. PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju ....... 184 Tabela 4.3.25. PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama ............... 187 Tabela 4.3.26. PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista ........................................................................ 188 Tabela 4.3.27. PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate ............... 190 Tabela 4.3.28. PI-21: Djelotvornost interne revizije ................................................................................. 191 Tabela 4.3.29. PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa ................................................... 192 Tabela 4.3.30. PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga193 Tabela 4.3.31. PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine ............................. 194 Tabela 4.3.32: PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja .................................... 195 Tabela 4.3.33. PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije ..................................... 196 Tabela 4.3.34. Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju197 Tabela 4.3.35. PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela .................... 198 Tabela 4.3.36. Raspored datuma izvještaja revizije za Narodnu skupštinu RS ....................................... 199 Tabela 4.3.37. Razmatranje revizorskih izvještaja na nivou Narodne skupštine ...................................... 200 Tabela 4.3.38. PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela ..................... 201 Tabela 4.4.1. Procentualna razlika između ostvarenja i budžeta .............................................................. 210 Tabela 4.4.2. Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom .................. 210 Tabela 4.4.3. Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta ............................................ 211 Tabela 4.4.4. PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom ........ 211 Tabela 4.4.5. Godišnji izvještaj o operacijama za DB u 2011. godini ...................................................... 212 Tabela 4.4.6. Prihodi Distrikta Brčko, sa i bez indirektnih poreza ........................................................... 213 Tabela 4.4.7. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom ........... 213 Tabela 4.4.8. PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje ................................... 214 Tabela 4.4.9.PI-5: Klasifikacija budžeta ................................................................................................... 215 Tabela 4.4.10. Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju(Distrikt Brčko)215 Tabela 4.4.11. PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju ........... 216 Tabela 4.4.12. PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima ................................. 217 Tabela 4.4.13. PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa ...................................................... 218 Tabela 4.4.14. PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru ....... 219 Tabela 4.4.15. Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija .................... 219

Tabela 4.4.16. PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija .................................................... 220 Tabela 4.4.17. Budžetski kalendar za Distrikt Brčko (za budžet za 2013. godinu) .................................. 221 Tabela 4.4.18. Datum usvajanja Zakona o budžetu .................................................................................. 222 Tabela 4.4.19. PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu ........................ 222 Tabela 4.4.20. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i


obaveza ............................................................................................................................... 227 Tabela 4.4.23. PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata ................................................................. 228 Tabela 4.4.24. PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju ....... 229 Tabela 4.4.25. PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama ............... 231 Tabela 4.4.26. PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista ........................................................................ 232 Tabela 4.4.27. PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate ............... 234 Tabela 4.4.28. PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa ................................................... 235 Tabela 4.4.29. PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga236 Tabela 4.4.30. PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine ............................. 236 Tabela 4.4.31. PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja ................................... 237 Tabela 4.4.32. PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije ..................................... 239 Tabela 4.4.33. Stepen do kog su procedure zakonodavnog tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju240 Tabela 4.4.34.PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela ..................... 241 Tabela 4.4.35. Dostavljanje revizorskih izvještaja i usvajanje na Skupštini............................................. 241 Tabela 4.4.36. Razmatranje revizorskih izvještaja na nivou Skupštine .................................................... 242 Tabela 4.4.37. PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela ..................... 243 Tabela 4.5.1.D1: Predvidljivost direktne budžetske podrške .................................................................... 245 Tabela 4.5.2. Programirane i ostvarene isplate EU, 2009-2012. godine ................................................... 246 Tabela 4.5.3.D-2: Finansijske informacije koje donatori obezbjeđuju za budžetiranje i izvještavanje o

projektnoj i programskoj pomoći ....................................................................................... 246 Tabela 4.5.4.D-3: Udio pomoći kojom se upravlja uz korištenje domaćih procedura .............................. 247

vi

SKRAĆENICE I AKRONIMI

AGA Autonomna vladina agencija (Autonomous

Government Agency)

BiH Bosna i Hercegovina

BUPRT Tabela za pregled prioriteta korisnika

budžeta (Budžet User Priority Review Table)

CAD Deficit na tekućem računu (Current account

deficit)

CBBiH Centralna banka Bosne i Hercegovine

CHU Centralna jedinica za harmonizaciju

(Central Harmonization Unit)

CoA Kontni plan (Chart of Accounts)

COFOG Klasifikacija UN-a za funkcije vlade (UN

Classification of the Functions of

Government)

CPS Strategija partnerstva sa zemljom (Country

Partnership Strategy)

CSA Agencija za državnu službu (Civil Service

Agency)

DB Brčko distrikt

DeMPA Ocjena učinka u upravljanju dugom (Debt

Management Performance Assessment)

DFID Odjeljenje za međunarodni razvoj

(Department for International Development,

UK)

DoF Direkcija za finansije

DPL Zajam za razvojne politike (Development

Policy Loan)

DSA Analiza održivosti duga (Debt sustainability

analysis)

EBF Vanbudžetski fond (Extra-Budžetary Fund)

EBRD Evropska banka za obnovu i razvoj

(European Bank for Reconstruction and

Development)

EU Evropska unija

FBiH Federacija Bosne i Hercegovine

FDI Direktne strane investicije (Foreign direct

investment)

BDP Bruto domaći proizvod

GFS Finansijske statistike vlade (Government

Financial Statistics)

HRMA Ovlaštena institucija za upravljanje

ljudskim resursima (Human Resources

Management Authority)

IFI Međunarodna finansijska institucija

(International financial institution)

IMF Međunarodni monetarni fond (International

Monetary Fund)

INTOSAI Međunarodna organizacija vrhovnih

revizorskih institucija (International

Organisation of Supreme Audit Institutions)

IPA Instrument pretpristupne pomoći

(Instrument for Pre-Accession Assistance)

IPSAS Međunarodni standardi za računovodstvo u

javnom sektoru (International Public Sector

Accounting Standards)

UINO Uprava za indirektno oporezivanje (Indirect

Taxation Authority)

MAU Jedinica za makroekonomsku analizu

(Macroeconomic Analysis Unit)

MDAs Ministarstva, odjeli i agencije (Ministries,

Departments and Agencies)

MF Ministarstvo finansija / financija

MFT Ministarstvo financija i trezora

MTEF Srednjoročni okvir rashoda (Medium-term

expenditure framework)

NVO Nevladina organizacija (Non-Governmental

Organization)

OECD Organizacija za ekonomsku saradnju i

razvoj (Organisation for Economic Co-

operation and Development)

PE Javno preduzeće (Public Enterprise)

PFM Upravljanje javnim finansijama (Public

Financial Management)

PIFC Interna finansijska kontrola u javnom

sektoru (Public Internal Financial Control)

PIMIS Informacioni sistem za upravljanje javnim

investicijama (Public Investment

Management Information System)

PJP Program javnih investicija (Public

Investment Program)

PPA Ovlaštena institucija za javne nabavke

(Public Procurement Authority)

PPL Zakon o javnim nabavkama (Public

Procurement Law)

PPP Partnerstvo javnog i privatnog sektora

(Public-private partnership)

PRB Odbor za razmatranje žalbi u javnim

nabavkama (Public Procurement Review

Board)

TA Poreska uprava (Tax Administration)

RA Uprava prihoda (RevenueAdministration)

RS Republika Srpska

SAI Vrhovna revizorska institucija (Supreme

Audit Institution)

SAFE Jačanje preuzimanja odgovornosti i

povjereničkog okruženja (Stregthening

Accountability and Fiduciary Environment)

SBA Stand-by aranžman (Stand-By Arrangement)

SOE Preduzeće u državnom vlasništvu (State-

owned enterprise)

vii

STA Jedinstveni račun trezora (Single treasury

account)

TIN Poreski identifikacioni broj (Tax

Identification Number)

USAID Agencija Sjedinjenih Država za

međunarodni razvoj (United States Agency

for International Development)

PDV Porez na dodanu vrijednost

VALUTE I EKVIVALENTNE JEDINICE

(Kursna stopa efektivna na datum 17. decembar 2013. godine)

Valutna jedinica = konvertibilna marka

1,00 KM 1.00 = US$ 0.704356

1,00 USD = BAM 1.419737

FISKALNA GODINA

1. januar – 31. decembar

MJERNI SISTEM

Metrički sistem

viii

PRIZNANJA

Tim za ocjenu PEFA sa zahvalnošću odaje priznanje za opsežnu saradnju i pomoć dobijenu od zvaničnika

sa svih nivoa vlade Bosne i Hercegovine. Konkretno, tim Banke bi želio da oda priznanje liderstvu koje

su pokazali zvaničnici vlade u opštoj koordinaciji ovih aktivnosti između četiri nivoa vlade u Bosni i

Hercegovini, kao i viši zvaničnici iz relevantnih ministarstava i agencija, uključujući ministarstva

finansija institucija BiH, Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske, te Distrikta Brčko. Puna lista

vladinih zvaničnika i predstavnika sa kojima su se članovi misije susreli u toku izrade ove studije

prikazana je u Aneksu 5.

Za ovu Ocjenu PEFA primljeni su izdašna podrška i finansiranje iz Zaklade za jačanje preuzimanja

odgovornosti i povjereničkog okruženja (Strengthening Accountability and Fiduciary Environment -

SAFE) koji administrira Svjetska banka. Zakladu SAFE uspostavili su Državni sekretarijat Švajcarske za

ekonomska pitanja i Evropska komisija, sa ciljem unapređivanja upravljanja javnim finansijama u regionu

Evrope i centralne Azije. Ta grupa zaklada obezbjeđuje podršku za aktivnosti na ocjenjivanju učinka

upravljanja javnim finansijama (PFM), identifikaciju i implementiranje aktivnosti sa ciljem postizanja

poboljšanja i razmjene znanja i dobrih priznatih praksi u svim zemljama u regionu Evrope i srednje Azije.

Tim za ocjenu PEFA Svjetske banke činili su Lamija Marijanović (vođa tima, stručnjak za finansijsko

upravljanje, Bosna i Hercegovina), Rajeev Kumar Swami (savjetnik tima, vodeći stručnjak za finansijsko

upravljanje, Region Evrope i centralne Azije/Istočne Azije i Pacifika), Andrew James Mackie (viši

stručnjak za finansijsko upravljanje, Region Evrope i srednje Azije), Antonio Leonardo Blasco (viši

stručnjak za finansijsko upravljanje, Region Evrope i srednje Azije), Sandra Hlivnjak (ekonomist za

zemlju, Bosna i Hercegovina), Abebe Adugna (vodeći ekonomista, Zapadni Balkan), Simon Davies

(ekonomista, ECSP2), Nikola Kerleta (stručnjak za nabavke), Lilia Razlog (stručnjak za upravljanje

dugom, Centar za javni sektor), Sanja Tanić (tim asistent, Bosna i Hercegovina), Jamie Jill Lazaro (mlađi

stručni saradnik), Naida Čaršimamović Vukotić (konsultant za upravljanje javnim finansijama, Bosna i

Hercegovina), Tatjana Milišić (stručnjak za poreze, Bosna i Hercegovina), uz konsultante iz firme PFK

(Ujedinjeno Kraljevstvo).

Tim za ocjenu PEFA dobio je dragocjene smjernice, inpute i podršku od sljedećih: Soukeyna Kane

(menadžer sektora, Finansijsko upravljanje), Anabela Abreu (Direktor Ureda Svjetske banke u Bosni i

Hercegovini), Lewis Hawke (vodeći stručnjak za javni sektor), Philip Sinet (Sekretarijat PEFA), te

Oleksii Balabushko (stručnjak za javne finansije). Patricia Rogers je obezbijedila vrijednu podršku u toku

pripremanja i koordinacije izvještaja.

ix

BOSNA I HERCEGOVINA: OCJENA PEFA

Ocjena preuzimanja odgovornosti (PEFA): Pregled skupa indikatora

Indikator Opis Met BiH FBiH RS DB

A. OSTVARENJA U PFM: Kredibilitet budžeta

PI-1 Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim

budžetom M1 C A A C

PI-2 Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim

budžetom M1 B+ B+ A C+

i) Stepen odstupanja u strukturi potrošnje u toku posljednje tri godine,

isključujući hitne stavke B B A C

ii) Prosječan iznos potrošnje koji se zapravo naplaćuje na osnovu glasanja o

nepredvidljivim rashodima u toku posljednje tri godine A A A A

PI-3 Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim

budžetom M1 A A B B

i) Ostvareni domaći prihodi u poređenju sa domaćim prihodima u inicijalno

odobrenom budžetu A A B B

PI-4 Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje M1 A NR NR NR

i)

Stanje neizmirenih obaveza za isplate potrošnje (izraženo kao %

ostvarene ukupne potrošnje za odgovarajuću fiskalnu godinu) i sve novije

promjene stanja

A NR NR NR

ii) Raspoloživost podataka za monitoring stanja neizmirenih obaveza za

isplate potrošnje A D D D

B. KLJUČNA SVEOBUHVATNA PITANJA: Sveobuhvatnost i transparentnost

PI-5 Klasifikacija budžeta M1 C C C B

i) Sistem klasifikacije koji se koristi za formulisanje, izvršavanje i

izvještavanje za budžet centralne Vlade C C C B

PI-6 Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku

dokumentaciju M1 B C B B

i) Udio informacija datih u listi u budžetskoj dokumentaciji koju je izdala

centralna Vlada u najnovijem periodu B C B B

PI-7 Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima M1 C+ D+ D+ A

i)

Nivo vanbudžetske potrošnje (isključujući projekte koji se finansiraju iz

sredstava donatora) koji nije obuhvaćen izvještajima, tj. nije uključen u

fiskalne izvještaje

A D D A

ii) Informacije o prihodima / potrošnji na projekte koji se finansiraju iz

sredstava donatora koje su uključene u fiskalne izvještaje C C C A

PI-8 Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa M2 NA D B NA

I) Transparentnost i objektivnost u horizontalnoj raspodjeli među vladama

na poddržavnom nivou NA D B NA

ii) Pravovremenost pouzdanih informacija za vlade na poddržavnom nivou o

njihovim alokacijama NA D B NA

iii) Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu vladu u skladu NA D C NA

x


sa sektorskim kategorijama

PI-9 Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom

sektoru M1 A D C+ C

i) Stepen monitoringa centralne vlade nad autonomnim vladinim

agencijama (AGA) i javnim preduzećima (PE) A D C C

ii) Stepen do kog centralna vlada sprovodi monitoring fiskalne pozicije

vlada na poddržavnom nivou NA D A NA

PI-10 Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija M1 A B A B

i) Broj elemenata iz liste za javnu dostupnost informacija koji su

obezbijeđeni A B A B

C. BUDŽETSKI CIKLUS

I BUDŽETIRANJE ZASNOVANO NA POLITIKAMA

PI-11 Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu M2 C B A C+

i) Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i poštivanje tog kalendara C C A C

ii) Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za pripremanje budžetskih

podnesaka (budžetska cirkularna pisma ili ekvivalentni podnesci) B A A A

iii) Pravovremeno odobravanje budžeta na nivou zakonodavnog tijela ili

tijela sa sličnim mandatom (u toku posljednje tri godine) D C A D

PI-12 Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i

budžetiranja M2 D+ D+ D+ D+

i) Pripremanje višegodišnjih fiskalnih prognoza i funkcionalnih alokacija C C C C

ii) Obuhvat i učestalost analize održivosti duga D D D D

iii) Postojanje sektorskih strategija sa višegodišnjim procjenama koštanja za

tekuću potrošnju i investicijsku potrošnju D D D D

iv) Veze između investicijskih budžeta i procjena potrošnje za budućnost C C C C

II PREDVIDLJIVOST I KONTROLA U IZVRŠAVANJU BUDŽETA

PI-13 Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike M2 B C B C

i) Jasnost i sveobuhvatnost poreskih obaveza B C C C

ii) Raspoloživost informacija o poreskim obavezama i administrativnim

procedurama za poreske obveznike B C A C

iii) Postojanje i funkcionisanje mehanizma žalbi vezano za poreze C C C C

PI-14 Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje

poreskih obaveza M2 C+ B B B

i) Kontrole u sistemu registracije poreskih obveznika C C B B

ii) Djelotvornost kazni za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja

poreskih obaveza B B B B

iii) Planiranje i monitoring poreskih inspekcija i programa za istraživanje

prevara C B B C

PI-15 Djelotvornost u naplati poreskih uplata M1 C+ NR NR D+

i) Stepen naplate za bruto neizmirene poreske obaveze C NR NR B

xi


ii) Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza u trezor na strani uprave

prihoda A A A A

iii)

Učestalost kompletnog sravnjivanja računa procijenjenih poreskih

obaveza, naplate, evidencija o neizmirenim obavezama i faktura sa strane

trezora

C D B D

PI-16 Predvidljivost finansiranja za preuzimanje obaveza za potrošnju M1 A C+ A B+

i) Stepen do kog se gotovinski tokovi prognoziraju i prate A A A B

ii) Pouzdanost i horizont periodičnih informacija u toku godine za MDA

vezano za gornje granice za preuzimanje obaveza za potrošnju A C A A

iii) Učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskim alokacijama, o

kojima se odlučuje na nivou iznad nivoa upravljanja MDA A A A A

PI-17 Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama M2 B+ B B+ B+

i) Kvalitet evidentiranja podataka o dugu i izvještavanja o tome B B A A

ii) Stepen konsolidovanosti gotovinskih salda vlade A C B B

iii) Sistemi za ugovaranje zajmova i izdavanje garancija B B B B

PI-18 Djelotvornost kontrole platnih lista M1 C+ D+ D+ D+

i) Stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i podataka o

platnim listama B B D D

ii) Pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnih lista A A B B

iii) Interne kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste C C C C

iv) Postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u kontroli

i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje A B B D

PI-19 Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u

nabavkama M2 C+ N/a N/a N/a

i) Transparentnost, sveobuhvatnost i konkurentnost u pravnom i

regulatornom okviru B N/a N/a N/a

ii) Obrazloženje za korištenje manje konkurentnih metoda nabavke D N/a N/a N/a

iii) Dostupnost kompletnih, pouzdanih i pravovremenih informacija o

nabavkama za javnost C N/a N/a N/a

iv) Postojanje nezavisnog administrativnog sistema žalbi vezano za javne

nabavke B N/a N/a N/a

PI-20 Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate M1 C+ D+ D+ D+

i) Djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju B C C A

ii) Sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih pravila / procedura

kontrole C D C B

iii) Stepen poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija B D D D

PI-21 Djelotvornost interne revizije M1 C+ C+ D+ D

i) Obuhvat i kvalitet funkcije interne revizije C C D D

ii) Učestalost i distribucija revizorskih izvještaja B B B D

xii


iii) Stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije C C C D

III RAČUNOVODSTVO, EVIDENTIRANJE I IZVJEŠTAVANJE

PI-22 Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa M2 A A A B+

i) Redovnost sravnjivanja u bankama A A A B

ii) Redovnost sravnjivanja i kliringa privremenih računa i avansa A A A A

PI-23 Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za

pružanje usluga M1 NA B A B

i) Sakupljanje i obrada informacija za demonstriranje resursa koji su zaista

primljeni u najčešćim jedinicama uza pružanje usluga prve linije N/A B A B

PI-24 Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine M1 A C+ A C+

i) Opseg izvještaja u smislu obuhvata i kompatibilnosti sa budžetskim

procjenama A A A C

ii) Pravovremenost u predstavljanju izvještaja A A A A

iii) Kvalitet informacija A C A B

PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja M1 C+ C+ C+ C+

i) Kompletnost financijskih izvještaja A A A A

ii) Pravovremenost dostavljanja finansijskih izvještaja (završnih računa) A A A B

iii) Računovodstveni standardi koji se koriste C C C C

IV VANJSKO ISPITIVANJE I REVIZIJA

PI-26 Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije M1 B+ C+ C+ C+

i) Opseg i priroda revizija koje se sprovode, uključujući poštivanje

standarda revizije B B B B

ii) Pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima A A A A

iii) Dokazi o sprovođenju preporuka revizije B C C C

PI-27 Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela M1 D+ D+ D+ D+

i) Opseg ispitivanja godišnjeg zakona o budžetu na nivou zakonodavnih

tijela D B B C

ii) Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do

kog se poštuju D C C D

iii) Adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela imaju na raspolaganju za

reagovanje na budžetske prijedloge D D D C

iv) Pravila za izmjene budžeta u toku godine bez ex-ante odobrenja

zakonodavnog tijela B B B B

PI-28 Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela M1 C+ D+ C+ D+

i) Pravovremenost pregledanja revizorskih izvještaja sa nivoa zakonodavnih

tijela (za izvještaje koji su primljeni u toku posljednje tri godine) B D A C

ii) Stepen rasprava o ključnim nalazima koje sprovode zakonodavna tijela A B C D

iii) Izdavanje preporuka za aktivnosti sa nivoa zakonodavnih tijela i

njihova implementacija na nivou izvršne vlasti C C C C

xiii


D. DONATORSKE PRAKSE

D-1 Predvidljivost direktne budžetske podrške M1 D

i) Godišnje odstupanje ostvarene budžetske podrške od prognoze koju su

dostavile donatorske agencije D

ii) Pravovremenost isplata sredstava donatora u toku godine (poštivanje

skupnih kvartalnih procjena) D

D-2 Finansijske informacije koje donatori obezbjeđuju za budžetiranje i

izvještavanje o projektnoj i programskoj pomoći M1 NA

i) Kompletnost i pravovremenost budžetskih procjena donatora za projektnu

podršku NA

ii) Učestalost i obuhvat izvještavanja donatora o ostvarenim donatorskim

tokovima za projektnu podršku

NA

D-3 Udio pomoći kojom se upravlja uz korištenje domaćih procedura M1

Učestalost i obuhvat izvještavanja donatora o ostvarenim donatorskim

tokovima za projektnu podršku D

xiv


SAŽETI PREGLED OCJENE

Fiskalni sistem u Bosni i Hercegovini (BiH) je visoko decentralizovan, jer odražava odredbe ustava

zemlje. Konsolidovani sektor vlade na svim nivoima sastoji se od četiri relativno autonomne jedinice, a to

su: institucije BiH, Distrikt Brčko (DB), te dva entiteta – Federacija Bosne i Hercegovine (FBiH) i

Republika Srpska (RS). Institucije BiH su na nivou centralne vlade (i njima upravlja Vijeće ministara

BiH), a svaki entitet ima svoju vladu, vanbudžetske fondove (extra budgetary funds - EBF), te jedinice

lokalne samouprave. Struktura u FBiH ima 10 kantona koji služe kao srednji nivo vlasti između vlade

FBiH i jedinica lokalne samouprave, a svaki kanton ima svoju vladu i određene EBF-ove. Kantoni nisu

bili predmet ovog izvještaja. ali bi mogli da budu obuhvaćeni kasnije, u okviru ocjene PEFA na pod-

državnom nivou.

Institucija koja sprovodi indirektno oporezivanje je na nivou zajedničkih institucija Bosne i Hercegovine,

dok je direktno oporezivanje na entitetskom nivou1. Doprinose za socijalno osiguranje administriraju

EBF-ovi u FBiH, dok ih u RS od 1. januara 2010. godine administrira Poreska uprava RS. Slično tome,

odgovornost za potrošnju je razdijeljena između različitih nivoa vlasti. Prema podacima iz Centralne

banke BiH, ukupna konsolidovana potrošnja vlada u BiH iznosi oko 11,7 milijardi KM, u čemu institucije

BiH učestvuju sa 9%, FBiH sa 58%, RS sa 32%, a DB sa 1%.

Fiskalni savjet je uspostavljen 2008. godine sa ciljem koordinacije fiskalnih politika u zajedničkom

interesu Institucija BiH, entiteta i Brčko distrikta. Što se tiče najvažnije uloge u fiskalnoj koordinaciji –

pripremanja globalnog okvira fiskalnog bilansa i politika – u praksi Fiskalni savjet odlučuje o prihodima

od indirektnog oporezivanja i o budžetu institucija BiH, čime se stvaraju pretpostavke za planiranje

budžeta na nižim nivoima vlada, koji su odgovorni za preko 90% javnih rashoda. S obzirom da se ključne

funkcije vlada (socijalna politika, subvencije, obrazovanje itd) obezbjeđuju na pod-državnom nivou,

blagovremeno donošenje odluke o prihodima od indirektnih poreza za institucije BiH je važno za

omogućavanje pravovremenog izvršavanja odgovarajućih budžeta.

Pripremanje budžeta. Procedure i kalendari za planiranje budžeta u opštim crtama su slični na sva četiri

nivoa: srednjoročni okviri rashoda (Mid-term Expenditure Framework - MTEF-ovi) se pripremaju svake

godine i usvajaju početkom ljeta, a služe kao prednacrt za godišnje budžete, koji se pripremaju u toku

jeseni, a usvajaju na nivou parlamenata prije kraja godine. Na svim nivoima budžeti uključuju ekonomske

i organizacione klasifikacije, dok budžetski zahtjevi uključuju i programske formate. Samo na nivou

institucija BiH su informacije o programskom budžetiranju, uključujući mjerenje učinka programa, dio

budžetske dokumentacije koja prati godišnji zakon o budžetu u proceduri usvajanja.

Fiskalni ciljni iznosi. Globalni okvir fiskalnog bilansa i politika u BiH bi trebalo da određuje

srednjoročne fiskalne ciljne iznose za svaku godinu; fiskalni cilj koji se uzima u obzir je primarni deficit i

ukupna javna potrošnja trebalo da budu smanjeni; dok se za dug navode godišnje gornje granice

zaduženja budžeta institucija: BiH, FBiH, RS i DB, a u skladu sa zakonski definisanim ograničenjima.2

Izvještavanje i revizija. Sva četiri nivoa vlasti koriste modifikovanu obračunsku osnovu3

za

računovodstvo, u skladu sa kojom se prihodi priznaju kada postanu raspoloživi i mjerljivi, dok se rashodi

priznaju kada se stvori obaveza. Mogle bi da postoje bojazni vezano za to da svi nivoi vlasti unutar

entiteta ne koriste uporedive evidencije. Među četiri osnovna nivoa vlasti u BiH, kontni okviri su u

1 Administriranje direktnim porezima, u smislu obračuna, kontrole i naplate svih javnih prihoda, u RS je u nadležnosti Poreske

uprave RS. Neki od javnih prihoda, odnosno poreza, nakon raspodjele prihoda, pripadaju u potpunosti budžetu Vlade RS (npr.

prihod od poreza na dobit), drugi pripadaju jedinicama lokalne uprave (npr. prihod od poreza na imovinu), dok se dio javnih

prihoda dijeli između ovih nivoa vlasti (npr. prihod od poreza na dohodak). 2 Zakon o fiskalnom savjetu u Bosni i Hercegovini, 63/08 član 5. stav 3. 3 Osim RS, koja koristi punu obračunsku osnovu od 1. januara 2013. godine

xv

opštem slučaju detaljni, ali nisu harmonizovani. Institucije BiH, FBiH i RS razvijaju kapacitete za interne

revizije, a sva četiri posmatrana nivoa vlasti imaju nezavisne vrhovne revizorske institucije (SAI).

Sveobuhvatna pitanja. Rejtinzi za ocjenu PEFA i njihova obrazloženja za institucije BiH, FBiH, RS i DB

ukazuju na više pitanja koja se pojavljuju kao zajedničke teme za sva četiri nivoa. Iako svaki od četiri

nivoa vlasti koji su ocijenjeni ima određene posebne slabosti u svom sistemu PFM, za sva četiri nivoa

vlasti proces pripremanja budžeta i programi javnih investicija nisu dobro integrisani sa srednjoročnim

makroekonomskim pregledom perspektiva i ukupnim / sektorskim strateškim dokumentima (koji u

mnogim slučajevima nedostaju ili ne uključuju prikladne procjene troškova). Kredibilne i sveobuhvatne

srednjoročne makrofiskalne strategije nedostaju na svim nivoima.

Koordinacija fiskalnih politika je od posebne važnosti u BiH, ne samo zbog decentralizovane fiskalne

strukture, već i zbog toga što je monetarna politika zemlje zasnovana na valutnom odboru. U skladu sa

Ustavom, fiskalne politike i srednjoročni okvir određuju se u svakom od entieta, a Fiskalni savjet BiH

ima funkciju koordinacije fiskalnih politika preko Globalnog okvira fiskalnog bilansa i politika (vidjeti

razmatranje o fiskalnim ciljnim iznosima u prethodnom dijelu teksta). U praksi Fiskalni savjet BiH

odlučuje o prihodima od indirektnog oporezivanja i udjelu institucija BiH u tim prihodima.

Bez obzira na određeni napredak u izvršavanju budžeta u novijem periodu, nedostatak potpuno

adekvatnih internih kontrola (posebno u oblasti javnih nabavki) dovodi do toga da je sistem PFM u BiH

osjetljiv na neefikasnost i rasipanje resursa. U oblasti budžetskog izvještavanja, činjenica da kontni okviri

četiri osnovna nivoa vlasti nisu harmonizovani otežava sagledavanje konsolidovanih podataka. Unutar

entiteta (prije svega u FBiH), konsolidacija podataka za sve nivoe konsolidovane vlade – vlade, kantone,

jedinice lokalne samouprave, te EBF-ove – takođe je kompleksna, a podaci se u opštem slučaju ne koriste

za donošenje odluka o politikama. Takođe, u kontekstu preispitivanja budžeta, bez obzira na novija

poboljšanja, nedostaje bolje praćenje i sprovođenje nalaza i preporuka eksterne revizije. Dalje, obuhvat /

kvalitet internih revizija i revizija učinka koje sprovode SAI nije sveobuhvatan.

16


I. UVOD, ISTORIJAT ZEMLJE, KONTEKST

A. Kontekst zemlje i ekonomska situacija4

Nakon dvije godine krhkog oporavka od globalne recesije, Bosna i Hercegovina (BiH) se u 2012. godini

suočila sa recesijom sa ponovljenom negativnom stopom rasta (Tabela 1.1). BiH je u 2010-2011. godini,

ostvarivala rast od oko 1 procenat godišnje, ali onda se u 2012. godini BDP smanjio za 1,2 procenta.

Pogoršavanje vanjskih uslova, oštra zima na početku 2012. godine i nekontrolisani požari u drugoj

polovini godine predstavljali su udar na ekonomske aktivnosti, čime je dodatno pogoršan uticaj drugog

talasa privrednog pada u Evrozoni. Potrošnja, investicije, izvoz – sve je bilo pod uticajem toga. Pored

toga, obim industrijske proizvodnje je u 2012. godini pokazao oštar pad. Opadanje je bilo najoštrije u

izvozno orijentisanim granama privrede, što je odražavalo smanjenu potražnju izvana. Proizvodni sektor

je u 2012. godini iskusio skupno opadanje obima proizvodnje od 7,6 procenata, a energetski i komunalni

sektor (-6,5 procenata) i rudarstvo (-2,0 procenta) su slijedili za njim. Sve zajedno, ti faktori su rezultovali

povećanjem stepena nezaposlenosti i negativnom stopom rasta u 2012. godini.

Međutim, indikatori ukazuju na skroman stepen oporavka ekonomskih aktivnosti u 2013. godini, koji je

podržan izvozom. Obim industrijske proizvodnje je u toku 2013. godine porastao za 7,1 procenata. Sektor

proizvodnje je ostvario rast za 17,0 procenata, dok je sektor polugotove robe porastao za 10,5 procenata,a

sektor kapitalne robe za 19,2 procenta, što sve ukazuje na oporavak u sektoru proizvodnje. Taj oporavak

je podržan rastom izvoza, pri čemu je izvoz robe porastao za 6,6 procenata u toku godine. Izvoz energije

je vodio (sa porastom od 34 procenta), što su pratili izvoz kapitalne robe (sa porastom od 12,5 procenta) i

izvoz robe za opštu potrošnju (sa porastom od 10,6 procenata za trajne robe, a od 7,3 procenta za

potrošne). Obim proizvodnje polugotove robe koja ne uključuje energiju je opao, što ukazuje na to da je

proizvodnja polugotove robe najvećim dijelom služila potrebama proizvodnog sektora same BiH. Ukupno

gledano, procjenjuje se da je privreda ostvarila rast od oko 1,8 procenata u 2013. godini, nakon oporavka

potražnje za izvozom, a projekcije ukazuju na to da će stopa rasta u 2014. godini iznositi 2 procenta.

Tabela 1.1. Ključni ekonomski indikatori za Bosnu i Hercegovinu

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Procjena Projekcija

Stopa rasta BDP-a 1,0 -1,2 1,8 2,0 3,5 4,0

Inflacija 3,7 2,0 0,3 1,1 1,5 1,9

Stopa nezaposlenosti 27,6 28,0 27,5 … … …

Kao procenat BDP-a

Potrošnja 108,7 108,6 106,2 106,4 105,4 104,6

Bruto formiranje kapitala 15,6 16,0 16,6 16,3 16,4 16,2

Domaća štednja 6,4 6,3 8,6 8,7 9,4 10,1

Odnos štednje i ulaganja -9,2 -9,7 -7,9 -7,6 -7,0 -6,2

Fiskalni sektor

Prihodi 46,1 46,2 45,9 46,2 45,7 45,7

Rashodi 48,9 49,0 48,1 47,5 47,0 46,5

Fiskalni saldo -2,8 -2,7 -2,2 -1,3 -1,3 -0,8

Javni dug 40,5 45,1 44,9 42,8 40,2 37,4

Eksterni sektor

Saldo tekućeg računa -9,9 -9,7 -5,4 -5,4 -5,4 -5,4

Vanjski dug 49,1 52,4 53,0 53,9 52,4 49,5

FDI (neto) 2,6 1,9 1,9 2,3 2,3 2,3

Bruto zvanične rezerve (u

mjesecima uvoza) 5,4 5,4 5,2 5,1 4,9 4,6

Izvor: MMF i Svjetska banka.

4 Strategija partnerstva sa zemljom Svjetske banke (World Bank Country Partnership Strategy for Bosnia and Herzegovina)

(Izvještaj br. 64428-BA).

17

Valutni odbor je nastavio da podržava monetarnu stabilnost, a inflacija je u toku 2013. godine ostala na

niskom nivou.5 Stopa inflacije za 2013. godinu je opala sa oko 2 procenta 2012. godine (pri čemu je

bazna inflacija ispod 1 procenta), tako da je postala negativna (-1,4 procenta). Rezerve u stranim

valutama, koje su ključne za održavanje monetarne stabilnosti, u toku 2013. godine su ostale na

prikladnom nivou, na oko 5 mjeseci vrijednosti uvoza. Kao rezultat stabilne nominalne kursne stope i

toga što je stopa inflacije u BiH bila niža nego u najvažnijim trgovinskim partnerima, realna efektivna

kursna stopa (real effective exchange rate - REER) ostvarila je određenu devalvaciju u toku 2013. godine

(-0,6 procenata iz godine u godinu). To ukazuje na to da je cjenovna konkurentnost domaće privrede

povećana, u poređenju sa njenim najvažnijim trgovinskim partnerima.

Nakon dvije godine sa velikim deficitima na tekućem računu (CAD), eksterna pozicija je u toku 2013.

godine poboljšana, nakon dvije godine velikih deficita na tekućem računu. Trgovinski deficit je opao sa

nivoa od 32 procenta BDP-a, iz 2012. godine, na nivo od 29,6 procenata BDP-a u 2013. godini,

zahvaljujući većem izvozu električne energije i robe. Ukupni izvoz robe povećan je za 8,7 procenata u

poređenju sa 2012. godinom, što odražava određeno poboljšanje vanjske potražnje. U isto vrijeme, uvoz

robe je opao za -1,5 procenat. Kombinacija direktnih stranih investicija (foreign direct invesment - FDI),

doznaka, grantova i stranih kredita korištena je za finansiranje deficita na tekućem računu (current

account deficit - CAD). Direktne strane investicije su u toku prve polovine 2013. godine dosegle nivo od

1,8 procenata BDP-a, ali nakon toga su u drugoj polovini godine bile razočaravajuće, dosežući samo 1,9

procenata u toku cijele godine. Preostali dio CAD-a je finansiran Drugim investicijama (sredstvima i

obavezama rezidenata) i izuzetnim zaduživanjem (uključujući, između ostalog, i kod MMF-a)

Doznake i dalje predstavljaju važan izvor finansijskih tokova za BiH. Doznake su zadržale visok nivo u

toku krize i ostale su važan dio stranog finansiranja, dijelom i zbog povećanog stepena ekonomske

integracije sa EU. U toku 2013. godine, doznake su, prema užoj definiciji (naknade radnika i doznake),

iznosile 10,4 procenata BDP-a (neznatan pad u odnosu na 10,4 procenat u 2012. godini), a prema široj

definiciji (uža definicija, plus privatni tekući transferi) iznosile su 15,6 procenata BDP-a (pad sa 16,5

procenata BDP-a u 2012. godini).

Dok je bankarski sektor ostao stabilan i smanjio

stepen svog oslanjanja na strano finansiranje,

problematični zajmovi su nastavili svoj rast i u toku

2013. godine. Mnoge od banaka u stranom

vlasništvu, koje dominiraju bankarskim sistemom,

postepeno su smanjivale svoju zaduženost. Neke od

najvećih banaka u BiH stisnule su svoje bilanse

stanja kako bi vratile depozite ili zajmove od svojih

matičnih banaka. Strane obaveze banaka, koje su

predstavljale 31 procenat ukupnih obaveza banaka

krajem 2008. godine, opale su na 18 procenata

ukupnih obaveza banaka sa krajem 2012. godine, a

nastavile su da opadaju i u toku 2013. godine,

dosežući nivo od 16,8 procenata BDP-a do kraja

godine. Kvalitet kreditnih portfelja pogoršava se već

četvrtu godinu uzastopno, paralelno sa stagniranjem privrede. Problematični zajmovi su predstavljali 13,5

procenata ukupnih zajmova 2012. godine, a do kraja septembra 2013. godine dosegli su nivo od 14,9

procenata.

BiH se suočavala sa znatnim izazovima u pokušajima da održi prudentne fiskalne politike, zbog globalne

finansijske krize. Institucije vlasti su otpočele sa fiskalnom konsolidacijom 2010. godine i smanjile su

5 Konvertibilna marka Bosne i Hercegovine (KM) je pod upravom valutnog odbora sa fiksnom kursnom stopom od 1,96 KM : 1

EUR.

Slika 1.1. Fiskalni saldo i rast BDP-a

-8.0

-6.0

-4.0

-2.0

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

2008 2009 2010 2011 2012

General Government FiscalBalance (percent of GDP)Real GDP GrowthRealna stopa rasta BDP-a

Fiskalni bilans konsolidovane vlade (u procentima BDP-a)

18

deficit na 2,6 procenta u 2012. godini (u skladu sa zahtjevima iz programa MMF-a), sa nivoa od 5,5

procenata BDP-a iz 2009. godine (slika 1.1). Ta konsolidacija je bila neophodna zbog smanjenja prihoda

(uglavnom izazvanog rastom povrata PDV-a i zaostalim neizmirenim poreskim obavezama), te

nedostatka finansiranja. U 2012. godini je loš ekonomski učinak doveo do smanjenja prihoda za 1,3

procenta BDP-a, pri čemu su direktni porezi i doprinosi za socijalno osiguranje bili najteže pogođeni.

Postoji određeni stepen bojazni da neto prihodi od indirektnog oporezivanja još uvijek nisu postigli onaj

nivo oporavka koji je predviđan u projekcijama, sa velikim povratima PDV-a u toku dosadašnjeg dijela

godine. Sa ciljem održavanja održive fiskalne pozicije u situaciji opadanja prihoda, poduzete su mjere za

smanjivanje rashoda. Javni rashodi su bili (a i dalje su) pretjerano koncentrisani u područjima koja ne

dovode do jačanja rasta. Institucije vlasti su izvršile uravnoteživanje rashoda time što su u toku 2012.

godine smanjile potrošnju na plate, subvencije i socijalnu zaštitu. U isto vrijeme, kapitalna potrošnja je

povećana. Ukupna potrošnja u toku 2012. godine je opala za 1,5 procenta.

Ukupni javni dug je neznatno porastao u 2012. godini, ali se smatra održivim. Na kraju 2012. godine,

javni dug BiH je dosegao nivo od 45,1 procenata BDP-a, a sadržavao je vanjski dug (27,9 procenat BDP-

a) i domaći dug (17,2 procenata BDP). Vanjski javni dug je dominantno povoljni dug prema

međunarodnim finansijskim institucijama (International Financial Institutions - IFI), dok je domaći javni

dug u obliku obveznica sa dugim rokom dospjeća.

Za stope rasta u BiH očekuje se da će postepeno da rastu. Srednjoročni makroekonomski okvir je

zasnovan na pretpostavkama o sporom početku ekonomskog oporavka i u jugoistočnoj Evropi i u EU. Za

srednjoročni period se predviđa da će stope rasta da se postepeno povećavaju do 4,0 procenta do 2016.

godine, na osnovu povećavanja izvoza, nastavka stabilnih priliva doznaka i određenog napredovanja u

implementaciji strukturalnih reformi. Ipak, potencijal privrede BiH za rast u srednjoročnom periodu

ograničavaju dva osnovna faktora. Prvi je slabo poslovno okruženje koje i dalje zahtijeva suštinske

reforme, a otežava investiranje i rast. Drugi je fiskalna politika koja je i dalje fokusirana na

preraspodjeljivanje dohotka, umjesto na rast. Jačanje upravljanja javnim finansijama, uključujući i

politike i prakse upravljanja dugom, kao i fokusiranje potrošnje na područja koja dovode do jačanja rasta,

predstavljaće integralni dio podrške za ekonomski rast. Osiguravanje održivosti fiskalnog okvira je

ključno za makroekonomsku stabilnost. Očekuje se da će fiskalna konsolidacija da se nastavi, postepeno,

u toku srednjoročnog perioda: od deficita od 2,7 procenata u 2012. godini, do deficita od 0,8 procenata u

2016. godini. Fiskalna politika u 2013. godini bila je usmjerena na smanjenje deficita konsolidovane

vlade na svim nivoima na 2 procenta. Najnoviji Globalni fiskalni okvir za period 2014-2016. godine (koji

određuje ukupni okvir potrošnje i udio u prihodima za budžet institucija BiH) konzistentan je sa

srednjoročnim fiskalnim ciljevima, a usvojen je 17. septembra 2013. godine.

Za prihode se očekuje da će ostati stabilni, ali uspješna implementacija reformi bi mogla da dovede do

povećanja naplate. Projekcije prihoda ukazuju na to da bi oni trebalo da ostanu u opštem smislu

nepromijenjeni, izraženi kao procenat BDP-a (oko 46 procenata) u toku srednjoročnog perioda (Tabela

1.2). Moguće je da postoji prostor za povećavanje naplate, uključujući i bolje razumijevanje uzroka

tekućeg visokog nivoa povrata PDV-a. Akcizne dažbine – prije svega na goriva i duvan – mogle bi da

budu povećane u toku srednjoročnog perioda, kako bi se njihove stope usaglasile sa odgovarajućim

stopama iz EU.

Prostor za povećavanje rashoda u toku srednjoročnog perioda je mali. Očekuje se da će ukupni rashodi da

opadnu neznatno, sa 48,1 procenata BDP-a u 2013. godini na 46,5 procenata u 2016. godini. Bolja

kontrola plata, zapošljavanja u javnom sektoru, te revidiranje boračkih davanja, mogli bi da stvore uštede.

Potrošnja u tim oblastima je neefikasna i ne uspijeva da ublaži siromaštvo.

Očekuje se da će nivo vanjskog duga i dalje biti ograničen u toku srednjoročja. 2012. godine, vanjski dug

BiH se sastojao od vanjskog javnog duga (28 procenata BDP-a) i procijenjenog privatnog vanjskog duga

(25 procenta BDP-a). Nisu dostupni sveobuhvatni statistički podaci o privatnom vanjskom dugu u BiH,

ali najveći dio (60 procenata) ovog duga duguje se bankama u stranom vlasništvu, i najvećim dijelom

predstavlja pozajmljivanje filijala banaka od svojih matičnih banaka sa ciljem finansiranja njihovih

operacija u BiH. Preostali dio vanjskog javnog duga duguje nekoliko velikih industrijskih preduzeća

19

(proizvođači čelika i aluminijuma, veliki međunarodni maloprodajni lanci) koja su u mogućnosti da se

zadužuju direktno od poslovnih banaka u inostranstvu.

Tabela 1.2.Opšte stanje operacija konsolidovane vlade na svim nivoima za period 2010-2016. godine (u

procentima BDP-a)

2010. 2011. 2012. 2013. 2014. 2015. 2016.

Procjena Projekcija

Prihodi 46,5 46,1 46,2 45,9 46,2 45,7 45,7

Porezi 23,0 23,1 23,1 22,5 22,2 22,0 21,9

Direktni porezi 3,6 3,5 3,6 3,7 3,5 3,5 3,5

Indirektni porezi 19,4 19,5 19,5 18,8 18,7 18,4 18,3

Ostali porezi 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1

Doprinosi za socijalno osiguranje 15,4 15,8 15,8 15,7 15,8 15,8 15,8

Grantovi 2,5 2,1 2,1 1,9 2,1 2,2 2,3

Ostali prihodi 5,6 5,1 5,3 5,8 6,0 5,7 5,7

Potrošnja 50,6 48,9 49,0 48,1 47,5 47,0 46,5

Rashodi 42,6 42,7 42,8 41,3 41,1 40,4 39,8

Naknade za zaposlene 12,8 13,0 13,1 12,6 12,3 11,9 11,9

Korištenje roba i usluga 10,1 10,6 10,8 10,6 10,5 10,5 10,4

Socijalna davanja 14,9 14,6 14,6 14,5 14,4 14,2 13,9

Kamate 0,6 0,6 0,8 0,9 0,9 0,9 0,8

Subvencije 1,7 1,7 1,6 1,3 1,3 1,3 1,3

Ostali rashodi 2,6 2,1 1,9 1,5 1,3 1,6 1,6

Neto kupovina nefinansijskih

sredstava 8,0 6,3 6,2 6,7 6,5 6,6 6,7

Kupovina nefinansijskih sredstava 8,0 6,4 6,4 6,8 6,8 6,7 6,8

Kapitalna potrošnja

finansirana iz vanjskih izvora 4,3 3,6 3,2 4,1 4,1 4,1 4,2

Kapitalna potrošnja

finansirana iz domaćih izvora 3,7 2,7 3,2 2,7 2,7 2,6 2,7

Oslobađanje od nefinansijskih

sredstava 0,0 0,1 0,2 0,1 0,3 0,1 0,1

Bruto / neto operativni saldo (prihodi

minus rashodi) 3,8 3,4 3,6 4,5 5,1 5,3 5,9

Neto pozajmljivanje / zaduživanje

(prihodi minus rashodi) -4,2 -2,9 -2,7 -2,2 -1,4 -1,3 -0,8

Neto finansijske transakcije = Neto

kupovina finansijskih sredstava minus

Neto ostvarenje obaveza -4,3 -2,9 -2,6 -2,2 -1,3 -1,3 -0,9


Na strani domaćeg duga, BiH ima ograničen nivo zvaničnog javnog duga, pošto nije izdavala obveznice

sve do 2007. godine. One su izdane da bi se riješile znatne domaće obaveze iz predratnog perioda,

obaveze nastale kao rezultat rata koji je vođen od 1992. do 1995. godine, te fiskalnih pritisaka neposredno

nakon njegovog završetka. Kao odgovor na veliki porast sudskih postupaka koje su pokrenuli pojedinačni

potražioci i veoma različitih sudskih presuda za slična potraživanja, i FBiH i RS su 2004. godine usvojile

20

zakone u kojima su propisani ukupni iznosi obaveza i način njihovog izmirenja. Sa manjim izuzecima,

tim zakonima su obaveze podijeljene u tri velike grupe: opšte obaveze, obaveze po osnovu štednje u

stranim valutama, te obaveze po osnovu ratne štete. Vraćanje sredstava na osnovu tih obveznica je počelo,

a one će biti u potpunosti isplaćene u skladu sa zakonom predviđenim uslovima i rokovima. Imajući u

vidu ograničen stepen razvoja lokalnih finansijskih tržišta, sva potrebna finansijska sredstva ne mogu se

nabaviti samo iz domaćih izvora6.

Tabela 1.3. Potrebe za vanjskim finansiranjem u Bosni i Hercegovini (u procentima BDP-a)

2013. 2014. 2015. 2016.

izraženo u procentima BDP-a

Finansijske potrebe 9,0 9,2 8,4 8,6

Deficit na tekućem računu 5,4 5,4 5,4 5,4

Amortizacija 3,6 3,8 3,0 3,2

Vlada 2,3 2,6 2,0 2,4

Ostalo 1,3 1,2 1,0 0,8

Finansiranje 7,1 8,0 8,0 8,6

Kapitalni transferi 1,0 1,0 1,0 1,0

FDI 1,9 2,3 2,3 2,3

Neto finansiranje Banke 0,2 0,4 0,7 0,8

Vanjski zajmovi 4,3 4,7 4,4 3,6

Vlada 2,8 3,1 2,5 2,2

Ostalo 1,5 1,6 1,9 1,4

Bruto međunarodne rezerve (+ = povećanje) -0,2 -0,7 -0,4 0,2

Ostalo

-0,1 0,3 0,0 0,7

Finansijski jaz 1,9 1,2 0,4 0,0

MMF 1,2 0,7 0,1 0,0

EU 0,7 0,0 0,0 0,0

Svjetska banka DPL 0,0 0,3 0,3 0,0


Za dug javnog sektora očekuje se da će neznatno da poraste u toku 2013. godine, alismatra se održiv.

Procjenjuje se da je vanjski dug javnoga sektora porastao sa 27,9 procenata 2012. godine do 29,5

procenata 2013. godine, dok se za ukupni javni dug predviđa da će da opadne sa nivoa od 45,1 procenata

2012. godine na 44,9 procenta 2013. godine. Zahtjevi za vanjskim finansiranjem će, kako se predviđa,

neznatno da opadnu u toku srednjoročnog perioda, sa 9 procenta BDP-a 2013. godine na 8,4 procenata do

2015. godine (Tabela 1.3). Taj scenario je ugrađen u ukupni makroekonomski okvir, koji kao

pretpostavku uzima nastavak fiskalne konsolidacije kroz implementaciju planiranih reformi. Taj scenario

bi bio osjetljiv na oštre devalvacije valute, šokove na beskamatne CAD, neočekivano usporavanje rasta

BDP-a ili neadekvatnu fiskalnu konsolidaciju. Konkretno, devalvacija od 30 procenata bi povlačila

povećanje nivoa duga na oko 72 procenta BDP-a, što predstavlja ekstremni scenario za koji postoji samo

mala vjerovatnost da će se desiti.

6 Prvu emisiju izvršila je Vlada RS u maju 2011. godine, za 6-mjesečne trezorske zapise u iznosu od 18,41 miliona EUR. U toku

prvog kvartala 2013. godine evidentirane su dvije uspješne licitacije entitetskih trezorskih zapisa: najprije na Sarajevskoj berzi. sa

kamatnom stopom od 1,89 procenata u prosjeku, što je rekordno niska kamatna stopa, a nakon toga i na Banjalučkoj berzi, po

rekordno visokim prosječnim kamatnim stopama za 6-mjesečne trezorske zapise u RS, od 3,98%.

21

Makroekonomski izgledi i reformski program izloženi su vanjskim i unutrašnjim rizicima. Vanjski rizici

su vezani za moguća odlaganja ukupnog evropskog ekonomskog oporavka. Pošto su zemlje EU i dalje

najveći trgovinski partner BiH, odlaganja u oporavku Evrope uticala bi ekonomske izglede BiH kroz

negativne uticaje na izvoz, doznake, te prilive kapitala. Vanjska ekonomska dešavanja i tempo

ekonomskog oporavka na ključnim izvoznim tržištima su i neizvjesni i izvan kontrole institucija vlasti. Sa

interne strane, politički rizici predstavljaju najveći izvor bojazni. Zahtjevno političko okruženje u BiH

predstavlja tešku pozadinu za reforme, posebno imajući u vidu predstojeće opšte izbore, koji donose jasne

rizike za implementaciju planiranih reformi, uključujući fiskalne mjere koje su neophodne, a možda će

morati da se dodatno prilagođavaju sa vremenom.

B. Veze sa Strategijom partnerstva sa zemljom Svjetske banke

Strategija partnerstva sa zemljom (Country Partnership Strategy, CPS) Svjetske banke za period 2012-

2016. godine ima za cilj pružanje podrške BiH kroz veći stepen iskorištavanja znanja i savjetničkih

usluga, te uz fokusirano i usmjereno finansiranje. Pored toga, Svjetska banka će imati za cilj identifikaciju

partnerstava sa EU, uključujući, između ostalog, sufinansiranje operacija i analitičkih aktivnosti.

Strategija CPS podržava težnje BiH za priključivanje EU.

Strategija CPS je organizovana u tri osnovna stuba: (a) održavanje rasta i unapređivanje konkurentnosti;

(b) unapređivanje pružanja javnih usluga i povećavanje stepena inkluzivnosti rasta; i (c) održivo

korištenje prirodnih resursa i klimatske promjene. U svakom od tih stubova, strategija CPS predviđa

spektar savjetničkih i finansijskih proizvoda koje Svjetska banka čini dostupnim u više različitih sektora i

u više područja koja se odnose na sve sektore.

Ocjena PEFA je blisko vezana za taj okvir partnerstva. Najprije, modernizacija upravljanja javnim

finansijama (Public Financial Management - PFM) u zemlji je od velike važnosti za održavanje dobrog

ekonomskog upravljanja i poboljšanih aranžmana za upraviteljstvo (Stub I Strategije CPS). Pošto je

transparentno i odgovorno PFM kritično važan element dobrog upraviteljstva i efikasnog korištenja

javnih resursa, nalazi ove Ocjene PEFA obezbijediće informacije za kreiranje reformskih strategija za

PFM koje će predstavljati dio podrške Svjetske banke koja ne predstavlja zajmove.

Drugo, učinak sistema PFM, posebno u područjima upravljanja prihodima i nacionalnog planiranja

investicija, značajan je za pružanje podrške naporima vlade kao regulatora i pružaoca / kupca usluga za

privatni sektor i iz njega. Štaviše, sistemi PFM koji dobro funkcionišu su takođe važni za osiguravanje da

resursi koji su namijenjeni rastu koji pomaže siromašnima i smanjivanju stope siromaštva zaista i budu

raspodjeljeni na usmjerene programe - na primjer, kroz unapređeno upravljanje resursima u osnovnim i

srednjim školama, unapređeno rukovanje potrošnjom u zdravstvenom sistemu, te unapređeno upravljanje

sa ciljem vođenja usmjerene mreže socijalne sigurnosti i programa socijalnih davanja (Stub II Strategije

CPS).

Ocjena PEFA je takođe usklađena sa principima Strategije CPS koji se odnose na izgradnju i

produbljivanje partnerstava sa evropskim institucijama. Ova ocjena PEFA finansira se iz granta iz

Zaklade za jačanje odgovornosti i povjereničkih okruženja (Stregthening Accountability and Fiduciary

Environment, SAFE), koji se sa svoje strane finansira doprinosima Evropske komisije i Švajcarskog

sekretarijata za ekonomske odnose (Swiss State Secretariat for Economic Affairs).

C. Ciljevi ocjene PEFA

Ova ocjena PEFA za Bosnu i Hercegovinu za 2013. godinu pripremljena je na zahtjev vlada Bosne i

Hercegovine za sprovođenjem takve ocjene kako bi se izvršilo poređenje sistema PFM u zemlji na

međunarodnim standardima, kao osnove za unapređivanje djelotvornosti i efikasnosti javne potrošnje,

čime bi se podržali napori koji se u zemlji ulažu u modernizaciju i bolje usklađivanje sa direktivama EU.

Cilj joj je takođe da obezbijedi polaznu osnovu za ocjenjivanje sistema PFM u BIH, što bi doprinjelo

preispitivanju postojećih strateških dokumenata iz oblasti unapređivenja upravljanja javnim finansijama

22

uključujući i revidiranje strategije reforme javne uprave. To takođe obezbjeđuje i odrednice u odnosu na

koje bi se mogla mjeriti buduća unapređenja u sistemu PFM kroz kasnije ocjene PEFA.

D. Metodologija

Analiza za izvještaj o učinku u 2013. godini zasnovana je na informacijama koje su prikupljene i

podacima o kojima je izvještavano za 2012. godinu i ranije godine prema zahtjevima metodologije za

ocjenu PEFA. Međutim, konkretno za osnovna izračunavanja PI, informacije koje su prikupljene u toku

terenskih posjeta u toku perioda od januara do aprila 2013. godine bile su za fiskalne godine od 2009. do

2011. Osnovni pristup je primijenjen na svaku od četiri vlade koje su uključene u ovu ocjenu PEFA:

Prikupljanje i pregled postojećih primarnih izvora informacija, uključujući relevantne zakone,

administrativne procedure, te finansijske podatke i ostale podatke o učinku.

Prikupljanje dodatnih informacija i sprovođenje intervjua sa zvaničnicima kroz terenski rad i

konkretne sastanke za ispunjavanje inicijalnog nacrta ocjene.

Konsultovanje sa vladinim agencijama i drugim donatorima sa ciljem potvrđivanja razumijevanja

tima vezano za informacije o učinku i diskutovanje o rejtinzima ocjene PEFA.

I u toku razvoja konceptne note za ocjenu i pripremanja samog izvještaja održane su detaljne konsultacije

sa drugim donatorima. Ti donatori, koji imaju snažan interes za PFM, uključuju Evropsku komisiju, koja

obezbjeđuje budžetsku podršku u širokom spektru sektora, te Švajcarski Sekretarijat za ekonomske

poslove, kao i druge međunarodne partnere.

Svaka od četiri vlade je bila blisko uključena u proces ocjene PEFA kroz obezbjeđivanje podataka,

intervjue i vrednovanje nacrta rezultata ocjene PEFA. U svakoj od vlada su ministarstva finansija bila

glavni domaći partneri za pripremanje izvještaja. Održane su i konsultacije sa četiri SAI, sa parlamentima,

službama za poreze i carine, agencijama za javne nabavke, te tijelima za pregled javnih nabavki.

Nevladine organizacije nisu bile uključene u pripremu izvještaja.

U okviru ocjene PEFA uzeti su u obzir noviji analitički radovi na o PFM, uključujući Preglede javne

potrošnje i institucija (Public Expenditure and Institutional Reviews) (iz 2012. i 2006. godine), Ocjena

upravljanja i kontrole javne potrošnje OECD/SIGMA (Public Expenditure Management and Control

Assessment) (iz 2011. godine) i Ocjena javnih nabavki (Public Procurement Assessment) (iz 2011. i

2008. godine), kao i razne studije o PFM u BiH koje su finansirali donatori. Ti izvještaji obično

analiziraju napredovanje koje je postignuto u ključnim područjima PFM, kao dio tekućih napora, i

sugerišu meni mogućih reformi politika. Za razliku od toga, ocjena PEFA primjenjuje sveobuhvatnu,

standardizovanu i indikatorima vođenu metodologiju koja je usmjerena na mjerenje skupnog ishoda

učinka sistema PFM.

E. Opseg

Ova prva ocjena PEFA obuhvatila je četiri nivoa vlasti u BiH: državni nivo, FBiH, RS, te DB. Unutar

svake od ocjena za pojedinačne vlade, pregledi su uključivali resorna ministarstva, službe i agencije.

Ocjena takođe pokriva aktivnosti preduzeća u državnom vlasništvu i jedinica lokalne samouprave (npr. u

FBiH), do stepena do kog ona predstavljaju fiskalne rizike za centralni budžet, ali u opštem slučaju ne

uključuje detaljan pregled sistema za PFM i učinka na poddržavnom nivou. Kantoni nisu obuhvaćeni

ovim izvještajem, ali bi u budućnosti mogli biti predmet posebne ocjene na pod-državnom nivou u skladu

sa PEFA metodologijom. Aspekti decentralizacije su obuhvaćeni indikatorima, pošto su oni primjenljivi

na svaku od vlada koje se razmatraju: PI-8 (Okvir za fiskalne odnose između vlada); PI-9 (Fiskalni rizici

koji potiču iz vlada na poddržavnom nivou); te PI-23 (Raspoloživost informacija o resursima u

jedinicama za pružanje usluga prvog reda).

23

Ova ocjena PEFA će obezbijediti kritično važna znanja i tehničku podršku za vladu pri ocjenjivanju

rezultata koji su do sada postignuti i kreiranju koherentnog, na rezultate usmjerenog i realnog programa

za daljnju reformu. Za buduće reforme PFM moglo bi se očekivati da budu usmjerene na sljedeće oblasti:

puno poštivanje pravnih tekovina EU; jačanje orijentacije programa na rezultate i monitoring učinka kao

dio budžetskog procesa; poštivanje zakona o nabavkama i internih kontrola; unapređivanje kapaciteta

interne revizije; prevencija i otkrivanje korupcije i daljnje unapređivanje izvršenja budžeta.

F. Kako je izvještaj organizovan

Pošto je ovo prva sveobuhvatna ocjena PFM bilo kog tipa za četiri nivoa vlasti u BiH, ovaj izvještaj je

organizovan i predstavljen u formatu koji se razlikuje od standardnog izvještaja ocjene učinka PEFA.

U poglavlju 2 predstavljen je opšti pregled odgovornosti i funkcija vezanih za PFM u BiH i njihove

raspodjele između različitih vlada. Imajući u vidu jedinstvenu organizaciju zemlje, u ovom poglavlju

navedene su zakonske osnove za raspodjelu odgovornosti i opisuje se koje su budžetske odgovornosti

razdijeljene ili podijeljene između vlada. U poglavlju 3 izvlače se uvidi iz pojedinačnih ocjena i

predstavljaju se najvažnija sveobuhvatna pitanja – pitanja koja su identifikovana i mjerena kroz okvir

PEFA kao oblasti u kojima reforme zaostaju i koje, ako se ostave neriješene, predstavljaju važne rizike za

budžetski integritet i nacionalne razvojne inicijative.

U poglavlju 4 predstavljaju se pojedinačne ocjene PEFA za svaku od četiri nivoa vlasti u četiri pod-

poglavlja, predstavljena tako da će interesne strane moći da pročitaju ocjene vlade koje su vezane za

njihove interese. Određene rezerve sa kojima treba posmatrati primjenu indikatora ocjene PEFA:

Zbog ustavnih i zakonskih osnova za raspodjelu odgovornosti između četiri nivoa vlasti, određeni

indikatori PEFA ne mogu se mjeriti ili nisu primjenljivi na pojedinačnim nivoima vlade.

Određeni indikatori (npr. javne nabavke, PI-19) mjerljivi su samo na jednom nivou (državnom),

iako oni mogu da utiču i na druge vlade.

U smislu vanjskog duga (uključujući zajmove za budžetsku podršku) i garancija, oni se uglavnom

ugovaraju preko MFT BiH za sve nivoe vlasti u BiH. Međutim, svaki nivo vlasti ima vanjske donacije

koje se ne moraju u svakom slučaju ugovarati / odobravati preko institucija BiH za sve nivoe (iako

Ministarstvo financija i trezora ipak održava određene podatke o grantovima koji idu nižim nivoima

vlasti, ali samo za nekoliko donatora, kao što su Svjetska banka i KfW, te uglavnom u slučajevima u

kojima su uspostavljene jedinice za koordinaciju / implementaciju projekata za cijelu teritoriju zemlje).

Štaviše, samo mali dio svih donacija prolazi kroz budžete vlada (u poređenju sa jedinom dostupnom

procjenom ukupnih vanjskih donacij) a koje ugrubo procjenjuje Centralna banka u okviru platnog bilansa,

na osnovu podataka o zvaničnoj razvojnoj pomoći za BiH koje objavljuje OECD-DAC i nekih podataka

koji se prikupljaju direktno od donatora koji su prisutni, vanjske donacije koje idu kroz budžet

predstavljaju veoma mali dio ukupnih donacija (koje su u ranijim periodima bile značajne)). Pored toga,

među četiri centralna nivoa vlade, samo budžet institucija BiH uključuje određene male donacije u

budžetske planove (samo za one donacije koje se mogu planirati sa sigurnošću), dok budžeti entitetske

vlade u suštini ne uključuju nikakve donacije. Međutim, izvještaji o izvršenju budžeta na svim nivoima

ipak uključuju pregled stvarno izvršenih donacija, koje prolaze kroz budžete. Prema tome, izgleda da

samo veoma mali dio ukupnih vanjskih donacija prolazi kroz budžete vlade, od čega se, sa svoje strane,

samo veoma mali dio (ili ništa, na entitetskom nivou) planira u budžetima vlade, što je dijelom izazvano

nedostatkom predvidljivosti. Ukupno gledano, vanjske donacije, za razliku od vanjskih zajmova

budžetske podrške, ne predstavljaju važan izvor prihoda za centralne vlade u BiH, pošto samo mali

dijelovi prolaze kroz budžete. Čak i slučajevima vanjskih donacija koje prolaze kroz budžete, one se ili

uopšte ne planiraju u budžetskim planovima (na entitetskom nivou) ili se samo mali dio planira u

budžetskom planu (institucija BiH), što ukazuje na slabu predvidljivost priliva vanjskih donacija. Imajući

u vidu da se najveći dio donatorskog finansiranja odnosi na vanjski dug i imajući u vidu da se samo male

vanjske donacije planiraju u budžetima (posebno u entitetskim budžetima), indikatori ocjene PEFA

kojima se mjeri učinak donatora (D1-D3) u ovom izvještaju se primjenjuju i mjere samo na nivou

24

institucija BiH. Tok informacija o vanjskom dugu (među ostalim dimenzijama finansijskog / budžetskog

izvještavanja) o finansiranju duga nije fluidan među svim vladama BiH i obuhvaćen je izvještavanjem o

institucijama BiH u okviru Stand-by aranžmana (SBA) sa MMF-om, a planira se da će entiteti da

unaprijede svoje izvještavanje o projektima finansiranim iz vanjskih izvora u toku 2014. godine. U

poglavlju 5 predstavlja se kratak pregled različitih reformskih inicijativa za PFM koje su u toku u cijeloj

BiH.

II. PREGLED PFM BOSNE I HERCEGOVINE

Fiskalni sistem u Bosni i Hercegovini (BiH) je visoko decentralizovan, jer odražava odredbe ustava

zemlje. Konsolidovani sektor vlade na svim nivoima sastoji se od četiri relativno autonomne jedinice

(vidjeti Sliku 2.1), a to su: institucije BiH, Distrikt Brčko (DB), te dva entiteta – Federacija Bosne i

Hercegovine (FBiH) i Republika Srpska (RS). Institucije BiH su na nivou centralne vlade (i njima upravlja

Vijeće ministara BiH), a svaki entitet ima svoju vladu i vanbudžetske fondove (EBF) – šest u FBiH, sedam u

RS, a dva u DB; a svaki od entiteta takođe ima jedinice lokalne samouprave (78 opština i 2 grada u FBiH i 57

opština i 6 gradova u RS). Struktura u FBiH ima 10 kantona koji služe kao srednji nivo između Vade FBiH i

jedinica lokalne samouprave, a svaki kanton ima svoju vladu i EBF-ove. U opštem slučaju, ocjena javnih

preduzeća i jedinica lokalne samouprave je izvan opsega ovog izvještaja (a podaci za javna preduzeća i

konsolidacija sa sektorima vlade u opštem slučaju nisu dostupni u BiH); oni se samo pregledaju do stepena do

kog konkretni indikatori ocjene PEFA zahtijevaju da takva dimenzija bude uključena u mjerenje. Iako su

kantoni značajni (stvarna potrošnja 2012. godine, prema tabeli 2.1: 28% ukupne potrošnje FBiH) sa

aspekta cijelokupne potrošnje na nivou FBiH, oni nisu detaljno obuhvaćeni ovim izvještajem,

Slika 2.1. Struktura konsolidovane vlade u Bosni i Hercegovini

Osnovne oblasti odgovornosti za prihode. Institucija koja sprovodi indirektno oporezivanje je na nivou

zajedničkih institucija Bosne i Hercegovine, dok je direktno oporezivanje na entitetskom nivou (sa

razlikama između entiteta). Administriranje direktnim porezima, u smislu obračuna, kontrole i naplate

svih javnih prihoda, u RS je u nadležnosti Poreske uprave RS. Neki od javnih prihoda, odnosno poreza,

nakon raspodjele prihoda, pripadaju u potpunosti budžetu Vlade RS (npr. prihod od poreza na dobit),

drugi pripadaju jedinicama lokalne uprave (npr. prihod od poreza na imovinu), dok se dio javnih prihoda

EBF (6): penzijski (1), za

zapošljavanje (1), za zdravstvo

(1), za puteve (1), za

autoputeve (1), za

rehabilitaciju i zapošljavanje

lica sa invaliditetom (1)

Opštine (57); gradovi (6) EBF

(6): penzijski (1), za

zapošljavanje (1), za zdravstvo

za dječiju zaštitu (1), za puteve

(1), za autoputeve (1), za

rehabilitaciju i zapošljavanje lica

sa invaliditetom (1)

Opštine (78), gradovi (2)

EBF(30): za

zapošljavanje (10), za

zdravstvo (10), za puteve

(10)

Kantoni (10) EBF (2): za

zapošljavanje (1), za

zdravstvo (1)

25

dijeli između ovih nivoa vlasti (npr. prihod od poreza na dohodak). Doprinose za socijalno osiguranje

administriraju EBF-ovi u FBiH, dok ih u RS godine administrira Poreska uprava RS.

Oblasti odgovornosti za potrošnju / funkcije vlade. Odgovornosti na nivou države uključuju vanjske

poslove, odbranu, državnu sigurnost (kroz agencije kao što su Granična policija, Državna agencija za

istrage i zaštitu, Agencija za informacije i bezbjednost, te Direkcija za koordinaciju policijskih tijela),

agencije vezane za integraciju u Evropsku uniju (EU) (kao što su Institut za standarde, Institut za

intelektualno vlasništvo, Ured za veterinarstvo, Vijeće za konkurenciju, Agencija za borbu protiv

korupcije), državno sudstvo, izborna komisija, te koordinaciona ministarstva / agencije za druge sektore

(npr. državno Ministarstvo civilnih poslova ima sektore za obrazovanje, socijalnu zaštitu i penzije,

zdravstvo, nauku, te kulturu i sport).

Svaki entitet ima fondove socijalne sigurnosti za penzije, zdravstvo, te zapošljavanje, kao i javna

preduzeća za puteve (u FBiH, kantoni takođe imaju fondove za puteve, zdravstvo i zapošljavanje). Ostale

funkcije na nivou entiteta razlikuju se između FBiH i RS. Vlada RS administrira potrošnju na

obrazovanje, zdravstvo, lokalno sudstvo (osim državnog sudstva), policiju (osim državne policije), te

socijalnu zaštitu, dok u FBiH kantoni administriraju većinu tih rashoda. Jedinice lokalne samouprave su

uglavnom zadužene za lokalne administrativne službe (kao što su registracija rođenja /smrti, građevinske

dozvole / katastar, te određeni stepen dozvola za poslovanje); lokalne komunalne / infrastrukturne objekte

za vodovod i kanalizaciju, čvrsti otpad, te lokalne puteve; te određene funkcije u obrazovanju (u RS,

predškolsko obrazovanje i kapitalne investicije u srednje škole; u FBiH, određene rashode na predškolsko

i osnovno obrazovanje u nekim od kantona).

Odgovornost za potrošnju između nivoa vlade nije uvijek jasno definisana, a postoje i određena

preklapanja, posebno u FBiH, između kantona i jedinica lokalne samouprave (a Kanton Sarajevo ima

dodatne kompleksnosti zbog preklapanja između grada i opština koje su na teritoriji grada).

Prema podacima za 2011. godinu iz

Vladinih finansijskih statistika

(Government Financial Statistics -

GFS) (koje konsoliduje i objavljuje

Centralna banka BiH i koji su

predstavljeni u Tabeli 2.1) od ukupne

konsolidovane potrošnje vlada u BiH

od oko 11,7 milijardi KM, institucije

BiH imaju udio od 9%, FBiH udio od

58%, RS udio od 32%, a DB udio od

2%. U okviru potrošnje svakog od

entiteta, EBF-ovi zauzimaju gotovo

50% ukupne potrošnje(2012. godina:

za FBiH: 54,6% a za RS 47%). U RS

je preostali dio potrošnje entiteta

podijeljen između nivoa vlade RS, sa

gotovo 38% ukupnog iznosa u 2012.

godini, te jedinica lokalne

samouprave, sa gotovo 15% ukupne

potrošnje. U FBiH, potrošnja jedinica

lokalne samouprave iznosi 10%

potrošnje entiteta, dok kantoni i Vlada

FBiH dijele preostalih 40% u odnosu

od oko 3:2.

Tabela 2.1. Ukupna potrošnja konsolidovane vlade u Bosni i

Hercegovini

u milionima KM 2010. 2011. 2012.

Institucije BiH 1.085 1.024 1.005

Konsolidovano za Federaciju

BiH

6.606 6.789 7.038

Vlada FBiH 1.405 1.333 1.388

Kantoni 1.947 1.946 1.983

Opštine i gradovi 672 679 670

Vanbudžetski fondovi 2.982 3.236 3.399

Konsolidovano za Republiku

Srpsku

3.653 3.745 3.842

Vlada RS 1.740 1.678 1.690

Opštine i gradovi 594 587 619

Vanbudžetski fondovi 1.679 1.765 1.806

Brčko Distrikt 223 228 228

Konsolidovano za BiH 11.474 11.680 11.987

Izvor: Centralna banka BH. Uključuje ukupne rashode i transakcije sa

nefinansijskim sredstvima. Isključuje projekte finansirane iz vanjskih

izvora, koji ne prolaze kroz budžet. Servisiranje vanjskog duga je

predstavljeno na državnom nivou ovdje (pošto servisiranje vanjskog duga

za oba entiteta i DB prolazi kroz budžet institucija BiH).

26

Zaposlenost u vladi. Podaci o broju zaposlenih u konsolidovanom vladinom sektoru u BiH (isključujući

javna preduzeća) nisu lako dostupni, ali podaci iz ministarstava financija (kao što su srednjoročni okviri

rashoda, ili MTEF) i drugi dokumenti vlade ukazuju da je ukupni broj zaposlenih oko 135.000, sa 22.000

na nivou države, 44.000 na nivou RS, 66.000 na nivou FBiH, te 3.000 na nivou DB. Prema tome, na

osnovu podataka o registrovanom zapošljavanju, svaki peti registrovani zaposleni u BiH (ili svaki šesti

zaposleni, prema podacima iz Ankete o ranoj snazi) radi u konsolidovanoj vladi (isključujući javna

preduzeća), što predstavlja veliko opterećenje za privredu BiH.

Makroekonomska i fiskalna koordinacija. Visok nivo fiskalne decentralizacije u BiH, bez zvanično

harmonizovane metodologije za fiskalno izvještavanje, predstavlja značajnu prepreku za planiranje i

monitoring fiskalne politike u zemlji. Koordinacija fiskalne politike je od posebne važnosti u BiH, ne

samo zbog kompleksne fiskalne strukture, već i zbog toga što je monetarna politika zemlje zasnovana na

valutnom odboru. Koordinacija fiskalne politike jedan je od načina za osiguranje fiskalne discipline

relevantne u kontekstu valutnog odbora. Osiguravanje fiskalne discipline i odgovornosti unutar entiteta je

preduslov za osiguravanje fiskalne discipline kroz fiskalnu koordinaciju na nivou institucija BiH, entiteta

i Distrikta Brčko.

Nakon dugog procesa pripremanja i političkih pregovora, Parlamentarna skupština BiH je u julu 2008.

godine usvojila Zakon o Fiskalnom savjetu Bosne i Hercegovine. Odgovornosti koje su date Fiskalnom

savjetu7 u okviru Zakona su sljedeće:

1. Koordinacija fiskalnih politika u BiH.

2. Usvajanje predloženog dokumenta Globalnog okvira fiskalnog bilansa i politka u BiH, koji bi

trebalo da sadrži sljedeće parametre:

predložene fiskalne ciljne iznose za budžete institucija BiH, FBiH, RS i DB;

predložene makroekonomske projekcije i projekcije ukupnih indirektnih poreza i njihova

alokacija za narednu fiskalnu godinu; i

predložena gornja granica za zaduživanje u budžetima institucija BiH, FBiH, RS i DB.

3. Usvajanje predloženih kratkoročnih i dugoročnih makroekonomskih projekcija.

4. Monitoring realizacije određenih ciljnih iznosa u izdavanju i izvršavanju budžeta, kao i

preuzimanje određenih korektivnih mjera i aktivnosti.

5. Uspostavljanje potpune koordinacije aktivnosti sa ciljem poštivanja budžetskih kalendara u

pripremanju, usvajanju, izvršavanju i reviziji budžeta institucija BiH, FBiH, RS i DB.

6. Predlaganje prioriteta za unapređivanje sektora javnih finansija u BiH.

7. Usvajanje budžeta Fiskalnog savjeta.

Nedostatak kredibilnih makrofiskalnih strategija na četiri nivoa vlasti odražava se i na kvalitet

ekonomskih i fiskalnih programa koje ona dostavlja EU. U Ocjeni Evropske komisije o Ekonomskom i

7 Stalni članovi Fiskalnog savjeta su Predsjedavajući Vijeća ministara BiH (koji predsjedava sjednicama Fiskalnog savjeta), premijer

Vlade RS, premijer FBiH, ministar financija i trezora BiH, ministar finansija RS, te ministar financija FBiH. Pored šest stalnih članova,

sjednice Fiskalnog savjeta takođe zahtijevaju prisustvo guvernera Centralne banke i guvernera Distrikta Brčko u svojstvu posmatrača bez

prava glasa. Sjednice Fiskalnog savjeta mogu se održati samo ako najmanje pet članova prisustvuje; a odluke su valjane samo ako pet

članova glasa za njih, tj. ako barem jedan predstavnik svakog od konstitutivnih naroda glasa potvrdno.

27

fiskalnom programu BiH za 2013. godinu8 navodi se da fiskalna održivost treba da bude usidrena u

kredibilnim srednjoročnim strategijama.

Javni dug. Još jedno opšte pitanje vezano za PFM koje vrijedi pomenuti je javni dug u BiH. Prema

podacima MMF-a, javni dug je 2012. godine iznosio oko 44% BDP-a u BiH – što je nivo koji se smatra

umjerenim u međunarodnim okvirima. Međutim, svaka analiza nivoa duga u BiH (i za cijelu zemlju i za

pojedinačne entitete) bi trebalo da se posmatra sa oprezom imajući u vidu velike potrebe zemlje za

infrastrukturom; potencijalne velike segmente duga (kao što je restitucija), koji su sada isključeni; te

noviji trend povećanja duga koji uključuje velike zajmove za budžetsku podršku (koji se dijelom troše na

tekuću potrošnju, koja tek treba da prođe kroz strukturalne reforme).

Institucije BiH imaju važnu zakonsku ulogu u ugovaranju vanjskog duga svih nivoa vlasti u BiH,

uključujući entitete i DB. Nakon što entitetski vanjski zajmovi prođu kroz sve procedure na nivou

entitetske vlade, Parlament BiH mora da ratifikuje sve zajmove, pošto je BiH krajnji garant za dug prema

međunarodnim finansijskim institucijama (international financial institutions - IFI), a MFT BiH

administrira svo servisiranje vanjskog duga za sve nivoe u BiH. Prema tome, gotovo svo servisiranje

vanjskog duga za cijelu zemlju (osim određenog veoma malog direktnog vanjskog duga entiteta – oko

150 miliona KM 2012. godine) predstavlja poseban dio budžeta institucija BiH (i u planiranom budžetu i

u izvještajima o izvršenju).

MFT BiH sprovodi redovan monitoring svog servisiranja vanjskog duga za cijelu zemlju, redovno

razmjenjujući informacije sa entitetima i DB. Ono takođe sprovodi monitoring implementacije takvih

zajmova, između ostalog kroz pregled godišnjih izvještaja revizije za projekte i odobravanje svih zahtjeva

za povlačenje sredstava. Ono na mjesečnom nivou izvještava o monitoringu duga i priprema izvještaj o

javnom dugu u BiH (uključujući stanje i vanjskog i unutrašnjeg duga i projekcije za otplatu) za MTEF za

institucije BiH. Pored toga, ono na godišnjem nivou priprema zaseban pregled ukupnog javnog duga

zemlje, koji dostavlja Parlamentu BiH. Štaviše, redovni kvartalni, polugodišnji i godišnji izvještaji o

izvršenju za budžet institucija BiH uključuju detaljan pregled izvršenja servisiranja vanjskog duga.

Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama BiH propisuje da Savjetnička komisija za dug (koja se sastoji

od dva predstavnika iz Vijeća ministara, od kojih je jedan ministar financija, jednog predstavnika

Centralne banke BiH, dva predstavnika entitetskih vlada, uključujući ministre finansija, te direktora

Direkcije za finansije iz Distrikta Brčko), treba da bude zadužena za pripremanje strategije za upravljanje

državnim dugom. Međutim, u praksi to do sada nije implementirano.

Za sada, jedina analiza održivosti duga je analiza koju MMF priprema u okviru svojih izvještaja o

konsultacijama po članu IV sa zemljama, ili periodično u određenim izvještajima za preglede u okviru

Stand-by aranžmana (SBA) (MMF je u toku perioda od 2009. do 2013. godine pripremio četiri takve

analize). Analize održivosti duga MMF-a su se do sada sprovodile bez aktivnog učešća institucija vlasti u

procesu pripremanja (osim obezbjeđivanja podataka), a institucije vlasti ne koriste tu analizu u svom

procesu strateškog planiranja (analiza održivosti duga nije vezana za konkretnu vladinu strategiju za dug

u smislu budućih politika zaduživanja i potreba na nivou bilo koje vlade koje su velike, imajući u vidu

velike infrastrukturne potrebe). U narednom periodu će se raditi na izradi pune analize održivosti duga uz

pomoć tima Svjetske banke, kao i u okviru IPA projekata.

Međutim, treba pomenuti činjenicu da je MMF nedavno podijelio svoju metodologiju i instrukcije u

smislu analize održivosti duga sa Federalnim Ministarstvom financija, na osnovu zahtjeva Federalnog

ministarstva financija, koji je proizašao iz zaključaka novije Ocjene učinka u upravljanju dugom

(DeMPA) za FBiH, koju je pripremila Svjetska banka, u kojoj je takođe utvrđeno da se ne sprovode

nikakve analize održivosti duga, da se ne koriste nikakve analize osjetljivosti, te da nikakva srednjoročna

strategija za upravljanje dugom nije razvijena, a u kojoj je preporučeno obezbjeđivanje tehničke podrške

za FMF za analizu održivosti duga. Prema tome, u budućnosti se može očekivati pripremanje analize

8 Izvor: Evropska komisija, Povremeni radovi Evropske komisije 158: 2013 Ekonomski i fiskalni programi Albanije i Bosne i

Hercegovine: Pregled Komisije EC i ocjena zemlje (European Economy Occasional papers 158: 2013 Economic and Fiscal Programs

of Albania and Bosnia and Herzegovina: EC Commission’s Overview and Country Assessment) (juli 2013. godine).

28

održivosti duga za FBiH na nivou FMF, pošto je to propisano u novom Zakonu o budžetu u FBiH, koji je

usvojen u decembru 2013. godine, gdje je propisano da će analiza održivosti dugabiti priključena budžetu

kao aneks. Format za analizu održivosti duga MMF-a ranije je podijeljen je i sa MFT. Međutim, za sada

nema dokaza o tome da su nadležne institucije pripremale ili koristile svoje sopstvene analize održivosti

duga, ili analize MMF-a, u svom procesu strateškog planiranja.

A. Pravni i institucionalni okvir za PFM

Uloge i odgovornosti različitih nivoa vlasti u BiH definisane su u brojnim zakonima, uključujući

sljedeće:9

Ustav BiH. U ustavu se definišu osnovne odgovornosti institucija BiH i entiteta (član III) i

predviđa se budžet institucija BiH (član VIII).

Opšti zakoni o budžetu. Svaki od četiri glavna nivoa vlade ima svoj opšti zakon o budžetu

(Zakon o finansiranju institucija BiH, Zakon o budžetima u FBiH, Zakon o budžetskom sistemu u

RS i Zakon o budžetu DB). Ti zakoni propisuju pripremanje godišnjih budžeta i MTEF-ova.

Institucije BiH, FBiH, RS i DB svaka za sebe usvajaju svoj godišnji budžet, a tako rade i niži

nivoi vlasti – kantoni, jedinice lokalne samouprave, te EBF-ovi – zasebno. Svaki od četiri glavna

nivoa vlade takođe usvaja i srednjoročni okvir budžeta. MTEF-ovi za entitete i DB bi trebalo da

uključuju sve nivoe konsolidovane vlade na tom nivou (uključujući kantone, jedinice lokalne

samouprave, te EBF-ove); međutim, već nekoliko godina FBiH usvaja MTEF samo za nivo vlade

FBiH, dok RS usvaja MTEF sa podacima koji obuhvataju i jedinice lokalne samoprave, kao i

EBF-ove, projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora, i javan preduzeća za Puteve i

Autoputeve.

Koristeći metodologiju GFS (samo za izjavu o operacijama), Centralna banka BiH zvanično

konsoliduje podatke o izvršenju budžeta za sve sektore na nivou konsolidovane vlade

(isključujući samo projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora, koji ne prolaze kroz budžete, ali

koje MMF procjenjuje za svoje sopstvene potrebe). Pored toga, Jedinica za makroekonomske

analize (Macroeconomic Analysis Unit - MAU) pri Upravnom odboru UINO10

svaki mjesec

konsoliduje administrativne podatke o fiskalnom izvršenju (isključujući finansiranje), uključujući

i nivo jedinica lokalne samouprave (sa određenim kašnjenjem u izvještavanju na najnižim

nivoima) u osnovnom formatu koji MMF koristi za monitoring SBA (što nije potpuna

metodologija GFS 2011 koju koristi Centralna banka). RS izvještava o aktivnostima vlade,

uključujući vanbudžetske fondove, određene projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora

(uključujući dug jedinica lokalne samouprave i dug subjekata u vlasništvu RS). U FBiH nisu

uključeni svi nivoi vlasti: javna preduzeća za puteve, projekti finansirani iz vanjskih izvora, te

vanbudžetska potrošnja sa escrow računa su isključeni. I Centralna banka i MAU objavljuju

istorijske podatke o izvršenju.

Poreski zakoni. Osnovni zakoni o indirektnom i direktnom oporezivanju uključuju Zakon o

sistemu indirektnog oporezivanja u BiH, Zakon o porezu na dodanu vrijednosti u BiH, Zakon o

carinskoj politici i Zakon o carinskim tarifama u BiH, Zakon o akcizama u BIH (koji se svi

odnose na cijelu zemlju i koje administrira UINO), Zakon o porezu na dohodak u FBIH, Zakon o

porezu na dobit u FBiH, Zakon o socijalnim doprinosima u FBiH, Zakon o porezu na dohodak

građana u RS, Zakon o porezu na dobit preduzeća u RS, Zakon o socijalnim doprinosima u RS,

Zakon o porezu na dohodak građana u DB, te Zakon o porezu na dobit preduzeća u DB.

9 U Aneksu 2 je data potpuna lista normativnih akata koji su korišteni za sprovođenje ocjene PEFA. 10 Iako je UINO ovlaštena samo za naplatu indirektnih poreza, MAU izvještava i o direktnim porezima koje naplaćuju entiteti.

29

Raspodjela prihoda. Osnovni zakoni uključuju Zakon o uplatama na jedinstveni račun i

raspodjeli prihoda, Zakon o pripadnosti javnih prihoda u FBiH, dok je u RS raspodjela prihoda

obuhvaćena Zakonom o budžetskom sistemu u RS.

Trezori. Odredbe vezane za trezor na državnom nivou su uključene u Zakon o finansiranju

institucija BiH; pored toga, postoje i Zakon o trezoru FBiH, Zakon o trezoru RS, te Zakon o

trezoru DB.

Zakonski okvir o dugu. Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama BiH; Zakon o izmirenju

obaveza po osnovu računa stare devizne štednje BiH; Zakon o dugu, zaduživanju, i garancijama u

FBiH; Zakon ozaduživanju, dugu i garancijama u RS; i Zakon o unutrašnjem dugu DB.

Interna revizija. Zakon o internoj reviziji institucija BiH (revidirani Zakon o finansiranju

institucija BiH takođe uključuje određene odredbe vezane za internu reviziju); Zakon o internoj

reviziji u institucijama javnog sektora u FBiH; te Zakon o internoj reviziji u institucijama javnog

sektora u RS (u DB, Zakon o budžetu DB uključuje odredbe o internoj reviziji i finansijskoj

kontroli). Pored toga, koordinacioni odbor svih centralnih jedinica za harmonizaciju (Central

Harmonization Unit - CHU) (koji čine direktori CHU sa državnog i entitetskog nivoa)

uspostavljen je Zakonom o internoj reviziji institucija BiH sa ciljem harmonizacije politika,

procedura, te aktivnosti u sferi interne revizije u BiH; predlaganja izmjena i dopuna zakonskog

okvira o internoj reviziji; usvajanja podzakonskih akata i etičkog kodeksa za interne revizore, te

razvoja / implementacije obuke za interne revizore i obezbjeđivanja sertifikacije internih revizora.

Revizija u javnom sektoru. Sva četiri osnovna nivoa vlasti imaju svoje sopstvene SAI, pri čemu

svaka ima svoje zakone i propise u toj oblasti. Međutim, Ustav BiH ne uključuje jasnu odredbu o

ulogama SAI. Isto važi i za ustave entiteta i za uloge njihovih SAI. Zakonski okvir uključuje

Zakon o reviziji institucija Bosne i Hercegovine, Zakon o reviziji institucija FBiH, Zakon o

reviziji u javnom sektoru RS, te Zakon o javnoj upravi i institucijama DB.

Javne nabavke. Za razliku od drugih aspekata PFM u BiH, Zakon o nabavkama je jedinstven u

tom smislu što je usvojen na nivou BiH. Sve vlade regulišu svoja pitanja u oblasti javnih nabavki

u skladu sa tim zakonom; ne postoje zasebni zakoni o nabavkama na nivou entiteta ili DB. Zakon

o javnim nabavkama reguliše proces nabavki i definiše uloge i odgovornosti različitih tijela, kao

što su tijela koja sprovode nabavke, ovlaštena agencija, te tijelo za odlučivanje o žalbama. Taj

zakon tek treba da se uskladi sa pravnim tekovinama EU.11

U okviru SBA institucije vlasti su

preuzele obavezu da usvoje novi zakon o javnim nabavkama (na Parlamentu BiH) do kraja

februara 2014. godine, sa ciljem jačanja upraviteljstva, povećavanja stepena transparentnosti, te

izgradnje praksi nabavke u BiH u skladu sa onima u EU.

Fiskalni savjet. Zakon o Fiskalnom savjetu BiH.

B. Budžetske odgovornosti

U ovom odjeljku objašnjavaju se procedure pripremanja budžeta, dijeljenje prihoda, fiskalna pravila,

preraspodjela, standardi za podatke, budžetska klasifikacija, interne kontrole, javne nabavke,

izvještavanje, trezorske operacije, nadzor / SAI, te drugi aspekti PFM u BiH.

Procedure pripremanja budžeta

Fiskalni savjet BiH i Globalni okvir fiskalnog bilansa i politka u BiH bi trebalo da obezbijede osnovne

parametre (makro-fiskalne projekcije, fiskalne ciljne iznose, dijeljenje prihoda, te ukupne fiskalne

11 European Commission Staff Working Document: Bosnia and Herzegovina 2013 Progress Report (Osoblje Evropske komisije, radni

dokument: Bosna i Hercegovina, Izvještaj o napredovanju za 2013. godinu) (oktobar 2013. godine).

30

strategije i strategije za dug) za pripremanje MTEF (koje svaki od četiri osnovna nivoa vlasti priprema na

godišnjem nivou). MTEF, sa svoje strane, predstavljaju osnovu za godišnje budžete. Pored zakonskog

okvira za Fiskalni savjet, koji reguliše opštu koordinaciju, svaki od četiri osnovna nivoa vlasti ima svoj

zasebni zakonski okvir za fiskalna pitanja i svoje institucije za budžetske procese i procedure.

Procedure planiranja budžeta i budžetski kalendari su u opštem slučaju slični na sva četiri nivoa:12

MTEF

se pripremaju svake godine i usvajaju se početkom ljeta, služeći kao prednacrt godišnjih budžeta, koji se

pripremaju na jesen i usvajaju na nivou parlamenata prije kraja godine. Budžeti na svim nivoima

uključuju ekonomsku i organizacionu klasifikaciju, dok budžetski zahtjevi takođe uključuju i programske

formate. Samo na državnom nivou su informacije o programskom budžetiranju, uključujući mjerila

učinka programa, dio budžetske dokumentacije koja prati godišnji zakon o budžetu u proceduri usvajanja

(kao što je propisano Zakonom o finansiranju institucija BiH).

Institucije BiH. Zakonom o finansiranju institucija BiH definisani su pripremanje, odlučivanje,

izvršavanje, računovodstvo, te supervizija budžeta BiH, kao i javne investicije, jedinstveni račun trezora

zajedničkih institucija na nivou BiH, te principi, sistem i harmonizacija finansijskog upravljanja i kontrole

u institucijama BiH. Zakon propisuje detaljan budžetski kalendar, uključujući i pripremanje MTEF koji

obuhvata narednu budžetsku godinu i dvije godine koje slijede nakon nje (a koji treba da se usvaja svake

godine do 30. juna na nivou Vijeća ministara BiH) i usvajanje godišnjeg budžeta za institucije BiH (koji

je zasnovan na srednjoročnom budžetskom okviru i koji treba da bude usvojen na Parlamentu BiH do 31.

decembra svake godine).

Federacija Bosne i Hercegovine. Zakonska osnova za pripremanje godišnjih i srednjoročnih budžeta je

Zakon o budžetu u FBiH, koji reguliše pripremanje MTEF i godišnjih budžeta i obuhvata sve nivoe

konsolidovane vlade u FBiH (Vlada FBiH, kantoni, jedinice lokalne samouprave, te EBF-ovi). Novi

Zakon o budžetu koji je usvojen u decembru 2013. godine ojačao je zakonsku propisanost pripremanja

MTEF-a i godišnjih budžeta. Određena poboljšanja u ovom novom zakonskom okviru uključuju odredbu o

detaljnijoj budžetskoj dokumentaciji; prilaganje, u vidu aneksa, finansijskih planova preduzeća u državnom

vlasništvu MTEF-u; kao i prilaganje, u vidu aneksa, analize održivosti duga budžetskoj dokumentaciji;

jačanje procedura za usvajanje budžeta vanbužetskih fondova; uvođenje bolje povezanosti između

ekonomske politike i MTEF-a; uvođenje fiskalnog pravila u smislu tekućeg budžetskog bilansa; te

uspostavljanje tijela za fiskalnu koordinaciju za FBiH. Međutim, pripremanje MTEF-a kantona i jedinica

lokalne samouprave još uvijek je propisano nejasno, a izgleda da nije propisano pripremanje sveobuhvatnog

MTEF-a za cijeli sektor konsolidovane vlade u FBIH u FMF. Štaviše, u Zakonu se propisuju procedure za

vladu FBiH i ukratko propisuje da Federalno ministarstvo financija takođe konsoliduje budžetske podatke

za niže nivoe vlasti u FBIH, koristeći podatke koje su kantoni, opštine, gradovi i EBF u obavezi da

dostave FMF 15 dana prije usvajanja. Štaviše, dok je u Zakonu propisano da niži nivoi vlasti šalju svoje

izvještaje o izvršenju budžeta u FMF (preko kantona u slučaju jedinica lokalne samouprave), korištenje

takvih konsolidovanih podataka u FMF nije jasno definisano (pošto godišnji izvještaj o izvršenju budžeta

koji FMF dostavlja Vladi i Parlamentu ne uključuje konsolidaciju podataka o izvršenju na svim nivoima

konsolidovanog vladinog sektora u FBiH).

Republika Srpska. Novi Zakon o budžetskom sistemu u RS, koji je usvojen u decembru 2012. godine,

reguliše pripremanje MTEF i godišnjih budžeta i obuhvata sve nivoe konsolidovane vlade u RS (Vlada

RS, jedinice lokalne samouprave i EBF-ovi). Taj zakon uključuje detaljne budžetske kalendare za vladu

RS, jedinice lokalne samouprave, te EBF-ove (jedinice lokalne samouprave i EBF-ovi ne šalju inpute za

MTEF RS, ali vlada RS uključuje projekcije za te niže nivoe vlasti u MTEF RS).

Brčko Distrikt. Zakon o budžetu u DB reguliše pripremanje MTEF i godišnjih budžeta, obuhvatajući

vladu DB i EBF-ove. On propisuje detaljan budžetski kalendar.

12Projekt DFID-a Jačanje upravljanja javnom potrošnjom u BiH obezbijedio je tehničku podršku za pomaganje ministarstvima

financija da uvedu u opštim crtama harmonizovane budžetske kalendare i budžetske instrukcije, srednjoročno planiranje rashoda,

te osnovne uvodne principe programskog budžetiranja na svim nivoima.

31

Poreski sistem i dijeljenje prihoda

Indirektno oporezivanje. Indirektno oporezivanje je funkcija na državnom nivou. Prihodi od indirektnog

oporezivanja (PDV, carine, akcize, te tarife za puteve) dijele se između državnog nivoa, entiteta i DB. U

entitetima se oni dalje raspodjeljuju na osnovu različitih formula između entitetske vlade, jedinica lokalne

samouprave i javnih preduzeća za puteve u oba entiteta, kao i kantona u FBiH. Zakonski okvir o

indirektnom oporezivanju propisuje da se od ukupnih prihoda najprije oduzimaju prihodi koji su potrebni

za institucije BiH a koji su utvrđeni u godišnjem Zakonu o budžetu (a koji je zasnovan na Globalnom

okviru fiskalnih bilansa i politika), kao i prihodi koji se rezervišu za povrat indirektnih poreza (u 2013.

godini 24% ukupno naplaćenog PDV-a). Zatim (na osnovu Odluke Ureda visokog predstavnika) DB

dobija 3,55% preostalog finansiranja, ili najmanje 124 miliona KM. Preostala sredstva se, koristeći

formulu koja je zaključena na osnovu podataka o krajnjoj potrošnji na prijavama za PDV, dijele između

dva entiteta: 63,93% za FBiH i 32,52% za RS (sa stanjem iz augusta 2013).13

U praksi, u prvih pet godina

je bilo političkih problema i kašnjenja u odlučivanju o iznosu koji će institucije BiH dobiti od prihoda od

indirektnog oporezivanja i sporova o podacima o krajnjoj potrošnji, sa rezultujućim kašnjenjima odluka o

formuli za dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja između dva entiteta.

Iz sredstava koja su raspoloživa za svaki od entiteta, oduzimaju se sredstva koja su potrebna za

servisiranje relevantnog vanjskog duga entiteta, a preostala sredstva se raspodjeljuju između nivoa vlasti

unutar entiteta na osnovu entitetskih zakona. U FBiH 36,2% pripada Vladi FBIH, 51,48% kantonima (na

osnovu broja stanovnika, površine, broja učenika, te nivo razvoja kantona), 8.42% jedinicama lokalne

samouprave (takođe na osnovu broja stanovnika, površine, broja studenata, te nivo razvoja), a 3,9%

javnim preduzećima za puteve. U RS, 72% pripada budžetu RS, 24% budžetima jedinica lokalne

samouprave (na osnovu broja stanovnika, površine i broja učenika), a 4% javnom preduzeću “Putevi RS”.

Direktno oporezivanje. Direktno oporezivanje se administrira na entitetskom nivou. U RS se porez na

dohodak građana dijeli između vlade i jedinica lokalne samouprave: vlada prima 100% poreza na

dohodak na autorska prava i intelektualnu svojinu, kapitalne dohotke i kapitalne dobiti; 75% poreza na

plate i naknade i poreza na dohodak od nezavisnih aktivnosti; te 100% poreza na dobit preduzeća. U

FBiH se porez na dohodak građana dijeli između kantona i jedinica lokalne samouprave, pri čemu kantoni

primaju 65,54%, a jedinice lokalne samouprave primaju 34,46% (osim Kantona Sarajevo, gdje opštine

primaju samo 1,79% tih prihoda). Porez na dobit pripada kantonima, osim za sektore distribucije

električne energije, poštanskog saobraćaja, telekomunikacija, te igara na sreću, što pripada Vladi FBiH.

Nove izmjene i dopune Zakona o raspodjeli prihoda u FBiH, koje su sada u proceduri usvajanja na

parlamentu, predviđaju smanjenje udjela kantona u porezu na dohodak građana na 59% i

pojednostavljivanje dijeljenja prihoda u Kantonu Sarajevo.

Prihodi od poreza na imovinu/nepokretnosti14

(uključujući poreze na prenos nepokretne imovine i prava)

u oba entiteta pripadaju jedinicama lokalne samouprave. Također u RS se oporezuju ukupne

nepokretnosti koje građani posjeduju a prenos vlasništva nad imovinom ne oporezuje se od januara 2012.

godine, kada je i uveden Fiskalni registar nepokretnosti u RS, u kom su obezbijeđene sve potrebne

informacije o poreskoj osnovici za ovu vrstu poreza. U FBiH se porez na imovinu plaća isključivo na

vikendice i na promet, odnosno prenos vlasništva nad imovinom. Sistem koji pruža informacije o

poreskoj osnovici za ovu vrstu poreza je nepotpun jer ne sadrži svu potencijalnu imovinu/nepokretnosti

koje bi se trebale oporezovati, posebno u FBiH.

Ostali prihodi.Osim prihoda od indirektnog oporezivanja (koji predstavljaju oko 70% prihoda institucija

BiH), ostali prihodi koji pripadaju institucijama BiH uključuju administrativne takse iz institucija BiH,

prihode iz regulatornih agencija na državnom nivou (kao što su Agencija za regulaciju komunikacija), te

udio u dobiti Centralne banke BiH.

Pored poreskih prihoda, ostali prihodi Vlade FBiH uključuju administrativne, servisne i kaznene takse iz

institucija Federalne vlade, kao i prihode od sredstava FBiH ili prirodnih resursa, uključujući prihode od

13Dostupno na adresi: http://www.uino.gov.ba/b/Poslovne_usluge/Jedinstveni_racun.html 14U RS se ovaj porez zove Porez na nepokretnosti

32

dividendi i dijeljenje dobiti javnih preduzeća. Kantonalne vlade, pored poreskih prihoda koji su opisani u

prethodnom dijelu teksta, imaju i administrativne, servisne i kaznene takse institucija kantonalnih vlada i

prihode od sredstava i prirodnih resursa u vlasništvu kantona. Jedinice lokalne samouprave u FBiH, pored

poreskih i drugih prihoda koje dijele sa vladom FBiH, imaju i opštinske / gradske administrativne,

servisne i kaznene takse, komunalne takse, vodozaštitne takse, takse za korištenje sredstava ili prirodnih

resursa koji su u vlasništvu jedinice, boravišne takse, te poreze za igre na sreću.

Pored poreskih prihoda koji su opisani u prethodnom dijelu teksta, vlada RS dijeli i neke druge prihode sa

jedinicama lokalne samouprave: 70% taksi za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta, 50% takse na

iznajmljivanje zemljišta koje je u vlasništvu vlade, 70% koncesionih naknada za mineralne sirovine,

prihode iz posebnih vodoprivrednih taksi (sa različitim udjelima za različite tipove, od čega se najveći dio

dijeli u odnosu od 70:30 sa jedinicama lokalne samouprave), te 30% prihoda od sredstava koja su

konfiskovana. Ostali prihodi vlade RS uključuju administrativne i servisne takse i novčane kaznene iz

institucija vlade RS. Jedinice lokalne samouprave u RS, pored poreskih prihoda, imaju i opštinske /

gradske administrativne, servisne i gotovinske kaznene takse i prihode od sredstava i prirodnih resursa

koje imaju u vlasništvu.

U oba entiteta i u DB, prihodi za EBF-ove uključuju doprinose za socijalno osiguranje koji su relevantni

za konkretne fondove i dio prihoda od indirektnog oporezivanja za javna preduzeća za puteve, uz druge

takse za puteve i transfere od vlada entiteta za određene fondove.

U tabeli u Aneksu 2 prikazani su ukupni prihodi i rashodi za konsolidovani sektor vlade u BiH, koje je

konsolidovala i objavila Centralna banka.

Fiskalna pravila

Odnedavno su obje entitetske vlade uvele zakonska fiskalna pravila koja ispunjavaju uslove iz uobičajene

definicije fiskalnih pravila (pošto su numerička, služe kao trajno ograničenje za fiskalnu politiku, a

vezana su za potrošnju ili nivoe duga). U RS je fiskalno pravilo uvedeno 2012. godine, kada je usvojen

novi Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama RS, koji propisuje da ukupni dug RS, koji obuhvata javni

dug RS, dug javnih preduzeća, dug Razvojno–investicione banke RS, te dug drugih institucija javnog

sektora, ne može da premašuje nivo od 60% BDP, dok javni dug RS (koji obuhvata dug Republike

Srpske, dug jedinica lokalne samouprave, te dug EBF-ova za socijalno osiguranje) ne može premašivati

55% BDP-a.

Novousvojeni Zakon o budžetima u FBiH (usvojen u decembru 2013. godine), propisuje fiskalno pravilo

da planirani tekući budžet mora da bude uravnotežen, i, ako se izvrši tekući deficit, onda Vlada mora da

planira tekući suficit za naredne tri godine.

Za institucije BiH i DB nema nikakvih fiskalnih pravila.

Servisiranje duga. Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama FBiH propisuje da buduće servisiranje

javnog duga FBiH ne može da premašuje 18% tekućih prihoda, dok buduće servisiranje javnog duga

kantona i jedinica lokalne samouprave ne može da premašuje 10% tekućih prihoda. Novim Zakonom o

zaduživanju, dugu i garancijama RS usvojenom u 2012. godini propisuje se da javni dug Republike

Srpske ne može da bude veći od 55% ostvarenog BDP-a u toj godini, da ukupan dug Republike Srpske ne

može biti veći od 60% ostvarenog BDP-a u toj godini, da se jedinice lokalne samouprave mogu

dugoročno zaduživati samo ako u periodu stvaranja duga ukupan iznos koji dospijeva za otplatu, po

predloženom dugu i cjelokupnom dospjelom, neizmirenom postojećem dugu, u bilo kojoj narednoj godini

nije veći od 18% iznosa njenih redovnih prihoda ostvarenih u prethodnoj fiskalnoj godini itd.15

Fiskalni ciljni iznosi. Očekuje se da Globalni okviri fiskalnog bilansa i politike, koje svake godine usvaja

Fiskalni savjet, određuje srednjoročne fiskalne ciljne iznose svake godine (takvi ciljni iznosi bi u teoriji

mogli da se mijenjaju svake godine ili da se odrede za srednjoročni period). Međutim, Globalni okviri

15Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske članovi 15, 40, 59, 60 i 61.

33

koji su do sada usvojeni uključuju ilustrativne skupne tabele potrošnje, prihoda, te finansiranja, bez

obrazloženja; tekst koje određuje gornju granicu za budžet institucija BiH i uspostavlja udjel državnog

nivoa u prihodima od indirektnog oporezivanja; te ukratko pominje cilj smanjenja primarnog fiskalnog

deficita i ukupne javne potrošnje u BiH. U najnovijem Globalnom okviru koji je usvojen – onom za

period od 2014. do 2016. godine - navodi se da je fiskalni cilj za 2013. godinu nastavljanje smanjivanja

primarnog deficita, koji je izražen kao razlika između tekućih prihoda i tekućih rashoda, korigovano za

iznos neto kamate16

, te da bi javna potrošnja trebalo da bude smanjena na ispod 40% BDP-a do 2015.

godine. Treba pomenuti da je u prethodnom Globalnom okviru za period od 2013. do 2015. godine

korištena ista formulacija i isti format za fiskalne ciljne iznose. U Globalnom okviru za period od 2011.

do 2013. godine takođe je navođen isti fiskalni ciljni iznos u smislu smanjivanja javne potrošnje, dok je

nivo primarnog deficita ciljno postavljen na 2% BDP-a za 2011. godinu. Međutim, konsolidovani

izvještaj obuhvata različit obim podataka po određenim nivoima vlasti i to17

:

prihode i rashode budžeta Institucija BiH,

prihode i rashode budžeta FBiH, kantona, opština, fondova i kantonalnih direkcija za ceste u

FBiH,

prihode i rashode budžeta Republike Srpske, prihode i rashode korisnika budžeta Republike koji

posluju preko vlastitih bankovnih računa izvan Glavne knjige trezora, opština, gradova i fondova

u Republici Srpskoj, te ino projekte, sredstva “escrow” računa i putarine i

prihode i rashode budžeta Brčko Distrikta i fondova u Brčko Distriktu.

Strategija za dug. Svi globalni okviri koji su usvojeni navode godišnje granice zaduženja budžeta:

institucija BiH, FBiH, RS i DB, a u skladu sa zakonski definisanim ograničenjima.

Izvještavanje

Na svim nivoima koristi se modifikovana obračunska osnova za računovodstvo, u skladu sa kojom se

prihodi priznaju kada postanu raspoloživi i mjerljivi, dok se rashodi priznaju kada se stvori obaveza, osim

u RS. Na nivou RS od 1. januara 2013. godine usvojen je i u primjeni MRSJS 23-Prihodi koji ne potiču

od razmjene (porezi, doprinosi i i sl), tako da se i prihodi u finansijskim izvještajima za 2013.godinu

iskazuju na obračunskoj osnovi. Kao što se navodi u najnovijoj ocjeni Evropske Komisije za Ekonomski i

fiskalni program BiH za 2013. godinu,18

mogle bi da postoje bojazni vezano za to da svi nivou vlasti

unutar entiteta (posebno u FBiH) ne koriste uporedive evidencije.

Među četiri osnovna nivoa vlasti u BiH, kontni okviri su u opštem slučaju detaljni, ali nisu

harmonizovani. Niži nivoi u sektoru konsolidovane vlade izvještavaju o svojim podacima o izvršenju

budžeta ministarstvima finansija entiteta i DB, ali se nikakvi konsolidovani podaci o budžetu ne

predstavljaju Parlamentu, jer za to nije uspostavljen zakonski osnov. Štaviše, nema javno dostupnih,

detaljnih i u potpunosti konsolidovanih podataka o budžetskim planovima za sve nivoe vlasti u BiH –

jedini konsolidovani podaci o izvršenju budžeta za sektor konsolidovane vlade u BiH su oni koje

priprema i objavljuje Centralna banka BiH. Međutim aktivno se radi na tome da Globalni okvir fiskalnog

bilansa i politika postane javan dokument koji bi se objavljivao na internet stranicama ministarstava

finansija (BiH MFT, RS MF i FBiH MF). To fiskalno izvještavanje Centralne banke BiH zasnovano je na

premošćavanju tabela između različitih pojedinačnih kontnih okvira i metodologija GFS-a. To uključuje

podatke o izvršenju budžeta koji su konsolidovani za sve nivoe sektora konsolidovane vlade (isključujući

samo projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora, koji ne prolaze kroz budžete, ali koje MMF

procjenjuje za svoje potrebe), što izvršava Centralna banka BiH koristeći metodologiju GFS (samo za

Izvještaj o operacijama), kao što je prikazano u tabeli u Aneksu 2.

16Zakon o Fiskalnom savjetu Bosne i Hercegovine. Službeni glasnik BiH, 63/08, Član 1, Stav (2) 17 Izvor: MF RS. 18Izvor: Evropska komisija, Povremeni radovi Evropske komisije 158: 2013 Ekonomski i fiskalni programi Albanije i Bosne i

Hercegovine: Pregled Komisije EC i ocjena zemlje (European Economy Occasional papers 158: 2013 Economic and Fiscal Programs

of Albania and Bosnia and Herzegovina: EC Commission’s Overview and Country Assessment) (juli 2013. godine).

34

Izvještavanje Centralnoj banci (koja ima isključivi mandat za sakupljanje, objedinjavanje, te

raspodjeljivanje podataka o monetarnim pitanjima, platnom bilansu, te GFS podataka) zasnovano je na

zvaničnom Memorandumu o razumijevanju između Centralne banke i Agencije za statistiku Bosne i

Hercegovine. Pored te konsolidacije GFS podataka u Centralnoj banci, koja je prije svega statističke

prirode, u smislu konsolidacije GFS podataka sa fiskalnim informacijama koje obezbjeđuje Centralna

banka, MAU pri Upravnom odboru UINO svakog mjeseca sprovodi konsolidaciju administrativnih

podataka o fiskalnom izvršenju (isključujući finansiranje), uključujući podatke za nivo jedinica lokalne

samouprave, u osnovnom formatu koji MMF koristi za monitoring SBA (što nije potpuna metodologija

GFS 2011 koju koristi Centralna banka). Nisu uključeni svi nivoi vlade: isključeni su javna preduzeća za

puteve, projekti finansirani iz vanjskih izvora, te potrošnja izvan budžeta sa escrow računa. Prema tome, i

Centralna banka i MAU pri Upravnom odboru UINO objavljuju istorijske podatke o izvršenju; budžetski

planovi i srednjoročne perspektive se aproksimiraju za skupne kategorije za potrebe Globaln okvira i

Ekonomskih i fiskalnih programa. MAU pri upravnom odboru UINO nije određen jasan mandat po ovom

pitanju. MMF je podržavao jačanje fiskalnog izvještavanja na svim nivoima vlasti, a to je uključivalo

tehničku podršku za pomaganje nadležnim institucijama da unaprijede svoje kapacitete za proizvodnju

konsolidovanih fiskalnih izvještaja na osnovu konsolidovane vlade, obezbjeđivanjem detaljnih tabela za

premošćavanje između postojećih kontnih okvira (koji se razlikuju na različitim nivoima vlade) i

izvještavanja GFS. To je rezultovalo značajnim napretkom u smislu fiskalnog izvještavanja, ali, međutim,

svi koraci još nisu uspostavljeni. Najvažniji preostali korak je da se identifikuje institucija kojoj će biti

povjerena puna odgovornost za pripremanje konsolidovanih izvještaja, zašto je neophodno uspostaviti

jasan zakonski okvir.

Interna revizija i kontrola

Svako od ministarstava finansija na državnom i entitetskom nivou ima Centralnu jedinicu za

harmonizaciju (Central Harmonization Unit, CHU), a njihov rad se koordinira preko Koordinacionog

odbora centralnih jedinica za harmonizaciju, čiji članovi su direktori triju CHU. Posljednji sastanak

Koordinacionog odbora CHU održan je krajem 2011. godine.

CHU Ministarstva finansija i trezora BiH (CHU BiH) uspostavljena je 2010. godine i zadužena je za

koordinaciju interne finansijske kontrole i interne revizije za sve institucije BiH koje se finansiraju iz

budžeta. Jedinica je uglavnom popunjena osobljem, a neophodna pravila i procedure su uglavnom

usvojene na nivou institucija BiH. Cilj CHU je da djelotvorni aranžmani za finansijsko upravljanje i

kontrolu, uključujući internu reviziju, budu u potpunosti operativni u svim institucijama BiH, sa svim

neophodnim osobljem na svom mjestu, do kraja 2016. godine. CHU BiH je objavila dva konsolidovana

izvještaja o internoj reviziji. U Konsolidovanom izvještaju za 2012. godinu o internoj reviziji institucija

BiH19

navodi se da je u toku 2012. godine postignut značajan napredak: sa martom 2013. godine, interna

revizija je uspostavljena u pet institucija BiH (sa ukupno 10 internih revizora). CHU BiH koordinira rad

svih internih revizora i izvještava o tome u konsolidovanim izvještajima o internoj reviziji. 2012. godine

su interni revizori na nivou institucija BiH sproveli 50 internih revizija (sa 195 preporuka, uglavnom u

oblastima sistema planiranja, javnih nabavki, te putnih troškova).

CHU Federacije (CHU FBiH) je zadužena za koordinaciju i jačanje finansijskog upravljanja i kontrole u

cijeloj vladi FBiH i za organizaciju funkcije interne revizije. FBIH CHU je na svojoj prezentaciji na

internetu objavila jedan konsolidovani godišnji izvještaj, za 2011. godinu,20

u kojem se navodi da je

ostvaren određeni napredak (kroz Koordinacioni odbor sa institucijama BiH i RS) u razvoju određenih

zajedničkih pravila za jačanje finansijskog upravljanja i kontrole; međutim, na donošenje neophodnih

odluka koje bi propisale implementaciju tih pravila još uvijek se čeka, a CHU nije adekvatno popunjena

osobljem. Sa situacijom iz 2011. godine, interna revizija je bila uspostavljena u devet institucija na nivou

vlade FBiH, sa ukupno 11 zaposlenih. Pored toga, neka vrsta uloge interne revizije uspostavljena je u

19 Dostupno na adresi: http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/chj/izvjestaji/CHJ%20GKI%20IR%20za%202012.g..pdf 20 Dostupno na adresi: http://fmf.gov.ba/pdf/Konsolidirani%20Izvjestaj%20interne%20revizije.pdf (Godišnji konsolidovani

izvještaj interne revizije u javnom sektoru Federacije Bosne i Hercegovine za 2011. godinu)

http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/chj/izvjestaji/CHJ%20GKI%20IR%20za%202012.g..pdf

http://fmf.gov.ba/pdf/Konsolidirani%20Izvjestaj%20interne%20revizije.pdf

35

sedam kantona, iako su u određenim slučajevima neophodne promjene organizacionih karakteristika da bi

se to uskladilo sa zakonskim okvirom o internoj reviziji. 2011. godine je izvršeno ukupno 6621

internih

revizija na nivou FBiH, kao i 9322

interne revizije na kantonalnom nivou (nema informacija o internim

revizijama na nivou jedinica lokalne samouprave). Interne revizije su uključivale preporuke u oblastima

naknada, putnih troškova, troškova za obrazovanje, ugovorenih usluga, javnih nabavki, te troškova vozila.

Međutim, u 2013. godini na osnovu raspisanog javnog oglasa izvršen je prijem u radni odnos dva

uposlenika (jedan diplomirani ekonomista i jedan diplomirani pravnik) što je omogućilo intenziviranje

rada CHU FMF. Stanje sa krajem 2013. godine, a vezano za uspostavljanje jedinica interne revizije bilo je

kako slijedi: od 18 ministarstava koji ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 10

ima uspostavljenu internu reviziju, ali od 30 sistematizovanih mjesta, radi 15 internih revizora; od 18

zavoda koji ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 7 ima uspostavljenu internu

reviziju, a prema podacima koje su nam dostavili, sistematizovano je 12 mjesta, a radi 14 internih

revizora; u 30 općina koje ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 9 ima

uspostavljenu internu reviziju, ali od 10 sistematizovanih mjesta, radi 6 internih revizora; od 10 kantona

koji ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 6 ima uspostavljenu internu reviziju,

ali od 30 sistematizovanih mjesta, radi 15 internih revizora. Nadalje u 2013. godini je na prijedlog CHU

FMF, FMF donijelo je i objavilo podzakonske propise kojima su stvorene daljnje pretpostavke za razvoj

interne revizije u javnom sektoru u FBiH.

U RS je interna revizija uspostavljena u 18 institucija javnog sektora (5 ministarstava vlade RS, 9 jedinica

lokalne samouprave, 3 EBF-a, te 2 zdravstvene ustanove / bolnice), sa ukupno 27 internih revizora. RS je

počela sa uvođenjem interne revizije, a izvještaji se proizvode u određenim ministarstvima i jedinicama

lokalne samouprave. Primarni zakonski okvir, propisi, te operativna uputstva, uspostavljeni su i

obezbjeđuju da se aktivnosti mogu obavljati u skladu sa međunarodnim profesionalnim standardima.

Osoblje interne revizije prolazi kroz obuku. CHU RS je na svojoj internetskoj prezentaciji objavila jedan

konsolidovani godišnji izvještaj, za 2011. godinu.23

DB nije dio Koordinacionog odbora za CHU i nema odjeljenje za internu reviziju. U DB se razvijaju

smjernice za zakonski okvir za internu reviziju. Očekuje se da će zakonski okvir da bude usvojen do kraja

2013. godine i da će se tada uspostaviti i CHU za DB.

U okviru Instrumenta za pretpristupnu pomoć (Instrument for Pre-Accession Assistance - IPA),24

EU

podržava obuku i druge korake koji su potrebni da se implementira ojačana interna finansijska kontrola i

interna revizija na nivou entiteta i institucija BiH, tako da se očekuje daljnji napredak.

Vrhovna revizija u BiH

SAI su nezavisne i od zakonodavne i od izvršne vlasti. Za razliku od većine drugih zemalja, BiH ima

četiri vrhovne revizorske institucije – po jednu za institucije BiH, entitete i DB. Od 2000. godine četiri

vrhovne revizorske institucije su postepeno unapređivale svoje revizorske kapacitete i jačale obuhvat

svojih revizija – iako taj obuhvat nije ujednačen u dva entiteta, pošto u FBiH sve jedinice u sektoru

konsolidovane vlade nisu podložne redovnoj reviziji - što doprinosi jačanju preuzimanja odgovornosti,

transparentnosti i efikasnosti finansijskog upravljanja u cijeloj BiH.

Neke od revizija SAI su dovele do sudskih postupaka protiv zvaničnika, a izvještaji SAI izazivaju znatan

stepen interesa u javnosti. Vrhovne revizorske institucije sarađuju sa funkcijom interne revizije. Sve četiri

SAI su zvanično usvojile standarde Međunarodne organizacije SAI (International Organisation of

Supreme Audit Institutions, INTOSAI). Sve četiri vrhovne revizorske institucije su sprovele nekoliko

inicijalnih revizija učinka, ali, kao i kod svake nove inicijative, to je aktivnost koja napreduje, pošto je

21 Ibid 22 Ibid 23 Dostupno na adresi: http://www.vladars.net/sr-SP-

Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Konsolidovani%20godisnji%20izvjestaj%20o%20uspostavljanju%20

i%20razvoju%20IFK%20u%20JSRS%20sa%2031.12.2011.pdf 24 Projekat Jačanje upravljanja javnim finansijama u Bosni i Hercegovini koji finansira EC.

http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Konsolidovani%20godisnji%20izvjestaj%20o%20uspostavljanju%20i%20razvoju%20IFK%20u%20JSRS%20sa%2031.12.2011.pdf



36

primjena revizija učinka u različitim vladama bila neujednačena. Više informacija o revizijama učinka je

sadržano u poglavlju broj 4. i to u pojedinačnim izvještajima o četiri vlade.

Koordinacioni odbor SAI čine vrhovni revizori i zamjenici glavnih revizora iz tri SAI u BiH, ovlaštene za

reviziju na nivou zajedničkih institucija BiH, FBiH i RS. Naime, glavni revizor i njegovi zamjenici iz

ureda za reviziju u Brčko distriktu BiH nemaju status članova koordinacionog odbora. Međutim, sve četiri

SAI sarađuju da Koordinacionim odborom, a rad Koordinacionog odbora i dalje ima pozitivan uticaj na

SAI i na razvoj i implementaciju zajedničkih pristupa. Nakon uspostavljanja odbora za reviziju u sva tri

parlamenta (isključujući DB – u DB izvještaji revizije idu direktno na Parlament umjesto preko odbora),

koji su konkretno posvećeni razmatranju i sprovođenju revizorskih izvještaja SAI, došlo je do poboljšanja

u korištenju revizorskih izvještaja i priznavanja uloge SAI u Parlamentima.

Sistem oporezivanja BiH

Administrativnu funkciju za naplatu poreskih prihoda izvršavaju uredi poreskih uprava u entitetima i

UINO, koje su takođe odgovorne za sistem samoprijavljivanja (samorazrezivanja poreza) i postizanja

sporazuma o poreskim obavezama. U BiH postoje četiri tijela uprava prihoda (revenue authority - RA):

Uprava za indirektno oporezivanje (Indirect Tax Authority, UINO) odgovorna je za naplatu PDV-

a, akciznih dažbina, carinskih dažbina, te putarina. UINO ima četiri regionalna ogranka

(Sarajevo, Banja Luka, Mostar, Tuzla), a njen središnji ured je u Banjoj Luci.

Ovlaštene poreske institucije

FBiH, RS i DB (RA FBiH,

RA RS i RA DB) odgovorne

su za naplatu direktnih

poreza i ostalih neporeskih

prihoda: porez na dobit

preduzeća, porez na

dohodak građana, te poreze

na imovinu (RA RS također

administrira naplatu ostalih

neporeskih prihoda). RA

FBiH ima središnji ured u

Sarajevu, a područni

(regionalni) ured u svakom

od 10 kantona. RA RS ima središnji ured u Banjoj Luci, te sedam područnih (regionalnih) ureda u

većim gradovima RS (Prijedor, Banja Luka, Doboj, Bijeljina, Zvornik, Istočno Sarajevo, Trebinje).

RA funkcionišu kao četiri zasebna tijela u svakom smislu – za registraciju poreskih obveznika, naplatu

prihoda i sravnjivanje obaveza, nadzor i usaglašavanje poreskih obaveza, izvještavanje itd. U Tabeli 2.3

prikazani su osnovni tipovi poreskih prihoda.

25Za RS porez na nepokretnosi se kreće između 0,05% i 0,50% od procijenjene tržišne vrijednosti nepokretnosti (Službeni glasnik

RS 110/08 Zakon o porezu na nepokretnost, član 8, stav 1)

Tabela 2.2. Osnovni tipovi poreskih prihoda u BiH

Prihod

Administrativni

nivo Stope

PDV Državni 17% standardna stopa; 0%

Akcizne dažbine Državni Primjenljivo na alkohol,

duvan, naftne derivate itd.

Carinske dažbine Državni Uvoz robe (primjenjuju se

carinske tarife)

Porez na dohodak

građana

Entitetski 10%

Porezi na imovinu Entitetski u prosjeku 5%25

Porez na dobit

preduzeća

Entitetski 10%

37

III. ČETIRI OCJENE PEFA: UPOREDNA ANALIZA I SVEOBUHVATNA PITANJA

Pregled rejtinga ocjene PEFA i obrazloženja za njih za sve nivoe – institucije BiH, FBiH, RS i DB –

ukazuje na više pitanja koja se pojavljuju kao zajedničke teme za sva četiri nivoa. U ovom odjeljku

okvirno se predstavljaju te pitanja, u opštem smislu, i razmatra se stepen do kojeg će ona vjerovatno da

utiču na kredibilitet i učinak cijelog sistema PFM u BiH.

Iako svaki od četiri nivoa vlasti koja su ocijenjena ima neke posebne slabosti u svom sistemu PFM, za sva

četiri nivoa važi da proces pripremanja budžeta i programa javnih investicija nisu dobro integrisani sa

srednjoročnim makroekonomskim pregledom perspektiva i ukupnim / sektorskim strateškim

dokumentima (koji u mnogim slučajevima nedostaju ili ne uključuju prikladne procjene troškova).

Kredibilne i sveobuhvatne srednjoročne makrofiskalne strategije nedostaju na svim nivoima.

Fiskalni savjet je uspostavljen 2008. godine, i odgovornosti koje su mu zakonom dodijeljene

omogućavaju koordinaciju zajedničkih pitanja fiskalne politike. Konkretne akitvnosti fiskalnog savjeta

odražavaju političku spremnost za koordinacijom politika između vlada u BiH. Što se tiče najvažnije

uloge u fiskalnoj koordinaciji, ona uključuje: 1) pripremanje globalnog okvira fiskalnog bilansa i politika,

2) odlučivanje o prihodima od indirektnog oporezivanja, i 3) odlučivanje o budžetu institucija BiH, a to

su pretpostvake za planiranje budžeta na nižim nivoima vlada., Pravovremene odluke o prihodima

institucija BiH posebno su važne imajući u vidu da se ključne funkcije vlade (socijalna politika,

subvencije, obrazovanje, itd) izvršavaju na pod-državnom nivou.

Bez obzira na određeni napredak u izvršavanju budžeta u novijem periodu, nedostatak u potpunosti

adekvatnih internih kontrola (posebno u oblasti javnih nabavki) dovodi do toga da su sistemi PFM u BiH

osjetljivi na neefikasnost i rasipanje resursa. U oblasti budžetskog izvještavanja, činjenica da kontni

okviri četiriju osnovnih nivoa vlasti nisu harmonizovani komplikuje opštu konsolidaciju fiskalnih

podataka za BiH i otežava procese donošenja odluka na nivou zemlje. Unutar entiteta (prije svega u

FBiH), konsolidacija podataka za sve nivoe konsolidovane vlade – vlade, kantone, jedinice lokalne

samouprave, te EBF-ove – takođe je kompleksna, a podaci se u opštem slučaju ne koriste za informacije

koje bi doprinjele odlukama o politikama. Takođe, u kontekstu preispitivanja budžeta, bez obzira na

novija poboljšanja, bilo bi poželjno bolje praćenje i sprovođenje nalaza i preporuka eksterne revizije, i

revizija učinka koje sprovode četiri SAI, kao i sveobuhvatniji obuhvat i kvalitet internih revizija koje

sprovode interni revizori.

A. Budžetsko planiranje i fiskalna koordinacija

U toku perioda od 2009. do 2011. godine, izvršenja budžeta su u opštem slučaju bila ispod originalnih

budžetskih planova, prije svega zbog nivoa prihoda / primitaka koji su bili niži od planiranih (prije svega

na entitetskom nivou), a dijelom i zbog određenih mjera štednje u toku godine koje su sprovedene u

okviru SBA sa MMF-om (npr. planirane uštede iz smanjenja platnog fonda na nivou institucija BiH u

2009. godini). Kašnjenja u usvajanju budžeta (na nivou institucija BiH) i određenih političkih odluka koje

su neophodne za dio budžetske potrošnje takođe su imala uticaj na nivoe izvršenja budžeta i usporila su

procedure javnih nabavki, posebno za velike kapitalne projekte na svim nivoima. Štaviše, barem neki od

nivoa su odložili svoja dospjela plaćanja iz ranijih godina u narednu godinu (npr. Vlada FBiH i Fond

zdravstvenog osiguranja RS). Pored toga, došlo je i do, u opštem slučaju, značajnih, preraspodjela unutar

strukture potrošnje. Pored tih tehničkih pitanja koja se vezana za planiranje budžeta u novijem periodu,

glavne slabosti planiranja budžeta na svim nivoima u BiH su nedostatak kredibilnog i sveobuhvatnog

srednjoročnog i dugoročnog planiranja politika, za koje bi mogli da se jasno procijene troškovi u opštim /

sektorskim dokumentima i koje bi mogle da se integrišu u proces planiranja budžeta. Bez obzira na

određena novija tehnička poboljšanja, sistem za planiranje budžeta na svim nivoima uglavnom odražava

zakonske obaveze za potrošnju unutar okvira raspoloživog budžeta, umjesto strateško usmjeravanje

raspodjele resursa na osnovu ciljeva socijalnog i ekonomskog razvoja. Dalje, bez obzira na određene

korake ka programskom budžetiranju, BiH u procesu planiranja budžeta ne koristi budžetiranje zasnovano

na rezultatima. Planiranje budžeta je velikim dijelom zasnovano na (uglavnom kratkoročnim) mjerama

38

koje se na godišnjem nivou usaglašavaju sa MMF-om u okviru SBA. Udio tekuće potrošnje i dalje je

visok u svim budžetima, sa posebno visokim platnim fondovima i velikom zaposlenošću u sektoru

konsolidovane vlade. Parlamenti nisu u dovoljnoj mjeri uključeni u procese planiranja budžeta i u opštem

slučaju im nedostaje kapaciteta za opsežnu i detaljnu budžetsku analizu.

Pored toga, iako zakonske odredbe na svim nivoima zahtijevaju da svi predloženi zakoni / akti moraju da

budu odobreni na nivou ministarstava finansija iz perspektive finansijskih resursa koji su potrebni za

njihovu implementaciju, u praksi usvojeni zakoni / akti / strategije uglavnom nisu jasni u smislu procjene

troškova ili se usvajaju iako nisu obezbjeđena sredstva za pokrivanje punih finansijskih potreba. To

povremeno rezultuje sporovima vezanim za zakone koji se usvajaju, ali ne i implementiraju.

Proces budžetskog planiranja je dodatno opterećen rastućim problemima sa likvidnošću i zaostalim

neizmirenim obavezama u vanbudžetskim socijalnim fondovima u oba entiteta, kao i nestašicom prihoda i

izuzetno visokom (i rastućom) stopom nezaposlenosti - opštim efektima ekonomskog opadanja, od kojeg

se privreda BiH još nije oporavila.

Prihodi u BiH u velikoj mjeri zavise od indirektnih poreskih prihoda, koji predstavljaju gotovo polovinu

ukupnih prihoda konsolidovane vlade u zemlji. Dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja između

četiri osnovna nivoa vlasti (institucije BiH, dva entiteta, te DB) često je izazivalo kašnjenja budžeta u

slučaju da se nije mogla postići politička saglasnost o udjelu prihoda za institucije BiH. Podaci i

informacije koje su obuhvaćene PDV prijavama predstavljaju osnovu za dijeljenje prihoda između

entiteta. Politički sporovi vezani za podatke o krajnjoj potrošnji iz prijava za PDV često su dovodili do

kašnjenja redovnih odluka o dijeljenju prihoda i sravnjivanju prihoda.

Indirektno oporezivanje. Odražavajući zakonski uspostavljenu strukturu indirektnog oporezivanja i duga,

raspodjela indirektnog oporezivanja se vrši tako što se nakon izdvajanja sredstava na račun rezervi, sa kog

se vrši povrat indirektnih prihoda – pretežno povrat PDV-a, izdvajaju sredstava za finansiranje BiH

institucija, nakon čega se izdvaja iznos od 3,55% ili minimalno 124 miliona KM za finansiranje Brčko

Distrikta, a zatim se preostali iznos dijeli između entiteta, prema učešću svakog entiteta u krajnjoj

potrošnji. Iz pripadajućeg dijela prihoda od indirektnog oporezivanja svakog od entiteta prvo se izdvajaju

sredstav neophodna za servisiranje spoljnog duga, i to na posebne podračune Centralne banke BiH, a

ostatak se doznačava entitetima. Preostala sredstva u svakom entitetu se raspodjeljuju po različitom

principu između entitetskih vlada, jedinica lokalne samouprave, javnih preduzeća za puteve, a u FBiH i na

nivoe kantona. Dug entiteta, uključujući zajmove za podršku budžetima entitetskih vlada se gotovo

utrostručio od 2005/2006, međutim i dalje je u nivou zakonski propisanih ograničenja pa stoga

servisiranje duga značajno utiče na budžete nižih nivoa (kantoni i jedinice lokane samouprave) iako

prilive od inostranog duga uglavnom koriste entitetske vlade.

Koordinacija. U okviru SBA, 12. juna 2013. godine su četiri poreske uprave potpisale Memorandum o

razumijevanju o razmjeni informacija o poreskim obveznicima, sa ciljem omogućavanja trajnog,

neometanog i automatizovanog razmjenjivanja evidencija o poreskim obveznicima. Nije postojalo

djelotvorno razmjenjivanje informacija između osnovnih poreskih ovlaštenih institucija, a baze podataka

o poreskim obveznicima, imovini, te obavezama nisu bile integrisane i, u nekim slučajevim, nisu bile

kompletne. Sve to je otežavalo naplatu poreza, posebno za oporezivanje imovine (koje je, suštinski, jedini

prihod od oporezivanja nad kojim opštine imaju odgovornost u oba entiteta). Štaviše, u BiH kompleksna

struktura za dijeljenje prihoda može rezultovati preklapanjem potrošnje u nekim područjima dok u drugim

može doći do potcjenjivanja troškova.

Potrošnja. Na strani potrošnje, uz već dugo prisutno pitanje visokog udjela tekuće potrošnje (posebno na

platni fond) u budžetima centralnih vlada, upravljanje entitetskim socijalnim fondovima izgleda da je sve

teže. To je posebno slučaj za fondove zdravstvenog osiguranja: potrošnja je u svim slučajevima povećana

u toku posljednje tri godine, dok su se u isto vrijeme nagomilale i zaostale neizmirene obaveze. Na

primjer, u FBiH, Fond solidarnosti u zdravstvu ostvaruje rastuće iznose zaostalih neizmirenih obaveza,

pošto potražnja za specijalističkim medicinskim uslugama raste.

39

Ukupno gledano, zaostale neizmirene obaveze su problematične ne samo zbog njihovog rastućeg iznosa,

već i zbog toga što sveobuhvatni podaci dobrog kvaliteta o zaostalim neizmirenim obavezama još nisu

dostupni (osim na nivou Insititucija BiH), a trezorski sistemi su tek počeli da prate datume dospjeća

isplata, od kraja 2013. godine). Trezorski sistemi oba entiteta ne uključuju sve socijalne fondove i, a u

FBiH ne uključuju sve jedinice lokalne samouprave. U opštem slučaju, upravljanje socijalnim fondovima

i fiskalna održivost predstavljaju rastući rizik za ukupnu solidnost sistema PFM. Entiteti se razlikuju po

stopi povezanosti njihovih jedinstvenih trezorskih računa (Treasury single accounts - STA): EBF-ovi,

kantoni i jedinice lokalne samouprave nisu integrisane u STA Vlade FBiH a, u stvari, sve jedinice lokalne

samouprave u FBiH još nemaju uspostavljene trezorske sisteme, te je otežano praćenje zaostalih

neizmirenih obaveza. Sa druge strane, u RS, sve jedinice lokalne samouprave (ali ne i EBF-ovi) su

integrisane u jedan STA od januara 2013. godine.

Srednjoročno budžetiranje. Iako svaki od četiri osnovna nivoa vlasti (institucije BiH, entiteti i DB)

proizvodi svoj trogodišnji pregled perspektiva, u praksi ti dokumenti povremeno kasne (posebno za

institucije BiH i FBiH), ne predstavljaju jasno prioritete za politike i ne razlikuju osnovnu i novu

potrošnju, a nisu u dovoljnoj mjeri zasnovani na strateškim socioekonomskim dokumentima. Pored toga,

MTEF-ovi uglavnom služe kao pred-nacrt za naredni godišnji budžet, umjesto kao stvarni višegodišnji

okvir, sa procjenama za drugu i treću godinu perioda. Ni entiteti (FBiH i RS) ni DB ne koriste u

potpunosti procjene iz prethodne godine kao polaznu osnovu za tekuću godinu. Štaviše, iako svi nivoi

takođe proizvodi programe javnih investicija, procjene troškova i izvodljivost projekata koji su uključeni

u te planove ne izgledaju realni, nisu dobro integrisani sa MTEF-ovima i ne poklanjaju dovoljnu pažnju

tekućim troškovima investicionog održavanja. Konačno, u FBiH MTEF-ovi ne obezbjeđuju sveobuhvatnu

sliku potrošnje u FBiH; u novijem periodu je FBiH usvajala srednjoročne budžete bez konsolidacije sa

kantonima i jedinicama lokalne samouprave.

Nedostatak u potpunosti integrisanog srednjoročnog planiranja za projekte kapitalnih investicija unutar

srednjoročnog i godišnjeg budžetiranja, kao i opšti nedostatak strateške vizije i kredibilne dugoročne

perspektive (izvan ograničenja godišnje perspektive) u budžetskom procesu ima negativan uticaj ne samo

na sveobuhvatnost srednjoročnog budžetskog procesa, veći i na srednjoročni rast i razvojne izglede same

zemlje.

Fiskalna koordinacija. Fiskalni savjet BiH zadužen je za godišnje usvajanje Globalnog okvira fiskalnog

bilansa i politika, koji uključuju sljedeće elemente: (a) predložene fiskalne ciljne iznose za budžete

institucija BiH, FBiH, RS i DB; (b) predložene makroekonomske projekcije i projekcije ukupnih

indirektnih poreza i njihove raspodjele za narednu fiskalnu godinu; i (c) predložena gornja granica za

zaduživanje u budžetima institucija BiH, FBiH, RS i DB. Međutim,u praksi, Globalni okviri koji su do

sada usvajani uključuju (a) ukupne makroekonomske projekcije i projekcije prihoda od indirektnog

oporezivanja za cijelu zemlju; (b) ilustrativne skupne tabele potrošnje, prihoda i finansiranja, bez

objašnjenja; te (c) određuju gornju granicu za budžet Institucija BiH i udio državnog nivoa u prihodima

od indirektnog oporezivanja i pominju nejasne ciljne nivoe za smanjivanje primarnog fiskalnog deficita i

ukupne javne potrošnje u BiH. Nijedan od tih ciljnih iznosa nije podržan objašnjenjem mjera ili

raspodjele između različitih nivoa vlasti, nijedan se ne prati niti sprovodi, a nijedan se ne postavlja unutar

makroekonomskog okvira koji bi bio okvirno zacrtan unutar istog dokumenta. Dalje, u smislu strategije

za dug, svi globalni okviri koji su do danas usvojeni navode prijedlog gornje granice zaduženja budžeta

institucija: BiH, FBiH, RS i BD.

Unutar entiteta, niži nivoi vlasti nisu u dovoljnoj mjeri uključeni u proces fiskalnog planiranja za FBiH, i

ne primaju ni informacije koje su potrebne za pravovremeno budžetsko planiranje. Dok u RS postoji

fiskalna koordinacija, koordinacija vlade FBiH sa nižim nivoima vlade je ekstremno slaba. Koordinacija u

FBiH je dodatno otežana nejasnom raspodjelom odgovornosti, posebno između kantona i jedinica lokalne

samouprave, te unutar Kantona Sarajevo, između administracija kantona, Grada Sarajeva i opština. Što se

tiče preduzeća u državnom vlasništvu, uključujući komunalna preduzeća, njihovo finansijsko upravljanje

nije ni konsolidovano ni u dovoljnoj mjeri praćeno i integrisano.

40

B. Izvršenje budžeta

Svim nivoima, u smislu izvršavanja budžeta, pri čemu većina transakcija uključuje isplate plata i naknada

i isplate snabdjevačima za robe i usluge, nedostaju, iako u različitoj mjeri, harmonizovane procedure

internih kontrola i interne revizije koje bi garantovale da se finansiranje koristi za namjeravane namjene.

CHU za institucije BiH i entitete, koje su odgovorne za harmonizaciju internih procedura uglavnom u

skladu sa standardima Javne interne finansijske kontrole (Public Internal Financial Control - PIFC)

nedavno su ostvarile određeni napredak u osiguravanju usvajanja zakona koji su neophodni za

uspostavljanje jedinica za interne revizije, a određeni broj internih revizija je i sproveden. Međutim,

obuhvat tih revizija izgleda da stavlja naglasak na poštivanje zakonskih odredbi, umjesto na učinak.

Većina nalaza do sada usmjerena je na sisteme planiranja, javne nabavke i putne troškove.

Na sva četiri osnovna centralna nivoa vlasti izgleda da ne postoje razlozi da se sumnja u tačnost

finansijskih transakcija koje se sprovode, pošto se transakcije obrađuju automatski preko STA svakog od

nivoa. Ono što se, međutim, ne prati redovno, je suština i priroda tih transakcija. Izvještaji SAI ukazuju na

određena pitanja vezano za suštinu nekih transakcija i metoda koje su korištene u njihovoj obradi. Na

nižim nivoima vlasti (kantoni u FBiH i jedinice lokalne samouprave u oba entiteta), u većoj mjeri

suštinska pitanja vezana za suštinu evidencija su vjerovatno prisutna, pošto se za neke od transakcija

koriste drugačije metodologije. Sve to umanjuje sposobnosti za konsolidaciju fiskalnih podataka.

Još jedna zajednička oblast koja izaziva zabrinutost je proces javnih nabavki. Iako se u nalazima ocjene

PEFA ne mogu razlikovati učinci svake pojedine vlade u provođenju javne nabavke u skladu sa zakonom

i propisima, opšte informacije koje su dobijene ukazuju na određene zajedničke trendove koji zahtijevaju

da se na njih obrati pažnja, posebno pošto se odnose na principe konkurentnosti i transparentnosti u

javnim nabavkama. Javnost ima pristup prilikama za natjecanje i dodjeli ugovora, ali ne i na planovima

nabavke i odlukama o žalbama. Izgleda da entiteti ponekad koriste manje otvorene metode natjecanja.

Iako institucije koje ugovaraju obavještavaju Agenciju za javne nabavke (Public Procurement Agency -

PPA) o svojim razlozima za korištenje manje otvorenog natjecanja, PPA nije obavezna da pregleda

opravdanja i ne provjerava njihovu valjanost, osim kada nabavke premašuju pragove ili je uložen

prigovor. Visoka učestalost pritužbi koje dolaze iz nezavisnog Odbora za pregled nabavki (Procurement

Review Board, PRB), kao i činjenica da se veliki broj tih pritužbi rješava u korist podnosioca prigovora,

ukazuju, kako se čini, na to da je način na koji institucije koje ugovaraju sprovode procedure javnih

nabavki u velikoj mjeri problematičan, i da se u mnogim slučajevima koriste neprikladna opravdanja za

manje otvorena natjecanja. Postoji veliki broj nagomilanih neriješenih pritužbi, pošto PRB nema dovoljno

osoblja, te se zato većina odluka o žalbama izdaje nakon što su ugovori već dodijeljeni, tako da naknade

koje vlade moraju osigurati podnosiocima prigovora u čiju korist odluči PRB na kraju predstavljaju

značajan trošak za trezor koji bi mogao da se izbjegne.

C. Budžetsko izvještavanje i ispitivanje

Kontni okvir (Chart of Accounts, CoA) nije harmonizovan između četiri osnovna nivoa vlasti. Unutar

entiteta konsolidacija centralnih sa nižim nivoima vlasti je komplikovana ponekad nedosljednim

evidentiranjem transakcija na nižim nivoima (prvenstveno u FBiH, gdje sve jedinice lokalne samouprave

nemaju uspostavljene trezorske sisteme). Samo izvršenje budžeta na ukupnom nivou za cijelu zemlju je

konsolidovano od strane Centralne banke BiH, koja koristi GFS, dok su konsolidovani budžetski planovi i

srednjoročni okviri aproksimirani za ilustrativne namjene za Globalni okvir koje usvaja Fiskalni savjet i

ekonomske i fiskalne programe koji se dostavljaju Evropskoj komisiji. Pored toga, MAU pri Upravnom

odboru UINO svaki mjesec sprovodi konsolidaciju administrativnih podataka o fiskalnom izvršenju

(isključujući finansiranje), uključujući i za nivo jedinica lokalne samouprave, u osnovnom formatu koji

MMF koristi za monitoring SBA (ne prema potpunoj metodologiji GFS-a koju koristi Centralna banka26

).

Na entitetskom nivou, budžetsko izvještavanje parlamenata ne uključuje niže nivoe vlasti. Sve to upućuje

na to da su svi napori koje su vlade uložile u konsolidovanje fiskalnih informacija za cijelu zemlju ili

26 Uloga Centralna banke je prije svega statističke prirode

41

entitete nedovoljne da bi se došlo do nivoa na kom se na smislen način informišu kreiranje politika i

analiza.

Budžeti se uglavnom prikazuju samo u administrativnim i ekonomskim klasifikacijama. Iako pravilnici o

izvještavanju na većini nivoa propisuju funkcionalne klasifikacije (koji se koristi u MTEF-ovima na svim

nivoima i u godišnjim izvještajima o izvršenju budžeta na nekim nivoima, a uglavnom nisu dio sistema

trezora), u praksi su funkcionalni podaci tek aproksimirani i nisu u potpunosti pouzdani (pogotovo na

nivou jedinica lokalne samouprave). Programska klasifikacija (zasnovana na programima / programskom

budžetiranju) ugrubo je uvedena prije nekoliko godina, ali na svim nivoima se i dalje nedovoljno koristi

za donošenje odluka o raspodjeli budžeta i preuzimanje odgovornosti za potrošnju; a kvalitet programa, a

posebno mjera učinka, uglavnom je slab (pogotovo u FBiH). Budžetska dokumentacija (osim u DB)

uglavnom ne pruža dovoljno informacija o podacima iz prethodnih godina i o financijskim sredstvima.

Nadalje, samo MFT izrađuje dopunski budžetski izvještaj po programu, zasnovan na informacijama koje

dostavljaju budžetski korisnici. On uključuje izjave o programskim ciljevima i indikatorima učinka.

Predloženi budžet u programskoj klasifikaciji se dostavlja Parlamentarnoj skupštini BiH u Aneksu

budžetske dokumentacije kao informacija u procesu usvajanja budžeta, ali budžet koji se usvaja je na

ekonomskoj i institucionalnoj klasifikaciji. Nadalje, izvještaji o izvršenju budžeta su također na

ekonomskoj i institucionalnoj klasifikaciji.

A u kontekstu preispitivanja budžeta, bez obzira na novija poboljšanja, izvršavanje nalaza i preporuka

vanjske revizije moglo bi da se poboljša. Štaviše, obuhvat i kvalitet internih revizija koje sprovode interni

revizori, te revizija učinka koje sprovode četiri SAI nisu sveobuhvatni.

Pošto sistem PFM u BiH, kakav je sada, ne obezbjeđuje lak način za proizvodnju izvještaja i analiza koje

bi omogućile identifikaciju trendova i prioriteta za politike, možda i nije čudno da se poseban naglasak ne

stavlja, kako izgleda, na obezbjeđivanje pojedinim parlamentima dovoljnog vremena i resursa za

raspravljanje i promišljanje o pojedinim vladinim budžetskim prijedlozima. Nalazi ocjene PEFA pokazuju

da budžetski odbori parlamenata navode i nedostatak vremena i tehničkih kapaciteta / stručnih znanja kao

najvažnije razloge za nedostatak dovoljnog preispitivanja budžetskih prijedloga. Pregled budžeta na kraju

godine izgleda u nešto većoj mjeri strukturiran: izgleda da skupštine pažljivo pregledaju izvještaje SAI i

uglavnom se održavaju rasprave sa onim budžetskim korisnicima u čijim revizorskim izvještajima je

ukazano na najveći broj pitanja. Međutim, na svim nivoima, stepen do kog te rasprave prate aktivnosti je

nizak: nije neuobičajeno da se isti budžetski korisnik iz godine u godinu proziva vezano za ista pitanja.

Parlamenti obično ne nameću sankcije, iako su u nekoliko slučajeva korisnici s ponovljenim problemima

u revizorskim izvještajima bili sankcionisani manjim smanjenjima u budžetu za narednu godinu (u

institucijama BiH i FBiH). Međutim, sveukupno, okruženje je takvo da se korisnici javnih sredstava

uglavnom ne pozivaju na odgovornost, pa je sistem PFM osjetljiv na ad hoc inicijative i ispravke kursa

koje se u velikoj mjeri određuju po vlastitom nahođenju institucija vlasti.

42

IV. OCJENA SISTEMA, PROCESA I INSTITUCIJA ZA PFM

Institucije BiH

Sažeti pregled – BiH

Za namjene primjene indikatora učinka ocjene PEFA, podaci i informacije iz perioda FG 2009-2011.

godine korišteni su za izračunavanja i za određivanje skora za indikatore, a novije informacije se koriste

za određene indikatore za koje su takve informacije bile dostupne.

I. Integrisana ocjena učinka PFM

A. Ostvarenja PFM: Kredibilitet budžeta

Učinak u posljednje tri fiskalne godine (2009-2011. godine) pokazuje opštu ukupnu potrošnju koja je niža

od planirane, što je prije svega izazvano kompleksnim političkim kontekstom koji je rezultovao čestim

odlaganjima u usvajanju budžeta i produženim korištenjem privremenog finansiranja. 2011. godine nije

uopšte usvojen budžet Institucija BiH i na kraju je on formalno usvojen 2012. godine, na osnovu stvarnog

izvršenja budžeta. Bez obzira na potrošnju nižu od plana, struktura budžeta je u opštim crtama bila u

skladu sa odobrenim budžetom; u skladu sa metodologijom za ocjenu PEFA 2011. godina se tretira kao

izuzetak i nije imala uticaja na opšti skor za indikator PI-2.

Institucije BiH se najvećim dijelom finansiraju kroz blok alokaciju indirektnih poreza koje naplaćuje

UINO (81 procenat ukupnih prihoda u 2011. godini). Imajući u vidu da je iznos indirektnih poreza

definisan demokratskim dogovorom, izvršenje je uvijek identično planu, što je definisano godišnjem

Zakonu o budžetu Insitucija BiH. Pošto je budžet za 2011. godinu usvojen tek naknadno, u stvari nije ni

bilo budžetskih prognoza, ta godina se tretira kao izuzetak u skladu sa metodologijom za ocjenu PEFA.

Budžet se priprema oprezno na osnovu obaveza i nema dokaza o tome da za sada ima zaostalih

neizmirenih obaveza.

B. Ključna sveobuhvatna pitanja: Sveobuhvatnost i transparentnost

Formulisanje i izvršavanje budžeta zasnovani su samo na administrativnoj i ekonomskoj klasifikaciji, što

nije u skladu sa standardima IPSAS ili COFOG u zvaničnim budžetskim planovima i izvještaju o

izvršenju – MFT samo Centralnoj banci šalje izvještaje o izvršenju budžeta u formatu GFS, na osnovu

postojećih tabela za premošćavanje između zvaničnog kontnog okvira i GFS-a, koje su pripremljene uz

podršku Centralne banke i MMF-a. Kontni okvir nije usaglašen sa kontnim okvirima drugih vlada.

Informacije koje su uključene u budžetsku dokumentaciju su prilično sveobuhvatne. Kao rezultat toga,

budžetska dokumentacija uključuje: (i) makroekonomske pretpostavke, uključujući kao minimum stope

skupnog rasta, inflacije i kursne stope, (ii) fiskalni deficit (u skladu sa MMF-ovim GFS 2001

standardom), (iii) finansiranje deficita (strukturu, udio domaćeg i vanjskog finansiranja), (iv) stanje duga

za tekuću godinu i (v) budžet za tekuću godinu. Međutim, budžetska dokumentacija institucija BiH ne

sadrži informacije o finansijskim sredstvima (iako su ove informacije dostupne na internetu u vidu raznih

izvještaja o izvršenju, te godišnjih revidiranih izvještaja), kao što ni informacije o ostvarenju budžeta iz

prethodne godine nisu predstavljene u istom formatu kao i budžetski prijedlog.

Sve ključne fiskalne informacije, uključujući budžetsku dokumentaciju, izvještaje o izvršenju i revizorske

izvještaje, daju se na uvid javnosti pravovremeno.

43

C(i). Budžetiranje zasnovano na politikama

Bez obzira na dobro definisani budžetski kalendar, odobravanje budžeta se ne izvršava pravovremeno u

svakom slučaju. Tehničke aktivnosti koje sprovodi izvršna vlast završavaju se pravovremeno, ali politički

problemi mogu da se pojave u ranim fazama budžetskog ciklusa, na primjer u toku određivanja okvira

politika; kao i kasnije, kada se detaljniji prijedlozi dostavljaju ministrima. Odobravanje budžeta za 2011. i

2012. godinu bilo je podložno značajnim kašnjenjima.

Višegodišnje fiskalne prognoze izrađuju se kao dio procesa koji vodi do pripremanja MTEF-a,

uključujući i procjene potrošnje za budući period za svakog budžetskog korisnika (tj. procjene za budžet

za narednu godinu i dvije fiskalne godine koje slijede poslije nje). Nakon što ih odobri Vijeće ministara,

procjene za budžetsku godinu određuju gornje granice za budžetske korisnike za narednu budžetsku

godinu. te Procjene za budući period koriste se kao sidro za pripremanje budžetskih gornjih granica za

sljedeću godinu.27

Vlada nije sprovodila nikakvu sveobuhvatnu analizu održivosti duga.

Sektorske strategije sa punim procjenama koštanja nisu zvanično razvijene ni za BiH u cjelini, ni za

institucije BiH. Nacrt Razvojne strategije za BiH (sa zasebnim akcionim planovima za institucije BiH,

FBiH, RS i DB) pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje BiH Vijeća ministara i ona je usvojena

na vladama FBiH i DB, ali ju nikada nisu usvojili Vijeće ministara ili Vlada RS. Izgleda da Fiskalni

savjet ima male političke apetite vezano za davanje podrške ili čak razmatranje takvih strateških

dokumenata za cijelu zemlju.

Sva četiri nivoa vlasti pripremaju trogodišnji Program javnih investicija (PJI) koji se pomjera unaprijed iz

godine u godinu. Pored toga, Sektor za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći u MFT BiH

priprema konsolidovani PJI za cijelu zemlju, ali i PJI za institucije BiH. Svi prijedlozi za PJI i finansirani

investicioni projekti obuhvaćeni su sistemom za upravljanje javnim investicijama - PIMIS. Taj sistem

održava Sektor za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći u MFT BiH. PIMIS je informacioni

sistem za upravljanje javnim razvojnim investicijama koji omogućava svim entitetskim i državnim

budžetskim korisnicima mrežni pristup za planiranje i praćenje svih projekata/programa koji su definisani

Strateškim okvirom i srednjoročnim i godišnjim planovima i doprinose realizaciji razvojnih ciljeva. Baza

podataka PJI je kreirana tako da povezuje prijedloge za javne investicije sa Razvojnom strategijom za

BiH, kada ta strategija dobije podršku. Sektor za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći takođe

održava i bazu podataka za mapiranje donatora, koja obuhvata projekte koje u BiH finansiraju donatori.

C(ii). Predvidljivost i kontrola u izvršenju budžeta

Zakonski okvir za najvažnije poreze je u opštem slučaju jasan i sveobuhvatan, a postoje jasni zakoni koji

propisuju administrativne procedure. Poreski obveznici imaju pristup informacijama preko interneta

vezano za poreske obaveze, napomene za objašnjenja, te administrativne procedure, kao i elektronski

pristup svojim poreskim evidencijama. Sistem žalbi vezanih za poreze je uspostavljen i funkcionalan je;

međutim, odluke se često ne izdaju prije isteka propisanog vremenskog roka.

Poreski obveznici za PDV registruju se u kompletnoj bazi podataka, ali baza podataka nije povezana sa

drugim relevantnim vladinim bazama podataka. Postoje kazne za nepoštivanje obaveza registracije i

prijavljivanja, ali one ne moraju u svakom slučaju da budu djelotvorne u sprječavanju prekršaja. Postoje

godišnji programi poreskih inspekcija, kao i kontinualni program poreskih inspekcija i istraga prevara.

Koeficijent naplate duga PDV-a je iznosio 64% 2011. godine, a 65% 2012. godine, a porez u zaostalim

neizmirenim poreskim potraživanjima iznosio je 7% 2011. godine, a 9% 2012. godine. Svi poreski

27 To je posebno evidentno iz MTEF-a koji obezbjeđuje uporedive račune za procjene za naredne 3 godine na kojima se

upoređuju prilično slične informacije za budžet iz prethodne gdoine i izvršenje, koje su takođe dostupne u MTEF-u.

44

prihodi se naplaćuju na bankovne račune koje kontroliše UINO i sa kojih se sredstva na dnevnoj osnovi

prenose u trezor. Kompletno sravnjivanje procjena poreskih obaveza, naplata, zaostalih neizmirenih

obaveza, te transfera u trezor dešava se barem jednom po kvartalu. Vrhovni revizor BiH je naveo da

izvještaji o sravnjenju računa nisu u svakom slučaju pravovremeni i tačni i da ne obezbjeđuju kompletne

evidencije o zaostalim neizmirenim poreskim potraživanjima.

Prognoze gotovinskih tokova pripremaju se na godišnjem nivou i ažuriraju na mjesečnoj osnovi. Zbog

veoma predvidljivog iznosa gotovinskog toka i prakse pažljivog budžetiranja, institucije BiH su bile u

mogućnosti da preuzmu obaveze do nivoa koji je predviđen u budžetu za svaku potrošačku jedinicu u

svakom trenutku u toku godine. U toku perioda od 2009. do 2012. godine, nikakva ograničenja u toku

godine nisu nametana budžetskim korisnicima.

Vezano za male iznose duga institucija BiH postoji kompletno izvještavanje. Iznos garancija je mali i sve

garancije odobravaju Vijeće ministara BiH i Parlament BiH.

Trezor MFT vodi platne liste za sve zaposlene institucija BiH, osim za oružane snage. Agencija za

državnu upravu (Civil Service Agency - CSA) kontroliše sva imenovanja na radna mjesta u državnoj

službi, međutim, postoji kompletna baza podataka za osoblje, a evidencije o osoblju i podaci o platim

listama se sravnjuju redovno. Iako aranžmani omogućavaju da se upostavi trag za reviziju, postoji manji

stepen uvjerenosti vezano za tačnost evidencija koje se odnose na dodatke na plate. Kako imenovanja

mogu da stupe na snagu tek nakon što su sva neophodna obavještenja data, izmjene evidencija o osoblju i

platnim listama se izvršavaju bez odlaganja, a retroaktivna prilagođavanja su rijetka. Interne i eksterne

revizije plaća se obavljaju redovno.

Javne nabavke su ocijenjene samo na nivou zemlje BiH, pošto su zakonski okvir i institucije koje su

uključene u javne nabavke zajedničke za sve 4 vlade. Zakonski okvir za nabavke je jasan i lako dostupan

za javnost. Otvoreni natječaj je metod koji se podrazumijeva. Objavljivanje obavještenja o natječajima i

dodjeljivanju ugovora je transparentno, a informacije su javno dostupne preko internetske prezentacije

PPA. Međutim, javnost nema pristup planovima nabavke i rezultatima novijih žalbi.

Pošto postoje široko prisutne kritike revizora, a često pritužbe učesnika na natječajima dobijaju potvrdu

Odbora za žalbe u javnim nabavkama (Procurement Review Board - PRB) jasno je da izuzeci od

otvorenog natječaja nisu na odgovarajući način obrazloženi u mnogim slučajevima. Informacije su

ograničene na prilike za dostavljanje ponuda u formi planova nabavki (iako se ti planovi obično ne

objavljuju) i dodjele ugovora. Nisu dostupne informacije o planovima nabavki ili novijim rezultatima

žalbi. Iako je Odbor uspio da izda mnogo odluka, nedostaju mu dovoljni ljudski resursi da bi ispunjavao

sve svoje funkcije brzo i efikasno.

Kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju na rashode koji se ne odnose na plate su djelotvorne, a

sistem plaćanja radi na uredan način; međutim, revizorski izvještaji potvrđuju da postoji potreba da se

osigura primjena snažnijih pravila i procedura, kao i da se osoblje obuči za njihovu primjenu.

Zakonski okvir za internu reviziju je na mjestu na nivou institucija BiH, a kriterijumi za uspostavljanje

jedinica za internu reviziju su objavljeni. Međutim, za sada je samo 12 revizora na mjestu, u

ministarstvima finansija i trezora (MFT), odbrane i pravde. Kao rezultat toga, trenutno postoji ograničen

obuhvat interne revizije unutar institucija BiH, osnovni fokus u izvještajima i dalje je revizija zakonitosti,

umjesto učinka sistema ili postizanja namjeravanih rezultata. Izvještaji se izdaju redovno i distribuiraju se

subjektu koji je podvrgnut reviziji, MFT i (na zahtjev) SAI. Mnogi rukovodioci još uvijek ne reaguju na

preporuke koje su date u izvještajima interne revizije.

C (iii).Računovodstvo, evidentiranje i izvještavanje

45

Sprovode se dnevna sravnjenja TSA, a avansi se iščišćavaju 7 dana nakon isteka perioda za koji su dati.

Izvještaji koji se u toku godine izrađuju su kompletni i sveobuhvatni i obuhvataju prihode i rashode,

informacije o servisiranju duga i stanju duga, kao i bilans stanja. Podaci u izvještaju pripremaju se u istom

formatu kao i godišnji budžet – po ekonomskim i administrativnim klasifikacijama. Izvještaji se

pripremaju na modifikovanoj obračunskoj osnovi i obuhvataju i preuzete obaveze i gotovinsku potrošnju.

Iako se ti izvještaji ne objavljuju, oni se koriste interno.

Godišnji izvještaj o izvršenju budžeta institucija BiH i međunarodnih obaveza sadrži potpune informacije

o prihodima i rashodima, kao i sredstvima i obavezama institucija BiH, zajedno sa detaljnim

informacijama o servisu vanjskog duga BiH. Izvještaj se objavljuje na web stranici MFT. Ministarstvo

financija i trezora mora da pripremi i dostavi godišnji izvještaj o izvršenju budžeta Parlamentu nakon što

je on dostavljen Vijeću ministara i Predsjedništvu BiH, u roku od 180 dana od kraja fiskalne godine.

Izvještaji se dostavljaju na reviziju čim se završe, a SAI institucija BiH završava reviziju u roku od 90

dana. Godišnji izvještaji se pripremaju u skladu sa pravilima koja su dostupna na internetskoj prezentaciji

MFT BiH. Ona se konzistentno primjenjuju, ali, međutim, postoje nepokrivene oblasti između državnih

pravila i standarda IPSAS.

C(iv). Vanjska revizija i pregledi

Postoji dobar obuhvat finansijskih revizija (FG 2011: 97,3% potrošnje institucija BiH je podvrgnuto

reviziji), koje ispunjavaju profesionalne standarde, a u skladu sa Zakonom o reviziji institucija BiH, SAI

je u obavezi da sprovodi reviziju svih institucija BiH, ali ima i prostora za daljnji razvoj revizija učinka i

za primjenu informatičkih tehnika (IT) revizije. Revizorski izvještaji se dostavljaju zakonodavnim

tijelima u roku od 3 mjeseca nakon što se izvještaji o izvršenju budžeta prime od MFT BiH. Postoje

određeni dokazi o praćenju revizorskih izvještaja; više budžetskih korisnika je primilo nekvalifikovano

mišljenje za 2011. godinu nego za 2007. godinu.

Skupština nije usvojila konkretne procedure za pregled i odobravanje budžetskih prijedloga institucija

BiH. Vremenski period koji je na raspolaganju za razmatranje budžeta je u praksi mnogo kraći od onoga

što je propisano zakonom. Ni Globalni okvir BiH ni MTEF se ne dostavljaju Parlamentarnoj skupštini na

odobravanje, što je u skladu sa važećim zakonima. Podaci iz Globalnog okvira predstavljaju podlogu za

srednjoročni okvir rashoda i čine sastavni dio budžetske dokumentacije na osnovu kojeg se usvaja

godišnji zakon o budžetu. Postoje jasna pravila za izmjene budžeta u toku godine unutar ukupnih iznosa,

koja omogućavaju velike administrativne preraspodjele.

Skupština obično završava svoj rad na revizorskim izvještajima u roku od tri do šest mjeseci nakon što ih

primi. Kašnjenje se desilo samo u pregledu revizorskog izvještaja za 2009. godinu, zbog opštih izbora

2010. godine i rezultujuće političke pat pozicije. Rasprave sa odgovornim službenicima iz revidiranih

subjekata se održavaju redovno. Skupština donosi zaključke i pokušava da primijeni sankcije protiv

potrošačkih jedinica koje ignorišu izdate preporuke. Te sankcije su bile samo djelomično djelotvorne,

pošto izvršna vlast može da ignoriše preporuke SAI, a Skupština još nije ulagala napore u nametanje

svojih preporuka.

U tabeli u nastavku predstavljene su ukupne ocjene za indikatore učinka.

46


Indikator Opis Met BiH

PI-1 Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 C

PI-2 Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom M1 B+

PI-3 Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 A

PI-4 Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje M1 A

PI-5 Klasifikacija budžeta M1 C

PI-6 Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju M1 B

PI-7 Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima M1 C+

PI-8 Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa M2 NA

PI-9 Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru M1 A

PI-10 Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija M1 A


PI-11 Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu M2 C


budžetiranja M2 D+


PI-13 Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike M2 B

PI-14 Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje

poreskih obaveza M2 C+

PI-15 Djelotvornost u naplati poreskih uplata M1 C+

PI-16 Predvidljivost finansiranja za preuzimanje obaveza za potrošnju M1 A

PI-17 Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama M2 B+

PI-18 Djelotvornost kontrole platnih lista M1 C+

PI-19 Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u

nabavkama M2 C+

PI-20 Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate M1 C+

PI-21 Djelotvornost interne revizije M1 C+


PI-22 Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa M2 A

PI-23 Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje

usluga M1 NA

PI-24 Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine M1 A

PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja M1 C+


PI-26 Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije M1 B+

PI-27 Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela M1 D+

PI-28 Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela M1 C+

II. Ocjena uticaja slabosti u PFM

U ovom odjeljku izvještaja analizira se stepen do kog se doima da učinak ocijenjenih sistema za PFM

podržava ciljeve na visokom nivou. To su:

47

Djelotvorne kontrole ukupnih budžetskih iznosa i upravljanje fiskalnim rizicima doprinose održavanju

skupne fiskalne discipline.

Planiranje i izvršavanje budžeta u skladu sa prioritetima vlade doprinose implementaciji ciljeva vlade

(strateško raspodjeljivanje resursa).

Upravljanje korištenjem budžetskih resursa doprinosi efikasnom pružanju usluga i dobijanju adekvatne

vrijednosti za potrošeni novac.

1. Skupna fiskalna disciplina

Iako su tehnički aspekti procesa pripremanja budžeta u razumnoj mjeri dobro organizovani, to potkopava

kompleksni kontekst koji rezultuje čestim odlaganjima u usvajanju budžeta i produženim korištenjem

privremenog finansiranja. Politički problemi se mogu pojaviti u ranim fazama budžetskog ciklusa, a oni

rezultuju odlaganjima u pripremanju okvira politika i u periodu u kojem se detaljni prijedlozi dostavljaju

ministrima. Svi ti faktori mogu da objasne opetovano izvršavanje budžeta BiH na nivou nižem od

planiranog. Ipak, snažna funkcija trezora je djelotvorno ograničavala potrošnju, a zaostalih neizmirenih

obaveza za potrošnju nema.

2. Strateško raspodjeljivanje resursa

Postojeći budžetski proces nema snažan fokus na politike ili strateški fokus. Srednjoročni okvir rashoda

postoji, nije usaglašen sa Strategijom razvoja BiH; pored toga, procjene za budući period iz tog

dokumenta koriste se kao početni podatak kod pripreme budžeta za naredne godine. Sektorske strategije

sa potpunim procjenama troškova nisu zvanično razvijene ni za BiH u cjelini, ni za institucije BiH.

Postoji malo političkih apetita za pružanje podrške ili čak razmatranje strateških dokumenata koji bi se

odnosili na cijelu zemlju. Poboljšanja u povezivanju sektorskih razvojnih strategija sa PJI i u pripremanju

realnih procjena finansijskih resursa (kako za kapitalne, tako i za tekuće troškove) osigurala bi bolje

usmjeravanje ograničenih resursa na strateške prioritete.

3. Efikasno pružanje usluga

Slabosti u budžetskom procesu ne omogućavaju dovoljan stepen diskusija o djelotvornom korištenju

resursa. Kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju, koje se ne odnose na rashode za plate,

djelotvorne su, a sistem plaćanja radi na uredan način; međutim, u revizorskim izvještajima potvrđuje se

potreba da se osigura primjena snažnijih pravila i procedura, kao i da se osoblje obuči za njihovu

primjenu. Interna revizija, kao funkcija, u povoju je, a obuhvat revizije treba da se unaprijedi, kao i

reakcije uprava na preporuke revizije. Nepoštivanje procesa konkurentnih natječaja može da stvori prilike

za neefikasne nabavke, korupciju i curenja. Iako je rad na revizijama učinka pokrenut, ulaganje više

napora sa fokusom na efikasno i djelotvorno korištenje resursa dovelo bi do toga da se vlada poziva na

odgovornost. Zakonodavna vlast bi mogla da unaprijedi stepen do kog poziva izvršnu vlast na

odgovornost vezano za preporuke iz revizorskih izvještaja.

III. Izgledi za reforme PFM

Sva četiri glavna nivoa vlasti (institucije BiH, dva entiteta i DB) su u trenutku sprovođena ove ocjene u

završnim fazama uvođenja sistema upravljanja budžetskim informacijama koji bi trebalo da pojednostavi

proces planiranja budžeta (uključujući budžetiranje zasnovano na učinku / programski format budžeta) i

da omogući dijeljenje podataka između planiranja budžeta i trezora.

Ostala unapređenja koja se planiraju uključuju sljedeće: (a) potpisivanje Memoranduma o razumijevanju

između četiri poreske uprave o razmjeni podataka o poreskim obveznicima (sa ciljem da se omogući

trajno, neometano i automatsko dijeljenje evidencija o poreskim obveznicima); (b) planirano podnošenje

48

novog zakona o javnim nabavkama Parlamentu BiH sa ciljem jačanja uprave, snaženja transparentnosti,

te usklađivanja praksi nabavke u BiH sa onima u EU; (c) nastavak širenja trezorskih sistema u oba

entiteta, tako da oni obuhvate sve kantone, jedinice lokalne samouprave, te vanbudžetske fondove, i (d)

uspostavljanje zajedničke definicije zaostalih neizmirenih obaveza u potrošnji za institucije BiH i

entitetske vlade i zahtjeva da se svi datumi dospjeća sa računa unose u trezorski sistem kako bi se

omogućila izrada podataka o zaostalim neizmirenim obavezama u skladu sa zakonskom definicijom.

Ministarstvo finansija i trezora BiH je u saradnji sa Ministarstvom finansija Republike Srpske i

Federalnim ministarstvom finansija, razvilo i uvelo u upotrebu novi informacioni sistem za upravljanje

javnim investicijama PIMIS i novi Obrazac za identifikaciju prijavu i pracenje projekata/ programa.

PIMIS je dostupan na www.mft.gov.ba. Obrazac za identifikaciju prijavu i pracenje projekata/

programaje napravljen da zadovolji najviše standarde planiranja javnih/razvojnih investicija. Obrazac

omogućava prikupljanje podataka od značaja za proces strateškog razvojnog planiranja kao i za proces

evropskih integracija. PIMIS omogućava standardizovanu prezentaciju projekata i ima razvijene sisteme

za prioritizaciju projekata, praćenje finansijske implementacije i izvještavanje u više standardnih i

specijalnih korisničkih formata. Povezivanjem PIMIS-a sa elektronskim sistemom za planiranje i

praćenje budžeta BIMIS planira se ostvariti integracija sistema finansijskog praćenja projekata na svim

nivoima planiranja.

Savjet ministara BiH je na svojoj 94. sjednici održanoj 9.5.2014. godine usvojilo Informaciju o

uspostavljenom Informacionom sistemu za upravljanje javnim investicijama (PIMIS) i s tim u vezi

donijelo sljedeće zaključke: (i) svi korisnici budžeta institucija BiH zaduženi su da planiranje i

kandidovanje projekata obavljaju online putem elektronskog obrasca za identifikaciju, prijavu i praćenje

projekata/programa u sistemu PIMIS; (ii) Istovremeno, svi budžetski korisnici, odnosno institucije BiH su

obvezni unijeti sve svoje projekte u sistem PIMIS putem obrasca bez obzira na njihovu vrstu, tip, status,

izvor i način finansiranja te ih redovno ažurirati.

http://www.mft.gov.ba/

49

Ocjena PFM Sistema, procesa i institucija– BiH Institucije

PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom

Ovaj indikator ocjenjuje razliku između ostvarene i inicijalno budžetom predviđene primarne potrošnje za

institucije BiH za posljednje tri fiskalne godine (2009-2011. godine). Namjera je da se mjeri sposobnost

vlade da ostane u okvirima svoje planiranje ukupne potrošnje. Isplate kamate i potrošnja koja se finansira

iz vanjskih iznosa isključeni su, zbog toga što su najvećim dijelom izvan neposredne kontrole vlade.

Direktni dug institucija BiH je mali (oko 29 miliona KM), za nekoliko direktnih zajmova državnih

institucija, kao što je Agencija za usluge vazdušne navigacije. Treba napomenuti da se, iako servisiranje

svog vanjskog duga zemlje prolazi kroz budžet institucija BiH, koje su krajnji garant za servisiranje

vanjskog duga, u ovom izvještaju dug Federacije BiH (FBiH), Republike Srpske (RS), te Distrikta Brčko

(DB) analiziraju u okviru analiza za te nivoe vlasti. Institucije BiH se najvećim dijelom finansiraju iz blok

alokacija iz prihoda od indirektnog oporezivanja koje naplaćuje Uprava za indirektno oporezivanje

(Indirect Tax Authority - ITA) koja radi na cijeloj teritoriji zemlje; u okviru izvršenja budžeta Institucija

BiH za 2011. godinu, 81% prihoda potiče iz indirektnog oporezivanja. Institucije BiH u opštem slučaju

troše manje nego što je predviđeno njihovim budžetima, iz nekoliko razloga – česta kašnjenja u usvajanju

budžeta, koja rezultuju privremenim finansiranjem; kašnjenja političkih odluka koje su neophodne za

potrošnju; pažljivo planiranje budžeta; stroga disciplina u smislu odobravanja isplata – ali takođe zbog

modifikovane obračunske računovodstvene osnove koja se koristi za izvještaj o izvršenju budžeta, koja

pokazuje nepotrošene namjenske prihode (koji su visoki za institucije BiH – na primjer, donatorska

sredstva, sredstva iz regulatornih agencija, te ona za Fond za povratak izbjeglica), koji se prenose u

naredne godine kako bi se potrošili za predviđene namjene.

Iznosi za 2009. i 2010. godinu (Tabela 4.1.1) su izvučeni iz odobrenih budžeta i stvarnih ostvarenja. Zbog

produžene političke pat pozicije nakon izbora održanih 2010. godine, budžet za 2011. godinu nije

usvojen, a stvarno ostvarenje potrošnje je izvršeno na osnovu privremenog finansiranja zasnovanog na

izvršenju budžeta za 2010. godinu. Prema tome,u toku 2011. godine institucije BiH su nastavile da troše

na već uspostavljene aktivnosti po stopama iz 2010. godine, u skladu sa odredbama o privremenom

finansiranju Zakona o budžetu, ali nikakve nove aktivnosti nisu mogle da se iniciraju. Implementacija

fiskalnih planova za 2011. godinu bila je veoma komplikovana zbog produženog procesa usvajanja

budžeta. Budžet institucija BiH nije uopšte usvojen u toku 2011. godine, a zvanično je usvojen tek u

februaru 2012. godine, na osnovu stvarnog izvršenja budžeta. Kao rezultat toga, iznosi za 2011. godinu

smatraju se izuzetnim slučajem sa

stanovišta kriterijuma za ocjenu PEFA.

Pošto je odstupanje između budžeta i

ostvarenja premašilo 10% u jednoj godini,

a FG 2011 se smatra izuzetnim slučajem,

rejting je C. Trebalo bi napomenuti da je

privremeno finansiranje bilo na snazi do

februara 2009. godine u toj godini, a

takođe i da su, u okviru SBA sa MMF-om

institucije BiH smanjile plate i naknade u

2009. godini kako bi prenijele uštede u 2010. godinu, prema tome, niže izvršenje budžeta je bilo

izazvano, barem djelomično, namjernom mjerom koja se odnosi na politike.

Tabela 4.1.2. PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom

Rejting za 2013.

(Metod M1) Obrazloženje

Ukupni

rejting

C Potrošnja je bila više od 10% manja nego u budžetu u samo jednoj godini koja

se posmatra (2009. godina), dok se 2011. godina smatra izuzetnim slučajem.

Tabela 4.1.1. Procentualna razlika između ostvarenja i

budžeta

Godina Originalni budžet

(u milionima KM)

Stvarno

ostvarenje (u

milionima KM)

Procentualna

razlika

2009. 1.017,7 911,5 -10,4%

2010. 1.010,3 925,2 -8,4%

2011. 895,4 895,4 -

Izvor: Informacije primljene iz MFT.

50

PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom

Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen do kog se struktura budžeta mijenja u odnosu na onu koju je

inicijalno planiralo Ministarstvo financija i trezora (MFT) i koja je dogovorena na nivou Skupštine.

Sekretarijat za ocjene PEFA je uspostavio formulu za izračunavanje varijanse ostvarenja u odnosu na

odobreni budžet. Originalna sredstva predviđena za svako od glavnih budžetskih zaglavlja prilagođavaju

se za ukupnu procentualnu razliku između budžeta i ostvarenja, kao što je mjereno za indikator PI-1, a

razlike između tih prilagođenih iznosa i stvarnog ostvarenja na svakoj liniji se onda sabiraju. Ta mjera

ukupne varijanse se onda izražava kao procenat ukupnog ostvarenja potrošne.

Druga dimenzija indikatora PI odnosi se na iznos potrošnje koji se plaća iz rezerve za nepredviđene

slučajeve; što je veći iznos koji se pokriva rezervama, umjesto da se preraspodijeli na konkretne

budžetske linije, to je budžet manje transparentan, a time je i rejting niži. Tabele koje sadrže

izračunavanja za institucije BiH predstavljene su u Aneksu 3 ovog izvještaja

(i) Dodatna varijansa u strukturi potrošnje nakon dopuštanja ukupne varijanse kako je

mjereno indikatorom PI-1

Formulom se mjeri dodatna varijansa koja je povrh ukupne varijanse koja je izračunata za indikator PI-1,

kao rezultat toga što se resursi preraspoređuju između potrošačkih jedinica u toku izvršenja budžeta.

Prema tome, za ovaj indikator se može dobiti dobar skor, čak i ako postoji značajna ukupna razlika

između budžetskih procjena i ostvarenja, u skladu sa onim što je izmjereno za indikator PI-1, pod

uslovom da su proporcionalne promjene slične u svakom budžetskom zaglavlju.

MFT BiH dostavlja tabele za budžet i izvršenje po

organizacionim kodovima. U skladu sa kriterijumima za

ocjenu PEFA, varijansa je izračunata sa pozivanjem na 20

najvećih potrošačkih jedinica svake godine, dok se ostatak

potrošačkih jedinica sakuplja u liniju “ostalo”. U opštem

slučaju, institucije BiH sprovode veoma mali obim

preraspodjeljivanja iz jedne potrošačke jedinice u drugu,

iako postoji opšta tendencija ka skupnom trošenju ispod

nivoa predviđenih u budžetu. Kao i za indikator PI-1, iznosi

za 2011. godinu smatraju se izuzetnim slučajem u kontekstu

ocjene PEFA – međutim, to nema uticaj na skor. Rezultati

su prikazani u Tabeli 4.1.3.

Rejting za dimenziju: B

(ii) Iznos potrošnje koji je plaćen iz rezerve za nepredviđene događaje

Iznos koji se plaća iz rezerve za nepredviđene događaje iznosio je 0,9% i 0,2% ukupne potrošnje za 2009.

i 2010. godinu, redom. Za 2011. je taj iznos bio 1,0%. Prema tome, za tri godine, potrošnja koja je

pokrivena iz rezerve za nepredviđene slučajeve uvijek je bila niža od 3% ukupne potrošnje.

Rejting za dimenziju: A

Tabela 4.1.4. PI-2: Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom

Rejting za 2013.


Ukupni rejting B+

Dodatna varijansa potrošnje B Varijansa je ispod 10% za 2009. i 2010. godinu. Iznosi iz 2011.

godine smatraju se izuzetnim slučajem.

Tabela 4.1.3. Procentualna varijansa

između strukture ostvarenja i budžeta

(u milionima KM)

Godina

Ostvarenje

potrošnje

Zbir

varijansi

Varijanse

kao %

ostvarenja

2009. 911,5 59,3 6,6%

2010. 925,2 73,0 7,9%

2011. 895,4 - - Izvor: Informacije primljene iz MFT.

51

Iznos potrošnje koji je plaćen iz

rezerve za nepredviđene događaje

A Rezerva za nepredviđene događaje iznosila je manje od 3%

ukupne potrošnje za svaku od tri godine.

PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom

Ovim indikatorom porede se stvarni domaći prihodi sa domaćim prihodima predviđenim procjenama iz

originalnog budžeta. Nije moguće ocijeniti ovaj indikator za institucije BiH bez jasnog razumijevanja

poreske politike i administracije za zemlju u cjelini (ukupni poreski sistem i dijeljenje prihoda objašnjeni

su detaljnije u Poglavlju 2).

BiH velikim dijelom zavisi od prihoda od indirektnog oporezivanja za finansiranje svojih operacija. 2011.

godine su prihodi od indirektnog oporezivanja predstavljali oko 45% svih prihoda koji su naplaćeni u

konsolidovanom sektoru vlade u BiH. Ostali glavni izvori prihoda su doprinosi za socijalno osiguranje –

penzijsko, zdravstveno, te osiguranje za slučaj nezaposlenosti – koji su predstavljali oko 35,5% svih

prihoda koje je vlada naplatila 2011. godine, te porez na dohodak građana i porez na dobit preduzeća.

Pored toga, svaki od nivoa vlasti naplaćuje različite administrativne takse i naknade.

Tabela 4.1.5. Godišnji izvještaj o radu za BiH za 2011. godine

(u milionima KM)

GFS

kod Opis

Konsolidovan

o za BiH Budžet BiH

Konsolidovan

o za entitete

BiH: FBiH

Konsolidovan

o za entitete

BiH: RS DB

1 Prihod 11.357,06 968,61 6.571,24 3.685,61 237,37

11 Porezi 6.032,21 721,72 3.222,37 1.918,85 169,27

111 Porezi na dohodak, dobit i

kapitalnu dobit 795,04 00,0 388,89 390,53 15,62

112 Porezi na plate i radnu snagu 13,93 00,0 13,93 0,00 0,00

113 Porezi na imovinu 89,12 00,0 67,74 20,25 1,14

114 Porezi na robu i usluge i

međunarodnu trgovinu i transakcije 5.101,27 721,72 2.726,47 1.500,57 152,51

116 Ostali porezi 32,84 00,0 25,34 7,50 00,0

12 Socijalni doprinosi 4.036,39 00,0 2.650,80 1.351,08 34,51

13 Grantovi 46,75 36,18 10,15 2,34 0,1

14 Ostali prihodi 1.241,71 210,71 687,92 413,34 33,59

Izvor: Centralna banka Bosne i Hercegovine.

Note: Administrativni podaci su prikupljeni iz Ministarstava finansija na svim nivoima vlasti, fondova socijalnog osiguranja na

svim nivoima vlasti, te fondova entiteta za obnovu i održavanje puteva. Konsolidovani iznosi za FBiH uključuju vladu FBiH,

kantone, jedinice lokalne samouprave (opštine i gradove), fondove socijalnog osiguranja, Javno preduzeće za autoputeve i

Javno preduzeće za obnovu i održavanje cesta, Tuzlanski i Srednjebosanski kanton. Konsolidovani iznosi za RS uključuju

vladu RS, jedinice lokalne samouprave (opštine i gradove), fondove socijalnog osiguranja, Javno preduzeće za autoputeve i

Javno preduzeće za obnovu i održavanje puteva. Od 2007. godine, konsolidovani iznosi za DB uključuju vladu DB, Fond

zdravstvenog osiguranja DB, te Fond za zapošljavanje DB.

Opšti sistem za naplatu i raspodjelu indirektnih poreza na snazi je od 2005. godine, kada je uspostavljena

ITA, a relevantna ovlaštenja za naplatu indirektnih poreza su prenesena sa dva entiteta i DB na ITA.

Indirektni porezi (porezi na robu i usluge) sastoje se od prihoda od PDV-a, carina, akciza i putarina. Sve

takve indirektne poreze naplaćuje UINO i oni se dijele između institucija BiH, dvaju entiteta i DB, u

skladu sa skupom pravila koja su propisana Zakonom o sistemu indirektnog oporezivanja. U članu 21 tog

zakona propisano je da se naplaćeni prihodi najprije raspodjeljuju na institucije BiH(u skladu sa

usvojenim budžetom za relevantnu fiskalnu godinu) za finansiranje njenih rashoda.28

DB prima fiksirani

28 Dodatni detalji obuhvaćeni su Zakonom o uplatama na jedinstveni račun i raspodjeli prihoda (članovi 11 i 12).

52

procenat od 3,55% preostalog iznosaili minimalno 124 miliona KM, dok se ostatak nakon toga dijeli

između dva entiteta, prema koeficijentima koji su određeni na osnovu podataka o krajnjoj potrošnji(u

skladu sa prijavama za PDV svakog poreskog obveznika). Servisiranje vanjskog duga ima prioritet

međuisplatama iz iznosa prihoda sa jedinstvenog računa UINOkoji dospijevaju entitetskim vladama.

Koeficijenti za FBiH i RS, koji su varijabilni i na periodičnoj osnovi se prilagođavaju tako da odražavaju

promjene u krajnjoj potrošnji, zvanično usvaja Upravni odbor ITA;29

sa stanjem iz augusta 2013. godine,

oni iznose 63,93% za FBiH i 32,52% za RS.30

Institucije BiH su u 2013. godini primile fiksan iznos od

75031

miliona KM od prihoda od indirektnog oporezivanja.

U FBiH se onda prihodi od indirektnog oporezivanja dijele sa kantonima, jedinicama lokalne

samouprave, te javnim preduzećima za puteve: 36,2% pripada vladi FBiH; 51,48% kantonima, na osnovu

broja stanovnika, površine, broja studenata i nivoa razvoja; 8,42% jedinicama lokalne samouprave, takođe

na osnovu broja stanovnika, površine, broja učenika i nivoa razvoja; a 3,9% pripada javnim preduzećima

za puteve. Prihodi od indirektnog oporezivanja se slično dijele u RS: 72% pripada budžetu RS; 24%

jedinicama lokalne samouprave, na osnovu broja stanovnika, površine i broja učenika; a 4% pripada JP

Putevi RS.

Entiteti i DB imaju svoja ovlaštenja za direktno oporezivanje (ukupni poreski sistem i dijeljenje prihoda

objašnjeni su detaljnije u Poglavlju 2).

Jedinica za makroekonomsku analizu (Macroeconomic Analysis Unit - MAU) pri Upravnom odboru

UINO odgovorna je za pripremanje prognoza prihoda od indirektnog oporezivanja, uzimajući u obzir

makroekonomske projekcije koje priprema Odjeljenje za ekonomsko planiranje u okviru Vijeća ministara.

Prognoziranje prihoda iz direktnog oporezivanja i drugih izvora predstavlja odgovornost različitih

ministarstava finansija.

Iako su konsolidovani podaci o prihodima iz izvršenja budžeta – koje prikuplja i objavljuje Centralna

banka Bosne i Hercegovine (CBBiH) — dostupni za cijelu zemlju, kao i za pojedine nivoe vlasti, oni su

dostupni samo za ostvarenja, ali ne i za budžetske planove, tako da nije bilo moguće koristiti ih u

izvršavanju izračunavanja za svaku vladu (CBBiH ne konsoliduje budžetske planove, kako je objašnjeno

u Poglavlju 2). Prema tome, izračunavanja su zasnovana na podacima koji su primljeni direktno iz MFT.

UINO objavljuje projekcije prihoda od indirektnog oporezivanja za zemlju u cjelini, koje vlade entiteta i

DB mogu da koriste kada planiraju svoje budžete, međutim, oni nisu zakonski u obavezi da zasnivaju

svoje budžetske procjene prihoda od indirektnog oporezivanja na njihovom određenom udjelu u

prihodima UINO prema prognozama MAU UINO (Tabela 4.1.6). Samo su institucije BiH u obavezi, u

skladu sa Zakonom o finansiranju institucija BiH, da određuju fiksiran iznos iz prihoda od indirektnog

oporezivanja koji će pripadati institucijama BiH unutar srednjoročnog okvira rashoda (medium-term

expenditure framework - MTEF). Međutim, zakonska osnova za udio države u prihodima od indirektnog

oporezivanja konačno se određuje tek u stvarnom godišnjem budžetu institucija BiH koji usvaja

Parlament BiH.

Tabela 4.1.6. Stvarni prihodi UINO u odnosu na projekcije MAU

(primijetite da je svaka projekcija uzeta iz perioda u kom su pripremani budžetski planovi)

2009. 2010. 2011.

Projekcija Ostvarenje Projekcija Ostvarenje Projekcija Ostvarenje

Ukupni prihodi UINO (u milionima KM) 5.168,03a 4.437,0

b 4.663,2

c 4.802,9

d 4.999,5

e 4.996,8

f

% razlike između budžeta i ostvarenja -14,0 % 3,0% -0,1%

29 U skladu sa Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o uplatama na jedinstveni račun i raspodjeli prihoda koji je usvojen

2007. godine nakon odluke Ureda visokog predstavnika. 30 http://www.uino.gov.ba/b/Poslovne_usluge/Jedinstveni_racun.html 31Službeni glasnik BiH” broj: 100/12.

53

Izvor: ITA. a Bilten MAU 44-45, str.6; b Bilten MAU 64-65, str. 4; c Bilten MAU 54, str. 4; d Bilten MAU 76-77, str. 9; e Bilten MAU 64-65, str. 4; f Bilten MAU 88-89, str. 4.

Institucije BiH dobijaju fiksirani iznos prihoda od indirektnog oporezivanja, koji se definiše prije

usvajanja budžeta i koji je zasnovan jednostavno na demokratskom dogovoru, a izvršenje je uvijek isto

kao i plan. U praksi, iznos prihoda od indirektnog oporezivanja koji se planira u budžetu institucija BiH

dijeli se na dnevne isplate, a transfer se izvršava na jedinstveni račun trezora BiH (single treasury account

- STA). Pošto budžet za 2011. godinu nije dogovoren, institucije BiH su 2011. godine primile isti ukupni

iznos kao i 2010. godine. Kako je budžet za 2011. godinu odobren tek naknadno, a u stvari nije ni bilo

budžetskih prognoza, ta godina se posmatra kao izuzetan slučaj (Tabela 4.1.7).

Tabela 4.1.7. Stvarni prihodi Institucija BiH u odnosu na inicijalno odobreni budžet

Prihodi Institucija BiH

Budžet za

2009. godinu

Ostvarenje za

2009. godinu

Varijacija

KM %

Prihod 928.065.000 933.108.536 5.043.536 0,54%

Poreski prihodi 729.000.000 729.000.000 0 0%

Indirektni porezi 729.000.000 729.000.000 0 0%

Neporeski prihodi 199.065.000 204.108.536 5.043.536 2,53%


Budžet za

2010. godinu

Ostvarenje za

2010. godinu

Varijacija

KM %

Prihod 849.273.000 851.074.038 1.801.038 0,21%

Poreski prihodi 689.000.000 689.000.000 0 0%


Neporeski prihodi 160.273.000 162.074.038 1.801.038 1,12%


Budžet za

2011. godinu

Ostvarenje za

2011. godinu

Varijacija

KM %

Prihod 810.700.784 810.700.784 0 0%

Poreski prihodi 689.000.000 689.000.000 0 0%


Neporeski prihodi 121.700.784 121.700.784 0 0%

Izvor: MFT Bosne i Hercegovine.

Tabela 4.1.8. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom

Rejting za 2013.


Ukupni rejting A Ukupni prihodi institucija BiH kretali su se između 97% i 106% budžetskih

procjena u 2009. i 2010. godini.

2011. godina se smatra izuzetnim slučajem, međutim to nije imalo uticaja

na ukupni skor.

PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje

Ovaj indikator razmatra da li ima značajnih zaostalih neizmirenih obaveza za potrošnju, te da li postoji

sistem koji omogućava djelotvoran monitoring zaostalih neizmirenih obaveza za potrošnju. Na nivou

Insititucija BiH neisplaćenom obavezom se smatra bilo koja obaveza koju treba platiti a koja na dan

dospijeća plaćanja nije u potpunosti plaćena.32

32Zakon o finansiranju Institucija BiH, Službeni glasnik BiH 131/04, član 2. stav 1., tačka p)

54

Međutim, u februaru 2014. godine Fiskalni savjet BiH usvojio je definiciju zaostale neizmirene obaveze

zasnovanu na iznosu koji nije plaćen u najviše 90 dana (odnosno kako pise u zakonu). Sa stanjem na kraju

2013. godine, podaci o dospjeću plaćanja počeli su da se evidentiraju u trezorima institucija BiH i na

nivou entitetske vlade (međutim, kompletni izvještaji za 2013. godinu o zaostalim neizmirenim

obavezama nisu bili spremni na vrijeme da bi bili uključeni u ovaj izvještaj). Na osnovu zajedničke

definicije, svaki od nivoa vlade će prilagoditi svoje zakonske okvire (npr. FBiH je pripremila nacrt

Zakona o finansijskim operacijama koji propisuje da rok za ugovorena plaćanja može biti do 60 dana).

(i) Stanje neizmirenih obaveza za isplate potrošnje

Institucije BiH primaju sa jedinstvenog računa UINO definisan iznos transfera koji je Parlament BiH

usvojio u godišnjem budžetu. Prihodi od indirektnog oporezivanja predstavljaju oko 75-80% prihoda

institucija BiH (dok su ostali prihodi uglavnom takse za usluge institucija BiH i drugi neporeski prihodi),

a pošto je to unaprijed određen fiksan iznos, on ne fluktuira u toku godine. U praksi, institucije BiH

planiraju budžet pažljivo, na osnovu svih obaveza, a sprovode strogu disciplinu u smislu plaćanja. Prema

tome, nikakva pitanja vezana za zaostale neizmirene obaveze u potrošnji nisu se pojavila na nivou

institucija BiH; u toku 2011. godine, kada nije bio usvojenbudžet i kada je stvarno izvršenje bilo

zasnovano na privremenom finansiranju u toku cijele godine, nisu akumulirane nikakve zaostale

neizmirene obaveze pošto su samo već uspostavljeni programi potrošnje mogli da se nastave na nivou iz

2010. godine.


(ii) Raspoloživost podataka za monitoring stanja neizmirenih obaveza za isplate potrošnje

Budžet institucija BiH je veoma specifičan i u najvećem dijelu uključuje rashode koji se odnose na

osoblje (budžet iz 2011. godine: rashodi vezani za osoblje predstavljali su 79,92% ukupnih rashoda za tu

godinu). Iako ne postoji lista obaveza prema starosti koja bi se redovno pripremala, institucije BiH imaju

sistem za monitoring svih obaveza koje su unesene u trezor, a koje dospijevaju za plaćanje na redovnoj

osnovi. Takođe, imajući u vidu da postoje stroge procedure za monitoring plaćanja obaveza, kao i

činjenicu da na nivou institucija BiH nema zaostalih neizmirenih obaveza, može se zaključiti da je sistem

za monitoring stanja zaostalih neizmirenih obaveza za plaćanja prikladan. Sistem je dodatno ojačan za

određene budžetske korisnike koji pripadaju institucijama BiH koji su počeli da unose datum dospjeća

računa sa krajem 2013. godine U narednoj tabeli prikazane su ukupne tekuće obaveze i gotovinska

sredstva koja su bila na raspolaganju na kraju svakog izvještajnog perioda koji je razmatran u okviru ovog

izvještaja, a to jasno pokazuje da je bilo i više nego dovoljno sredstava na raspolaganju za izmirivanje

svih dospjelih obaveza:

Tabela 4.1.9. Kratkoročne obaveze sa stanjem na 31. decembar, od 2009. do 2011. godine

31-Dec-09 31-Dec-10 31-Dec-11

Kratkoročne obaveze 58,873,552 62,212,971 31,716,400

Obaveze prema zaposlenima 56,139,982 54,899,456 53,631,135

Kratkoročna dospjeća 34,726,114 31,276,123 29,859,072

Ostale obaveze 240,569 862,673 476,674

Kratkoročne obaveze i dospjeća 149,980,217 149,251,223 115,247,515

Table 4.1.10. Gotovina i plemeniti metali sa stanjem na 31. decembar, od 2009. do 2011. godine

31-Dec-09 31-Dec-10 31-Dec-11

Gotovina i plemeniti metali 407,943,007 326,388,303 178,965,669

55


Tabela 4.1.11. PI-4: Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje

Rejting za 2013.

(Metod M1)

Obrazloženje

Ukupni rejting A

Stanje neizmirenih obaveza za

isplate potrošnje

A Prihodi institucija BiH ne fluktuira u toku godine. Zbog

opreznog budžetskog planiranja zasnovanog na svih

obavezama i fiskalne discipline u odobravanju isplata, nema

zaostalih neizmirenih obaveza.

Raspoloživost podataka za

monitoring stanja neizmirenih

obaveza za isplate potrošnje

A Podaci za monitoring stanja zaostalih neizmirenih obaveza

u isplatama su djelimično dostupni, iako ne postoji profil

zaostalih neizmirenih obaveza po starosti (sa krajem 2013.

godine datumi dospjeća računa se unose u sistem, tako da

će biti moguće stvoriti listu po starosti za period nakon tog

datuma).

PI-5: Klasifikacija budžeta

Kriterijumi ocjene PEFA zahtijevaju postojanje aranžmana koji omogućavaju poređenje budžeta i

ostvarenja za istu godinu, ali obezbjeđuju i konzistentnost poređenja iz jedne godine u sljedeću, u skladu

sa administrativnim, funkcionalnim, i ekonomskim klasifikacijama. U idealnom slučaju, 10 glavnih

funkcija vlade navedenih u listi Klasifikacije Ujedinjenih nacija za funkcije vlade (Classification of

Functions of Government - COFOG)33

trebalo bi da bude dalje podijeljeno na pod-funkcije (npr. različite

nivoe obrazovanja) ili programe. Taj cilj je omogućen evidentiranjem svih transakcija u skladu sa

Kontnim okvirom (chart of accounts - CoA) koji obuhvata dovoljno informacija o svakoj transakciji, tako

da omogući izvještavanje u skladu sa svakom od klasifikacija.

Iako je postignut određeni napredak, Javne finansijske statistike (Public Finance Statistics - PFS) su i

dalje fragmentirane i neujednačene u različitim oblastima odgovornosti u BiH, a to je situacija koju

većina posmatrača smatra značajnom preprekom za prikladno upravljanje. EU je posvetila posebnu

pažnju tom pitanju; ona je obezbjeđivala tehničku podršku u toj oblasti od juna 2012. godine,34

ali

napredak još nije evaluiran. MMF intenzivno radi sa nadležnim institucijama BiH u ovoj oblasti od 2010.

godine.

Budžet se predstavlja prema ekonomskoj klasifikaciji potrošnje za svaku administrativnu jedinicu.

Institucije BiH vode sistem trezora kroz koji prolaze sve transakcije (ili u kojem se barem evidentiraju; za

projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora, stvarne isplate se izvršavaju sa zasebnih računa); to

obezbjeđuje konzistentno izvještavanje po administrativnoj i ekonomskoj klasifikaciji. Trezorski sistem je

umnogome unapređen od 2000. godine; međutim, kontni okviri četiriju vlada nisu harmonizovani, a

funkcionalna klasifikacija nije moguća.

Za institucije BiH prikupljaju se dovoljne informacije o svakoj transakciji tako da se MFT BiH

omogućava da izradi funkcionalnu raspodjelu stvarne potrošnje, ali budžet i ostvarenje se ne predstavljaju

prema funkcionalnoj klasifikaciji. Pravilnik o izvještavanju za institucije BiH ne propisuje izvještavanje

po funkcionalnoj klasifikaciji (ili programskoj klasifikaciji), a nema jasne i detaljne metodologije za

podjelu potrošnje po funkcijama. Samo aproksimacija – to jest, ukupna potrošnja svakog budžetskog

korisnika se uglavnom dodijeli jednoj funkciji, koja najbolje opisuje njegove odgovornosti – glavnih

funkcionalnih kategorija sprovodi se za namjene pripremanja MTEF-a institucija BiH.

33 http://unstats.un.org/unsd/cr/registry/regcst.asp?Cl=4 34 Glavna namjena projekta je da pruži podršku ministarstvima finansija BiH i entiteta, Direkciji za finansije DB, te drugim

korisnicima u pružanju pouzdanih podataka, harmonizovanih između institucija, o javnim finansijama, na osnovu obračunskog

računovodstva i u skladu sa međunarodno priznatim, konkretno u EU propisanim, principima, standardima i praksama.

56

Tabela 4.1.12. PI-5: Klasifikacija budžeta

Rejting za 2013.


Ukupni

rejting

C Formulisanje i izvršavanje budžeta zasnovani su samo na administrativnoj i

ekonomskoj klasifikaciji, što nije u skladu sa standardima IPSAS ili COFOG, u

zvaničnim budžetskim planovima i izvještaju o izvršenju – MFT šalje samo

izvještaje o izvršenju budžeta CBBiH u formatu GFS, na osnovu postojećih

tabela za premošćavanje između zvaničnom kontnog okvira i GFS-a, koje su

pripremljene uz pomoć CBBiH i tehničke podrške MMF-a. Kontni okvir nije

harmonizovan sa kontnim okvirima drugih vlada.

PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju

Ovim indikatorom ocjenjuje se sveobuhvatnost informacija koje se dostavljaju Parlamentarnoj skupštini

kao podrška budžetu. Razmatra se devet odrednica (vidjeti Tabelu 4.1.13).

Tabela 4.1.13. Sveobuhvatnost budžetske dokumentacije (BiH)

Element Uključeno Komentar

Makroekonomske

pretpostavke, uključujući kao

minimum stope skupnog

rasta, inflacije i kursne stope.

D Budžetski prijedlog za 2013. godinu a (kako je dostavljen iz Predsjedništva BiH u

Parlamentarnu skupštinu BiH): Zakon o budžetu institucija BiH i međunarodnim

obavezama

www.parlament.ba/sadrzaj/zakonodavstvo/u_proceduri/default.aspx?id=38100&langT

ag=bs-BA&pril=b ________ a Ovdje je opisan ciklus pripremanja budžeta za 2013. godinu, pošto je to najnoviji

ciklus planiranja budžeta za koji su podaci bili dostupni u vrijeme pripremanja ocjene

PEFA. Treba primijetiti da se za druge indikatore za koji su potrebni podaci o izvršenju

budžeta ili puni budžetski ciklus koriste podaci iz perioda 2009-2011. godine, pošto

podaci o izvršenju budžeta za 2012. godinu nisu bili dostupni u vrijeme pripremanja

ocjene PEFA.

Fiskalni deficit, u skladu sa

GFS-om ili nekim drugim

međunarodno priznatim

standardom.

D U budžetu se kategorije prihoda i finansiranja predstavljaju zasebno. Na primjer, u

kategorijama finansiranja u budžetu za 2013. godinu (a to su kategorije za

finansiranje deficita prema GFS i drugim metodologijama) nalaze se primici od

prodaje sredstava, zajmova, te prenesenih suficita.

http://www.sluzbenilist.ba/Sluzbeni%20dio/Sluzbeni%20glasnik%20Bih/2012/broj100

/Glasnik100.pdf

Finansiranje deficita, uz

opisivanje predviđene

strukture, domaćih i vanjskih

sredstava.

D Vidjeti iznad.

Stanje duga, uključujući

detaljne informacije kao

minimum za tekuću godinu.



obavezama. Ponovo treba primijetiti da se informacije vezane za stanje duga

odnose na zemlju u cjelini, umjesto samo na institucije BiH, koje imaju veoma

malo duga na svom sopstvenom računu. Odgovornost za servisiranje duga u

suštini je na entitetima, iako se isplate vezane za servisiranje vanjskog duga

izvršavaju preko institucija BiH.


ag=bs-BA&pril=b

http://www.parlament.ba/sadrzaj/zakonodavstvo/u_proceduri/default.aspx?id=38100&langTag=bs-BA&pril=b


http://www.sluzbenilist.ba/Sluzbeni%20dio/Sluzbeni%20glasnik%20Bih/2012/broj100/Glasnik100.pdf




57


Iako se informacije o stanju duga ne dostavljaju kao dio budžetske dokumentacije,

one se daju na raspolaganje zastupnicima u Parlamentu u zasebnom dokumentu

koji je u obliku Informacije o statusu javnog duga Bosne i Hercegovine. Ta

informacija dostupna je i na internetskoj prezentaciji Ministarstva financija i

trezora. Vidjeti, na primjer:

http://mft.gov.ba/bos/images/stories/javni_dug/INFORMACIJA%20NA%20DAN%20

31.12.2011%20-%20BOS.pdf

Detaljna analiza cijelog stanja duga države i entiteta (kako vanjskog, tako i

unutrašnjeg) i servisiranja duga daje se i u MTEF-u institucija BiH. Vidjeti, na

primjer: http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/2013/DOB% 202013-

2015%20-S.pdf.

Finansijska imovina,

uključujući detalje barem za

početak tekuće godine.

N Previd je značajan, pošto su institucije BiH u prošlosti akumulirale nepotrošena

salda kao rezultat potrošnje ispod nivoa predviđenih budžetom.

Ostvarenje budžeta iz

prethodne godine,

predstavljeno u istom

formatu kao i budžetski

prijedlog.

N Budžetski prijedlog za 2013. godinu a (kako je dostavljen iz Predsjedništva BiH u


obavezama


ag=bs-BA&pril=b

Ostvareni podaci za za prethodnu godinu (tj. 2011. godinu) dostupni su samo u

aneksu budžetskog prijedloga (vidjeti str. 145 budžetskog prijedloga), koji

predstavlja zahtjeve budžetskih korisnika u programskom formatu.Međutim

ostvareni podaci za 2011 godinu nisu dati u glavnim tablicama budžetskog

prijedloga koje su sastavljene prema ekonomskim kategorijama.

Budžet za tekuću godinu (ili

revidirani budžet ili

procijenjeno ostvarenje),

predstavljen u istom formatu

kao i budžetski prijedlozi.



obavezama


ag=bs-BA&pril=b

Sažeti budžetski podaci i za

prihode i za potrošnju u

skladu sa osnovnim

zaglavljima klasifikacija koje

se koriste, uključujući i

podatke za tekuću godinu i za

prethodne godine.

N Samo prethodni budžet.

Objašnjenje implikacija novih

inicijativa vezanih za politike,

sa procjenama efekata koje na

prihode može imati promjena

poreza i/ili uticaja na potrošnju

koje bi mogle imati glavne

izmjene u javnim službama.

N Budžetski aneks sadrži određena objašnjenja – na primjer, on sadrži pozivanja na

izmjene u određenim budžetskim stavkama, kao što su plate za javne službenike -

ali implikacije politika se ne razmatraju.

Tabela 4.1.14. PI-6: Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju

Rejting za 2013.


Ukupni rejting B Pet od devet primjenljivih odrednica za informacije je ispunjeno.

PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima

Godišnje budžetske procjene, izvještaji o izvršenju u toku godine, te finansijski izvještaji sa krajem

godine, trebalo bi da obuhvataju sve budžetske i vanbudžetske operacije vlade. Ovim indikatorom

ocjenjuje se stepen do kojeg se o operacijama koje su pod kontrolom vlade, uključujući one takozvanih

vanbudžetskih fondova (extra-budgetary funds - EBFs), ne izvještava ni u fazi budžetske procjene, ni u

http://mft.gov.ba/bos/images/stories/javni_dug/INFORMACIJA%20NA%20DAN%2031.12.2011%20-%20BOS.pdf

http://mft.gov.ba/bos/images/stories/javni_dug/INFORMACIJA%20NA%20DAN%2031.12.2011%20-%20BOS.pdf

http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/2013/DOB%25%20202013-2015%20-S.pdf

http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/2013/DOB%25%20202013-2015%20-S.pdf





58

fazi ostvarenja. Takođe se razmatra i stepen do kog su projekti finansirani iz donatorskih sredstava

uključeni u fiskalne izvještaje.

(i) Nivo vanbudžetske potrošnje koji nije uključen u fiskalne izvještaje

Institucije BiH sada ne upravljaju nikakvim EBF-ovima. Različite regulatorne agencije koje se

uspostavljaju sa ciljem ispunjavanja zahtjeva za eventualno članstvo u EU do sada su tretirane kao dio

budžeta institucija BiH. Različita situacija mogla bi da se pojavi kada bi se takve agencije finansirale

izvan budžeta, preko taksi i naknada koje naplaćuju.


(ii) Uključivanje informacija o prihodima / potrošnji na projekte koji se finansiraju iz vanjskih

izvora u fiskalne izvještaje

Iako MFT BiH sprovodi monitoring informacija o projektima koji se finansiraju iz vanjskih izvora (iz

jedinica za informacije o projektima), samo se element vladinog sufinansiranja projektne potrošnje i već

obvezani donatorski grantovi – to jest, grantovi koji su poznati u fazi planiranja budžeta – uključuju u

stvarni budžetski plan (usvojeni budžet). O ukupnoj stvarnoj potrošnji se izvještava u fazi ostvarenja za

one projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora koji su evidentirani u budžetu. MFT institucija BiH radi

na uspostavljanju baze podataka koja će omogućiti integrisanje tokova pomoći u budžet i Program javnih

investicija (PJI). Prema tome, za sada, informacije o projektima koje finansiraju donatori uključene su

samo do stepena do kog je to dostupno u trenutku u kojem se pripremaju budžetski prijedlozi, dok su

podaci o stvarnim tokovima o kojima se izvještava u fazi ostvarenja za sve donatorske prilive koji prolaze

kroz budžet mnogo viši. Na primjer, u budžetu za 2012. godinu, planirano je samo 7 miliona KM, dok

preliminarni iznosi izvršenja budžeta prikazuju izvršenje od oko 20 miliona KM (uglavnom iz grantova

koji nisu planirani / ugovoreniu toku procedura planiranja budžeta) – iznad gornje granice od 2%

potrošnje za rejting A. Štaviše, ukupni projekti finansirani iz vanjskih izvora su mnogo veći od onoga što

je prikazano u izvršenju budžeta, pošto se svi ne evidentiraju kroz budžet. Imajući u vidu da se o

projektima koji se finansiraju iz vanjskih izvora uglavnom izvještava u fazi ostvarenja, dok postoje velika

donatorska sredstva koja uopšte ne prolaze kroz budžete, donesena je odluka da se dodijeli rejting C.

Rejting za dimenziju: C

Tabela 4.1.15. PI-7: Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima

Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+

Nivo vanbudžetske potrošnje koji nije

uključen u fiskalne izvještaje

A Na nivou institucija BiH nema EBF-ova, a sva

potrošnja koju kontrolišu institucije BiH uključena je

u izvještaje u okviru budžeta.

Uključivanje informacija o prihodima /

potrošnji na projekte koji se finansiraju iz

vanjskih izvora u fiskalne izvještaje

C Samo element sufinansiranja projekata i obvezani

donatorski grantovi uključeni su u budžetske

prijedloge, iako se o ukupnoj potrošnji izvještava u

fazi ostvarenja.

PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa

Ovim indikatorom ocjenjuje se stepen transparentnosti i preuzimanja odgovornosti za resurse koji se

prenose između različitih nivoa vlasti. Njime se takođe ocjenjuje pravovremenost i pouzdanost

informacija koje se prenose na vlade na poddržavnom nivou o njihovim alokacijama.

59

Imajući u vidu specifičnost fiskalnog sektora u BiH i pristup koji je prihvaćen za ovu ocjenu PEFA, u

okviru ovog indikatora izvještaja razmatraju se među-vladini odnosi za četiri glavna nivoa vlasti

odvojeno. Međutim, pored fiskalnih odnosa koji su specifični za svaki od četiri nivoa, postoji i jedan

zajednički aspekt fiskalnih odnosa između ta četiri nivoa – indirektno oporezivanje. Pošto je indirektno

oporezivanje pod nadležnošću UINO, u ovom odjeljku se razmatra ta tema, uz aspekte koji su relevantni

samo za institucije BiH.

Prihodi od indirektnog oporezivanja predstavljaju gotovo polovinu ukupnih prihoda konsolidovanih

sektora vlade u cijeloj zemlji. UINO BiH, jedna od budžetskih korisnika pri budžetu institucija BiH, ima

nadležnost nad indirektnim oporezivanjem. Prihodi se uglavnom prenose na entitete; manje od 15%

ukupnih prihoda od indirektnog oporezivanja dodjeljuje se budžetu institucija BiH.

(i) Transparentnost i objektivnost u horizontalnoj raspodjeli među vladama na poddržavnom

nivou

Pošto institucije BiH nemaju ni EBF-ove ni niže nivoe vlasti, nema drugih pitanja vezanih za

transparentnost i objektivnost horizontalnih alokacija.

Rejting za dimenziju: NA- Institucije BiH nemaju nivo jedinica lokalne samouprave

(ii) Pravovremenost pouzdanih informacija za vlade na poddržavnom nivou o njihovim

alokacijama

Namjera je da proces budžetskog planiranja obezbijedi, do aprila svake godine, makroekonomske

projekcije i prognoze prihoda na kojima, u maju svake godine, Fiskalni savjet može da zasnuje raspodjelu

prihoda od indirektnog oporezivanja za narednu godinu – koristeći i Globalni okvir fiskalnog bilansa i

politka u BiH. Entitetske vlade, kantoni, jedinice lokalne samouprave, te javna preduzeća za puteve mogu

onda da dobiju kredibilne i pravovremene projekcije resursa koji bi im bili na raspolaganju za sljedeću

godinu. Prema tome, svaki nivo vlasti bi imao informacije koje su potrebne za pripremanje njegovog

MTEF-a (tj. fiskalnog plana za naredne tri godine, vidjeti razmatranje za indikator PI-12) i, posljedično,

za naredni budžet.

U procesu planiranja budžeta za institucije BiH, Zakon o finansiranju institucija BiH propisuje da

Direkcija za ekonomsko planiranje Vijeća ministara BiH obezbjeđuje makroekonomske projekcije za

zemlju u martu svake godine. Na osnovu tih projekcija, u aprilu svake godine MAU pri Upravnom

odboru UINO obezbjeđuje projekcije ukupnih prihoda od indirektnog oporezivanja. MFT BiH tada

priprema projekcije svojih prihoda (osim prihoda od indirektnog oporezivanja). Od Fiskalnog savjeta se

očekuje da, koristeći makroekonomske i fiskalne projekcije za sva četiri najvažnija nivoa, pripremi

Globalni okvir fiskalnog bilansa i politka u BiH do kraja maja svake godine, koji će sa svoje strane

poslužiti kao osnova za svako ministarstvo finansija, za pripremanje odgovarajućih MTEF-ova do kraja

juna. U praksi, Fiskalni savjet obično kasni sa usvajanjem Globalnog okvira, a usvajanje MTEF-a za BiH

je, prema tome, obično odloženo. Usvajanje godišnjih budžeta je takođe bilo odloženo u novijim

godinama zbog nedostatka političkog dogovora o raspodjeli prihoda od indirektnog oporezivanja za

institucije BiH i ukupne veličine budžeta institucija BiH.

Rejting za dimenziju: NA- Institucije BiH nemaju nivo jedinica lokalne samouprave

(iii) Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu vladu u skladu sa sektorskim

kategorijama

Institucije BiH nemaju nikakve EBF-ove ili lokalne nivoe i, prema tome, nema potrebe za konsolidacijom

fiskalnih podataka. Vezano za konsolidaciju fiskalnih podataka institucija BiH po sektorima, Pravilnik za

60

izvještavanje ne zahtijeva izvještavanje po funkcijama, a funkcionalna klasifikacija nije predstavljena u

budžetima, ni u izvještajima o izvršenju budžeta. Samo MTEF-ovi uključuju aproksimaciju osnovnih

funkcionalnih kategorija.

U smislu konsolidacije fiskalnih podataka za cijelu zemlju, CBBiH svake godine prikuplja sveobuhvatne

informacije o prihodima i rashodima konsolidovane vlade na svim nivoima po ekonomskoj klasifikaciji,

uključujući kantone, jedinice lokalne samouprave i EBF-ove. To su samo informacije o ostvarenju

(nikakve konsolidovane informacije nisu dostupne za budžetske procjene), a ne uključuju nikakve

funkcionalne – sektorske analize. Samo podaci o funkcionalnoj potrošnji na nivou cijele zemlje

pripremaju se kao dio Ekonomskih i fiskalnih programa koje nadležne institucije BiH dostavljaju

Evropskoj komisiji, ali čak i to je zasnovano na grubim aproksimacijama.

Rejting za dimenziju: NA - Institucije BiH nemaju nivo jedinica lokalne samouprave

Tabela 4.1.16. PI-8: Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa

Rejting za 2013.


Ukupni rejting NA

Transparentnost i objektivnost u horizontalnoj

raspodjeli među vladama na poddržavnom nivou

NA Institucije BiH nemaju nivo jedinica

lokalne samouprave

Pravovremenost pouzdanih informacija za vlade na

poddržavnom nivou o njihovim alokacijama


lokalne samouprave

Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu

vladu u skladu sa sektorskim kategorijama


lokalne samouprave

PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru

Ovim indikatorom ocjenjuje se da li vlada adekvatno sprovodi monitoring i da li upravlja fiskalnim

rizicima35

koji proističu iz aktivnosti u javnom sektoru ili iz operacija koje su izvan njene direktne

kontrole. Postoje dvije dimenzije: prva razmatra aktivnosti javnih preduzeća (Public Enterprises - PE) i

autonomnih vladinih agencija (autonomous government agencies - AGA) kojim se upravlja izvan

budžeta, a druga razmatra potencijalne rizike iz aktivnosti vlada na poddržavnom nivou.

(i) Stepen monitoringa javnih preduzeća i autonomnih vladinih agencija

Vijeće ministara BiH ne kontroliše nikakva javna preduzeća,36

a razvoj AGA izvan budžeta bio je spor. U

principu takva tijela će biti neophodna da bi se ispunile obaveze iz pravnih tekovina EU (na primjer,

Agencija za usluge vazdušne navigacije i tijela za licenciranje lijekova), ali njihov razvoj je bio veoma

spor zbog nedostatka političkog koncenzusa o stepenu ovlaštenja koja treba da se prenesu na nivo

institucija BiH. Za sada, aranžmani za izvještavanje i kontrolu MFT su dovoljni. Javni radio-televizijski

servis BiH (javno preduzeće) i Državna regulatorna komisija za električnu energiju (javno preduzeće)

takođe su pod odgovornošću Parlamenta BiH. Oni su u obavezi da izvrše godišnju revizijukoju sprovode

privatne nezavisne revizorske kuće i mogu da budu i subjekti revizije SAI BiH.


(ii) Monitoring zaduživanja vlada na poddržavnom nivou

Rejting za dimenziju: NA – Institucije BiH nemaju vlade na nižem nivou.

35 Fiskalni rizici se definišu kao kašnjenje u servisiranju duga, operativni gubici, zaostale neizmirene obaveze za potrošnju, te

nefinansirane penzijske obaveze. 36 To znači da se javna preduzeća ne kontrolišu u smislu toga da vlada ima direktnu kontrolu nad njima kao većinski dioničar, već

da vlada samo sprovodi pasivni monitoring javnih preduzeća.

61

Tabela 4.1.17. PI-9: Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru

Rejting za 2013.


Ukupni rejting A

Stepen monitoringa javnih preduzeća i

autonomnih vladinih agencija

A Samo nekoliko regulatornih tijela se finansira

taksama koje su izvan budžeta, a postojeće kontrole

koje nad njima za sada ima MFT su dovoljne.

Monitoring zaduživanja vlada na

poddržavnom nivou

NA Institucije BiH nemaju vlade na nižem nivou

PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija

Javni pristup ključnim fiskalnim informacijama ocjenjuje se na osnovu šest odrednica za indikator koje su

prikazane u Tabeli 4.1.18.

Tabela 4.1.18. Odrednice za ocjenjivanje javne dostupnosti ključnih fiskalnih informacija

Kriterijum

Javno

dostupno Objašnjenje

Budžetska dokumentacija koja se dostavlja

Parlamentu. D Budžetska dokumentacija se daje na uvid javnosti u isto

vrijeme kada se dostavlja Parlamentarnoj skupštini:

https://www.parlament.ba/sadrzaj/zakonodavstvo/u_proce

duri/default.aspx?id=38103&langTag=bs-BA&pril=b

Izvještaji o izvršenju budžeta u toku godine:

da li se oni daju na uvid opštoj javnosti? D Izvještaj o izvršenju budžeta za prvih devet mjeseci 2012.

godine dostupan je na internetskoj prezentaciji MFT:

http://mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/izvrsenje/201

2/Izvjestaj_o_izvrsenju_budzeta_institucija_BiH_za_I-

IX_2012-bosanski.pdf

Finansijski izvještaji sa krajem godine: da li

se daju na uvid u roku od šest mjeseci nakon

završetka revizije?

D Izvještaj o izvršenju budžeta dostupan je na internetskoj

prezentaciji MFT:

http://mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/

izvrsenje/izvjestaj_izvrsenje_budzet_2011_bs.pdf

Izvještaji vanjske revizije: da li se

objavljuju u roku od šest mjeseci nakon


D Izvještaji se stavljaju na uvid odmah nakon što revizija

bude završena:

http://www.revizija.gov.ba/revizioni_izvjestaji/default.as

px?template_id=82&langTag=bs-BA&pageIndex=1

Dodjeljivanje ugovora: da li se dodjeljivanje

svih ugovora sa vrijednošću od 100.000

USD (ili ekvivalentnom) objavljuje barem

na kvartalnom nivou?

D Dodjeljivanja ugovora objavljuju se u Službenom

glasniku nakon dodjele. Službenom glasniku može se

pristupiti preko internetske prezentacije PPA:

http://www.javnenabavke.ba/index.php?id=04h&jezik=bs

Informacije o resursima su dostupne

jedinicama za pružanje usluga na

primarnom nivou (npr. školama i

zdravstvenim klinikama): da li se takve

informacije objavljuju barem na godišnjem

nivou, ili su dostupne na zahtjev

zainteresiranih roditelja, pacijenata itd?

NA Institucije BiH nemaju primarne jedinice za pružanje

usluga

https://www.parlament.ba/sadrzaj/zakonodavstvo/u_proceduri/default.aspx?id=38103&langTag=bs-BA&pril=b

https://www.parlament.ba/sadrzaj/zakonodavstvo/u_proceduri/default.aspx?id=38103&langTag=bs-BA&pril=b

http://mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/izvrsenje/2012/Izvjestaj_o_izvrsenju_budzeta_institucija_BiH_za_I-IX_2012-bosanski.pdf



http://mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/%20izvrsenje/izvjestaj_izvrsenje_budzet_2011_bs.pdf

http://mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/%20izvrsenje/izvjestaj_izvrsenje_budzet_2011_bs.pdf

http://www.revizija.gov.ba/revizioni_izvjestaji/default.aspx?template_id=82&langTag=bs-BA&pageIndex=1

http://www.revizija.gov.ba/revizioni_izvjestaji/default.aspx?template_id=82&langTag=bs-BA&pageIndex=1


62

Tabela 4.1.19. PI-10: Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija

Rejting za 2013.


Ukupni rejting A Svih pet primjenljivih odrednica koje su relevantne za institucije BiH su

ispunjene.

PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu

Ovaj indikator ima za cilj za ocijeni da li je formulisanje budžeta u skladu sa fiksnim i predvidljivim

budžetskim kalendarom, svake godine, te da li je organizovano na način koji omogućava i olakšava

djelotvorno učestvovanje budžetskih korisnika. Takođe ocjenjuje da li su instrukcije koje su date

budžetskim korisnicima za pripremanje njihovih budžetskih podnesaka takve da odražavaju političke

odluke sa visokog nivoa o raspodjeli raspoloživog finansiranja, te da li budžetska cirkularna pisma

određuju fiksne gornje graniceza potrošnju unutar kojih budžetski korisnici moraju da rade.

(i) Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i poštivanje tog kalendara

Bez obzira na dobro definisani budžetski kalendar i procese na nivou institucija BiH, usvajanje budžeta

nije uvijek pravovremeno.

Ključni datumi za pripremanje godišnjeg budžeta propisani su u Zakonu o finansiranju institucija BiH. U

Izmjenama i dopunama zakona koje su usvojene 2009. godine propisani su konkretni datumi do kojih

većina ključnih koraka u budžetskom kalendaru treba da se završi.

Budžetski proces počinje u januaru svake godine, distribuiranjem Budžetskih instrukcija br. 1, koje

propisuju zahtjeve (i formulare), odgovornosti, te rokove za svaku fazu budžetskog ciklusa. Međutim, kao

što je pomenuto, kalendar se ne poštuje u svakom slučaju. Budžet za 2013. godinu je odobren 7.

decembra 2012. godine, ali budžet za 2012. godinu nije odobren do maja 2012. godine, a budžet za 2011.

godinu je odobren tek retrospektivno u februaru 2012. godine. Izgleda da se oni aspekti budžetskog

kalendara koji zavise od tehničkih aktivnosti državnih službenika u opštem slučaju poštuju, ali iskustva iz

perioda 2010-2012. godine pokazuju da se aktivnosti mogu djelotvorno i neograničeno odlagati zbog

političkih problema koji mogu da se pojave u ranijoj fazi budžetskog ciklusa, kada se određuje okvir

politike, kao i u kasnijim fazama, kada se detaljni prijedlozi dostavljaju ministrima.

U Tabeli 4.1.20 je prikazan budžetski kalendar koji je propisan u Zakonu o finansiranju institucija BiH i

stvarni datumi na koje je svaki zadatak završen u toku budžetskog procesa 2013. godine. Jedan od

osnovnih razloga za to što je stvarni budžetski kalendar znatno odstupao od vremenskog okvira

propisanog zakonom je to što se politička koalicija koja je formirala Vijeće ministara promijenila u toku

2012. godine. Ipak, budžet je u 2013. godini usvojen na vrijeme, po prvi put u posljednje tri godine,

najvećim dijelom zato što je to bio uslov u okviru SBA. Pored toga, predstavnici institucija BiH u

Fiskalnom savjetu (predsjedavajući Vijeća ministara i ministar financija i trezora) postigli su konsenzus

sa predstavnicima entiteta o smanjivanju budžeta institucija BiH. Prema budžetskom kalendaru,

instrukcije za budžet za 2013. godinu raspodijeljene su 20. juna, a budžetski korisnici su ih dostavili 1.

jula.

63

Tabela 4.1.20. Budžetski kalendar Institucija BiH (za budžet za 2013. godinu)

Zadatak Odgovornost

Datum u

budžetskom

kalendaru (ili

Zakonu)

Stvarni datum za pripremanje budžeta za

2013. godine

Raspodjela Budžetskih instrukcija br. 1 MFT 31.01.2012. 20.06.2012.

Dostavljanje Tabela za pregled

prioriteta budžetskih korisnika

Budžetski

korisnici

15.04.2012. 01.07.2012.

Globalni okvir fiskalnog bilansa i

politka u BiH

Fiskalni

savjet

30.06.2012. 28.11.2012.

MTEF se dostavlja Vijeću ministara

iz Ministarstva financija i trezora

MFT 15.06.2012. Novembar 2012. godine. On je samo

postavljen na internetsku prezentaciju

MFT (kao što je predviđeno zakonskim

okvirom), pa je tako bio dostupan svima,

uključujući i zastupnike u Parlamentu.

MTEF usvaja Vijeće ministara Vijeće

ministara

30.06.2012. 28.11.2012. MTEF j stvarno usvojen

nakon što je usvojen nacrt budžeta.

Izdaju se budžetske instrukcije br. 2

(sa budžetskim gornjim granicama)

MFT 01.07.2012. 02.08.2012.

Diskusije sa budžetskim korisnicima MFT/

budžetski

korisnici

15.08.-25.09. 29.08.12.09.

Budžet dostavljen Vijeću ministara Ministar

finansija

01.10.2012. 15.10.2012.

Budžet usvaja Vijeće ministara i

prosljeđuje ga Predsjedništvu BiH

Vijeće

ministara

15.10.2012. 16.11.2012.

Predsjedništvo BiH dostavlja budžet

Parlamentu

Predsjedništv

o BiH

01.11.2012. 29.11.2012.

Parlament odobrava budžet Parlament 31.12.2012. 07.12.2012.

Izvor: Ministarstvo financija i trezora, Institucije Bosne i Hercegovine.


(ii) Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za pripremanje budžetskih podnesaka (budžetska

cirkularna pisma ili ekvivalentni podnesci)

Izdaju se dva skupa budžetskih instrukcija. Budžetske instrukcije br. 1 propisuju detaljne smjernice i

instrukcije za pripremanje Tabela za pregled prioriteta budžetskih korisnika (Budžet User Priority Review

Tables – BUPRT), uključujući visokoprioritetne nove prijedloge za potrošnju, preporučene mjere za

prihode, te opcije za uštede, konzistentno sa prioritetima Vijeća ministara. Nakon dostavljanja BUPRT,

MFT priprema nacrt MTEF koji propisuje, između ostalog, temeljne makroekonomske indikatore i

fiskalne izglede, predložene prioritete budžetske potrošnje za budžet i procjene za budući period, te

budžetske gornje granice za svakog budžetskog korisnika. Nakon što Vijeće ministara odobri MTEF,

MFT izdaje Budžetske instrukcije br. 2, koje propisuju inicijalne budžetske gornje granice za svakog

budžetskog korisnika (u skladu sa MTEF-om),za narednu godinu, zajedno sa instrukcijama za

pripremanje budžetskih zahtjeva. Od budžetskih korisnika se traži da pripreme svoje detaljne budžetske

procjene u skladu sa tim gornjim granicama. MFT i budžetski korisnici sprovode diskusije nakon

raspodjele Budžetskih instrukcija br. 2. Određena prilagođavanja gornjih granica mogu biti dozvoljena, u

skladu sa prioritetima politika vlade, a to je podložno odobravanju konačnih budžetskih gornjih granica

na sjednici Vijeća ministara. Pošto je bilo slučajeva nedostatka strogog poštivanja kalendara (u smislu

toga da se vlada odobrava gornje granice prije nego što se oni dostave u MDA), rejting je B.


64

(iii) Pravovremeno odobravanje budžeta na nivou zakonodavnog tijela ili tijela sa sličnim mandatom (u

toku posljednje tri godine)

Dok je budžet za 2010. godinu bio usvojen u skladu sa zakonski propisanim kalendarom, na samom kraju

2009. godine, budžet za 2011. godinu je usvojen tek retrospektivno, u februaru 2012. godine, a usvajanje

budžeta za 2012. godinu je odloženo do kraja maja 2012. godine. Prema tome, usvajanje budžeta je

odloženo za više od dva mjeseca nakon početka godine. Budžet za 2013. godinu je usvojen u decembru

2012. godine, kako je i objašnjeno u prethodnom dijelu teksta, u Tabeli 4.1.20.

Rejting za dimenziju: D

Tabela 4.1.21. Datum usvajanja Zakona o budžetu

Fiskalna

godina Datum na koji je Zakon o budžetu usvojen na Parlamentu

2010. 30. decembar 2009. godine

http://mft.gov.ba/bos/images/stories/zakoni/Zakon%20o%20budzetu%20za%202010.godinu_web_BO

S.pdf

2011. 14. februar 2012. godine a

http://www.sllist.ba/glasnik/2012/broj12/Broj012.pdf

2012. 24. maj 2012. godine




Izvor: MFT, Institucije Bosne i Hercegovine. a Konačno odobrenje na Parlamentu dato je u februaru 2012. godine, iako je to u Službenom glasniku evidentirano u okviru

sjednice održane 31. decembra 2011. godine.

Tabela 4.1.22. PI-11: Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu

Rejting za 2013.


Ukupni rejting C

Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i

poštivanje tog kalendara

C Odražava činjenicu da je za dva prethodna

budžeta kalendar bio uglavnom ignorisan.

Godišnji budžetski kalendar postoji, ali ima

kašnjenja i kalendar za pripremanje budžeta

za FG 2013. godinu predvidio je malo

vremena za završavanje rada na detaljnim

procjenama.

Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za

pripremanje budžetskih podnesaka (budžetska


B Jasne budžetske instrukcije i smjernice su

izdate, ali nema strogog poštivanja u svakom

slučaju (u smislu da gornje granice odobrava

vlada prije nego što se oni pošalju MDA)

Pravovremeno budžetsko odobravanje budžeta

na nivou zakonodavnog tijela ili tijela sa sličnim

mandatom (u toku posljednje tri godine)

D Budžet za 2011. godinu nije usvojen do

2012. godine, dok je budžet za 2012. godinu

kasnio pet mjeseci.

PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i

budžetiranja

Ovaj indikator odnosi se na stepen do kog institucije u BiH planiraju svoje fiskalne okvire, svoje politike

potrošnje, te budžetske planove u toku srednjoročnog perioda. Razmatraju se četiri dimenzije: (i)

višegodišnje fiskalne prognoze i funkcionalne alokacije; (ii) obuhvat i učestalost analiza održivosti duga

http://mft.gov.ba/bos/images/stories/zakoni/Zakon%20o%20budzetu%20za%202010.godinu_web_BOS.pdf

http://mft.gov.ba/bos/images/stories/zakoni/Zakon%20o%20budzetu%20za%202010.godinu_web_BOS.pdf




65

(debt sustainability analysis - DSA); (iii) postojanje višegodišnjih sektorskih strategija sa procjenom

koštanja; i (iv) veze između investicionih alokacija i prognoza potrošnje za budući period.

(i) Pripremanje višegodišnjih prognoza

U članu 5(b) Zakona o Fiskalnom savjetu zahtijeva se da Fiskalni savjet usvoji Globalni okvir fiskalnog

bilansa i politka u BiH, koji određuje sljedeće:

predložene fiskalne ciljne iznose budžeta institucija BiH, FBiH, RS i DB;

predložene makroekonomske projekcije i projekcije ukupnih prihoda od indirektnog

oporezivanja i njihove raspodjele za narednu fiskalnu godinu; i

predložene gornje granice za zaduživanje u budžetima institucija BiH, FBiH, RS i DB.

Svi elemenati bili su sadržani u Globalnom okviru fiskalnih bilansa i politika u BiH za period 2014-2016.

godine, koji je Fiskalni savjet odobrio u septembru 3013. godine (Globalni okviri se ne objavljuju niti su

dostupni javnosti, ali se poduzimaju aktivnosti na objavljaivanju istih u skorije vrijeme37

). Globalni okviri

koji su usvojeni do sada uključuju (a) makroekonomske projekcije koje je razvila Direkcija za ekonomsko

planiranje; (b) prihode od indirektnog oporezivanja koje je procijenila MAU pri Upravnom odboru ITA;

(c) ukupne tabele za ukupne zbirne kategorije prihoda, rashoda i finansiranja Institucija BiH, FBiH, RS i

DB, koje su date samo kao ilustracija i nisu obavezujuće; (d) gornja granica za budžet Institucija BiH i

udio države u prihodima od indirektnog oporezivanja, te se pominje cilj smanjivanja i primarnog

fiskalnog deficita u BiH i ukupne javne potrošnje u toku srednjoročnog perioda; i (e) prijedlog gornje

granice zaduženja budžeta insitucija: BiH, FBiH, RS i DB.

Fiskalni savjet je koordinaciono tijelo, koje koristeći neophodne inpute (makroprojekcije od DEPa,

projekcije prihoda od indirektnih poreza od OMAe) putem Globalnom okvira obezbjeđuje konzistentost

parametara za planiranje budžeta na svim nivoima vlada u BiH. Odgovornost za fiskalnu politiku u

konačnici je na zakonodavnoj vlasti svih nivoa vlasti prema ustavnoj nadležnosti.

Međutim, sve kategorije potrošnje konsolidovane vlade nisu ni uključene u podatke koji su predstavljeni

u globalnom okviru – na primjer, javna preduzeća za puteve – a podaci koji su obezbjeđeni u globalnom

okviru razlikuju se od podataka koje konsoliduju MMF i Centralna banka BiH. Pored toga, definicija

fiskalnog salda u Zakonu o Fiskalnom savjetu (koja se koristi u globalnom okviru) je primarni saldo koji

se računa na razlika između tekućih prihoda i tekućih rashoda, što se razlikuje od međunarodno priznatih

definicija fiskalnih salda (npr, uzimanje u obzir i kapitalne potrošnje).

Višegodišnje fiskalne prognoze izrađuju se kao dio procesa koji vodi do pripremanja MTEF-a,

uključujući i procjene potrošnje za budući period za svakog budžetskog korisnika (npr. procjene za budžet

za narednu godinu i dvije fiskalne godine koje slijede poslije nje). Nakon što ih odobri Vijeće ministara,

procjene za budžetsku godinu određuju gornje granice za budžetske korisnike za narednu budžetsku

godinu. Procjene za budući period se koriste kao početni podatak kod pripreme budžetskih gornjih

granica za sljedeću godinu.

Budžet i procjene za budući period u MTEF-u izrađuju se po administrativnoj i ekonomskoj klasifikaciji u

skladu sa kontnim okvirom. MFT takođe priprema budžet i procjene za budući period za dvije godine u

zasebnoj (nezvaničnoj) tabeli u MTEF-u (Aneks 3, strane 117-119, MTEF za period 2013 – 2015.

godine). Godišnji budžetski prijedlog ne uključuje procjene za buduće godine.


(ii) Obuhvat i učestalost analize održivosti duga

37http://www.vijeceministara.gov.ba/saopstenja/sjednice/saopstenja_sa_sjednica/default.aspx?id=13152&langTa g=hr-HR

http://www.vijeceministara.gov.ba/saopstenja/sjednice/saopstenja_sa_sjednica/default.aspx?id=13152&langTag=hr-HR

66

MFT BiH održava bazu podataka spoljnog državnog duga, duga entiteta i Distrikta Brčko, te daje naloge

CBBiH, kojima prethodi pismena saglasnost entiteta, za isplate kamata i glavnice. Servisiranje

relevantnog spoljnog duga entiteta se vrši iz prihoda entiteta (indirektnih poreza) sa podračuna entiteta

koji je otvoren u CBBiH, a prije nego što se indirektni porezi stave na raspolaganje entitetima, osim za

direktni spoljni dug entiteta, kada se servisiranje vrši iz prihoda entiteta (direktnih poreza) sa

Jedinstvenog računa trezora entiteta koji je otvoren kod komercijalnih banaka, i to tako što entiteti

direktno plaćaju svoje obaveze kreditoru. Ukupni javni dug na godišnjem nivou pregledaju MFT, CBBiH,

te Fiskalni savjet kroz redovne konsultacije o članu IV sa MMF-om, a taj pregled je u tekućem periodu

intenziviran u okviru monitoringa koji se zahtijeva u skladu sa SBA.

Sektor za upravljanje dugom MFT takođe održava bazu podataka o unutrašnjem i vanjskom dugu na svim

nivoima vlasti u BiH. Ograničen stepen analize održivosti duga (debt sustainability analysis - DSA) - koja

se odnosi na procenat vanjskog duga u odnosu na BDP – obično je prisutan u informacijama koje

objavljuje Odjeljenje za upravljanje dugom MFT. Međutim, to se ne može smatrati prikladnom i punom

analizom DSA u toku analize pripremanja prognoza za dug. Detaljna analiza cijelog stanja vanjskog i

unutrašnjeg javnog duga države i entiteta i servisiranja duga koju priprema MFT takođe se dostavljaju

MTEF-u institucija BiH.38




Direkcije za finansije iz Distrikta Brčko) treba da bude zadužena za pripremanje strategije za upravljanje

državnim dugom. Međutim, u praksi to do sada nije implementirano.



SBA (MMF je u toku perioda od 2009. do 2013. godine pripremio četiri takve analize). Pošto su se

analize održivosti duga MMF-a do sada sprovodile bezaktivnog učešća institucija vlasti u procesu

pripremanja (osim obezbjeđivanja podataka), a institucije vlasti nekoriste tu analizu u svom procesu

strateškog planiranja (analiza održivosti duga nije vezana za konkretnu vladinu strategiju za dug u smislu

budućih politika zaduživanja i potreba bilo kojeg nivoa vlasti (koje su velike, imajući u vidu velike

infrastrukturne potrebe), rejting učinka za ovaj indikator je smanjen.

Međutim, treba pomenuti činjenicu da je MMF nedavno podijelio svoju metodologiju i instrukcije u

smislu analize održivosti duga sa Federalnim Ministarstvom financija, na osnovu zahtjeva Federalnog

ministarstva financija, koji je proizašao iz zaključaka novije ocjene DeMPA za FBiH, koju je pripremila

Svjetska banka, u kojoj je takođe utvrđeno da se ne sprovode nikakve analize održivosti duga, da se ne

koriste nikakve analize osjetljivosti, te da nikakva srednjoročna strategija za upravljanje dugom nije

razvijena, a u kojoj je preporučeno obezbjeđivanje tehničke podrške za Federalno Ministarstvo financija

za analizu održivosti duga. Prema tome, u budućnosti se može očekivati pripremanje analize održivosti

duga za FBiH na nivou FMF, pošto je to propisano u novom Zakonu o budžetu u FBiH, koji je usvojen u

decembru 2013. godine, gdje je propisano da će analiza održivosti dugabiti priključena budžetu kao

aneks. Format za analizu održivosti duga MMF-a ranije je podijeljen i sa MFT. Međutim, za sada nema

dokaza o tome da su nadležne institucije pripremale ili koristile svoje sopstvene analize održivosti duga,

ili analize MMF-a, u svom procesu strateškog planiranja, pa je rejting učinka za ovaj indikator smanjen

kako je navedeno.

Rejting za dimenziju: D, pošto nema prikladne DSA u toku analize pripremanja prognoza duga

38 Vidjeti, na primjer: http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/2013/DOB%202013-2015%20-S.pdf

http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/2013/DOB%202013-2015%20-S.pdf

67

(iii) Postojanje sektorskih strategija sa procjenama koštanja

Nikakve sektorske strategije sa procjenama koštanja nisu zvanično razvijene niti za BiH u cjelini, niti za

institucije BiH. Nacrt Razvojne strategije Bosne i Hercegovine(sa zasebnim akcionim planovima za

institucije BiH, FBiH, RS i DB) pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje BiH Vijeća ministara i

ona je usvojena na vladama FBiH i DB, ali ju nikada nisu usvojili Vijeće ministara ili Vlada RS. Izgleda

da Fiskalni savjet ima male političke apetite vezano za davanje podrške ili čak razmatranje takvih

strateških dokumenata za cijelu zemlju.

PJI institucija BiH je pripremljen u formatu razvojnog dokumenta radi stvaranja pretpostavki za

postepeno uvođenje sistema srednjoročnog finansijskog planiranja investicija u skladu sa strateškim

planovima razvoja i srednjoročnim planovima insitucija i Savjeta ministara BiH. U nedostatku usvojenih

strateških planova razvoja na svim nivoima, testiranje nove strukture PJI institucija BiH urađeno je u

saradnji sa Direkcijom za ekonomsko planiranje u odnosu na Nacrt Strategije razvoja i Nacrt Strategije

socijalnog uključivanja (SR/SSU). Struktura razvojnog dijela PJI institucija BiH za period 2015-2017.

godine u tom kontekstu je prilagođena da prati strukturu strateških ciljeva Nacrta SR/SU.

Projekti u PJI institucija BiH su klasifikovani po razvojnom kriteriju na osnovu kojeg je iz PJI institucija

BiH izdvojen Razvojno investicioni program, koji obuhvata projekte koji direktno doprinose socijalnom

ili ekonomskom razvoju Bosne i Hercegovine. Razvojno investicioni program se bazira na programskoj

strukturi od 4 operativna programa.

MTEF BiH uključuje analizu “srednjoročnih budžetskih prioriteta” - koji obuhvataju nadolazeći godišnji

budžet i dvije naredne fiskalne godine – na osnovu podnesaka budžetskih korisnika za nove prijedloge

potrošnje praćene procjenama koštanja. Tendencija je da ti prijedlozi budu dati za konkretne pojedinačne

inicijative za potrošnju budžetskih korisnika, na osnovu usvojenih zakonskih akata, umjesto da

predstavljaju dio šire opšte ili sektorske strategije. Samo je nekoliko sektorskih strategija usvojeno na

državnom nivou (npr. Strategija reforme pravosudnog sistema), što odražava nedostatak političke volje za

budžetsko planiranje za cijelu zemlju i institucije BiH. Budžet i procjene za budućnost pripremaju se za

svakog budžetskog korisnika

MFT izrađuje dopunski budžetski izvještaj po programu, zasnovan na informacijama koje dostavljaju

budžetski korisnici. On uključuje izjave o programskim ciljevima i indikatorima učinka. Predlozeni

budzet u programskoj klasifikaciji se dostavlja Parlamentarnoj skupstini BiH u Aneksu budzetske

dokumentacije kao informacija u procesu usvajanja budzeta, ali budzet koji se usvaja je samo na

ekonomskoj i institucionalnoj klasifikaciji. Nadalje, izvjestaji o izvrsenju budzeta su takodjer samo na

ekonomskoj i institucionalnoj klasifikaciji.


(iv) Veze između investicijskih budžeta i procjena potrošnje za budućnost

Sva četiri nivoa vlasti pripremaju trogodišnji PJI koji se pomjera unaprijed iz godine u godinu. Pored

toga, Sektor za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći u MFT BiH priprema konsolidovani PJI

za cijelu zemlju. Svi prijedlozi za PJI i finansirani investicioni projekti obuhvaćeni su sistemom za

upravljanje javnim investicijama PIMIS. Taj sistemodržava Sektor za koordinaciju međunarodne

ekonomske pomoći u MFT BiH. PIMIS je informacioni sistem za upravljanje javnim/razvojnim

investicijama koji omogućava svim entitetskim i državnim budžetskim korisnicima mrežni pristup za

planiranje i praćenje svih projekata/programa koji su definisani Strateškim okvirom i srednjoročnim i

godišnjim planovima i doprinose realizaciji razvojnih ciljeva. Baza podataka PJI je kreirana tako da

povezuje prijedloge za javne investicije. Sektor za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći u MFT

BiH takođe održava i bazu podataka za mapiranje donatora, koja obuhvata projekte koje u BiH finansiraju

donatori. Svi projekti iz PJI su klasifikovani po COFOG i DAC nomenklaturi.

68

Pripremanje PJI za institucije BiH u Sektoru za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći

predstavlja odvojen proces u odnosu na pripremanje budžeta za institucije BiH, koji sprovodi Sektor za

budžet pri MFT. Međutim, ti procesi su sinhronizirani, te MTEF takođe odražava odobrene i finansirane

projekte u PJI. Prilikom pregovora sa budžetskim korisnicima obavezno uključen i predstavnik Sektora za

koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći. Odobreni i planirani projekti su usaglašeni sa sredstvima

planiranim Dokumentom okvirnog budžeta. Korištenje višegodišnjih procjena u MTEF-u pomaže da se

osigura da su budući tekući troškovi završenih projekata kapitalnih investicija odraženi u MTEF-u.

Međutim, pošto se PJI planira zasebno od tekuće potrošnje, on nije potpuno konzistentan sa sektorskim

razvojnim strategijama. Pored toga, investicije koje su navedene u listi u PJI-u nisu u svakom slučaju

realne u smislu finansijskih resursa i planova za implementaciju.U pomenutim listama su navedeni

kandidovani projekti. Projekti su usmjereni za realizaciju ciljeva razvoja u skladu sa strateškim okvirom

koji predstavljaju razvojne strategije i drugi strateški dokumenti. Projekti imaju popunjen Obrazac za

identifikaciju prijavu i pracenje projekata/ programa.

Iako se investicije planiraju zasebno od tekuće potrošnje, tekući troškovi investicija se uzimaju u obzir

kod pripreme MTEF.


Tabela 4.1.23. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politici potrošnje i budžetiranju

Rejting za 2013.


Ukupni rejting D+

Pripremanje višegodišnjih prognoza C Procjene za budući period iz prethodne godine ne

razmatraju se na početku procesa pripremanja

budžeta za narednu godinu. GFF za period 2013-

2015. godine sadrži sve elemente koji su propisani

Zakonom o Fiskalnom savjetu.

Obuhvat i učestalost analize održivosti duga D U toku analize pripremanja prognoza duga ne

sprovodi se puna analiza DSA.

Postojanje sektorskih strategija sa

procjenama koštanja

D Konkretne inicijative su praćene procjenama

koštanja, ali nema opštih planova za razvoj svake

aktivnosti. Nikakve opšte razvojne strategije (a u

suštini ni sektorske strategije) ne usvajaju se na

nivou institucija BiH.

Veze između investicijskih budžeta i

procjena potrošnje za budućnost

C Iako se investicije planiraju zasebno od tekuće

potrošnje, tekući troškovi investicija se uzimaju u

obzir kod pripreme MTEF.

PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike

Ovaj indikator razmatra tri dimenzije: (i) da li je poreski zakonski okvir jasan i sveobuhvatan i da li

ograničava stepen proizvoljnog odlučivanja nadležnih institucija, posebno vezano za odluke o procjenama

poreskih obaveza i oslobađanja od poreskih obaveza; (ii) da li poreski obveznici imaju lak pristup

pouzdanim informacijama o poreskim obavezama i administrativnim postupcima lako; i (iii) da li postoji

funkcionalan transparentan mehanizam za žalbe vezano za poreze.

(i) Jasnost i sveobuhvatnost poreskih obaveza

Zakonski okvir za indirektne poreze je u opštem slučaju jasan i sveobuhvatan, a postoje jasni zakoni koji

propisuju administrativne procedure. Zbog stroge primjene administrativnih procedura u praksi,

proizvoljno donošenje odluka od strane poreskih inspektora je prilično ograničena. Dok će Zakon o PDV-

u biti harmonizovan sa direktivama EU, neki od važnih principa oporezivanja sada nisu jasno i

konzistentno odraženi u zakonskom okviru i protumačeni u praksi – na primjer, mjesto oporezivanja za

69

usluge i pravo odbitka ulaznog PDV-a za finansijske institucije. UINO radi na izmjenama zakonskom

okvira sa ciljem unapređivanja stepena harmonizacije sa relevantnim smjernicama OECD-a (Twinning

Projekt sa Ministarstvom finansija Austrije). Proizvoljno određivanje poreskih obaveza je prilično

ograničeno.


(ii) Raspoloživost informacija o poreskim obavezama i administrativnim procedurama za

poreske obveznike

Poreski obveznici imaju pristup informacijama preko interneta vezano za poreske obaveze, napomene za

objašnjenja, te administrativne procedure (www.uino.gov.ba), a poreski obveznici imaju i elektronski

pristup svojim poreskim evidencijama (“e-PDV”). Postoji mreža regionalnih podružnica UINO u kojima

poreski obveznici mogu da dobiju konkretna objašnjenja ili instrukcije, te kopije poreske evidencije.

Informacioni desk / telefonska linija dostupna je u Centralnomuredu ITA, a na pitanja poreskih obveznika

se uglavnom odgovara u kratkom roku i sa odgovarajućom profesionalnom pažnjom. Radni seminari ili

obuke za poreske obveznike ne organizuju se redovno. Zvanična obavezujuća tumačenja o primjenljivosti

poreza mogu se zatražiti na pojedinačnoj osnovi Kod 80% slučajeva odgovor se dobije u roku 30 dana.39

Kašnjenja su evidentna jedino u slučaju da se radi o velikom poreskom obvezniku zbog ograničenog broja

inspektora i zbog zakonske obaveze da se prethodno izvrši kontrola.40


(iii) Postojanje i funkcionisanje mehanizma žalbi vezano za poreze

Sistem za žalbe vezane za poreze u BiH sastoji se od tri nivoa: (a) prigovor i žalba u regionalnomuredu

UINO koja sprovodi procjenu; (b) žalba Centralnomuredu UINO u Banjoj Luci; i (c) tužbaUpravnom

Sudu BiH (Upravnom odjeljenju Suda BiH). Proces odlučivanja obično traje duže od roka koji je

propisan u pravilima / propisima – akumulacija neriješenih slučajeva na sudu je takva da je vjerovatno da

će za bilo kakvu odluku trebati nekoliko godina. Odluke nisu javno dostupne. Žalbe razmatraju tijela čije

članstvo rijetko uključuje iskusne profesionalce iz privatnog sektora i građanskog društva. Izdate odluke

su obavezujuće za sve strane, bez diskriminacije u pogleduprava na žalbu. Kao posljedica toga, pitanja

koja treba da budu riješena su transparentnost (tj. da se odluke učine javno dostupnim), unapređivanje

pravovremenosti i efikasnosti i unapređivanje tehničkog razumijevanja principa PDV-a (npr. uključivanje

u proces razmatranja profesionalaca iz privatnog i NVO sektora).


Tabela 4.1.24. PI-13: Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike

Rejting za 2013.


Ukupni rejting B

Jasnost i sveobuhvatnost

poreskih obaveza

B Zakonski okvir i procedure za sve najvažnije poreze su jasne, sa

prilično ograničenim stepenom proizvoljnog odlučivanja

poreskih inspektora.

Raspoloživost informacija o

poreskim obavezama i

B Poreski obveznici imaju omogućen pristup sveobuhvatnim

informacijama, koje su jednostavne za korištenje i ažurirane, o

39 Na zahtjeve poreskih obveznika za zvaničnim mišljenjima trebalo bi da se odgovori u roku od 30 dana, u skladu sa članom 10

zvaničnih Instrukcija za izdavanje zvaničnih mišljenja UINO

http://www.uino.gov.ba/download/Dokumenti/Dokumenti/bos/Porezi/PDV/Uputstvo_o_uslovima_i_davanju_misljenja_UINO_1

91206.pdf 40Mišljenja se daju u skladu sa članom 50. Zakon o postupku indirektnog oporezivanja ("Službeni glasnik BiH", broj 89/05) koji

je detaljno razrađen u Uputstvu o uslovima i postupku davanja mišljenja Uprave za indirektno oporezivanje ("Službeni glasnik

BiH", broj 01/07).

http://www.uino.gov.ba/

http://www.uino.gov.ba/download/Dokumenti/Dokumenti/bos/Porezi/PDV/Uputstvo_o_uslovima_i_davanju_misljenja_UINO_191206.pdf


http://www.uino.gov.ba/download/Dokumenti/Dokumenti/bos/Propisi/Zakon_o_postupku_indirektnog_oporezivanja.pdf



70

Rejting za 2013.


administrativnim

procedurama za poreske

obveznike

poreskim obavezama i administrativnim procedurama za

najvažnije poreze. Dobijanje zvaničnih obavezujućih tumačenja

često može da bude dug proces, te nedostaju aktivnosti u

pogledu edukacije poreskih obveznika.

Postojanje i funkcionisanje

mehanizma žalbi vezano za

poreze

C Sistem žalbi vezanih za poreze je uspostavljen i funkcionalan je;

međutim, odluke se često ne izdaju prije isteka propisanog

vremenskog roka. Oblasti za unapređivanje uključuju

transparentnost, kapacitet tijela za žalbe i poboljšavanje

pravovremenosti.

Reforme sprovedene nakon perioda ocjene

Dana 31.12.2013. godine stupio je na snagu Zakon o izmjenama Zakona o postupku indirektnog

oporezivanja ("Službeni glasnik BiH", broj 100/13) čime je izmijenjen član 52. kojim je propisana

povjerljivost podataka o neizravnim porezima. Izmjenom navedenog Zakona otvorena je mogućnost

javnog objavljivanja spiskova dužnika čime je poboljšana transparentnost. Spiskovi se objavljuju posebno

za dužnike za PDV, akcize i carinu. Nakon objave 1. spiska dužnika u prvih mjesec dana od strane 348

obveznika koji su objavljeni na spisku dužnika uplaćeno je 21,3 miliona KM.

PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih

obaveza

Ovaj indikator razmatra koliko je poreska uprava djelotvorna u identifikaciji poreskih obveznika i

ocjenjivanju njihovih obaveza za plaćanje, uz korištenje tri dimenzije: djelotvornosti administracije u

identifikovanju poreskih obveznika i motivisanju da se registruju, djelotvornosti kazni za nepoštivanje

obaveza, te planiranja i monitoringa poreskih kontrola i inspekcija.

(i) Kontrole u sistemu registracije poreskih obveznika

Poreski obveznici za PDV registruju se u jedinstvenoj bazi podataka koja obuhvata cijelu zemlju. Proces

registracije za PDV je automatizovan i koristi se specijalizovani softver.41

Poreskim obveznicima

dodjeljuje se jedinstveni poreski identifikacioni broj (Tax Identification Number - TIN), koji se koristi za

PDV, carinu, akcizu i spoljno-trgovinsko poslovanje. Poreske institucije i poreski obveznici su pod

obavezom da koriste broj TIN u svoj zvaničnoj korespondenciji. Baza podataka za PDV o registrovanim

poreskim obveznicima dostupna je i lako joj se pristupa na internetskoj prezentaciji. Potencijalni

(neregistrovani) poreski obveznici mogu se identifikovati kroz kontrolne mehanizme kao što su posebne

građevinske šeme i vezanekontrole za učesnike u lancu snabdijevanja. Brojevi TIN se mogu direktno

dodijeliti samo rezidentima BiH. Mehanizam za registraciju nerezidenata naziva se „PDV

predstavništvo“, a TIN broj za PDV za nerezidente dodjeljuje se preko rezidentnog poreskog obveznika.

Međutim, zbog nedostatka efikasne razmjene informacija sa stranim poreskim nadležnim institucijama,

UINO nema djelotvoran mehanizam za nametanje registracije nerezidentima koji supotencijalni poreski

obveznici za PDV.

Uvoznici se takođe registruju u jedinstvenoj bazi podataka uz korištenje specijalizovanog softvera.

Jedinstveni carinski identifikacioni brojevi dodjeljuju se i koriste u svoj zvaničnoj korespondenciji.42

Ne

41 PDV se u potpunosti administrira u specijalizovanom softveru ALICE (A Logical Integrated Computerised Environment), koji se

koristi za registraciju poreskih obveznika, obrađivanje poreskih deklaracija, obrađivanje i računovodstvo uplata, poreskih povrata,

nametnutih plaćanja, kontrole uplata, analize rizika koje predstavljaju poreski obveznici, izvještavanje. Softver ALICE takođe se koristi

za podržavanje usluge e-VAT, a to je usluga koja omogućava poreskim obveznicima sa imaju pristup u realnom vremenu svojim

računima poreskih obveznika. 42Registracija i obrađivanje carina se sprovodi u specijalizovanom softveru ASYCUDA (Automated SYstem for CUstoms Data).

http://www.uino.gov.ba/download/2014/Dokumenta/Bos/BOS%20Zakon%20o%20izmjenama%20%20Zakona%20o%20postupku%20indirektnog%20oporezivanja.pdf


71

postoji direktna odnosno automatizovana veza između baza podataka za PDV i carine, ali se mjesecno

upoređuju baze podataka.

Sistemi za registraciju za PDV i carine nisu povezani sa drugim relevantnim sistemima za registraciju,

kao što su fondovi penzijskog osiguranja, registri privrednih sudova itd.


(ii) Djelotvornost kazni za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja poreskih obaveza

Poreski obveznici za indirektne poreze izloženi su obavezi da plate kaznu u iznosu od najmanje 1.000

KM za kašnjenje u registraciji, plus maksimalno dodatnih 100% neprijavljenih obaveza koje direktno

rezultuju iz kašnjenja u registraciji43

, kao i kaznu za kašnjenje u dostavljanju poreskih prijava za PDV

koja se kreće od 500 KM do 1000 KM.44

Kazne do 5000 KM takođe se naplaćuju od odgovornih lica

(direktora preduzeća).45

Izgleda da su kazne dovoljno visoke, ali one ne moraju da u svakom slučaju budu

djelotvorne u sprječavanju prekršaja.46


(iii) Planiranje i monitoring programa poreskih inspekcija

Za izvještavanje o PDV-u primjenjuje se metod samo-prijavljivanja. Planovi inspekcije se izrađuju na

mjesečnom i godišnjem nivou. 2012. godine je sprovedeno 7.610 revizija poreskih obveznika za PDV.

Izbor poreskih obveznika za inspekcije zasnovan je na automatizovanim kriterijumima za ocjenjivanje

rizika, što se identifikuje na osnovu poreskih prijava koje se unose u sistem. Sistem izvršava upite na osnovu

indikacija kao što su veliki povrati poreza ili neuobičajene promjene poreske osnovice. Pored toga, Grupa za

kontrolu rizika sprovodi analize rizika u Modulu za analizu rizika. Međutim, na osnovu Izvještaja vrhovnog

revizora BiH za 2012. godinu, kriterijumi za ocjenjivanje rizika u praksi nisu dovoljno implementirani. U

toku 2012. godine 30% planiranih poreskih inspekcija nije sprovedeno, a 60% sprovedenih poreskih

inspekcija nije bilo zasnovano na analizi rizika koju je izdala Grupa za kontrolu rizika na osnovu nalaza

automatizovanog modula za rizik.47

Aktivnosti na istragama prevara sprovodi Sektor za implementaciju i

poštivanje zakonskog okvira za carine i poreze ITA, a to uključuje identifikacije; ispitivanja;

dokumentaciju i obrađivanje svih tipova krijumčarenja; carinske i poreske prevare, ili druge grane carina;

PDV; te zakonski okvir za akcizne dažbine.


Tabela 4.1.25. PI-14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih obaveza

Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+

Kontrole u sistemu registracije

poreskih obveznika

C Poreski obveznici se registruju u kompletnoj bazi

podataka ali baza podataka nije povezana sa drugim

relevantnim bazama podataka institucija.

Djelotvornost kazni za nepoštivanje

obaveza registracije i prijavljivanja

poreskih obaveza

B Postoje kazne za nepoštivanje obaveza registracije i

prijavljivanja, ali one ne moraju u svakom slučaju da

budu djelotvorne u sprječavanju prekršaja.

43 Zakon o PDV-u, član 67 44 Zakon o postupku indirektnog oporezivanja, član 120 45 Zakon o PDV-u, član 70 46 Tomaš, Rajko (2010. godine). Kriza i siva ekonomija u BiH. Dostupno na adresi: http://library.fes.de/pdf-

files/bueros/sarajevo/09248.pdf 47 Vrhovna revizorska institucija BiH, Izvještaj o efikasnosti revizije UINO za 2012. godinu:

http://www.revizija.gov.ba/revizioni_izvjestaji

http://library.fes.de/pdf-files/bueros/sarajevo/09248.pdf



72

Rejting za 2013.


Planiranje i monitoring programa

poreskih inspekcija

C Postoji godišnji program poreskih inspekcija, kao i

kontinualni program poreskih inspekcija i istraga prevara.

Međutim, znatan broj inspekcija koje su izvršene u praksi

bio je izvan skupa koji je izabran na osnovu kriterijuma

zasnovanih na riziku.

Reforme sprovedene nakon perioda ocjene

Uprava za indirektno/neizravno oporezivanje, Poreska uprava Republike Srpske, Poreska uprava

Federacije BiH i Poreska uprava Brčko Distrikta BiH su dana 12.06.2013. godine potpisale Memorandum

o institucionalnoj saradnji i razmjeni podataka u skladu sa provođenjem reformi predloženih od strane

Odjeljenja za fiskalne poslove Međunarodnog monetarnog fonda i formirale Koordinaciono tijelo od 8

članova. Održana su tri sastanka Koordinacionog tijela

PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata

Ovaj indikator ocjenjuje djelotvornost poreske administracije u stvarnoj naplati iznosa prihoda koji su

dospjeli, a obuhvata tri dimenzije: djelotvornost poreske administracije u održavanju zaostalih

neizmirenih poreskih potraživanja pod kontrolom; aranžmane za prenos prihoda koji su naplaćeni u

trezor; te učinak poreske administracije u sravnjivanju detaljnih računa za svakog poreskog obveznika sa

ukupnim iznosima koji su procijenjeni i naplaćeni, tako da uprava zna tačno koje iznose duguje svaki

poreski obveznik, kao i koliki je ukupni iznos prihoda koji je nenaplaćen, a može i da sravni iznose koje

je naplatila sa evidencijama o ukupnim uplatama u trezor.

(i) Stepen naplate za bruto neizmirene poreske obaveze

Koeficijent naplate PDV-a je 2011. godine iznosio 64%, a 2012. godine 65%. Iznos poreza u zaostalim

neizmirenim poreskim potraživanjima 2011. godine iznosio je 224 miliona, a 2012. godine 293 miliona

KM. Ukupna naplata poreza 2011. godine iznosila je 3.149 miliona KM, a 2012. godine 3.165 miliona

KM. Prema tome, porez u zaostalim neizmirenim poreskim potraživanjima iznosio je 7% 2011. godine, a

9% 2012. godine.48

U smislu naplate duga kroz oduzeta sredstva, u toku 2012. godine nije prodata nijedna od oduzetih

imovina.49

Kazne vezane za porez (tj. procenat dodatno razrezane poreske obaveze) naplaćuju se kada su

poreske prijave zbog previda ili namjerno netačno pripremljene, što rezultuje neprijavljenim poreskim

obavezama. Na kašnjenje u plaćanju poreza naplaćuju se kamatei prinudna naplata.Kamata u iznosu od

0,04% (do 31.12.2013. bila je 0,06%), i prinudna naplata u iznosu od 5% od vrijednosti obaveze (do

31.12.2013. bila je 10%) izmijenjeno u članu 52. Zakona o izmjenama Zakona o postupku indirektnog

oporezivanja ("Službeni glasnik BiH", broj 100/13).


(ii) Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza u trezor

Poreski obveznici i uvoznici izvršavaju uplate na račune u poslovnim bankama. Instrukcije za bankovna

plaćanja jasno su propisane u primjenjivom zakonskom okviru; direktne gotovinske uplate u uredskim

prostorijama UINO su zabranjene. Transferi naplaćenih prihoda na trezorskim računima CBBiH obavljaju

48Vrhovna revizorska institucija BiH, Izvještaj o efikasnosti revizije UINO za 2012. godinu:

http://www.revizija.gov.ba/revizioni_izvjestaji 49Ibid.




73

se na svakodnevnoj osnovi i postoje 4 grupe računa i to posebno za: carine, PDV, putarine i za

jednokratne uplate.


(iii) Učestalost kompletnog sravnjivanja računa procijenjenih poreskih obaveza, naplate,

evidencija o neizmirenim obavezama i faktura sa strane trezora

Naplate prihoda na bankovnim računima i u STA sravnjuju se na dnevnoj osnovi u računovodstvenom

sistemu ITA. Informacije o naplati poreza se sakupljaju i na mjesečnom nivou šalju u MAU.50

Međutim,

SAI BiH je u svom revizorskom izvještaju za 2012. godinu naveo da izvještaji o sravnjenju računa nisu

pravovremeni i tačni i da ne obezbjeđuju kompletne evidencije o zaostalim neizmirenim poreskim

potraživanjima.51


Tabela 4.1.26. PI-15: Djelotvornost u naplati poreskih uplata

Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+

Stepen naplate za bruto neizmirene poreske

obaveze

C Prosječni koeficijent naplate duga u dvije najnovije

fiskalne godine iznosio je 65%, a ukupni iznos

zaostalih neizmirenih poreskih potraživanja

predstavljao je u prosjeku 8% ukupne godišnje

naplate.

Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza

u trezor

A Svi poreski prihodi se naplaćuju na bankovne

račune koje kontroliše UINO i sa kojih se sredstva

na dnevnoj osnovi prenose u trezor.

Učestalost kompletnog sravnjivanja računa

procijenjenih poreskih obaveza, naplate,

evidencija o neizmirenim obavezama i

faktura sa strane trezora

C Kompletno sravnjivanje procjena poreskih obaveza,

naplata, zaostalih neizmirenih obaveza, te transfera

u trezor dešava se barem jednom po kvartalu. Iz

SAI je napomenuto da izvještaji o sravnjivanju

računa nisu pravovremeni i tačni i ne obezbjeđuju

kompletne evidencije o neizmirenim poreskim

obavezama.

PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju

Ovim indikatorom se ocjenjuje stepen do kog vlada pruža pouzdane informacije o raspoloživosti

sredstava budžetskim korisnicima za omogućavanje djelotvornog upravljanja resursima. Namjena

indikatora je da se mjeri učinak u toku posljednje završene fiskalne godine prije sprovođenja ocjene

(i) Stepen do kog se gotovinski tokovi prognoziraju i prate

Odjel za trezor u MFT institucija BiH izrađuje prognozu gotovinskih tokova koja se ažurira na

mjesečnom nivou. Zbog ograničenog raspona odgovornosti institucija BiH, te visokog udjela budžeta koji

je posvećen naknadama za zaposlene (73,9% tekuće potrošnje 2011. godine52

), gotovinski tokovi su u

razumnoj mjeri predvidljivi. Na strani prihoda, institucije BiH primaju unaprijed određeni iznos koji se

isplaćuje iz prihoda UINO prije nego što se ostatak podijeli između entiteta i DB. Nakon što se taj iznos

50http://www.oma.uino.gov.ba 51Vrhovna revizorska institucija BiH, Izvještaj o efikasnosti revizije UINO za 2012. godinu, strana 41:

http://www.revizija.gov.ba/revizioni_izvjestaji 52 Vidjeti tabelu 5a Izvještaja 12/282MMF-a.

http://www.oma.uino.gov.ba/


74

odredi, institucije BiH mogu da budu uvjerene da će primiti taj iznos, čak i ako ukupni prihodi ne budu

ostvareni u očekivanom nivou zbog lošeg učinka privrede.


(ii) Pouzdanost i horizont periodičnih informacija u toku godine o gornjim granicama za preuzimanje

obaveza za potrošnju

Zbog osiguranog iznosa iz priliva prihoda – 75-80% budžeta institucija BiH dolazi iz fiksiranog iznosa

prihoda od indirektnog oporezivanja koji primaju institucije BiH – te prakse opreznog budžetiranja,

institucije BiH su bile u mogućnosti da izvršavaju preuzimanja obaveza do iznosa koji su obezbjeđeni u

budžetu za svaku potrošačku jedinicu u bilo kojem trenutku u toku godine. Gotovina se otpušta

budžetskim korisnicima na mjesečnoj osnovi, na osnovu operativnih planova.


(iii) Učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskim alokacijama koje se nameću

budžetskim korisnicima

U toku perioda od 2009. do 2012. godine, budžet institucija BiH nikada nije revidiran nadolje u toku

implementacije, niti je bilo ikakvih nadopunjujućih budžeta koji bi obezbijedili povećanje potrošnje.


Tabela 4.1.27. PI-16: Predvidljivost u dostupnosti sredstava za preuzimanje obaveza za potrošnju

Rejting za 2013.


Ukupni rejting A

Stepen do kog se gotovinski tokovi

prognoziraju i prate

A Prognoza gotovinskog toka priprema se za godinu

i ažurira se na mjesečnom nivou.

Pouzdanost i horizont periodičnih

informacija u toku godine o gornjim

granicama za preuzimanje obaveza za

potrošnju

A Budžetski korisnici su imali slobodu da

preuzimaju obaveze do limita svojih godišnjih

alokacija, u bilo kom trenutku u toku godine.

Učestalost i transparentnost prilagođavanja

budžetskim alokacijama koje se nameću


A Nikakva prilagođavanja nadolje nisu nametana

budžetskim korisnicima u toku godine.

PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama

Ovaj indikator razmatra upravljanje dugom u smislu ugovaranja, servisiranja i vraćanja, kao i

obezbjeđivanje garancija vlade, uključujući sljedeće dimenzije:

održavanje sistema podataka o dugu i redovno izvještavanje o glavnim odlikama portfolija

duga;

identifikacija i konsolidacija gotovinskih salda na svim vladinim bankovnim računima

(uključujući one za EBF-ove i projektne račune koje kontroliše vlada); i

prikladno evidentiranje i izvještavanje o svom zaduživanju vlade i svim garancijama koje

izdaje vlada, te odobravanje zaduživanja i garancija u okviru jedinstvenog vladinog tijela

(npr. ministarstva finansija ili komisije za upravljanje dugom) u odnosu na adekvatne i

transparentne kriterijume.

75

(i) Kvalitet evidentiranja podataka o dugu i izvještavanja o tome

Institucije BiH su do sada ugovorile samo male iznose duga u svoje ime i za svoj račun. Sa izuzetkom

određenih projekata finansiranih iz vanjskih izvora, sva tekuća i kapitalna potrošnja je pokrivena iz

prihoda. Iako su entitetske vlade odgovorne za servisiranje gotovo svog javnog vanjskog duga zemlje, sve

strane zajmove prema IFI (bez obzira na to da li ga entiteti koriste i vraćaju), mora da odobri Vijeće

ministara BiH, Predsjedništvo BiH, te Parlament BiH.

CBBiH objavljuje kvartalne iznose za ukupni vanjski javni dug, uključujući svaki element koji se

primjenjuje na Institucije BiH.

MFT BiH održava sveobuhvatnu bazu podataka vanjskog javnog duga zemlje (najveći dio toga je dug

prema IFI), te daje nalog CB BiH za plaćanje relevantnog spoljnog duga entiteta, uz prethodnu saglasnost

entiteta, i direktnog državnog duga. Servisiranje relevantnog spoljnog duga entiteta se vrši iz prihoda

entiteta (indirektnih poreza) sa podračuna entiteta koji je otvoren u CB BiH, a prije nego što se indirektni

porezi stave na raspolaganje entitetima, osim za direktni spoljni dug entiteta, kada se servisiranje vrši iz

prihoda entiteta (direktnih poreza) sa Jedinstvenog računa trezora entiteta koji je otvoren kod

komercijalnih banaka, i to tako što entiteti direktno plaćaju svoje obaveze kreditoru. Ukupni javni dug na

godišnjem nivou pregledajuMFT, CBBiH, te Fiskalni savjet kroz redovne konsultacije o članu IV sa

MMF-om, a taj pregled je u tekućem periodu intenziviran u okviru monitoringa koji se zahtijeva u okviru

SBA.

Sektor za upravljanje dugom MFT takođe održava bazu podataka i o stanju unutrašnjeg i vanjskog duga

na svim nivoima vlasti u BiH, na osnovu spostvenih podataka, te na osnovu redovne razmjene informacija

sa entitetima i DB. Međutim, postoji tendencija da izvještavanje o dugu bude odloženo (u smislu jedinica

lokalne samouprave), pa je, prema tome, ukupno izvještavanje za BiH takođe otežano i ne može da se

kvalifikuje za najviši skor.

Detaljna analiza cijelog stanja javnog duga države i entiteta (i vanjskog i unutrašnjeg) i servisiranja duga,

koju priprema MFT, takođe se daje i u MTEF-u institucija BiH (uključujući informacije o stanju duga i

projekcije za vraćanje duga)53

i u godišnjim izvještajima o stanju duga BiH koje priprema MFT.54

Svaki

kvartalni izvještaj o izvršenju za budžet institucija BiH uključuje detaljne informacije o servisiranju

vanjskog duga, a i godišnji budžetski planovi institucija BiH uključuju detaljne projekcije servisiranja

vanjskog duga.

Ograničena DSA – koja se odnosi na procenat vanjskog duga u odnosu na BDP - obično se predstavlja u

izvještajima koje objavljuje Odjeljenje za upravljanje dugom MFT-a. Međutim, ona se ne može smatrati

odgovarajućom DSA izvršenom u toku analize pripremanja prognoza za dug.


(ii) Stepen konsolidovanosti gotovinskih salda vlade

Ova dimenzija bavi se isključivo nivoom institucija BiH, pošto svaki od glavnih nivoa vlasti ima zasebne

sisteme plaćanja. Sve transakcije institucija BiH prolaze kroz STA. Pošto su institucije BiH trošile manje

iznose od onih koji su bili predviđeni njihovim budžetima, pa prema tome nisu iskoristile sve svoje

gotovinske prihode, akumulirale su određena gotovinska salda, koja su dijelom držana u CBBiH, a

dijelom u poslovnim bankama preko kojih su izvršavane isplate. Ukupni iznosi tih salda izračunavaju se

na dnevnoj osnovi.

53 Vidjeti, na primjer: http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/2013/DOB%202013-2015%20-S.pdf 54 Vidjeti, na primjer:

http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/javni_dug/INFORMACIJA%2031%2012%202012%20BOSANSKI.pdf



76


(iii) Sistemi za ugovaranje zajmova i izdavanje garancija

Institucije BiH mogu da u ime BiH izdaju vanjske garancije za finansiranje kapitalnih investicija.55

Ukupni iznos izdatih vanjskih garancija za koje garantuje BiH (većinom za investicione projekte IFI koji

se implementiraju u entitetima) bio je 62,9 miliona KM sa krajem 2012. godine (manje od 1% ukupne

potrošnje konsolidovane vlade BiH56

). Te garancije uvijek odobravaju Vijeće ministara BiH i Parlament

BiH. Entiteti takođe mogu da izdaju garancije, koje se razmatraju u njihovim odjeljcima ovog izvještaja.

Institucije BiH su, preko MFT, ugovorile relativno male iznose vanjskih direktnih državnih zajmova.

Ukupni neizmireni direktni državni dug iznosio je 28,6 miliona KM sa krajem 2012. godine, ili oko 3%

godišnje potrošnje institucija BiH.57

Takve zajmove takođe odobravaju Vijeće ministara BiH i Parlament

BiH.

Ciljevi za dug nisu povezani sa srednjoročnim fiskalnim ciljnim iznosima, pošto ne postoji nikakva

odgovarajuća strategija za dug u smislu toga koliko će dodatnog duga biti prihvatano (u opštem slučaju,

‘strateški dokumenti’ kao što su Globalni okvir i MTEF-ovi razmatraju ukupne zakonom predviđene

limite za dug /otplatu duga). Prema tome, ocjena B je najprikladnija – ugovaranje zajmova i izdavanje

garancija izvršava se unutar limita za ukupni dug i garancije za dug, a uvijek se odobrava iz jedinstvenog

subjekta odgovornog nivoa vlasti.


Tabela 4.1.28. PI-17: Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama

Rejting za 2013.


Ukupni rejting B+

Kvalitet evidentiranja

podataka o dugu i

izvještavanja o tome

B Postoji kompletno izvještavanje o malim iznosima duga institucija

BiH.

CB BiH vrši servisiranje relevantnog spoljnog duga entiteta, na

osnovu naloga MFT BiH, kojem je prethodila saglasnost entiteta za

plaćanje, kao i servisiranje državnog spoljnog duga. MFT BiH

održava bazu podataka o cijelom javnom dugu zemlje (uključujući

vanjski i unutrašnji dug cijelog konsolidovanog sektora vlade u BiH).

Evidencije domaćeg i vanjskog duga su uglavnom kompletne i

ažurirane, a sravnjuju se barem jednom u kvartalu, a statistički izvještaji

se izrađuju barem na godišnjem nivou. Međutim, pošto izvještavanja o

dugu FBiH često kasni, ukupno izvještavanje za BiH takođe je otežano.

Stepen konsolidovanosti

gotovinskih salda vlade A Iznosi se izračunavaju na svakodnevnoj osnovi.

Sistemi za ugovaranje

zajmova i izdavanje

garancija

B BiH izdaje vanjske garancije za cijelu zemlju. I te garancije i mali

iznosi zajmova koje direktno koriste institucije BiH bile su u

potpunosti pod kontrolom MFT i odobravane na nivou Vijeća

ministara i Parlamenta BiH.Ciljevi za dug nisu povezani sa

srednjoročnim fiskalnim ciljnim iznosima, a ne postoji nikakva

odgovarajuća strategija za dug, prema tome, ocjena B je najprikladnija

– ugovaranje zajmova i izdavanje garancija izvršava se unutar limita

55 Član 54 Zakona o zaduživanju, dugu i garancijama BiH. Dostupno na adresi:

http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/zakoni/zakoni%202005/2005%20redni%20broj%204%20bosanski.pdf 56http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/javni_dug/INFORMACIJA%2031%2012%202012%20BOSANSKI.pdf 57 Informacije o nivou javnog duga na dan 31.12.2012. Dostupno na adresi:


http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/zakoni/zakoni%202005/2005%20redni%20broj%204%20bosanski.pdf



77

Rejting za 2013.


za ukupni dug i ukupne garancije, a uvijek se odobrava iz jedinstvenog

subjekta odgovornog nivoa vlasti.

PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista

Platne liste i sa tim vezane naknade predstavljaju značajan procenat tekućih troškova institucija BiH.

Namjena ovog indikatora je da pokrije sve značajne vladine platne spiskove – to jest, sve državne

službenike i druge zaposlene pri vladi, uključujući i oružane snage, policiju, te zaposlene u EBF-ovima –

uz razmatranje četiri dimenzije: (i) stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i platnih

lista; (ii) pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnim listama; (iii) interne kontrole koje se

primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste; i (iv) postojanje revizija platnih lista sa ciljem

identifikacije slabosti u kontroli.

(i) Stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i podataka o platnim listama

Trezor MFT vodi platne liste za sve zaposlene institucija BiH, osim za oružane snage. Agencija za

državnu upravu (Civil Service Agency - CSA) kontroliše sva imenovanja na radna mjesta u državnoj

službi, kao i napredovanja u službi, i ima kompletnu bazu podataka svih državnih službenika. Radna

mjesta i organizaciona struktura za svaku agenciju propisana su u Pravilniku o organizaciji i

sistematizaciji radnih mjesta.

Stvaranje radnih mjesta i izmjene organizacione strukture budžetskih korisnika zahtijevaju izmjene

Pravilnika. Takvim izmjenama upravlja svaka vladina organizacija i za to se zahtijeva zvanična

saglasnost Ministarstva pravde i konačno odobrenje Vijeća ministara. O manjem broju imenovanja na

viša radna mjesta slobodno odlučuju ministri, iako ta radna mjesta moraju biti predviđena u

sistematizaciji, a nosioci moraju da ispunjavaju minimalne obrazovne kvalifikacije. Osoblje na radnim

mjestima na nižem nivou (vozači, kuriri itd) nije podložno kontroli CSA, iako radna mjesta moraju da

budu uključena u odobrenu sistematizaciju za svakog budžetskog korisnika, a broj zaposlenih ne smije da

premašuje gornje granice za broj osoblja koje je fiksirao MFT.

Trezor izvršava izmjene platnih lista nakon što primi detaljne informacije od organizacije koja zapošljava,

koje bi trebalo da uključuju dokumentaciju o odobrenju CSA, ako je to primjenljivo. Poreske nadležne

institucije informišu se u isto vrijeme. Trezor ne provjerava tačnost dokumentacije koja se obezbjeđuje,

osim ako bi posljedica bila premašivanje gornjih granica za broj osoblja ili procijenjenog iznosa sredstava

za organizaciju o kojoj se radi. Kontrola u stvari zavisi od administrativnih inspekcija u okviru

Ministarstva pravde i o eksternoj reviziji. Postoji kompletna baza podataka, a redovna sravnjenja se

izvršavaju između evidencija o osoblju i o platnim listama barem jednom mjesečno.


(ii) Pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnih lista

Kako imenovanja mogu da stupe na snagu tek nakon što su sva neophodna obavještenja data, izmjene

evidencija o osoblju i platnim listama se izvršavaju bez odlaganja, a da su retroaktivna prilagođavanja

rijetka.


(iii) Interne kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste

78

Kontrole zavise od sistema u nadležnoj instituciji koja zapošljava, od CSA, te od trezora. Odgovornost bi

trebalo da bude jasna u svakom slučaju, tako da postoji trag za reviziju, ali tačnost evidencija kojima se

opravdava prekovremeni rad i druge posebne isplate mogla bi da bude u većoj mjeri neizvjesna. Potreba

za jačanjem internih finansijskih kontrola, kako bi se ispunili zahtjevi EU za Internu kontrolu javnih

finansija (Public Internal Financial Control - PIFC) dobro je prepoznata (vidjeti Izvještaj Evropske

komisije o napredovanju za 2012. godinu, stav 4.2.7 (SWD (2012) 335 konačno) kao i razmatranje za

indikator PI-20 u nastavku teksta), a veliki dio pripremnih aktivnosti je već sproveden; međutim,

odobrenje za implementaciju promjena još nije dato.


(iv) Postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika koji

u stvarnosti ne postoje

Revizije platnih lista vrše i eksterni kao i interni revizori. Eksterna revizija uključuje testiranje uzorka

isplata plata, personalnih dosjea uposlenika zajedno sa drugim transakcijama, kao dio finansijske revizije

i revizije usklađenosti. Pošto su sve institucije BiH predmetfinansijske revizije svake godine, revizije

plaća se redovno vrše te uključuju testove kojimbi se otkrili eventualni fiktivni zaposlenici, te dopunili

podaci koji nedostaju i sagledale slabosti u pogledu internih kontrola.


Tabela 4.1.29. PI-18: Djelotvornost kontrole platnih lista

Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+

Stepen integracije / sravnjivanja između

evidencije osoblja i podataka o platnim

listama

B Postoji kompletna baza podataka o osoblju, a

evidencije osoblja i platnih lista se sravnjuju

najmanje jednom mjesečno.

Pravovremenost izmjena evidencija o

osoblju i platnih lista

A Izgleda da redovne procedure sprječavaju da

imenovanja stupe na snagu prije neophodnog

obavještavanja trezora i poreskih organa. Izmjene

platnih lista i evidencija o osoblju izvršavaju se bez

odlaganja, a retroaktivna prilagođavanja su rijetka.

Interne kontrole koje se primjenjuju na

evidencije osoblja i platne liste

C Odgovornosti su jasne i trebalo bi da izazovu trag

za reviziju, ali postoji manji stepen uvjerenosti u

tačnost detaljne evidencije koja opravdava dodatke

na plate.

Postojanje revizija platnih lista sa ciljem

identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika

koji u stvarnosti ne postoje

A Revizija platnih lista se sprovodi u okviru redovne

finansijske revizije koja obuhvata sve institucije.

BiH na godišnjem nivou.

PI-19: Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama

Ovaj indikator ocjenjuje da li je uspostavljen sistem za osiguravanje ekonomičnosti i efikasnosti u javnim

nabavkama robe i usluga, uključujući investicije različitih tipova, kao i kupovinu potrošne robe.

Razmatraju se četiri dimenzije: (i) da li zakonski i regulatorni okvir adekvatno obezbjeđuju

transparentnost i djelotvorno prisustvo konkurencije u cijelom spektru javnih nabavki; (ii) da li postoji

dovoljno obrazloženje za odstupanja od otvorene konkurencije; (iii) da li postoji uvid javnosti u pune

informacije o planovima nabavki, prilikama za natjecanje, dodjeljivanju ugovora, te rezultatima žalbi u

procesu nabavki; i (iv) da li postoji zadovoljavajući mehanizam za rješavanje žalbi u procesu nabavki.

(i) Transparentnost, sveobuhvatnost i konkurentnost u pravnom i regulatornom okviru

79

Tekući Zakon o javnim nabavkama u BiH usvojen je 2004. godine (Službeni glasnik BiH br. 49/04) i

posljednji put je izmijenjen 2010. godine. Zakonom se regulišu nabavke na svim nivoima vlasti u BiH i

osigurava se da se “dodjeljivanje javnih ugovora izvršava na način koji osigurava efikasnost,

transparentnost, jednak tretman, nepostojanje diskriminacije, te konkurentnost”. Zakon je podržan

paketom “sekundarnih zakonskih akata” koji uključuje “Zakonski okvir o javnim nabavkama za Bosnu i

Hercegovinu – Vodič za nove procedure javnih nabavki”; “Odluku o implementaciji Zakona o javnim

nabavkama u BiH”; “Listu kategorija za institucije koje ugovaraju i koje su u obavezi da primjenjuju

Zakon o javnim nabavkama u BiH”; “Smjernice za pripremanje modela formulara i obavještenja o

nabavkama, obavještenja o dodjeljivanju ugovora i obavještenja o poništavanju”; i “Instrukcije o

razmatranju zapisnika sa otvaranja natječaja”. U vrijeme usvajanja zakon je “harmonizovan”58

sa

standardima EU, “dovodeći regulatorni okvir BiH u sklad sa evropskim standardima”.59

Zakon tek treba

da se uskladi sa pravnim tekovinama EU.60

Agencija za javne nabavke (Public Procurement Agency -

PPA), koja nadgleda rad sistema, pripremila je novi nacrt zakona koji je u većoj mjeri u skladu sa tekućim

zakonskim okvirom EU, a nakon političke pat pozicije koja je trajala od 2009. godine, taj novi Zakon je

nedavno proslijeđen u parlamentarnu proceduru i očekuje se da će biti usvojen do februara 2014. godine

(taj novi rok je uključen u SBA). Očekuje se da će Zakon da ojača upravljanje, poveća stepen

transparentnosti, te dovede prakse nabavke u BiH u sklad sa onima u EU.

Zakon i sekundarni zakonski akti uspostavljaju jasna pravila za procedure javnih nabavki, uključujući i

propisivanje pragova i drugih kriterijuma za otvorene, ograničene i pregovarane procedure, konkurentne

zahtjeve za ponudama, te direktne sporazume. Zakon jasno određuje gdje su dozvoljeni izuzeci – na

primjer, za ugovore koji su vezani za “državne tajne” i odbranu.

Zakon i sekundarni zakonski akti objavljeni su na internetskoj prezentaciji PPA. Na sve odluke o

nabavkama može se podnijeti žalba nezavisnom Odboru za žalbe u nabavkama (Procurement Review

Board – PRB). Osim u slučaju određenih izuzetaka koji su propisani zakonom, sve nabavke u vrijednosti

iznad 50.000 KM (robe i usluga) ili 80.000 KM (radova) moraju se dostaviti u “otvorenu proceduru”61

koja uključuje “objavljivanje obavještenja o nabavkama u Javnom preduzeću NIO Službeni glasnik BiH

ili u ograničenu proceduru sa prethodnim kvalifikacijama”.62

Za natječaje u vrijednosti iznad 2 miliona

KM, svako korištenje ograničene procedure trebalo bi da bude “nadopunjeno objavljivanjem kratkog

sažetka na engleskom jeziku u međunarodnim medijima”. Za ugovore u vrijednosti ispod 6.000 KM

dozvoljen je direktan sporazum; za ugovore u vrijednosti između 6.000 KM i 50.000 KM (za robu i

usluge) / 80.000 (za radove), konkurentni pozivi na dostavljanje ponuda moraju se izdati, ukoliko se ne

koristi otvorena procedura. Institucije koje ugovaraju u obavezi su da objave razloge zbog kojih ne koriste

otvorenu proceduru; ostali snabdjevači mogu da ospore te razloge pred PRB, koji može da naredi da se

natječaj za ugovor ponovo održi.

Rejting zavisi od toga koliko od sljedećih šest odrednica je ispunjeno:

Postoji jasna struktura zakona i podzakonskih akata: Ispunjeno.

Zakonski okvir je lako dostupan opštoj javnosti: Ispunjeno.

Zakonski okvir se primjenjuje na se nabavke koje se sprovode sa sredstvima vlade, sa jasno

definisanim izuzecima: Ispunjeno.

58Zakonski okvir o javnim nabavkama za Bosnu i Hercegovinu – Vodič za nove procedure javnih nabavki, str. 6. 59 Dodatne izmjene i dopune zakona neophodne su kako bi se zakon uskladio sa najnovijim propisima EU. Iz PPA je objašnjeno

da je pripremljeno nekoliko verzija novog nacrta zakona o javnim nabavkama, koje su imale za cilj da harmonizuju propise o

nabavkama sa Direktivama 17 i 18 EU, ali da za njih još nije dobijena podrška ni Vijeća ministara ni Parlamenta. 60 Radni dokument osoblja Evropske komisije: Bosna i Hercegovina, Izvještaj o napredovanju za 2012. godinu (oktobar 2012.

godine). 61 Kako je definisano u članu 2 Zakona 62 Vrijednosti pragova, Vodič za nove procedure javnih nabavki, str. 33.

80

Otvoreni natječaj je metod koji se podrazumijeva za ugovore u vrijednosti iznad definisanih

pragova, a okolnosti u kojima se mogu koristiti manje konkurentne procedure jasno su

definisane: Ispunjeno.

Omogućen je pristup javnosti svim sljedećim informacijama o nabavkama: planovi nabavke

vlade, prilike za dostavljanje ponuda, dodjeljivanja ugovora, te podaci o rješavanju žalbi u

procesu nabavke: Nije ispunjeno—javnost ima uvid u prilike za dostavljanje ponuda i

dodjele ugovora, ali ne i planove nabavki i rezultate žalbi u procesu nabavke.

Postoji nezavistan proces pregleda nabavki, koji može da suspenduje proceduru natječaja

prije nego što se ugovori potpišu: Ispunjeno—iako se ugovori često potpisuju prije nego što

je tijelo za pregled imalo priliku da presudi o žalbi.

Pet od šest odrednica je ispunjeno.


(ii) Obrazloženje za korištenje manje konkurentnih metoda nabavke

PPA objavljuje sve natječaje i sve ugovore koji su izdati u Službenom glasniku BiH, a takođe i na

internetskoj prezentaciji PPA. Razlozi za odstupanja od otvorenog natječaja takođe se objavljuju, ali PPA

ne pregleda da li su razlozi valjani ili ne, u skladu sa zakonskim okvirom jer to nije ni zakonska obaveza

PPA.

2010. godine, oko 65% svih nabavki bilo je zasnovano na otvorenom natječaju uz korištenje i otvorenih i

ograničenih procedura, u poređenju sa preko 72% 2009. godine. U isto vrijeme, došlo je do povećanja u

udjelu ugovora koji su dodijeljeni direktnim sporazumom i preko poziva na dostavljanje konkurentnih

ponuda (što se često naziva metod “kupovine”).

U Tabeli 4.1.30 prikazana je vrijednost ugovora koji su dodijeljeni različitim metodama. PPA BIH nije

obezbijedila relevantne informacije za godine 2011. i 2012. Obrazloženje za to odbijanje je bilo da “PPA

nije obaviještena o bilo kakvoj odluci Vijeća ministara da usvaja Godišnji izvještaj PPA BiH za 2011.

godinu. Prema tome, izvještaj nije zvanični dokument i Agencija nije u poziciji da obezbijedi relevantne

informacije vezano za tip i broj nabavnih procedura za 2011. godinu”. Izvještaj za 2012. godinu je PPA

BiH je odobren od strane Vijeća ministara BiH.

Tabela 4.1.30. Korištenje metoda nabavke u BiH, 2009-2012. godine

Metoda nabavke

2009. 2010. 2011.

% ukupne

vrijednosti

izdatih

ugovora

Vrijednost

ugovora (u

milionima

KM)

% ukupne

vrijednosti

izdatih

ugovora

Vrijednost

ugovora (u

milionima

KM)

% ukupne

vrijednosti

izdatih

ugovora

Vrijednost

ugovora (u

milionima

KM)

Otvorena procedura 70,9 1.507,3 63,2 1.343,8 Nema

podataka

Nema

podataka

Ograničena

procedura

1,6 34,8 2,2 47,8 Nema

podataka

Nema

podataka

Procedura sa

pregovaranjem

12,9 275,1 7,1 151,1 Nema

podataka

Nema

podataka

Konkurentni poziv

za dostavljanjem

ponuda

11,3 240,5 19,9 423,4 Nema

podataka

Nema

podataka

Direktni sporazum

<6000 KM

3,2 67,1 6,8 144,2 Nema

podataka

Nema

podataka

Ukupno 2.124,8 2.110,3

81

Metoda nabavke

2009. 2010. 2011.

% ukupne

vrijednosti

izdatih

ugovora

Vrijednost

ugovora (u

milionima

KM)

% ukupne

vrijednosti

izdatih

ugovora

Vrijednost

ugovora (u

milionima

KM)

% ukupne

vrijednosti

izdatih

ugovora

Vrijednost

ugovora (u

milionima

KM)

Izvor: Agencija za nabavkeBiH.

Od nadležnih institucija koje ugovaraju zahtijeva se da navedu svoje razloge za nekorištenje otvorenih

natječaja. Iako su ti razlozi podložni ispitivanju PRB u slučaju žalbe, njihova valjanost se inače ne

podvrgava nikakvoj superviziji. U praksi, izvještaji eksterne revizije redovno sadrže brojne kritike o

neprikladnim aktivnostima u oblasti javne nabavke, a u PRB se dostavlja veliki i rastući broj žalbi. Prema

navodima iz PRB-a, žalbe koje su primljene u toku 2011. godine odnosile su se na ugovore u ukupnoj

vrijednosti od 980 miliona KM (to jest, oko 40% ukupnih nabavki podložnih zakonskom okviru). Štaviše,

stopa uspješnosti žalbi je u porastu: za 1155 od 2133 žalbi primljenih u toku 2012 godine utvrđeno je da

su zasnovane.

Rejting za ovaj indikator ne zavisi od količine izuzetaka od otvorene procedure, već od toga da li su

izuzeci bili opravdani u skladu sa zakonskim okvirom. Pošto postoje široko prisutne kritike revizora, kao i

česte uspješne žalbe učesnika na natječajima, jasno je da veliki broj izuzetaka od otvorenih procedura nije

odgovarajuće obrazložen u mnogim slučajevima.


(iii) Dostupnost kompletnih, pouzdanih i pravovremenih informacija o nabavkama za javnost

PPA je razvila sveobuhvatnu internetsku prezentaciju koja obezbjeđuje široke informacije o organizaciji,

ovlaštenjima i aktivnostima PPA BiH i PRB-a. Ona uključuje Zakon o javnim nabavkama u BiH i

sekundarne zakonske akte, uključujući principe, procedure, te smjernice. Takođe uključuje i detaljne

informacije o programima obuke. Međutim, ne sadrži ažurirane informacije o korištenju različitih oblika

nabavki (vidjeti Tabelu 4.1.30).

Internetska prezentacija uključuje podatke iz dva glavna softverska sistema PPA—WisPPA, koji

obezbjeđuje dostavljanje izvještaja o implementaciju procedura javnih nabavki preko mreže, te Go-

Procure, koji omogućava objavljivanje obavještenja o nabavkama i dodjelama ugovora na mreži.

Internetska prezentacija uključuje i registar (bazu podataka) za sve institucije koje ugovaraju i

snabdjevače u BiH. Svi natječaji i dodjeljivanja ugovora objavljuju se na internetskoj prezentaciji.63

Razlozi za korištenje procedura koje nisu otvorena procedura takođe se objavljuju na internetu, ali u

mnogim slučajevima se to ne dešava prije dodjele ugovora.

Skor: Rejting za dimenziju zavisi od toga da li su kompletne, pouzdane i pravovremene informacije

dostupne javnosti o planovima nabavke, prilikama za dostavljanje ponuda, dodjeljivanjima ugovora, te

rezultatima žalbi u procesu nabavki. Te informacije dostupne su samo o prilikama za dostavljanje ponuda

i objavljivanjima ugovora.


(iv) Postojanje i rad nezavisnog sistema žalbi vezano za javne nabavke

Nezavistan PRB je odgovoran za rješavanje žalbi i pritužbi o procedurama ugovaranja. Odbor se sastoji

od šest članova koje imenuje Parlament BiH – tri su kvalifikovani pravnici, a tri su stručnjaci za nabavke

sa visokom stručnom spremom. Sam Odbor nije uključen u transakcije nabavki ili procese dodjeljivanja

ugovora.

63 Relevantne informacije su dostupne na adresi: http://www.javnenabavke.ba/index.php?id=04h&jezik=bs


82

Nominalna naknada od 50 do 100 KM se naplaćuje za podnošenje žalbi, iako je stepen poštivanja

obaveze plaćanja te naknade nizak. Malo je vjerovatno da postojanje te naknade ograničava pristup

procesu žalbi. Iz PRB je objašnjeno da je odlukom Apelacionog suda BiH zabranjeno da oni odbiju da

razmatraju žalbu zbog toga što naknada nije plaćena. Odbor je jasno definisao procedure za dostavljanje i

rješavanje žalbi.

Zakonom je propisano da će odluka o žalbi biti donijeta u roku od 30 dana, iako, uglavnom zbog

ograničenja resursa (što se razmatra u nastavku teksta) taj zahtjev nije uvijek ispunjen. Na odluku PRB

može se podnijeti žalba Apelacionom sudu BiH. Zakonom je propisano da proces natječaja treba da se

suspenduje ako PRB presudi u korist podnosioca žalbe prije nego što ugovor bude potpisan. U praksi,

kako je navedeno u PRB, ugovori se često potpisuju iako je podnešena žalba, što rezultuje velikim brojem

neriješenih žalbi za koje nije izdata konačna presuda. U tim slučajevima PRB može da dodijeli znatne

iznose naknada podnosiocima žalbi. Mnogi slučajevi čekaju na rješavanje na Upravnom odjeljenju suda,

koji ima zaostale neriješene slučajeve čije rješavanje bi trajalo četiri godine.

Čini se da Odboru u značajnoj mjeri nedostaje osoblja, a to je situacija koja potkopava njegovu

sposobnost da ispunjava svoje funkcije. Uključujući i šest članova odbora, PRB ima ukupno 17

finansiranih radnih mjesta, od kojih su 7 tehnički savjetnici. U toku perioda od 2006. do 2007. godine,

Odbor je izdao odluke o gotovo 10.000 žalbi, a sada u prosjeku rješava oko 2000 pritužbi godišnje.

Postojeći broj osoblja koji je dodijeljen Odboru bio je zasnovan na očekivanom broju pritužbi od 200

godišnje. Ono što dodatno otežava taj problem je činjenica da su, prema riječima predsjedavajućeg, četiri

člana tehničkog osoblja na bolovanju ili drugim vrstama odsustva, a nisu zamijenjeni. Pored nagomilanih

neriješenih pritužbi, nedostatak resursa je doveo do toga da Odbor nije bio u mogućnosti da objavi svoje

novije presude onako kako to zahtijevaju propisi u skladu sa kojima radi.

Novi Pravilnik o organizaciji i revidirana “sistematizacija” radnih mjesta za osoblje koje je pripremio

PRB dostavljen je Ministarstvu pravde (koje ima odgovornost za nadzor osnivanja radnih mjesta u

državnoj službi) 2011. godine. Međutim, Ministarstvo pravde podnijelo je Vijeću ministara na odobrenje

Pravilnik, a Vijeće nije poduzelo nikakve mjere. Nije dat nikakav razlog za nedostatak napretka vezano za

zahtjev Odbora. Sve dok Odbor ne bude imao kadrovske resurse koji odgovaraju njegovom opterećenju

poslom, on neće biti u stanju da ispuni puni spektar svojih funkcija.

Zakon o nabavkama ne propisuje maksimalan mandat za članove Odbora, a zvanična pisma o imenovanju

članova Odbora nisu precizirala trajanje imenovanja. Vijeće ministara je naknadno donijelo odluku da

ograniči trajanje mandata članova Odbora na do pet godina, što znači da je trebalo damandati tekućih

članova Odbora isteknu sredinom 2010. Na prijedlog Ministarstva pravde, Vijeće ministara je u januaru

2013. godine presudilo da su mandati članova istekli i da njihova radna mjesta treba da se oglase za

popunjavanje. Međutim, Pravni ured Ministarstva je objavio da odluka Vijeća nije u skladu sa zakonom, a

članovi Odbora su osporili proceduralnu valjanost odluke o otkazu. To je stvorilo kompleksan pravni

zastoj koji ima potencijal da izazove poništavanje svih odluka Odbora o žalbama još od sredine 2010.

godine i ponovo ih otvori za pravno osporavanje.

Rejting za dimenziju zavisi od toga koliko od sedam odrednica je ispunjeno.

Odbor čine iskusni profesionalci: Ispunjeno.

Članovi ne učestvuju u procesu dodjeljivanja ugovora: Ispunjeno.

Naknade koje se zahtijevaju od podnosilaca žalbi ne sprječavaju podnošenje žalbi:

Ispunjeno.

Odbor radi u skladu sa definisanim procedurama: Ispunjeno.

Odbor ima ovlaštenje da suspenduje proces nabavke: Ispunjeno, iako se od institucija koje

ugovaraju ne zahtijeva da čekaju da se odluči po žalbama prije nego što potpišu ugovore.

83

Odbor ima za cilj da izdaje odluke prije isteka odgovarajućih traženih rokova: Djelimično

ispunjeno, iako u tome nije uvijek uspješan zbog ograničenja resursa.

Odluke Odbora su obavezujuće za sve strane: Ispunjeno, iako institucije koje ugovaraju

rutinski podnose žalbe na odluke Odbora Upravnom sudu.

Svih sedam odrednica je ispunjeno. Tijelo za razmatranje žalbi je registrovano kao zasebno pravno lice i

sastoji se od tri člana iz redova priznatih stručnjaka za pravo, koji imaju status sličan statusu nezavisnih

sudija. Oni ne mogu da se bave nikakvim drugim direktnim ili indirektnim poslovima, osim onim

akademske prirode. Pored ta tri eksperta, Tijelo takođe uključuje tri eksperta iz oblasti građevinskih

radova, transporta i strateškog upravljanja koji se biraju procesom javnog natječaja (konkurentni proces).

Zakonski okvir propisuje da se bilo koji ekspert može angažovati u CRB u slučaju da je to neophodno za

rješavanje pritužbe. U skladu sa Službenim glasnikom BiH br. 87/13 od 11. novembra 2013. godine,

uspostavljene su dvije podružnice u Banjoj Luci i Mostaru, sa po 5 članova (3 eksperta za pravo i 2

eksperta u oblasti građevinskih radova, transporta i strateškog upravljanja).


Tabela 4.1.31. PI-19: Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama

Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+

Transparentnost, sveobuhvatnost

i konkurentnost u pravnom i

regulatornom okviru

B Zakonski okvir je jasan i lako dostupan za javnost. Otvoreni

natječaj je metod koji se podrazumijeva. Objavljivanje

obavještenja o natječajima i dodjeljivanju ugovora je

transparentno, a informacije su javno dostupne preko

internetske prezentacije PPA. Međutim, javnost nema pristup

planovima nabavke i rezultatima novijih žalbi.

Obrazloženje za korištenje

manje konkurentnih metoda

nabavke

D Pošto postoje široko prisutne kritike revizora, a često pritužbe

učesnika na natječajima dobijaju potvrdu Odbora za žalbe, jasno

je da izuzeci od otvorenog natječaja nisu na odgovarajući način

obrazloženi u mnogim slučajevima.

Dostupnost kompletnih,

pouzdanih i pravovremenih

informacija o nabavkama za

javnost

C Informacije su ograničene na prilike za dostavljanje ponuda i

dodjele ugovora. Nisu dostupne informacije o planovima

nabavki ili novijim rezultatima žalbi.

Postojanje i rad nezavisnog

sistema žalbi vezano za javne

nabavke

B Procedura za žalbe zadovoljava kriterije pod rednim

brojevima (i) i (ii), te četri od pet preostalih kriterija.

Međutim, rezultati žalbi se ne objavljuju, bez obzira na

zakonske odredbe. Iako je Odbor uspio da izda mnogo

odluka, nedostaju mu dovoljni resursi da bi ispunjavao sve

svoje funkcije brzo i efikasno.

PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate

Ovaj indikator ocjenjuje djelotvornost internih kontrola nad potrošnjom koja se ne odnosi na plate,

uzimajući u obzir tri dimenzije: (i) djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju; (ii)

sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih internih pravila i procedura kontrole; i (iii) stepen

poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija. Kontrole bi trebalo da osiguraju da je

potrošnja ostvarena, da su isplate izvršene, samo kada je to u potpunosti argumentovano u skladu sa

budžetskim odredbama, te ako svi primjenljivi propisi (uključujući one koji se odnose na nabavke)

ispoštovani.

84

(i) Djelotvornost kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju

Aranžmani za izvršenje budžeta osiguravaju da se isplate ne izvršavaju ako bi premašile postepeno

otpuštanje sredstava na relevantnoj budžetskoj liniji, ili ako bi premašivale ukupni iznos predviđen

budžetom. Novi zakonski okvir koji je usvojen 2012. godine predviđa čvršću osnovu za djelotvorno

finansijsko upravljanje i kontrolu, dok novi softver za izvršenje budžeta omogućava da se registruju

preuzete obaveze.64

Razumije se da ti nedavno uvedeni aranžmani funkcionišu na zadovoljavajući način;

institucije BiH u vrijeme ocjene nisu ostvarile nikakve zaostale neizmirene obaveze za potrošnju.

Međutim, iz SAI, na primjer, navode da se evidentiranje obaveza iz prethodnog perioda bez prikladne

procedure i dalje dešava65

.


(ii) Sveobuhvatnost, relevantnost i razumijevanje drugih internih pravila / procedura kontrole

Uspostavljanje Centralne jedinice za harmonizaciju (Central Harmonization Unit - CHU) koja je

zadužena za koordinaciju interne finansijske kontrole i interne revizije za kompletne institucije BiH

obezbjeđuje osnovu na napredovanje. Većina aspekata interne finansijske kontrole odgovornost je šefova

potrošačkih jedinica kojima, prema navodima CHU, treba dodatna obuka i priprema. Neophodna detaljna

pravila i procedure još nisu uvijene na nivou institucija BiH, iako je veliki dio pripremnih aktivnosti

obavljen. Podrška EU obezbjeđena je u okviru programa IPA66

za podršku obuci i drugim koracima koji

su potrebni za implementaciju ojačane finansijske kontrole i interne revizije. Cilj CHU je da djelotvorni

aranžmani za finansijsko upravljanje i kontrolu, uključujući internu reviziju, budu u potpunosti operativni

za sve institucije BiH, sa svim neophodnim osobljem na mjestu, do kraja 2016. godine.


(iii) Stepen poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija

Sve plaćanja se izvršavaju preko STA, koji ne dozvoljava da se izvršavaju isplate koje su izvan

ograničenja iznosa predviđenih budžetom. Institucije BiH nemaju EBF-ove. Trezor ne izvršava nikakvu

kontrolu nad usklađenošću pojedinačnih transakcija sa primjenljivim zakonskim okvirom, osim u slučaju

ugovora za kapitalne investicije, u kom slučaju pregleda dokumentaciju o nabavnim procedurama.

Ukupno gledano, sistem isplata radi na uredan način, iako je potreban dodatan razvoj prije nego što bi se

proces plaćanja mogao izvršavati kroz sistem u realnom vremenu. Međutim, SAI, na primjer, navodi, da

ima slučajeva kada se evidentiranje određenih transakcija različitih korisnika obavlja uz korištenje

različitih kodova, zbog nejasnih pravila67

. Konačno, potrošnja koja se ne odnosi na plate iznosila je samo

27% 2011. goidne, 34% 2010. godine, a 31% 2009. godine.


Tabela 4.1.32. PI-20: Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate

Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+

Djelotvornost kontrole nad

preuzimanjem obaveza za potrošnju

B Procedure kontrole preuzetih obaveza za potrošnju

postoje i djelotvorne su, sa određenim izuzecima vezano

za evidentiranje obaveza sa određenim kašnjenjem.

Sveobuhvatnost, relevantnost i C Postoji potreba da se osigura primjena snažnijih pravila i

64 Definicija onoga što predstavlja preuzetu obavezi sadržana je u članu 2, stavka M, Zakon o finansiranju institucija BiH 65 Vidjeti, na primjer strane 16 i 25 Izvještaja SAI o izvršenju budžeta državnih institucija za 2012. godinu. 66 Projekat koji finansira EC pod nazivom Jačanje upravljanja javnim finansijama u Bosni i Hercegovini (Strengthening public

financial management in Bosnia and Herzegovina). 67 Vidjeti, na primjer, stranu 24 Izvještaja SAI o izvršenju budžeta državnih institucija za 2012. godinu.

85

Rejting za 2013.


razumijevanje drugih internih pravila

/ procedura kontrole

procedura, kao i da se osoblje obuči za njihovu

primjenu.

Stepen poštivanja pravila za

obrađivanje i evidentiranje

transakcija

B Iako sistem funkcioniše na uredan način, postoji prostor

za unapređivanje kroz djelotvorniju integraciju

informatičkih sistema. Štaviše, SAI, na primjer, navodi,

da ima slučajeva kada se evidentiranje određenih

transakcija različitih korisnika obavlja uz korištenje

različitih kodova, zbog nejasnih pravila

PI-21: Djelotvornost interne revizije

Ovaj indikator razmatra funkcionisanje službi interne revizije, za razliku od operacija interne kontrole

koje se razmatraju u okviru indikatora PI-20. Funkcija interne revizije koja se razmatra ovdje definisana

je kao savjetnička služba za najvišu upravu vezano za funkcionisanje sistema za koje je uprava

odgovorna: interna revizija je po definiciji odvojena od svake operativne odgovornosti za sisteme.

Razmatraju se tri dimenzije: (i) obuhvat i kvalitet aktivnosti interne revizije; (ii) učestalost i distribucija

izvještaja interne revizije; i (iii) stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije.

Opšti cilj institucija vlasti je da se uspostavi harmonizovani zakonski okvir za sve nivoe vlasti u BiH,

pošto je to jedan od suštinskih elemenata kriterijuma za priključivanje EU (poglavlje 32 pregovora).

Koordinacioni odbor CHU BiH, kojeg sačinjavaju šefovi CHU institucija BiH i dvaju entiteta, 2011.

godine je razvio harmonizovane prijedloge za novi zakonski okvir (uključujući propise o detaljnim

procedurama) za PIFC, koji je obuhvatao i internu finansijsku kontrolu i internu reviziju. Do sada je

zakonodavni proces završen samo na nivou institucija BiH68

i RS.

(i) Obuhvat i kvalitet funkcije interne revizije

Zakonski okvir za internu reviziju je na mjestu, a kriterijumi za uspostavljanje jedinica za internu reviziju

su objavljeni. Konačno treba da bude uspostavljeno 17 jedinica za internu reviziju, sa osobljem od 45-50

internih revizora; mnoge od jedinica će obuhvatati više od jedne institucije. Za sada je samo 12 revizora

na mjestu, a tek treba da budu uspostavljeni aranžmani za neophodan razvoj nastavnog plana i programa i

obuku revizora.

Interna revizija za sada funkcioniše u ministarstvima financija, odbrane, te pravde; u ministarstvima

financija i odbrane je praktična podrška obezbjeđena iz Švedske administracije za međunarodni razvoj.

Godišnji izvještaj o operacijama interne revizije za 2011. godinu, koji je CHU dostavila Vijeću ministara,

objavljen je; očekuje se da će izvještaj za 2012. godinu pokazati poboljšanja u radu funkcije trezora.

Važnost internih revizija prepoznaje se u Ministarstvu odbrane, koje je dobilo negativan revizorski

izvještaj. Imajući u vidu da – dok se čeka na imenovanje i obuku neophodnog osoblja – trenutno postoji

samo veoma ograničen obuhvat interne revizije unutar institucija BiH, osnovni fokus u izvještajima i

dalje je revizija usklađenosti, umjesto učinka sistema ili postizanja namjeravanih rezultata. Iz SAI se

navodi da interna revizija još nije implementirana u skladu sa Zakonom o internoj reviziji i revizorskim

standardima, ali, imajući u vidu broj internih revizija koje su sprovedene i sadržaj preporuka koje su

izdate, barem 20% radnog vremena osoblja je posvećeno pregledima sistema.


(ii) Učestalost i distribucija izvještaja

68 Vidjeti Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o finansiranju institucija BiH, koji je usvojen u maju 2012. godine, na adresi:

http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/zakoni/2012/zakon_o_izmjenama_finansiranje_bs.pdf

86

Za sada postoji ograničen obuhvat, a relativno malo broj internih revizija je pripremljen. 2012. godine je

sprovedeno ukupno 50 internih revizija u pet institucija: u ministarstvima financija i trezora, odbrane,

vanjskih poslova, te pravde, kao i u Regulatornoj agenciji za komunikacije.69

U skladu sa Zakonom o

internoj reviziji, izvještaji interne revizije za revidirane institucije mogu se dostavljati šefovima

revidiranih institucija, nakon završetka, te Ministarstvu financija i trezora BiH. Na zahtjev se takvi

izvještaji mogu dostaviti svakom zakonodavnom, izvršnom ili sudskom organu, ako i SAI BiH.

Konsolidovani godišnji izvještaji interne revizije koje CHU izrađuje dostavljaju se Vijeću ministara radi

informacija, nakon odobrenja Ministarstva financija i trezora. Takođe se dostavlja svim zakonodavnim,

izvršnim ili sudskim organima, na zahtjev. Zakon takođe propisuje da CHU sarađuje sa SAI kroz

razmjenu izvještaja, dokumenata i mišljenja.70

Prema tome, iako obuhvat interne revizije još uvijek nije

potpun, za namjene rejtinga ovog indikatora ocjene PEFA, rejting B je prikladan, pošto se izvještaji izdaju

redovno za većinu revidiranih subjekata i distribuiraju se revidiranom entitetu, Ministarstvu financija i (na

zahtjev) SAI.


(iii) Stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije

Prema navodima iz CHU, u ministarstvima financija i odbrane postoji određeni stepen prepoznavanja

potencijalne korisnosti aktivnosti interne revizije, ali uprave drugih potrošačkih jedinica i dalje gledaju na

internu reviziju kao na prijetnju, a ne pomoć. Konsolidovani izvještaji CHU za 2011. i 2012. godinu

predstavljaju pregled preporuka interne revizije i stepena do kog su one ispunjene. Ukupno gledano2012.

godine, 67 od 195 preporuka je ispunjeno, 58 mjera nije izvršeno, a za 70 mjera rok za realizaciju još nije

istekao, ili su one djelomično izvršene.


Tabela 4.1.33. PI-21: Djelotvornost interne revizije

Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+

Obuhvat i kvalitet funkcije interne

revizije

C Obuhvat je za sada ograničen na ministarstva financija,

odbrane, vanjskih poslova, te pravde. Određeni dokazi o

funkcionisanju sistema su ocijenjeni.

Učestalost i distribucija izvještaja B Iako obuhvat interne revizije nije potpuno

sveobuhvatan, za namjene rejtinga ovog indikatora

ocjene PEFA, rejting B je prikladan, pošto se izvještaji

izdaju redovno za većinu revidiranih subjekata i

distribuiraju se revidiranom entitetu, Ministarstvu

financija i SAI.

Stepen reagovanja uprave na nalaze

interne revizije

C Prema navodima CHU, određene pozitivne reakcije iz

MFT i Ministarstva odbrane, ali druga ministarstva

pokazuju mali stepen zainteresovanosti za podršku koju

može da pruži interna revizija. a

a Za dvije od pet institucija koje imaju odjeljenja za internu reviziju, dostupni su podaci o broju preporuka interne revizije kojima se

uprava bavila – 25 preporuka od ukupno 66, koliko se odnosilo na te dvije institucije. Vidjeti str. 10 Konsolidovanog izvještaja o

reakcijama uprave u Ministarstvu vanjskih poslova i Ministarstvu pravde.

69 Vidjeti str. 11 Konsolidovanog revizorskog izvještaja za institucije BiH:

http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/chj/izvjestaji/CHJ%20GKI%20IR%20za%202012.g..pdf 70 Vidjeti Zakon o internoj reviziji na adresi: http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/chj/zakon_o_internoj_reviziji_bs.pdf.

http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/chj/izvjestaji/CHJ%20GKI%20IR%20za%202012.g..pdf

87

PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa

Ovaj indikator razmatra (i) da li se sprovode česta i redovna sravnjenja između računovodstvenih

podataka u knjigama trezora i podataka iz bankovne evidencije, i (ii) da li se avansi i privremeni računi

redovno sravnjuju i čiste. Dodatna diskusija sa predstavnicima trezora FBiH je potrebna je da bi se

potvrdili rejtinzi.

(i)Redovnost sravnjivanja u bankama

Prema navodima iz Odjela za trezor MFT (i takođe kako je napomenuto u Konsolidovanom izvještaju

SIGMA za 2012. godinu), sprovode se svakodnevna sravnjenja između trezora i svih bankarskih

evidencija STA.


(ii) Redovnost sravnjivanja i kliringa avansa i privremenih računa

Prema navodima iz trezora, avansi za osoblje se podvrgavaju kliringu u roku od sedam dana nakon isteka

perioda za koji se daju.


Tabela 4.1.34. PI-22: Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa

Rejting za 2013.


Ukupni rejting A

Redovnost sravnjivanja u bankama A Sprovode se dnevna sravnjenja TSA.

Redovnost sravnjivanja i kliringa

privremenih računa

A Avansi se iščišćavaju 7 dana nakon kraja perioda za

koji su dati.

PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga

Ovaj indikator postavlja pitanje da li normalni administrativni i računovodstveni sistemi obezbjeđuju

pouzdane informacije o resursima koje primaju osnovne škole i klinike primarne zdravstvene zaštite, bez

obzira na to koji nivo vlasti je odgovoran za njihov rad. Institucije BiH nisu odgovorne za pružanje

zdravstvenih ili obrazovnih usluga, a nikakve vlade na poddržavnom nivou ih ne izvještavaju. Stoga vlade

na poddržavnom nivou nemaju obavezu da ih izvještavaju o ovoj oblasti i to i ne čine.

Rejting za dimenziju: Nije primjenljivo

Tabela 4.1.35. PI-23: Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga

Rejting za 2013. Obrazloženje

Ukupni rejting NA Institucije BiH nemaju nikakve odgovornosti za

pružanje zdravstvenih ili obrazovnih usluga.

PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine

Ovaj indikator razmatra tri aspekta izvještavanja o izvršenju budžeta u toku godine: (i) opseg izvještaja u

smislu stepena do kog je moguće izvršavati poređenja sa budžetskim procjenama na administrativnoj,

ekonomskoj i funkcionalnoj osnovi, pri čemu se preuzete obaveze obuhvataju zasebno od plaćanja; (ii)

pravovremenost izvještaja; i (iii) kvalitet informacija.

88

(i) Opseg izvještaja u smislu obuhvata i kompatibilnosti sa budžetskim procjenama

Izvještaji u toku godine izrađuju se u skladu sa relevantnim odredbama Zakona o finansiranju institucija

BiH (član 22),71

Pravilnika o finansijskom izvještavanju, te relevantnih instrukcija koje se izdaju

budžetskim korisnicima iz MFT-a. Izvještaje izrađuje MFT nakon isteka svakog kvartala – to jest, za

prvih tri, šest i devet mjeseci finansijske godine – i oni se dostavljaju Vijeću ministara na razmatranje i

usvajanje u roku od 60 dana nakon isteka finansijskog kvartala.

Izvještaji koje u toku godine izrađuje MFT uključuju izvještaj o izvršenju budžeta koji obuhvata prihode i

rashode, informacije o servisiranju duga i stanju duga, kao i bilans stanja.72

Podaci u izvještaju pripremaju

se u istom formatu kao i godišnji budžet – to jest, po ekonomskim i administrativnim klasifikacijama. Ti

izvještaji se pripremaju na modifikovanoj obračunskoj osnovi.73

MFT i budžetski korisnici takođe

pripremaju izvještaje koji obuhvataju i preuzete obaveze i gotovinsku potrošnju, koji se koriste za interne

namjene uprave.


(ii) Pravovremenost u izdavanju izvještaja

Finansijski izvještaji za protekli dio godine mogu da se proizvode na svakodnevnoj osnovi u trezorskom

sistemu, kojem većina budžetskih korisnika ima direktan pristup. Potpuni kvartalni izvještaji se proizvode

za dostavljanje Vijeću ministara u roku od 60dana nakon isteka svakog kvartala.


(iii) Kvalitet informacija

Na osnovu podataka koji su predstavljeni u toku pregleda, izgleda da su izvještaji u toku godine

kompletni i sveobuhvatni. Međutim, postoje određene sumnje vezano za to da li se sve neophodne

informacije unose u sistem, a postoji opšte prepoznata potreba da se poboljša finansijsko upravljanje i

interna kontrola u organizacijama koje su budžetski korisnici, kao i da standardi IPSAS još uvijek nisu

zvanično usvojeni i da ne postoje adekvatne računovodstvene politike na nivou institucija BiH, što može

da izazove da se jedno isto računovodstveno pitanje različito tretira u različitim institucijama.74

Te

bojazni su pomenute iz SAI u njenom godišnjem izvještaju za FG 2011, u kojem su pomenute bojazni

vezano za kvalitet finansijskih informacija koje se prikupljaju u različitim institucijama na nivou

institucija BiH.


Tabela 4.1.36. PI-24: Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine

Rejting za 2013.


Ukupni rejting A

Opseg izvještaja u poređenju sa budžetom i

dostupnosti preuzetih obaveza, ako i

informacija o isplatama

A Izvještaji o prihodima i rashodima su dostupni sa

istom raspodjelom kao i u budžetu. O potrošnji se

izvještava na obračunskoj osnovi u izvještajima o

71 Zakon je dostupan na adresi: http://www.mft.gov.ba/bos/index.php?option=com_content&view=article&id=143&Itemid=147 72 Vidjeti, na primjer, Izvještaj o izvršenju budžeta institucija BiH i međunarodnih obaveza za period od januara do septembra

2012. godine. Izvještaj je dostupan na adresi:

http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/izvrsenje/2012/Izvjestaj_o_izvrsenju_budzeta_ institucija_BiH_za_I-IX_2012-

bosanski.pdf 73Ibid. strane 37-39. Definicija onoga što se smatra preuzetom obavezom sadržana je u članu 2, stavki M Zakona o finansiranju institucija BiH. 74 Godišnji izvještaj SAI za 2011. godinu dostupan je na adresi:

http://www.revizija.gov.ba/revizioni_izvjestaji/skraceni_izvjestaji/Izvjestaji2011/?id=2855

http://www.mft.gov.ba/bos/index.php?option=com_content&view=article&id=143&Itemid=147

http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/izvrsenje/2012/Izvjestaj_o_izvrsenju_budzeta_%20institucija_BiH_za_I-IX_2012-bosanski.pdf

http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/budzet/izvrsenje/2012/Izvjestaj_o_izvrsenju_budzeta_%20institucija_BiH_za_I-IX_2012-bosanski.pdf

http://www.revizija.gov.ba/revizioni_izvjestaji/skraceni_izvjestaji/Izvjestaji2011/?id=2855

89

Rejting za 2013.


izvršenju budžeta i faze preuzimanja obaveza i

isplate se obuhvatajuna uporediv način.

Pravovremenost u izdavanju izvještaja A Potpuni izvještaji se proizvode na kvartalnoj osnovi

u roku od mjesec dana nakon kraja svakog kvartala.

Kvalitet informacija A Izgleda da su izvještaji u toku godine kompletni i

sveobuhvatni.

PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja

Ovaj indikator razmatra da li su godišnji finansijski izvještaji vlade potpuni, da li se dostavljaju za

reviziju bez odlaganja, te da li se pripremaju u skladu sa računovodstvenim standardima koji su

konzistentni sa Međunarodnim standardima za reviziju u javnom sektoru (International Public Sector

Accounting Standards - IPSAS).

(i) Kompletnost finansijskih izvještaja

Godišnji izvještaj o izvršenju budžeta institucija BiH i međunarodnih obaveza sadrži potpune informacije

o prihodima i rashodima, kao i sredstvima i obavezama institucija BiH, zajedno sa detaljnim

informacijama o servisu vanjskog duga koja sadržajno obuhvata detaljne podatke o obezbjeđenim

sredstvima za servisiranje vanjskog duga, te podatke o realizovanim isplatama, uz uporedbu izvršenja u

odnosu na budžetski plan otplate, kao i stanje vanjske zaduženosti Bosne i Hercegovine na krajnji datum

izvještajnog perioda.

Sam način obezbjeđenja sredstava za servisiranje duga definiran je odredbama Zakona o zaduživanju,

dugu i garancijama BiH75

, Zakona o sistemu indirektnog oporezivanja u BiH76

, Zakona o uplatama na

Jedinstveni račun i raspodjeli prihoda77

i Zakona o finansiranju institucija BiH78

.

Prijenos sredstava za servisiranje vanjskog duga s Jedinstvenog računa UINO BiH na račune i podračune

za servisiranje vanjskog duga otvorene u CBBiH vrši se na osnovu planova otplate obaveza (prethodno

usaglašenim sa entitetima i Distriktom), a prema vremenskoj dinamici i u iznosima koje utvrđuje MFT.

Izvještaji se objavljuju na web stranici MFT.


(ii) Pravovremenost dostavljanja finansijskih izvještaja

Ministarstvo finansija i trezora obavezno je pripremiti i podnijeti godišnji izvještaj o izvršenju budžeta

Parlamentarnoj skupštiniBiH, nakon njegovog upućivanju vijeću ministara i Predsjedištvu BiH u roku od

180 dana od završetka fiskalne godine. Izvještaji se dostavljaju na reviziju čim se završe, a SAI mora da

sprovodi reviziju godišnjeg izvještaja o izvršenju budžeta u roku od 90 dana od njihovog primitka.


75Službeni glasnik BiH“, br. 52/05 i 103/09 76Službeni glasnik BiH“, br. 44/03, 52/04, 32/07, 34/07, 4/08 i 49/09 77Službeni glasnik BiH“, br. 55/04, 34/07 i 49/09 78Službeni glasnik BiH“, br. 61/04, 49/09, 42/12, 87/12 i 32/13

90

(iii) Računovodstveni standardi koji se koriste

Izvještaji se pripremaju u skladu sa Pravilnikom o računovodstvu sa računovodstvenim politikama i

procedurama za korisnike budžeta institucija BiH i Pravilnikom o finansijskom izvještavanju za institucije

BiH, koji su dostupni na internetskoj prezentaciji MFT. Ti standardi se konzistentno primjenjuju, a MFT

smatra da su djelomično u skladu sa standardima IPSAS, iako postoji neslaganje između nacionalnih

računovodstvenih standarda i standarda IPSAS vezano za obračunsku osnovu. Štaviše, SAI je u svojem

izvještaju između ostalog navela da vlada nije u stvari donijela odluku da će primjenjivati standarde

IPSAS, te je u skladu sa tim kvalifikovala svoje mišljenje o konsolidovanim godišnjim finansijskim

izvještajima.


Tabela 4.1.37. PI-25: Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja

Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+

Kompletnost finansijskih izvještaja A Obezbjeđuju se potpune informacije o prihodima i

rashodima, finansijskim sredstvima i obavezama.

Pravovremenost dostavljanja

finansijskih izvještaja za reviziju

A Pravovremeno dostavljanje izvještaja u SAI radi revizije.

Računovodstveni standardi koji se

koriste

C Standardi koji se koriste za pripremanje finansijskih

izvještaja primjenjuju se konzistentno. Međutim, nacionalni

standardi nisu u potpunosti u skladu sa standardima IPSAS.

PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije

Ovaj indikator razmatra rad SAI i njen doprinos zadovoljavajućem upravljanju javnim finansijama.

Razmatraju se tri dimenzije: (i) opseg i priroda revizorskih aktivnosti koje se sprovode; (ii)

pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima, posebno izvještaja o

konsolidovanim godišnjim finansijskim izvještajima; i (iii) dokazi koji su dostupni o tome da tijela koja

su revidirana uzimaju u obzir preporuke SAI, te o praćenju toga u narednim revizijama koje sprovodi

SAI.

(i) Opseg / priroda revizija koje se sprovode

Između 2000. i 2012. godine, SAI institucija BiH i dvaju entiteta koristile su tehničku podršku koju je

obezbijedila SAI Švedske (RiksrevisionsVerket), inicijalno u razvoju finansijskih revizija i revizija

usklađenosti, a u novijem periodu i u razvoju revizije učinka. Koordinacioni odbor koji čine predstavnici

SAI institucija BiH i dvaju entiteta razvio je harmonizovane standarde revizije i priručnike za reviziju,

koji su konzistentni sa zakonskom obavezom da se primjenjuju međunarodni standardi revizije koje

izdaje Međunarodna organizacija vrhovnih revizorskih institucija (International Organisation of Supreme

Audit Institutions - INTOSAI). U uzastopnim izvještajima OECD-SIGMA potvrđeno je da rad sve tri SAI

ispunjava međunarodne profesionalne standarde.

Glavni fokus rada revizije bio je na finansijskim revizijama, iako je izvršeno i nekoliko revizija učinka, uz

učešće SAI Švedske. Potrebno je uložiti još više napora kako bi se osiguralo da se u toku kreiranja i

izvršavanja revizija djelotvorno koriste informatičke tehnike za podršku odgovarajućem uzorkovanju

transakcija i identifikaciji neobičnih transakcija. SA 46 revizora, SAI institucija BiH je relativno dobro

popunjena osobljem za sprovođenje kompletnih revizija, svake godine, za svih 70 ministarstava i drugih

91

tijela koja su unutar njenog mandata. Ukupna pokrivenost revizijom u FG 2011 iznosila je 97,3%7980

. SAI

institucija BiH smatra da je došlo do znatnog poboljšanja u stepenu poštivanja primjenljivih pravila kod

većine revidiranih institucija: dok je 2007. godine bilo samo 11 nekvalifikovanih mišljenja od 57 revizija,

za 2011. godinu, 61 od 72 revizije bila je nekvalifikovana. Ipak, određeni problemi i dalje su prisutni –

kršenja zakona o nabavkama i zapošljavanju i neograničavanje ekstravagantne potrošnje na

uredskeprostorije, službene automobile i tako dalje.

Rejting za dimenziju: B (odražavajući činjenicu da određenim aspektima revizorskih aktivnosti,

kao što su revizije učinka, treba dodatan razvoj i, povremeno, bolje obrazlaganje – jasnije

preporuke).

(ii) Pravovremenost podnošenja revizorskih izvještaja zakonodavnim tijelima

MFT dostavlja godišnje izvještaje o izvršenju budžeta SAI do kraja juna u skladu sa osnovnim zakonom o

budžetu, a SAI izvještava Parlamentu do kraja septembra svake godine. Taj vremenski raspored je

poštovan.


(iii) Dokazi o sprovođenju preporuka revizije

SAI prati stepen implementacije svojih preporuka i uspostavila je registar preporuka koji prate relevantni

parlamentarni odbori obiju domova. Izvještaji o pojedinačnim ministarstvima bi trebalo da uključuju

njihove odgovore na nalaze i preporuke revizije. Iz SAI se žale, međutim, da ministarstva često ignorišu

njihove preporuke, čak i kada one dobiju podršku Parlamenta. Ipak, primijećeno poboljšanje u učinku

revidiranih institucija, pri čemu je više od 80% mišljenja iz 2011. godine bilo nekvalifikovano, ukazuje da

postoji priličan stepen praćenja preporuka u praksi.


Tabela 4.1.38. PI-26: Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije

Rejting za 2013.


Ukupni rejting B+

Opseg / priroda revizija koje se

sprovode

B Postoji dobar obuhvat finansijskih revizija (FG 2011:

97,3%) i revizija usklađenosti, koje ispunjavaju

profesionalne standarde, ali ima i prostora za daljnji

razvoj revizija učinka i za primjenu informatičkih

tehnika revizije.

Pravovremenost podnošenja

revizorskih izvještaja zakonodavnim

tijelima

A Revizorski izvještaji se dostavljaju u roku od 3

mjeseca nakon što se izvještaji o izvršenju budžeta

prime od MFT.

Dokazi o sprovođenju preporuka

revizije

B Mnogo veći procenat revidiranih institucija primio je

nekvalifikovano mišljenje za 2011. godinu nego za

2007. godinu.

PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela

79Izračunavanje pokrivenosti revizijom zasnovano na izvještaju SAI za FG 2012 na adresi:

http://www.revizija.gov.ba/revizioni_izvjestaji/skraceni_izvjestaji/Izvjestaji2011/?id=2855 80po zekonu su obavezni da rade reviziju svih BiH Institucija, osim svoje institucije

92

Ovim indikatorom ocjenjuje se pregled Parlamentarne skupštine BiH budžeta budžetskih korisnika

institucija BiH za fiskalne godine 2011, 2012, i 2013. Razmatraju se četiri dimenzije: (i) opseg ispitivanja

na nivou Skupštine; (ii) stepen do kog su procedure Skupštine dobro uspostavljene i do kog se poštuju;

(iii) adekvatnost perioda koji Skupština ima na raspolaganju za pregled budžetskih prijedloga vlade; i (iv)

pravila koja regulišu izmjene budžeta u toku godine za koje nije potrebno odobrenje Skupštine.

(i) Opseg ispitivanja na nivou Parlamenta

Uspostavljene su standardne procedure koje obezbjeđuju da Odbori za budžet i finansije81

pregledaju

godišnji budžetski prijedlog i da izvještavaju plenarnu sjednicu Skupštine. U praksi nije moglo biti

nikakvog stvarnog pregleda za budžet za 2011. godinu, koji je odobren naknadno, u februaru 2012.

godine, na osnovu stvarne potrošnje iz 2011. godine, ili za budžet za 2012. godinu, koji je usvojen u maju

2012. godine. Za 2013. godinu je praćena uobičajenija procedura, sa kraćim odlaganjima u dostavljanju

budžeta Parlamentu, ali vremenska ograničenja su bila takva da je bilo malo prostora za preglede u bilo

kojoj fazi – Parlament je odobrio budžet sedmicu dana nakon što je on dostavljen, koristeći hitne

postupke. Iako se u Globalnom okviru fiskalnog bilansa i politka u BiH i MTEF-ima određuju

makroekonomske i fiskalne politike, a glavne crte konačnih budžetskih prijedloga su dostupne Skupštini,

u Poslovniku nema odredbi o tome da ih Skupština razmatra i da predlaže promjene. Štaviše, nema

tehničkih uredakoje bi uključivale stručnjake koji su specijalizovani za budžet i koji bi mogli da pruže

podršku Parlamentu u budžetskoj analizi.


(ii) Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju

Procesi pregleda budžeta uspostavljeni su u Zakonu o finansiranju institucija BiH. Od Predsjedništva BiH

se traži da dostavi prijedlog budžeta Parlamentarnoj skupštini do 1. novembra svake godine, a od

Parlamentarne skupštine se očekuje da razmatra predloženi budžet i usvoji godišnji zakon o budžetu do

31. decembra. Stepen poštivanja tog vremenskog okvira za tri najnovija budžeta prikazan je na Tabeli

4.1.39.

Tabela 4.1.39. Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju

Budžetska

godina

Datum dostavljanja budžetskog

prijedloga Vijeću ministara

Datum dostavljanja budžetskog

prijedloga Parlamentarnoj

skupštini

Datum usvajanja zakona o

budžetu

2011. Nema informacija 30.12. 2011. a Usvojeno na Predstavničkom

domu 31.12. 2011, a na Domu

naroda 10.02. 2012.

2012. 04.04.12 (Vijeće ministara je

usvojilo nacrt budžeta

08.04.2012, nakon čega je on

dostavljen Predsjedništvu BiH)

04.05. 2012. b 24.5. 2012.

2013. 15.10. 2012. 29.11. 2012. 7.12. 2012. a Dnevni red 17. sjednice Predstavničkog doma. Dnevni red je dostupan na adresi: https://www.parlament.ba/

sadrzaj/plenarne_sjednice/predstavnicki_dom/Default.aspx?w srid=35&wsid=422&langTag=bs-BA&pril=b b U skladu sa zapisnikom sa 18. sjednice Odbora za budžet i finansije Predstavničkog doma. Zapisnik je dostupan na adresi:

https://www.parlament.ba/sadrzaj/komisije/predstavnicki_dom/finansije/arhiva_sjednica/

Default.aspx?wsrid=21&wsid=523&langTag=bs-BA&pril=b

81 Svaki od domova ima svoj Odbor za budžet i finansije (9 članova u Predstavničkom domu i 6 u Domu naroda), koji su

zaduženi i za razmatranje izvještaja revizije i za razmatranje budžetskih planova. Više informacija o odborima za finansije

dostupno je na adresi: https://www.parlament.ba/sadrzaj/komisije/predstavnicki_

dom/finansije/default.aspx?id=28438&mid=1&langTag =bs-

BA&pril=bihttps://www.parlament.ba/sadrzaj/komisije/dom_naroda/finansije/default.aspx?id=28462&mid=1&langTag =bs-

BA&pril=b

https://www.parlament.ba/%20sadrzaj/plenarne_sjednice/predstavnicki_dom/Default.aspx?w

https://www.parlament.ba/%20sadrzaj/plenarne_sjednice/predstavnicki_dom/Default.aspx?w

https://www.parlament.ba/sadrzaj/komisije/predstavnicki_dom/finansije/arhiva_sjednica/%20Default.aspx?wsrid=21&wsid=523&langTag=bs-BA&pril=b

https://www.parlament.ba/sadrzaj/komisije/predstavnicki_dom/finansije/arhiva_sjednica/%20Default.aspx?wsrid=21&wsid=523&langTag=bs-BA&pril=b

https://www.parlament.ba/sadrzaj/komisije/predstavnicki_%20dom/finansije/default.aspx?id=28438&mid=1&langTag%20=bs-BA&pril=b



https://www.parlament.ba/sadrzaj/komisije/dom_naroda/finansije/default.aspx?id=28462&mid=1&langTag%20=bs-BA&pril=b

https://www.parlament.ba/sadrzaj/komisije/dom_naroda/finansije/default.aspx?id=28462&mid=1&langTag%20=bs-BA&pril=b

93


(iii) Adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela imaju na raspolaganju za reagovanje na

budžetske prijedloge — kako detaljne procjene, tako i, gdje je primjenljivo, prijedloge o makro-

fiskalnim zbirovima ranije u toku ciklusa pripremanja budžeta (vrijeme koje je dozvoljeno u

praksi za sve faze kombinovano).

Kao što je već pomenuto, ni Globalni okvir fiskalnog bilansa i politka u BiH ni MTEF, koji zajedno

predstavljaju pozadinu za pripremanje detaljnih budžetskih prijedloga, ne dostavljaju se Parlamentarnoj

skupštini na odobravanje. MTEF-ovi bi trebalo da se objavljuju na internetskoj prezentaciji nakon

usvajanja na Vijeću ministara do 15. jula, dok se Globalni okvir ne objavljuje, iako se aktivno radi na

tome da taj document postane javno dostupan.

Zakon predviđa rok od dva mjeseca za razmatranja o budžetskom prijedlogu, što uključuje detaljne

budžetske procjene.

Ne postoje nikakvi konkretni poslovnici ni vremenski okviri za parlamentarno razmatranje godišnjeg

zakona o budžetu, ni u Predstavničkom domu, ni u Domu naroda, izvan standardnog Poslovnika koji se

primjenjuje na sve zakonodavne akte koje razmatra Parlamentarna skupština BiH.82

Međutim, kako je već pomenuto, vremenski period koji je na raspolaganju za razmatranje detaljnih

budžetskih procjena u praksi je bio znatno kraći od onoga što je predviđeno zakonom. Ni za budžet za

2011. godinu ni za budžet za 2012. godinu nije obezbjeđeno vrijeme za adekvatno razmatranje na nivou

Parlamentarne skupštine. Štaviše, budžet se obično usvaja kroz hitne postupke.


(iv) Pravila za izmjene budžeta u toku godine bez ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela

U članu 16 Zakona o finansiranju institucija BiH predviđeno je da se budžetske alokacije u okviru

odobrenog budžeta mogu mijenjati bez ex-ante odobrenja Parlamentarne skupštine. U skladu sa zakonom,

MFT može da restruktuira potrošnju u okviru ukupnog iznosa koji je odobren za budžetskog korisnika u

budžetu na pisani zahtjev tog budžetskog korisnika. Godišnji zakoni o budžetu propisuju da li postoje

limiti za restruktuiranje. Pored toga, unutar ukupnog budžeta, preraspodjeljivanje sredstava između

budžetskih korisnika je dozvoljeno u izuzetnim slučajevima; ako dođe do prenosa nadležnosti, traži se

preporuka od MFT, što prati odobrenje Vijeća ministara.


Tabela 4.1.40. PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela

Rejting za 2013.


Ukupni rejting D+

Opseg ispitivanja na nivou Parlamenta D Ne postavlja se zahtjev za time da se Globalni okvir

fisklanog bilansa i politika BiH ili MTEF

dostavljaju Parlamentarnoj skupštini.

Stepen do kog su procedure zakonodavnih

tijela dobro uspostavljene i do kog se

poštuju.

D Parlamentarnoj skupštininije usvojila konkretne

procedure. Vremenski period koji je na

raspolaganju za razmatranje budžeta je u praksi

mnogo kraći od onoga što je propisano zakonom.

Adekvatnost perioda koji zakonodavna D Ni Globalni okvir fisklanog bilansa i politika BiH

82 Detalji vezani za korake koje sprovodi Parlamentarna skupština BiH u odnosu na osnovni zakonodavni proces dostupni su u

članovima od 103 pa nadalje Poslovnika Parlamentarne skupštine. Poslovnik je dostupan na adresi:

https://www.parlament.ba/sadrzaj/about/ustav/docs/default.aspx?id=32309&langTag=bs-BA&pril=b

https://www.parlament.ba/sadrzaj/about/ustav/docs/default.aspx?id=32309&langTag=bs-BA&pril=b

94

Rejting za 2013.


tijela imaju na raspolaganju za reagovanje

na budžetske prijedloge — kako detaljne

procjene, tako i, gdje je primjenljivo,

prijedloge o makro-fiskalnim zbirovima

ranije u toku ciklusa pripremanja budžeta

(vrijeme koje je dozvoljeno u praksi za sve

faze kombinovano).

ni MTEF se ne dostavljaju Parlamentarnoj

skupštini na odobravanje. Pored toga, vremenski

period koji je na raspolaganju Skupštini da reaguje

je bio ograničen.

Pravila za izmjene budžeta u toku godine

bez ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela

B Postoje jasna pravila za izmjene budžeta u toku

godine unutar ukupnih iznosa, koja omogućavaju

velike administrativne preraspodjele.

PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela

Izvještaji Ureda za reviziju institucijaBiH obuhvataju cijelu konsolidovanu vladu, kao i javne subjekte

koji su u vlasništvu vlade, za čije dugove vlada daje garancije, kao i subjekte koji primaju vladine

grantove i projekte finansirane iz vanjskih izvora. Ovaj indikator razmatra ulogu zakonodavnog tijela u

razmatranju izvještaja Uredaza reviziju institucija BiH o upravljanju javnim finansijama i u monitoringu

implementacije preporuka koje je dao Vrhovni revizor. Razmatraju se tri dimenzije: (i) da li

Parlamentarna skupština brzo reaguje na revizorske izvještaje; (ii) da li procedure Skupštine uključuju

dubinske rasprave o ključnim nalazima sa predstavnicima revidiranih tijela; i (iii) da li Skupština

preporučuje korektivne mjere koje vlada treba da implementira.

(i) Pravovremenost pregledanja revizorskih izvještaja sa nivoa zakonodavnih tijela (za

izvještaje koji su primljeni u toku posljednje tri godine)

Zakon o reviziji institucija BiH (član 16)83

propisuje datume za dostavljanje i usvajanje izvještaja Ureda

za reviziju institucija BiH o finansijskim izvještajima institucija BiH. Štaviše, u julu 2008. su odbori za

budžet i finansije dvaju domova Parlamentarne skupštine usvojili Instrukcije za pregled i analizu

revizorskih izvještaja, koje su razvijene kao dio tehničke podrške koju je finansirao DFID.

Implementacija novih instrukcija počela je u septembru 2008. godine i nastavljena je sve do danas.

Instrukcije uključuju proces pregleda u četiri koraka; svaki korak traje dvije do četiri sedmice.

83 Dostupno na adresi: http://www.revizija.gov.ba/zakoni_i_akti/zakon_o_reviziji/Default.aspx

Tabela 4.1.41. Raspored datuma izvještaja revizije za

Parlamentarnu skupštinu BiH

Finansijska

godina

obuhvaćena

izvještajem

Datum dostavljanja

revizorskog izvještaja

Datum usvajanja revizorskog

izvještaja

2009. 30. juni 2010. godine 15. juli 2011. godine a

2010. 4. juli 2011. godine 22. decembar 2011. godine b

2011. 2. juli 2012. godine 18. decembar 2012. godine c

Izvor: Uredza reviziju institucija BiH i Parlamentarna skupština BiH. a 6. sjednica Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH:

https://www.parlament.ba/sadrzaj/plenarne_sjednice/predstavnicki_dom/def

ault.aspx?wsrid=35&wsid=270&langTag=bs-BA&pril=b. b 16. sjednica Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH :

https://www.parlament.ba/sadrzaj/

plenarne_sjednice/predstavnicki_dom/default.aspx?wsrid=35&wsid=414&la

ngTag=bs-BA&pril=b.

http://www.revizija.gov.ba/zakoni_i_akti/zakon_o_reviziji/Default.aspx

https://www.parlament.ba/sadrzaj/plenarne_sjednice/

95

Ključni ishod instrukcija je to što su

one pomogle Odboru za reviziju da usmjeri i pojednostavi svoje operacije, u konačnici smanjujući

vrijeme koje je potrebno Odboru za reviziju da završi svoja razmatranja (sa šest do osam mjeseci na samo

četiri mjeseca), dok su u isto vrijeme unaprijedile kvalitet pregleda. Proces pregleda zakazan je za period

od 1. jula do 31. oktobra svake godine za prethodnu godinu. U praksi je ta procedura kasnila dva mjeseca

za izvještaje za 2010. i 2011. godinu, dok za izvještaje iz 2009. godine nije završena do sredine 2011.

godine. Datumi na koje su izvještaju dostavljeni Skupštini i na koje ih je Skupština usvojila predstavljeni

su u Tabeli 4.1.41. Primjetno je da je za dva najnovija izvještaja Skupština završila svoj rad u roku od šest

mjeseci od primitka izvještaja.


(ii) Stepen rasprava o ključnim nalazima koje sprovode zakonodavna tijela

Postoji značajan stepen pregledanja revizorskih izvještaja na Odborima za budžet i finansije. Odbori

usmjeravaju pažnju na budžetske korisnike sa negativnim ili kvalifikovanim izvještajima revizije. Od

službenika budžetskih korisnika može se tražiti da se pojave pred Odborima na rutinskim raspravama i da

odgovaraju na pitanja o svojim finansijskim izvještajima i organizacionom učinku. U Tabeli 4.1.42

prikazani su detalji vezani za parlamentarno pregledanje budžetskih izvještaja.

Tabela 4.1.42. Parlamentarni pregled revizorskih izvještaja

Izvještajna

godina

Ukupni broj

budžetskih

korisnika

Broj

nekvalifikovanih

izvještaja

Broj

kvalifikovanih

izvještaja

Broj negativnih

izvještaja /

odricanja od

davanja mišljenja

Broj budžetskih

korisnika koji su

prisustvovali

raspravama

2009. 63 47 15 1 15

2010. 68 50 17 1 17

2011. 71 61 6 4 10

Izvor: Uredza reviziju institucija BiH.


(iii) Izdavanje preporuka za aktivnosti sa nivoa zakonodavnih tijela i njihova implementacija

na nivou izvršne vlasti

Revizorski izvještaji predstavljaju preporuke Vrhovnog revizora o aktivnostima koje treba da poduzme

vlada. Parlament obično usvaja te izvještaje bez izmjena.

Iz Uredaza reviziju navedeno je da Skupština u opštem slučaju ne prati ili ne nameće nikakve sankcije

budžetskim korisnicima koji ne implementiraju preporuke, čak i kada se iste preporuke daju iz godine u

godinu. U ranijim godinama, skupština je pokušala da kazni budžetske korisnike smanjivanjem

budžetskih alokacija za određene „nediskrecione“ linijske stavke potrošnje, uključujući putne troškove i

troškove telefona. Međutim, iz Kancelarije za reviziju je ukazano da su te sankcije bile samo djelimično

djelotvorne.

Od budžetskih korisnika zahtijeva se da izvještavaju Parlament o radnjama koje sprovode da bi

implementirali preporuke. Povratne informacije ukazuju, međutim, da je stepen provođenja preporuka

ograničen. Uredza reviziju napomenula je da Skupština ne preuzima gotovo nikakve korake sa ciljem

sankcionisanja ministara koji ignorišu zakonom propisane obaveze i izvještaje revizije.


c 39. sjednica Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH.

96

Tabela 4.1.43. PI-28: Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela

Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+

Pravovremenost pregledanja

revizorskih izvještaja sa nivoa

zakonodavnih tijela (za izvještaje koji

su primljeni u toku posljednje tri

godine)

B Parlamentarnoj skupštiniobično završava svoj rad na

revizorskim izvještajima u roku od tri do šest mjeseci

nakon što ih primi. Kašnjenje se desilo samo u pregledu

revizorskog izvještaja za 2009. godinu, zbog opštih

izbora 2010. godine i rezultujuće političke pat pozicije.

Stepen rasprava o ključnim nalazima

koje sprovode zakonodavna tijela

A Rasprave se održavaju redovno sa odgovornim

službenicima iz revidiranih subjekata koji su izloženi

znatnom nivou kritike.

Izdavanje preporuka za aktivnosti sa

nivoa zakonodavnih tijela i njihova

implementacija na nivou izvršne vlasti

C Parlamentarna skupštinausvaja zaključke po revizorskim

izvještajima, i pokušava da primijeni sankcije protiv

potrošačkih jedinica koje ih ignorišu. Te sankcije su bile

samo djelomično djelotvorne, pošto izvršna vlast može

da ignoriše preporuke SAI, a Parlamentarna skupštinajoš

nije ulagala napore u nametanje preporuka.

97


FEDERACIJA BIH

Sažeti pregled – Federacija Bosne i Hercegovine





A. Ostvarenje PFM: Kredibilitet budžeta

Prema metodologiji za ocjenu PEFA indikatori za ocjenjivanje učinka pripremaju se za nivo centralne

vlade, koji u slučaju FBiH ne uključuje potrošnju na nivou kantona, koji su odgovorni za obezbjeđivanje

najvećeg dijela javnih službi, uključujući zdravstvenu zaštitu, obrazovanje, kulturu i socijalnu zaštitu, te

jedinica lokalne samouprave. Skupno ostvarenje potrošnje u odnosu na originalno odobrene budžete za tri

fiskalne godine koje su obuhvaćene izvještajem (od 2009. do 2011. godine) pokazuje dobar učinak, pri

čemu je odstupanje između budžeta i ostvarenja manje od 5% za sve tri godine. Primjećuje se značajnije

odstupanje u strukturi ostvarenja (budžetska stavka po budžetska stavka): u sve tri godine zbir odstupanja

je bio viši od 5% originalno odobrenog budžeta. Ukupna ostvarenja budžeta centralne vlade FBiH,

uključujući EBF-ove, imala su dobar učinak, u skladu sa originalno odobrenim budžetom.

Sa krajem 2013. godine u FBiH nije bilo zakonske definicije toga šta predstavljaju zaostale neizmirene

obaveze, tj. nije bilo zakonski određenog perioda nakon kojeg bi se neplaćene a fakturisane obaveze

posmatrale kao zaostale neizmirene obaveze, a uz to datumi dospjeća plaćanja sa faktura nisu unošeni u

trezorski sistem sve do kraja 2013. godine. Sa krajem 2013. godine, podaci o datumima dospjeća plaćanja

počeli su da se evidentiraju u Trezorima. Iako podaci o zaostalim neizmirenim obavezama nisu egzaktni,

postoje indikacije da su zaostale neizmirene obaveze u FBiH u porastu.


Postojeća budžetska klasifikacija zahtijeva izvještavanje po funkcionalnoj klasifikaciji za sve nivoe

konsolidovane vlade u FBiH (u 14 glavnih kategorija, za razliku od 10 glavnih grupa prema COFOG).

Međutim, u praksi, izvještavanje po funkcijama (samo za ostvarenje budžeta) zasnovano je na opštim

aproksimacijama, sa vjerovatnim greškama, posebno na nižim nivoima vlasti. Vlada održava trezorski

sistem kroz koji se sve transakcije evidentiraju, što obezbjeđuje konzistentnost u izvještavanju po

administrativnim i ekonomskim klasifikacijama. MF FBiH konsoliduje podatke, ali podaci o kojima se

izvještava sa nižih nivoa vlasti nisu u svakom slučaju kompletni ili dobrog kvaliteta.

Postoje značajne nepokrivene oblasti u informacijama koje su uključene u budžetske dokumente koji se

dostavljaju Parlamentu, koji isključuju informacije o: (i) makroekonomskim izgledima, (ii) finansijskoj

imovini, uključujući detalje barem sa početkom tekuće godine; (iii) ostvarenju budžeta iz prethodne

godine, koje nije predstavljeno u istom formatu kao i budžetski prijedlozi. Podaci za tekuću, ali ne i za

prethodnu godinu, dostupni su u budžetskim dokumentima, a budžetska dokumentacija ne sadrži

projekcije potencijalnih efekata novih politika.

Godišnje budžetske procjene, izvještaji o izvršenju budžeta u toku godine i finansijski izvještaji sa krajem

godine bi trebalo da obuhvataju sve vanbudžetske operacije vlade. Objelodanjivanje znatnog

zapošljavanja u fondu penzijskom osiguranja, zdravstvenog osiguranja i osiguranja od nezaposlenosti

moglo bi da se poboljša. Finansijski planovi fondova za 2013. godinu nisu dostavljeni Parlamentu FBiH

sve do marta 2013. godine; u 2012. godini budžetski prijedlozi Fonda penzijskog osiguranja i Fonda

98

zdravstvenog osiguranja bili su dostavljeni na vrijeme, ali budžeti zdravstvenih ustanova nisu biti

podložni istim zahtjevima za objelodanjivanje. Finansijski izvještaju svakog od fondova prolaze reviziju

SAI, a dostupne su i zasebne informacije o ostvarenjima, ali to se ne predstavlja u kontekstu budžeta.

Tok informacija između centralne vlade i kantona, kao i, sa svoje strane, između kantona i jedinica

lokalne samouprave je slab, kako za projekcije / raspodjelu prihoda, tako i za iznose i precizan tajming

isplata za servisiranje duga. Kašnjenja u odlučivanju o procentu prihoda od indirektnog oporezivanja koji

će primiti FBiH smanjuju stepen pouzdanosti prognoza prihoda i otežavaju proces planiranja budžeta.

Javna preduzeća su značajna, ali FBiH nema konsolidovani pregled velikog sektora javnih preduzeća, a ne

postoji ni tijelo u okviru vlade koje bi ocjenjivalo šta bi trebalo da se očekuje od tih preduzeća u smislu

finansijskog učinka, ili koje bi osiguravalo da ona plaćaju tačne iznose poreza i dividendi. Prema podacima iz

poreske uprave FBiH, značajan procenat zaostalih neizmirenih poreskih obaveza može se pripisati javnim

preduzećima.

U FBiH javnost ima u razumnoj mjeri dobar pristup ključnim fiskalnim informacijama; međutim,

izvještaj o izvršenju budžeta za 2011. godinu bio je podložan kašnjenjima u objavljivanju, a javnost nema

informacije o resursima koji se obezbjeđuju ključnim jedinicama za pružanje usluga na primarnom nivou.

C (i). Budžetiranje zasnovano na politikama

Ključni datumi za pripremanje godišnjeg budžeta vlade FBiH propisani su u Zakonu o budžetima u

Federaciji Bosne i Hercegovine. Kašnjenja u odobravanju Globalnog okvira fiskalnog bilansa i politika u

BiH mogu da otežaju pravovremeno pripremanje makroekonomskih indikatora FBiH i fiskalnih

prognoza; a dodatna kašnjenja često se dešavaju vezano za dostavljanje konačnih budžetskih zahtjeva od

budžetskih korisnika. Od 2010. godine, samo je budžet za 2013. godinu usvojen prije početka budžetske

godine. Izdaju se jasne budžetske instrukcije i smjernice.

Detaljne trogodišnje fiskalne projekcije za Vladu FBiH koje se izrađuju kao dio MTEF-a FBiH uključuju

procjene za budući period za svakog budžetskog korisnika. Noviji MTEF-ovi uključuju samo rashode

vlade FBiH i diskusiju o projekcijama prihoda za sve nivoe; ne obuhvataju prihode kantona, jedinica

lokalne samouprave, i EBF-ova. Nema dokaza o tome da se procjene za budući period koriste kao sidro

za pripremanje budžetskih ograničenja za narednu godinu. Pošto se procjene ne pomijeraju unaprijed

godinu po godinu, MF djelotvorno ponovo pokreće budžet i procjene za budući period od nule za svaki

budžetski ciklus. Budžet i procjene za budući period u MTEF-u izrađuju se prema administrativnim,

ekonomskim i funkcionalnim klasifikacijama. Međutim, godišnji budžetski prijedlozi se predstavljaju sa

ekonomskim i administrativnim klasifikacijama; a ne uključuju procjene na naredne godine.

FBiH ne sprovodi sveobuhvatnu analizu održivosti duga koja bi bila povezana sa konkretnom vladinom

strategijom za dug u smislu budućih politika za zaduživanje i zahtjeva koji se odnose na dug.

Nacrt Razvojne strategije BiH pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje Vijeća ministara BiH i

ona je usvojena na vladama FBiH i DB, ali ju nikada nisu usvojili Vijeće ministara ili Vlada RS. Pojedina

ministarstva pripremaju strateške planove, ali nikakve sektorske strategije sa procjenama koštanja nisu

zvanično razvijene za FBiH. Strateško planiranje u FBiH je dodatno iskomplikovano fragmentiranošću

oblasti odgovornosti između centralne vlade i kantona. Nedostaje strateškog vođenja iz sektorske

perspektive koje bi se odnosilo na sve nivoe vlasti u FBiH i koje bi osiguralo prikladnu i djelotvornu

implementaciju.

Odlivi za investicije se planiraju zasebno od tekuće potrošnje u FBiH, a ne postoji konsolidovani strateški

plan za cijelu Federaciju za koji bi mogli da se povežu Planovi javnih investicija (Public Investment

Program - PIP). Bez obzira na te nedostatke, projekcije budućih troškova i koristi pojedinačnih

investicionih projekata ipak uključuju kasnije troškove održavanja novih investicija. MTEF odražava

99

odobrene i finansirane projekte u okviru PIP, a korištenje višegodišnjih procjena omogućava da MTEF

odražava tekuće troškove u budućem periodu vezane za završene projekte kapitalnih investicija.

C (ii). Predvidljivost i kontrola u izvršenju budžeta

Zakonski okvir za najvažnije poreze uključuje domaće zakone o porezima, međunarodne sporazume o

izbjegavanju dvostrukog oporezivanja i zakone koji regulišu upravne postupke. Iako je zakonski okvir za

najvažnije poreze u opštem slučaju jasan i sveobuhvatan, određeni važni aspekti primjene poreza još nisu

jasno i konzistentno odraženi u zakonskom okviru i protumačeni u praksi. To se uglavnom odnosi na

implementaciju važnih odredbi o sporazumima o dvostrukom oporezivanju (npr. poreska rezidentnost,

umanjenje poreza po odbitku), te na transferne cijene. Kao posljedica toga, poreski inspektori obično

primjenjuju priličan stepen proizvoljnog odlučivanja u određivanju poreskih obaveza u tim oblastima.

Poreski obveznici imaju pristup informacijama preko interneta vezano za svoje poreske obaveze,

napomene za objašnjenja, te administrativne procedure, a imaju i elektronski pristup svojim poreskim

evidencijama. Zvanična obavezujuća tumačenja o primjenljivosti poreza mogu se zatražiti na

pojedinačnoj osnovi, i ona se obično izdaju u rokovima propisanim relevantnim zakonskim okvirom.

Sistem žalbi vezanih za poreze je uspostavljen i funkcionalan je. Međutim, odluke se često ne izdaju prije

isteka propisanog vremenskog roka. Područja u kojima su potrebna poboljšanja uključuju transparentnost,

kapacitet tijela za rješavanje žalbi i unapređivanje pravovremenosti.

Postoje kazne za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja, ali one ne moraju u svakom slučaju da

budu djelotvorne u sprječavanju prekršaja. Postoje godišnji programi poreskih inspekcija, kao i

kontinualni program poreskih inspekcija i istraga prevara. Nema pouzdanih podataka o zaostalim

neizmirenim poreskim potraživanjima za posljednje dvije fiskalne godine.

Prognoze gotovinskih tokova se pažljivo prate na centralnom nivou u FBiH. FMF odobrava mjesečne

operativne planove za budžetske korisnike (prema tome, “otpuštajući” sredstva na mjesečnoj osnovi), na

osnovu planova koje su dostavile MDA i sravnjujući ih sa prognozama gotovinskih tokova. Kada dođe do

problema sa gotovinskim tokovima (kao što je bio slučaj nedavno zbog kašnjenja u primitku vanjske

budžetske podrške, na primjer), postoje procedure koje su opisane u zakonskom okviru (Zakonu o

budžetima) za njihovo rješavanje. Međutim, bilo je nedavnih slučajeva problema sa gotovinskim

tokovima koji su rezultovali smanjivanjem potrošnje radi štednje gotovine, pa MDA nisu bili u

mogućnosti da predviđaju dostupnost gotovine sa ciljem određivanja preuzimanja obaveza za budući

period.

Upravljanje dugom u FBiH je koordinirano sa kantonima preko stalne komisije koje izvještava MF FBiH.

Kantonima je dozvoljeno da se zadužuju na domaćem tržištu bez saglasnosti MF FBiH, sve dok im za

zaduživanje nije potrebna garancija. Kantoni i javna preduzeća još nisu preuzimali nikakva direktna

vanjska zaduženja, dajući umjesto toga prednost tome da se centralna vlada FBiH zadužuje i prosljeđuje

sredstva njima. Izvještavanje o dugu je u razumnoj mjeri sveobuhvatno, sa manjim nepokrivenim

područjima u informacijama iz opština i gradova.

Sve transakcije koje predstavljaju dio budžeta centralne vlade prolaze kroz Jedinstveni račun trezora

(Single Treasury Account - STA), na kojem se održavaju svi gotovinski bilansi. Međutim, određeni EBF-

ovi i dalje su izvan STA. Nema direktne veze između centralnog STA i STA u kantonima, koji

obezbjeđuju samo periodične ručno pripremljene izvještaje za MF FBH.

Svo zaduživanje centralne vlade, svo eksterno zaduživanje za prosljeđivanje sredstava na nivo kantona i

javnih preduzeća i svo izdavanje garancija kontroliše FMF, ali, međutim, ciljevi za dug nisu povezani sa

srednjoročnim fiskalnim ciljnim iznosima i ne postoji nikakva zvanična strategija za upravljanje dugom

koja bi usmjeravala odluke o upravljanju dugom.

100

Zakonski okvir za nabavke je jasan i lako dostupan javnosti. Otvoreni natječaj je metod koji se

podrazumijeva. Objavljivanje obavještenja o nabavkama i dodjela ugovora je transparentno, a informacije

su javno dostupne preko internetske stranice PPA. Međutim, javnost nema pristup planovima nabavki ili

rezultatima novijih žalbi.

Pošto postoje široko prisutne kritike revizora, a česte žalbe učesnika na tenderu usvajaju se na Odboru za

razmatranje žalbi u procesu javnih nabavki (Public Procurement Review Board - PRB), jasno je da izuzeća

od primjene otvorenih procedura u mnogim slučajevima nisu prikladno opravdana. Informacije su

ograničene na prilike za učestvovanje na tenderima u obliku planova nabavki (iako se ti planovi često ne

objavljuju) i informacije o dodjeljivanju ugovora. Nisu dostupne informacije o rezultatima žalbi, bez

obzira na zakonske odredbe o tome. Iako je PRB uspio da izda mnoge odluke, nedostaju mu dovoljni

ljudski resursi za ispunjavanje svih njegovih funkcija na brz i efikasan način.

Agencija za državnu upravu (Civil Service Agency – CSA) održava kompletnu evidenciju svih zaposlenih

na nivou Vlade FBiH, a MF FBiH izvršava promjene u evidenciji platnih lista samo kada za to dobije

ovlaštenje iz CSA. Imenovanja i napredovanja u službi mogu da stupe na snagu samo nakon što su sve

neophodne procedure završene. To se obično radi prije isteka roka od mjesec dana od donošenja odluke

institucije koja zapošljava, čime se izbjegava svaka potreba za retroaktivnim prilagođavanjima.

Imenovanja i napredovanja u službi adekvatno se kontrolišu kroz zahtjev da te aktivnosti odobri CSA.

Interne i eksterne revizije plaća se obavljaju redovno.

Kontrole preuzimanja obaveza za potrošnju koja se ne odnosi na plate su uspostavljene, ali još nisu

kompletno pouzdane. SAI FBiH je identifikovala mnoga kršenja pravila, ali je poduzeto malo

preventivnih mjera sa ciljem izbegavanja njihovog ponovnog pojavljivanja. Potreba za jačanjem pravila i

procedura se u opštem slučaju prepoznaje, a neophodni propisi su pripremljeni, ali nikakve mjere nisu

poduzete da bi ih se stavilo na snagu. Pravila za obradu i evidentiranje transakcija u Trezor u dobro

funkcionišu i u opštem slučaju se poštuju, a STA radi na zadovoljavajući način. Međutim, SAI navodi da

postoje slabosti u kontroli u toku obrade procedura na nivou potrošačkih jedinica.

U FBiH obuhvat internom revizijom na nivoima centralne vlade i kantona i dalje je neujednačen. Deset

jedinica je u radu u centralnoj vladi, uključujući i jedinice u ministarstvima financija i poljoprivrede, a tu

su i takođe jedinice u Sarajevskom i Tuzlanskom kantonu. Zakonska osnova za opšte uvođenje interne

revizije je na mjestu, a potrebne propise i operativne instrukcije je pripremio Koordinacioni odbor

sastavljen od predstavnika centralnih jedinica za harmonizaciju (Central Harmonization Units – CHU) iz

Institucija BiH i entiteta, iako još uvijek nije službeno odobren u FBiH.

Međutim, u 2013. godini na osnovu raspisanog javnog oglasa izvršen je prijem u radni odnos dva

uposlenika (jedan diplomirani ekonomista i jedan diplomirani pravnik) što je omogućilo intenziviranje

rada CHU FMF. Stanje sa krajem 2013. godine, a vezano za uspostavljanje jedinica interne revizije bilo je

kako slijedi: od 18 ministarstava koji ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 10


zavoda koji ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 7 ima uspostavljenu internu

reviziju, a prema podacima koje je obezbijedio tim za ocjenu PEFA, sistematizovano je 12 mjesta, a radi

14 internih revizora; u 30 općina koje ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 9


kantona koji ispunjavaju kriterije za uspostavu jedinice interne revizije, njih 6 ima uspostavljenu internu

reviziju, ali od 30 sistematizovanih mjesta, radi 15 internih revizora. Nadalje u 2013. godini je na

prijedlog CHU FMF, FMF donijelo je i objavilo podzakonske propise kojima su stvorene daljnje

pretpostavke za razvoj interne revizije u javnom sektoru u FBiH.

101

C (iii). Računovodstvo, evidentiranje i izvještavanje

Izvještaje u toku godine izrađuje MF FBH u istom formatu kao i godišnji budžet (po ekonomskoj i

administrativnoj klasifikaciji), a oni predstavljaju potrošnju i u fazi preuzimanja obaveza i u fazi isplate.

Godišnji finansijski izvještaji uključuju pune informacije o prihodima i rashodima, a i o finansijskoj

imovini i obavezama; međutim, izvještaji obuhvataju samo ministarstva centralne vlade. Prihodi i rashodi

Fonda penzijskog i invalidskog osiguranja koji pokriva cijelu Federaciju, Fonda solidarnosti u

zdravstvenom osiguranju, te javnih preduzeća za puteve, koji zajedno predstavljaju potrošnju koja je oko

dvaput veća od potrošnje centralne vlade, isključeni su.

Godišnji finansijski izvještaji centralne vlade dostavljani su na reviziju u roku od tri mjeseca od kraja

svake godine. Izvještaji se pripremaju u skladu sa Direktivom o budžetskom računovodstvu i Pravilnikom

o budžetskom knjigovodstvu u FBiH. SAI FBiH kvalifikuje svoje mišljenje o konsolidovanim godišnjim

finansijskim izvještajima na temelju toga da izvještaji ne ispunjavaju zahtjeve standarda IPSAS.

Neuključivanje EBF-ova u konsolidovane izvještaje, iako konzistentno sa zakonskim okvirom FBiH,

toliko je kritično važno, da se lokalni standardi koji se koriste ne mogu smatrati standardima koji

odgovaraju standardima IPSAS.

C (iv). Vanjska revizija i pregledi

Postoji sveobuhvatan spektar aktivnosti revizije koju sprovodi SAI FBiH koji ispunjava zahtjeve

profesionalnih standarda (2011. godine: preko 90% potrošnje je podvrgnuto reviziji). Pored revizije

izvještaja o izvršenju budžeta centralne vlade FBiH, SAI obuhvata konsolidovane budžete svakog od 10

kantona, Fonda penzijskog osiguranja FBiH, te 22 različita fonda zdravstvenog osiguranja i fonda za

zapošljavanje. Samo nekoliko od 78 opština može da se podvrgne reviziji svake godine, te samo ona

preduzeća u državnom vlasništvu koja rade na cijeloj teritoriji Federacije (uključujući i preduzeća u

vlasništvu opština i gradova) koja imaju najveći promet (željeznice, pošte, gas). SAI FBiH ima mandat za

reviziju kantonalnih preduzeća u državnom vlasništvu i onih u vlasništvu jedinica lokalne samouprave.

Čak i na centralnom nivou FBiH, svi budžetski korisnici (ministarstva, agencije) ne prolaze reviziju svake

godine. Izvještaji o finansijskim izvještajima centralne vlade dostavljaju se Parlamentu u roku od 3

mjeseca nakon što SAI primi izvještaje. Bez obzira na napore koje su uložili SAI i Parlament, preporuke

revizije se često ignorišu.

I MTEF FBiH, koji uključuje makroekonomske i fiskalne prognoze vlade, i godišnji budžetski prijedlog,

zvanično se dostavljaju Parlamentu FBiH. Standardne parlamentarne procedure predviđaju da relevantni

odbori obiju domova Parlamenta pregledaju godišnji budžetski prijedlog i da daju izvještaj plenarnoj

sjednici Parlamenta. U praksi postoji ograničen stepen pregledanja na odborima, koji nemaju

profesionalno osoblje koje bi im dalo podršku u radu.

U skladu sa Zakonom o budžetima FBiH, vlada je u obavezi da dostavi prijedlog budžeta Parlamentarnoj

skupštini do 5. novembra svake godine. U praksi, budžet je u opštem slučaju usvajan mnogo kasnije nego

što to zakon propisuje. Iako bi uspostavljene procedure trebalo da omoguće Parlamentu da postavlja

pitanja vladi vezano za sve aspekte njenih prijedloga, u praksi je Parlament nedovoljno opremljen da bi to

radio na djelotvoran način, tako da su izmjene budžetskih prijedloga kao odgovor na parlamentarne

diskusije bile veoma male.

Revizorski izvještaji SAI predstavljaju preporuke o aktivnostima koje treba da poduzme vlada. Parlament

obično usvaja te izvještaje bez izmjena. SAI i budžetski korisnici su u obavezi da izvještavaju Parlament

o aktivnostima koje sprovode na implementaciji preporuka. SAI objavljuje svoje preporuke, kao i svoju

ocjenu reakcija primljenih na njih. Prema rezultatima analize, mnoge preporuke su u više navrata bile

ignorisane. Parlament u opštem slučaju ne prati ili ne nameće nikakve sankcije budžetskim korisnicima

koji ne implementiraju preporuke revizije.

102

FBIH: OCJENA PEFA


Indikator Opis Met FBiH

PI-1 Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 A

PI-2 Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom M1 B+

PI-3 Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 A

PI-4 Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje M1 NR


PI-6 Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju M1 C

PI-7 Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima M1 D+

PI-8 Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa M2 D

PI-9 Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru M1 D

PI-10 Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija M1 B


PI-11 Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu M2 B


budžetiranja M2 D+


PI-13 Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike M2 C

PI-14 Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih

obaveza M2 B

PI-15 Djelotvornost u naplati poreskih uplata M1 NR

PI-16 Predvidljivost finansiranja za preuzimanje obaveza za potrošnju M1 C+

PI-17 Evidentiranje i upravljanje gotovinskim saldima, dugom i garancijama M2 B

PI-18 Djelotvornost kontrole platnih lista M1 D+

PI-19 Konkurencija, osiguravanje vrijednosti za dati novac, te kontrole u nabavkama M2 N/A

PI-20 Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate M1 D+

PI-21 Djelotvornost interne revizije M1 C+



PI-23 Raspoloživost informacija o resursima koje su primile jedinice za pružanje usluga M1 B

PI-24 Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine M1 C+



PI-26 Opseg, priroda i sprovođenje preporuka eksterne revizije M1 C+


PI-28 Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela M1 D+

103

II.Ocjena uticaja slabosti u PFM


Iako su tehnički aspekti procesa pripremanja budžeta u razumnoj mjeri dobro organizovani, to je

potkopano kompleksnim kontekstom koji rezultuje čestim odlaganjima u usvajanju budžeta. Bez obzira

na to, skupna ostvarenja prihoda i potrošnje izvršavana su u skladu sa originalno odobrenim budžetima

(međutim, treba napomenuti da se u okviru metodologije PEFA ocjenjuje samo centralna vlada, a ne

razmatra se potrošnja na nivou kantona, koji su odgovorni za pružanje najvažnijih javnih usluga).

Kašnjenja u odlučivanju o udjelu FBiH u prihodima od indirektnog oporezivanja smanjila su stepen

pouzdanosti prognoza prihoda i otežala su proces planiranja budžeta. Javna preduzeća su značajna i

postoje dokazi o tome da nastavljaju da u značajnog mjeri nagomilavaju zaostale neizmirene poreske

obaveze; međutim, ne postoji konsolidovani pregled fiskalnog rizika ili monitoring njihovog finansijskog

učinka.


MF obezbjeđuje pouzdane informacije o dostupnosti sredstava, međutim, bilo je određenih slučajeva

nepredviđenog ograničavanja sredstava sa ciljem štednje, koja su rezultovala time da MDA nisu bila u

mogućnosti da predvide dostupnost gotovine, kako bi određivala preuzimanje obaveza za budući period.

Postojeći budžetski proces nema snažan fokus na politike ili strategiju. Pojedinačna ministarstva

pripremaju strateške planove;međutim za FBiH nisu zvanično razvijene nikakve sektorske strategije koje

bi uključivale procjene troškova. Strateško planiranje u FBiH dodatno je komplikovano fragmentiranošću

oblasti odgovornosti između centralne vlade i kantona. Postoji nedostatak strateškog usmjerenja iz

sektorske perspektive koje bi se odnosilo na sve nivoe vlasti u FBiH, sa ciljem osiguravanja prikladne i

djelotvorne implementacije. Odlici investicija se planiraju odvojeno od tekuće potrošnje, a ne postoji

konsolidovani strateški plan za koji bi PJI mogao da bude povezan. Ograničen vremenski period koji je na

raspolaganju za razmatranje budžeta na parlamentu mogao bi da smanji pritisak kojem je vlada izložena

vezano za raspodjeljivanje i izvršavanje budžeta u skladu sa njenim unaprijed navedenim politikama.


Slabosti u budžetskom procesu ne dozvoljavaju dovoljan stepen razmatranja djelotvornog

korištenja resursa. Kontrole nad preuzimanjem obaveza za potrošnju koje se ne odnose na plate su

djelotvorne, a sistem plaćanja radi na uredan način; međutim, u revizorskim izvještajima potvrđuje se

potreba da se osigura primjena snažnijih pravila i procedura, posebno na nivou potrošačkih jedinica.

Interna revizija, kao funkcija, još je u povoju, a obuhvat revizije treba da bude unapređen, kao i reakcije

uprava na preporuke revizije. Otvoreni natječaj je metod nabavke koji se podrazumijeva, ali u praksi

nepoštivanje procedura konkurentnih natječaja može da stvori prilike za neefikasne nabavke, korupciju i

curenja. Obuhvat aktivnosti eksterne revizije je u razumnoj mjeri dobar, ali praćenje preporuka na nivou

uprave je slabo. Parlament ulaže malo napora u praćenje preporuka iz revizorskih izvještaja, kao i u

pozivanje izvršne vlasti na odgovornost.


Novi Zakon o budžetima usvojen je u decembru 2013. godine, i on dovodi do jačanja cijelog procesa

pripremanja budžeta u FBiH, obezbjeđuje detaljnije objašnjenje budžetskog kalendara, ta dovodi do

povećanja mogućnosti za sprovođenje limita za potrošnju na nižim nivoima vlasti, u vanbudžetskim

104

fondovima, te u PE.84

Zakon uključuje fiskalno pravilo koje navodi da planirani tekući budžet mora da

bude izbalansiran, a ako se izvrši tekući deficit, vlada u naredne tri godine mora da planira tekući suficit.

Pored toga, nove izmjene i dopune Zakona o raspodjeli prihoda u FBiH, koje su takođe u proceduri

usvajanja na parlamentu, predviđaju smanjenje udjela kantona i povećanje udjela jedinica lokalne

samouprave u porezu na dohodak građana, a takođe pojednostavljuju dijeljenje prihoda u Kantonu

Sarajevo. Takođe se predviđa da će, nakon što podaci o popisu stanovništva budu obrađeni (popis

stanovništva u BiH je zakazan za oktobar 2013. godine), sve formule za raspodjelu prihoda u ovom

zakonu biti ponovno razmotrene.

MF FBiH razumije potrebu za usvajanjem Strategije za upravljanje dugom, a reforme u ovoj oblasti se

planiraju za budući period, kao integralni dio procesa unapređivanja upravljanja dugom, koji se

implementira u saradnji sa timom Svjetske banke, kao i u okviru projekta IPA. Pripremanje pune analize

održivosti duga za dug FBiH planira se kao integralni dio procesa unapređivanja upravljanja dugom.

U februaru 2014. godine, Fiskalni savjet BiH je usvojio definiciju zaostalih neizmirenih obaveza

zasnovanu na svakom iznosu koji nije plaćen prije isteka najviše 90 dana, a sličan pristup će prihvatiti i

entiteti. U praksi FBiH može da izabere da koristi kraći vremenski period, u skladu sa nacrtom zakona

koji je na raspolaganju.

Planira se uvođenje funkcionalne klasifikacije u skladu sa standardom COFOG, a to će zahtijevati

razvijanje jasne i detaljne metodologije za raspodjelu potrošnje po funkcijama. Na kraju, FBiH planira da

poveća broj osoblja i ukupne kapacitete CHU, kao i jedinica interne revizije, tamo gdje se one smatraju

neophodnim.

84 To je jedna od strukturalnih odrednica za FBiH u okviru SBA sa MMF-om (MMF, decembar 2012. godine, Bosna i

Hercegovina: Prvi pregled u okviru SBA i zahtjev za oslobađanje od poštivanja kriterijuma učinka – izvještaj osoblja;

Obavještenje za medije i Izjava izvršnog direktora).

105

Ocjena PFM sistema, procesa i institucija– FBiH


Ovaj indikator ocjenjuje razliku između ostvarene i inicijalno budžetom predviđene potrošnje vlade

Federacije Bosne i Hercegovine (FBiH) za posljednje tri fiskalne godine (2009-2011. godine). Plaćanja

kamata i projektna potrošnja finansirana iz vanjskih izvora su isključene, pošto su oni izvan neposredne

kontrole vlade. Što je ostvarenje bliže originalnoj budžetskoj procjeni, to je viši rejting.

Podaci koji su analizirani85

isključuju potrošnju kantona (koji su odgovorni za obezbjeđivanje najvećeg

dijela javnih službi, uključujući zdravstvenu zaštitu, obrazovanje, kulturu i socijalnu zaštitu) i jedinica

lokalne samouprave; to zajedno predstavlja oko trećinu ukupne potrošnje konsolidovane vlade u FBiH.

Međutim, uključeni su vanbudžetski fondovi (extra-budgetary funds, EBF) koji su priključeni centralnoj

vladi – Fond solidarnosti u zdravstvu, koji obezbjeđuje napredne medicinske tretmane za cijelu teritoriju

Federacije; Fond penzijskog i invalidskog osiguranja za cijelu Federaciju; te Fond za zapošljavanje FBiH

– kao i preduzeće u vlasništvu vlade koje je odgovorno za održavanje glavnih puteva Federacije, Javno

preduzeće Ceste FBiH. EBF-ovi se finansiraju iz obaveznih socijalnih doprinosa i iz transfera iz Vlade

FBiH, a preduzeće za održavanje puteva se finansira iz udjela u prihodima od indirektnog oporezivanja.

Potrošnja centralne vlade sastoji se uglavnom od plata i naknada za one koji se bave administrativnim

zadacima, te subvencija i isplata socijalnih transfera pojedincima.

Konsolidaciju je izvršio tim zadužen za pregled, na osnovu informacija koje je obezbijedilo Ministarstvo

financija FBiH (MF), i za fazu budžetiranja i za fazu ostvarenja; iako Centralna banka Bosne i

Hercegovine (CBBiH) na godišnjem nivou obezbjeđuje pažljivo pripremljenu konsolidaciju ostvarenja

potrošnje koristeći GFS metodologiju, nikakva konsolidacija nije se radila u fazi budžetiranja. Niti MF

FBIH ni CBBiH nisu do sada ni pokušavali da konsoliduju potrošnju konsolidovane vlade uključujući

kantone (i njihove EBF-ove) u fazi budžetiranja, a i tim zadužen za pregled mogao je to da uradi samo

kroz posjete svim kantonima sa ciljem sakupljanja neophodnih informacija. Iako tim zadužen za pregled

smatra da iznosi koji su predstavljeni nisu takvi da bi navodili na ozbiljne pogrešne zaključke, moguće je

da su neki elementi dvostrukog uračunavanja uključeni u ukupne iznose za centralnu vladu i EBF-ove.

Tabela 4.2.1. Procenat razlike između ostvarenja i budžeta

(u milionima KM)

2009. 2010. 2011.

Budžet Ostvarenje Budžet Ostvarenje Budžet Ostvarenje

Centralna vlada 1.261,0 1.304,1 1.400,3 1.442,1 1.332,9 1.319,1

Fondovi 3.082,0 2.896,0 3.103,5 2.944,7 3.061,1 3.151,1

Ukupno 4.343,0 4.200,1 4.503,8 4.386,8 4.394,0 4.470,2

% razlike -3,3% -2,6% 1,7%

Izvor: MF FBiH

Tabela 4.2.2. PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom

Rejting za 2013.


Ukupni rejting A Odstupanje između budžeta i ostvarenja je manje

od 5% u sve tri godine. (isto bi se odnosilo ako bi

se indikator ocjenjivao samo na osnovu potrošnje

centralne vlade)

85 U tabeli u Aneksu 2) prikazani su skupni prihodi i rashodi na svim nivoima konsolidovanog vladinog sektora.

106



inicijalno planiralo MF i koja je dogovorena na nivou Skupštine. Sekretarijat za ocjene PEFA je

uspostavio formulu za izračunavanje varijanse ostvarenja u odnosu na odobrene budžetske procjene.

Svaka budžetska linija prilagođava se za procentualnu varijansu između budžeta i ostvarenja, kao što je

izračunato za indikator PI-1, a razlike između stvarne potrošnje na svakoj budžetskoj liniji i prilagođenih

budžetskih iznosa se sabiraju, kako bi se mjerila ukupna varijansa. Ta ukupna varijansa izražava se u

procentu stvarnog ostvarenja. Druga dimenzija indikatora odnosi se na iznos potrošnje koji se plaća iz

rezerve za nepredviđene slučajeve; što je veći iznos koji se pokriva rezervama, umjesto da se

preraspodijeli na konkretne budžetske linije, to je budžet manje transparentan. Tabele koje sadrže

izračunavanja za vladu FBiH predstavljene su u Aneksu 3 ovog izvještaja.

(i) Dodatna varijansa potrošnje iznad i povrh one koja rezultuje iz indikatora PI-1

Formulom se mjeri dodatna varijansa koja je povrh ukupne varijanse koja je izračunata za indikator PI-1, a

koja predstavlja rezultat toga što se resursi preraspoređuju iz jedne oblasti u drugu u toku izvršenja budžeta.

Dobar skor se postiže ako nema značajnih preraspodjela iz jedne funkcionalne oblasti u drugu. Prema tome, za

ovaj indikator se može dobiti dobar skor, čak i ako postoji značajna ukupna razlika između budžetskih

procjena i ostvarenja (vidjeti indikator PI-1), pod uslovom da su proporcionalne promjene slične u svakom

budžetskom zaglavlju. U skladu sa kriterijumima ocjene PEFA, indikator je ocijenjen na osnovu 20 najvećih

budžetskih zaglavlja (uz tretiranje EBF-ova i preduzeća za održavanje puteva kao budžetska zaglavlja).

Potrošnja koja se uzima u obzir je ista koja se koristi za indikator PI-1.

Iako je vlada FBiH održavala skupnu potrošnju blizu iznosa originalno predviđenih budžetom, bilo je određenih

značajnih preraspodjela potrošnje, a potrošnja EBF-ova je takođe odstupala od inicijalnih očekivanja. Zbog toga

što su relativne varijanse EBF-ova bile manje od onih za vladu FBiH, prema užoj definiciji, a potrošnja EBF-

ova je oko dva puta veća od potrošnje ministarstava centralne vlade, procentualne varijanse su niže kada se

EBF-ovi uključe u potrošnju koja se razmatra za ovaj indikator. Skupni iznosi prikazani su u Tabeli 4.2.3;

detaljna izračunavanja, sa prilagođavanjima u svim glavnim budžetskim linijama, prikazana su u aneksu 3.

Kada bi se rejting zasnivao samo na centralnoj vladi, on bi bio D, pošto je varijansa premašivala 15% u toku

dvije od tri godine; treba primijetiti da je najveći dio varijanse na nivou Federalne vlade, posebno u 2009.

godini, bio izazvan prilagođavanjima koja su usaglašena u okviru SBA sa MMF-om (SBA). Uključivanje EBF-

ova dovodi do smanjenja ukupne varijanse na manje od 10% u svakoj od tri godine, što rezultuje rejtingom B.

Tabela 4.2.3. Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta

(u milionima KM)

2009. 2010. 2011.

Stvarno

ostvarenje

Zbir

varijansi

Stvarno

ostvarenje

Zbir

varijansi

Stvarno

ostvarenje

Zbir

varijansi

Centralna vlada 1.304,1 265,4 1.442,0 349,8 1.319,1 153,4

Varijanse kao % ukupnog 20,4% 24,3% 12,2%

Centralna vlada uključujući EBF-ove 4.200,1 293,5 4.386,8 419,0 4.470,2 361,1

Varijanse kao % ukupnog 7,0% 9,6% 8,1%


107


FBiH uključuje rezervu za nepredviđene događaje u svoje budžete. Međutim, rezerva je ograničena na 3%

prihoda, isključujući finansiranje.86

Rezerva za nepredviđene događaje planirana na nivou od 29,05

miliona KM (1,82% planiranih prihoda) za 2009. godinu, na nivou od 36,6 miliona KM (2,6% planiranih

prihoda) za 2010. godinu, a na nivou od 5,19 miliona KM (0,36% planiranih prihoda) za 2011. godinu.

Budžetska rezerva se koristi za hitnu i nepredviđenu budžetsku potrošnju do koje dolazi u toku faze

izvršenja budžeta. Treba napomenuti da (zbog računovodstvenih pravila), iako se budžetska rezerva

planira u budžetu kao jednokratna suma na zasebnoj budžetskoj liniji (pošto je planirana rezerva opšta,

nema konkretnog tipa potrošnje kojem je posvećena u budžetskom planu), izvještaji o izvršenju budžeta

prikazuju potrošnju iz te budžetske linije u prikladnim budžetskim linijama u skladu sa namjenom

potrošnje (npr. socijalni transferi). Međutim, izvještaji o izvršenju budžeta daju pregled korištenja

budžetske rezerve detaljno87

. Na primjer, u 2010. godini, budžetski plan za rezervu bio je 36,6 miliona

KM, dok budžetska izvršenja pokazuju 31,9 miliona KM.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting B+

Dodatna varijansa potrošnje u poređenju

sa varijansom za indikator PI-1

B Varijansa je veća od 5%, ali manja od 10% za svaku od

tri godine.

Iznos potrošnje koji je plaćen iz rezerve

za nepredviđene događaje

A Rezerva za nepredviđene događaje planirana na nivou

od 29,05 miliona KM (1,82% planiranih prihoda) za

2009. godinu, na nivou od 36,6 miliona KM (2,6%

planiranih prihoda) za 2010. godinu, a na nivou od 5,19

miliona KM (0,36% planiranih prihoda) za 2011.

godinu. Izvještaji o izvršenju budžeta ne prikazuju

ostvarenja u odnosu na poziciju rezerve za

nepredviđene slučajeve.


Ovim indikatorom porede se stvarni domaći prihodi sa domaćim prihodima predviđenim originalnim

budžetom. Indirektno oporezivanje koje na teritoriji cijele zemlje sprovode institucije BiH dijeli se između

četiri glavna nivoa vlasti - Institucije BiH, FBiH, Republika Srpska (RS) i Brčko Distrikt (DB) - dok su svi

ostali poreski i neporeski prihodi pod isključivom odgovornošću svakog od nivoa zasebno.

Tabela 4.2.5 prikazuje konsolidovane prihode i primitke FBiH na nivou konsolidovanog vladinog sektora.

Indirektno oporezivanje je najvažniji izvor podataka, predstavljajući 41% ukupnih konsolidovanih

prihoda FBiH, što prate udjeli socijalnih doprinosa, koji predstavljaju 40% konsolidovanih prihoda FBiH.

Prihodi od direktnog oporezivanja predstavljaju samo 7% konsolidovanih prihoda FBiH. U smislu

budžeta vlade FBiH, prihodi od indirektnog oporezivanja predstavljaju 83% ukupnih prihoda.

86 Ograničenje se navodi i u godišnjem Zakonu o izvršenju budžeta (lan 11) o u Zakonu o budžetu FBiH (članovi 26 i 60). 87Na primjer, vidjeti Tabelu o izvršenju budžetske rezerve u Izvještaju o izvršenju budžeta FBiH za 2010. godinu, dostupno na

adresi: http://www.fmf.gov.ba/budzet-

2010/Isplate%20sredstava%20Vlade%20FBiH%20iz%20tekuce%20rezerve%20Budzeta%20FBiH.pdf.

108

Tabela 4.2.5: Godišnji izvještaj o operacijama za FBiH za 2011. godinu

(u milionima KM)

Opis

Konsolidovano

za FBiH Vlada FBiH Kantoni

Jedinice lokalne

samouprave

Vanbudžetski

fondovi

Prihod 6.571,2 1.321,6 1.903,6 654,2 3.097,0

Porezi 3.222,3 1.139,4 1.640,1 315,5 127,2

Porezi na dohodak, dobit i

kapitalnu dobit 388,8 46,5 285,6 55,6 1,0

Porezi na plate i radnu snagu 13,9 0,0 9,8 4,0 0,0

Porezi na imovinu 67,7 0,0 10,2 57,4 0,0

Porezi na robu i usluge i

međunarodnu trgovinu i transakcije 2.726,4 1.090,8 1.313,6 195,6 126,2

Ostali porezi 25,3 1,9 20,7 2,5 0,0

Socijalni doprinosi 2.650,8 0,0 0,0 0,0 2.650,8

Grantovi 10,1 0,0 56,2 111,5 240,1

Ostali prihodi 687,9 182,1 207,2 227,1 78,9

Izvor: Centralna banka BiH. Uključuje ukupne rashode i transakcije u nefinansijskim sredstvima. Ne uključuje projekte

finansirane iz vanjskih izvora, koji ne prolaze kroz budžet. Servisiranje vanjskog duga FBiH ovdje nije predstavljeno

(predstavljeno je na državnom nivou, pošto servisiranje vanjskog duga za obe entiteta i DB prolazi kroz budžet Institucija BiH,

a podaci su prikazani u Poglavlju 2).

Opšti sistem za raspodjeljivanje prihoda od indirektnog oporezivanja između četiri glavna nivoa u BiH

detaljno je objašnjen u Poglavlju 2 (i u okviru razmatranja ovog indikatora za institucije BiH). Sažeto

rečeno, nakon što se udio institucija BiH oduzme od ukupnih prihoda, DB prima fiksirani procenat od

3,55% preostalih sredstava ili minimalno 124 miliona KM, a ostatak sredstava se dijeli između dva

entiteta na osnovu podataka o krajnjoj potrošnji koje je identifikovano na poreskim formularima.

Koeficijenti za raspodjelu prihoda između entiteta su varijabilni; oni se periodično prilagođavaju tako da

odražavaju promjene u krajnjoj potrošnji i zvanično ih usvaja Upravni odbor Uprave za indirektno

oporezivanje (Indirect Tax Authority - ITA). Od avgusta 2013. godine, koeficijent za FBiH iznosi

63,93%, a za RS je 32,52%. Periodična sravnjenja se takođe predviđaju kada dođe do promjena

koeficijenata. Od udjela svakog od entiteta najprije se oduzme iznos potreban za servisiranje vanjskog

duga, a preostala sredstva se nakon toga dijele između nivoa sektora konsolidovane vlade. Od sredstava

od indirektnog oporezivanja koja preostaju za FBiH nakon oduzimanja servisiranja vanjskog duga, 36,2%

pripada vladi FBiH, 51,48% kantonima (na osnovu broja stanovnika, površine, te broja studenata i nivoa

razvoja), 8,42% jedinicama lokalne samouprave (takođe na osnovu broja stanovnika, površine, te broja

učenika i nivoa razvoja), a 3,9% javnim preduzećima za puteve.

U praksi, u prethodnih pet godina, bilo je političkih problema / odlaganja u donošenju odluke o iznosu

koji će institucije BiH dobiti iz prihoda od indirektnog oporezivanja, kao i sporova o podacima o krajnjoj

potrošnji i posljedičnih kašnjenja odluka o formuli za dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja

između dvaju entiteta.

Što se tiče direktnih poreza, koji su pod isključivom odgovornošću entiteta i DB, strukturau i stope poreza

na dohodak građana i poreza na dobit preduzeća i socijalnih doprinosa određuju se na centralnom nivou

FBiH, ali najveći dio prihoda dospijeva kantonima i opštinama i različitim EBF-ovima.

U oba entiteta i u DB prihodi EBF-ova uključuju socijalne doprinose koji su relevantni za konkretne

fondove, te transfere iz centralne vlade za određene fondove; javna preduzeća za puteve primaju dio

prihoda od indirektnog oporezivanja, kao i naknade za puteve. Dodatna komplikacija u FBiH je to da,

iako postoji jedinstveni Fond penzijskog i invalidskog osiguranja, svaki kanton ima svoj fond

zdravstvenog osiguranja, koji se finansira iz doprinosa zdravstvenog osiguranja koji se naplaćuju zajedno

109

sa porezom na dohodak na teritoriji kantona; 9% doprinosa za zdravstven osiguranje uplaćuje se u fond na

nivou entiteta (Fond zdravstvene solidarnosti), koji obezbjeđuje specijalizovano liječenje i u većoj mjeri

sofisticirane skupe lijekove. Svaki kanton takođe ima svoj fond za zapošljavanje.

Jedinica za makroekonomsku analizu (Macroeconomic Analysis Unit- MAU) UINO odgovorna je za

pripremanje prognoza za indirektno oporezivanje, uzimajući u obzir makroekonomske projekcije koje

priprema Odjeljenje za ekonomsko planiranje u okviru Fiskalnog savjeta. Te projekcije prihoda koriste

Fiskalni savjet, Ministarstvo financija i trezora (MFT) institucija BiH, ministarstva finansija (MF)

entiteta, te Direkcija za finansije DB u toku procesa pripremanja budžeta. Međutim, iznosi koji se unose u

budžet svake od vlada, vezano za prihode od indirektnog oporezivanja, predstavljaju odgovornost

konkretne vlade. Prognoziranje prihoda iz direktnog oporezivanja i drugih prihoda entiteta predstavlja

odgovornost odgovarajućih MF – tako da je u FBiH MF odgovorno za projekcije.

(i) Ostvareni domaći prihodi u poređenju sa domaćim prihodima u inicijalno odobrenom

budžetu

Prihodi o konsolidovanim prihodima raspoloživi su za konsolidovanu FBiH (i cijelu zemlju)88

, kao i za

pojedinačne nivoe vlasti. Nije bilo moguće koristiti te podatke za izvršavanje izračunavanja za indikatore,

pošto su oni dostupni za ostvarenja, a ne i za planove. Zbog toga su rejtinzi za ovaj indikator zasnovani na

podacima koji su primljeni direktno od MF. U FBiH nije bilo moguće napraviti procjenu o kompletnoj

konsolidovanoj prezentaciji prihoda, pošto su podaci bili nekompletni. U skladu sa tim, rejting za ovaj

indikator ocijenjen je samo za centralnu vladu FBiH i za centralnu vladu plus EBF-ove (zbirno, umjesto

konsolidovano).

Budžetske prognoze prihoda i stvarna ostvarenja za FBiH prikazana su u Tabeli 4.2.6.

88 Iz podataka koje je prikupila i objavila CBBiH.

110

Tabela 4.2.6. Prihod Federacije Bosne i Hercegovine

(u milionima KM)

Izvor prihoda

Budžet za

2009.

godinu

Ostvarenj

e iz 2009.

godine

Varijacija Budžet za

2010.

godinu

Ostvarenj

e iz 2010.

godine

Varijacija Budžet za

2011.

godinu

Ostvarenj

e iz 2011.

godine

Varijacija

KM % KM % KM %

Prihod – vlada FBiH + EBF-

ovi+ Ceste FBiH

4.639,09 4.020,58 -618,51 -13,33% 4.541,50 4.442,50 -98,99 -2,18% 4.532,63 4.443,56 -89,06 -1,96%

Prihod – samo vlada FBiH 1.591,92 1.242,17 -349,74 -21,97% 1.412,27 1.441,60 29,32 2,08% 1.446,38 1.394,27 -52,11 -3,60%

Porezi 1.272,95 1.011,70 - -20,52% 1.152,99 1.186,94 33,95 2,94% 1.178,86 1.137,61 -41,25 -3,50%

Direktni porezi 68,38 63,98 -261,25 -6,44% 61,82 95,40 33,58 54,31% 65,39 46,55 -18,83 -

Porezi na dohodak, dobit i

kapitalnu dobit

68,38

63,98

-4,41

-6,44%

61,82

95,40

33,58

54,31%

65,39

46,55

-18,83

-28,80%

Porezi na plate i radnu snagu -4,41

-28,80%

Porezi on imovinu

Indirektni porezi

1.198,89

974,14

-21,00%

1.091,17

1.091,28

0,12

0,01%

1.113,48

1.090,83

-22,65

Ostali porezi 5,68 0,59 - -89,64% 0,00 0,26 0,26 0,00% 0,00 0,23 0,23

Doprinosi za socijalno

osiguranje

-251,76 -2,03%

Ostali (neporeski) prihodi 318,97 230,47 -5,09 -27,74% 259,29 254,66 -4,63 -1,78% 267,52 256,66 -10,86 0,00%

Transferi iz jedinica sa

drugih nivoa konsolidovane

vlade

-88,49 -4,06%

EBF-ovi

Fond penzijskog osiguranja

Fond zdravstvenog

osiguranja

Fond za zapošljavanje

2.964,4 2.718,8 -245,59 -8,28% 3.064,83 2.938,1 -126,78 -4,14% 3.022,75 2.987,52 35,23 -1,17%

Javno preduzeće Ceste FBiH 82,75 59,57 -23,18 -28,01% 64,40 62,86 -1,54 -2,39% 63,50 61,77 1,73 -2,72%

Napomena: Ova tabela prikazuje prihode vlade FBiH, EBF-ova (Fonda penzijskog osiguranja, Fonda zdravstvenog osiguranja i Fonda za zapošljavanje) i Javnog

preduzeća Ceste FBiH. Prihodi kantona i jedinica lokalne samouprave su isključeni.

Izvor: MF FBiH

111

Najvažniji elementi prihoda su indirektni porezi i socijalni doprinosi, koji dominiraju u svakom

izračunavanju u koje su uključeni. Ako se svi prihodi uzmu u razmatranje, ostvarenje, uključujući

fondove, blisko je budžetu za dvije od tri godine.


Tabela 4.2.8. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa originalno odobrenim budžetom

Rejting za 2013.


Ukupni rejting A Ukupni prihodi centralne vlade uključujući doprinose EBF-ova,

ostvareni su na nivou između 97% i 106% u dvije od tri

posljednje godine.


Ovaj indikator razmatra da li ima značajnih zaostalih neizmirenih obaveza za potrošnju, te da li postoji

sistem koji omogućava djelotvoran monitoring zaostalih neizmirenih obaveza za potrošnju.

U FBiH u trenutku sprovođenja ocjene nema zakonske definicije toga što predstavljaju zaostale

neizmirene obaveze; a nije uspostavljen ni zakonski period (recimo, 45 dana) nakon kojeg neplaćena

fakturisana obaveza počinje da se smatra zaostalom neizmirenom obavezom; a u okviru postojećih trezora

nikakav datum dospjeća plaćanja nije unošen sa faktura do kraja 2013. godine. U skladu sa SBA,

nadležne institucije bile su u obavezi da, do oktobra 2013. godine, uspostave jedinstvenu zajedničku

definiciju zaostalih neizmirenih obaveza u potrošnji za institucije BiH i entitetske vlade (pri čemu bi se

svaki iznos koji nije plaćen u roku od 90 dana nakon dana dospjeća smatrao zaostalom neizmirenom

obavezom) a, od jula 2013. godine, procedure za budžetske korisnike tako da unose sve datume dospjeća

sa faktura u trezor. Ti rokovi nisu ispoštovani. Sa stanjem na kraju 2013. godine, podaci o dospjeću

plaćanja počeli su da se evidentiraju u trezorima institucija BiH i na nivou entitetske vlade (međutim,

kompletni izvještaji za 2013. godinu o zaostalim neizmirenim obavezama nisu bili spremni na vrijeme da

bi bili uključeni u ovaj izvještaj), a rok za uspostavljanje definicije zaostalih neizmirenih obaveza sada je

produžen do početka 2014. godine (radna verzija je da će period od 90 dana biti korišten). U februaru

2014. godine na sjednici Fiskalnog savjeta BiH usvojena je definicija neizmirenih obaveza koja glasi:

svaka obaveza koja je evidentirana u trezorskoj aplikaciji u Modulu AP-obaveze prema dobavljačima, a

koja nije plaćena u rokovima dospjeća propisanim zakonom, a najduže u roku od 90 dana od datuma

dospijeća.Na osnovu zajedničke definicije, svaki od nivoa vladsti će prilagoditi svoje zakonske okvire

(npr. FBiH je pripremila nacrt Zakona o finansijskim operacijama koji propisuje da rok za ugovorena

plaćanja može biti do 60 dana).

(i) Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje

U FBiH, pri svakom razmatranju zaostalih neizmirenih obaveza moraju se uzeti u obzir ne samo zaostale

neizmirene obaveze za plaćanja centralne vlade, već i one koje su kreirali kantoni i EBF-ovi. 1. aprila

2013. godine centralna vlada FBiH imala je salda od 1,7 miliona KM, ali neizmirene obaveze iz 2012.

godine iznosile su 50 miliona KM. U međuvremenu, prema informacijma iz MF, vlada FBIH zaduživala

privremeno iz Preduzeća za Fond za ceste FBiH, kako bi ispunjavala tekuće obaveze. Sva tijela vlade

FBIH takođe duguju nedefinisane neizmirene obaveze kao rezultat sporova koji se odnose na plate i

naknade u javnoj službi; sudovi su smatrali da kolektivni ugovori imaju prednost nad naknadno

usvojenim zakonima koji su usvojeni sa ciljem smanjivanja plata u javnim službama i pojednostavljivanja

i smanjivanja različitih naknada koje su se plaćale povrh plata. Pored zaostalih neizmirenih obaveza

centralne vlade, prema informacijama dobijenim iz Fonda solidarnosti u zdravstvenom osiguranju u

FBiH, taj Fond stvara rastući iznos zaostalih neizmirenih obaveza, pošto se zahtjevi za specijalističkim

zdravstvenim uslugama povećavaju, a uplate iz tijela vlade FBiH (tj. iznad i povrh 9% doprinosa za

112

zdravstveno osiguranje sa cijele teritorije FBiH koji pripadaju Fondu) premašuju resurse koji su dostupni.

Neke isplate iz ovog Fonda ostale su neizmirene u toku više od dvije godine.

MF je procijenilo iznos koji je sada neizmiren, sa krajem 2013. godine, na oko 80 miliona KM, ali izgleda

da je situacija u kantonima čak i gora nego na nivou centralne vlade. Sarajevski i Tuzlanski kanton (dva

najveća kantona u zemlji) zaostajala su u plaćanjima zaposlenima u vladi, iako ta plaćanja imaju prioritet

nad većinom isplata za robu i usluge. U Sarajevskom kantonu je bilo kašnjenja u plaćanju davanja koja se

odnose na djecu i druge ugrožene grupe stanovništva. U toku prethodnih godina vlada FBiH je izdala

nekoliko uredbi za plaćanje obaveza iz prethodnih godina.89

Jedini podaci koji su sada raspoloživi su za obaveze (razlika između dospjelog i plaćenog, ali sve one nisu

u svakom slučaju u neizmirenim zaostalim obavezama), o kojim, sa stanjem iz 2012. godine, izvještava

MF (vidjeti Tabelu 4.2.9). Trebalo bi da se

napomene da podaci za 2010. godinu nisu

uporedivi sa podacima za 2012. godinu, zbog

razlika u prikupljanju podataka. Podaci za 2010. i

2011. godinu uglavnom su zasnovani na

procjenama (za namjene SBA) ili poznatim

podacima o neizmirenim mjesečnim isplatama,

prije svega za socijalna davanja i ostale transfere

(isključujući, na primjer, zaostale isplate za

snabdjevače).

Kada se uključe i kantoni i jedinice lokalne samouprave, ukupne obaveze sa krajem 2012. godine iznosile

su 1,14 milijardi KM, ili oko 20% ukupne potrošnje konsolidovane vlade u FBiH. Opet, sve to nisu

zaostale neizmirene obaveze. Međutim, čak iako podaci o zaostalim neizmirenim obavezama nisu

egzaktni, postoje indikacije da se zaostale neizmirene obaveze FBiH povećavaju. Imajući uvidu da

pouzdani podaci o zaostalim neizmirenim obavezama u skladu sa zakonskom definicijom još nisu

dostupni (očekuje se da će inicijalni podaci biti dostupni na proljeće 2014. godine za 2013. godinu), za

ocjenjivanje ove dimenzije ili indikatora nisu dostupne dovoljne informacije.

Rejting za dimenziju: Nije ocijenjeno zbog nedostatka pouzdanih podataka


Kako nikakvi zvanični podaci o zaostalim neizmirenim obavezama u skladu sa zakonskom definicijom

zaostalih neizmirenih obaveza još nisu dostupni (sa krajem 2013. godine), rejting za ovu dimenziju je D.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting NR

Stanje neizmirenih obaveza za

isplate potrošnje

NR NR imajući u vidu odsustvo pouzdanih podataka

Raspoloživost podataka za

monitoring stanja neizmirenih

D Nikakvi zvanični podaci o zaostalim neizmirenim obavezama u

skladu sa zakonskom definicijom zaostalih neizmirenih

89 Na primjer: Službeni glasnik FBiH, br. 81/09 – isplata 26.583.790,69 KM za invalidske penzije, 618.362,24 KM za

implementaciju Zakona o pravima dobitnika ratnih priznanja i 6.501.093,07 za kantonalne agencije za isplate demobilisanim

vojnicima.

Tabela 4.2.9. Obaveze EBF-ova i centralne vlade

FBiH

(u milionima KM)

Iznosi koji se duguju 2010. 2011. 2012.

Vlada FBiH 197,0 34,3 226,9

EBF-ovi 132,8 175,0 …a

Izvor: MF FBiH i MMF.aInformacije još nisu dostupne.

113

Rejting za 2013.


obaveza za isplate potrošnje obaveza još nisu dostupni (sa krajem 2013. godine).





funkcija vlade navedenih u listi Klasifikacije Ujedinjenih nacija za funkcije vlade (Classification of

Functions of Government - COFOG) trebalo bi da bude dalje podijeljeno na pod-funkcije (npr. različite


Kontnim planom (chart of accounts - CoA) koji obuhvata dovoljno informacija o svakoj transakciji, tako


Iako je postignut određeni napredak, Javne finansijske statistike (Public Finance Statistics - PFS) su i

dalje fragmentirane i neujednačene u različitim oblastima odgovornosti u BiH, a to je situacija koju

većina posmatrača smatra značajnom preprekom za prikladno upravljanje. EU je posvetila posebnu

pažnju tom pitanju; ona je obezbjeđivala tehničku podršku u toj oblasti od juna 2012. godine,90

ali

napredak još nije evaluiran.

Uz tehničku podršku iz MMF-a, vlada FBiH je u januaru 2011. godine usvojila određena manja

prilagođavanja svog kontnog okvira tako da se bolje prate transferi između različitih vlada. Taj kontni

okvir primjenjuje se i na druge nivoe vlade u FBiH. Tim zadužen za ocjenu PEFA informisan je da FBiH

namjerava da izmijeni svoje računovodstvene standarde tako da oni budu bolje usklađeni sa

Međunarodnim standardima za računovodstvo u javnom sektoru (International Public Sector Accounting

Standards - IPSAS); ali se ne očekuje da će to biti postignuto u kratkoročnom periodu, posebno u smislu

računovodstva na obračunskoj osnovi, imajući u vidu probleme sa vrednovanjem vezano za stalna

sredstva. Takođe, postoji plan da se zvanično zahtijeva da se izvještaji pripremaju u skladu sa COFOG.

Postojeći formulari za izvještavanje u FBiH91

već zahtijevaju izvještavanje po funkcionalnoj klasifikaciji

za sve nivoe konsolidovane vlade u FBiH (u 14 glavnih kategorija, za razliku od 10 glavnih grupa prema

COFOG); međutim, u praksi, izvještavanje po funkcijama zasnovano je na opštim aproksimacijama, sa

vjerovatnim greškama, posebno na nižim nivoima vlasti.

Vlada FBiH predstavlja svoj budžet tako što prikazuje ekonomsku raspodjelu potrošnje svake

administrativne jedinice. Vlada održava trezorski sistem kroz koji se sve transakcije evidentiraju, što

obezbjeđuje konzistentnost u izvještavanju po administrativnim i ekonomskim klasifikacijama. Trezorski

sistemi su u mnogome unapređeni od 2000. godine, a kontni okvir se primjenjuje na cijelu teritoriju

Federacije. MF konsoliduje podatke, ali podaci o kojima se izvještava sa nižih nivoa vlasti nisu u svakom

slučaju dobrog kvaliteta; to dijelom odražava i poteškoće u prilagođavanju njihovih računovodstvenih

sistema za ispunjavanje svih zahtjeva novog kontnog okvira, pri čemu je izvještavanje za sada ovisno o

procedurama ručnog sravnjivanja. U praksi, podaci koje konsoliduje MF se u suštini ne koriste ni za

kakvo donošenje odluka o politikama, a o njima se ni ne izvještava Parlament. Nijedan od budžeta na

nivou FBiH ne predstavlja se prema funkcionalnoj klasifikaciji.


90 Glavna namjena projekta je da pruži podršku MF BiH i entiteta, Direkciji za finansije DB, te drugim korisnicima u pružanju

pouzdanih podataka, harmonizovanih između institucija, o javnim finansijama, na osnovu obračunskog računovodstva i u skladu

sa međunarodno priznatim, konkretno u EU propisanim, principima, standardima i praksama. 91http://www.fintech.ba/downloads/pravilnik-o-finansijskom-izvjestavanju-i-godisnjem-obracunu-budzeta-FBiH.pdf

http://www.fintech.ba/downloads/pravilnik-o-finansijskom-izvjestavanju-i-godisnjem-obracunu-budzeta-FBiH.pdf

114


Rejting za 2013.


Ukupni rejting C Funkcionalna klasifikacija je predstavljena samo uz izvršenje

budžeta.


Za ovaj indikator postavlja se pitanje da li se devet konkretnih tipova informacija predstavlja zajedno sa

detaljnim prijedlozima vlade za prihode i rashode u narednoj godini.

Tabela 4.2.12. Sveobuhvatnost budžetske dokumentacije (FBiH)


Makroekonomske pretpostavke,

uključujući kao minimum stope skupnog

rasta, inflacije i kursne stope.

N MTEF, koji sadrži poglavlje o makroekonomskim

pretpostavkama, u prošlosti je dostavljan Parlamentu

zajedno sa budžetskim prijedlogom. Međutim, to nije

bio slučaj u 2013. godini. Ni u jednom drugom

dokumentu, uključujući zvanično obrazloženje budžeta,

ne predstavljaju se i ne razmatraju se makroekonomske

pretpostavke.

Fiskalni deficit, u skladu sa GFS-om ili

nekim drugim međunarodno priznatim

standardom.

D Sažeta tabela budžeta za 2013. godinu dostupna je na

internetskoj prezentaciji MF FBiH:

http://www.fmf.gov.ba

Finansiranje deficita, uz opisivanje

predviđene strukture, domaćih i vanjskih

sredstava.

D Sažeta tabela budžeta za 2013. godinu prikazuje

strukturu finansiranja deficita.

Stanje duga, uključujući detaljne

informacije kao minimum za tekuću

godinu, tj. godinu prije godine na koju se

odnose budžetski prijedlozi

D Informacije o stanju duga nisu dio budžetske

dokumentacije koja se dostavlja Parlamentu, ali se

dostavljaju zasebno. Te informacije su dostupne je na

internetskoj prezentaciji MF FBiH:

http://www.fmf.gov.ba/publikacije/2012/unutranji_vanj

skidug.pdf

Informacije su takođe dostupne preko internetske

prezentacije Parlamenta FBiH:

http://www.parlamentfbih.gov.ba/dom_naroda/bos/parla

ment/propisi/El_materijali/Informacija%20o%20vanjsk

om%20i%20unutrasnjem%20dugu%20FBiH%20na%20

31.12.2011.pdf

Finansijska imovina, uključujući detaljne

informacije kao minimum za početak

tekuće godine.

N Ne predstavljaju se nikakve informacije o bankovnim

računima vlade ili drugim finansijskim sredstvima koja

se mogu pretvoriti u gotovinu.

Ostvarenje budžeta iz prethodne godine,

predstavljeno u istom formatu kao i

budžetski prijedlozi.

N Budžet za 2013. godinu, koji je dostupan je na

internetskoj prezentaciji MF FBiH

(http://www.fmf.gov.ba), predstavlja samo budžet za

tekuću godinu, pored kolone budžetskog prijedloga.

Budžet za tekuću godinu (ili revidirani

budžet ili procijenjeno ostvarenje),

predstavljen u istom formatu kao i


D Budžet za 2013. godinu, koji je dostupan je na

internetskoj prezentaciji MF FBiH

(http://www.fmf.gov.ba), prikazuje revidirani budžet za

2012. godinu.

http://www.fmf.gov.ba/

http://www.fmf.gov.ba/publikacije/2012/unutranji_vanj%20skidug.pdf

http://www.fmf.gov.ba/publikacije/2012/unutranji_vanj%20skidug.pdf

http://www.parlamentfbih.gov.ba/dom_naroda/bos/parla%20ment/propisi/El_materijali/Informacija%20o%20vanjsk%20om%20i%20unutrasnjem%20dugu%20FBiH%20na%20%2031.12.2011.pdf






115


Sažeti budžetski podaci i za prihode i za

potrošnju u skladu sa osnovnim

zaglavljima klasifikacija koje se koriste,

uključujući i podatke za tekuću godinu i

za prethodne godine.

N Podaci za tekuću, ali ne i za prethodnu godinu, su

dostupni. (Sažeta tabela budžeta za 2013. godinu

dostupna je na internetskoj prezentaciji MF FBiH:

http://www.fmf.gov.ba

Objašnjenje implikacija novih inicijativa

vezanih za politike, sa procjenama efekata

koje na prihode može imati promjena

poreza i/ili uticaja na potrošnju koje bi

mogle imati glavne izmjene u javnim

službama.

N Budžetska dokumentacija sadrži samo površnu

diskusiju, bez razmatranja potencijalnih efekata novih

politika.


Rejting za 2013.


Ukupni rejting C Samo četiri od devet odrednica su ispunjene.




ocjenjuje se stepen do kojeg se o operacijama koje su pod kontrolom vlade, uključujući one

vanbudžetskih fondova, ne izvještava ni u fazi procjene, ni u fazi ostvarenja. Takođe se razmatra i stepen

do kog su projekti finansirani iz donatorskih sredstava uključeni u fiskalne izvještaje.


Socijalni doprinosi predstavljaju oko 40% prihoda konsolidovane vlade u FBiH. Ukupna stopa doprinosa

(kombinacija doprinosa koje plaćaju poslodavci zaposleni) od 60% na neto plate koje se isplaćuju

zaposlenima, što se plaća u fondove za penzijsko i invalidsko osiguranje, zdravstveno osiguranje, te

zapošljavanje, predstavlja veliki motivacioni faktor za pojedince da ostanu u “sivoj” privredi i da se

registruju kao nezaposleni, kako bi održali pravo na zdravstveno osiguranje. Doprinosi za zdravstveno

osiguranje i zapošljavanje naplaćuju se i na kantonalnom nivou i na nivou, a uplaćuju se direktno u

različite fondove, dok se doprinosi za penzijsko osiguranje naplaćuju samo na nivou FBiH. Centralna

vlada nema nikakvu ulogu u procesu naplate. Fond penzijskog i invalidskog osiguranja je jedinstveni fond

na nivou Federacije, ali u svakom od kantona postoje fondovi zdravstveni fondovi i fondovi za

zapošljavanje, kao i Fond solidarnosti zdravstvenog osiguranja za cijelu teritoriju Federacije, koji prima

9% doprinosa za zdravstveno osiguranje i iz kog se finansiraju zahtjevna liječenja (npr. kardiohirurgija i

dijaliza za bubrežne pacijente), kao i specijalizovani lijekovi. Prema informacijama dobijenim u toku

ocjene, Fond solidarnosti zdravstvenog osiguranja trebalo bi da prima godišnju subvenciju od vlade

FBiH, ali iznosi koji se stvarno isplaćuju su tek oko 25% punog iznosa na koji Fond ima pravo. Kao

rezultat toga, Fond solidarnosti zdravstvenog osiguranja ima znatne zaostale neizmirene obaveze, a

određena plaćanja ne isplaćuju se i duže od dvije godine.

Srednjoročni okviri rashoda (medium-term expenditure frameworks - MTEF) koje MF priprema svake

godine sadrže određene skupne informacije o prihodima koji dospijevaju fondovima, ali ne sadrže

nikakve informacije o njihovoj potrošnji. One nisu ni konzistentno uključene u dokumentaciju koja se

116

predstavlja zajedno sa budžetom. Međutim, godišnji budžet FBiH odobrava se i na sjednici vlade i na

Parlamentarnoj skupštini. Prema tome, budžeti EBF-ova su zvanično objavljeni na Parlamentarnoj

skupštini.

Zakon o budžetima FBiH obuhvata zahtjeve za izvještavanjem koji se odnose na EBF-ove. U njemu je

propisano da bi odgovorno resorno ministarstvo trebalo da dostavi budžetski prijedlog EBF-a vladi radi

konsolidacije do 15. oktobra, iako ga vlada dostavlja Parlamentu do 5. novembra radi odobravanja na

Parlamentu.92

Iako raniji zakoni o budžetu nisu propisivali da budžeti vanbudžetskih fondova treba da se dostavljaju

Parlamentu, finansijski planovi EBF-ova za 2013. godinu su predstavljeni Parlamentu FBiH u martu

2013. godine.93

Za fiskalnu godinu 2012, budžetski prijedlozi za fondove penzijskog i zdravstvenog

osiguranja predstavljeni su Skupštini u isto vrijeme kao i budžetski prijedlog za FBiH za 2012. godinu.94

Budžeti zdravstvenih institucija nisu podvrgnuti nikakvim sličnim zahtjevima vezanim za objavljivanje.

Ukupni prihodi i rashodi fondova uključeni su u godišnje konsolidovane statističke podatke o prihodima i

rashodima konsolidovane vlade koje priprema CBBiH za BiH u cjelini i za svaki od entiteta zasebno, ali

nikakve informacije o fondovima se ne predstavljaju zajedno sa izvještajima o izvršenju budžeta koje

priprema vlada FBiH. Finansijske izvještaje svakog od fondova revidira SAI, tako da su zasebne

informacije o ostvarenju dostupne, iako nisu predstavljene u budžetskom kontekstu. U fazi budžetiranja

ne dolazi do konsolidovanog izvještavanja o fondovima na kantonalnom nivou, a u fazi izvršenja dolazi

samo do ukupnog izvještavanja o ostvarenjima u CBBiH.

Suštinski identični aranžmani primjenjuju se na preduzeća koja su odgovorna za izgradnju i održavanje

puteva u FBiH. Kompanije za ceste primaju 3,9% prihoda od indirektnog oporezivanja koji su dodijeljeni

FBiH, zajedno sa sredstvima od taksi za godišnju registraciju vozila i taksi za reklamiranje pored puteva.

Ti prihodi se dijele: 60% ide preduzećima koja su odgovorna za održavanje puteva u kantonima i

jedinicama lokalne samouprave, a 40% ide u Javno preduzeće Ceste FBiH na nivou Federacije, koje u

2013. godini očekuje da će ostvariti prihode od oko 63 miliona KM. Prema tome, jedine kompletne

informacije dostupne su o oko 40% potrošnje konsolidovanje vlade u cjelini na cijeloj teritoriji FBIH, te o

otprilike uporedivom procentu potrošnje koja je pod direktnom kontrolom centralne vlade.


(ii) Uključivanje informacija o prihodima / potrošnji na projekte koji se finansiraju iz vanjskih

izvora u fiskalne izvještaje

Najveći dio potrošnje na projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora predstavlja odgovornost kantona (a

u manjoj mjeri jedinica lokalne samouprave i preduzeća u državnom vlasništvu). Do stepena do kog se

projekti izvršavaju na nivou centralne vlade FBiH, iznosi nisu uključeni u fazu pripreme budžetskih

procjena, ali su odraženi u finansijskim izvještajima o ostvarenjima.



Rejting za 2013.


92 Zakon o budžetima FBiH objavljen je u Službenom glasniku Federacije FBiH br. 102/2013 (decembar 2013. godine). 93 19. redovna sjednica Parlamenta FBiH održana je 19. marta 2013. godine. Finansijski planovi EBF-ova za 2013. godinu

predstavljeni su Parlamentu kao dio te sjednice: http://predstavnickidom-pfbih.gov.ba/bs/page.php?id=526 94Vidjeti Dnevni red za 5. sjednicu Predstavničkog doma, koja je održana 10. januara 2012. godine: http://predstavnickidom-

pfbih.gov.ba/bs/page.php?id=284

117

Rejting za 2013.


Ukupni rejting D+



D Mali stepen objavljivanja podataka o prihodima

EBF-ova, a nikakvo objavljivanje podataka o

njihovoj potrošnji, u budžetskoj dokumentaciji, a

ostvarenja se objavljuju samo u skupnim iznosima

u izvještajima CBBiH i u zasebnim godišnjim

izvještajima o svakom od fondova.

Uključivanje informacija o prihodima /

potrošnji na projekte koji se finansiraju iz

vanjskih izvora u fiskalne izvještaje

C Samo element sufinansiranja projektnih rashoda

uključen je u budžetske procjene, iako je sva

potrošnja uključena u izvještaje o ostvarenju




informacija koje se prenose vladama na poddržavnom nivou o njihovim alokacijama.



odvojeno. Prema tome, jedini među-vladini odnosi vezani za FBiH prikazani su za ovaj indikator.

Međutim, prihodi od indirektnog oporezivanja – koji se administriraju na nivou BiH, ali dijele između

četiriju glavna nivoa vlasti – obuhvaćeni su razmatranjem za ovaj isti indikator za institucije BiH.

Od sredstava koja preostanu od indirektnog oporezivanja koja su dostupna za FBiH nakon što se oduzme

servisiranje vanjskog duga, 36,2% pripada vladi FBiH, 51,48% kantonima (zasnovano na broju

stanovnika, površini, broju studenata i nivou razvijenosti), 8,42% jedinicama lokalne samouprave (opet

zasnovano na broju stanovnika, površini, broju učenika i nivou razvijenosti), a 3,9% javnim preduzećima

za puteve.

Za direktne poreze, struktura i stope poreza na dohodak građana i poreza na dobit preduzeća i socijalnih

doprinosa određuju se na centralnom nivou u FBiH, ali najveći dio prihoda dospijeva kantonima i

opštinama, kao i EBF-ovima.

Porez na dohodak građana se dijeli između kantona i jedinica lokalne samouprave, pri čemu

kantoni primaju 65,54%, a jedinice lokalne samouprave primaju 34,46% (osim Sarajevskog

kantona, u kojem opštine imaju različit raspored raspodjele sa kantonom i gradom i primaju

samo 1,79% tih prihoda). Porez na dobit preduzeća pripada kantonima, osim u sektorima

elektrodistribucije, poštanskih službi, telekomunikacija, te igara na sreću, koje pripadaju vladi

FBIH. Novim izmjenama i dopunama Zakona o raspodjeli prihoda u FBiH koji su sada u

procesu usvajanja na Parlamentu predviđa se smanjivanje udjela kantona u porezu na

dohodak građana na 59%, kao i pojednostavljivanje sistema dijeljenja prihoda u Sarajevskom

kantonu.

Prihodi iz poreza na imovinu, uključujući poreze na prenos nepokretnosti i prava, pripadaju

jedinicama lokalne samouprave u oba entiteta. Sistem oporezivanja imovine je slab, sa

relativno niskim prihodima u oba entiteta, posebno u FBiH, zbog toga što je sistem

utjerivanja slab, a registri imovine ne uspostavljaju jasno vlasništvo nad imovinom.

118

Uz poreske prihode, drugi prihodi vlade FBiH uključuju administrativne takse i naknade za usluge i kazne

iz institucija vlade, kao i prihode od sredstava ili prirodnih resursa FBiH, uključujući i prihode iz

dividendi i dijeljenja dobiti sa javnim preduzećima. Pored poreskih prihoda koji su opisani u prethodnom

dijelu teksta, kantonalne vlade imaju administrativne, servisne i kaznene takse od kantonalnih institucija

vlade i prihode od sredstava i resursa u vlasništvu kantona. Jedinice lokalne samouprave u FBiH imaju,

pored poreskih i drugih prihoda koji su opisani u prethodnom dijelu teksta, opštinske / gradske

administrativne, servisne, te kaznene takse, komunalne takse, takse za vodozaštitu, takse za korištenje iz

sredstava ili prirodnih resursa koji su u vlasništvu nivoa jedinica lokalne samouprave, boravišne takse, te

takse na igre na sreću.


nivou

Kao što je već navedeno, u procesu dijeljenja prihoda od indirektnog oporezivanja, u toku posljednjih pet

godina bilo je političkih problema / kašnjenja u odlučivanju o iznosu koje će institucije BiH dobiti iz

prihoda od indirektnog oporezivanja i sporova o podacima o krajnjoj potrošnji, te posljedičnih kašnjenja

odluka o formuli za dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja između dvaju entiteta.

U FBiH je tok informacija između centralne vlade i kantona, kao i između kantona i jedinica lokalne

samouprave, sa svoje strane, u početnim fazama budžetskog planiranja slab, kako za projekcije /

raspodjelu prihoda, tako i za informacije kao što su iznosi i precizan tajming isplata za servisiranje duga,

koje u znatnoj mjeri utiču na mjesečni tok prihoda do nižih nivoa. To otežava planiranje budžeta na nižim

nivoima. Situacija je dodatno iskomplikovana u Sarajevskom kantonu, pošto raspodjela prihoda od

indirektnog oporezivanja za opštinu Sarajevo isto ide preko kantona; taj problem bi trebalo da se riješi

novim izmjenama i dopunama Zakona o raspodjeli prihoda u FBiH koji su sada u procesu usvajanja na

Parlamentu.

Nejasne raspodjele odgovornosti između različitih dijelova konsolidovanog sektora vlade u FBiH i

nejasne procedure za saradnju između jedinica lokalne samouprave i javnih komunalnih preduzeća takođe

komplikuju upravljanje budžetima. Konačno, nedostatak jasnog zakonskog vlasništva nad lokalnom

imovinom (npr. cestama) takođe komplikuje upravljanje na nižim nivoima vlasti i utiče na fiskalno

izvještavanje – na primjer, u nekim slučajevima održavanje imovine u opštini ne može da se adekvatno

evidentira zbog toga što se opština ne vodi kao vlasnik te imovine.



alokacijama








za naredni budžet.

Već je pomenuto da se često dešavaju kašnjenja u odlučivanju o tome koji udio prihoda od indirektnog

oporezivanja će FBiH da primi. Štaviše, tok informacija između centralne vlade FBiH i kantona, kao i

između kantona i jedinica lokalne samouprave, sa svoje strane, u ranim fazama budžetskog planiranja ne

samo da je slab, već nije ni pravovremen. U praksi prognoze nisu bile pouzdane, a neophodne odluke nisu

119

donesene u predviđenim vremenskim periodima. Na primjer, kantoni su još uvijek pokušavali da sravne

svoje budžete za 2013. godinu u smislu planiranja prihoda u kasno proljeće 2013. godine; a resursi koje

oni primaju su bili ispod očekivanih. Pored toga, neporeski transferi sa viših na niže nivoe vlasti u FBiH

(npr. transferi za određene kapitalne projekte ili potrošnju u socijalnom sektoru) obično se izvršavaju na

ad hoc osnovi, što takođe otežava predvidljivost budžetskog planiranja / upravljanja na nižim nivoima

vlasti.



kategorijama

U smislu konsolidacije fiskalnih podataka za cijeli konsolidovani sektor vlade u FBiH, CBBiH svake godine

prikuplja informacije o prihodima i rashodima konsolidovane vlade na svim nivoima po ekonomskoj

klasifikaciji, uključujući kantone, jedinice lokalne samouprave i EBF-ove. To su samo informacije o

ostvarenju (nikakve konsolidovane informacije nisu dostupne za budžetske procjene), a ne uključuju

nikakve funkcionalne – sektorske analize. Nijedan od planiranih budžeta ni na kojem nivou u FBiH nije

predstavljen prema funkcionalnoj klasifikaciji; umjesto toga, oni prikazuju samo ekonomsku raspodjelu za

svaku administrativnu jedinicu.

Postojeći formulari za izvještavanje u FBiH95

već zahtijevaju funkcionalno izvještavanje sa svih nivoa

konsolidovane vlade u FBiH (u 14 glavnih kategorije, za razliku od 10 glavnih grupa prema COFOG);

međutim, u praksi, izvještavanje po funkcijama je zasnovano na opštim aproksimacijama, sa vjerovatnim

greškama, posebno na nižim nivoima vlasti.

MF sprovodi konsolidaciju podataka (uključujući funkcionalne podatke), ali podaci o kojima izvještavaju

niži nivoi vlasti nisu u svakom slučaju dobrog kvaliteta; to dijelom odražava poteškoće sa

prilagođavanjem računovodstvenih sistema na ispunjavanje punih zahtjeva novog kontnog plana, pri

čemu izvještavanje sada zavisi od procedure ručnog konsolidovanja. U praksi, ti podaci, koje konsoliduje

FMF, ne koriste se za bilo kakvo donošenje odluka o politikama, a o njima se ni ne izvještava Parlament.

Drugim riječima, konsolidacija sektora konsolidovane vlade na svim nivoima u FBiH ne radi se unutar

budžetskih planova FBiH koji se šalju Parlamentu (budžet koji se dostavlja na usvajanje Parlamentu

uključuje samo Vladu FBiH), ni u izvještajima o izvršenju budžeta koji se šalju Parlamentu na usvajanje,

iako niži nivoi vlasti dostavljaju svoje podatke o izvršenju budžeta Ministarstvu financija FBiH (treba

napomenuti da sve jedinice lokalne samouprave ne dostavljaju podatke FMF-u, već umjesto toga

kantonalnom MF, koje onda šalje podatke koje uključuje sve jedinice lokalne samouprave u tom

kantonu). Međutim, MF FBiH sprovodi konsolidaciju podataka o sektoru konsolidovane vlade u FBiH,

koju koristi za izvještavanje MMF-a, te za slanje podataka za Globalni okvir (na veoma skupnom nivou),

ali ne i za pripremanje MTEF-a FBiH (pošto u nekoliko novijih godina MTEF za FBiH uključuje samo

nivo vlade FBiH).



Rejting za 2013.


Ukupni rejting D

Transparentnost i objektivnost u

horizontalnoj raspodjeli među različitim

vladama

D Raspodjela može biti odložena zbog nemogućnosti

Fiskalnog savjeta da postigne dogovor, kao i

slabosti u dijeljenju parametara za fiskalno

95http://www.fintech.ba/downloads/pravilnik-o-finansijskom-izvjestavanju-i-godisnjem-obracunu-budzeta-FBiH.pdf


120

Rejting za 2013.


planiranje unutar FBiH.

Pravovremenost pouzdanih informacija za

vlade na poddržavnom nivou o njihovim

alokacijama

D Informacije često kasne unutar FBiH, a takođe i

zbog odlaganja u usvajanju Globalnog okvira

fiskalnog bilansa i politka u BiH.

Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za

konsolidovanu vladu u skladu sa sektorskim

kategorijama

D Nikakvi konsolidovani podaci nisu dostupni za

budžetske procjene. Ozbiljne prepreke za

sakupljanje konzistentnih podataka na sektorskoj

osnovi, čak i ako se to ograniči samo na ostvarenja.



rizicima96


kontrole, uključujući (i) aktivnosti javnih preduzeća (Public Enterprises - PEs) i autonomnih vladinih

agencija (autonomous government agencies - AGAs) koje se finansiraju izvan budžeta, i (ii) aktivnosti

vlada na poddržavnom nivou

(i) Stepen monitoringa nad javnim preduzećima (PE) i autonomnim vladinim agencijama

(AGA)

Prema navodima iz Izvještaja o napretku u procesu priključenja EU iz 2012. godine, 58% sredstava u

državnom vlasništvu koje su identifikovana kao moguća sredstva za privatizaciju i dalje je neprodato.

Malo napretka je u novijem periodu postignuto u realizaciji tih sredstava. Široki spektar različitih

preduzeća i dalje je u vlasništvu centralne vlade FBiH, kantona, te jedinica lokalne samouprave. Godišnji

konsolidovani vladini računi koje je CBBiH proizvela za 2011. godinu pokazuju da je FBiH primila 182

miliona KM u “drugim prihodima”, dok su kantoni primili 207 miliona KM, a jedinice lokalne

samouprave 227 miliona KM. Subvencije u iznosima od 115 miliona KM; 86 miliona KM, te 26 miliona

KM isplaćene su sa ta tri nivoa vlasti, redom. Znatan dio tih subvencija odnosio se na javna preduzeća.

Javna preduzeća bi trebalo da obavještavaju svoje matične vlade na svakom od nivoa o svojim godišnjim

poslovnim planovima i o svojim finansijskim rezultatima, a dobijanje svake garancije treba da odobri

relevantni parlament / skupština. Međutim, dokumenti MTEF-a ne sadrže nikakve informacije o uticaju javnih

preduzeća na vladino finansiranje, a izgleda da se nikakvo konsolidovano izvještavanje ne sprovodi u

ministarstvima finansija, ni na nivou FBiH, ni na kantonalnom nivou. Izgleda da ne postoji nijedna jedinica

koja bi igdje radila sa odgovornošću za ocjenjivanje onoga što bi trebalo da se očekuje od javnih preduzeća u

smislu finansijskog učinka, kako bi se osiguralo da ona plaćaju tačne iznose poreza i doprinosa i isplaćuju

odgovarajuće dividende iz svoje dobiti. 2012. godine su poreske institucije FBiH objavile listu najvećih

dužnika za poreze i doprinose, koja je pokazala da se veliki dio tih zaostalih neizmirenih obaveza može

povezati sa javnim preduzećima.

Različiti EBF-ovi i na Federalnom i na kantonalnom nivou moraju se ovdje posmatrati kao AGA.

Budžetski planovi se dostavljaju ministarstvima finansija i zvanično se odobravaju na Parlamentima, ali

ne izgleda da postoji nikakav konsolidovan monitoring ili izvještavanje vezano za njihovu finansijsku

poziciju. Fond solidarnosti zdravstvenog osiguranja na nivou Federacije ima znatne zaostale neizmirene

obaveze za potrošnju (novac koji se duguje pružaocima zdravstvenih usluga i snabdjevačima lijekovima),

a neke od tih obaveza datiraju iz perioda prije više od dvije godine.

96 Fiskalni rizici se definišu kao kašnjenje u servisiranju duga, operativi gubici, zaostale neizmirene obaveze za potrošnju, te

nefinansirane penzijske obaveze.

121


(ii) Stepen do kog centralna vlada sprovodi monitoring fiskalne pozicije kantona i jedinica lokalne

samouprave

MF konsoliduje podatke, uključujući i funkcionalne podatke, ali podaci o kojima izvještavaju niži nivoi

vlasti nisu uvijek dobrog kvaliteta; to odražava poteškoće koje oni imaju u usklađivanju svojih

računovodstvenih sistema sa punim zahtjevima novog kontnog okvira, pri čemu izvještavanje za sada

zavisi od procedura ručne konsolidacije. U praksi, podaci koje konsoliduje MF ne koriste se ni za kakvo

donošenje odluka o politikama, niti se o njima izvještava Parlament.

Vezano za dug, novo zaduživanje na svim nižim nivoima vlasti u FBiH mora se prijaviti MF u roku od

osam dana od ugovaranja. Kvartalni izvještaji o dugu kantona i opština / gradova dostavljaju se MF, a

polugodišnji izvještaji se dostavljaju Parlamentu; međutim, ti izvještaji nisu na internetskoj prezentaciji

MF-a. Smatra se da su informacije o zaduživanju kantona tačne, iako evidencija o zaduživanju jedinica

lokalne samouprave možda nije kompletna. Zakon o budžetu zahtijeva da troškovi servisiranja duga

(kamate plus vraćanja) kantona i jedinica lokalne samouprave u budućim godinama ne premašuju 10%

njihovih tekućih prihoda. U isto vrijeme, ukupno servisiranje duga vlade FBiH, kantona, te jedinica

lokalne samouprave ne smije premašiti 18% tekućih prihoda.

MF priprema godišnje izvještaje o javnom dugu u FBiH,97

a MTEF za FBiH uključuju i podatke o dugu.

Podaci se takođe redovno dijele sa MFT BiH, koje priprema izvještaje o javnom dugu u BiH kao dio

MTEF-a za institucije BiH.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting D

Stepen monitoringa nad javnim

preduzećima (PE) i autonomnim vladinim

agencijama (AGA)

D Ne postoji nikakav konsolidovani pregled velikog

sektora javnih preduzeća, za koje izgleda da je većina

finansijski slaba. U određenim EBF postoje znatne

zaostale neizmirene obaveze.

Stepen do kog centralna vlada sprovodi

monitoring fiskalne pozicije kantona i

jedinica lokalne samouprave

D Pripremaju se kvartalni izvještaji o zaduživanju

kantona i jedinica lokalne samouprave. MF bi

trebalo da dobije pravovremena obavještenja o

novom zaduživanju.





Kriterijum

Javno



Parlamentu.

D Budžetska dokumentacija (nekompletna – vidjeti

indikator PI-6 u prethodnom dijelu teksta) dostupna je

97http://parlamentfbih.gov.ba/dom_naroda/bos/parlament/propisi/El_materijali/Informacija%20o%20vanjskom%20i%20

unutrasnjem%20dugu%20FBiH%20na%2031.12.2011.pdf

http://parlamentfbih.gov.ba/dom_naroda/bos/parlament/propisi/El_materijali/Informacija%20o%20vanjskom%20i%20%20unutrasnjem%20dugu%20FBiH%20na%2031.12.2011.pdf

http://parlamentfbih.gov.ba/dom_naroda/bos/parlament/propisi/El_materijali/Informacija%20o%20vanjskom%20i%20%20unutrasnjem%20dugu%20FBiH%20na%2031.12.2011.pdf

122

Kriterijum

Javno


na internetskoj prezentaciji MF:


Izvještaji o izvršenju budžeta u toku godine: da

li se oni daju na uvid opštoj javnosti?

D Izvještaj za prvih devet mjeseci 2012. godine

dostupan je na internetskoj prezentaciji MF.

Finansijski izvještaji sa krajem godine: da li se

daju na uvid u roku od šest mjeseci nakon


N Izvještaj o izvršenju budžeta za 2011. godinu još

uvijek nije dostupan na internetskoj prezentaciji MF.

Izvještaji vanjske revizije: da li se objavljuju u

roku od šest mjeseci nakon završetka revizije?

D Izvještaji su dostupni na internetskoj prezentaciji SAI:

http://www.saifbih.ba/javni-izvj/


svih ugovora sa vrijednošću od 100.000 USD

(ili ekvivalentnom) objavljuje barem na

kvartalnom nivou?

D Dodjeljivanja ugovora objavljuju se u Službenom

glasniku nakon dodjele. Službenom glasniku može se


http://www.javnen abavke.ba/index. php?id=

04h&jezik=bs


jedinicama za pružanje usluga na primarnom

nivou (npr. školama i zdravstvenim

klinikama): da li se takve informacije

objavljuju barem na godišnjem nivou, ili su

dostupne na zahtjev zainteresiranih roditelja,

pacijenata itd?

N Podatke o školama objavljuju kantoni. Međutim

nikakvi podaci nisu dostupni o zdravstvenim

klinikama.


Rejting za 2013.


Ukupni rejting B Četiri od šest odrednica su ispunjene.


Ovaj indikator ima za cilj za ocijeni da li je formulisanje budžeta u skladu sa fiksiranim i predvidljivim




odluke sa visokog nivoa o raspodjelu raspoloživog finansiranja, te da li budžetska cirkularna pisma

određuju fiksirane gornje granice za potrošnju unutar kojih budžetski korisnici moraju da rade.

(i)Postojanje fiksiranog budžetskog kalendara i poštivanje tog kalendara

Ključni datumi za pripremanje godišnjeg budžeta vlade FBiH propisani su u Zakonu o budžetima u

Federaciji Bosne i Hercegovine. Budžetski proces počinje u februaru svake godine, distribuiranjem

Budžetskih instrukcija br. 1, koje propisuju zahtjeve, odgovornosti, te rokove za svaku fazu budžetskog

ciklusa. Međutim, u praksi, kalendar se ne poštuje u potpunosti u svakom slučaju. Kašnjenja u

odobravanju Globalnog okvira fiskalnog bilansa i politka u BiHmogu da dovedu do kašnjenja u

pripremanju makroekonomskih indikatora i fiskalnih prognoza na nivou FBiH. Može da dođe do

određenog klizanja u vremenskom okviru za pripremanje MTEF-a, zbog kašnjenja u primanju Tabela

pregleda prioriteta budžetskih korisnika (Budžet User Priority Review Tables – BUPRT, koje bi trebalo

da prikažu njihove prioritete za dodatnu potrošnju i oblasti u kojima bi se smanjenja mogla najlakše


http://www.saifbih.ba/javni-izvj/

123

prihvatiti, kada resursi ne bi bili dostupni. FBiH se takođe suočavala sa dodatnim izazovom zato što su joj

inputi o rashodima i prihodima iz kantona bili potrebni za pripremanje konsolidovanih podataka unutar

MTEF-a, a konsolidovani MTEF za konsolidovani sektor vlade FBiH nije pripreman već nekoliko

godina. Dodatna kašnjenja često se dešavaju vezano za dostavljanje konačnih budžetskih zahtjeva od

budžetskih korisnika. Novi zakon o budžetima koji je usvojen u FBiH nejasan je u smislu pripremanja

sveobuhvatnog MTEF-a za cijeli konsolidovani sektor vlade u FBiH u MF.

U Tabeli 4.2.19 je prikazan budžetski kalendar koji je dostavljen u Budžetskim instrukcijama br. 1 koje su

izdate 31. januara 2012. godine, kao i stvarni datumi na koje je svaki zadatak ispunjen u toku budžetskog

procesa 2013. godine. Samo neki od rokova su bili propisani u prethodnim zakonima o budžetu FBiH – u

zakonu su nedostajali jasni rokovi za budžetske zahtjeve i inpute od nižih nivoa vlasti za pripremanje

MTEF-ova – dok su drugi bili samo uključeni u godišnje budžetske instrukcije koje je MF dostavilo

budžetskim korisnicima. Novi Zakon o budžetu u FBiH koji je usvojen u decembru 2013. godine jača

opšti proces pripremanja budžeta u FBiH i pojašnjava budžetski kalendar detaljnije od tekućeg zakona.

Kao što je prikazano u Tabeli, propisani kalendar je suštinski ispoštovan za budžet za 2013. godinu.

Međutim, dva prethodna budžeta u znatnoj su mjeri kasnila, dijelom zbog nedostatka političkog dogovora

o Globalnom fiskalnom okviru koji je neophodan za određivanje opšteg oblika budžeta.

Tabela 4.2.19. Budžetski kalendar FBiH (za budžet za 2013. godinu)

Zadatak Odgovornost

Datum u

budžetskom

kalendaru (ili

zakonu)

Stvarni datum za pripremanje

budžeta za 2013. godinu

Raspodjela Budžetskih instrukcija br.

1

MF 31.01.2012. 31.01.2012.

Dostavljanje BUPRT, novih

prijedloga za potrošnju, te opcija za

uštede

Budžetski

korisnici

01.03.2012. 01.03.2012.

MTEF usvaja vlada Vlada FBiH 30.06.2012. 17.07.2012.

MTEF se dostavlja Parlamentu Vlada FBiH NA NA (MTEF se dostavlja Parlamentu

samo radi informisanja i kao aneks

na budžetski prijedlog)

Izdavanje Budžetskih instrukcija br. 2

(sa budžetskim gornjim granicama)

MF 01.07.2012. 27.08.2012.

Diskusije sa budžetskim korisnicima MF/budžetski

korisnici

01.09.2012. 17.09.2012.

Budžet se dostavlja vladi FBiH Ministar

finansija

01.10.2012. 21.11.2012.

Vlada FBiH dostavlja budžet

Parlamentu

Vlada FBiH 01.11.2012. 23.11.2012.

Parlament odobrava budžet Parlament 31.12.2012. 04.12.2012.

Izvor: Ministarstvo financija FBiH.





instrukcije za pripremanje BUPRT, uključujući visokoprioritetne nove prijedloge za potrošnju i opcije za

uštede, konzistentno sa prioritetima vlade FBiH. Nakon dostavljanja BUPRT, MF priprema nacrt MTEF

124

koji propisuje, između ostalog, temeljne makroekonomske indikatore i fiskalne izglede, prioritete

budžetske potrošnje za budžet i procjene za budući period, te budžetske gornje granice za svakog

budžetskog korisnika. Nakon što vlada FBiH odobri MTEF, MF izdaje Budžetske instrukcije br. 2, u

kojima se potvrđuju inicijalni budžetske gornje granice za svakog budžetskog korisnika (u skladu sa

MTEF-om), zajedno sa instrukcijama za pripremanje budžetskih zahtjeva. Od budžetskih korisnika se

traži da pripreme svoje detaljne budžetske procjene u skladu sa tim gornjim granicama. MF i budžetski

korisnici sprovode diskusije nakon raspodjele Budžetskih instrukcija br. 2; međutim, ne održavaju se

sistematske diskusije sa svim budžetskim korisnicima (kao što se radi na nivou institucija BiH). Određena

prilagođavanja gornjih granica mogu biti dozvoljena, u skladu sa prioritetima politika vlade, a to je

podložno odobravanju konačnih budžetskih gornjih granica na sjednici Vlade FBiH.

Međutim, najveći broj rokova za pripremanje budžetskih podnesaka još nije precizno definisan u

zakonskom okviru, tako da MF može da promijeni datume u bilo kom trenutku.


(iii) Pravovremeno budžetsko odobravanje budžeta na nivou zakonodavnog tijela ili tijela sa

sličnim mandatom (u toku posljednje tri godine)

Od 2010. godine, samo je budžet za 2013.

godinu usvojen prije početka budžetske

godine, u okviru uslova SBA. Za budžet za

2011. godinu, kašnjenje je bilo gotovo tri

mjeseca. Zbog toga, rejting za ovu dimenziju

je C.


Tabela 4.2.21. PI-11: Organizovanost i

učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu

Rejting za

2013. (Metod

M2) Obrazloženje

Ukupni rejting B



C Odražava činjenicu da je došlo do određenog

klizanja u predstavljanju budžeta Parlamentu, kao i

do kasnijih odlaganja.




A Jasne budžetske instrukcije i smjernice su izdane.

Pravovremeno odobravanje budžeta na nivou

zakonodavnog tijela ili tijela sa sličnim


C Dva od tri posljednja budžeta su usvojena nakon

početka godine.


budžetiranja

Ovaj indikator odnosi se na stepen do kog vlada FBiH planira svoj fiskalni okvir, svoje politike potrošnje,

te budžetske planove u toku srednjoročnog perioda (zbog uključenosti institucija BiH u opšte

srednjoročne projekcije). Razmatraju se četiri dimenzije: (i) višegodišnje fiskalne prognoze i funkcionalne

alokacije; (ii) obuhvat i učestalost analiza održivosti duga (debt sustainability analysis - DSA); (iii)


Fiskalna

godina

Datum na koji je Zakon o budžetu usvojen na

Parlamentu


2011. 26. mart 2011. godine

2012. 1. januar 2012. godine


Izvor: Ministarstvo financija FBiH.

125

postojanje višegodišnjih sektorskih strategija sa procjenom koštanja; i (iv) veze između investicionih

alokacija i prognoza potrošnje za budući period.


Svake godine se Fiskalnom savjetu na nivou zemlje daje zadatak i odgovornost za odobravanje Globalnog

okvira fiskalnog bilansa i politka u BiH, u kojem se propisuju opšte makroekonomske projekcije i

projekcija prihoda od indirektnog oporezivanja unutar kojih treba da se uklope naredni godišnji budžeti

institucija BiH i entiteta, pri čemu se projekcije produžavaju još dvije godine unaprijed. Detaljne

višegodišnje fiskalne projekcije za FBiH onda se proizvode kao dio MTEF-a FBiH,98

uključujući procjene

za budući period za svakog budžetskog korisnika (tj. procjene za nadolazeću budžetsku godinu i dvije

naredne fiskalne godine). Fiskalne prognoze takođe uključuju procjene o prihodima kantona, jedinica

lokalne samouprave i EBF-ova. Dok je u određenim prošlim godinama (kao što je period od 2008. do

2010. godine) MTEF FBiH uključivao i prihode i rashode svih nivoa konsolidovane vlade u FBiH, noviji

MTEF uključuju samo rashode vlade FBiH i diskusiju o projekcijama prihoda za sve nivoe. MMF je

proširivao svoju tehničku podršku vladi FBiH sa ciljem da ona bude u mogućnosti da proizvodi

konsolidovane fiskalne izvještaje za FBiH i koristi tabele za premošćivanje za proizvodnju podataka u

skladu sa GFS-om.

Nakon što ih odobri vlada FBiH, procjene za budžetsku godinu uspostavljaju budžetske gornje granice za

budžetske korisnike za nadolazeći budžet. Međutim, nema dokaza o tome da se procjene za budući period

koriste kao sidro za pripremanje budžetskih gornjih granica za narednu godinu; to jest, oni se ne

pomijeraju u budućnost; umjesto toga MF djelotvorno ponovo uspostavlja budžet i procjene za budući

period od nule za svaki budžetski ciklus. Treba naglasiti da je uticaj procesa u FBiH ograničen, zbog toga

što je obezbjeđivanje najvećeg broja javnih službi odgovornost kantona. U smislu mehanizma koji je

uspostavljen za koordinaciju fiskalnog planiranja na cijeloj teritoriji Federacije, vlada FBiH je 2008.

godine usvojila uredbu o formiranju Federalnog tijela za fiskalnu koordinaciju99

koje bi uključivalo

ministra financija FBiH, 10 kantonalnih ministara financija, direktore Federalnih EBF-ova, te

predsjedavajućeg Saveza opština i gradova FBiH. Međutim, u praksi se to tijelo rijetko susreće i ne

funkcioniše kako treba. Novi Zakon o budžetu FBiH koji je usvojen u decembru 2013. godine predviđa

zakonsko uspostavljanje Tijela za fiskalnu koordinaciju sa ministrima financija Federacije i kantona, kao i

predsjedavajućim Saveza opština i gradova FBiH, kao članovima. U tom novom zakonu propisuje se i

detaljniji budžetski kalendar sa rokovima za centralne nivoe vlade, ali se samo se nejasno propisuje da bi

kantoni i jedinice lokalne samouprave trebalo da poštuju isti kalendar, bez jasnog objašnjenja toga kako bi

se to primjenjivalo na niže nivoe u operativnom smislu i da li će konsolidovani MTEF za cijeli

konsolidovani sektor vlade FBiH pripremati FMF.

Budžet i procjene za budući period u MTEF-u pripremaju se po administrativnim, ekonomskim i

funkcionalnim klasifikacijama. Međutim, godišnji budžetski prijedlozi predstavljaju se samo sa

ekonomskim i administrativnim klasifikacijama; oni ne uključuje procjene za naredne godine.



MF FBiH održava elektronsku bazu podataka o vanjskom i unutrašnjem dugu, uključujući i dug kantona i

jedinica lokalne samouprave. MF redovno pregleda vanjski i unutrašnji dug, uključujući i kao dio redovnog

pregleda SBA. Jedinica za upravljanje dugom u MF takođe dostavlja podatke Jedinici za upravljanje dugom

98http://parlamentfbih.gov.ba/dom_naroda/bos/parlament/propisi/El_materijali/Dokument%20okvirnog%20budzeta%202013-

2015.%20godine.pdf 99http://www.fbihvlada.gov.ba/bosanski/zakoni/2008/uredbe/30.htm.

http://parlamentfbih.gov.ba/dom_naroda/bos/parlament/propisi/El_materijali/Dokument%20okvirnog%20budzeta%202013-2015.%20godine.pdf

http://parlamentfbih.gov.ba/dom_naroda/bos/parlament/propisi/El_materijali/Dokument%20okvirnog%20budzeta%202013-2015.%20godine.pdf

http://www.fbihvlada.gov.ba/bosanski/zakoni/2008/uredbe/30.htm

126

u MFT BiH, koja održava bazu podataka u Acces-u za sav unutrašnji i vanjski dug svih vlada BiH. Prema

navodima iz Odjeljenja za upravljanje dugom, ukupni javni dug FBiH (uključujući zaduživanje EBF-ova i

preduzeća u državnom vlasništvu) iznosi oko 30% BDP-a. Najnoviji izvještaj MMF-a o tekućem SBA

(izvještaj za zemlju 12/344) stavlja ukupni dug BiH sa krajem 2012. godine na nivo od 43,9% BDP-a, od čega

je 28,5% vanjski dug. Prema tome, javni vanjski dug nije posebno visok, po međunarodnim standardima, ali se

povećao tri puta od 2006. godine, velikim dijelom zbog zajmova budžetske podrške. Sposobnost vlada entiteta

da se zadužuju vani po povoljnim uslovima ograničena je i visokim nivoom vanjskog duga privatnog sektora

koji ne odgovara nivou vanjskih sredstava, a to predstavlja dodatnih 24% BDP-a. Štaviše, svakoj analizi nivoa

duga u BiH (kako za cijelu zemlju, tako i za konkretni entitet) trebalo bi da se pristupi pažljivo, imajući u vidu

velike potrebe zemlje za infrastrukturom; dodatne potencijalno velike segmente duga (kao što je restitucija)

koji su za sada isključeni; te trend u periodu nakon krize vezan za značajna povećanja duga, koja su uključivala

velike zajmove za podršku budžetu (koji su dijelom potrošeni na tekuće rashode, kojima je i dalje potrebna

strukturalna reforma).

Iako se podaci o statusu duga prikupljaju redovno (sa određenim kašnjenjima na nivou jedinica lokalne

samouprave), a izvještaji u stanju duga i projekcije za servisiranje se obezbjeđuju, pune analize održivosti

duga (debt sustainability analyses – DSA) se ne sprovode, osim redovnih DSA koje priprema MMF.




Direkcije za finansije iz Distrikta Brčko) treba da bude zadužena za pripremanje strategije za upravljanje

dugom. Međutim, u praksi to do sada nije implementirano.





pripremanja (osim obezbjeđivanja podataka), a institucije vlasti ne koriste tu analizu u svom procesu


budućih politika zaduživanja i potreba na nivou bilo koje vlade (koje su velike, imajući u vidu velike

infrastrukturne potrebe), rejting učinka za te indikatore je smanjen.

Međutim, treba ukazati da to da je MMF nedavno podijelio svoju metodologiju i instrukcije u smislu

analize održivosti duga sa Federalnim ministarstvom financija, na osnovu zahtjeva Federalnog

ministarstva financija koji je proizašao iz zaključaka novije ocjene DeMPA za FBiH, koju je pripremila







aneks. Format za analizu održivosti duga MMF-a ranije je podijeljen i sa MFT. Međutim, imajući u vidu

da nema dokaza da su institucije vlasti pripremile i koristile svoje DSA ili DSA MMF-a u svojem procesu

strateškog planiranja, rejting učinka za ovaj indikator smanjen je kao što je navedeno.



Nacrt Razvojne strategije za BiH (sa zasebnim akcionim planovima za institucije BiH, FBiH, RS i DB)

pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje Vijeća ministara BiH i ona je usvojena na vladama FBiH

127

i DB, ali ju nikada nisu usvojili Vijeće ministara ili Vlada RS. Izgleda da Fiskalni savjet ima male

političke apetite vezano za davanje podrške ili čak razmatranje takvih strateških dokumenata za cijelu

zemlju. Nikakve sektorske strategije sa procjenama koštanja nisu zvanično razvijene za FBiH, ali

određena pojedinačna ministarstva pripremaju strateške planove (npr. Strateški plan za razvoj

zdravstvenog sistema u FBiH za period 2008-2018. godine100

); međutim, u opštem slučaju ti strateški

planovi ne uključuju procjene koštanja.

Strateško planiranje u FBiH je dodatno iskomplikovano fragmentiranošću oblasti odgovornosti između

centralne vlade i kantona, koji imaju najveće odgovornosti za obezbjeđivanje i razvijanje usluga. Najveći

dio budžeta centralne vlade, pored plata i naknada, sastoji se od isplata transfera i subvencija koje

jednostavno održavaju tekuću situaciju na istom, a ne rade ništa na podsticanju socijalnog ili ekonomskog

razvoja. Ne postoji dovoljno strateškog vođenja iz sektorske perspektive koje bi se odnosilo na sve nivoe

vlasti u FBiH i koje bi osiguralo prikladnu i djelotvornu implementaciju.

Većina kantona priprema MTEF, ali oni nisu konsolidovani u opšti razvojni plan. Međutim, MTEF-ovi ne

predstavljaju istinske sektorske strategije sa procjenama koštanja, pošto oni u osnovi samo određuju

gornje granice za budžetske korisnike, umjesto da budu usmjereni na mjere sa procjenama koštanja za

implementaciju strategija. MTEF FBiH uključuje analizu “srednjoročnih budžetskih prioriteta” (tj. takvih

da obuhvataju nadolazeći godišnji budžet i dvije naredne fiskalne godine), ali ti prioriteti u opštem slučaju

odražavaju konkretne pojedinačne inicijative za potrošnju budžetskih korisnika, umjesto da predstavljaju

dio šire sektorske strategije. Budžet i procjene za budućnost pripremaju se za svakog budžetskog

korisnika.


(iv) Veze između investicijskih budžeta i procjena potrošnje za budućnost.

MF FBiH priprema trogodišnji Program javnih investicija (PJI) koji se obnavlja svake godine i takođe

obuhvata kantone.101

Izgleda da je pripremanje PJI za FBiH u opštem slučaju sinhronizovano sa

godišnjim pripremanjem budžeta koje sprovodi Sektor za budžet MF. MTEF takođe odražava odobrene i

finansirane projekte u okviru PIP. Korištenje višegodišnjih procjena omogućava da MTEF odražava

tekuće troškove u budućem periodu vezane za završene projekte kapitalnih investicija.

Podaci iz MTEF-a FBiH su uneseni u Bazu podataka za upravljanje javnim investicijama BiH, koju

održava Sektoru za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoćipri MFT BiH. Međutim, iako na nivou

FBiH postoji element opšteg planiranja javnih investicija, nedostatak bilo kakve konsolidacije

kantonalnih sektorskih strategije znači da koordinacija planiranja tekuće i kapitalne potrošnje ne može biti

potpuno djelotvorna.


Tabela 4.2.22. PI-12: Višegodišnja perspektiva u fiskalnom planiranju, politikama potrošnje i budžetiranja

Rejting za 2013.


Ukupni rejting D+

Pripremanje višegodišnjih

prognoza C MTEF-ovi, ali ne i budžeti , uključuju alokacije za budući period po

administrativnim jedinicama, ali one se pripremaju iznova svake

godine, umjesto da se prenose iz prethodne godine.

100Dostupno na adresi: http://www.fmoh.gov.ba/index.php/zakoni-i-strategije/strategije-i-politike/53-strateski-plan-razvoja-

zdravstva-u-fbih 101Vidjeti nacrt PJI FBiH za period 2012-2014: http://www.fmf.gov.ba/publikacije/2013/javneinvesticije/pji_2012_2014.pdf

http://www.fmoh.gov.ba/index.php/zakoni-i-strategije/strategije-i-politike/53-strateski-plan-razvoja-zdravstva-u-fbih

http://www.fmoh.gov.ba/index.php/zakoni-i-strategije/strategije-i-politike/53-strateski-plan-razvoja-zdravstva-u-fbih

http://www.fmf.gov.ba/publikacije/2013/javneinvesticije/pji_2012_2014.pdf

128

Rejting za 2013.


Obuhvat i učestalost analize

održivosti duga

D Puna DSA se još ne sprovodi (iako se predviđa za 2014.

godinu, u skladu sa novim Zakonom o budžetu koji je usvojen

u decembru 2013. godine), osim za redovne DSA koje

priprema MMF.



D Nove inicijative su djelomično praćene procjenama koštanja,

ali nema nikakvih širih standarda.

Veze između investicijskih

budžeta i procjena potrošnje za

budućnost

C Investicije se planiraju odvojeno od tekuće potrošnje i ne postoji

nikakav konsolidovani strateški plan za cijelu Federaciju za koji

bi PJI mogao da se veže. Međutim projekcije za budući period za

troškove i koristi pojedinačnih investicionih projekata uključuju

buduće troškove rada novih objekata.


Ovaj indikator razmatra sljedeće (i) da li je poreski zakonski okvir jasan i sveobuhvatan i da li ograničava

stepen proizvoljnog odlučivanja nadležnih institucija, posebno pri odlučivanju o procjenama poreskih

obaveza i oslobađanja od poreskih obaveza; (ii) da li su pouzdane informacije o poreskim obavezama i

postupcima lako dostupne poreskim obveznicima; i (iii) da li postoji pravičan i transparentan mehanizam

uspostavljen za rješavanje razlika u mišljenjima između poreskih obveznika i institucija koje naplaćuju

porez o iznosima koji se duguju.


Zakonski okvir za najvažnije poreze uključuje domaće zakone o porezima, međunarodne sporazume o



veoma jasno i konzistentno odraženi u zakonskom okviru i protumačeni u praksi. To se uglavnom odnosi

na implementaciju važnih odredbi o sporazumima o dvostrukom oporezivanju (npr. određivanje poreske

rezidentnosti, umanjenje poreza po odbitku), te na transferne cijene. Kao posljedica toga, poreski

inspektori obično primjenjuju priličan stepen proizvoljnog odlučivanja u određivanju poreskih obaveza u

tim oblastima.



poreske obveznike

Poreski obveznici imaju pristup informacijama preko interneta vezano za svoje poreske obaveze, napomene za

objašnjenja, te administrativne procedure (www.pufbih.ba), a imaju i elektronski pristup svojim poreskim

evidencijama (koje se nazivaju “poreske kartice”). Postoji mreža podružnica Porezne uprave FBiH (Revenue

Authority, RA) u kojima poreski obveznici mogu da dobiju objašnjenja, instrukcije, te kopije poreske evidencije.

Radni seminari ili obuke za poreske obveznike se organizuju ukoliko dođe do promjene zakonskih propisa102

.

Zvanična obavezujuća tumačenja o primjenljivosti poreza mogu se zatražiti na pojedinačnoj osnovi od Porezne

uprave FBiH, i ona se obično izdaju u propisanim rokovima.


102

Informacioni desk / telefonska linija su dostupni tek od 2013. Godine (nakon PEFA ocjene)

http://www.pufbih.ba/

129


Sistem za žalbe vezane za poreze sastoji se od tri nivoa: (a) prigovor i žalba u ureduRA FBiH; (b) žalba

MF FBiH; i (c) žalba Upravnom sudu FBiH. Proces odlučivanja obično traje duže od roka koji je

propisan u pravilima / propisima – akumulacija neriješenih slučajeva na sudu je takva da je vjerovatno da

će za bilo kakvu odluku trebati nekoliko godina. Odluke nisu javno dostupne. Žalbe razmatraju tijela čije

članstvo rijetko uključuje iskusne profesionalce iz privatnog sektora i građanskog društva. Izdate odluke

su obavezujuće za sve strane, bez diskriminacije u pogledu prava na žalbu.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting C

Jasnost i sveobuhvatnost poreskih

obaveza

C Zakonski okvir i procedure za sve najvažnije poreze su

jasne, iako postoji priličan stepen proizvoljnog odlučivanja

poreskih inspektora u oblastima kao što su tumačenje

međunarodnih poreskih sporazuma i transferne cijene.



administrativnim procedurama za

poreske obveznike

C Poreski obveznici imaju pristup određenim informacijama o

poreskim obavezama i administrativnim procedurama, ali

korisnost informacija je ograničena zbog toga što dobijanje

ažuriranih i sveobuhvatnih informacija traje predugo.


mehanizma žalbi vezano za poreze

C Sistem žalbi vezanih za poreze je uspostavljen i

funkcionalan je; međutim, odluke se često ne izdaju prije

isteka propisanog vremenskog roka.


obaveza


određivanju iznosa koje su oni u obavezi da plaćaju, koristeći tri dimenzije: aranžmani za registraciju

poreskih obaveza u bazi podataka i veze između te baze podataka i drugih relevantnih vladinih sistema

registracije; djelotvornost kazni u slučajevima neregistrovanja i neprijavljivanja poreskih obaveza; te

planiranje i monitoring poreske kontrole i inspekcije. Iako niske stope poreza na dohodak građana i

poreza na dobit preduzeća znače da su ti prilivi manje važni od udjela Federacije o prihodima od

indirektnog oporezivanja, sistemi za registraciju poslodavaca i zaposlenih takođe obuhvataju i plaćanje

socijalnih doprinosa, čiji priliv je po važnosti uporediv sa prihodima od indirektnog oporezivanja.


Sistem registracije je automatiziran i nedavno je unapređen u novi jedinstveni informatički sistem.103

Poreski obveznici su obavezni da povežu svoja prodajna mjesta elektronski sa sistemom RA FBiH

(„fiskalne kase“), što omogućava svakodnevno praćenje prihoda.

Poreski obveznici se inicijalno registruju u sistemima za registraciju u (kantonalnim) podružnicama, koji

nisu automatski povezani sa centralnim sistemom registracije poreskih obveznika. Prenos podataka u

103 Informatički sistem“nPIS.” Tu investiciju koordinira Projekt reforme poreske uprave USAID-a (Tax Administration Reform

project).

130

centralni sistem registracije poreskih obveznika obavlja se jednom sedmično; kao posljedica toga,

centralni sistem registracije nije ažuran u svakom trenutku.

Poreskim obveznicima se dodjeljuje jedinstveni poreski identifikacioni broj (Tax Identification Number -

TIN), koji se koristi za sve direktne poreze. Poreske institucije i poreski obveznici su u obavezi da koriste

broj TIN u svoj zvaničnoj korespondenciji. Broj TIN se takođe može dodijeliti samo rezidentima FBiH i

ograncima preduzeća koja su osnovana u RS i DB. Za sada nije moguće dodijeliti TIN broj stalnoj

poslovnoj jedinici / ogranku preduzeća čije je sjedište u inostranstvu, a obavlja poslovne aktivnosti u

FBiH.

Centralni sistem registracije poreskih obveznika RA FBiH vezan je za sistem fonda penzijskog i

socijalnog osiguranja, kao i sa vladinim statistikama FBiH. Međutim, u skladu sa Izvještajem SAI FBiH

za 2012. godinu, 86% automatskog povezivanja bilo je uspješno, dok su neuspješne automatizovane

kontrole rezultovale nepotpunim podacima o penzijskim pravima za lica koja su se penzionisala u toku

2012. godine. Projekat za povezivanje sa drugim relevantnim sistemima registracije (nacionalna

biometrijska baza podataka104

ili Državna komunikaciona mreža105

) zahtijevao bi znatne investicije (oko 2

miliona KM), a zbog nedostatka finansiranja to je trenutno na čekanju.106

U okviru SBA, 12.6.2013. godine su četiri poreske uprave potpisale Memorandum o razumijevanju o

razmjeni informacija o poreskim obveznicima, sa ciljem omogućavanja trajnog, neometanog i

automatizovanog razmjenjivanja evidencija o poreskim obveznicima.



Poreski obveznici za direktne poreze izloženi su obavezi da plate fiksiranu kaznu u iznosu od 1.000 KM do

5.000 KM za kašnjenje u registraciji, plus 100 KM za svaki dan kašnjenja,107

kao i kaznu za kašnjenje u

dostavljanju poreskih prijava u iznosu od do 150% zakasnjelih poreskih obaveza.108

Uz to, kazne do 3.000

KM nameću se odgovornim licima (direktorima preduzeća).109

Izgleda da su kazne dovoljno visoke, ali one

ne moraju da u svakom slučaju budu djelotvorne u sprječavanju prekršaja.110



Planovi poreskih inspekcija proizvode se na godišnjem nivou111

. Izbor poreskih obveznika za inspekcije

zasnovan je na automatizovanim kriterijumima za ocjenjivanje rizika, što se identifikuje na osnovu poreskih

prijava koje se unose u sistem. Sistem izvršava upite na osnovu indikacija, kao što su istorijat nepoštivanja

propisa i veličina dobiti i prihoda. U toku 2012. godine sprovedene su 8.591 inspekcija za porez na dobit

104 Agencija za identifikacione dokumente, registre, i razmjenu podataka (Agency for identification documents, registers, and

data exchange): www.iddeea.gov.ba 105 Sinhrona digitalna hijerarhija (Synchronous Digital Hierarchy - SDH) 106 Ti nalazi su predstavljeni u Izvještaju vrhovnog revizora FBiH za 2012. godinu 107 Zakon o poreznoj upravi FBiH, član 81 108 Zakon o poreznoj upravi FBiH, član 84 109 Zakon o poreznoj upravi FBiH, član 81 110 Tomaš, Rajko (2010. godine). Kriza i siva ekonomija u BiH. Dostupno na adresi: http://library.fes.de/pdf-

files/bueros/sarajevo/09248.pdf 111 Poreske inspekcije su usmjerene na poreske obveznike koji imaju status preduzeća, a puna inspekcija u opštem slučaju

uključuje porez na dobit preduzeća i porez na dohodak građana.



131

preduzeća i 2.892 kontrole poštivanja fiskalnih registracija. Vezano za kriminalne aktivnosti i prevare,

primljeno je 70 izvještaja i 230 istraga je otvoreno.112



Rejting za 2013.


Ukupni rejting B


poreskih obveznika

C Poreski obveznici se registruju u bazi podataka koja nije

uvijek kompletna i koja nije potpuno i konzistentno

povezana sa drugim relevantnim bazama podataka.

Djelotvornost kazni za

nepoštivanje obaveza registracije

i prijavljivanja poreskih obaveza


prijavljivanja, ali one ne moraju u svakom slučaju da budu

djelotvorne u sprječavanju prekršaja.


poreskih inspekcija

B Postoji godišnji program poreskih inspekcija, kao i



Ovim indikatorom ocjenjuje se učinak poreske uprave u prikupljanju iznosa koji su ocijenjeni, prenošenju

prihoda bez odlaganja na račun trezora, te naknadnom sprovođenju sravnjenja, kojima se potvrđuje da su

tačni iznosi naplaćeni od svakog poreskog obveznika (ili da je tačan iznos zaostalih poreskih obaveza

evidentiran), te da ti iznosi u ukupnom iznosu odgovaraju iznosima koji su primljeni u trezoru.


Ukupni iznos naplaćenih poreza vezanih za direktno oporezivanje u FBiH iznosio je 478 miliona KM u

2012. i 471 milion KM u 2011. godini.113

Nisu objavljeni nikakvi dostupni podaci vezani za zaostale

neizmirene poreske obaveze.

Kazne koje su zasnovane na porezima (tj. procenat dodatno procijenjene poreske obaveze) naplaćuju se

za slučajeve kao što su poreske prijave koje su netačne, zbog previda ili namjerno, što rezultuje

neprijavljenim poreskim obavezama. Na uplate poreza koje kasne zaračunavaju se kamate.

Rejting za dimenziju: Nije ocijenjeno


Poreski obveznici izvršavaju uplate na račune u poslovnim bankama. Uputstva za bankovna plaćanja

jasno su propisana u primjenljivom zakonskom okviru; direktne gotovinske uplate u prostorijama RA

FBiH su zabranjene. Prenos naplaćenih prihoda na trezorski račun izvršava se na dnevnoj osnovi.


112 Izvještaj Vrhovnog revizora FBiH za 2012. godinu. 113Analiza ukupne naplate poreza za 2012. godinu (Pregled ukupno ostvarenih i raspoređenih javnih prihoda za 2012. godinu)



132



Informacije o naplati prihoda se elektronskim putem dostavljaju u računovodstveni sistem RA FBiH iz

banaka; sravnjivanje naplata je automatizovano, a uplate se dodjeljuju po jedinstvenim TIN brojevima.

Međutim, znatan broj naplata prihoda nije se mogao sravniti sa TIN brojevima zbog netačnih detaljnih

podataka na uplatnicama (u toku 2012. godine bilo je 5.906 neidentifikovanih uplata u iznosu od 2,5

miliona KM).114

RA FBiH nije razvila akcioni plan za rješavanje pitanja neidentifikovanih isplata.

Štaviše, ne sprovodi se sravnjivanje poreskih naplata i zaostalih neizmirenih poreskih obveza između i

baza podataka RA FBiH i MF, što dovodi do značajnih odstupanja u izvještavanju i utiče na efikasnost

monitoringa.115

Informacije o naplatama poreza se objedinjuju i na mjesečnom nivou šalju u MAU.116



Rejting za 2013.


Ukupni rejting NR

Stepen naplate za bruto neizmirene poreske

obaveze

NR Ne postoje pouzdani podaci o zaostalim

neizmirenim potraživanjima za posljednje

dvije fiskalne godine.

Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza u

trezor


račune koje kontroliše RA FBiH i sa kojih se

sredstva na dnevnoj osnovi prenose u trezor.


procijenjenih poreskih obaveza, naplate, evidencija

o neizmirenim obavezama i faktura sa strane trezora

D Ne postoji kompletno sravnjivanje procjena

poreskih obaveza, naplate i zaostalih

neizmirenih obaveza.




indikatora je da se mjeri učinak u toku posljednje završene fiskalne godine prije sprovođenja ocjene.

Razmatraju se tri dimenzije: (i) stepen do kog se gotovinski tokovi prognoziraju i prate; (ii) stepen do

kojeg se budžetski korisnici mogu oslanjati na dostupnost gotovinskih sredstava u budućnosti za određeni

period unaprijed; i (iii) učestalost i transparentnost promjena budžetskih alokacija u toku godine koje se

nameću budžetskim korisnicima.


Centralna vlada FBiH i kantoni već nekoliko godina imaju poteškoća sa gotovinskim tokovima. Ukupno

servisiranje vanjskog duga ima najviši prioritet pri plaćanju iz dospjelih naplaćenih poreskih prihoda,

uključujući i one iz ITA, a sredstva koja su primljena u okviru SBA iz 2009. godine iskorištena su za plaćanje

zaostalih neizmirenih obaveza centralne vlade FBiH i, dijelom, kantona. Zbog toga kantoni i jedinice lokalne

samouprave možda nemaju pouzdane prognoze mjesečnih profila primitaka od njihovog udjela u prihodima

UINO (vidjeti takođe razmatranja za indikatore PI-4 i PI-8).

Međutim, za gotovinske tokove se pripremaju prognoze i on se polako podvrgava monitoringu na centralnom

nivou u FBiH. FMF, na osnovu godišnjih i kvartalnih prognoza gotovinskih tokova, šalje instrukcije za MDA za

114 Ti nalazi su predstavljeni u Izvještaju Vrhovnog revizora FBiH za 2012. godinu. 115 Ti nalazi su predstavljeni u Izvještaju Vrhovnog revizora FBiH za 2012. godinu. 116http://www.oma.uino.gov.ba

http://www.oma.uino.gov.ba/

133

pripremanje operativnih planova za potrošnju i odlive. MDA nakon toga dostavljaju svoje godišnje operativne

planove svakog kvartala, na osnovu kojih FMF odobrava mjesečne operativne planove, u kojima se posebna

pažnja poklanja prognozama gotovinskih tokova (koje se revidiraju na mjesečnoj osnovi). MDA mogu da

stvore obaveze samo do nivoa koji je dostupan u odobrenim operativnim planovima. Procedura za prognoze

gotovinskih tokova dodatno je ojačana usvajanjem novog Zakona o budžetima u FBiH u decembru 2013.

godine, koji propisuje da će prognoze gotovinskih tokova koje se pripremaju na kvartalnoj osnovi izrađivati /

potvrđivati Komisija za likvidnost budžeta FMF (čiji članovi će biti pomoćnici ministara iz relevantnih sektora

FMF – za budžet, trezor, dug…). Procedura izgleda dobro i funkcionalno sa operativnog stanovišta. Iako u

posljednjim godinama nije bilo problema u smislu gotovinskih tokova (koji bi izazvali da određeni rashodi

pređu u zaostale neizmirene obaveze), zbog nivoa prihoda i primitaka koji je bio niži nego što je bilo očekivano

(uglavnom kao rezultat činjenice da primici vanjske budžetske podrške nisu ostvareni kako je planirano, zbog

problema kao što je odlaganje u usvajanju važnih zakonskih akata ili budžeta na Parlamentima), procedure i

učestalost prognoziranja gotovinskih tokova i monitoringa su, kako izgleda, prikladne i funkcionalne prema

navodima trezora (sa prikladnim i transparentnim mehanizmom prilagođavanja koji postoji za rješavanje

problema sa gotovinskim tokovima), čime se zaslužuje rejting A za ovu dimenziju.


(ii) Pouzdanost i horizont periodičnih informacija u toku godine o gornjim granicama za

preuzimanje obaveza za potrošnju

Gotovina se na mjesečnom nivou otpušta budžetskim korisnicima na osnovu operativnih planova, u

skladu sa relevantnim zakonskim okvirom (zakonima o izvršenju budžeta) i u skladu sa prognozama za

gotovinske tokove. Kao što je već razmatrano u prethodnom dijelu teksta, FMF odobrava mjesečne

operativne planove za budžetske korisnike (prema tome, “otpuštajući” sredstva na mjesečnoj osnovi), na

osnovu planova koje su dostavile MDA i sravnjujući ih sa prognozama gotovinskih tokova. Kada dođe do

problema sa gotovinskim tokovima (kao što je bio slučaj nedavno zbog kašnjenja u primitku vanjske

budžetske podrške, na primjer), postoje procedure koje su opisane u zakonskom okviru (Zakonu o

budžetima) za rješavanje problema sa gotovinskim tokovima. Prema navodima iz trezora, te procedure za

te probleme sa gotovinskim tokovima izgledaju transparentne i funkcionalne – izabrana potrošnja

(najčešće kapitalna potrošnja) se “zamrzne” po 45 dana u jednom navratu, u skladu sa prioritetima za

trošenje (to je propisano u Zakonu o budžetima, u kojem se navodi da u slučaju nepredviđenog povećanja

potrošnje ili smanjenja prihoda / primitaka, Vlada usvaja odluku o zaustavljanju izvršenja određene

potrošnje u toku perioda od do 45 dana, što može da uključuje zaustavljanje novih preuzimanja obaveza,

predlaganje produženja ugovorenih rokova za plaćanje ili zaustavljanje raspodjele sredstava za određene

vidove potrošnje).

MDA mogu da preuzmu obaveze do limita njihovih godišnjih budžetskih alokacija, kako su one odobrene

na nivou Narodne skupštine, uz uslov da njihovi zahtjevi za plaćanje ostanu u okviru postepenih

otpuštanja mjesečnih sredstava koje u toku godine izvršava FMF. Međutim, imajući u vidu da je nedavno

bilo slučajeva problema sa gotovinskim tokovima zbog toga što je nivo prihoda i primitaka bio niži od

očekivanog (uglavnom kao posljedica činjenice da se zajmovi vanjske budžetske podrške nisu

materijalizovali kada je to planirano), bez obzira na godišnje budžetske raspodjele Skupštine i kvartalni

operativni plan, gotovina se otpušta budžetskim korisnicima na mjesečnom nivou bez, u suštini, ikakvih

uvjeravanja o budućoj dostupnosti gotovine za ispunjavanje preuzetih obaveza. Kada ima nestašica

gotovine, prednost se daje plaćanju plata i socijalnih davanja (prema listi prioriteta za plaćanje koji su

propisani zakonskim okvirom). Prema tome, daje se rejting C (MDA dobijaju pouzdane informacije jedan

ili dva mjeseca unaprijed).


134



FBiH je morala da uvede “rebalans” budžeta u novijim godinama kako bi ispunila uslove tekućeg i

prethodnog SBA; treba napomenuti da ti rebalansi nisu uvijek predviđali smanjenje potrošnje, već,

umjesto toga, neto povećanje, pošto je vlada usvojila nedovoljne originalne budžete koji nisu bili

zasnovani na realnim potrebama u skladu sa zakonom predviđenim obavezama.117

Rebalans budžeta iz

septembra 2012. godine uključivao je mjere za smanjivanje plata u državnoj službi i zamrzavanje novog

zapošljavanja. Ti revidirani budžeti su morali da budu odobreni na nivou Parlamenta, a tu su izvršene

izmjene, potpuno transparentno. Svaki prenos sredstava sa jednog budžetskog korisnika na drugog može

se desiti samo kao rezultat dogovora.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+



A Stalno se poklanja pažnja gotovinskim tokovima, ali

oni su sada podložni velikim neizvjesnostima.




potrošnju

C Operativne procedure opisuju da MDA pripremaju

mjesečne operativne planove na kvartalnoj osnovi (oni

dostavljaju planove mjesec-po-mjesec za svaki

kvartal), na osnovu kojih FMF otpušta sredstva na

mjesečnom nivou, uzimajući u obzir ažurirane

prognoze gotovinskih tokova. Imajući u vidu da je

nedavno bilo problema sa gotovinskim tokovima,

budžetskim korisnicima nisu dostupne nikakve

pouzdane informacije o dostupnosti gotovinskih

sredstava za ispunjavanje budućih preuzetih obaveza,

izvan horizonta odobrenih mjesečnih operativnih

planova.

Učestalost i transparentnost prilagođavanja

budžetskim alokacijama koje se nameću


A Smanjenja budžetskih alokacija u toku godine

zahtijevaju rebalans budžeta koji odobrava Parlament.





duga;



prikladno evidentiranje i izvještavanje o garancijama koje izdaje vlada, te odobravanje

garancija u okviru jedinstvenog vladinog tijela (npr. ministarstva finansija ili komisije za

upravljanje dugom) u odnosu na adekvatne i transparentne kriterijume.


117 Na primjer, http://fmf.gov.ba/budzet-2010/izmjene_i_dopune/REBALANS%202010%20ZBIRNA.pdf.

http://fmf.gov.ba/budzet-2010/izmjene_i_dopune/REBALANS%202010%20ZBIRNA.pdf

135

Kao što je već navedeno, odgovornost za servisiranje gotovo svog spoljnog duga zemlje je na entitetima,

osim za vrlo mali dio direktnog spoljnog državnog duga, iako se isplate vezane za servisiranje spoljnog

duga izvršavaju preko institucija BiH. Pošto je BiH krajnji garant za, u suštini, sav strani dug prema IFI

(bez obzira na to da li ga entiteti koriste i vraćaju), sve zajmove mora da odobri Vijeće ministara BiH,

Predsjedništvo BiH, te Parlament BiH. Isti zahtjev odnosi se na vanjske garancije BiH (bez obzira na to

da li su entiteti krajnji korisnici).

CBBiH objavljuje kvartalne iznose za ukupni vanjski javni dug.

Upravljanje dugom u FBiH je koordinirano sa kantonima preko stalne komisije koje izvještava MF.

Kantonima je dozvoljeno da se zadužuju na domaćem tržištu bez saglasnosti MF FBiH, sve dok im nije

potrebna garancija. Kantoni i javna preduzeća još nisu preuzimali nikakva direktna vanjska zaduženja,

dajući umjesto toga prednost tome da se centralna vlada FBiH zadužuje i prosljeđuje sredstva njima.

MF mora biti obaviješteno o svakom novom zaduženju kantona i opština / gradova u roku od osam dana, a

izvještaji o stanju duga moraju se dostavljati u roku od 15 dana nakon isteka svakog kvartala. Kvartalni

izvještaj o neizmirenom vanjskom i domaćem dugu centralne vlade i kantona zahtijeva se kao dio nadzora u

okviru SBA, a polugodišnji izvještaj se dostavlja Parlamentu, iako on još uvijek nije stavljen na internetsku

prezentaciju MF. Sve do nedavno je sav dug ugovaran u inostranstvu po povoljnim uslovima, ali 2011. i

2012. je došlo do znatnog domaćeg zaduživanja po tržišnim stopama; 89 miliona KM dužničkih hartija od

vrijednosti izdato je 2011. godine, a 42,1 milion KM 2012. godine (vidjeti Izvještaj MMF-a za zemlju br.

12/282, Tabela 4.1.5c).

Sektor za upravljanje dugom u MFT institucija BiH održava bazu podataka i unutrašnjeg i vanjskog duga

na svim nivoima vlasti u BiH, zasnovanu na redovnim razmjenama informacija sa entitetima i DB. MF

takođe ima bazu podataka koja obuhvata konsolidovani sektor vlade u FBiH. Međutim, izvještavanje

FBiH o dugu često kasni (u smislu jedinica lokalne samouprave), a time je i ukupno izvještavanje za

FBiH takođe otežano (i ne može se kvalifikovati za najvišu ocjenu).

Detaljna analiza cijelog stanja javnog duga države i entiteta (i vanjskog i unutrašnjeg) i servisiranja duga,

koju priprema MFT BiH takođe se daje i u MTEF-u institucija BiH (uključujući informacije o stanju duga

i projekcije za vraćanje duga)118

i u godišnjim izvještajima o stanju duga BiH koje priprema MFT.119

Svaki kvartalni izvještaj o izvršenju za budžet institucija BiH uključuje detaljne informacije o servisiranju

vanjskog duga, a i godišnji budžetski planovi institucija BiH uključuju detaljne projekcije servisiranja

vanjskog duga.

MF FBiH takođe objavljuje godišnje izvještaje o dugu FBiH,120

a pregled duga obezbjeđuje se i kao dio

MTEF-a FBiH.121

Ograničena DSA se obično predstavlja u izvještajima. Međutim, ona se ne može smatrati odgovarajućom

DSA izvršenom u toku analize pripremanja prognoza za dug.

Prema tome, ukupno gledano, evidentiranje i izvještavanje o zvanično ugovorenom dugu izgledaju

zadovoljavajuće (iako je moguće da postoje manji jazovi u informacijama od opština / gradova).



http://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/javni_dug/INFORMACIJA%2031%2012%202012%20BOSANSKI.pdf 120 http://www.fmf.gov.ba/publikacije/2012/unutranji_vanjskidug.pdf********* 121 Vidjeti, na primjer http://predstavnickidom-pfbih.gov.ba/upload/file/sjednice/22_sr/19.pdf



http://predstavnickidom-pfbih.gov.ba/upload/file/sjednice/22_sr/19.pdf

136


Sve transakcije koje su direktno vezane za budžet centralne vlade prolaze kroz jedinstveni račun trezora

(single treasury account - STA) FBiH, iako su EBF-ovi, preduzeća za održavanje puteva, kantoni, te

jedinice lokalne samouprave i dalje izvan tog aranžmana. Vlada FBiH je preuzela obavezu prema MMF-u

da će unaprijediti svoju kontrolu nad finansijama kantonalnih vlada, a MMF obezbjeđuje tehničku

podršku za proširivanje STA na sve kantone, sa ciljem uspostavljanja direktnih vezan između centralnog

STA i računa u kantonima. Za sada postoji samo periodično ručno izvještavanje od kantona u MF; pristup

informacijama o gotovinskoj poziciji i zaostalim neizmirenim obavezama svakog kantona preko mreže

mogao bi da omogući smanjivanje bruto zaduženja na cijeloj teritoriji FBiH ukupno, kao i blisko praćenje

razvoja zaostalih neizmirenih obaveza.



U skladu sa Zakonom o zaduživanju, dugu i garancijama FBiH i Zakonu o budžetima FBiH, MF kontroliše

svo zaduživanje u ime centralne vlade FBiH, kao i vanjsko zaduživanje za prosljeđivanje sredstava kantonima

i javnim preduzećima, a odobrava izdavanje garancija za zaduživanje kantona i javnih preduzeća.

Unutar MF, Sektor za upravljanje dugom je zadužen za upravljanje federalnim dugom, kao i za monitoring

ukupnog javnog duga na nivou Federacije. Osnovne funkcije Sektora za upravljanje dugom uključuju

pripremanje planova za zaduživanje i sporazuma o zaduženjima, mobilizaciju i koordinaciju sredstava za

finansiranje razvojnih projekata, implementiranje procedura za izdavanje federalnih garancija, te pripremanje

redovnih analitičkih izvještaja o dugu federalnog centralnog nivoa i ukupnom javnom dugu FBiH. On je

takođe odgovoran za prognoze servisiranja duga i isplate servisiranja duga i uključen je u pripremanje

sporazuma o prosljeđivanju sredstava i monitoring projekata, kao i za monitoring i izvještavanje o zaduženosti

kantona, gradova, opština, EBF-ova, te javnih preduzeća

Vlada FBiH može da ugovara direktno domaće i vanjsko zaduživanje unutar zakonski obavezujućih

limita. Direktno vanjsko zaduživanje zahtijeva odobrenje vlade FBiH i Parlamenta. Domaće zaduživanje

sprovodi MF, uz odobrenje vlade FBiH. Proces odobravanja za novo zaduživanje uključuje dostavljanje

informacija Komisiji za dug i Kabinetu ministara FBiH. Izdavanje garancija za dug definisano je istim

zakonskim okvirom kao i direktno zaduživanje.

Politika FBiH je da se zadužuje samo za investicije ili za refinansiranje duga, a zakon zahtijeva da se

troškovi servisiranja duga održavaju u okviru od 18% konsolidovanih tekućih prihoda iz prethodne

godine. Prema navodima odgovornog zamjenika ministra, FBiH razmatra svoju strategiju upravljanja

dugom sa ciljem uspostavljanja čvršće kontrole i povećanja stepena transparentnosti. Za sada ciljevi za

dug nisu povezani sa srednjoročnim fiskalnim ciljnim iznosima; ne postoji nikakva zvanična strategija za

upravljanje dugom koja bi usmjeravala odluke o upravljanju dugom.



Rejting za 2013.

(Metod 2) Obrazloženje

Ukupni rejting B

Kvalitet evidentiranja

podataka o dugu i

B Izvještavanje o dugu se obavlja sa određenim kašnjenjima na

nivou FBiH (u smislu jedinica lokalne samouprave), pa je time i

137

Rejting za 2013.


izvještavanja o tome opšte izvještavanje takođe otežano.


gotovinskih salda vlade

C Sve transakcije koje su dio budžeta centralne vlade prolaze kroz

STA, koji uključuje sva gotovinska salda. Međutim, određeni

EBF-ovi i dalje su izvan STA.

Sistemi za ugovaranje

zajmova i izdavanje garancija

B Svo zaduživanje centralne vlade, svo vanjsko zaduživanje za

prosljeđivanje sredstava kantonima i javnim preduzećima, a i

sva pitanja vezana za garancije za kantone i javna preduzeća,

kontroliše MF, koje ima za cilj da održi troškove servisiranja

duga unutar definisanih okvira. Međutim, nema veza između

zaduživanja i fiskalnih ciljnih iznosa.


Platne liste i sa tim vezane naknade predstavljaju značajan procenat tekućih troškova budžeta FBiH.

Namjena ovog indikatora je da pokrije sve značajne vladine platne spiskove – to jest, sve državne

službenike i druge zaposlene pri vladi, uključujući i ljude koji su zaposleni u zdravstvenim i obrazovnim

službama i EBF-ovima; preduzeća u državnom vlasništvu (state owned entities – SOE). Razmatraju se

četiri dimenzije: (i) stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i platnih spiskova; (ii)

pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnim listama; (iii) interne kontrole koje se primjenjuju

na evidencije osoblja i platne liste; i (iv) postojanje revizija platnih lista sa ciljem identifikacije slabosti u

kontroli i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje.


Agencija za državnu upravu FBiH (Civil Service Agency - CSA) održava kompletan registar svih

državnih službenika u centralnoj vladi, kantonima, te jedinicama lokalne samouprave. Međutim, centralna

kontrola brojeva i razreda na kantonalnom nivou potkopana je odlukom Ustavnog suda FBiH iz 2010.

godine, koji je presudio na zahtjev Zapadnohercegovačkog kantona o tome da je zapošljavanje državnih

službenika pitanje o kojem treba da odlučuju kantonalne strukture. Zapošljavanje u centralnoj vladi

sprovodi se kroz natječaje kojima upravlja CSA za slobodna radna mjesta u skladu sa Pravilnikom o

organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta. CSA priprema užu listu sa koje organizacije biraju lica koja će

biti imenovana. Organizacije nisu u obavezi da prihvate redoslijed kandidata koji određuje CSA, a

neprihvaćeni kandidati mogu da podnesu žalbe. Napredovanje na rukovodeće pozicije mora da bude u

skladu sa procedurama CSA, iako je napredovanje na pozicijama na nižem nivou pitanje o kojem

organizacije koje zapošljavaju slobodno odlučuju, o čemu onda izvještavaju CSA.

MF FBiH izvršava sve isplate plata zaposlenima pri centralnoj vladi. CSA informiše MF o izmjenama

koje treba da se izvrše na platnim listama svakog mjeseca (uključujući i one za koje odluke o

napredovanju slobodno donose organizacije koje zapošljavaju). MF ne izvršava nikakve daljnje provjere

tačnosti isplata koje su izračunale organizacije koje zapošljavaju, osim ako su premašene gornje granice

za broj osoblja ili za budžetske alokacije. Izračunavanja platnih lista su nedavno pojednostavljena

odlukom da se smanje i racionalizuju sve naknade koje su se ranije isplaćivale kao procenat plate, a koje

se sada plaćaju kao naknade po paušalnim stopama. Pošto se promjene platnih lista izvršavaju samo

nakon obavještavanja CSA, a da CSA održava kompletnu evidenciju svih zaposlenih, zaključuje se da

postoji adekvatna, iako ne automatska, veza između evidencije zaposlenih i evidencije platnih lista.



138

Prema navodima CSA, sve procedure, uključujući obavještavanje MF, treba da budu završene u roku od

mjesec dana nakon odluke o odjela koji zapošljava, tako da imenovanja mogu da postanu djelotvorna bez

odlaganja, te da može da se izbjegne svaka potreba za retroaktivnim prilagođavanjima. Ne postoje dokazi

o tome da se te procedure ne poštuju u praksi (implementacija je neophodna zbog aranžmana vezanih za

penzijsko i zdravstveno osiguranje).



Suštinske promjene evidencije o osoblju i platnih lista (tj. nova imenovanja i napredovanje u službi)

trebalo bi da budu djelotvorno kontrolisane kroz zahtjev za ovlaštenjem CSA prije nego što MF izvrši

ikakve izmjene, čime se stvara trag za revizije. CSA ima procedure za osiguravanje da su obavještenja za

MF potpuno opravdana i konzistentna sa pravilnicima o sistematizaciji; odgovornost MF je da se osigura

da su promjene koje je odobrila CSA tačno unesene u platne liste. To će zavisiti od djelotvornosti

hijerarhijske supervizije, a potreba za njom bi trebalo da se opštije prepozna nakon što FBiH počne da

implementira svoje namjere vezano za unapređivanje finansijskog upravljanja i kontrole (pomoć EU se

obezbjeđuje za razvoj pravilnika i procedura o finansijskom upravljanju i kontroli u svakoj potrošačkoj

jedinici; vidjeti razmatranje za indikator PI-20.) Za sada ima manje uvjerenosti o tome da organizacije

koje zapošljavaju djelotvorno kontrolišu naknade i plaćanja za prekovremeni rad prije nego što o tome

obavijeste MF.




Prema navodima iz CSA, oni i ostale manje organizacije su izložene inspekcijama platnih lista svakih šest

mjeseci. Nadalje, SAI vrši redovnu finanskisju reviziju cijele centralne vlade, te su sve insitucije centralne

vlade bile predmetom finansijske revizije barem jednom u posljednje 3 godine.

Prilikom revizije obračuna i isplate plata zaposlenih u institucijama javnog sektora revizori obavljaju

provjere na bazi uzorka primjenjujući sve relevantne standarde i smjernice. Vrsta i veličina uzorka plaća

zavisi od visine procijenjenog rizika i nivoa preliminarne materijalnosti. Revizori u toku rada na

finansijskoj reviziji redovno provjeravaju: broj zaposlenih, obračun i isplate plata, spiskove i račune na

koje se vrše isplate, te naloge za knjiženja. Revizori koriste revozorske programe ispitivanja za provjere

broja zaposlenih, za provjere ispravnosti obračuna plata, za provjere analitičkih i zbirnih evidencija i za

izvršene isplate.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting D+

Stepen integracije i sravnjivanja između


listama

B CSA održava kompletnu evidenciju svih

zaposlenih. MF izvršava promjene u evidenciji

platnih lista samo kada za to dobije ovlaštenje iz

CSA.



A Imenovanja i napredovanja u službi mogu da stupe

na snagu samo nakon što su sve neophodne

procedure završene. To se obično radi prije isteka

roka od mjesec dana od donošenja odluke

139

Rejting za 2013.


institucije koja zapošljava, čime se izbjegava svaka

potreba za retroaktivnim prilagođavanjima.



C Imenovanja i napredovanja u službi adekvatno se

kontrolišu kroz angažman CSA, ali ima manje

uvjerenosti da se naknade i drugi dodaci na plate

tačno izračunavaju u svakom pojedinačnom

slučaju, pošto se ta pitanja u potpunosti ostavljaju

na odlučivanje instituciji koja zapošljava.


identifikacije slabosti u kontroli i/ili

radnika koji u stvarnosti ne postoje

B Finansijske revizije su dijelom usmjerene na

revizije platnih lista, a takve redovne godišnje

revizije se obave za sve institucije centralne vlade

FBiH barem jednom u 3 godine.


Ovaj indikator je ocijenjen samo na nivou institucija BiH. U skladu sa tim, PI za FBiH, RS i DB ocijenjen

je kao N/A (nije primjenljivo).








ispoštovani.


Postojeće operativne procedure sprječavaju trezorski sistem da izvrši isplate koje bi premašivale iznose

sredstava koja su oslobođena za relevantnu budžetsku liniju u operativnim planovima koji su zasnovani

na prognozama dostupnosti gotovinskih sredstava. MDA mogu da preuzmu obaveze do limita svojih

godišnjih budžetskih alokacija, kako su one odobrene na nivou Parlamenta, uz uslov da njihovi zahtjevi

za plaćanje ostanu u okviru postepenih otpuštanja mjesečnih sredstava koje u toku godine izvršava FMF.

Stvaranje obaveza i stvarne isplate ograničene su otpuštenim sredstvima, koja su sa svoje strane

ograničena dostupnošću gotovine u trezorskom sistemu. Iako je usvojen zakonski okvir za finansijsko

upravljanje i kontrolu, a pravila za implementaciju su pripremljena, vlada još nije sprovela odgovarajuće

mjere. Šef Centralne jedinice za harmonizaciju (Central Hamonization Unit - CHU) FBiH, koja bi trebalo

da koordinira implementaciju unapređenih sistema, imenovan je na to mjesto prije dvije godine, ali još

uvijek nema osoblja. Proizvode se izvještaji u toku godine, koji obuhvataju preuzete obaveze (koje su

ograničene dostupnošću sredstava), kao i isplate, ali obuhvat preuzetih obaveza nije pouzdano kompletan.

Iz SAI navode da je većina budžetskih korisnika na nivou vlade FBiH uspostavila sisteme interne

kontrole (u skladu sa Smjernicama za uspostavljanje i jačanje interne kontrole koje je usvojilo Federalno

ministarstvo financija u skladu sa Zakonom o budžetima u FBIH i Zakonom o trezoru u FBiH), ali da

budžetski korisnici koji su obuhvaćeni ne sprovode sve procedure i da sve kontrolne procedure nisu

uključene. Iako je bilo poboljšanja u smislu uspostavljanja internih kontrola, sve potrebne aktivnosti još

nisu implementirane. Bilo je slučajeva kada sve obaveze nisu prikladno evidentirane i plaćene u

potpunosti, zbog toga što nedostatak sredstava i prioritet za izvršavanje plaćanja nisu bili jasni u stvarnoj

140

realizaciji.122

Prema tome, rejting je C, pošto procedure za kontrolu preuzimanja obaveza za potrošnju

postoje i djelomično su djelotvorne, ali možda nije pokrivaju sveobuhvatno sve vidove potrošnje ili

možda se povremeno krše123

.



SAI je u više navrata identifikovala kršenja finansijskih kontrola – na primjer, isplate poljoprivrednih

subvencija za preduzeća koja se ne bave poljoprivredom. Veoma malo revizorskih mišljenja bilo je

nekvalifikovano. U Pismu namjere koje su u septembru 2012. godine institucije BiH i dvije entitetske

vlade dostavile MMF-u, kako bi podržale zahtjev za tekućim SBA, vlada FBiH je preuzela obavezu da

predloži zakon kojim bi se nametnule kazne za preuzimanje obaveza koje premašuju budžetske alokacije.

CHU FBiH, koja je zadužena za koordinaciju i jačanje finansijskog upravljanja i kontrole u cijeloj vladi i

organizovanje funkcije interne revizije, ostvarila je određeni napredak u toku 2011. godine preko

Koordinacionog odbora sa institucijama BiH i RS u razvijanju zajedničkih pravila za jačanje finansijskog

upravljanja i kontrole; ali, kao što je već navedeno, neophodne odluke za njihovu implementaciju još se

čekaju, a CHU tek treba da poveća svoj broj osoblja. Pomoć EU je na raspolaganju za podršku u razvoju

pravila i procedura za finansijsko upravljanje i kontrolu u svakoj potrošačkoj jedinici, te za

obezbjeđivanje obuke za njihovo korištenje, ali taj proces još nije počeo. U međuvremenu postoje

određena osnovna pravila (npr. zahtjev za dvostrukim potpisivanjem) koja se u opštem slučaju poštuju, ali

nisu dovoljna za osiguravanje da se sredstva troše na korektan način. SAI je u više navrata identifikovala

kršenja pravila – na primjer, u vezi sa dodjeljivanjem ugovora.



Određena opšta pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija u opštem slučaju se poštuju, što se tiče

trezora; problem postoji više sa suštinom, nego sa formom transakcija, gdje odgovornost leži na

potrošačkim jedinicama. Sve transakcije centralne vlade se kanališu preko STA i korektno se evidentiraju,

ali trezor ne vrši nikakvu kontrolu nad njihovom suštinom. SAI je kritikovala nedostatak adekvatne

dokumentacije na nivou potrošačkih jedinica za opravdavanje isplata poljoprivrednih subvencija. Kao što

je već rečeno, iz SAI se navodi da sve procedure koje poduzimaju budžetski korisnici nisu obuhvaćene

postojećim pravilima interne kontrole, a da nisu ni uključene sve kontrolne procedure. Štaviše, u većini

slučajeva nije bilo nikakve supervizije nad kontrolnim aktivnostima.


Tabela 4.2.29. PI-20:Djelotvornost internih kontrola za potrošnju koja se ne odnosi na plate

Rejting za 2013.


Ukupni rejting D+

122 Na primjer, vidjeti strane 2, 11, 12, 14, u Izvještaju SAI za budžet FBiH za 2012. godinu, koji je dostupan na adresi:

http://www.saifbih.ba/javni-izvj/budzet/pdf/Izvj_Budzet_FBiH_2012_god.pdf. 123 Na primjer, vidjeti Izvještaj revizije za 2012. godinu (strana 61) na adresi: http://www.gsr-

rs.org/static/uploads/report_attachments/2013/08/23/RI001-13_Cyr.pdf.

http://www.saifbih.ba/javni-izvj/budzet/pdf/Izvj_Budzet_FBiH_2012_god.pdf

141

Rejting za 2013.



preuzimanjem obaveza za

potrošnju

C Određene kontrole preuzimanja obaveza (koje bi trebalo da

budu ograničene na raspoloživa sredstva) su uspostavljene, ali

još uvijek nisu pouzdano kompletne. Bilo je slučajeva kada

sve obaveze nisu prikladno evidentirane i plaćene u

potpunosti, zbog toga što nedostatak sredstava i prioritet za

izvršavanje plaćanja nisu bili jasni u stvarnoj realizaciji.

Sveobuhvatnost, relevantnost i

razumijevanje drugih internih

pravila / procedura kontrole

D SAI je u više navrata identifikovala kršenja pravila, ali

nikakve mjere nisu bile poduzete da bi se to spriječilo.

Potreba za jačanjem pravila i procedura se u opštem slučaju

prepoznaje, a neophodni propisi su pripremljeni, ali nikakve

mjere nisu poduzete da bi ih se stavilo na snagu i da bi se

namjere pretvorile u stvarnost.



transakcija

D iz SAI se navodi da sve procedure koje poduzimaju budžetski

korisnici nisu obuhvaćene postojećim pravilima interne

kontrole, a da nisu ni uključene sve kontrolne procedure.

Štaviše, u većini slučajeva nije bilo nikakve supervizije nad

kontrolnim aktivnostima



koje se razmatraju u okviru indikatora PI-20. Funkcija interne revizije koje se razmatra ovdje definisana



Razmatraju se tri dimenzije: (i) obuhvat i kvalitet funkcije interne revizije; (ii) učestalost i distribucija

izvještaja; i (iii) stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije.


Određeni elementi interne revizije su operativni u FBiH već neko vrijeme, u kantonima i jedinicama

lokalne samouprave. Deset jedinica je u radu u centralnoj vladi, uključujući i jedinice u ministarstvima

financija i poljoprivrede, a tu su i takođe jedinice u Sarajevskom i Tuzlanskom kantonu. SAI je pozivala

na proširenje interne revizije, ali te odluke su odgovornost kantona i jedinica lokalne samouprave o

kojima se radi. U Unsko-sanskom kantonu bivša jedinica za internu reviziju je prestala da radi, iako se rad

nastavlja u opštini Bihać.Zakonska osnova za opšte uvođenje interne revizije je na mjestu124

, a potrebne

propise i operativne instrukcije je pripremio Koordinacioni odbor sastavljen od predstavnika CHU iz

Institucija BiH i entiteta, iako još uvijek nije službeno odobren u FBiH. U FBiH treba da se ti aranžmani

stave na snagu u sklopu zasebnog propisa o financijskom upravljanju i kontroli. Zakon je izrađen u nacrtu

i predstavljen vladi FBiH radi razmatranja, prije nego što se zvanično dostavi Parlamentu FBiH na

usvajanje.Međutim, nikakav napredak nije postignut je u tom pogledu, zbog političkog zastoja koji je

uticao na Vladu FBiH gotovo bez prekida od opštih izbora u oktobru 2010. godine. Osim toga, CHU

FBiH ima samo direktora i nema drugog osoblja, a nikakav napredak nije postignut u razvoju interne

revizije od 2011.Međutim, u 2013. godini na osnovu raspisanog javnog oglasa izvršen je prijem u radni

odnos dva uposlenika (jedan diplomirani ekonomista i jedan diplomirani pravnik) što je omogućilo

intenziviranje rada CHU FMF.

Pošto je FBiH naslijedila elemente strukture interne revizije koja su uspostavljena davno prije nego što je

interna revizija postala tema rasprava kao dio procesa pristupanja BiH EU, sada ima nekih neslaganja

124 Zakon o internoj reviziji javnog sektora u FBiH, koji je usvojen 2008. godine:

http://www.fbihvlada.gov.ba/bosanski/zakoni/index.php

142

vezano za buduću strukturu interne revizije. Tako direktor CHU tvrdi da struktura interne revizije treba da

se razvija prema određenim objektivnim standardima - na primjer, da svaka javna institucija sa više od

200 zaposlenih ili sa budžetom većim od 10 miliona KM treba da ima odjeljenje za internu reviziju u

svojoj zvaničnoj organizacionoj strukturi. To je postalo pitanje za neka postojeća odjeljenja za internu

reviziju - na primjer ona u Tuzlanskom i Sarajevskom kantonu, koji su priključeni kabinetima premijera i

koji bi radije imali centralizovanu strukturu interne revizije.

Zbog nedovoljnog kapaciteta postoji ograničena pokrivenost interne revizije unutar institucija BiH.

Nadalje, glavni fokus izvještaja ostaju revizije usklađenosti, umjesto revizija uspješnosti

sistema.Međutim, na osnovu broja internih revizija koje su sprovedene i sadržaja izdanih preporuka125

,

najmanje 20% vremena osoblja posvećeno je pregledima sistemskih pitanja.



SAI je mišljenja da je proširenje djelotvorne interne revizije na cijelu centralnu vladu i kantone važan

element za osiguravanje boljeg finansijskog upravljanja u FBiH, uključujući i smanjenje stepena do kog

se propisi ignorišu ili krše. Izvještaji se proizvode tamo gdje jedinice rade, ali MF nema kapaciteta da

osigura da se lekcije koje se nauče na jednom mjestu šire promovišu.

CHU FBiH je do sada objavila jedan konsolidovan godišnji izveštaj na svojoj internetskoj prezentaciji, za

2011. godinu,126

u kojem je ukazala na određeni napredak u razvoju opštih pravila za jačanje finansijskog

upravljanja i kontrole; međutim, na neophodne odluke za implementaciju tih pravila još uvijek se čeka, a

CHU nema dovoljan broj osoblja. Sa stanjem iz 2011. godine, interna revizija je bila uspostavljena u

devet institucija na nivou vlade FBiH, sa ukupno 11 zaposlenih. Štaviše, neka vrsta uloge interne revizije

je uspostavljena u sedam kantona, iako su u nekim slučajevima potrebne izmjene organizacionih

karakteristika da bi se to dovelo u sklad sa zakonskim okvirom za internu reviziju. 2011. godine

sprovedeno je ukupno 66 internih revizija na nivou vlade FBiH, kao i 93 interne revizije na kantonalnom

nivou (nema informacija o internim revizijama na nivou jedinica lokalne samouprave). Za sad je obuhvat

ograničen, a relativno mali broj izvještaja interne revizije je pripremljen. Interne revizije su dale

preporuke u oblastima naknada, putnih troškova, troškova za edukacije, ugovorenih usluga, javnih

nabavki, te troškova vozila. Prema odredbama Zakona o internoj reviziji,127

izvještaji interne revizije se

dostavljaju subjektima koji su prošli reviziju nakon što je revizija završena. Uz to, ex post pregledi se

sprovode prije isteka roka od 6 mjeseci nakon što je izdat izvještaj interne revizije, kako bi se popratile

sve mjere i preporuke i kako bi se odredio nivo završenosti takvih mjera na strani subjekta koji je

revidiran. Takvi izvještaji dostavljaju se revidiranom subjektu, ali se, međutim, na zahtjev mogu dostaviti

svakom zakonodavnom, izvršnom ili sudskom organu, kao i SAI FBiH. Konačno, tu je i godišnji izvještaj

interne revizije koji FBiH CHU konsoliduje i dostavlja MF FBIH, koji nakon toga dostavlja svaki

izvještaj vladi FBiH na razmatranje i usvajanje. Prema tome, iako obuhvat interne revizije još uvijek nije

potpun, za namjene rejtinga ovog indikatora ocjene PEFA, rejting B je prikladan, pošto se izvještaji izdaju

redovno za većinu revidiranih subjekata i distribuiraju se revidiranom entitetu, Ministarstvu financija i (na

zahtjev) SAI.

126http://fmf.gov.ba/pdf/Konsolidirani%20Izvjestaj%20interne%20revizije.pdf 127 Vidjeti Zakon o internoj reviziji u FBiH na adresi:

http://www.sogfbih.ba/uploaded/pravni_okvir/Relevantni%20zakoni%20za%20JLS/Zakon%20o%20internoj%20reviziji%20u%

20javnom%20sektoruFBiH.pdf.

http://fmf.gov.ba/pdf/Konsolidirani%20Izvjestaj%20interne%20revizije.pdf

143

Nadalje u 2013. godini je na prijedlog CHU FMF, FMF donijelo je i objavilo podzakonske propise

kojima su stvorene daljnje pretpostavke za razvoj interne revizije u javnom sektoru u FBiH:



Prema navodima šefa CHU, mnogi od rukovodilaca o kojima se radi reaguju na izvještaje interne revizije,

ali je neophodno šire prepoznavanje važnosti i korisnosti interne revizije. Nikakve detaljne informacije

nisu dostupne o odgovorima uprave na konkretne nalaze, za koje se shvata da se uglavnom odnose na

nepoštivanje propisa, umjesto na prijedloge za poboljšanjima u sistemima upravljanja i kontrole.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+

Obuhvat i kvalitet funkcije interne

revizije

C Obuhvat interne revizije u centralnoj vladi i kantonima je

nizak.Na osnovu broja internih revizija koje su sprovedene i

sadržaja preporuka koje su izdate, barem 20% radnog

vremena osoblja je posvećeno pregledima sistema.

Učestalost i distribucija izvještaja B Iako obuhvat interne revizije još uvijek nije potpun, za

namjene rejtinga ovog indikatora ocjene PEFA, rejting B je

prikladan, pošto se izvještaji izdaju redovno za većinu

revidiranih subjekata i distribuiraju se revidiranom entitetu,

Ministarstvu financija i SAI.

Stepen reagovanja uprave na

nalaze interne revizije

C Prema navodima CHU, mnogi rukovodioci reaguju, ali

administrativna kultura još uvijek ne cijeni u dovoljnoj mjeri

vrijednost rada interne revizije.




redovno sravnjuju i čiste. Dodatna diskusija sa predstavnicima trezora FBiH potrebna je da bi se potvrdili

rejtinzi.

(i)Redovnost sravnjivanja u bankama

Prema Konsolidovanom izvještaju SIGMA za 2012. godinu, sprovode se svakodnevna sravnjenja između

trezora i svih bankarskih evidencija STA.

Rejting za dimenziju A


Sravnjivanje i kliring privremenih računa sprovodi se na svakodnevnoj osnovi, a avansi se automatski

sravnjuju takođe, bez odlaganja.



144

Rejting za 2013.


Ukupni rejting A

Redovnost sravnjivanja u bankama A Sprovodi se svakodnevno sravnjivanje i kliring svih

računa

Redovnost sravnjivanja i kliringa avansa i

privremenih računa

A Sravnjivanje i kliring avansa i privremenih računa

obavljaju se bez odlaganja.




obzira na to koji nivo vlasti je odgovoran za njihov rad.

U FBiH je obezbjeđivanje obrazovanja u školama (i univerzitetima) odgovornost deset kantona, pri čemu

svaki ima svoje ministarstvo obrazovanja. Te jedinice su uključene u kantonalni trezorski sistem i one

izvještavaju kanton na redovnoj osnovi, i u smislu gotovinskih resursa, kao i u smislu resursa u robi.

Administrativni sistemi u svakom od kantona identifikuju svaku školu zasebno u budžetskim procjenama

i izvještajima o ostvarenju potrošnje. Škole se finansiraju direktno iz kantonalnih budžeta (izuzetak je

Univerzitet u Sarajevu u Sarajevskom kantonu, koji je izvan trezorskog sistema, ali izvještava Kanton).

Prema tome, rutinsko sakupljanje podataka ili računovodstveni sistem obezbjeđuju pouzdane informacije

o resursima, i u gotovini i u robi, koje primaju škole.

Primarnu zdravstvenu zaštitu obezbeđuju fondovi zdravstvenog osiguranja kojima se upravlja u svakom

od kantona, a oni se uglavnom finansiraju iz socijalnih doprinosa koji se plaćaju za svakog zaposlenog (i

koje, u principu, plaćaju i samozaposleni). Fond solidarnosti zdravstvenog osiguranja u okviru centralne

vlade obezbjeđuje specijalitička liječenja i skupe lijekove, ali ne obezbjeđuje usluge primarne zdravstvene

zaštite. Fondovi zdravstvenog osiguranja ugovaraju pružanje usluga za svoje osiguranike sa zdravstvenim

ustanovama koje mogu da pripadaju kantonima ili jedinicama lokalne samouprave. Usluge se takođe

mogu ugovoriti sa dobrovoljnim organizacijama ili organizacijama iz privatnog sektora, koje u opštem

slučaju ne predstavljaju dio bilo kojeg budžeta u javnom sektoru.

Dok postoje sistemi koji omogućavaju izvlačenje procjena za svaku školu zasebno,takvi sistemi u

zdravstvenom sektoru ne postoje. Prema tome, informacije su rutinski dostupne o resursima koje primaju

pojedinačne škole, ali ne i o resursima za klinike primarne zdravstvene zaštite.



Rejting za 2013. Obrazloženje

Ukupni rejting B Rutinsko sakupljanje podataka ili računovodstveni sistem

obezbjeđuju pouzdane informacije o resursima, i u gotovini i u robi,

koje primaju škole, ali nema uporedivog obezbjeđivanja informacija

o resursima u klinikama primarne zdravstvene zaštite.




145




Zvanične izvještaje u toku godine izrađuje MF128

u istom formatu kao i godišnji budžet – to jest, po

ekonomskoj i administrativnoj klasifikaciji – a oni predstavljaju potrošnju i u fazi preuzimanja obaveza i

u fazi isplate.129

Međutim, ako u toku godine dođe do revizije budžeta, izvještaj se odnosi samo na

reviziju, umjesto na originalni usvojeni budžet. Izvještaj ne obuhvata EBF-ove, čija potrošnja je dvaput

veća od potrošnje centralne vlade.



Imajući u vidu da se finansijski izvještaji za protekli dio godine proizvode na svakodnevnoj osnovi u

trezorskom sistemu, kojem većina budžetskih korisnika ima direktan pristup; oni su, prema tome, u

mogućnosti da proizvedu izvještaje koji se odnose na njihove sopstvene operacije u periodu koji izaberu.

Pravilnik o finansijskom izvještavanju zahtijeva da se puni izvještaji pripremaju na kvartalnom nivou; ti

izvještaji se izrađuju u roku od mjesec dana nakon isteka svakog kvartala. Mjesečni izvještaji se takođe

pripremaju za potrebe ministra financija i MMF-a (izvještaji se ne distribuiraju budžetskim korisnicima).

Objavljivanje kvartalnih izvještaja nije bilo konzistentno ili pouzdano.



Zvanični izvještaji koje proizvodi MF izvlače se direktno iz trezorskog sistema, a ne bi trebalo da postoje

ikakve sumnje vezano za kompletnost i tačnost informacija o gotovinskim prihodima i potrošnji.

Izvještaji sadrže određene korisne komentare i analize vezano za trendove u ključnim kategorijama

prihoda i rashoda. Na primjer, u izvještaju koji pokriva prvih devet mjeseci 2012. godine navodi se da su

sve neplaćene preuzete obaveze koje datiraju iz 2011. godine bile pokrivene u toku izvještajnog perioda.

Međutim, u izvještaju se ne navode nove preuzete obaveze koje je vlada preuzela u toku izvještajnog

perioda, ali nije mogla da plati kada su dospjele. Prema tome, ima određenih sumnji u vezi sa tim da li se

sve neophodne informacije o preuzetim obavezama unose u sistem, a postoji u opštem slučaju prepoznata

potreba da se unaprijedi finansijsko upravljanje i kontrola u organizacijama koje su budžetski korisnici.


Tabela 4.2.33. PI-24:Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine

Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+

Opseg izvještaja u poređenju sa budžetom

i dostupnost informacija o preuzetim

obavezama, kao i plaćanjima

A Kvartalni izvještaji su u istom formatu kao i budžet.

Potrošnja je pokrivena i u fazi preuzimanja obaveza

i u fazi plaćanja. EBF-ovi nisu uključeni.

Pravovremenost u izdavanju izvještaja A Potpuni izvještaji se proizvode na kvartalnoj osnovi

128 Izvještaji su dostupni na adresi: http://www.oma.uino.gov.ba/04_izvjestaji.asp?l=b 129 Vidjeti, na primjer, izvod iz Izvještaja o izvršenju budžeta za period od januara do septembra 2011. godine. On je dostupan na

adresi: http://www.fmf.gov.ba/budzet-

2011/1_9/Prikaz%20izvrsenja%20rashoda%20po%20korisnicima%20budzeta%20Federacije%20Bosne%20i%20Hercegovine.pd

f

http://www.oma.uino.gov.ba/04_izvjestaji.asp?l=b

http://www.fmf.gov.ba/budzet-2011/1_9/Prikaz%20izvrsenja%20rashoda%20po%20korisnicima%20budzeta%20Federacije%20Bosne%20i%20Hercegovine.pdf



146

Rejting za 2013.


u roku od mjesec dana nakon kraja svakog kvartala.

Kvalitet informacija C Izvještaji ne predstavljaju poziciju preuzetih

obaveza tačno. Izvještaji nisu konsolidovani.


Ovaj indikator razmatra da li godišnji finansijski izvještaji vlade uključuju potpune informacije o

prihodima i potrošnji, te finansijskim sredstvima i obavezama, da li se dostavljaju za reviziju u toku

kratkog perioda nakon kraja svake godine, te da li se oni pripremaju u skladu sa računovodstvenim

standardima koji su konzistentni sa standardima IPSAS.

(i) Kompletnost godišnjih finansijskih izvještaja

Godišnji finansijski izvještaji uključuju pune informacije o prihodima i rashodima, a i o finansijskim

sredstvima i obavezama. Izvještaji obuhvataju samo ministarstva centralne vlade; isključeni su prihodi i

rashodi Fonda penzijskog i invalidskog osiguranja koji pokriva cijelu Federaciju, Fonda solidarnosti u

zdravstvenom osiguranju, te preduzeća za održavanje puteva, koji zajedno predstavljaju potrošnju koja je

oko dvaput veća od potrošnje centralne vlade, usko definisane, iako su ta tijela u potpunosti pod

kontrolom vlade. Pošto kriterijumi ocjene PEFA dozvoljavaju odvojeno izvještavanje takvih tijela, bez

obzira na nekompatibilnost te prakse sa standardima IPSAS, rejting za ovu dimenziju je A.



Godišnji finansijski izvještaji centralne vlade dostavljani su na reviziju u roku od tri mjeseca nakon kraja

svake godine.



Izvještaji se pripremaju u skladu sa Direktivom o budžetskom računovodstvu i Pravilnikom o budžetskom

knjigovodstvu u FBiH, koji su dostupni u elektronskom obliku i konzistentno sa predstavljaju iz godine u

godinu. Međutim, SAI FBiH kvalifikuje svoje mišljenje o konsolidovanim godišnjim finansijskim

izvještajima na temelju toga da oni ne ispunjavaju zahtjeve standarda IPSAS. Puno poštivanje standarda

IPSAS bi, između ostalog, zahtijevalo pripremanje konsolidovane serije izvještaja koji bi obuhvatali

EBF-ove, kao i ministarstva vlade i tako dalje. Prema viđenju tima koji je bio zadužen za ocjenu PEFA,

neuključivanje EBF-ova u konsolidovane izvještaje, iako konzistentno sa zakonskim okvirom FBiH,

toliko je važno da se standardi koji se koriste ne mogu smatrati standardima koji odgovaraju standardima

IPSAS.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+

Kompletnost godišnjih finansijskih

izvještaja

A Osnovni elementi prihoda i rashoda, te finansijskih

sredstava i obaveza su predstavljeni.

147

Rejting za 2013.


Pravovremenost dostavljanja finansijskih

izvještaja

A Izvještaji se dostavljaju na reviziju u roku od šest

mjeseci nakon isteka svake godine.

Računovodstveni standardi koji se koriste C Izvještaji se predstavljaju u konzistentnom obliku,

ali mišljenje SAI je da ima znatnih odstupanja od

standarda IPSAS.







SAI.


SAI FBiH je, kao i SAI institucija BiH i RS, imala koristi od podrške švedske SAI. Osoblje je obučeno, a

za revizorske aktivnosti je u uzastopnim godišnjim izvještajima SIGMA ocijenjeno da ispunjavaju

profesionalne standarde. SAI ima za cilj da postavi pitanja o učinku – šta se u stvari postiže programima

javne potrošnje – pored svog rada na finansijskim revizijama i revizijama usklađenosti. SAI je ukazala na

to da većina potrošnje koja je pod kontrolom centralne vlade FBiH ima oblik isplata transfera

pojedincima ili subvencija preduzećima, a nijedno od toga ne doprinosi ekonomskom razvoju ili

unapređivanju javnih službi.

Pored revizije izvještaja o izvršenju budžeta centralne vlade FBiH, SAI pokriva konsolidovane budžete

svakog od 10 kantona, Fond penzijskog i invalidskog osiguranja FBiH, te 22 različita fonda zdravstvenog

osiguranja i fonda za zapošljavanje, kao i sva preduzeća u vlasništvu FBiH, kantona i opština. Ima samo

64 člana osoblja za reviziju svih tih različitih tijela, čija godišnja potrošnja u zbiru iznosi preko 7,5

milijardi KM. Samo nekoliko od 78 opština može da se podvrgne reviziji svake godine, te samo ona

preduzeća u državnom vlasništvu(uključujući i preduzeća u vlasništvu općina i gradova) koja rade na

cijeloj teritoriji Federacije i imaju najveći promet (željeznice, pošte, gas). Čak i na centralnom nivou

FBiH, svi budžetski korisnici (ministarstva, agencije) ne prolaze reviziju svake godine.130

Samo 5 od

posljednjih 150 izvještaja uključivalo je nekvalifikovana mišljenja. Godišnji obuhvat revizije iznosio je

preko 90%131

za FG 2011.



Budžet FBiH i zakoni o SAI propisuju da MF i odgovarajuće ministarstva u kantonima i odjeljenja u

fondovima dostavljaju svoje finansijske izvještaje i izvještaje o izvršenju budžeta na reviziju do kraja

juna, a zahtijevaju da SAI dostavlja svoje izvještaje Parlamentu do kraja septembra. Ovaj vremenski

raspored je poštivan u smislu finansijskih izvještaja i izvještaja o izvršenju budžeta centralne vlade, ali

130 Informacije o tome šta je podvrgnuto reviziji u FBiH u 2012. godini dostupne su na adresi: http://www.saifbih.ba/vijesti-

obavj/pdf/Saopcenje%20za%20javnost%20juli%202013%20.pdf 131 Vidi prethodno, kao i Godišnji izvještaj o poslovanju ureda za reviziju insitutcija u FBiH za 2013. godinu, februar 2014.

http://www.saifbih.ba/vijesti-obavj/pdf/Saopcenje%20za%20javnost%20juli%202013%20.pdf

http://www.saifbih.ba/vijesti-obavj/pdf/Saopcenje%20za%20javnost%20juli%202013%20.pdf

148

kantoni i fondovi nisu uvijek poštivali svoje rokove za dostavljanje finansijskih izvještaja i izvještaja o

izvršenju budžeta SAI.



SAI prati preporuke date revidiranim subjektima u naknadnim revizijama i objavljuje bazu podataka

nalaza o kojima je izvještavala Parlament od 2002. godine, zajedno sa informacijama o stepenu do kog je

reagovano na njene preporuke. To uključuje primjere nalaza i preporuka koje su ponavljane iz godine i

godinu, a da nikakve mjere nisu poduzete. Ukupno gledano, predstavnici SAI smatraju da su reakcije

revidiranih subjekata na njihove nalaze bile neadekvatne, što potvrđuje i daljnji rast broja kvalifikovanih,

ili čak negativnih, revizorskih mišljenja.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+

Opseg / priroda revizija koje se sprovode B Postoji dobar spektar aktivnosti revizije koji

ispunjava zahtjeve profesionalnih standarda. (2011:

iznad 90%)

Pravovremenost podnošenja revizorskih

izvještaja zakonodavnim tijelima

A Izvještaji o finansijskim izvještajima centralne

vlade šalju se Parlamentu u roku od 3 mjeseca

nakon što SAI primi izvještaje.

Dokazi o sprovođenju preporuka revizije C Bez obzira na napore SAI i Parlamenta, revizorske

preporuke se često ignorišu.


Ovim indikatorom ocjenjuje se pregled Parlamentarne skupštine FBiH budžeta budžetskih korisnika

FBiH za fiskalne godine 2011, 2012, i 2013. Razmatraju se četiri dimenzije: (i) opseg ispitivanja na nivou

Parlamenta; (ii) stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju;

(iii) adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela imaju na raspolaganju za reagovanje na budžetske

prijedloge vlade; i (iv) stepen do kojeg se izmjene u toku godine mogu izvršavati u budžetu na nivou

izvršne vlasti bez prethodnog odobrenja Parlamenta.

(i) Opseg ispitivanja na nivou

Parlamenta.

I MTEF FBiH (vezano za MTEF, vidjeti

razmatranje indikatora PI-11), koji uključuje

makroekonomske i fiskalne prognoze vlade, i

godišnji budžetski prijedlog, zvanično se

dostavljaju Parlamentu FBiH. Standardne

parlamentarne procedure predviđaju da

relevantni odbori obiju domova Parlamenta –

Odbor za ekonomske i fiskalne politike

Predstavničkog doma i Odbor za ekonomsku i

razvojnu politiku, financije i budžet Doma

naroda – pregledaju godišnji budžetski

prijedlog i da daju izvještaj plenarnoj sjednici

Tabela 4.2.36. Stepen do kog su procedure

zakonodavnih tijela dobro uspostavljene i do kog se

poštuju

Budžetska

godina

Datum

dostavljanja

nacrta

budžetskog

prijedloga vladi

Datum

dostavljanja

budžetskog

prijedloga

Parlamentu

Datum

usvajanja

zakona o

budžetu

2011. 26.3.2011.

2012. 11.1.2012.

2013. 21.11.2012. 23.11.2012. 4.12.2012.

Izvor: MF FBiH i Parlament FBiH

149

Parlamenta. U praksi postoji ograničen stepen pregledanja na odborima, koji nemaju profesionalno

osoblje koje bi im dalo podršku u radu.



U skladu sa Zakonom o budžetima FBiH, vlada je u obavezi da dostavi prijedlog budžeta Parlamentarnoj

skupštini na usvajanje do 5. novembra svake godine, dok se MTEF-ovi usvajaju na vladi do 30. juna svake

godine, a dostavljaju Parlamentu “radi informisanja” u isto vrijeme. Zakon takođe predviđa da će Parlament

FBiH da razmatra predloženi budžet i da usvoji godišnji budžet do 31. decembra. U praksi, budžet je u opštem

slučaju usvajan mnogo kasnije nego što to zakon propisuje (vidjeti Tabelu 4.2.36). Iako bi uspostavljene

procedure trebalo da omoguće Parlamentu da postavlja pitanja vladi vezano za sve aspekte njenih prijedloga, u

praksi je on nedovoljno opremljen da bi to radio na djelotvoran način, tako da su izmjene budžetskih prijedloga

kao odgovor na parlamentarne diskusije bile veoma male.






Prema navodima predsjedavajućeg člana Odbora za budžet i financije Predstavničkog doma Parlamenta

FBiH, dostavljanje i odobravanje MTEF-a sada je “stalna praksa”.Međutim, on je potvrdio da ni odbori ni

Parlament ne poduzimaju detaljnu analizu “tehničkih elemenata” MTEF-a ili drugih planskih

dokumenata, uglavnom zbog toga što zastupnicima u parlamentu nedostaje tehnička i stručna podrška, pa

je pregledanje stvarnih budžetskih prijedloga ograničeno. Štaviše, vrijeme koje je na raspolaganju

Parlamentu može se skratiti time što vlada koristi hitne postupke: na primjer, budžet za 2013. godinu

usvojen je u roku od 15 dana, kako bi se ispunili zahtjevi u okviru SBA. Prema tome, Parlamentu nije

osiguran ni jedan mjesec za pregledanje prijedloga vlade. Slično tome, revizije budžeta u toku godine se

obično usvajaju u veoma ograničenim vremenskim periodima.

Ne postoje nikakvi konkretni poslovnici ni vremenski okviri za parlamentarno razmatranje godišnjeg

zakona o budžetu, ni u Predstavničkom domu, ni u Domu naroda, izvan standardnog Poslovnika koji se

primjenjuje na sve zakonodavne akte koje razmatra Parlament FBiH. Članovi 204 i 205 Poslovnika

Predstavničkog doma navode da se procedure za razmatranje osnovnih zakonskih alata takođe

primjenjuju na razmatranje budžeta.132



U članu 33 opšteg Zakona o budžetu predviđene su značajne izmjene budžetskih alokacija u okviru

odobrenog budžeta bez ex-ante odobrenja Parlamentarne skupštine. Zakon predviđa da na zahtjev

budžetskog korisnika MF FBiH može da odobri restruktuiranje potrošnje tog budžetskog korisnika, do

10% originalne alokacije. U istom članu je predviđeno da u izuzetnim slučajevima, na prijedlog MF,

vlada može da preraspodjeljuje potrošnju između budžetskih korisnika, uz uslov da nema ukupnog

povećanja potrošnje.


132 Poslovniku se može pristupiti na adresi: http://predstavnickidom-pfbih.gov.ba/bs/page.php?id=20

http://predstavnickidom-pfbih.gov.ba/bs/page.php?id=20

150


Rejting za 2013.


Ukupni rejting D+

Opseg ispitivanja na nivou Parlamenta B Obuhvataju makroekonomsku situaciju, kao i

budžetske prijedloge, ali stepen razmatranja je

ograničen.


tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju

C Prijedlozi se primaju kasno, a rad Skupštine

pravi malo razlike.

Adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela

imaju na raspolaganju za reagovanje na

budžetske prijedloge — kako detaljne


prijedloge o makro-fiskalnim zbirovima ranije

u toku ciklusa pripremanja budžeta (vrijeme

koje je dozvoljeno u praksi za sve faze

kombinovano).

D Najnoviji budžet je usvojen po hitnom

postupku, bez ikakve prilike za djelotvorno

razmatranje na strani Parlamenta. Čak i kada bi

vlada poštivala vremenski raspored, Skupština

bi imala na raspolaganju samo ograničeno

vrijeme za svoj rad.

Pravila za izmjene budžeta u toku godine bez

ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela

B Postoje jasna pravila, ali ona dozvoljavaju

široku preraspodjelu potrošnje koju sprovodi

izvršna vlast.


Mandat Uredaza reviziju FBiH obuhvata cijelu konsolidovanu vladu, kao i javna preduzeća i subjekte u

vlasništvu vlade, za čije dugove vlada daje garancije, kao i subjekte koji primaju vladine grantove i

projekte finansirane iz vanjskih izvora. Ovaj indikator razmatra ulogu zakonodavnog tijela u razmatranju

izvještaja Uredaza reviziju o upravljanju javnim finansijama i u monitoringu implementacije preporuka

koje je dala SAI. Razmatraju se tri dimenzije: (i) da li Parlament završava svoja razmatranja revizorskih

izvještaja u razumnom roku nakon što ih primi; (ii) da li se održavaju dubinske rasprave o ključnim

nalazima sa predstavnicima revidiranih tijela; i (iii) da li Parlament preporučuje korektivne mjere koje

vlada implementira.



Zakon o reviziji institucija u FBiH (član 16)133

propisuje tajming za dostavljanje izvještaja finansijskih

izvještaja FBiH Uredaza reviziju. Poslovnik Zajedničkog odbora Parlamenta FBiH za reviziju i prateće

Instrukcije za razmatranje i analizu revizorskih izvještaja, koje su zvanično usvojene u novembru 2009.

godine, propisuju tajming za svaki korak koji Parlamentarna komisija odgovorna za revizijutreba da

poduzme u toku svog razmatranja revizorskih izvještaja. Instrukcije propisuju proces pregleda u četiri

koraka; svaki korak traje od dvije do četiri sedmice.

Ključni ishod instrukcija je to što su one pomogle Parlamentarnoj komisiji odgovornoj za reviziju da

usmjeri i pojednostavi svoje operacije, u konačnici smanjujući vrijeme koje je potrebno Parlamentarnoj

komisiji odgovornoj za revizijuda završi svoja razmatranja (sa šest do osam mjeseci na samo četiri

mjeseca), dok su u isto vrijeme unaprijedile kvalitet cijelog procesa. Proces razmatranja bi trebalo da

počne 1. jula i da se završi do 31. oktobra. U praksi, međutim, vremenski rasporedi tek treba da se

usklade: proces je trajao 18 mjeseci, od jula 2010. godine, a šest mjeseci od jula 2011. godine, a sa

133 Zakon je dostupan na adresi:http://www.saifbih.ba/zakon/?cid=15,2,1

http://www.saifbih.ba/zakon/?cid=15,2,1

151

stanjem iz aprila 2013. godine, on još nije zaključen od jula 2012. godine. Datumi na koje je Skupština

primila izvještaje, te na koje je usvojila svoje zaključke, predstavljeni su u Tabeli 4.2.38.


Tabela 4.2.38. Raspored datuma izvještaja revizije za Parlament FBiH

Finansijska

godina

Datum dostavljanja



izvještaja

2009. 30. juni 2010. godine 13. decembar 2011. godine

2010. 30. juni 2011. godine 13. decembar 2011. godine

2011. 30. juni 2012. godine Nije usvojeno zbog političke

pat pozicije

Izvor: Ured za reviziju institucija u FBiH i Parlament FBiH.


Kao što je već pomenuto, uvođenje novog Poslovnika i relevantnih instrukcija omogućilo je Odboru za

reviziju da sprovodi u većoj mjeri dubinske preglede revizorskih izvještaja nego što je to ranije bio slučaj.

Tekuća praksa je da odbor usmjeri pažnju na budžetske korisnike koji prime negativno ili kvalifikovano

revizorsko mišljenje. Puni efekat novih procedura tek treba da se osjeti. Odlaganja nakon opštih izbora

2010. godine i njihove teške političke posljedice dovele su do toga da je novi zajednički odbor

uspostavljen i da je počeo sa zvaničnim radom na razmatranju revizorskih izvještaja za 2009. i 2010.

godinu tek u septembru 2011. godine.

Od službenika budžetskih korisnika može se tražiti da se pojave pred Odborom i da odgovaraju na pitanja

o svojim finansijskim izvještajima i organizacionom učinku. Javne rasprave sa budžetskim korisnicima

organizovane su u novembru 2011. godine, nakon sastanka sa vrhovnim revizorom. Isti proces je

ponovljen u 2012. godini i završen u decembru 2012. godine; međutim, zbog tekuće političke pat

pozicije, zaključci Odbora za reviziju nisu dostavljeni Parlamentu na usvajanje. Tako je napravljen

koristan prvi korak u održavanju rasprava sa određenim subjektima izloženim reviziji koji su primili

kvalifikovana mišljenja na svoje finansijske izvještaje, ali bilo bi prerano da se donose zaključci o tome

da se rasprave održavaju konzistentno sa predstavnicima većine tijela koja prime kvalifikovano ili

negativno mišljenje.




Revizorski izvještaji predstavljaju preporuke SAI o aktivnostima koje treba da poduzme vlada. Prema

navodima SAI, Parlament obično usvaja te izvještaje bez izmjena.

Iz Uredaza reviziju izražene su žalbe o tome da Parlament u opštem slučaju ne prati ili ne nameće nikakve

sankcije budžetskim korisnicima koji ne implementiraju preporuke, čak i kada se iste preporuke daju iz

godine u godinu. Većina članova Odbora za reviziju su manje uticajni članovi političkih stranaka od onih

koji imaju pozicije u izvršnoj vlasti, što je činjenica koja dovodi do smanjenja opsega bilo kakvog

smislenog dijaloga o mjerama za rješavanje ključnih problema koji su identifikovani u revizorskim

izvještajima.

Od Uredaza reviziju i budžetskih korisnika zahtijeva se da izvještavaju Parlament o radnjama koje

sprovode da bi implementirali preporuke. Uredza reviziju pokušava da poprati svoje preporuke; ona sada

152

objavljuje preporuke koje je dala u novijem periodu i svoju ocjenu o reakcijama na koje su te preporuke

naišle. Prema navodima SAI, ta analiza pokazuje da su mnoge preporuke u više navrata ignorisane.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting D+

Pravovremenost pregledanja

revizorskih izvještaja sa nivoa

zakonodavnih tijela (za izvještaje koji

su primljeni u toku posljednje tri

godine)

D Skupština je uspostavila procedure kako bi završila

svoja razmatranja u roku od četiri mjeseca nakon

primitka revizorskih izvještaja. Međutim, zbog

političkih problema koji su uslijedili nakon izbora 2010.

godine, nije bila u mogućnosti da poštuje svoj

vremenski raspored.

Stepen rasprava o ključnim nalazima

koje sprovode zakonodavna tijela

B Nedavno su održane rasprave sa odgovornim

službenicima iz tijela koja su bila izložena značajnim

kritikama revizije.

Izdavanje preporuka za aktivnosti sa

nivoa zakonodavnih tijela i njihova

implementacija na nivou izvršne vlasti

C Iako Skupština uzima u obzir preporuke izvršnih vlasti,

one se uglavnom ignorišu.

153


REPUBLIKA SRPSKA

Sažeti pregled – Republika Srpska






U tri fiskalne godine koje su obuhvaćene izveštajem (od 2009. do 2011. godine) ostvarenje skupne

potrošnje u poređenju sa originalnim odobrenim budžetima pokazivalo je niske nivoe odstupanja, što

ukazuje na to da vlada RS dobro poštuje svoju planiranu ukupnu potrošnju. Struktura ostvarene potrošnje

je takođe blisko pratila originalni odobreni budžet, što dodatno naglašava snagu funkcije planiranja u RS.

Neznatno slabiji skor za učinak prihoda rezultat je znatnog premašenja ostvarenja prihoda u toku tri

godine koje su razmatrane.

Stanje zaostalih neizmirenih obaveza u plaćanjima centralne vlade RS povećano je u 2012. godini; prije

svega kao rezultat neplaćanja poljoprivednih subvencija, zaostalih neizmirenih obaveza Fonda

zdravstvenog osiguranja i neplaćanja transfera za boračka prava. Podaci o zaostalim neizmirenim

obavezama su nekompletni; nikakve zaostale neizmirene obaveze prema snabdjevačima nisu obuhvaćene,

a datumi dospjeća plaćanja ne unose se u trezorski sistem. U februaru 2014. godine na sjednici Fiskalnog

savjeta BiH usvojena je definicija neizmirenih obaveza koja glasi: svaka obaveza koja je evidentirana u

trezorskoj aplikaciji u Modulu AP-obaveze prema dobavljačima, a koja nije plaćena u rokovima dospjeća

propisanim zakonom, a najduže u roku od 90 dana od datuma dospijeća. Na osnovu zajedničke definicije,

svaki od nivoa vlade će prilagoditi svoje zakonske okvire.

B. Ključna sveobuhvatan pitanja: Sveobuhvatnost i transparentnost

RS je razvila novi kontni okvir u sklopu kog se sakupljaju sve informacije koje su potrebne za

ispunjavanje zahtjeva GFS2001 MMF-a i izradila je novi propis o finansijskom izvještavanju koji

obezbjeđuje osnove za implementaciju Međunarodnih standarda za izvještavanje u javnom sektoru.

Formulacija budžeta je zasnovana samo na aministrativnoj i ekonomskoj klasifikaciji. Postojeći formulari

za izvještavanje u RS već zahtijevaju funkcionalno izvještavanje sa svih nivoa konsolidovane vlade u

skladu sa kategorizacijom COFOG (u 10 glavnih kategorija). Međutim, u praksi, izvještavanje po

funkcijama je zasnovano na opštim aproksimacijama, sa vjerovatnim greškama, posebno na nižim

nivoima vlasti. Iako MF sakuplja dovoljne informacije za predstavljanje funkcionalne raspodjele i za

budžet i za ostvarenja, to se predstavlja samo u izvještajima o izvršenju.

Budžetski dokumenti su u razumnoj mjeri sveobuhvatni, iako budžetski prijedlozi ne uključuju: (i)

objelodanjivanje finansijske imovine za početak tekuće godine, (ii) budžetsko ostvarenje iz prethodne

godine, i (iii) budžete za tekuću godinu (revidirani budžet ili procjene ostvarenja).

RS i dalje ima mnogo javnih preduzeća (public enterpirses - PE) koja predstavljaju odgovornost centralne

vlade ili jedinica lokalne samouprave. Kada javna preduzeća izvršavaju ulaganja koja su dio Programa

javnih investicija (Public Investment Program - PJI) vlade, MF RS osigurava da je ekonomska i

finansijska argumentacija u potpunosti izanalizirana i da se svi rizici razumiju. Međutim, projekti koje

154

sponzorišu druga ministarstva izvan tog okvira nisu izloženi istom nivou nadzora. Odredbe o garancijama

za zaduživanje javnih preduzeća su pod kontrolom MF RS, a javna preduzeća su u obavezi da

izvještavaju o svojim godišnjim poslovnim planovima i finansijskim rezultatima ministarstvima koja iz

sponzorišu. Fondovi penzijskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja, osiguranja od nezaposlenosti,

zajedno predstavljaju gotovo 40 procenata prihoda i rashoda vlade, ali se o njima, međutim, izvještava

samo u fazi ostvarenja.

Novim Zakonom o zaduživanju, dugu i garancijama RS, koji je usvojen 2012. godine, propisano je da

javni dug Republike Srpske ne može da premaši 55% BDP-a ostvarenog u toj godini, da ukupni dug

Republike Srpske ne može da premaši 60% BDP-a ostvarenog u toj godini, da se jedinice lokalne

samouprave mogu dugoročno zadužiti samo ako u periodu stvaranja duga ukupan iznos koji dospijeva za

otplatu, po predloženom dugu i cjelokupnom dospjelom, neizmirenom postojećem dugu, u bilo kojoj

narednoj godini nije veći od 18% iznosa njihovih redovnih prihoda ostvarenih u prethodnoj fiskalnoj

godini itd.134

MF takođe mora da odobri zaduživanje za prosljeđivanje sredstava opštinskim preduzećima,

kao što su planovi centralnog grijanja. Mjesečni izvještaji se dostavljaju MF RS, a ono ih konsoliduje sa

dugom centralne vlade, u svrhu ažurnog vođenja evidencije o ukupnom dugu RS. MF RS kvartalno

izvještava MFT BiH o stanju duga i garancija jedinica lokalne samouprave.

Sve ključne fiskalne informacije, uključujući budžetsku dokumentaciju, izvještaje o izvršenju i revizorske

izvještaje, kao i informacije o dodjeljivanju ugovora, daju se na uvid javnosti pravovremeno.

C(i). Budžetiranje zasnovano na politikama

Ključni datumi za pripremanje godišnjeg budžeta propisani su u zakonskom okviru. Budžetski kalendar se

poštuje, bez obzira na kašnjenja u dogovaranju Globalnog okvira na Fiskalnom savjetu. Detaljne

višegodišnje fiskalne projekcije proizvode se kao dio MTEF-a RS, uključujući procjene za budući period

za svakog budžetskog korisnika (tj. procjene za nadolazeću budžetsku godinu i dvije naredne fiskalne

godine). Fiskalne prognoze takođe uključuju procjene o prihodima i rashodima jedinica lokalne

samouprave i EBF-ova, uz korištenje administrativne, ekonomske i funkcionalne klasifikacije. Procjene

za budući period se ne koriste kao sidro za pripremanje gornjih granica budžeta za naredne godine.

Prema navodima iz MF RS, analiza održivosti duga (debt sustainability analysis – DSA) za vanjski i

domaći dug sprovodi se na godišnjem nivou, ali analiza nije javno dostupna, a stepen do kog ova DSA

ulazi i detalje i testiranje scenarija nije jasan.

Nacrt Razvojne strategije za BiH pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje Vijeća ministara BiH,

ali Vlada RS ju nikada nije usvojila. Određena ministarstva u RS pripremaju strateške planove, ali za RS

u cjelini nije zvanično razvijena nikakva strategije koja bi uključivala procjene koštanja.

RS priprema trogodišnji Program javnih investicija (PJI) koji se obnavlja, ali, međutim, planiranje javnih

investicija u RS nije u potpunosti integrisano. MF koordinira program koji obuhvata neke od glavnih

ciljeva vlade, ali druge investicije se planiraju zasebno u sektorskim ministarstvima. Korištenje

višegodišnjih procjena u MTEF RS trebalo bi da osigura da budući tekući troškovi završenih kapitalnih

investicija budu odraženi u MTEF-u. Međutim, planiranje javnih investicija i dalje je odvojeno od svakog

razvoja sektorskih strategija na nivou vlade, tako da ne postoji osnova za integraciju planiranja tekuće i

kapitalne potrošnje.

134 Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske, članovi 15, 40, 59, 60 i 61.

155

C(ii). Predvidljivost i kontrola u izvršenju budžeta

Zakonski okvir i procedure RS za sve najvažnije poreze su sveobuhvatne i jasne, iako postoji priličan

stepen proizvoljnog odlučivanja poreskih inspektora u područjima kao što su tumačenje međunarodnih

poreskih sporazuma i transferne cijene. Poreski obveznici imaju pristup sveobuhvatnim, lakim za

korištenje i ažuriranim informacijama o poreskim obavezama i administrativnim procedurama za

najvažnije poreze, a Poreska uprava RS (Tax Authority – TA) to dopunjava aktivnim kampanjama za

edukaciju poreskih obveznika. Sistem žalbi vezanih za poreze je funkcionalan, iako se odluke često ne

izdaju prije isteka propisanog vremenskog roka.

Poreski obveznici se registruju u kompletnoj bazi podataka sa vezama sa drugim relevantnim bazama

podataka vlade. Postoje kazne za nepoštivanje obaveza registracije i prijavljivanja, ali one ne moraju u

svakom slučaju da budu djelotvorne u sprječavanju prekršaja. Postoje godišnji planovi poreskih

inspekcija, kao i kontinualni program poreskih inspekcija i istraga prevara. Poreskim obveznicima

dodjeljuje se jedinstveni poreski identifikacioni broj (Tax Identification Number - TIN), koji se koristi za

sve direktne poreze.

Nema pouzdanih podataka o zaostalim neizmirenim obavezama za posljednje dvije fiskalne godine. Svi

poreski prihodi naplaćuju se u bankovne račune koje kontroliše RA RS i na dnevnoj osnovi se prenose u

trezor RS. Kompletna sravnjenja računa procjena poreskih obaveza, naplata, zaostalih neizmirenih

obaveza i transfera u trezor sprovode se barem na kvartalnom nivou.

Vlada RS pruža pouzdane informacije o raspoloživosti sredstava budžetskim korisnicima za

omogućavanje djelotvornog upravljanja resursima. Sektor za trezor MF RS priprema mjesečnu prognozu

gotovinskih tokova koja uzima u obzir očekivane profile potrošnje koje obezbjeđuju budžetski korisnici.

Budžetski korisnici mogu da preuzmu obaveze do limita svojih budžetskih alokacija, uz uslov da njihovi

zahtjevi za plaćanje ostanu u okviru postepenih otpuštanja finansiranja koje u toku godine sprovodi MF.

Promjena budžetskih alokacija je malo, a kada se i dešavaju, sprovode se transparentno.

RS funkcioniše kao unitarna administracija, sa centralizovanim upravljanjem dugom i izvještavanjem o

dugu, te sa strogo ograničenim i kontrolisanim zaduživanjem jedinica lokalne samouprave. Većina

vanjskog zaduživanja se sprovodi preko institucija BiH. Servisiranje relevantnog spoljnog duga RS se

vrši iz prihoda RS (indirektnih poreza) sa podračuna RS koji je otvoren u CB BiH, a prije nego što se

indirektni porezi stave na raspolaganje RS, osim za direktni spoljni dug RS, kada se servisiranje vrši iz

prihoda RS (direktnih poreza) sa Jedinstvenog računa trezora RS koji je otvoren kod komercijalnih

banaka, i to tako što RS direktno plaća svoje obaveze kreditoru.

MF RS mora da bude obaviješteno o svakom novom zaduživanju opština / gradova. Godišnji izvještaji se

dostavljaju Narodnoj skupštini RS, a pregled duga se obezbjeđuje u sklopu MTEF-a RS. Pored toga,

kvartalni izvještaj o neizmirenom vanjskom i unutrašnjem dugu zahtijeva se kao dio praćenja u okviru SBA

MMF-a. Svo zaduživanje vlade i jedinica lokalne samouprave je pod kontrolom MF RS, koje takođe

kontroliše izdavanje garancija za zaduživanje javnih preduzeća.

Transakcije centralne vlade RS, uključujući transakcije opština i gradova, prolaze kroz jedinstveni račun

trezora (single treasury account - STA), a svi gotovinski bilansi su centralizovani na njemu, osim onih na

zasebnim računima koji su vezani za projekte finansirane iz vanjskih izvora. Sa stanjem na 1. januar

2013. godine, transakcije jedinica lokalne samouprave su takođe objedinjene unutar sistema STA, dok su

svi EBF-ovi i javna preduzeća i dalje izvan njega.

Vlada RS može da ugovara direktna domaća i vanjska zaduženja unutar zakonom propisanih

obavezujućih limita. Direktno zaduživanje zahtijeva odobrenje Vlade RS i Narodne skupštine RS.

156

Izdavanje garancija za zajmove definisano je istim zakonskim okvirom kao i direktno zaduživanje. Prema

tome, svi zajmovi i garancije moraju da budu odobreni na nivou Vlade RS i Narodne skupštine RS.

Politika vlade je zasnovana na uspostavljenom zakonskom limitu, međutim, to nije povezano sa fiskalnim

ciljnim iznosima u kontekstu srednjoročnog fiskalnog planiranja.

Zakonski okvir za nabavke je jasan i lako dostupan javnosti. Otvoreni natječaj je metod koji se











Trezor MF RS sprovodi potrošnju na plate za poslodavce u okviru centralne vlade, ali ne i za zaposlene u

fondovima penzijskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja, i osiguranja od nezaposlenosti, koji nisu

podložni centralnim finansijskim kontrolama. Tekuće kontrole u sistemu trezora sprječavaju svako

izvršavanje isplata koje bi premašile iznose sredstava koja su otpuštena za relevantnu budžetsku stavku i

vezana za potrošnju koja se ne odnosi na plate. Trezor sprovodi izmjene platnih spiskova kao odgovor na

obavještenja od organizacija koje zapošljavaju, a to može da uključuje odobravanje ili potvrdu Agencije

za državnu upravu, ali sam trezor ne sprovodi nikakve suštinske provjere. Interne i eksterne revizije plaća

se obavljaju redovno kao dio rada na finansijskim revizijama.

Procedure za kontrolu preuzimanja obaveza za potrošnju postoje i djelomično su djelotvorne, ali možda

ne pokrivaju sve rashode na sveobuhvatan način i možda se povremeno krše. Stalni napori se na svim

nivoima konsolidovane vlade ulažu u jačanje procedura interne kontrole, ali se ipak u revizorskim

izvještajima identifikuju slučajevi nepoštivanja i nekompletnosti pravila i procedura.

Pokrivenost funkcijom interne revizije je ograničena, a osoblje koje radi na internoj reviziji provodi malo

vremena na posvećenim pregledima sistema. Uprava reaguje na neke, ali ne i na sve preporuke interne

revizije.

C(iii). Računovodstvo, evidentiranje i izvještavanje

Sprovode se svakodnevna sravnjenja između trezorskih i bankovnih evidencija operacija na STA, preko

kojeg sada teku gotovo sve vladine transakcije. EBF-ovi su već uključeni, a jedinice lokalne samouprave

su uključene u STA od 1. januara 2013. godine. Avansi i se iščišćavaju bez odlaganja, a privremeni računi

se malo koriste.

Informacije o resursima koje primaju jedinice za pružanje usluga dostupne su u Ministarstvu prosvjete o

resursima koje prima svaka škola, a u Ministarstvu zdravlja i socijalne zaštite i o prihodima i o rashodima

svake zdravstvene ustanove u RS. Škole su u trezorskom sistemu i pripremaju godišnje izvještaje o svim

primljenim resursima u gotovini i u robi.

Podaci o stvarnoj potrošnji pripremaju se u istom formatu kao i godišnji budžet - po ekonomskim i

administrativnim klasifikacijama. Finansijski izvještaji za dosadašnji tok godine proizvode se

svakodnevno u trezorskom sistemu, a obuhvataju i plaćanja i preuzete obaveze.

157

Godišnji finansijski izvještaji se pripremaju u skladu sa Pravilnikom o računovodstvu, računovodstvenim

politikama i računovodstvenim procjenama za budžetske korisnike u RS, Pravilnikom o kriterijumima za

sticanje statusa budžetskog korisnika, Pravilnikom o budžetskim klasifikacijama, sadržini računa i

primjeni kontnog plana za korisnike prihoda budžeta Republike, opština, gradova i fondova plana za

korisnike prihoda budžeta Republike, opština, gradova i fondova, Pravilnikom o finansijskom

izvještavanju za korisnike prihoda budžeta Republike, opština i gradova i fondova, te Pravilnikom za

primjenu Međunarodnih standarda za javni sektor. Oba ta dokumenta su dostupna na internetskoj

prezentaciji MF. Te instrukcije odražavaju odluku vlade o usvajanju međunarodnih računovodstvenih

standarda. Na nivou RS od 1. januara 2013. godine usvojen je i u primjeni MRSJS 23-Prihodi koji ne

potiču od razmjene (porezi, doprinosi i sl.), tako da se i tzv. javni prihodi u finansijskim izvještajima za

2013. godinu iskazuju na obračunskoj osnovi.Najnoviji prevod standarda IPSAS je iz 2011. godine.

C(iv). Vanjska revizija i pregledi

U 2012. godini obuhvat finansijske revizije iznosio je oko 95% potrošnje i na nivou Vlade RS i na nivou

jedinica lokalne samouprave. Svake godine se sprovodi nekoliko revizija učinka, uz finansijske revizije i

revizije zakonitosti. Budžetski korisnici dostavljaju svoje finansijske izvještaje u SAI do kraja juna, u

skladu sa glavnim zakonom o budžetu, a SAI izvještava Narodnoj Skupštini RS do kraja septembra svake

godine. Taj vremenski raspored se poštuje. SAI prati svoje preporuke, ali je, međutim, primila ograničen

stepen podrške od Parlamenta; 2010. godine je Parlament odbio da da podršku godišnjem izvještaju o

radu SAI RS i preporukama. Takođe je usvojio rezoluciju u kojoj je tražila od SAI da se dogovori sa MF

o obimu, obuhvatu i kriterijumima revizorskih aktivnosti, što bi, ako bi se sprovelo, prijetilo da ugrozi

nezavisnost SAI.

U skladu sa zakonom, zakonodavno tijelo ima najviše 25 dana na raspolaganju za razmatranje budžetskog

prijedloga vlade. Međutim, u praksi ni izvršna vlast ni Narodna skupština RS ne poštuju te vremenske

rokove. Kao rezultat toga, Skupština je imala veoma mali broj dana na raspolaganju za razmatranje dva

od tri najnovija budžeta. Iako MTEF predstavlja integralni dio procesa planiranja budžeta u RS, njega

Narodna skupština RS ne pregleda i ne usvaja zvanično. Takođe, ni operacije EBF-ova nisu uključene u

vladino predstavljanje ukupnih fiskalnih izgleda.

Zakon o reviziji javnog sektora RS propisuje tajming za dostavljanje revizorskih izvještaja o finansijskim

izvještajima budžetskih korisnika. MF bi trebalo da završi konsolidovane godišnje finansijske izvještaje

za svaku godinu do 20. maja sljedeće godine. Od SAI se tada traži da dostavi svoj revizorski izvještaj o

konsolidovanim godišnjim finansijskim izvještajima Narodnoj skupštini u roku od 90 dana od njegovog

primitka od vlade.

Narodna skupština ima poseban Odbor za reviziju od devet članova sa mandatom za pregledanje

izvještaja SAI. Odborom predsjedava član opozicione stranke. Odbor razmatra sve izvještaje, a ne samo

one sa negativnim ili kvalifikovanim mišljenjima. Budžetski korisnici koji prime negativna mišljenja u

obavezi su da prisustvuju javnim raspravama. Pored toga, ukoliko izda negativno mišljenje na neki od

izvještaja, SAI ima obavezu da šalje kopiju dijela revizorskog izvještaja pod nazivom „izvještaj glavnog

revizora“ Glavnom republičkom tužiocu Republike Srpske.

Revizorski izvještaji predstavljaju preporuke SAI o aktivnostima koje treba da poduzme vlada. Narodna

skupština obično razmatra izvještaje i usvaja zaključke po izvještaju bez ikakvih dodatnih izmjena.

158

REPUBLIKA SRPSKA: OCJENA PEFA


Indikator Opis Met RS

PI-1 Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 A

PI-2 Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom M1 A

PI-3 Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 B




PI-7 Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima M1 D+

PI-8 Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa M2 B

PI-9 Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru M1 C+

PI-10 Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija M1 A


PI-11 Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu M2 A


budžetiranja M2 D+


PI-13 Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike M2 B


obaveza M2 B

PI-15 Djelotvornost u naplati poreskih uplata M1 NR

PI-16 Predvidljivost finansiranja za preuzimanje obaveza za potrošnju M1 A





PI-21 Djelotvornost interne revizije M1 D+




usluga M1 A

PI-24 Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine M1 A





PI-28 Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela M1 C+

159











Budžetski proces vlade RS je dobro organizovan i uključuje samo manja odstupanja u potrošnji i na

skupnom i na sektorskom nivou. Ostvarenje prihoda je pokazalo znatno prekoračenje udvije od tri godine

koje se razmatraju,što bi moglo da ukazuje na slabosti u prognoziranju prihoda. Zaostale neizmirene

obaveze za potrošnju su rasle, a vladi nedostaju sveobuhvatni podaci o zaostalim neizmirenim

obavezama, kao i zakonska definicija za njihovo izračunavanje. Iako su zakonski okvir i procedure za

poreze sveobuhvatni i jasni, nema pouzdanih podataka o zaostalim neizmirenim poreskim obavezama za

posljednje dvije godine. Budžetski dokumenti su sveobuhvatni i daju se na uvid javnosti pravovremeno.


MF obezbjeđuje pouzdane informacije o dostupnosti sredstava; promjena budžetskih alokacija ima malo,

a ako se one i dešavaju, izvršavaju se na transparentan način. Postojeći budžetski proces nema snažan

fokus na politike ili strategiju. Ne postoji opšta usaglašena razvojna strategija, a iako detaljan srednjoročni

okvir rashoda postoji, procjene za budući period se ne koriste kao sidro za pripremanje gornjih granica

budžeta za naredne godine. RS priprema Program javnih investicija (PJI) koji se obnavlja svake godine,

ali, međutim, planiranje javnih investicija u RS nije u potpunosti integrisano – druge investicije se

planiraju zasebno, u resornim ministarstvima za sektore. Planiranje javnih investicija i dalje je odvojeno

da svakog razvoja sektorskih strategija koje izvršava vlada, tako da ne postoji osnova za integraciju

planiranja tekuće i kapitalne potrošnje, što bi moglo da dovede do toga da se donose odluke o raspodjeli

prihoda koje nisu optimalne. Ograničeno vrijeme koje je na raspolaganju za razmatranje budžeta na

parlamentu mogao bi da smanji pritisak kojem je vlada izložena vezano za raspodjeljivanje i izvršavanje

budžeta u skladu sa njenim unaprijed navedenim politikama.


Procedure za kontrolu preuzimanja obaveza postoje i djelomično su djelotvorne, ali možda ne obuhvataju

u potpunosti sve rashode i moguće je da se povremeno krše, a revizorski izvještaji potvrđuju potrebu da se

osigura rad snažnijeg sistema pravila i procedura. Interna revizija, kao funkcija, još je u ranim fazama

razvoja, a rad revizije treba da se unaprijedi, kao i reakcije uprave na preporuke revizije. Nepoštivanje

procedura konkurentnih natječaja može da stvori prilike za neefikasne nabavke, korupciju i curenja u

sistemu. Slabe veze između rada SAI i parlamenta mogu da dovedu do smanjenja stepena do kog se vlada

smatra odgovornom za efikasno upravljanje resursima.

160


Ministarstvo finansija Republike Srpske će razviti Strategiju za upravljanje dugom, a reforme u toj oblasti

se planiraju za budući period, kao integralni dio procesa unapređivanja upravljanja dugom. Pripremanje

pune analize održivosti duga za dug Republike Srpske planira se za nadolazeći period, kao integralni dio

procesa unapređivanja upravljanja dugom.

U RS će biti uspostavljen centralizovani sistem upravljanja platnim fondom za sve zaposlene u javnom

sektoru, sa ciljem poboljšavanje evidentiranja, kontrole i planiranja. RS je taj proces otpočela krajem

kalendarske godine 2013. i planira se da on bude u potpunosti implementiran do jula 2014. godine.

U februaru 2014. godine Fiskalni savjet BiH je usvojio definiciju zaostalih neizmirenih obaveza

zasnovanu na svakom iznosu koji nije plaćen prije isteka najviše 90 dana, a sličan pristup će prihvatiti i

entiteti. U praksi RS može da izabere da koristi kraći vremenski period, u skladu sa nacrtom zakona koji

je na raspolaganju.

161

Ocjena PFM sistema, procesa i institucija – Republika Srpska


Ovaj indikator ocjenjuje razliku između ostvarene i inicijalno budžetom predviđene potrošnje Republike

Srpske (RS) za posljednje tri fiskalne godine (2009-2011. godine). Plaćanja kamata i projektna potrošnja

finansirana iz vanjskih izvora su isključene, pošto su oni izvan direktne kontrole vlade. Što je ostvarenje

bliže budžetskoj procjeni, to je viši rejting.

Potrošnja koja se analizira uključuje potrošnju fondova za penzijsko i invalidsko osiguranje, zdravstveno

osiguranje, zapošljavanje i dječiju zaštitu, koji pokrivaju cijelu teritoriju entiteta i koji se finansiraju iz

socijalnih doprinosa. Potrošnja jedinica lokalne samouprave i javnih preduzeća za puteve135

isključena je

iz računa.

RS je bila prilično uspješna u održavanju stvarne potrošnje u skladu sa budžetom, pri čemu su razlike

između ostvarenja i budžeta iznosile 0,3%, 1,0%, te 6,6% za tri godine perioda 2009-2011. Veća razlika u

2011. godini između budžeta i ostvarenja prije svega odražava višu potrošnju na davanja za zdravstvo,

dječiju zaštitu, obrazovanje, te boračku zaštitu (vidjeti Aneks 4). Troškovi plata su se povećali u cijelom

budžetu zbog povećanja stopa doprinosa, čiji jedan dio plaća vlada, kao poslodavac.

Tabela 4.3.1. Procentualna razlika između ostvarenja i budžeta

Godina Budžetska procjena

Ostvarenje (u

milionima KM)

Procentualna

razlika

2009. 2.944,9 2.952,5 0,3%

2010. 2.961,3 2.990,5 1,0%

2011. 2.935,2 3.128,2 6,6%

Izvor: MF RS Tabela 4.3.2. PI-1: Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom

Rejting za 2013.


Ukupni rejting A Razlika je premašila 5% samo u jednoj godini.



inicijalno planiralo Ministarstvo finansija (MF) i koja je dogovorena na nivou Skupštine. Sekretarijat za

ocjene PEFA je uspostavio formulu za izračunavanje varijanse ostvarenja u odnosu na odobrene

budžetske procjene. Svaka budžetska linija prilagođava se za procentualnu razliku između budžeta i

ostvarenja, a razlike između stvarne potrošnje na svakoj budžetskoj liniji i tih prilagođenih iznosa se onda

sabiraju, kako bi se mjerila ukupna varijansa, izražena u procentu stvarnog ostvarenja. Druga dimenzija

indikatora odnosi se na iznos potrošnje koji se plaća iz rezerve za nepredviđene slučajeve; što je veći

iznos koji se pokriva rezervama, umjesto da se preraspodijeli na konkretne budžetske linije, to je budžet

manje transparentan. Tabele koje sadrže izračunavanja za RS predstavljene su u Aneksu 3 ovog izvještaja.

135 Tim zadužen za evaluaciju nije mogao da dobije neophodne informacije vezane za javna preduzeća za puteve.

162

(i) Dodatna varijansa strukture potrošnje nakon prihvatanja ukupne varijanse u indikatoru PI-1




ovaj indikator se može dobiti dobar skor, čak i ako postoji značajna ukupna razlika između budžeta i

ostvarenja, koja je mjerena u okviru indikatora PI-1, pod uslovom da su proporcionalne promjene slične u

svakom budžetskom zaglavlju.

Izračunavanja su zasnovana na potrošnji centralne vlade RS i, od sedam vanbudžetskih fondova (extra-

budgetary funds - EBFs) – Fonda penzijskog i invalidskog osiguranja, Fonda zdravstvenog osiguranja,

Fonda za zapošljavanje, Fonda dječije zaštite, Preduzeća za obnovu i održavanje puteva, Preduzeća za

autoputeve, te Fonda za rehabilitaciju i zapošljavanje lica sa invaliditetom – samo prva četiri, koja se

finansiraju iz socijalnih doprinosa. MF RS je dostavilo informacije o potrošnji za svaku jedinicu na

konsolidovanoj osnovi (tj, ako su transferi planirani na jednom nivou – npr. Vlada RS – oni su isključeni iz

drugog – npr. penzijski fond). U skladu sa kriterijumima za ocjenu PEFA, izračunavanja varijansi su bila

zasnovana na 20 najvećih budžetskih linija, pri čemu su fondovi tretirani kao jedna budžetska linija, a

preostala potrošnja kao jedinstvena “druga” linija.

U posljednje tri godine ostvarenje budžeta RS bilo je blizu usvojenim rebalansima budžeta, ali, pošto se

rebalansi budžeta obično usvajaju svake godine, bilo je izmjena u poređenju sa originalnim budžetskim

planovima. Najviša varijansa, u 2011. godini, odražava to što je potrošnja na penzije ostala konstantna,

dok su drugi vidovi potrošnje, posebno na zdravstvo i obrazovanje, povećani, kako relativno, tako i u

apsolutnim iznosima (vidjeti detaljne iznose u Aneksu 4). Pošto je zbir varijansi premašivao 5% ukupnog

ostvarenja u samo jednoj od tri godine, rejting za dimenziju je A.


Tabela 4.3.3. Procentualna varijansa između strukture ostvarenja i budžeta

Godina

Ostvarenje potrošnje

(u milionima KM)

Zbir varijansi (u

milionima KM)

Varijanse kao procenat

ostvarenja

2009. 2.952,5 121,3 4,1%

2010. 2.990,5 124,9 4,2%

2011. 3.128,2 182,8 5,8%

Izvor: MF RS


RS uključuje rezervu za nepredviđene događaje u svoje budžete. Rezerva za nepredviđene događaje je

ograničena na 2,5% ukupnih planiranih prihoda (minus grantovi), u skladu sa članom 44 Zakona o

budžetskom sistemu RS.136

Budžetska rezerva se (u skladu sa Zakonom o budžetskom sistemu RS) koristi

za sljedeće: nepredviđenu potrošnju koja nije planirana u usvojenim budžetima, za potrošnju za koju se

pokažu veće potrebe nego u planiranim budžetima, za privremeno pokrivanje budžetskih obaveza u

slučaju da priliv prihoda bude niži od planiranog, te u izuzetnim slučajevima za druge namjene za koje

Vlada usvoji neophodne uredbe / odluke. Na primjer, u izvršenju budžeta za 2011. godinu, budžetska

rezerva je potrošena u iznosu od 6,8 miliona KM, u poređenju sa budžetskim planom od 8,5 miliona KM.

Treba napomenuti da (zbog računovodstvenih pravila), iako se budžetska rezerva planira u budžetu kao

jednokratna suma na zasebnoj budžetskoj liniji (pošto je planirana rezerva opšta, nema konkretnog tipa

potrošnje kojem je posvećena u budžetskom planu), izvještaji o izvršenju budžeta prikazuju potrošnju iz

136 Zakon je dostupan na adresi: http://www.vladars.net/sr-SP-

Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Zakon%20o%20budzetskom%20sistemu%20RS.pdf

http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Zakon%20o%20budzetskom%20sistemu%20RS.pdf

http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Zakon%20o%20budzetskom%20sistemu%20RS.pdf

163

te budžetske linije u prikladnim budžetskim linijama u skladu sa namjenom potrošnje (npr. socijalni

transferi). Međutim, izvještaji o izvršenju budžeta daju pregled korištenja budžetske rezerve detaljno.137



Rejting za 2013.


Ukupni rejting A

Dodatna varijansa strukture potrošnje A Dodatna varijansa je premašila 5% u samo jednoj

od tri godine od 2009-2011.

Iznos potrošnje koji je plaćen iz rezerve za

nepredviđene događaje

A Nikakva potrošnja nije plaćana iz rezerve za

nepredviđene slučajeve.


Ovim indikatorom porede se stvarni domaći prihodi sa budžetom predviđenim domaćim prihodima.

Indirektno oporezivanje koje na teritoriji cijele zemlje sprovode institucije BiH dijeli se između četiri glavna

nivoa vlasti - Institucije BiH, Federacija Bosne i Hercegovine (FBiH), RS i Distrikt Brčko (DB) - dok su svi

ostali poreski i neporeski prihodi pod isključivom odgovornošću svakog od nivoa zasebno.

Tabela 4.3.5 prikazuje konsolidovane prihode i primitke RS na nivou konsolidovanog vladinog sektora.

Indirektno oporezivanje je najvažniji izvor podataka, predstavljajući 41% ukupnih konsolidovanih

prihoda RS (identično kao u FBiH), što prate udjeli socijalnih doprinosa, koji predstavljaju 37%

konsolidovanih prihoda RS. Prihodi od direktnog oporezivanja predstavljaju samo 11% konsolidovanih

prihoda RS.

Tabela 4.3.5. Godišnji izvještaj o operacijama za RS za 2011. godinu (u milionima KM)

Opis

Konsolidovan

o za RS Vlada RS

Jedinice

lokalne

samouprave EBF u RS

Prihod 3,685.6 1,656.4 589.4 1,725.6

Porezi 1,918.8 1,475.3 390.2 53.3

Porezi na dohodak, dobit i kapitalnu dobit 390.5 329.3 61.1 0.0

Porezi na plate i radnu snagu 0.0 0.0 0.0 0.0

Porezi na imovinu 20.2 0.0 20.2 0.0

Porezi na robu i usluge i međunarodnu

trgovinu i transakcije

1,500.5 1,140.9 306.6 53.0

Ostali porezi 7.5 5.0 2.1 0.3

Socijalni doprinosi 1,351.0 0.0 0.0 1,351.0

Grantovi 2.3 0.4 8.1 279.6

Ostali prihodi 413.3 180.6 191.0 41.5

Izvor: Centralna banka BiH. Uključuje ukupne rashode i transakcije u nefinansijskim sredstvima. Uključuje svih sedam EBF-

ova u RS. Ne uključuje projekte finansirane iz vanjskih izvora, koji ne prolaze kroz budžet. Servisiranje vanjskog duga RS

ovdje nije predstavljeno (predstavljeno je na državnom nivou, pošto servisiranje vanjskog duga za obe entiteta i DB prolazi

kroz državni budžet, a podaci su prikazani u Poglavlju 2).

137Na primjer, vidjeti stranu 223 u Izvještaju o izvršenju budžeta RS za 2011. godinu, dostupno na adresi

http://www.vladars.net/sr-SP-

Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Konsolidovani%20izvjestaj%20o%20izvrsenju%20budzeta-

%202011.pdf.

http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Konsolidovani%20izvjestaj%20o%20izvrsenju%20budzeta-%202011.pdf



164


detaljno je objašnjen u Poglavlju 2 i u okviru razmatranja ovog indikatora za institucije BiH. Sažeto


3,55% preostalih sredstava ili minimalno 124 miliona KM, a ostatak sredstava se dijeli između dva

entiteta na osnovu podataka o krajnjoj potrošnji koje je identifikovano na poreskim prijavama.

Koeficijenti za raspodjelu prihoda između entiteta su varijabilni; oni se periodično prilagođavaju tako da

odražavaju promjene u krajnjoj potrošnji i zvanično ih usvaja Upravni odbor Uprave za indirektno

oporezivanje (Indirect Tax Authority - ITA). Periodična sravnjenja se takođe predviđaju kada dođe do

promjena koeficijenata. Od udjela svakog od entiteta najprije se oduzme iznos potreban za servisiranje

relevantnog vanjskog duga, a preostala sredstva se nakon toga dijele između nivoa sektora konsolidovane

vlade. Od sredstava od indirektnog oporezivanja koja preostaju za RS nakon oduzimanja servisiranja

vanjskog duga, 72% pripada budžetu RS, 24% jedinicama lokalne samouprave (na osnovu broja

stanovnika, površine, te broja učenika), a 4% JP Putevi RS.

U praksi, u prethodnih pet godina, bilo je političkih problema / odlaganja u donošenju odluke o iznosu

koji će institucije BiH dobiti iz prihoda od indirektnog oporezivanja, kao i sporova o podacima o krajnjoj

potrošnji i posljedičnih kašnjenja odluka o formuli za dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja

između dvaju entiteta.

Što se tiče direktnih poreza, koji su pod isključivom odgovornošću svakog od entiteta i DB, struktura i

stope poreza na dohodak građana i poreza na dobit preduzeća i socijalnih doprinosa određuju se na

centralnom nivou RS, a prihodi se nakon toga dijele sa jedinicama lokalne samouprave i EBF-ovima.


fondove, te transfere iz centralne vlade za određene fondove; JP Putevi i JP autoputevi RSprimaju dio

prihoda od indirektnog oporezivanja, kao i druge naknade za puteve.


pripremanje prognoza za indirektno oporezivanje, uzimajući u obzir makroekonomske projekcije za cijelu

zemlju koje priprema Odjeljenje za ekonomsko planiranje u okviru Fiskalnog savjeta. Te projekcije

prihoda koriste Fiskalni savjet, Ministarstvo financija i trezora (MFT) Institucija BiH, ministarstva

finansija (MF) entiteta, te Direkcija za finansije DB u toku procesa pripremanja budžeta. Međutim, iznosi

koji se unose u budžet svake od vlada, vezano za prihode od indirektnog oporezivanja, predstavljaju

odgovornost konkretne vlade. Prognoziranje prihoda iz direktnog oporezivanja i drugih prihoda entiteta

predstavlja odgovornost odgovarajućih MF – tako da je u RS MF odgovorno za projekcije.


budžetu

Kao što je već navedeno, entiteti i DB imaju svoj mandat nad direktnim oporezivanjem. RS ima

ovlaštenje da propisuje zakonski okvir na polju oporezivanja imovine, oporezivanja dohotka građana,

oporezivanja dobiti preduzeća, te na polju socijalnih doprinosa. Sistem za raspodjeljivanje prihoda u RS, i

za entitetski nivo i za jedinice lokalne samouprave, regulisan je Zakonom o budžetskom sistemu RS.

Raspodjela u 2011. godini između centralne vlade, jedinica lokalne samouprave, te fondova, prikazana je

u Tabeli 4.3.5. Porez na dohodak građana se dijeli između centralne vlade i jedinica lokalne samouprave

(vlada prima 100% prihoda od poreza na dohodak od autorskih prava i intelektualne svojine, poreza na

kapitalni dohodak, te kapitalnu dobit, te 75% prihoda od poreza na dohodak građana i naknada i dohotka

od samostalnog rada), dok porez na dobit preduzeća pripada budžetu RS.

Nije bilo moguće koristiti konsolidovane podatke iz Centralne banke BiH (CBBiH) za izračunavanje za

ovaj indikator, zbog toga što su oni dostupni samo za ostvarenja, a ne i za fazu budžetskih procjena.

165

Prema tome, rejting za ovaj indikator zasnovan je na podacima koji su primljeni direktno iz MF. Podaci o

prihodima, budžetskim prognozama, te stvarnim ostvarenjima, prikazani su u tabeli 4.3.6.

Tabela 4.3.6. Prihodi Vlade Republike Srpske predviđeni budžetom i ostvareni, za period 2009-2011. godine

(u milionima KM)

2009. 2010. 2011.


Ukupno poreski prihodi 1.849,8 1.495,8 1.522,0 1.579,8 1.594,5 1.779,6

Primici od direktnog oporezivanja 404,7 321,2 336,1 304,6 312,7 421,7

Primici od indirektnog oporezivanja 1.434,5 1.166,8 1.179,5 1.273,0 1.277,4 1.350,5

Socijalni doprinosi 1.281,7 1.199,2 1.279,8 1.233,5 1.334,7 1.365,7

Ostali prihodi 445,2 550,4 354,8 483,4 340,3 330,8

Ukupni prihodi 3.400,4 3.240,5 2.945,0 3.294,3 3.255,9 3.468,6

Razlika između budžeta i ostvarenja (%) -4,7% 11,9% 6,5%

Izvor: MF Republike Srpske.

Ako bi se ovaj indikator ocjenjivao na osnovu odstupanja između budžetom predviđenih u ostvarenih

ukupnih konsolidovanih prihoda, rejting je B, što bi odražavalo činjenicu da ostvarenja nikad nisu izašla

iz intervala 94%-112%, ni u jednoj od tri godine.

Tabela 4.3.7. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom

Rejting za 2013.


Ukupni rejting B Ostvarenje domaćih prihoda je bilo između 94% i 112% domaćih prihoda

planiranih u budžetu u najmanje dvije od poslednje tri godine


Ovaj indikator razmatra da i ima značajnih zaostalih neizmirenih obaveza u plaćanjima, te da li postoji

sistem koji omogućava djelotvoran monitoring zaostalih neizmirenih obaveza u plaćanjima.

U RS u trenutku sprovođenja ove ocjene nema zakonske definicije toga što predstavljaju zaostale

neizmirene obaveze; a nije uspostavljen ni zakonski period (recimo, 45 dana) nakon kojeg neplaćena

fakturisana obaveza počinje da se smatra zaostalom neizmirenom obavezom; a u okviru postojećih trezora

nikakav datum dospjeća plaćanja nije unošen sa faktura do 1. jula 2013. godine u RS. U skladu sa SBA sa

MMF-om, nadležne institucije institucija BiH i entiteta bile su u obavezi da, do oktobra 2013. godine,

uspostave jedinstvenu zajedničku definiciju zaostalih neizmirenih obaveza u potrošnji za institucije BiH i

entitetske vlade (pri čemu bi se svaki iznos koji nije plaćen u roku od 90 dana nakon dana dospjeća

smatrao zaostalom neizmirenom obavezom) a, od jula 2013. godine, procedure za budžetske korisnike

tako da unose sve datume dospjeća sa faktura u trezor. Ti rokovi nisu ispoštovani. Sa stanjem na kraju



obavezama nisu bili spremni na vrijeme da bi bili uključeni u ovaj izvještaj), a rok za uspostavljanje

definicije zaostalih neizmirenih obaveza sada je produžen do početka 2014. godine (radna verzija je da će

period od 90 dana biti korišten). U februaru 2014. godine na sjednici Fiskalnog savjeta BiH usvojena je

definicija neizmirenih obaveza koja glasi: svaka obaveza koja je evidentirana u trezorskoj aplikaciji u

Modulu AP-obaveze prema dobavljačima, a koja nije plaćena u rokovima dospjeća propisanim zakonom,

a najduže u roku od 90 dana od datuma dospijeća.Na osnovu zajedničke definicije, svaki od nivoa vlade

će prilagoditi svoje zakonske okvire.

166

(i) Stanje neizmirenih obaveza za isplate potrošnje

Stanje zaostalih neizmirenih obaveza u plaćanjima centralne vlade RS povećano je u 2012. godini:138

prema navodima iz MF, iznosi koji nisu namireni povećali su se sa 62,5 miliona KM sa krajem 2011.

godine na 82,5 miliona KM sa krajem 2012. godine. Zaostale neizmirene obaveze iz 2012. godine

sastojale su se uglavnom od neplaćenih poljoprivrednih subvencija (48 miliona KM) i transfera borcima

(18 miliona KM). Nije postojala nikakva konkretna politika u odnosu na zaostale neizmirene obaveze u

potrošnji; vlada je donosila ad hoc odluke o odlaganju plaćanja transfera i subvencija. Ukupno, pošto se

unutar postojećih trezora ne unosi nikakav datum dospjeća plaćanja sa faktura, tekući podaci o zaostalim

neizmirenim obavezama nisu sveobuhvatni (tj. ne obuhvataju se nikakve zaostale neizmirene obaveze

prema snabdjevačima).

Pored toga, zaostale neizmirene obaveze u Fondu zdravstvenog osiguranja rasle su iz godine u godinu,

dosežući do oko 200 miliona KM sa krajem 2012. godine, prema informacijama koje su primljene iz

Fonda zdravstvenog osiguranja. To odražava činjenicu da prihodi iz doprinosa za zdravstveno osiguranje

nisu održavali korak sa troškovima obezbjeđivanja liječenja za osigurane pacijente. Imajući u vidu da

pouzdani podaci o zaostalim neizmirenim obavezama u skladu sa zakonskom definicijom još nisu

dostupni (očekuje se da će inicijalni podaci biti dostupni u proljeće 2014. godine za 2013. godinu), nije

dostupno dovoljno podataka za dodjeljivanje skora za ovu dimenziju ili indikator.

Rejting za dimenziju: Nije dat rejting zbog nedostatka pouzdanih podataka


RS je prikupila određene procijenjene podatke o zaostalim neizmirenim obavezama konsolidovane vlade,

uključujući i za fondove penzijskog i zdravstvenog osiguranja, za SBA. Međutim, kako nikakvi zvanični

podaci o zaostalim neizmirenim obavezama u skladu sa zakonskom definicijom zaostalih neizmirenih

obaveza još nisu dostupni (sa krajem 2013. godine), rejting za ovu dimenziju je D.


Tabela 4.3.8. PI-4: Stanje i monitoring zaostalih neizmirenih obaveza za plaćanje

Rejting za 2013.


Ukupni rejting NR

Stanje neizmirenih obaveza za isplate

potrošnje

NR Nije dat rejting zbog nedostatka pouzdanih podataka

Raspoloživost podataka za monitoring

stanja neizmirenih obaveza za isplate

potrošnje

D Nikakvi zvanični podaci o zaostalim neizmirenim

obavezama u skladu sa zakonskom definicijom

zaostalih neizmirenih obaveza još nisu dostupni (sa

krajem 2013. godine).





138 Evidencije za zaostale neizmirene obaveze za 2010. godinu nisu dostupne, pošto MF RS tvrdi da nije bilo u obavezi da

održava takve evidencije u to vrijeme.

167

funkcija vlade, u skladu sa definicijom Klasifikacije Ujedinjenih nacija za funkcije vlade (Classification

of Functions of Government - COFOG) trebalo bi da bude dalje podijeljeno na pod-funkcije (npr. različite


Kontnim planom (chart of accounts - CoA) koji obuhvata dovoljno informacija o svakoj transakciji, tako


MF RS je uspostavilo novo odjeljenje u okviru svoje zvanične strukture za superviziju finansijskog

izvještavanja i sa tim vezana pitanja koja se odnose na računovodstvene standarde. To odjeljenje je

razvilo novi Kontni plan koji sakuplja sve informacije koje su neophodne za ispunjavanje zahtjeva GFS-a,

a proizvelo je i nove propise o finansijskom izvještavanju (tabele za premošćavanje koje se izrađene uz

pomoć CBBiH i MMF-a koriste se za pretvaranje izvještaja zasnovanih na kontnom okviru u izvještaje

prema GFS-u koji se dostavljaju CBBiH i MMF-u). Novi kontni plan je stupio na snagu 1. januara 2011.

godine. MF RS je implementiralo seriju obuka i seminara za institucije na entitetskom nivou i na nivou

jedinica lokalne samouprave, kako bi olakšalo implementaciju novog kontnog okvira i propisa o

finansijskom izvještavanju. Taj novi kontni plan za RS bio bi prvi u BiH koji obezbjeđuje inicijalnu

osnovu za implementaciju Međunarodnih standarda za izvještavanje u javnom sektoru. U smislu

Međunarodnih standarda za računovodstvo u javnom sektoru (International Public Sector Accounting

Standards - IPSAS), sa stanjem iz 2012. godine, svih 31 standarda IPSAS koji definišu obračunsku

osnovu za budžetsko računovodstvo bilo je implementirano, osim IPSAS 23 (porezi i transferi). Do 2013.

godine, prihodi su evidentirani na modifikovanoj gotovinskoj osnovi, dok se od 2013. godine primjenjuje

obračunsko računovodstvo. Međutim, obračunsko priznavanje javnih prihoda koristiće se samo za bilanse

uspjeha i bilanse stanja i druge finansijske izvještaje u skladu sa standardima IPSAS; ali za budžetsko

planiranje i izvještavanje o izvršenju budžeta i dalje će se koristiti modifikovana gotovinska osnova.

Vlada RS predstavlja svoj budžet tako što prikazuje ekonomsku raspodjelu potrošnje svake

administrativne jedinice. Vlada održava trezorski sistem kroz koji sve transakcije prolaze – ili se

evidentiraju, ako su to plaćanja koja su izvršena sa odvojenih bankovnih računa koji su uspostavljeni za

projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora – što obezbjeđuje konzistentnost u izvještavanju po

administrativnim i ekonomskim klasifikacijama. Trezorski sistem RS je u mnogome unapređen u periodu

od 2004. do 2013. godine, te od 1. januara 2013. godine, uključuju i transakcije jedinica lokalne

samouprave. Ministar finansija RS usvojio je Pravilnik o formi i sadržaju budžeta i izvještaja o izvršenju

budžeta kojim je otklonjena neusaglašenost plana i izvještaja, a u smislu prikaza po standardnim

budžetskim klasifikacijama, koji uključuje i funkcionalnu klasifikaciju kao obaveznu (Pravilnik usvojen

krajem 2013. godine).


Rejting za 2013.


Ukupni rejting C Budžetska formulacija je zasnovana samo na administrativnoj i

ekonomskoj klasifikaciji uz korištenje GFS standarda, iako postoji

funkcionalna prezentacija ostvarenja.


Ovaj indikator se ocjenjuje u skladu sa stepenom do kog budžetska dokumentacija koja se dostavlja

skupštini ispunjava devet odrednica.

Tabela 4.3.10. Sveobuhvatnost budžetske dokumentacije (Republika Srpska)


168


Makroekonomske pretpostavke, uključujući kao

minimum stope skupnog rasta, inflacije i kursne

stope.

D Izjava o ekonomskoj politici se dostavlja

Skupštini u isto vrijeme kao i budžetski

prijedlog, koji takođe uključuje te informacije.

Fiskalni deficit, u skladu sa GFS-om ili nekim

drugim međunarodno priznatim standardom. D Uključeno u budžetsku dokumentaciju za 2013.

godinu.

Finansiranje deficita, uz opisivanje predviđene

strukture, domaćih i vanjskih sredstava. D Uključeno u budžetsku dokumentaciju za 2013.

godinu.

Stanje duga, uključujući detaljne informacije kao

minimum za tekuću godinu D Detaljna analiza duga koja uključuje nivoe

stanja duga proizvodi se redovno i stavlja se na

raspolaganje Skupštini zajedno sa budžetskim

prijedlozima.


informacije kao minimum za početak tekuće

godine.

N Nije uključeno u budžetsku dokumentaciju za

2013. godinu.


predstavljeno u istom formatu kao i budžetski

prijedlozi.


2013. godinu.

Budžet za tekuću godinu (ili revidirani budžet ili

procijenjeno ostvarenje), predstavljen u istom

formatu kao i budžetski prijedlozi.


2013. godinu.

Sažeti budžetski podaci i za prihode i za potrošnju u

skladu sa osnovnim zaglavljima klasifikacija koje

se koriste, uključujući i podatke za tekuću godinu i

za prethodne godine.


2013. godinu.

Objašnjenje implikacija novih inicijativa vezanih za

politike, sa procjenama efekata koje na prihode može

imati promjena poreza i/ili uticaja na potrošnju koje

bi mogle imati glavne izmjene u javnim službama.

D Uključeno u budžet za 2013. godinu

(Objašnjenje Budžeta).


Rejting za 2013.


Ukupni rejting B RS ispunjava pet od devet odrednica.




ocjenjuje se stepen do kojeg se o operacijama koje su pod kontrolom vlade, uključujući one

vanbudžetskih fondova, ne izvještava ni u fazi procjene, ni u fazi ostvarenja. Takođe se razmatra i stepen

do kog su projekti finansirani iz donatorskih sredstava uključeni u fiskalne izvještaje.


Procjene za prihode i rashode fondova penzijskog i invalidskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja,

zapošljavanja i dječije zaštite nisu predstavljene kao dio ili zajedno sa budžetom centralne vlade.139

O

139 U skladu sa članom 34 Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske, od EBF-ova se zahtijeva samo da dobiju saglasnost

vlade RS vezano za svoje budžetske prijedloge.

169

ostvarenjima tih fondova se izvještava u potpunosti, iako ne u formatu koji je konsolidovan sa drugim

nivoima sektora konsolidovane vlade u RS; izvještaj o izvršenju budžeta Vlade RS dostavlja se Skupštini

zasebno, a ne kao konsolidovani budžetski plan ili izvršenje sektora konsolidovane vlade RS. Socijalni

doprinosi koji se naplaćuju zajedno sa porezom na dohodak sada predstavljaju oko 37% ukupnih prihoda

centralne vlade, uključujući i fondove. Postoje takođe neki relativno mali rashodi (u rangu veličina od 3%

ukupne potrošnje centralne vlade i fondova uzete zajedno) u sektorima zdravstva i obrazovanja koji se

finansiraju iz njihovih sopstvenih prihoda, koji se ne uključuju u budžetske procjene, iako se o njima

izvještava u izvršenju i oni prolaze kroz STA. O oko 40% prihoda i rashoda koji su pod kontrolom vlade

ne izvještava se u potpunosti ni u fazi budžetiranja ni u fazi ostvarenja.


(ii) Uključenje u fiskalne izvještaje informacija o prihodima / potrošnji projekata finansiranih

iz vanjskih izvora

Samo se element sufinansiranja u projektima koji se finansiraju iz vanjskih izvora uključuje u budžetske

procjene, iako je ukupna potrošnja uključena u izvještaje o izvršenju kada se projekti izvršavaju pod

kontrolom vlade. Drugim riječima, do stepena do kog projekte izvršava centralna vlada RS, iznosi se ne

uključuju u fazi budžetiranja, ali se odražavaju u finansijskim izvještajima o ostvarenju.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting D+



D Prihodi i rashodi fondova penzijskog i invalidskog

osiguranja, zdravstvenog osiguranja, zapošljavanja i

dječije zaštite, koji zajedno predstavljaju oko 40%

prihoda i rashoda pod kontrolom vlade, uključuju se

u izvještaje samo u fazi ostvarenja.

Uključenje u fiskalne izvještaje

informacija o prihodima / potrošnji

projekata finansiranih iz vanjskih izvora

C Samo se element sufinansiranja uključuje u

budžetske procjene, iako je ukupna potrošnja

uključena u izvještaje o izvršenju.




informacija koje se prenose na vlade na poddržavnom nivou o njihovim alokacijama.



odvojeno. Prema tome, jedini među-vladini odnosi vezani za RS prikazani su za ovaj indikator. Međutim,

prihodi od indirektnog oporezivanja – koji se administriraju na nivou BiH, ali dijele između četiri glavna

nivoa vlasti – obuhvaćeni su razmatranjem za ovaj isti indikator za institucije BiH.

Od sredstava koja preostanu od indirektnog oporezivanja koja su dostupna za RS nakon što se oduzme

servisiranje vanjskog duga, 72% pripada budžetu RS, 24% jedinicama lokalne samouprave (zasnovano na

broju stanovnika, površini, te broju učenika), a 4% JP putevi RS.

170

Za direktne poreze, struktura i stope poreza na dohodak građana i poreza na dobit preduzeća i socijalnih

doprinosa određuju se na centralnom nivou u RS, a prihodi se onda dijele sa jedinicama lokalne

samouprave i različitim EBF-ovima.

Porez na dohodak građana se dijeli između budžeta RS i jedinica lokalne samouprave (vlada

prima 100% prihoda od poreza na dohodak od autorskih prava i intelektualne svojine, poreza

na kapitalni dohodak, te kapitalnu dobit, te 75% prihoda od poreza na dohodak građana i

naknade i dohodak od samostalnog rada), dok porez na dobit preduzeća pripada budžetuRS.

Porez na imovinu se sastoji iz poreza na upotrebu držanje dobara, tzv. poreza na pokretnu

imovinu koji pripada u potpunosti Budzetu RS, i poreza na nepokretnu imovinu koji se sastoji

od poreza na naslijeđe i poklone, dok je porez na prenos nepokretnosti i prava stupanjem na

snagu Zakona o porezu na nepokretnost ukinut. Oporezivanje nepokretnosti u RS se vrši po

tržišnoj vrijednosti.

Pored poreskih prihoda, Vlada RS dijeli određene druge prihode sa jedinica lokalne samouprave: 70%

naknada za promjenu namjene poljoprivrednog zemljišta; 50% taksi za iznajmljivanje zemljišta koje je u

vlasništvu vlade; 70% koncesionih naknada za mineralne sirovine; prihode iz posebnih vodoprivrednih

naknada (sa različitim učešćem za različite tipove; za većinu se 70% dijeli sa jedinicama lokalne

samouprave); te 30% prihoda od oduzetih sredstava. Ostali prihodi RS uključuju administrativne takse i

naknade za usluge i kazne iz institucija vlasti RS. Jedinice lokalne samouprave u RS imaju, pored

poreskih prihoda, opštinske – gradske administrativne, servisne, te kaznene takse i prihode iz sredstava ili

prirodnih resursa koji su u vlasništvu nivoa jedinica lokalne samouprave. U oba entiteta i DB prihodi

EBF-ova uključuju socijalne doprinose koji su relevantni za konkretne fondove, te transfere iz centralne

vlade za neke od fondova; a za javna preduzeća za puteve, dio prihoda od indirektnog oporezivanja i

drugih taksi za puteve.


nivou

Kao što je već navedeno, vezano za dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja, u toku posljednjih pet

godina bilo je političkih problema / kašnjenja u odlučivanju o iznosu koje će institucije BiH dobiti iz

prihoda od indirektnog oporezivanja i sporova o podacima o krajnjoj potrošnji, te posljedičnih kašnjenja

odluka o formuli za dijeljenje prihoda od indirektnog oporezivanja između dvaju entiteta.

U RS je tok budžetskih informacija između centralne vlade RS i jedinica lokalne samouprave u ranim

fazama planiranja budžeta bolji nego u FBiH (kako za projekcije / raspodjelu prihoda, tako i za

informacije kao što su iznosi i precizan tajming isplata za servisiranje duga, koje u značajnoj mjeri utiču

na mjesečni tok prihoda za niže nivoe), što omogućava budžetsko planiranje na nižim nivoima, što je

olakšano iz odjeljenja koje je posvećeno jedinicama lokalne samouprave i EBF-ovima unutar Sektora za

budžet u MF RS. Štaviše, budžetskim planiranjem na nižim nivoima u konsolidovanom vladinom sektoru

RS prilično dobro se upravlja, u smislu razmjene podataka / informacija o neophodnim parametrima za

budžetsko planiranje, pošto RS obično usvaja svoj srednjoročni okvir rashoda (medium-term expenditure

framework - MTEF) na vrijeme, bez obzira na to da li je Globalni okvir fiskalnog bilansa i politka u

BiHusvojen ili ne. MTEF propisuje ukupne projekcije prihoda, na kojima svi nivoi sektora konsolidovane

vlade u RS mogu da zasnivaju svoje sopstvene projekcije prihoda, koristeći koeficijente za dijeljenje koji

su propisani zakonskim okvirom.

Formule za transfere za poddržavne nivoe (koje se razmatraju u prethodnom dijelu teksta) jasne su i

transparentne, te propisane u zakonskom okviru. U smislu indirektnog oporezivanja, 24% prihoda RS

(nakon oduzimanja servisiranja vanjskog duga) usmjerava se jedinicama lokalne samouprave (na osnovu

broja stanovnika, površine, te broja učenika), a 4% se usmjerava javnim preduzećima za puteve. U smislu

171

direktnog oporezivanja, jedinice lokalne samouprave dobijaju 25% prihoda od poreza na dohodak

građana i naknade, te poreza na dohodak iz samostalnih aktivnosti, dok prihodi od poreza na

nepokretnosti(uključujući poreze na prenos nekretnina i prava) pripadaju jedinicama lokalne samouprave.



alokacijama








za naredni budžet.

Zakon o budžetskom sistemu RS propisuje da nakon usvajanja MTEF-a RS na vladi RS, Ministarstvo

finansija distribuira MTEF opštinama, gradovima i vanbudžetskim fondovima, 1. jula svake godine.

Dalje, opštine i gradovi do 5. novembra dostavljaju nacrt budžeta Ministarstvu finansija (MF RS može da

dostavi preporuke opštinama i gradovima za razvoj njihovih budžetskih prijedloga). Do 15. decembra

gradovi i opštine usvajaju svoje budžete i dostavljaju ih Ministarstvu finansija; vanbudžetski fondovi

usvajaju svoje godišnje finansijske planove.

Već je pomenuto da se često dešavaju kašnjenja u odlučivanju o tome koji udio prihoda od indirektnog

oporezivanja će RS da primi, da je tok informacija između centralne vlade RS i jedinica lokalne

samouprave u ranim fazama budžetskog planiranja relativno dobar, te da RS obično usvaja svoj MTEF na

vrijeme, bez obzira ne to da li je Globalni okvir fiskalnog bilansa i politka u BiHusvojen ili ne. Prema

tome, inicijalne pretpostavke za dijeljenje prihoda su obično raspoložive na vrijeme za sve jedinice

konsolidovanog vladinog sektora u RS (do 1. jula), iako kašnjenje odluka o udjelu koji će ići za institucije

BiH može takođe da utiče na pretpostavke za dijeljenje prihoda i kasnije u toku procesa budžetskog

planiranja.



kategorijama

U smislu konsolidacije fiskalnih podataka za cijeli konsolidovani sektor vlade u RS, CBBiH svake godine

prikuplja informacije o prihodima i rashodima konsolidovane vlade na svim nivoima po ekonomskoj

klasifikaciji, uključujući jedinice lokalne samouprave i sve EBF-ove. To su samo informacije o ostvarenju

(nikakve konsolidovane informacije nisu dostupne za budžetske procjene), a ne uključuju nikakve

funkcionalne – sektorske analize. Nijedan od planiranih budžeta ni na kojem nivou u RS nije predstavljen

prema funkcionalnoj klasifikaciji; umjesto toga, oni prikazuju samo ekonomsku raspodjelu za svaku

administrativnu jedinicu.

Postojeći formulari za izvještavanje u RS140

već zahtijevaju funkcionalno izvještavanje sa svih nivoa

konsolidovane vlade u skladu sa kategorizacijom COFOG (u 10 glavnih kategorija); međutim, u praksi,

izvještavanje po funkcijama je zasnovano na opštim aproksimacijama, sa vjerovatnim greškama, posebno

140http://www.fintech.ba/downloads/pravilnik-o-finansijskom-izvjestavanju-i-godisnjem-obracunu-budzeta-FBiH.pdf


172

na nižim nivoima vlasti. MF RS sprovodi konsolidaciju podataka (uključujući funkcionalne podatke) i

koristi ih za pripremanje MTEF-a. Budžetski planovi i izvještaji o izvršenju nižih nivoa vlasti nisu

konsolidovani sa izvještajima vlade RS koji se šalju Skupštini. Drugim riječima, konsolidacija sektora

konsolidovane vlade na svim nivoima u RS ne radi se unutar budžetskih planova RS koji se šalju

Skupštini (budžet koji se dostavlja na usvajanje Skupštini uključuje samo Vladu RS), ni u izvještajima o

izvršenju budžeta koji se šalju Skupštini na usvajanje, iako niži nivoi vlasti dostavljaju Ministarstvu

finansija RS svoje budžete, kao i svoje podatke o izvršenju budžeta. Međutim, MF RS sprovodi

konsolidaciju podataka o sektoru konsolidovane vlade u RS, koju koristi za izvještavanje MMF-a, za

pripremanje MTEF-a (iako samo na zbirnom nivou) te za slanje podataka za Globalni okvir (na više

skupnom nivou).



Rejting za 2013.


Ukupni rejting B

Transparentnost i objektivnost u

horizontalnoj raspodjeli među

različitim vladama

B Pretpostavke za raspodjelu prihoda mogu biti odložene zbog

nemogućnosti Fiskalnog savjeta da postigne sporazum.

Međutim, vlada RS usvaja srednjoročne okvire rashoda na

vrijeme, obezbjeđujući inicijalne pretpostavke za raspodjelu

prihoda za budžetsko planiranje nižih nivoa konsolidovane

vlade u RS.

Pravovremenost pouzdanih

informacija za različite vlade o

njihovim alokacijama

B Informacije ne kasne u RS, ali odlaganja mogu biti izazvana

kašnjenjem u usvajanju Globalnog okvira fiskalnog bilansa i

politka u BiH.

Stepen konsolidacije fiskalnih

podataka za konsolidovanu

vladu u skladu sa sektorskim

kategorijama

C Konsolidaciju podataka (uključujući funkcionalne podatke)

sprovodi MF RS i ona se koristi za pripremanje MTEF u RS.

Budžetski planovi i izvještaji o izvršenju za niže nivoe vlasti

ne konsoliduju se sa izvještajima Vlade RS koji se dostavljaju

Skupštini.



rizicima141


kontrole, uključujući (i) aktivnosti javnih preduzeća (Public Enterprises - PE) i autonomnih vladinih

agencija (autonomous government agencies - AGA) koje se finansiraju izvan budžeta, i (ii) aktivnosti

vlada na poddržavnom nivou.

(i) Stepen monitoringa centralne vlade nad javnim preduzećima (PE) i autonomnim vladinim

agencijama (AGA)

RS i dalje ima mnogo javnih preduzeća koja predstavljaju odgovornost centralne vlade ili jedinica lokalne

samouprave. Kada javna preduzeća izvršavaju ulaganja koja su dio Programa javnih investicija (Public

Investment Program - PIP) vlade, Odjeljenje za upravljanje investicijama u MF osigurava da je

ekonomska i finansijska argumentacija u potpunosti izanalizirana i da se svi rizici razumiju. Međutim,

projekti koje sponzorišu druga ministarstva izvan tog okvira nisu izloženi istom nivou nadzora. Odredbe o

garancijama za zaduživanje javnih preduzeća su pod kontrolom Resora za upravljanje dugom u MF, a

javna preduzeća o kojima se radi su u obavezi da izvještavaju o svojim godišnjim poslovnim planovima i

141 Fiskalni rizici se definišu kao kašnjenje u servisiranju duga, operativi gubici, zaostale neizmirene obaveze za potrošnju, te


173

finansijskim rezultatima resorno nadležna ministarstv; međutim, ne postoji mehanizam koji bi bio

uspostavljen da to sve objedinjuje i da daje opšti preged fiskalnih rizika koje bi to moglo da predstavlja za

vladu.

Fondovi penzijskog i invalidskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja, fondovi za zapošljavanje i dječiju

zaštitu, te preduzeće za održavanje puteva moraju se posmatrati kao AGA. Obaveze fonda penzijskog

osiguranja za plaćanja se ispunjavaju, ako je to neophodno, dodatnim finansiranjem iz budžeta, dok javna

preduzeća za puteve finansira svoj rad iz svog udjela u prihodima iz indirektnog oporezivanja. Međutim,

zaostale neizmirene obaveze Fonda zdravstvenog osiguranja rastu iz godine u godinu: njegove

kratkoročne obaveze porasle su sa 87 miliona KM sa krajem 2011. godine na 175 miliona sa krajem 2012.

godine, što je dijelom uravnoteženo smanjivanjem obaveza za dugoročne zajmove od 234 miliona KM sa

krajem 2011. godine do 203 miliona KM sa krajem 2012. godine. Međutim, izgleda da je njegova

finansijska pozicija u potpunosti poznata vladi, iako operacije EBF-ova i javna preduzeća za puteve nisu

integrisane na jedan STA sa vladom.

Rejting za ovu dimenziju odražava nedostatak bilo kakvog konsolidovanog pregleda fiskalnih rizika koji

predstavljaju javna preduzeća.


(ii) Stepen do kog centralna vlada sprovodi monitoring fiskalne pozicije vlada na nižem nivou

Novi zakon iz 2012. godine koji reguliše javni dug (dug centralne vlade, jedinica lokalne samouprave, te

fondova socijalnog osiguranja) zahtijeva da se dug konsolidovanog vladinog sektora RS održava ispod

nivoa od 55% BDP-a (a ispod 60% BDP-a kada se uključe javna preduzeća, Investiciono-razvojna banka

RS i druge javne institucije). Postoji i zaseban limit za garancije od 15% BDP-a. Sa krajem 2012. godine

javni dug, na nivou od 3770 miliona KM, iznosio je oko 42% BDP-a, dok su garancije predstavljale

dodatnih 2,7%.

Jedinice lokalne samouprave mogu se dugoročno zadužiti samo ako u periodu stvaranja duga ukupan

iznos koji dospijeva za otplatu, po predloženom dugu i cjelokupnom dospjelom, neizmirenom postojećem

dugu, u bilo kojoj narednoj godini nije veći od 18% iznosa njenih redovnih prihoda ostvarenih u

prethodnoj fiskalnoj godini. MF RS mora da odobri svako zaduženje i izdavanje garancije jedinica

lokalne samouprave (bilo da je u pitanju zaduženje same jedinice lokalne samouprave ili zaduženje iste za

račun preduzeća koja su u njenom vlasništvu). Jedinice lokalne samouprave dostavljaju MF RS mjesečne

i kvartalne podatke o njihovom dugu, a u svrhu ažurnog vođenja evidencije o ukupnom dugu RS. MF RS

kvartalno izvještava MFT BiH o stanju duga i garancija jedinica lokalne samouprave.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+

Stepen monitoringa centralne vlade nad

javnim preduzećima (PE) i autonomnim

vladinim agencijama (AGA)

C Ne postoji konsolidovan pregled fiskalnih rizika koje

predstavlja znatan broj javnih preduzeća koja su u

vlasništvu centralne vlade i jedinica lokalne

samouprave.


monitoring fiskalne pozicije vlada na

nižem nivou

A Puni izvještaji se prikupljaju svakog mjeseca.

174





Kriterijum Javno dostupno Objašnjenje


Skupštini.

D Godišnji budžeti i dokumenti o ekonomskoj politici

koji se dostavljaju Skupštini su javno dostupni na

internetskoj prezentaciji Narodne skupštine RS u

vrijeme svog predstavljanja Narodnoj skupštini RS.

Izvještaji o izvršenju budžeta u toku

godine: da li se oni daju na uvid opštoj

javnosti?

D Kvartalni izvještaji se pripremaju za vladu i javno

su dostupni svakih šest mjeseci:

http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/

Ministarstva/mf/PPP/Pages/Budzet.aspx

Finansijski izvještaji sa krajem godine: da

li se daju na uvid u roku od šest mjeseci

nakon završetka revizije?

D Budžetski korisnici ih pripremaju do 28. februara,

dostavljaju se Skupštini do 31. maja, dostupni na

internetskoj prezentaciji MF RS:

http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/

Ministarstva/mf/PPP/Pages/Budzet.aspx

Izvještaji vanjske revizije: da li se

objavljuju u roku od šest mjeseci nakon


D Revizorski izvještaji se dostavljaju do 31. avgusta,

revizorski izvještaji su dostupni na internetu, a

datumi njihovog objavljivanja takođe su

dostupni.142

Dodjeljivanje ugovora: da li se

dodjeljivanje svih ugovora sa vrijednošću

od 100.000 USD (ili ekvivalentnom)

objavljuje barem na kvartalnom nivou?

D Dodjeljivanje ugovora se objavljuje u službenom

glasniku nakon dodjele. Službenom glasniku se

može pristupiti preko internetske prezentacije PPA:

http://www. javnenabavke.ba/index.php?id=

04h&jezik=bs


jedinicama za pružanje usluga na

primarnom nivou (npr. školama i

zdravstvenim klinikama): da li se takve

informacije objavljuju barem na godišnjem

nivou, ili su dostupne na zahtjev

zainteresiranih roditelja, pacijenata itd?

Ne Informacije o školama su dostupne, ali za

zdravstvene klinike nisu.


Rejting za 2013.


Ukupni rejting A Pet od šest odrednica je ispunjeno.






odluke sa visokog nivoa o raspodjeli raspoloživog finansiranja, te da li budžetska cirkularna pisma

142http://www.gsr-rs.org/front/reportsearch/?up_mi=1

http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/%20Ministarstva/mf/PPP/Pages/Budzet.aspx




175

određuju fiksirane gornje granice za potrošnju unutar kojih budžetski korisnici moraju da rade. Konačno,

razmatra se i da li se budžet odobrava prije početka svake fiskalne godine.


Ključni datumi za pripremanje godišnjeg budžeta propisani su u Zakonu o budžetima RS. Budžetski

proces za pripremanje budžeta RS počinje u januaru ili februaru svake godine, distribuiranjem Budžetskih

instrukcija br. 1, koje uključuju detaljan budžetski kalendar koji propisuje zahtjeve, odgovornosti, te

rokove za svaku fazu budžetskog procesa. U praksi, budžetski kalendar se u potpunosti poštuje, bez

obzira na kašnjenja u dogovaranju Globalnog okvira na Fiskalnom savjetu.

U Tabeli 4.3.17 predstavljen je budžetski kalendar koji je uključen u Budžetske instrukcije br. 1 za 2013.

godinu, koje su izdate 15. februara 2012. godine, kao i stvarni datumi na koje je izvršen svaki od zadataka

u toku budžetskog procesa 2013. godine. Treba pomenuti da rokovi iz Tabele 4.3.17 odražavaju tekuće

rokove iz Zakona o budžetskom sistemu RS, koji je usvojen u decembru 2012. godine. Taj zakon nije bio

na snazi u toku pripreme budžeta za 2013. godinu, a u prethodnom zakonu nije bilo detaljnih rokova za

budžetske procedure, tako da su rokovi iz Tabele 4.3.17 zasnovani na opštem kalendaru koji je MF RS

odredilo u instrukcijama za budžetske korisnike.

Tabela 4.3.17: Budžetski kalendar Republike Srpske (za budžet za 2013. godinu)

Zadatak Odgovornost

Datum u budžetskom

kalendaru (ili zakonu)

Stvarni datum za

pripremanje

budžeta za 2013.

godinu

Raspodjela Budžetskih instrukcija br. 1 MF 15. februar 15. februar

Dostavljanje Tabela za pregled prioriteta

budžetskih korisnika

Budžetski

korisnici

30. april 30. april

MTEF se dostavlja Vladi MF 30. juni 120. juni

Izdavanje Budžetskih instrukcija br. 2 (sa

budžetskim gornjim granicama)

MF 1. juli 1. juli

Budžetski korisnici dostavljaju budžetske zahtjeve

MF RS.

Budžetski

korisnici

1. septembar 1. septembar

Diskusije sa budžetskim korisnicima MF do 25. septembra do 25. septembra

Budžet dostavljen Vladi RS MF 15. oktobar novembar

Vlada RS dostavlja budžet Narodnoj skupštini Vlada RS 5. novembar za nacrt budžeta

i 1. decembar za budžetski

prijedlog

2. decembar

Narodna skupština odobrava budžet Narodna

skupština RS

15. decembar 15. decembar

Izvor: Ministarstvo finansija, Republika Srpska.


(ii) Jasnost / sveobuhvatnost u smjernicama za



Izdaju se dva skupa budžetskih instrukcija. Budžetske

instrukcije br. 1 propisuju detaljne smjernice i instrukcije

za pripremanje Tabela za pregled prioriteta budžetskih

Tabela 4.3.18. Datum usvajanja Zakona o

budžetu

Fiskalna godina Datum na koji je Zakon o

budžetu usvojen na Skupštini

2010. 17.12.2009.

2011. 28.12.2010.

2012. 28.12.2011.

2013. 05.12.2012.

Izvor: Ministarstvo finansija, Republika Srpska.

176

korisnika (Budžet User Priority Review Tables - BUPRTs), uključujući visokoprioritetne nove prijedloge

za potrošnju i opcije za uštede, konzistentno sa prioritetima Vijeća ministara. Nakon dostavljanja

odobravanja trogodišnjeg MTEF-a na vladi RS, MF izdaje Budžetske instrukcije br. 2, u kojima se

postavljaju inicijalne budžetske gornje granice za svakog budžetskog korisnika (u skladu sa MTEF-om),

zajedno sa instrukcijama za pripremanje budžetskih zahtjeva. Od budžetskih korisnika se traži da

pripreme svoje detaljne budžetske procjene u skladu sa tim gornjim granicama. MF i budžetski korisnici

sprovode diskusije nakon raspodjele Budžetskih instrukcija br. 2. Određena prilagođavanja gornjih

granica mogu biti dozvoljena, u skladu sa prioritetima politika vlade, a to je podložno odobravanju

konačnih budžetskih gornjih granica na sjednici Vlade RS.


(iii) Pravovremeno odobravanje budžeta na nivou zakonodavnog tijela ili tijela sa sličnim


Budžet je usvojen pravovremeno u sve četiri posljednje godine.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting A



A Jasan budžetski kalendar koji se poštuje.




A Jasne budžetske instrukcije i smjernice se

izdaju.




A Budžeti se odobravaju prije početka svake

godine.


budžetiranja

Ovaj indikator odnosi se na stepen do kog vlade BiH planiraju svoj fiskalni okvir, svoje politike

potrošnje, te budžetske planove u toku srednjoročnog perioda. Razmatraju se četiri dimenzije: (i)

višegodišnje fiskalne prognoze i funkcionalne alokacije; (ii) obuhvat i učestalost analiza održivosti duga

(debt sustainability analysis - DSA); (iii) postojanje višegodišnjih sektorskih strategija sa procjenom

koštanja; i (iv) veze između investicionih alokacija i prognoza potrošnje za budući period.


Svake godine se Fiskalnom savjetu na nivou zemlje daje zadatak i odgovornost za odobravanje Globalnog

okvira fiskalnog bilansa i politka u BiH, u kojem se propisuju opšte makroekonomske projekcije i

projekcija prihoda od indirektnog oporezivanja unutar kojih treba da se uklope naredni godišnji budžeti

institucija BiH i entiteta, pri čemu se projekcije produžavaju još dvije godine unaprijed. Detaljne

177

višegodišnje fiskalne projekcije za RS onda se proizvode kao dio MTEF-a RS,143

uključujući procjene za

budući period za svakog budžetskog korisnika (tj. procjene za nadolazeću budžetsku godinu i dvije

naredne fiskalne godine). Fiskalne prognoze takođe uključuju procjene o prihodima i rashodima jedinica

lokalne samouprave i EBF-ova.

Nakon što ih odobri vlada RS, procjene za budžetsku godinu uspostavljaju budžetske gornje granice za

budžetske korisnike za nadolazeći budžet. Međutim, nema dokaza o tome da se procjene za budući period

koriste kao sidro za pripremanje budžetskih gornjih granica za narednu godinu; to jest, oni se ne

pomijeraju u budućnost; umjesto toga MF djelotvorno ponovo uspostavlja budžet i procjene za budući

period od nule za svaki budžetski ciklus.

Budžet i procjene za budući period u MTEF-u pripremaju se po administrativnim, ekonomskim i

funkcionalnim klasifikacijama. Međutim, godišnji budžetski prijedlozi predstavljaju se samo sa

ekonomskim i administrativnim klasifikacijama, a ne uključuju procjene za naredne godine (dok

budžetski zahtjevi takođe zahtijevaju programe programskog budžeta, te informacije nisu uključene u

godišnji budžetski prijedlog).



MF RS održava elektronsku bazu podataka o vanjskom i unutrašnjem dugu, uključujući i dug jedinica

lokalne samouprave. RS redovno pregleda vanjski i unutrašnji dug, uključujući i kao dio redovnog pregleda

SBA. Sektor za upravljanje dugom u MF RS takođe dostavlja podatke Jedinici za upravljanje dugom u MFT

BiH, koja održava bazu podataka u Acces-u za sav unutrašnji i vanjski dug svih vlada BiH. Prema navodima

iz MF RS, DSA za vanjski i domaći dug sprovodi se na godišnjem nivou, ali analiza nije javno dostupna, a

stepen do kog ova DSA ulazi i detalje i testiranje scenarija nije jasan.

U skladu sa Informacijom o dugu sa stanjem na dan 31.12.2012. godine, ukupan dug RS je iznosio 4.669

miliona KM, što predstavlja 54,39% BDP-a, dok je javni dug RS iznosio 3.770 miliona KM, što

predstavlja 44% BDP-a RS za 2012. godinu.

Najnoviji izvještaj MMF-a o tekućem SBA (izvještaj za zemlju 12/344) stavlja ukupni dug BiH sa krajem

2012. godine na nivo od 43,9% BDP-a, od čega je 28,5% vanjski dug. Javni vanjski dug, prema tome, nije

posebno visok, po međunarodnim standardima, ali se povećao tri puta od 2006. godine, velikim dijelom zbog

zajmova budžetske podrške. Sposobnost vlada entiteta da se zadužuju vani po povoljnim uslovima ograničena

je i visokim nivoom vanjskog duga privatnog sektora koji ne odgovara nivou vanjskih sredstava, a to

predstavlja dodatnih 24% BDP-a. Štaviše, svakoj analizi nivoa duga u BiH (kako za cijelu zemlju, tako i za

konkretni entitet) trebalo bi da se pristupi pažljivo, imajući u vidu velike potrebe zemlje za infrastrukturom;

dodatne potencijalno velike segmente duga (kao što je restitucija) koji su za sada isključeni; te trend u periodu

nakon krize vezan za značajna povećanja duga, koja su uključivala velike zajmove za podršku budžetu (koji su

dijelom potrošeni na tekuće rashode, kojima je i dalje potrebna strukturalna reforma).

Iako se podaci o statusu duga prikupljaju redovno, a izvještaji u stanju duga i projekcije za servisiranje se

obezbjeđuju, nema dokaza sa se puna, detaljna DSA sprovodi i da je javno dostupna, osim redovnih DSA

koje priprema MMF.

Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama BiH propisuje da je Savjetnička komisija za dug (koja se sastoji

od dva predstavnika iz državnog Vijeća ministara, od kojih je jedan ministar financija, jednog

predstavnika Centralne banke BiH, dva predstavnika entitetskih vlada, uključujući ministre finansija, te

143http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/PPP/Pages/Dokument_okvirnog_budzeta.aspx

http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/PPP/Pages/Dokument_okvirnog_budzeta.aspx

178

direktora Direkcije za finansije iz Distrikta Brčko), koja treba da bude zadužena za pripremanje strategije

za upravljanje državnim dugom. Međutim, u praksi to do sada nije implementirano.




analize održivosti duga MMF-a do sada sprovodile bez aktivnog učešća institucija vlasti u procesu














aneks. Format za analizu održivosti duga MMF-a ranije je podijeljen i sa MFT. Međutim, imajući u vidu

da nema dokaza da su institucije vlasti pripremile i koristile svoje DSA ili DSA MMF-a u svojem procesu

strateškog planiranja, ocjena za ovu dimenziju je D



Nacrt Razvojne strategije za BiH pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje Vijeća ministara BiH i

ona je usvojena na vladama FBiH i DB, ali ju nikada nisu usvojili Vijeće ministara ili Vlada RS. Izgleda

da Fiskalni savjet ima male političke apetite vezano za davanje podrške takvim strateškim dokumentima

za cijelu zemlju.

Određena ministarstva u RS pripremaju strateške planove. Za sada postoje sektorske strategije za pet

sektora – na primjer, Strategija za razvoj malih i srednjih preduzeća u RS144

— koje ponekad uključuju

preliminarne implikacije za troškove, ali ne postoji sveobuhvatno sistematsko procjenjivanje troškova za

sve strategije. Nema dokaza o tome da strategije sa prikladno procijenjenim troškovima predstavljaju do

25% primarne potrošnje.

Nikakve sektorske strategije sa procjenama koštanja nisu zvanično razvijene za RS u cjelini. MTEF

uključuju planirane nivoe potrošnje, ali ne predstavljaju istinske sektorske strategije sa procjenama

koštanja, pošto oni u osnovi samo određuju gornje granice za budžetske korisnike, umjesto da budu

usmjereni na mjere sa procjenama koštanja za implementaciju strategija. MTEF RS uključuje analizu

“srednjoročnih budžetskih prioriteta” (tj. takvih da obuhvataju nadolazeći godišnji budžet i dvije naredne

fiskalne godine), ali ti prioriteti u opštem slučaju odražavaju konkretne pojedinačne inicijative za

potrošnju budžetskih korisnika, umjesto da predstavljaju dio šire sektorske strategije. Međutim, budžet i

144http://www.google.ba/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=2&cad=rja&sqi=2&ved=0CDUQFjAB&url=http

%3A%2F%2Fwww.opstinateslic.com%2Findex.php%2Fde%2Fdokumenti%2Fdoc_download%2F43-strategija-razvoja-msp-u-

rs-2006-2010-god&ei=rdumUpnxKvjNsQTqwoCgDw&usg=AFQjCNFP_hZWqxvkcrKtAqgvo4ZqCB-

Y8g&sig2=dLUhZTrPpkyiLviXVOEVDQ&bvm=bv.57799294,d.cWc

179

procjene za budućnost se pripremaju za svakog budžetskog korisnika. Izjava o ekonomskim politikama

koja se dostavlja sa godišnjim budžetskim prijedlogom takođe uključuje glavne najave o prihodnim i

rashodnim politikama.


(iv) Veze između investicijskih budžeta i procjena potrošnje za budućnost.

Sve četiri vlade pripremaju trogodišnji PJI koji se ažurira jednom godišnje. Pored toga, Sektoru za

koordinaciju međunarodne ekonomske pomoćiu MFT BiH priprema konsolidovani PJI za zemlju. Svi

prijedlozi za PJI i finansirani investicioni projekti obuhvaćeni su sistemom za upravljanje javnim

investicijama PIMIS. PIMIS je informacioni sistem za upravljanje javnim/razvojnim investicijama koji

omogućava svim entitetskim i državnim budžetskim korisnicima mrežni pristup za planiranje i praćenje

svih projekata/programa koji su definisani Strateškim okvirom i srednjoročnim i godišnjim planovima i

doprinose realizaciji razvojnih ciljeva. , koji održava Sektoru za koordinaciju međunarodne ekonomske

pomoći. PJI takođe održava bazu podataka za mapiranje donatora, koja obuhvata sve projekte u BiH koji

se finansiraju iz donatorskih izvora. Informacioni sistem PJI je kreiran tako da povezuje prijedloge za

javne investicije sa Nacionalnim razvojnim planom, nakon što je usvojen.

MTEF RS odražava odobrene i finansirane projekte unutar PIP. Međutim, planiranje javnih investicija u

RS nije u potpunosti integrisano: MF koordinira program koji obuhvata neke od glavnih ciljeva vlade, ali

druge investicije se planiraju zasebno u sektorskim ministarstvima. Korištenje višegodišnjih procjena u

MTEF RS trebalo bi da osigura da budući tekući troškovi završenih kapitalnih investicija budu odraženi u

MTEF-u. Međutim, planiranje javnih investicija i dalje je odvojeno od svakog razvoja sektorskih

strategija na nivou entitetskih vlada, tako da ne postoji osnova za integraciju planiranja tekuće i kapitalne

potrošnje.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting D+

Pripremanje višegodišnjih

prognoza

C MTEF-ovi, ali ne i budžeti , uključuju alokacije za budući

period po administrativnim jedinicama, ali one se pripremaju

iznova svake godine, umjesto da se prenose iz prethodne godine.


održivosti duga

D Nema dokaza da se pune DSA sprovode i da su javno

dostupne, osim za redovne DSA koje priprema MMF.



D Programski ciljevi i indikatori učinka koji su uključeni u

budžet ne daju se i u projekcijama za budućnost. Tekući

rashodi se uzimaju u obzir. Nema dokaza o tome da strategije

sa adekvatnim procjenama troškova predstavljaju do 25%

primarne potrošnje.

Veze između investicijskih budžeta

i procjena potrošnje za budućnost

C Planiranje javnih investicija je dijelom fragmentirano i nije

povezano sa sektorskim razvojnim strategijama, iako se budući

troškovi konkretnih investicija uzimaju u obzir u okviru

MTEF-a.


Ovaj indikator razmatra sljedeće: (i) da li je poreski zakonski okvir jasan i sveobuhvatan i da li

ograničava stepen slobodnog odlučivanja nadležnih institucija, posebno pri odlučivanju o procjenama

180

poreskih obaveza i oslobađanja od poreskih obaveza; (ii) da li poreski obveznici imaju lak pristup

informacijama o poreskim obavezama i postupcima; i (iii) da li postoji zadovoljavajući mehanizam za

žalbe vezano za poreze.


Zakonski okvir za najvažnije poreze uključuje zakone o domaćim porezima, međunarodne sporazume o






inspektori obično primjenjuju priličan stepen proizvoljnog odlučivanja u određivanju poreskih obaveza u

tim oblastima.



poreske obveznike

Poreski obveznici imaju pristup informacijama preko interneta vezano za poreske obaveze, napomene za

objašnjenja, te administrativne procedure (www.poreskaupravars.org). Postoji mreža regionalnih podružnica u

kojima poreski obveznici mogu da dobiju objašnjenja, instrukcije, te kopije poreske evidencije, u kratkom roku.

U toku 2012. godine poreski obveznici su imali pristup informacijama preko sastanaka sa službenicima, lično

(704 sastanka), upita preko elektronske pošte (966), radnih seminara i seminara (6), te medijskih najava

(25).145

Informacioni desk / telefonska linija dostupni su u centralnoj poreskoj kancelariji, a na pitanja poreskih

obveznika uglavnom se odgovara na vrijeme i sa prikladnom profesionalnom pažnjom. Zvanična tumačenja o

primjenljivosti poreza mogu se zatražiti od MF, a obično se izdaju u propisanim rokovima.



Sistem za žalbe vezane za poreze sastoji se od tri nivoa: (a) prigovor i žalba na zaposnik poreskog

inspektora u kancelariji RA RS; s tim da postoji prigovor na račun poreza na nepokretnost. (b) žalba

nezavisnom MF RS; i (c) žalba Okružnom sudu, odjeljenju za upravni spor. Proces odlučivanja obično

traje duže od roka koji je propisan u pravilima / propisima – akumulacija neriješenih slučajeva na sudu je

takva da je vjerovatno da će za bilo kakvu odluku trebati nekoliko godina. Odluke nisu javno dostupne.

Žalbe razmatraju tijela čije članstvo rijetko uključuje iskusne profesionalce iz privatnog sektora i

građanskog društva. Izdate odluke su obavezujuće za sve strane, bez diskriminacije u poštovanju prava na

žalbu.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting B

Jasnost i sveobuhvatnost

poreskih obaveza

C Zakonski okvir i procedure za sve najvažnije poreze su jasne,

iako postoji priličan stepen proizvoljnogodlučivanja poreskih

145 Godišnji izvještaj RS RA za 2012. godinu

http://www.poreskaupravars.org/

181

Rejting za 2013.


inspektora u oblastima kao što su tumačenje međunarodnih

poreskih sporazuma i transferne cijene.



administrativnim

procedurama za poreske

obveznike

A Poreski obveznici imaju pristup sveobuhvatnim, lakim za

korištenje i ažuriranim informacijama o poreskim obavezama i

administrativnim procedurama za najvažnije poreze, a RA RS to

dopunjava aktivnim kampanjama za edukaciju poreskih

obveznika.


mehanizma žalbi vezano za

poreze

C Sistem žalbi vezanih za poreze je uspostavljen i funkcionalan je;

međutim, odluke se često ne izdaju prije isteka propisanog

vremenskog roka.


obaveza


određivanju iznosa koje su oni u obavezi da plaćaju, koristeći tri dimenzije: veza između baza podataka o

poreskim obveznicima za direktne poreze sa drugim vladinim bazama podataka, uključujući bazu

podataka za indirektno oporezivanje i baze podataka za dozvole za rad preduzeća; djelotvornost kazni u

osiguravanju da se poreski obveznici registruju za plaćanje poreza i da pripremaju tačne prijave o

iznosima svojih obaveza; te planiranje i monitoring programa poreskih inspekcija.


Poreski obveznici se registruju u centralnom sistemu registracije, a proces registracije je automatizovan.

Poreski obveznici su obavezni da povežu svoja prodajna mjesta elektronski sa sistemom RA RS

(„fiskalne kase“), što omogućava svakodnevno praćenje prihoda. Takođe, postoji i kompletan sistem

registracije nepokretnosti (fiskalni registar) za tačno ocjenjivanje poreza na nepokretnosti.

Poreskim obveznicima dodjeljuje se jedinstveni poreski identifikacioni broj (Tax Identification Number -

TIN), koji se koristi za sve direktne poreze. Poreske institucije i poreski obveznici su pod obavezom da

koriste broj TIN u svoj zvaničnoj korespondenciji. Broj TIN se takođe može dodijeliti stalnoj poslovnoj

jedinici nerezidenta ogranku preduzeća čije je sjedište u inostranstvu.

Centralni sistem registracije poreskih obveznika RS vezan je za sistem fonda penzijskog i socijalnog

osiguranja, kao i sa registrom Privrednog suda RS. U okviru SBA, 12.6.2013. godine, četiri poreske

uprave su potpisale Memorandum o razumijevanju o razmjeni informacija o poreskim obveznicima, sa

ciljem omogućavanja trajnog, neometanog i automatizovanog razmjenjivanja evidencija o poreskim

obveznicima.



Preduzeća (poreski obveznici za porez na dobit preduzeća) sekažnjavaju fiksiranom kaznom od 1.000 KM

do 3.000 KM146

za kašnjenje u registraciji kao i za kasno dostavljanje poreskih prijava Pojedinačni

poreski obveznici (poreski obveznici za porez na dohodak građana) izloženi su fiksiranoj kazni u iznosu

od 500 KM do 1.500 KM za kašnjenje registracije, a fiksiranoj kazni od 500 KM do 1.500 KM za

146Zakon o poreskom postupku RS, Službeni glasnik RS 102/11 Član 94, Stav 1

182

kašnjenje u dostavljanju poreskih prijava.147

Kazne izgledaju dovoljno visoke, ali možda nisu u svakom

slučaju djelotvorne u sprječavanju prekršaja.



Planovi poreskih inspekcija proizvode se na mjesečnom i na godišnjem nivou148

. Izbor poreskih obveznika

za inspekcije zasnovan je na automatizovanim kriterijumima za ocjenjivanje rizika, što se identifikuje na

osnovu poreskih prijava koje se unose u sistem. Sistem izvršava upite na osnovu indikacija, kao što su

istorijat nepoštivanja propisa i veličina dobiti i prihoda. U toku 2012. godine bilo je 4.226 inspekcija za

porez na dobit preduzeća i 7.624 kontrole poštivanja fiskalnih registracija149

. Za poreske inspekcije i istrage

prevara u opštem se slučaju izvještava i one se prate u skladu sa propisanim procedurama za poreske

postupke.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting B


poreskih obveznika

B Poreski obveznici su registrovani u kompletnoj bazi

podataka sa određenim vezama sa drugim relevantnim

bazama podataka vlade.

Djelotvornost kazni za

nepoštivanje obaveza registracije i

prijavljivanja poreskih obaveza


prijavljivanja, ali one ne moraju u svakom slučaju da budu

djelotvorne u sprječavanju prekršaja.


poreskih inspekcija

B Postoji godišnji program poreskih inspekcija, kao i



Ovim indikatorom ocjenjuje se učinak poreske uprave u stvarnoj naplati iznosa koji su procijenjeni,

uključujući njenu uspješnost u kontrolisanju nagomilavanja zaostalih neizmirenih potraživanja,

prosljeđivanju prihoda koji su naplaćeni do trezora, te nakon toga sprovođenju sravnjenja između računa

pojedinačnih poreskih obveznika i ukupnih iznosa koji su plaćeni u trezor.


Ukupno naplaćeni porezi vezani za direktno oporezivanje iznosili su 419150

miliona KM i u 2012. i u

2011, godini.151

Nema dostupnih podatka o zaostalim neizmirenim potraživanjima vezanim za direktno

oporezivanjeza 2011. i 2012. godinu.

147Zakon o poreskom postupku RS, Član 95 148 Poreske inspekcije su usmjerene na poreske obveznike koji imaju status preduzeća, a puna inspekcija u opštem slučaju

uključuje porez na dobit preduzeća i porez na dohodak građana. 149 Godišnji izvještaj RA RS za 2012. godinu. 150 Navedeni iznos odnosi se samo na direktne poreze i ne uključuje doprinose i ostale javne prihode koje prikuplja PU RS. PU

RS je u 2012. godini ukupno naplatila 2.045.249.779 KM javnih prihoda koji su u njenoj nadležnosti (2011. godina:

2.054.990.749 KM javnih prihoda) 151 Godišnji izvještaji RA RS (za 2012. i 2011. godinu) http://www.poreskaupravars.org/SiteCir/GodisniIzvjestajioRadu.aspx

http://www.poreskaupravars.org/SiteCir/GodisniIzvjestajioRadu.aspx

183

Kazne koje su zasnovane na porezima (tj. procenat dodatno procijenjene poreske obaveze) naplaćuju se

za slučajeve kao što su poreske prijave koje su netačne, zbog previda ili namjerno, što rezultuje

neprijavljenim poreskim obavezama. Na uplate koje kasne zaračunavaju se kamate.

Rejting za dimenziju: Nije ocijenjeno



jasno su propisana u primjenljivom zakonskom okviru; direktne gotovinske uplate u prostorijama RA RS

su zabranjene. Prenos naplaćenih prihoda na trezorski račun izvršava se na dnevnoj osnovi.




Informacije o naplati prihoda se elektronskim putem dostavljaju u računovodstveni sistem RA RS iz

banaka; sravnjivanje naplata je automatizovano, a uplate se dodjeljuju po TIN brojevima poreskih

obveznika. Informacije o naplatama poreza se objedinjuju u na mjesečnom nivou šalju u MAU.

RS RA izdaje detaljne godišnje izvještaje svake godine, predstavljajući okvirno analize sravnjenja i

podatke vezane za oblasti kao što su naplata poreza, naplata dugova, te procjena poreskih obaveza.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting NR

Stepen naplate za bruto neizmirene

poreske obaveze

NR Ne postoje pouzdani podaci o zaostalim neizmirenim

potraživanjima za posljednje dvije fiskalne godine.

Djelotvornost u prenosu naplaćenih

poreza u trezor

A Svi poreski prihodi se naplaćuju na bankovne račune

koje kontroliše RA RS i sa kojih se sredstva na

dnevnoj osnovi prenose u trezor.

Učestalost kompletnog sravnjivanja

računa procijenjenih poreskih obaveza,

naplate, evidencija o neizmirenim

obavezama i faktura sa strane trezora

B Kompletno sravnjivanje računa za procjene poreskih

obaveza, naplatu, zaostale neizmirene obaveze, te

transfere u trezor dešava se barem na kvartalnom

nivou.





Razmatraju se tri dimenzije: (i) stepen do kog se gotovinski tokovi prognoziraju i prate; (ii) stepen do

kojeg se budžetski korisnici mogu oslanjati na dostupnost gotovinskih sredstava u budućnosti za određeni

period unaprijed; i (iii) učestalost i transparentnost prilagođavanja budžetskim alokacijama koje se

nameću budžetskim korisnicima.

184


Sektor za trezor MF RS priprema mjesečniplangotovinskih tokova koji uzima u obzir očekivane profile

potrošnje koje obezbjeđuju budžetski korisnici. Do kraja 2012. godine, gotovinskim tokovima vlade RS

upravljalo se tako da se izbjegnu sve zaostale neizmirene obaveze za potrošnju. Izuzetak od toga je Fond

zdravstvenog osiguranja, čije zaostale neizmirene obaveze su se stalno povećavale od 2009. godine;

trezor je bio u potpunosti obaviješten o tome.


(ii) Pouzdanost i horizont periodičnih informacija u toku godine za budžetske korisnike vezano

za gornje granice za preuzimanje obaveza za potrošnju

Iskustva u RS su bila da budžetski korisnici mogu da preuzmu obaveze do limita svojih budžetskih

alokacija, prema onome što je odobrila Narodna skupština, uz uslov da njihovi zahtjevi za plaćanje ostanu

u okviru postepenih uplata koje u toku godine sprovodi MF.

Gotovina se uplaćujena mjesečnom nivou budžetskim korisnicima na osnovu operativnih planova, u

skladu sa relevantnim zakonskim okvirom (Zakon o budžetskom sistemu) na osnovu finansijskih planova.




2012. godine je “rebalans” budžeta usvojen da bi se ispunili uslovi MMF-a u okviru SBA, čime je smanjena

potrošnja i na plate i na robu i usluge. Te promjene je morala da odobri Narodna skupština, pa su prema tome

sprovedene potpuno transparentno. Transfer sredstava sa jednog budžetskog korisnika na drugog u okviru

odobrenog ukupnog budžeta može da se izvrši samo uz saglasnost vlade,152

ali saglasnost Skupštine zahtijeva

se samo za ukupna povećanja ili nametanje opštih smanjenja.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting A



A Trezor priprema plan gotovinskog toka zasnovanna

pretpostavkama budžetskih korisnika i ažurira se na

mjesečnom nivou




potrošnju

A Budžetski korisnici preuzimaju obaveze do nivoa svojih

budžetskih alokacija, uz uslov da rezultujuća plaćanja

ostanu unutar skupnih uplata od strane MF.

Učestalost i transparentnost

prilagođavanja budžetskim alokacijama

koje se nameću budžetskim korisnicima

A Ukupna smanjenja sredstava koja su obezbjeđena

zahtijevaju “rebalans” budžeta koji odobrava Skupština, i

tako su potpuno transparentna.

152 U skladu sa članom 41 Zakona o budžetskom sistemu Republike Srpske. Dostupno na adresi:

http://www.narodnaskupstinars.net/lat/stranica/zakon-o-budzetskom-sistemu-republike-srpske-lat

185





duga;



prikladno evidentiranje i izvještavanje o garancijama koje izdaje vlada, te odobravanje




Kao što je već navedeno, odgovornost za servisiranje gotovo svog spoljnog duga zemlje je na entitetima,

osim za vrlo mali dio direktnog spoljnog državnog duga, iako se isplate vezane za servisiranje spoljnog

duga izvršavaju preko institucija BiH. Pošto je BiH krajnji garant za, u suštini, sav strani dug prema IFI

(bez obzira na to da li ga entiteti koriste i vraćaju), sve zajmove mora da odobri Vijeće ministara BiH,

Predsjedništvo BiH, te Parlament BiH. Isti zahtjev odnosi se na vanjske garancije BiH (bez obzira na to

da li su entiteti krajnji korisnici).


RS ima centralizovano upravljanje dugom i izvještavanje o dugu, sa zakonski ograničenim i

kontrolisanim zaduživanjem. NS RS mora da odobri svako zaduženje i izdavanje garancije Republike

Srpske. MF RS redovno prikuplja mjesečne i kvartalne podatke o dugu i garancijama, u svrhu vođenja

ažurne evidencije o dugu, garancijama i indirektnom dugu Republike Srpske, dugu i garancijama jedinica

lokalne samouprave, te dugu fondova socijalne sigurnosti, izrađuje projekcije o servisiranju duga, vrši

analizu osjetljivosti duga, prati zakonske limite zaduženja, te pravi izvještaje o stanju ukupnog duga

Republike Srpske, uz detaljnu analizu strukture stanja i servisa istog, o kojem godišnje izvještava NS RS.

MF RS mora da izda saglasnost za svako zaduženje jedinica lokalne samouprave (bilo da je u pitanju

zaduženje same jedinice lokalne samouprave ili zaduženje iste za račun preduzeća koje je u njenom

vlasništvu), kao i izdavanje garancija jedinica lokalne samouprave.MF RS se mora obavještavati o

svakom novom zaduživanju na strani opština / gradova. Kvartalni izvještaj o preostalom nevraćenom

vanjskom i domaćem dugu zahtijeva se kao dio nadzora u okviru SBA. Godišnji izvještaji dostavljaju se

Narodnoj skupštini RS i javno su dostupni.

Kvartalni izvještaji pripremaju se u kontekstu nadzora MMF-a u okviru SBA. Sektor za upravljanje dugom

MFT na nivou institucija BiH održava bazu duga za i unutrašnji i vanjski dug, na svim nivoima vlasti u BiH,

na osnovu redovne razmjene informacija sa entitetima i DB. MF RS takođe ima bazu podataka koja obuhvata

konsolidovani sektor vlade u RS. Ne izgleda da ima kašnjenja u izvještavanju u dugu sa nižih nivoa

konsolidovanog sektora vlade u RS. Detaljna analiza ukupnog stanja vanjskog i unutrašnjeg javnog duga i

servisiranja duga države i entiteta, koju priprema MFT BiH, daje se i u okviru MTEF-a institucija BiH

(uključujući informacije o stanju duga i projekcije za otplatu duga)153

, kao i u godišnjim izvještajima o stanju

duga BiH koje priprema MFT.154

Svaki kvartalni izvještaj o izvršenju budžeta institucija BiH uključuje

detaljne informacije o servisiranju vanjskog duga, a godišnji budžetski planovi institucija BiH uključuju

detaljne projekcije servisiranja vanjskog duga.





186

MF RS pravi Informaciju o stanju ukupnog duga Republike Srpske, uz detaljnu analizu strukture stanja i

servisa istog, u svrhu izvještavanja NS RS, a pregled duga je obezbijeđen i u okviru Konsolidovanog

izvještaja o izvršenju budžeta, te Dokumentu okvira budžeta RS za srednjeročni period.155

Ograničena analiza osjetljivosti duga se obično predstavlja u izvještajima. Međutim, izrada pune analize

održivosti duga Republike Srpske se planira, u narednom periodu, kao sastavni dio procesa unapređenja

upravljanja dugom, a koji se sprovodi u saradnji sa timom Svjetske banke, kao i u okviru IPA projekata



Transakcije centralne vlade RS, uključujući transakcije opština i gradova, prolaze kroz STA, a svi

gotovinski bilansi, osim onih na zasebnim računima koji su vezani za projekte finansirane iz vanjskih

izvora centralizovani su u njemu. Sa stanjem na 1. januar 2013. godine, transakcije jedinica lokalne

samouprave su takođe objedinjene unutar sistema STA, ali svi EBF-ovi i javna preduzeća i dalje su izvan

njega.



Svo zaduživanje Republike Srpske i jedinica lokalne samouprave, te izdavanje garancija RS i jedinica

lokalne samouprave je pod kontrolom MF RS-Resora za upravljanje dugom i Resora za budžet i finansije.

Resor za upravljanje dugom u MF RS je zadužen za upravljanje dugom u RS, kao i za monitoring i

izvještavanje ukupnog duga RS. Osnovne funkcije resora su: učestvovanje u izradi zakonskih i

podzakonskih propisa koji regulišu oblast unutrašnjeg i spoljnog zaduživanja i garancija, učestvovanje u

pripremi projekata i pregovorima, priprema odluka o zaduživanju, praćenje realizacije međunarodne

pomoći; saradnja sa jedinicama za implementaciju projekata, korisnicima kredita, nadležnim

ministarstvima, domaćim i međunarodnim institucijama, prikupljanje i sistematizovanje kumulativnih

podataka o ugovorenim i realizovanim međunarodnim kreditima i donacijama, priprema i izrada budžeta i

trogodišnjeg dokumenta okvirnog budžeta u dijelu koji se odnosi na dug, obavljanje poslova koji se

odnose na izdavanje garancija i emisiju hartija od vrijednosti RS, provođenje procedure emisije i prometa

hartija od vrijednosti, vođenje evidencije o zaduženju, dugu, garancijama, pripremanje izvještaja i

zvanične informacije o zaduživanju, garancijama RS, upravljanje portfeljom duga, s obzirom na izvore,

ročnost, valutnu i kamatnu strukturu, te praćenje i sugerisanje mogućnosti zaduženja u skladu sa

zakonskim ograničenjima.

RS može da ugovara i direktna unutrašnja i spoljna zaduženja, unutar zakonom propisanih obavezujićih

limita. Svako zaduženje Republike Srpske zahtijeva odobrenje Vlade RS i NS RS. Izdavanje garancija je

definisano istim zakonskim okvirom kao i zaduživanje.

Politika vlade156

je zasnovana na nedavno uspostavljenom zakonskom limitu kojim se ukupni javni dug

održava na nivou ispod 55% BDP-a.157

Međutim, ta politika još uvijek nije povezana sa fiskalnim ciljnim

155 Vidjeti, na primjer http://predstavnickidom-pfbih.gov.ba/upload/file/sjednice/22_sr/19.pdf; vidjeti takođe

http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/PPP/Pages/Dokument_okvirnog_budzeta.aspx 156Analiza javnog duga BiH (koju je izvršilo MF na državnom nivou) dostupnaje na

adresihttp://www.mft.gov.ba/bos/images/stories/javni_dug/INFORMACIJA%2031%2012%202012%20BOSANSKI.pdf kao i

Informacija o dugu RS na dan 31.12. 2012 )http://www.vladars.net/sr-sp-

cyrl/vlada/ministarstva/mf/Documents/%D0%98%D0%BD%D1%84%D0%BE%D1%80%D0%BC%D0%B0%D1%86%D0%B8

%D1%98%D0%B0%20%D0%BE%20%D0%B4%D1%83%D0%B3%D1%83%20%D0%A0%D0%B5%D0%BF%D1%83%D0

http://predstavnickidom-pfbih.gov.ba/upload/file/sjednice/22_sr/19.pdf

http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/PPP/Pages/Dokument_okvirnog_budzeta.aspx


187

iznosima u kontekstu srednjoročnog fiskalnog planiranja, kako se zahtijeva za najviši rejting po ovoj

dimenziji.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting B+

Kvalitet evidentiranja podataka o

dugu i izvještavanja o tome

A Izvještaji o unutrašnjem i vanjskom dugu su tačni i

kompletni.



B Sve transakcije opština i gradova (uključujući EBF-ove i

javna preduzeća) prolaze kroz STA, na kom su gotovo svi

gotovinski bilansi konsolidovani. Transakcije jedinica

lokalne samouprave su unutar sistema STA od 1. januara

2013. godine.

Sistemi za ugovaranje zajmova i

izdavanje garancija

B MF kontroliše svo zaduživanje centralne vlade i jedinica

lokalne samouprave, kao i izdavanje garancija. Međutim, ta

politika nije još povezana sa fiskalnim ciljnim iznosima.


Platne liste i sa tim vezane naknade predstavljaju značajan procenat tekućih troškova budžeta RS.

Namjena ovog indikatora je da pokrije sve značajne vladine platne liste – to jest, sve državne službenike i

druge zaposlene pri vladi, uključujući i ljude koji su zaposleni u zdravstvenim i obrazovnim službama i

EBF-ovima. Razmatraju se četiri dimenzije: (i) stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja

i platnih lista; (ii) pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnim listama; (iii) interne kontrole

koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste; i (iv) postojanje revizija platnih lista sa ciljem

identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje.


Agencija za državnu upravu (Civil Service Agency - CSA) je odgovorna za pripremanje užih lista za sva

imenovanja u centralnim vladama, uključujući i slobodna radna mjesta za napredovanje u službi, ali

konačan izbor je odgovornost same organizacije o kojoj se radi. Trezor MF RS vrši isplatu plata za

poslodavce u okviru centralne vlade, ali ne i za zaposlene u fondovima penzijskog osiguranja,

zdravstvenog osiguranja,osiguranja od nezaposlenosti i fondu za dječiju zaštitu, koji nisu podložni

centralnim finansijskim kontrolama. Trezor vrši centralizovanu isplatu plata no nalogu budžetskih

organizacija koji vode platne liste zaposlenih. U toku 2013.godine započela je realizacija projekta

centralizovanog obračuna plata čiji se završetak i stavljanje u produkciju očekuje od 1. januara 2015.

godine.“ Ukupno gledano, neophodno je znatno poboljšanje.


%B1%D0%BB%D0%B8%D0%BA%D0%B5%20%D0%A1%D1%80%D0%BF%D1%81%D0%BA%D0%B5%2031%D0%B4

%D0%B5%D1%8612.pdf) 157 U skladu sa članom 15 Zakona o zaduživanju, dugu i garancijama RS, dostupnim na adresi:

http://www.narodnaskupstinars.net/lat/stranica/zakon-o-zaduzivanju-dugu-i-garancijama-republike-srpske-lat

188


Iz CSA je rečeno da se procedure za imenovanja i napredovanja u službi (uključujući obavještenja

poreskim nadležnim institucijama) obično završavaju u roku od mjesec dana, čime se u najvećoj mjeri

uklanja svaka potreba da retroaktivnim prilagođavanjem plata. Nikakve detaljne informacije nisu bile

dostupne o broju retroaktivnih prilagođavanja mjesečnih isplata plata.



Iako su odgovornosti nadležne institucije za zapošljavanje, CSA, te Trezora, jasne, tako da značajne

promjene platnih lista treba da rezultuju tragovima za reviziju, ne izgleda da se pojedinačni iznosi koje

institucije koje su poslodavci obezbjeđuju svakog mjeseca za svoje osoblje, uključujući isplate različitih

naknada koje se plaćaju povrh plata, adekvatno kontrolišu.




SAI vrši redovnu finanskisju reviziju cijele centralne vlade, te su sve insitucije centralne vlade bile

predmetom finansijske revizije barem jednom u posljednje 3 godine.

Prilikom revizije obračuna i isplate plata zaposlenih u institucijama javnog sektora revizori obavljaju

provjere na bazi uzorka primjenjujući sve relevantne ISA standarde i ISSAI smjernice (1000-1700).

Vrsta i veličina uzorka plaća zavisi od visine procijenjenog rizika i nivoa preliminarne materijalnosti.

Minimalno revizori provjeravaju: broj zaposlenih (kroz kadrovske evidencije i evidencije prisustva na

poslu, poredeći sve to sa brojem radnika kojima je izvršen obračun plata i spiskovima isplata), obračun i

isplate plata (rekapitulacije po svim mjesecima, obračun za najmanje 4 mjeseca, po potrebi i više;

pojedinačne obračune po grupama zaposlenih, a za određene mjesece za sve zaposlene), spiskove i račune

na koje se vrše isplate, te naloge za knjiženja. Revizori koriste liste za provjeru i programe ispitivanja za

provjere broja zaposlenih, za provjere ispravnosti obračuna plata, za provjere analitičkih i zbirnih

evidencija i za izvršene isplate.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting D+

Stepen integracije i sravnjivanja između


listama

D Vlada RS prepoznaje potrebu za značajnim

aktivnostima na uspostavljanju uniformnih i dobro

kontrolisanih platnih lista u javnom sektoru.



B Procedure se obično završavaju u roku od mjesec

dana, čime se uklanja svaka potreba za

retroaktivnim prilagođavanjima. Međutim, EBF-ovi

nisu obuhvaćeni tim aranžmanima.



C Iako bi suštinske promjene trebalo da ostave trag za

reviziju, kontrole nad iznosima koji se svaki mjesec

plaćaju pojedincima smatraju se neadekvatnim.

189

Rejting za 2013.



identifikacije slabosti u kontroli i/ili

radnika koji u stvarnosti ne postoje

B Revizija plaća koja pokriva centralnu vladu RS se

obavlja redovno u sklopu finansijske revizije.


Ovaj indikator je ocijenjen samo na nivou institucija BiH. U skladu sa tim, PI za FBiH, RS i DB ocijenjen

je kao N/A (nije primjenljivo).








ispoštovani.


Postojeći aranžmani sprječavaju trezorski sistem da izvrši isplate koje bi premašivale iznose sredstava

koja su oslobođena za relevantnu budžetsku liniju. RS je usvojila novi zakonski okvir koji predviđa

zakonsku osnovu za napore na jačanju finansijskog upravljanja i kontrole i interne revizije u cijelom

entitetu. Informacioni sistem za finansijsko upravljanje omogućava registraciju obaveza preuzetih za

potrošnju u trenutku u kojem se one preuzimaju. Zahtjev za potrošačke jedinice da to poštuju primjenjuje

se na sve budžetske korisnike u okviru budžeta Vlade RS (Zakonom o budžetskom sistemu propisano je

da obaveze ne mogu biti iznad budžetskog plana ili dostupnih resursa). Međutim, izvještaji revizije

pominju da je bilo slučajeva u kojima su obaveze bile više od dostupnih sredstava. Prema tome, rejting je

C, pošto procedure za kontrolisanje preuzetih obaveza za potrošnju postoje i djelomično su djelotvorne,

ali one možda ne pokrivaju na sveobuhvatan način svu potrošnju ili povremeno mogu biti prekršene158

.



U novijim godinama, Centralna jedinica za harmonizaciju (Central Harmonization Unit - CHU) RS je

koordinirala stalne napore na unapređivanju discipline u finansijskom upravljanju i kontroli u

potrošačkim jedinicama. CHU, koja je odgovorna za koordinaciju finansijskog upravljanja i kontrole, te

za razvoj interne revizije u cijeloj vladi i u jedinicama lokalne samouprave, proizvodi godišnji izvještaj o

napredovanju. Iz SAI je navedeno da je, prema njenom mišljenju, učinka potrošačkih jedinica unapređen,

ali je pomenuto i da implementacija stvarnih aktivnosti još uvijek nije potpuna i da pravila i procedure još

uvijek nisu kompletni. 159


158 Na primjer, vidjeti Izvještaj revizije za 2012. godinu (strana 61) na adresi: http://www.gsr-

rs.org/static/uploads/report_attachments/2013/08/23/RI001-13_Cyr.pdf. 159 Na primjer, vidjeti Izvještaj revizije za 2011. godinu (strana 7) na adresi: http://www.gsr-

rs.org/static/uploads/report_attachments/imported/RI039-12.pdf.

190


Sve vladine transakcijeprolaze kroz STA, a od 1. januara 2013. godine, to je sada prošireno na jedinice

lokalne samouprave. Stalni napori se ulažu u jačanje procedura interne kontrole u cijeloj konsolidovanoj

vladi, što koordinira CHU, te uz korištenje pomoći EU u okviru programa IPA. Međutim, iz SAI navode

da postoje slučajevi nepoštivanja (koje su identifikovane budžetske inspekcije) i da pravila i procedure

nisu kompletne160

.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting D+



C Obuhvat kontrola preuzimanja obaveza uglavnom je

kompletan, ali postoje slučajevi u kojima su obaveze

više od dostupnih sredstava


razumijevanje drugih internih pravila

/ procedura kontrole

D Noviji napori na obukama, ali iz SAI navode da

implementacija stvarnih aktivnosti još nije potpuna i da

pravila i procedure nisu kompletne



transakcija

D Stalni napori, ali iz SAI se navodi da postoje slučajevi

nepoštivanja (koje su identifikovane budžetske

inspekcije) i da pravila i procedure nisu kompletne.



koje se razmatraju u okviru indikatora PI-20. Funkcija interne revizije koje se razmatra ovdje definisana



Razmatraju se tri dimenzije: (i) obuhvat i kvalitet funkcije interne revizije; (ii) učestalost i distribucija

izvještaja; i (iii) stepen reagovanja uprave na nalaze interne revizije.


Iako još revizora treba da se zaposli i obuči, RS je napravila prvi korak na uvođenju interne revizije, a

izvještaji se proizvode u većini ministarstava i jedinica lokalne samouprave. Primarni zakonski okvir,

propisi i operativne instrukcije su uspostavljeni i oni obezbjeđuju da se rad obavlja u skladu sa

međunarodnim profesionalnim standardima. Obezbjeđuje se obuka za osoblje za internu reviziju.

Rukovodioci jedinice za internu reviziju pripremaju, a rukovodioci organizacija odobravaju strateške i

godišnje planove kao i godišnje izvještaje o aktivnostima interne revizije. Rukovodilac CHU RS priprema

godišnji konsolidovani izvještaj interne revizije koji, nakon saglasnosti ministra finansija, dostavlja Vladi

Republike Srpske.161

. CHU RS je 2011. godine objavila konsolidovani izvještaj o internoj finansijskoj

kontroli (uključujući internu reviziju),162

u kojem je navedeno da je funkcija interne revizije uspostavljena

u 18 institucija javnog sektora sa ukupno 27 revizora. U izvještaju se nisu razmatrale konkretne interne

revizije koje su sprovedene u toku 2011. godine. Međutim, navedeno je da CHU RS smatra da funkcija

interne revizije još nije u potpunosti operativna, sve dok standardi koji su za nju propisani nisu u

potpunosti ispunjeni. Izvještaj SAI za 2012. godinu napominje da su samo dvije interne revizije

160 Na primjer, vidjeti Izvještaj revizije za 2012. godinu (strana 7) na adresi: http://www.gsr-

rs.org/static/uploads/report_attachments/2013/08/23/RI001-13_Cyr.pdf 161Izvor: član 16. i 26. ZakonaointernojrevizijiujavnomsektoruRepublikeSrpske (“SlužbeniglasnikRepublikeSrpske, broj11/08 162 Vidjeti, na primjer Konsolidovani izvještaj CHU 2011. godinu

191

sprovedene u 2012. godini za nivo vlade RS – za MF i za Ministarstvo ekonomskih odnosa i regionalne

saradnje. Dva izvještaja interne revizije su data na uvid za ovaj pregled, jedan za grad Bijeljinu, a drugi za

MF, oba za 2012. godinu. Iz tih izvještaja je jasno da je funkcija interne revizije i dalje isključivo

fokusirana na usklađenost sa zakonom. Pažnja sada treba da se posveti efikasnosti sistema i dobijanju

prave vrijednosti za novac. Iz SAI se navodi da se interna revizija još uvijek ne implementira, pošto se

osoblje tek sada obučava za sprovođenje takvih revizija, a ne postoje dokazi o tome da je najmanje 20%

radnog vremena osoblja posvećeno pregledima sistema, pa se zato dodjeljuje rejting D.



Izvještaji se izdaju u skladu sa radnim planovima jedinica za internu reviziju, a sažeci se dostavljaju CHU

u godišnjimizvještajima. Takođe će obezbijediti više informacija o preporukama koje su date i o

reakcijama na njih. Vrijeme koje revizori posvećuju svakoj reviziji izloženo je monitoringu, sa ciljem da

se poveća stepen produktivnosti i efikasnosti. Obuhvat je i dalje veoma ograničen, a kapacitet CHU treba

da se ojača, tako da se lekcije koje su naučene mogu iskoristiti u cijeloj vladi. Prema odredbama Zakona o

internoj reviziji u RS163

, izvještaji interne revizije za revidirane institucije dostavljaju se šefovima

revidiranih institucija nakon završetka svake pojedinačne revizije, a godišnji izvještaj se dostavlja i u SAI

RS. Izvještaji se na zahtjev SAI RS mogu dostaviti bilo kojem zakonodavnom, izvršnom, ili sudskom

organu, takođe. Konsolidovani godišnji izvještaji koje priprema CHU dostavljaju se Vladi RS, nakon

odobrenja ministra finansija RS. Takođe se dostavljaju svim zakonodavnim, izvršnim, ili sudskim

organima i relevantnom vanjskom revizoru, na njihov zahtjev. Prema tome, iako je obuhvat interne

revizije veoma ograničen, za namjene rejtinga ovog indikatora ocjene PEFA, rejting B je prikladan, pošto

se izvještaji izdaju redovno za većinu revidiranih subjekata i distribuiraju se revidiranom entitetu,

Ministarstvu finansija i SAI.



Prema navodima iz CHU, rukovodioci dostavljaju određene odgovore na većinu izvještaja, iako je

obuhvat i kvalitet odgovora do sad bio ograničen. Iz SAI se navodi da je kao odgovor na internu reviziju

zajmova i potraživanja koju je 2012. godine izvršila CJ za internu reviziju Ministarstva finansija, samo

dio preporuka uzet u obzir.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting D+

Obuhvat i kvalitet

funkcije interne

revizije

D Obuhvat je ograničen, iz SAI navode da se interna revizija i dalje ne

implementira, pošto se osoblje tek sada obučava da sprovodi takve

revizije a ne postoje dokazi o tome da je najmanje 20% radnog

vremena osoblja posvećeno pregledima sistemskih pitanja, pa se zato

dodjeljuje rejting D.

Učestalost i B Iako je obuhvat interne revizije veoma ograničen, za namjene rejtinga

163http://www.vladars.net/sr-SP-

Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/OM/harmonizacija/Documents/Zakon%20o%20internoj%20reviziji%20u%20javnom%20sektoru%2

0RS.pdf

192

Rejting za 2013.


distribucija izvještaja ovog indikatora ocjene PEFA, rejting B je prikladan, pošto se izvještaji

izdaju redovno za većinu revidiranih subjekata i distribuiraju se

revidiranom entitetu, Ministarstvu finansija i SAI.

Stepen reagovanja

uprave na nalaze

interne revizije

C Prema navodima iz CHU, rukovodioci dostavljaju određene odgovore

na većinu izvještaja, ali iz SAI se navodi da je u jednom primjeru

interne revizije iz 2012. godine samo dio preporuka uzet u obzir.




redovno sravnjuju i čiste.

(i) Redovnost sravnjivanja u bankama

Prema navodima iz trezora, sprovode se svakodnevna sravnjenja između trezorskih i bankovnih

evidencija operacija na STA, preko kojeg teku sve vladine transakcije. EBF-ovi su već uključeni, a

jedinice lokalne samouprave su uvedene u STA sa 1. januarom 2013. godine.



Prema navodima iz trezora, avansi za putovanja i slične namjene, kao i za privremene račune,

podvrgavaju se kliringu na svakodnevnoj osnovi, a dodatni avansi se ne plaćaju izvođačima dok se

prethodni avansi ne podvrgnu kliringu. Štaviše, evidentiranje detaljnijih informacija vezanih za svaku

transakciju kao rezultat unapređenja kontnog okvira, trebalo je da smanje svaku moguću potrebu da se

transakcije drže na privremenim računima.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting A

Redovnost sravnjivanja u bankama A Sprovode se svakodnevna sravnjenja između

trezorskih i bankovnih evidencija operacija na

STA, preko kojeg teku sve vladine transakcije.

Redovnost sravnjivanja i kliringa avansa i

privremenih računa

A Avansi i privremeni računi se podvrgavaju kliringu

bez odlaganja (na dnevnoj osnovi), a privremeni

računi se malo koriste.





U RS je obezbjeđivanje školskog obrazovanja odgovornost centralne vlade, koja određuje koji resursi bi

trebalo da se dodijele svakoj školi u smislu osoblja i sredstava za robu i usluge, uključujući komunalne

193

troškove i održavanje. Škole mogu da primaju dodatne iznose kroz naknade za korištenje njihovih

objekata i kroz donacije, koje se unose u računovodstvo u izvještajima o izvršenju. Međutim, zdravstvene

usluge se obezbjeđuju kroz Fond zdravstvenog osiguranja, koji naručuje usluge za svoje osiguranike

(vlada plaća doprinose u ime nezaposlenih lica) od zdravstvenih ustanova koje mogu da pripadaju

jedinicama lokalne samouprave, dobrovoljnim organizacijama, ili privatnom sektoru, a kojima se upravlja

zasebno od Fonda zdravstvenog osiguranja. Ipak, informacije o potrošnji zdravstvenih ustanova

sakupljaju se na godišnjem nivou u Fondu zdravstvenog osiguranja i stavljaju se na uvid Ministarstvu

zdravlja.164

Pošto su škole i bolnice uključene u trezorski sistem i pripremaju godišnje izvještaje o gotovini i

sredstvima primljenim u robi, informacije o resursima koje su primile pojedinačne škole, kao i klinike

primarne zdravstvene zaštite, su rutinski dostupne, pa je rejting A.


Rejting za 2013.


Ukupni rejting A U Ministarstvu obrazovanja su dostupne informacije o resursima koje je

primila svaka škola, a u Ministarstvu zdravlja i Fondu zdravstvenog

osiguranja o prihodima i rashodima za svaku zdravstvenu ustanovu u

RS. Škole i bolnice su u trezorskom sistemu i pripremaju godišnje

izvještaje o sredstvima primljenim u gotovini i robi.







Podaci o stvarnoj potrošnji pripremaju se u istom formatu kao i godišnji budžet – to jeste, po ekonomskim

i administrativnim klasifikacijama. Izvještaji pokrivaju i plaćanja i preuzete obaveze.165



Finansijski izvještaji za dosadašnji tok godine proizvode se svakodnevno u trezorskom sistemu. U skladu

sa odredbom člana 26 Pravilnika o finansijskom izvještavanju, od ministarstva se zahtijeva da dostavljaju

kvartalne izvještaje o izvršenju budžeta u MF 25 dana nakon isteka svakog kvartala.166


(iii)Kvalitet informacija

Informacije se izvlače direktno iz trezorskog sistema, sa dovoljnim nivoom detalja koji su prikupljeni

preko Kontnog okvira da bi se omogućila pouzdana klasifikacija svake transakcije.

164 Fond zdravstvenog osiguranja RS je obezbijedio timu zaduženom za istraživanje tabelu koja sadrži podatke o potrošnji i

prihodima za svaku zdravstvenu ustanovu u RS za godine od 2005. do 2011. 165 Vidjeti, na primjer Izvještaj o izvršenju budžeta za period od januara do juna 2012. godine. Izvještaj o izvršenju budžeta je dostupan

kao dio dokumentacije koja je razmatrana u toku 23. sjednice Narodne skupštine RS. Dokumentacija je dostupna na adresi:

http://www.narodnaskupstinars.net/stranica/materijal 166 Pravilnik je dostupan na adresi: http://www.vladars.net/sr-SP-

Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Pravilnik%20o%20finansijskom%20izvjestavanju.pdf

http://www.narodnaskupstinars.net/stranica/materijal

http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Pravilnik%20o%20finansijskom%20izvjestavanju.pdf

http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Pravilnik%20o%20finansijskom%20izvjestavanju.pdf

194



Rejting za 2013.


Ukupni rejting A


dostupnost informacija o preuzetim

obavezama, kao i plaćanjima

A Izvještaji su u istom formatu kao i budžet pokrivaju

i plaćanja i preuzete obaveze.

Pravovremenost u izdavanju izvještaja A Izvještaji se izdaju na kvartalnom nivou u roku od

četiri sedmice nakon isteka svakog perioda.

Kvalitet informacija A Nema materijalnih pitanja vezanih za tačnost

podataka.


Ovaj indikator razmatra (i) da li vlada proizvodi godišnje finansijske izvještaje koji uključuju potpune

informacije o prihodima i potrošnji, te finansijskim sredstvima i obavezama; (ii) da li se izvještaji

dostavljaju za reviziju u toku kratkog perioda nakon kraja svake godine; i (iii) da li se oni pripremaju u

skladu sa računovodstvenim standardima koji su u opštim crtama u skladu sa Međunarodnom

standardima računovodstva za javni sektor (International Public Sector Accounting Standards - IPSAS).

(i) Kompletnost finansijskih izvještaja

Godišnji finansijski izvještaji se pripremaju u skladu sa članom 41 Zakona o budžetskom sistemu RS i

sadrže potpune informacije o prihodima i rashodima, te finansijskim sredstvima i obavezama. Detaljne

instrukcije odražavaju odluku vlade o usvajanju standarda IPSAS.



Svi finansijski izvještaji budžetskih korisnika se u zakonom utvrđenim rokovima dostavljaju Ministarstvu

finansija Republike Srpske, a konsolidovani finansijski izvještaji, pored ovoga, i Agenciji za posredničke,

informatičke i finansijske usluge sa sjedištem u Banjoj Luci. Inače, rokovi pripreme i prezentacije

pojedinačnih i konsolidovanih finansijskih izvještaja utvrđeni su budžetskim propisima važećim u RS

(Zakon o budžetskom sistemu Republike Srpske i relevantna podzakonska akta), kao i Zakonom o

računovodstvu i reviziji Republike Srpske.Godišnji finansijski izvještaji predaju se do kraja februara

tekuće godine za prethodnu godinu, a konsolidovani izvještaji se dostavljaju najkasnije do kraja aprila

tekuće godine za prethodnu godinu.



Finansijski izvještaji se pripremaju u skladu sa Pravilnikom o računovodstvu, računovodstvenim

politikama i računovodstvenim procjenama za budžetske korisnike u RS, Pravilnikom o kriterijumima za

sticanje statusa budžetskog korisnika, Pravilnikom o budžetskim klasifikacijama, sadržini računa i

primjeni kontnog plana za korisnike prihoda budžeta Republike, opština, gradova i fondova, Pravilnikom

za primjenu Međunarodnih standarda računovodstva za javni sektor. Sva dokumenta su dostupna na

internetstranici MF. Te instrukcije odražavaju odluku vlade o usvajanju međunarodnih računovodstvenih

standarda. Međutim, finansijski izvještaji za javni sektor u RS se pripremaju na modifikovanoj

obračunskoj osnovi. Prema tome, u praksi nisu usvojeni i primijenjeni svi aspekti IPSAS na gotovinskoj

195

ili obračunskoj osnovi. Pored toga, najnoviji dostupni prevod standarda IPSAS na lokalni jezik je iz 2011.

godine.

Sa stanjem iz 2012. godine, svih 31 standarda IPSAS koji definišu obračunsku osnovu za budžetsko

računovodstvo su implementirani, osim standarda IPSAS 23 (porezi i transferi). Do 2013. godine, prihodi

su evidentirani na modifikovanoj gotovinskoj osnovi, dok se od 2013. godine obračunsko računovodstvo

treba nametnuti i u smislu priznavanja prihoda. Međutim, obračunsko priznavanje javnih prihoda koristiće

se samo za bilanse uspjeha i bilanse stanja i druge finansijske izvještaje u skladu sa standardima IPSAS;

ali za budžetsko planiranje i izvještavanje o izvršenju budžeta i dalje će se koristiti modifikovana

gotovinska osnova.


Tabela 4.3.32: PI-25 Kvalitet i pravovremenost godišnjih finansijskih izvještaja

Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+

Kompletnost finansijskih izvještaja A Potpune informacije se obezbjeđuju o prihodima i

rashodima, te finansijskim sredstvima i obavezama, u

skladu sa zahtjevima iz relevantnih zakona i propisa.


finansijskih izvještaja na reviziju

A Konsolidovani izvještaji se dostavljaju do kraja aprila

tekuće godine za prethodnu godinu


koriste

C Izvještaji se predstavljaju u konzistentnom obliku, ali ima

znatnih odstupanja od standarda IPSAS, pošto se koristi

modifikovana obračunska osnova za računovodstvo, a

najnoviji dostupni prevod standarda IPSAS na lokalni

jezik je iz 2011. godine.167







SAI.


Kao i SAI institucija BiH i FBiH, SAI RS je u toku nekoliko godina koristila podršku švedske SAI,

uključujući i najnoviju podršku u izvršavanju revizija učinka. Osoblje je dobro obučeno, a aktivnosti se

sprovode u skladu sa standardima INTOSAI. SAI koristi priručnik za finansijske revizije koji je razvio

Koordinacioni odbor koji sačinjavaju SAI BiH i dvije entitetske SAI, koji implementira te standarde.

Svake godine se obavlja nekoliko revizija učinka, uz izvještaje o finansijskim revizijama i revizijama

usklađenosti. Mandat revizije pokriva centralnu vladu; fondove za penzijsko i zdravstveno osiguranje, za

zapošljavanje i za dječiju zaštitu; preduzeća u državnom vlasništvu; te 70 jedinica lokalne samouprave.

Oko 57 članova osoblja pokriva ukupnu godišnju potrošnju od oko 4 milijarde KM. Zbog znatnog broja

tijela u kojima treba izvršiti reviziju, godišnji obuhvat je ograničen, a neke manje opštine prolaze reviziju

167 http://www.ifac.org/sites/default/files/compliance-assessment/part_3/201301BosniaHerzegovinaAAARS.pdf

196

samo povremeno. Međutim, SAI određuje svoj detaljni obuhvat svake godine u skladu sa svojom

ocjenom o rizicima, na osnovu prethodnih iskustava, veličine prometa, te vremena koje je proteklo od

prethodne detaljne revizije. Kada postoje poznati problemi sa zaostalim neizmirenim obavezama za

potrošnju – kao u slučaju Fonda zdravstvenog osiguranja. Međutim konkretno revizija Fonda

zdravstvenog osiguranja provodi se redovno svake godine i to neovisno od stepena uočenih problema u

njegovom poslovanju.

Prema navodima iz SAI RS, u 2012. godini je obuhvat finansijske revizije iznosio oko 95% potrošnje i na

nivou Vlade RS i na nivou jedinica lokalne samouprave. Pošto se barem 75% subjekata potrošnje

centralne vlade revidira na godišnjem nivou, obuhvatajući barem prihode i rashode, te pošto se izvršava

široki spektar finansijskih revizija i u opštem slučaju se poštuju standarde revizije, sa fokusom na

značajna i sistemska pitanja, rejting je B.



Budžetski korisnici dostavljaju svoje finansijske izvještaje u SAI do kraja juna u skladu sa glavnim

zakonom o budžetu, a SAI izvještava Narodnu skupštinu do kraja septembra svake godine. Taj vremenski

okvir se poštuje.



SAI ima za cilj da poprati svoje sopstvene preporuke, a traži i skupštinsku podršku. Međutim, Narodna

skupština RS je dala samo ograničen stepen podrške radu SAI, a 2010. godine je, suprotno od savjeta

svojeg Odbora za reviziju (odbora koji je odgovoran za pregled revizorskih izvještaja) odbila da da

podršku izvještaju i preporukama. Štaviše, usvojila je rezoluciju u kojoj je tražila od SAI da se dogovori

sa MF o obimu, obuhvatu i kriterijumima revizorskih aktivnosti, što prijeti da potkopa nezavisnost SAI.

Iz SAI je tim za pregled informisao tim za pregled da je došlo do smanjenja broja kvalifikovanih

revizorskih mišljenja. Međutim, podrška za rad SAI u zakonodavnoj vlasti mogla bi da bude poboljšana.

Takođe, budžetski korisnici u kojima je izvršena revizija imaju na raspolaganju 15 dana nakon izvještaja

revizora da ospore nalaze i obezbijede dodatne dokaze, ako je to potrebno. SAI je u obavezi da te

zvanične prigovore uzme u razmatranje i da modifikuje svoj izvještaj ako su obrazloženja razumna.

Detalji vezani za revizije koje su sprovedene, kao i o broju prigovora koje je primila SAI objavljuju se u

godišnjem izvještaju SAI.168



Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+

Opseg / priroda revizija koje se

sprovode

B Širok spektar revizija se sprovodi u skladu sa dobrim

profesionalnim standardima. Obuhvat finansijske

revizije je oko 95% potrošnje i na nivou vlade RS i na

nivou jedinica lokalne samouprave.

168 http://www.gsr-rs.org/static/uploads/izvjestaji_o_radu/RG001-12.pdf

197

Rejting za 2013.


Pravovremenost podnošenja

revizorskih izvještaja zakonodavnim

tijelima

A Revizorski izvještaji dostavljaju se Narodnoj skupštini

RS u roku od 3 mjeseca od primitka finansijskih

izvještaja od revidiranih subjekata.

Dokazi o sprovođenju preporuka

revizije

C Iako SAI ima za cilj da prati svoje preporuke, dokazi

su nedovoljni da podrže zaključak da se preporuke

sprovode u revidiranim subjekatima.


Ovaj indikator bavi se time da li NS RS poduzima sveobuhvatan i pravovremen pregled godišnjeg

budžeta koji predlaže izvršna vlast. Uzimaju se u obzir pregledi budžeta za 2011, 2012. i 2013. fiskalnu

godinu. Razmatraju se četiri dimenzije: (i) opseg ispitivanja na nivou Skupštine; (ii) da li je su procedure

zakonodavnih tijela za razmatranje budžeta dobro uspostavljene i poštovane; (iii) da li Skupština ima

dovoljno vremena za pregled budžetskih prijedloga; i (iv) stepen mogućih promjena u toku godine u

budžetu bez prethodnog odobrenja Skupštine.


Iako je MTEF sastavni dio budžetskog procesa u RS, Narodna skupština RS ga ne pregleda i ne usvaja

zvanično. Samo se godišnji budžet razmatra i usvaja na nivou Narodne skupštine RS.

Vlada RS dostavlja dokument Ekonomska politika RS sa ažuriranim makroekonomskim i fiskalnim

prognozama, kao i sa konkretnim najavama politika vlade, zajedno sa godišnjim budžetskim prijedlogom.

Međutim, operacije EBF-ova nisu uključene u prezentaciju opštih fiskalnih izgleda vlade.

Godišnji Budžet RS i Zakon o izvršenju budžeta RS razmatra većina Odbora Narodne skupštine RS, a

prije upućivanja istih u skupštinsku proceduru na usvajanje. Predstavnici vlade RS i MF RS obavezni su

prisustvovati raspravama na prethodno pomenutim odborima, kao i raspravi na sjednici NS RS pri

usvajanju datih dokumenata.169

Rejting za dimenziju:B


Sve relevantne procedure NS RS su

propisane u standardnom Poslovniku o

radu i Zakonu o budžetskom sistemu

RS. U praksi su one dobro

uspostavljene i poštuju se, osim što ni

izvršna vlast ni NS RS ne poštuju

vremenske rokove koji su propisani u

Zakonu o budžetskom sistemu. Kao

rezultat toga, Skupština je imala veoma

mali broj dana na raspolaganju za

razmatranje dva od tri najnovija

budžeta.

169 Taj zahtjev je naveden u članu 44 Poslovnika Narodne skupštine RS i odnosi se na rad svih odbora Skupštine, a ne samo

Odbora za budžet i finansije: http://www.narodnaskupstinars.net/stranica/poslovnik

Tabela 4.3.34. Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela

dobro uspostavljene i do kog se poštuju

Godina

Datum

dostavljanja

nacrta

budžetskog

prijedloga vladi

Datum

dostavljanja

budžetskog

prijedloga

Skupštini

Datum usvajanja

zakona o budžetu

2011. Novembar 21. decembar a 28.12.10.

2012. Novembar 23. novembar b 28.12.11.

2013. Novembar 2. decembar 5.12.12. a Prema Zapisniku sa 1. posebne sjednice Narodne skupštine RS:

http://www.narodnaskupstinars.net/stranica/zapisnik-sa-1-posebne-sjednice b Prema Zapisniku sa 13. sjednice Narodne skupštine RS :

http://www.narodnaskupstinars.net/stranica/zapisnik-sa-13-redovne-sjednice

http://www.narodnaskupstinars.net/stranica/poslovnik

198






Vremenski raspored za razmatranje godišnjeg zakona o budžetu na NS RS propisan je u članu 21 Zakona

o budžetskom sistemu RS, kako slijedi:

vlada do 5. novembra razvija nacrt budžeta i dostavlja ga Narodnoj skupštini RS;

Narodna skupština određuje svoj stav vezano za nacrt budžeta do 10. novembra;

vlada do 1. decembra razvija budžetski prijedlog za narednu fiskalnu godinu i dostavlja ga

Narodnoj skupštini; i

Skupština usvaja odluku vezano za budžet za narednu fiskalnu godinu do 15. decembra.

U skladu sa ovim vremenskim rasporedom, zakonodavno tijelo ima najmanje 25 dana za razmatranje

budžetskog prijedloga vlade. Međutim, kako je objašnjeno u dijelu (ii) u prethodnom dijelu teksta, u

praksi je Narodna skupština imala samo par dana za razmatranje budžetskog prijedloga.



Zakon o budžetskom sistemu RS dozvoljava izmjene budžetskih alokacija u okviru odobrenog budžeta bez

prethodnog odobrenja Narodne skupštine RS. Stepen dozvoljenih preraspodjela određuje se u zakonu o

izvršenju budžeta za svaku godinu. Zakon o izvršenju budžeta iz 2012. godine dozvoljava da vlada RS

preraspodjeli resurse na osnovu preporuke MF u okviru ukupnog iznosa koji je odobren za svakog

pojedinačnog budžetskog korisnika. Preraspodjele između budžetskih korisnika unutar ukupnog odobrenog

iznosa takođe zahtijevaju odobrenje vlade: prema odredbi iz člana 13. Zakona o izvršenju budžeta iz 2012.

godine, ukupni usvojeni budžet svakog budžetskog korisnika može se smanjiti za najviše 5% za izvršavanje

takvih preraspodjela.170



Rejting za 2013.


Ukupni rejting D+

Opseg ispitivanja na nivou Parlamenta B Nadzor Skupštine je relativno ograničen, iako on

obuhvata makroekonomsku pozadinu, kao i

budžetske prijedloge. On ne obuhvata EBF-ove.


tijela dobro uspostavljene i do kog se

poštuju.

C Propisane procedure se prate djelomično. Međutim,

zahtjev da se da dovoljno vremena za razmatranje

konačnih budžetskih prijedloga često se zanemaruje.

Adekvatnost perioda koji zakonodavna

tijela imaju na raspolaganju za reagovanje

na budžetske prijedloge —kako detaljne


D Vremenski raspored propisan u Zakonu o

budžetskom sistemu dozvoljava najviše 25 dana u

toku kojih Narodna skupština RS može da razmatra

budžetski prijedlog. U stvarnosti Skupština ima

170 Zakon o izvršenju budžeta za 2012. godinu je dostupan na adresi: http://www.vladars.net/sr-SP-

Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Zakon%20o%20izvrsenju%20Budzeta%20RS%20za%202013%20%20godi

nu.pdf

http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Servisi/Poslovanje/Documents/Zakon%20o%20izvrsenju%20Budzeta%20RS%20za%202013%20%20godinu.pdf



199

Rejting za 2013.


prijedloge o makro-fiskalnim zbirovima

ranije u toku ciklusa pripremanja budžeta

(vrijeme koje je dozvoljeno u praksi za sve

faze kombinovano).

samo par dana za razmatranje budžetskog prijedloga.

U dvije od tri godine pokrenut je hitni postupak za

usvajanje zakona kako bi se ubrzao proces

donošenja odluka.

Pravila za izmjene budžeta u toku godine

bez ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela

B Postoje jasna pravila za izmjene budžeta u toku

godine, a stepen dozvoljenih preraspodjela određen

je u zakonu o izvršenju budžeta za svaku godinu


Izvještaj Glavne službeza reviziju javnog sektora RS (SAI RS) obuhvata cijelu konsolidovanu vladu RS,

kao i javna preduzeća i subjekte koji primaju vladine grantove i projekte finansirane iz vanjskih izvora.

Ovaj indikator razmatra ulogu zakonodavnog tijela u razmatranju izvještaja Glavne službe za reviziju o

upravljanju javnim finansijama i u monitoringu implementacije preporuka koje je dala SAI.



Zakon o reviziji javnog sektora RS (član 21)171

propisuje tajming rokoveza dostavljanje revizorskih

izvještaja za budžetske korisnike. U skladu sa odredbama Zakona o budžetskom sistemu RS (član 58),

MF bi trebalo da završi konsolidovane godišnje finansijske izvještaje za svaku godinu do 20. maja

sljedeće godine. Od SAI se tada traži da dostavi svoj revizorski izvještaj o konsolidovanim godišnjim

finansijskim izvještajima NS RS u roku od 90 dana od njegovog primitka od vlade. Datumi za

dostavljanje i usvajanje posljednja tri revizorska izvještaja prikazani su u Tabeli 4.3.36.

171 Dostupno na adresi:http://www.gsr-rs.org/Zakoni_i_standardi/Zakon.pdf

Tabela 4.3.36. Raspored datuma izvještaja revizije za Narodnu

skupštinu RS

Finansijska

godina

Datum dostavljanja



izvještaja

2009. avgust 2010. godine Izvještaj je odbijen (vidjeti PI-

26)

2010. avgust 2011. godine 13. oktobar 2011. godinea

2011. avgust 2012. godine 24. oktobar 2012. godineb

Izvor: Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske. ahttp://pressrs.ba/sr/vesti/vesti_dana/story/2102/Usvojen+konsolidovani+revizo

200

Kriterijum za rejting A je da Narodna

skupština završi svoj rad u roku od tri

mjeseca od primitka revizorskog

izvještaja. SAI dostavlja svoj izvještaj do 20. avgusta; pošto je Narodna skupština završavala svoj rad svake

godine u roku od dva mjeseca nakon 20. avgusta, rejting je A.



Narodna skupština ima poseban Odbor za reviziju od devet članova sa mandatom za pregledanje

izvještaja SAI. Odborom predsjedava član opozicione stranke.Odbor razmatra sve izvještaje i ne samo

one sa negativnim ili kvalifikovanim mišljenjima. Budžetski korisnici koji prime negativna mišljenja u

obavezi su da prisustvuju javnim raspravama. Pored toga, ukoliko izda negativno mišljenje na neki od

izvještaja SAI ima obavezu da šalje kopiju dijela revizorskog izvještaja pod nazivom „izvještaj SAI“

Glavnom republičkom tužiocu Republike Srpske.172

U Tabeli 4.3.37 predstavljene su detaljne informacije o broju izvještaja koji su dostavljeni, o statusu

revizorskih mišljenja, te broju rasprava koje su sprovedene sa budžetskim korisnicima. Jasno je da se

dubinske rasprave dešavaju tek rijetko, a da nikakve rasprave nisu održane kao odgovor na kvalifikovane

izvještaje.

Tabela 4.3.37. Razmatranje revizorskih izvještaja na nivou Narodne skupštine

Izvještajna godina

Ukupni broj

budžetskih

korisnika

Broj izvještaja bez

kvalifikacija

Broj izvještaja sa

kvalifikacijama

Broj negativnih

izvještaja

Broj budžetskih

korisnika koji su

prisustvovali

raspravama

2009.a 28 13 15 0 0

2010.b 41 17 23 1 1

2011. 44 26 18 0 0 aIzvor: Izvještaj Vrhovnog revizora o završenim revizijama konsolidovanih finansijskih izvještaja Republike Srpske i finansijskih

izvještaja budžetskih korisnika za 2009. godinu, str. 7: http://www.gsr-

rs.org/izvjestaji/2010/gl_rev/Iz_GR_o_FI_za_2009_revid_u%202010_sa_prilozima-v1.pdf. bIzvor: Izvještaj Vrhovnog revizora o završenim revizijama konsolidovanih finansijskih izvještaja Republike Srpske i finansijskih

izvještaja budžetskih korisnika za 2010. godinu, str. 8:http://www.gsr-

rs.org/izvjestaji/2011/Budz_kor/Izvjestaj%20GSR%20o%20FI%20za%202010%20revid%20u%202011_konacan.pdf.




Revizorski izvještaji predstavljaju preporuke SAI o aktivnostima koje treba da poduzme vlada. NS RS

obično razmatra izvještaje i usvaja zaključke po izvještaju bez izmjena.

Odbor za reviziju ne izdaje preporuke za nametanje kazni za budžetske korisnike zbog nepoštivanja

preporuka SAI RS. NS RS nije učestvovala u programu tehničke podrške DFID-a u kojem su učestvovale

parlamentarne skupštine institucija BiH i FBiH, za unapređivanje kapaciteta za djelotvorno korištenje

revizorskih izvještaja i vršenje pritiska sa ciljem unapređivanja upravljanja javnim finansijama.

172 Zakon o reviziji javnog sektora Republike Srpska (Službeni glasnik RS 98/05 i 20/14Član 24. stav 2.)

rski+izve%C5%A1taj+za+2010.+godinu.html. bhttp://www.narodnaskupstinars.net/lat/stranica/zakljucak-broj-01-1530-12-lat.

http://www.narodnaskupstinars.net/lat/stranica/zakljucak-broj-01-1530-12-lat

201

Rejting za dimenziju:C


Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+

Pravovremenost pregledanja revizorskih

izvještaja sa nivoa zakonodavnih tijela (za

izvještaje koji su primljeni u toku posljednje

tri godine)

A Narodna skupština završava svoj rad na

revizorskim izvještajima u roku od 3 mjeseca od

trenutka njihovog dostavljanja.

Stepen rasprava o ključnim nalazima koje

sprovode zakonodavna tijela

C Rasprave se dešavaju rijetko i uglavnom kada

budžetski korisnici prime negativne izvještaje.

Izdavanje preporuka za aktivnosti sa nivoa

zakonodavnih tijela i njihova implementacija


C Skupština obično ne dodaje ništa na preporuke,

već usvaja zaključke po izvještaju.

202


DISTRIKT BRČKO

Sažeti pregled – Brčko Distrikt






Skupna ostvarenja potrošnje u tri fiskalne godine korištene u ovom Izvještaju (od 2009. do 2011. godine)

u Distriktu Brčko (DB) pokazuju konzistentno trošenje na nivou nižem od planiranih ciljnih iznosa, što

predstavlja rezultat odgađanja u izvršavanju kapitalnih projekata. Struktura ostvarenja potrošnje, u

poređenju sa originalnim odobrenim budžetom, takođe pokazuje znatna odstupanja u odnosu na

originalno odobreni budžet.

Indirektno oporezivanje je najvažniji izvor prihoda, jer predstavlja 64% ukupnih konsolidovanih prihoda

DB, a njegova naplata je izvan kontrole administracije DB i podložna je odgađanjima. Ipak, ukupno

ostvarenje prihoda ima u razumnoj mjeri dobar učinak, u skladu sa odobrenim budžetom; osim u FG09,

kada je ostvarenje bilo za 12,8 procenata manje od budžeta.

Slično kao i u tri ostale vlade, DB takođe nije uspostavila opštu definiciju zaostalih neizmirenih obaveza,

a datumi dospjeća sa faktura se za sada ne unose u računovodstveni sistem. Međutim, prema podacima

koje je prikupila Direkcija za finansije, DB nema nagomilanih zaostalih neizmirenih obaveza.


Vlada DB predstavlja svoj budžet tako što prikazuje ekonomsku raspodjelu potrošnje svake

administrativne jedinice, kao i raspodjelu na 14 funkcija, na osnovu kojih se 10 glavnih funkcija prema

COFOG mogu izvući. Vlada održava trezorski sistem kroz koji prolaze sve transakcije i obezbjeđuje

konzistentnost u poređenjima između budžetom predviđenih iznosa i ostvarenja po administrativnoj,

funkcionalnoj i ekonomskoj klasifikaciji.

Budžetska dokumentacija DB je u razumnoj mjeri sveobuhvatna kada se poredi sa normativima koji su

predstavljeni u okviru metodologije za ocjenu PEFA. Međutim, iz budžetske dokumentacije ispušteno je

sljedeće: (i) makroekonomske pretpostavke; (ii) detaljne informacije o dugu; (iii) detaljne informacije o

finansijskim sredstvima. Pored toga, budžet za tekuću godinu nije predstavljen u istom formatu kao i


DB održava svoj Fond zdravstvenog osiguranja, Fond za zapošljavanje i Javno preduzeće Putevi Brčko

izvan budžeta; međutim, detalji o prihodima i potrošnji tih fondova predstavljaju se Skupštini paralelno sa

budžetom. Izvještaji o ostvarenju se takođe objavljuju. Nema drugih značajnih rashoda vlade koji bi bili

dio budžeta.

U DB je do sada implementiran samo jedan investicioni projekat: Projekat vodosnabdijevanja Brčko

distrikta BiH, koji je finansiran djelimično iz vanjskih izvora, zajmom od 4,96 miliona € preko Bank

203

Austria Creditanstalt AG, a djelimično iz domaćih izvora putem zajma od Hypo Alpe-Adria Banke a.d,

Banja Luka u iznosu od 6,87 miliona KM. U principu, i na osnovu tih primjera, svi investicioni projekti

prikazuju se u budžetu, sa svojim izvorima finansiranja, međutim, njihovo izvršavanje je podložno

kašnjenjima u procesu nabavke, te pri odobravanju godišnjeg budžeta na Skupštini.

U DB javnost ima pristup širokom spektru fiskalnih informacija, uključujući sljedeće: (i) budžetski

prijedlozi; (ii) finansijski izvještaji sa krajem godine; (iii) izvještaji eksterne revizije; (iv) dodjeljivanje

ugovora, i (v) informacije o resursima koji su dostupni za škole. Za sada javnost nema pristup

izvještajima o izvršenju budžeta u toku godine.

C (i). Budžetiranje zasnovano na politikama

Ključni datumi za pripremanje godišnjeg budžeta propisani su u Zakonu o budžetima DB. U praksi je

odobravanje budžeta kasnilo od 2010. godine; zbog više različitih razloga, uključujući izbore i neuspjeh u

postizanju dogovora o gornjim granicama za budžet. Krajnje ograničenje je to da budžet mora biti usvojen

do 31. marta, kada ističe zakonski dozvoljen period za privremeno finansiranje na istim nivoima kao i

prethodne godine.

Višegodišnje fiskalne prognoze proizvode se kao dio procesa koji dovodi do pripremanja MTEF-a DB,

uključujući i prognoze za budući period za potrošnju za svakog budžetskog korisnika (tj. procjene za

nadolazeću budžetsku godinu i dvije naredne fiskalne godine). Međutim, procjene za budući period se ne

koriste kao sidro za pripremanje budžetskih gornjih granica za narednu godinu.

Direkcija za finansije DB održava elektronsku bazu podataka vanjskog i unutrašnjeg duga i razmjenjuje

informacije sa MFT institucija BiH. Vanjski i unutrašnji dug se redovno pregledaju, uključujući i kao dio

redovnog pregleda SBA MMF-a. DB takođe dostavlja podatke u Jedinicu za upravljanje dugom MFT

BiH, koja održava Access bazu podataka svog unutrašnjeg i vanjskog duga svih vlada BiH. Stanje duga

Brčko distrikta na dan 31.12.2013. godine, uključujući i kamate, iznosi 46,5 miliona KM, od čega se na

unutrašnji dug odnosi 33,9 miliona KM, a na vanjski dug 12,6 miliona KM. Iako se podaci o statusu duga

prikupljaju redovno, a izvještaji u stanju duga i projekcije za servisiranje se obezbjeđuju, DSA se ne

sprovode, osim redovnih DSA koje priprema MMF.

Nacrt Razvojne strategije za BiH (sa konkretnim akcionim planovima zasebno za Institucije BiH, FBiH,

RS i DB) pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje Vijeća ministara BiH i ona je usvojena na

vladama FBiH i DB, ali ju nikada nisu usvojili Vijeće ministara ili Vlada RS. DB ima Razvojnu strategiju

za period 2008-2017. godine, ali ona ne uključuje procjene koštanja. Iako postoje sektorske strategije,

njima nedostaju informacije o troškovima. MTEF DB uključuje analizu “srednjoročnih budžetskih

prioriteta” ali ti prioriteti u opštem slučaju odražavaju konkretne pojedinačne inicijative za potrošnju

budžetskih korisnika, umjesto da predstavljaju dio šire sektorske strategije. Budžet i procjene za

budućnost se, međutim, pripremaju za svakog budžetskog korisnika.

C (ii). Predvidljivost i kontrola u izvršenju budžeta

Zakonski okvir i procedure za sve glavne poreze su sveobuhvatne i jasne, a pravo slobodnog proizvoljnog

odlučivanja poreskih inspektora je prilično ograničeno. Poreski obveznici imaju pristup određenim

informacijama o poreskim obavezama, ali dostupnost informacija je ograničena. Poreska uprava DB (Tax

Administration - TA) održava internetsku stranicu koja sadrži samo primjerke relevantnih zakona. Poreski

obveznici obično dobijaju informacije na zahtjev (na sastancima, elektronskom poštom, ili telefonskim

pozivima). Edukacione kampanje ili radni seminari za poreske obveznike rijetko se organizuju. TA DB

izdaje pojedinačne poreske sertifikate kojima potvrđuje poreske obaveze, ali potvrđeni iznosi nisu u

svakom slučaju tačni.

204

Sistem za žalbe vezane za poreze sastoji se od tri nivoa: (a) prigovor i žalba u TA DB; (b) žalba

nezavisnom Upravnom tribunalu za žalbe; i (c) žalba Upravnom sudu DB. Proces odlučivanja obično

traje duže od roka koji je propisan u pravilima / propisima. Odluke nisu javno dostupne. Sistem za žalbe

vezane za poreze je uspostavljen i funkcionalan; međutim, odluke se često ne izdaju u propisanom roku.

Planove poreskih inspekcija proizvode na godišnjem nivou glavni inspektori TA DB i nakon toga ih

dostavljaju šefu Odjela za poreske inspekcije. Izbor poreskih obveznika za inspekcije zasnovan je na

jasnim kriterijumima za ocjenjivanje rizika, što se identifikuje na osnovu poreskih prijava koje se unose u

sistem. Sistem izvršava upite na osnovu indikacija, kao što su istorijat nepoštivanja propisa i veličina

dobiti i prihoda.

Ukupni iznos naplate poreskih prihoda u DB u 2011. godini bio je 16,8 miliona KM. Prosječni koeficijent

naplate duga u 2011. godini iznosio je preko 90% za najvažnije poreze. Međutim, zbog previda vezanih

za netačan ručni unos u sistem na strani službenika TA DB, procijenjeni iznos poreza na dohodak građana

(na osnovi zaposlenosti) bio je evidentiran u iznosu manjem za 7,5 miliona KM. Ukupni iznos naplaćenog

poreza za 2012. godinu bio je 22,6 miliona KM. Prosječan koeficijent naplate poreza bio je iznad 80%.

Procjena poreza na dohodak građana (na osnovu zaposlenosti) bila je takođe evidentirana u manjem

iznosu u 2012. godini, ali je pokazala značajno poboljšanje u poređenju sa 2011. godinom: procjena

poreske obaveze iznosila je 5,8 miliona KM, a naplaćeni iznos poreza bio je 8,4 miliona KM – procjena je

podbacila za 30%.

Nepoštivanje obaveza vezanih za plaćanje sankcioniše se kaznama. Kazne koje su zasnovane na porezima

(tj. procenat dodatno procijenjene poreske obaveze) naplaćuju se za slučajeve kao što su poreske prijave

koje su netačne, zbog previda ili namjerno, što rezultuje neprijavljenim poreskim obavezama. Na isplate

koje kasne zaračunavaju se kamate. TA DB ne izdaje podsjetnike za kašnjenje uplate poreza, što je

otežalo naplatu neizmirenih poreskih obaveza.


jasno su propisana u primjenljivom zakonskom okviru; direktne gotovinske uplate u uredima TA DB su

zabranjene. Prenos naplaćenih prihoda na trezorski račun izvršava se na dnevnoj osnovi. Međutim,

nedostaje potpuno sravnjenje procjena poreskih obaveza, naplate, i zaostalih neizmirenih potraživanja.

O malim iznosima duga koje duguje DB objavljuju se svi detalji. Osim za fond zdravstvenog osiguranja i

fond za zapošljavanje, gotovinska salda su sva konsolidovana u STA. Zaduživanje po bilo kojim

uslovima podvrgava se strogoj kontroli Direkcije za finansije. Međutim, nema veza između zaduživanja i

fiskalnih ciljnih iznosa.

Evidencije o personalu predstavljaju odgovornost Institucije nadležne za upravljanje ljudskim resursima

(Human Resources Management Authority - HRMA), koja radi zasebno izvan Direkcije za finansije.

Platne liste su pod kontrolom posebnog odsjeka u Direkciji za finansije. Baze podataka za platne spiskove

i evidenciju zaposlenih nisu direktno povezane i nisu međusobno konzistentne u smislu podatka, a i ne

ažuriraju i ne sravnjuju se na mjesečnoj osnovi. Može da dođe do kašnjenja do tri mjeseca. Podaci o

platnim spiskovima se ažuriraju kada se podaci dostavljaju Poreskoj upravi. Ima i slučajeva retroaktivnih

prilagođavanja. U novijem periodu nije bilo revizija koje bi bile konkretno fokusirane na potrošnju na

plate.

Zakonski okvir za nabavke je jasan i lako dostupan javnost. Otvoreni natječaj je metod koji se




205








DB smatra da tekući kontrolni aranžmani djelotvorno sprječavaju da se izvršavaju plaćanja koja su izvan

budžetski određenih sredstava za njih. Međutim, određeni procesi nedostaju, a detaljna proceduralna

pravila i procesi nisu dobro definisani. Pravila za interne kontrole se sve više implementiraju, iako su

dodatna poboljšanja u finansijskom upravljanju i kontroli i dalje potrebna u potrošačkim jedinicama.

DB još nije preduzeo nikakve aktivnosti na obezbjeđivanju i implementaciji interne revizije.

C (iii). Računovodstvo, evidentiranje i izvještavanje

Sprovode se svakodnevna sravnjenja između trezora u bankovnih evidencija za STA. Međutim, računi

EBF nisu pokriveni u okviru STA. Trezor osigurava da se avansi pročišćavaju bez odlaganja, a postoji

samo nekoliko privremenih računa.

U DB škole potpadaju direktno pod ovlaštenja vlade. U vladi DB sistemi identifikuju resurse koji su

raspodjeljeni na svaku školu i u fazi budžeta (planiranja) i u fazi izvršenja. Uplate kojima škole mogu da

zarade sredstva kroz naknade koje naplaćuju za korištenje školski objekata i kroz donacije, koje se unose

u računovodstvo u izvještajima o izvršenju, uplaćuju se na jedinstveni račun trezora BD.

Računovodstveni sistem obezbjeđuje pouzdane informacije i o gotovinskim sredstvima i o sredstvima u

robi koja su primile škole. Finansijski resursi za zdravstvene službe obezbjeđuju se preko Fonda

zdravstvenog osiguranja, koji se finansira prije svega preko doprinosa. O prihodima i rashodima Fonda

zdravstvenog osiguranja izvještava se Skupštini, uz budžet, ali ne i o potrošnji pojedinih klinika ili

zdravstvenih ustanova. Iako su rutinski dostupne informacije o resursima koje primaju pojedinačne škole,

to nije slučaj za resurse koje primaju objekti zdravstvene zaštite.

Kvartalni podaci o stvarnoj potrošnji pripremaju se u istom formatu kao i godišnji budžet – to jeste, po

ekonomskim i administrativnim klasifikacijama. Izvještaji se pripremaju na gotovinskoj osnovi, ali ne i na

osnovi preuzetih obaveza. Kvartalni izvještaji o budžetu se dostavljaju Skupštini Distrikta u roku od četiri

sedmice nakon kraja kvartala. Izvještaji se proizvode na radnim listovima, umjesto da se generišu

direktno iz trezorskog sistema, ali, međutim, SAI ne izvještava o ikakvim značajnim problemima vezano

za tačnost podataka koji su predstavljeni u izvještajima.

Konsolidovani finansijski izvještaji uključuju potpune informacije o prihodima i potrošnji, kao i

finansijskim sredstvima i obavezama. Duga kašnjenja u usvajaju budžeta za svaku godinu na Skupštini

Distrikta rezultovala su određenim kašnjenjima u dostavljanju finansijskih izvještaja Direkcije za

finansije za reviziju.

Računovodstveni standardi koji se primjenjuju definisani su u Odluci o uspostavljanju računovodstvenih

politika za budžetske korisnike i trezor DB. DB ima za cilj da poštuje standarde IPSAS, ali to ne znači, u

svakom slučaju, da se standardi IPSAS primjenjuju konzistentno, imajući u vidu da se računovodstvo i

izvještavanje uglavnom rade na modifikovanoj obračunskoj osnovi. Najnoviji dostupni prevod standarda

IPSAS potiče iz 2011. godine, tako da se novije izmjene standarda ne primjenjuju.

206

C (iv). Vanjska revizija i pregledi

DB ima svoju zasebnu SAI (Ured za reviziju javne uprave Brčko distrikta Bosne i Hercegovine). Ona

sprovodi spektar finansijskih revizija, revizija zakonitosti, a sprovela je i 4 revizije učinka i obezbjeđuje

potpunu pokrivenost revizijom svih operacija vlade, uključujući i operacije Fonda zdravstvenog

osiguranja i lokalnih komunalnih preduzeća. Na godišnjem nivou se reviziji podvrgavaju subjekti

centralne vlade koji predstavljaju najmanje 75% ukupne potrošnje.

SAI dostavlja svoje revizorske izvještaje skupštini svake godine u junu, u roku od tri mjeseca od primitka

izvještaja o izvršenju budžeta iz Direkcije za finansije, u skladu sa Zakonom o SAI DB. SAI je počela sa

radom tek 1. marta 2007. godine, a preporuke koje je do sada dala bile su relativno ograničenog opsega.

Ured u izvještajima o provedenim finansijskim revizijama ima posebno poglavlje pod nazivom „Osvrt na

nalaze i implementacija preporuka prethodne revizije“ u kome se navode preporuke iz prethodne godine

koje klijent nije implementirao, odnosno koje je djelimično implementirao. Takođe, nakon objavljivanja

Izvještaja revizije učinka, Ured na godišnjem nivou pismenim traženjem od klijenata provjerava stepen

implementacije datih preporuka. Pored navedenog, Ured u svojim izvještajima o radu od 2012. godine i

na dalje, a o kojima informiše Skupštinu Brčko distrikta BiH i javnost, posebno obrađuje poglavlje

„Realizacija datih preporuka”.

Direkcija za finansije dostavlja nacrt budžeta Vladi DB u skladu sa vremenskim rasporedom koji je

propisan zakonom (1. oktobra). Budžet bi skupština trebalo da usvoji do 1. decembra. U praksi, pregovori

o budžetu unutar vlade traju nekoliko sedmica, a konačni nacrti prijedloga se nakon toga dostavljaju na

javne konsultacije – koje su se u novijem periodu održavale u toku januara i februara u budžetskoj godini.

Tek nakon toga se zvanični prijedlozi dostavljaju skupštini. Manje od mjesec dana može onda preostati

između trenutka zvaničnog dostavljanja prijedloga vlade Skupštini i kraja marta, roka nakon kog se

privremeno finansiranje na nivoima iz budžeta iz prethodne godine završava. Zvanično pregledanje

prijedloga u Skupštini izgleda prilično ograničeno, iako su zastupnici u Skupštini u potpunosti angažovani

u preliminarnim konsultacijama i javnim raspravama vezanim za nacrte prijedloga administracije.

SAI DB je u obavezi da dostavi Skupštini DB, vladi DB, te uredu javnog tužioca: (i) revizorski izvještaj o

godišnjim finansijskim izvještajima vlade (u stvari ona takođe dostavlja i revizorski izvještaj o svakom

budžetskom korisniku), i (ii) javni izvještaj o revizijama koje je sprovela SAI DB. Obično je potrebno do

osam mjeseci da Skupština zaključi svoj rad na izvještajima SAI. Skupština DB nije sprovodila rasprave

sa budžetskim korisnicima; ta praksa tek treba da bude uvedena u DB. Izvještaji revizije predstavljaju

preporuke SAI DB o mjerama koje treba da poduzme vlada. Te mjere Skupština DB obično usvaja bez

izmjena.

Budžetski korisnici se ne bave preporukama DB SAI, ili to rade samo površno. Za razliku od situacije na

drugim nivoima vlasti u BiH, ne postoji nikakav specijalizovani skupštinski odbor koji bi bio nadležan za

bavljenje revizorskim izvještajima.

207

U tabeli u nastavku predstavljene su ukupne ocjene za indikatore učinka.

DISTRIKT BRČKO: OCJENA PEFA


Indikator Opis Met DB

PI-1 Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 C

PI-2 Struktura ostvarenja potrošnje u poređenju sa inicijalno odobrenim budžetom M1 C+

PI-3 Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom M1 B


PI-5 Klasifikacija budžeta M1 B


PI-7 Stepen vladinih operacija koje nisu obuhvaćene izvještajima M1 A

PI-8 Transparentnost međuvladinih fiskalnih odnosa M2 NA

PI-9 Nadzor nad skupnim fiskalnim rizikom iz drugih subjekata u javnom sektoru M1 C

PI-10 Javna dostupnost ključnih fiskalnih informacija M1 B


PI-11 Organizovanost i učestvovanje u godišnjem budžetskom procesu M2 C+


budžetiranja M2 D+


PI-13 Transparentnost odgovornosti i obaveza za poreske obveznike M2 C


obaveza M2 B

PI-15 Djelotvornost u naplati poreskih uplata M1 D+

PI-16 Predvidljivost finansiranja za preuzimanje obaveza za potrošnju M1 B+





PI-21 Djelotvornost interne revizije M1 D


PI-22 Pravovremenost i redovnost sravnjivanja računa M2 B+


usluga M1 B

PI-24 Kvalitet i pravovremenost budžetskih izvještaja u toku godine M1 C+





PI-28 Ispitivanje izvještaja eksterne revizije sa nivoa zakonodavnih tijela M1 D+

208











Odlaganja u usaglašavanju gornje granice za budžet i određivanju iznosa ulaznih poreza koji pripadaju

DB rezultovali su odlaganjima u odobravanju budžeta i ograničenjima vremenskog perioda koji je na

raspolaganju za razmatranje budžeta na skupštini. Ishodi budžetske potrošnje u znatnoj su mjeri niži u

odnosu na odobreni budžet, a znatna odstupanja od strukture budžeta takođe ukazuju na bojazni vezane za

kvalitet procesa planiranja budžeta. Ostvarenje prihoda je pokazalo učinak znatno viši od očekivanog u

dvije od tri godine koje se razmatraju, što bi moglo da ukazuje na dodatne slabosti u prognoziranju

prihoda (u slučaju ulaznih poreza, to je izvan kontrole DB). Zaostale neizmirene obaveze u potrošnji su

rasle, a vladi nedostaju sveobuhvatni podaci o zaostalim neizmirenim obavezama, kao i zakonska

definicija za njihovo izračunavanje. Iako su poreski zakonski okvir i procedure sveobuhvatni i jasni, nema

pouzdanog sravnjivanja ocijenjenih poreskih obaveza, naplate i zaostalih neizmirenih obaveza. Budžetski

dokumenti su razumno sveobuhvatni i pravovremeno se daju na uvid javnosti.


MF obezbjeđuje pouzdane informacije o dostupnosti sredstava; promjena budžetskih alokacija ima malo,

a ako se one i dešavaju, izvršavaju se na transparentan način. Postojeći budžetski proces nema snažan

fokus na politike ili strategiju. Iako postoji usaglašena razvojna strategija i srednjoročni okvir rashoda,

sektorskim strategijama nedostaju detaljne informacije o troškovima; prioriteti najčešće odražavaju

inicijative konkretnih budžetskih korisnika, umjesto da se na njih gleda kao na dio šire sektorske

strategije. Ograničen vremenski period koji je na raspolaganju za razmatranje budžeta na parlamentu

mogao bi da smanji pritisak kojem je vlada izložena vezano za raspodjeljivanje i izvršavanje budžeta u

skladu sa njenim unaprijed navedenim politikama.


Procedure za kontrolu preuzimanja obaveza postoje i djelomično su djelotvorne, ali možda ne obuhvataju

u potpunosti sve rashode i moguće je da se povremeno krše. Nedostatak funkcije interne revizije u

javnom sektoru predstavlja nedostajući element u sistemu provjera i saldiranja DB. Nepoštivanje

procedura konkurentnih natječaja može da stvori prilike za neefikasne nabavke, korupciju i curenja u

sistemu. Slabe veze između rada SAI i parlamenta mogu da dovedu do smanjenja stepena do kog se vlada

smatra odgovornom za efikasno upravljanje resursima.

209


DB vidi priliku za povećavanje stepena budžetske discipline kroz revidiranje postojećeg Zakona o

budžetu Distrikta Brčko. Glavni zadatak će biti da se pripreme smjernice za novi zakon o budžetu koji će

donijeti budžetsku disciplinu i odgovornost, omogućiti institucionalizaciju budžetskih inspekcija i

sankcija za nepoštivanje odredbi. Strateško planiranje će biti unaprijeđeno u budućnosti, a programsko

budžetiranje treba da bude uvedeno. Planira se obuka kao podrška tim reformama. Program javnih

investicija (Public Investments Program - PIP) se takođe predlaže za budućnost.

210

Ocjena PFM sistema, procesa i institucija- Distrikt Brčko


Ovaj indikator ocjenjuje razliku između ostvarene i inicijalno budžetom predviđene potrošnje Distrikta

Brčko (DB) za posljednje tri fiskalne godine (2009-2011. godine). Potrošnja koja se uzima u obzir

uključuje skupni budžet, iz kojeg su isključene isplate za servisiranje duga (kamate i glavnica) i projektna

potrošnja finansirana iz vanjskih izvora, pošto su oni izvan direktne kontrole vlade. Potrošnja u Fondu

zdravstvenog osiguranja i Fondu za zapošljavanje, koji su pod kontrolom vlade, takođe je uključena. DB

nema svoj sopstveni penzijskifond: stanovnici DB biraju između fondova penzijskog i invalidskog

osiguranja dvaju entiteta, Republike Srpske (RS) iFederacije BiH (FBiH). Zbog toga su vanbudžetski

fondovi (extra-budgetary funds, EBF) od manjeg značaja u odnosu na budžetsku potrošnju nego što je

slučaj u RS i FBiH.

DB je u opštem slučaju pažljivo pristupao budžetiranju kako bi izbjegao bilo kakav rizik od premašivanja

svojih raspoloživih prihoda (vidjeti indikator PI-3 za DB), pa je stalno trošeno manje od iznosa

predviđenog budžetom. Direktor za

finansije je navio da je osnovni

razlog za manje trošenje bio

kašnjenje u izvršavanju kapitalnih

projekata, koji nisu bili u dovoljnoj

mjeri pripremljeni. Budžetom

predviđena i stvarna potrošnja za

period od 2009. do 2011. godine

prikazane su u Tabeli 4.4.1. Zbog

toga što je manjak potrošnje

premašivao 10% u dvije od tri godine, ali nikada nije dosegao 15%, rejting za ovu dimenziju je C.


Tabela 4.4.2. Skupno ostvarenje potrošnje u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom

Rejting za 2013.


Ukupni rejting C Razlika između budžeta i ostvarenja premašivala je

10% u dvije od tri godine.



inicijalno planirala Direkcija za finansije (Directorate of Finance - DoF) i koja je dogovorena na nivou

Skupštine Distrikta. Sekretarijat za ocjene PEFA je uspostavio formulu za izračunavanje varijanse

ostvarenja u odnosu na odobreni budžet. Svaka od 20 najvećih linija u originalnom budžetu prilagođava

se za procentualnu razliku između skupnog budžeta i ostvarenja, kao što se izračunava za indikator PI-1, a

razlike između stvarne potrošnje na svakoj liniji i tih prilagođenih iznosa se onda sabiraju, kako bi se

mjerila ukupna varijansa za prvu dimenziju ovog indikatora, izražena u procentu skupnog ostvarenja.

Druga dimenzija indikatora odnosi se na iznos potrošnje koji se plaća iz rezerve za nepredviđene

slučajeve; što je veći iznos koji se pokriva rezervama, umjesto da se preraspodijeli na konkretne

budžetske linije, to je budžet manje transparentan. Tabele koje sadrže izračunavanja za vladu DB

predstavljene su u Aneksu 4 ovog izvještaja.

Tabela 4.4.1. Procentualna razlika između ostvarenja i budžeta

Godina

Originalni

budžet(u

milionima KM)

Ostvarenje

potrošnje(u

milionima KM)

Procentualna

razlika

2009. 241,0 211,4 -14,3%

2010. 231,0 198,9 -13,9%

2011. 216,4 202,2 -6,6%

Izvor: Direkcija za finansije DB.

211

(i) Dodatna varijansa u strukturi potrošnje, nakon uzimanja u obzir ukupne varijanse kao kod

PI-1




ovaj indikator se može dobiti dobar skor, čak i ako postoji značajna ukupna razlika između budžeta i

ostvarenja, koja je mjerena u okviru indikatora PI-1, pod uslovom da su proporcionalne promjene slične u

svakom budžetskom zaglavlju. Ukupne

varijanse su prikazane kao procenti

ukupnog ostvarenja potrošnje, u

Tabeli4.4.3. Veoma visoka varijansa u

2011. godini uglavnom odražava značajna

povećanja u odnosu na originalni budžet i

za Fond zdravstvenog osiguranja i za

Odjeljenje za zdravstvo. Zbog toga što je

ukupna varijansa u potrošnji premašila

15% u jednoj od tri godine, rejting za ovu

dimenziju je C.



Prosječni iznos koji se plaćao iz rezerve za nepredviđene slučajeve iznosio je 0,4% ukupne potrošnje, što

je daleko ispod praga, koji iznosi 3%.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+

Dodatna varijansa u strukturi potrošnje C Dodatna varijansa je premašila 15% u samo jednoj

od tri godine.

Iznos potrošnje koji je plaćen iz rezerve za

nepredviđene događaje

A Iznos koji je naplaćen bio je daleko ispod 3%

ukupne potrošnje.


Ovim indikatorom porede se stvarni domaći prihodi sa domaćim prihodima budžetom predviđenim.

Indirektno oporezivanje koje na teritoriji cijele zemlje sprovode institucije BiH dijeli se između četiri glavna

nivoa vlasti (Institucije BiH, FBiH, RS iDB), dok su svi ostali poreski i neporeski prihodi pod isključivom

odgovornošću svakog od nivoa zasebno.

Konsolidovani prihodi i primici DB za konsolidovani nivo konsolidovanog vladinog sektora (centralna

vlada i EBF-ovi), prema izvještajima Centralne banke BiH (CBBiH), prikazani su u Tabeli4.4.5. Indirektno

oporezivanje je najvažniji izvor prihoda, jer predstavlja 64% ukupnih konsolidovanih prihoda DB – što je

značajno viši udio nego u entitetima, dijelom zbog toga što ukupna potrošnja DB ne uključuje penzijski

fond. Drugi najvažniji izvor prihoda su socijalni doprinosi, koji predstavljaju 17% konsolidovanih prihoda

DB. Prihodi od direktnog oporezivanja predstavljaju samo 7% konsolidovanih prihoda DB.

Tabela 4.4.3. Procentualna varijansa između strukture

ostvarenja i budžeta

Godina

Ostvarenje potrošnje

(u milionima KM)

Zbir varijansi(u

milionima KM)

Varijanse kao %

potrošnje

2009. 211,4 30,3 14,3%

2010. 198,9 28,6 13,9%

2011. 202,2 58,4 28,9%

Izvor: DoF DB

212


detaljno je objašnjen u Poglavlju 2 i u okviru razmatranja ovog indikatora za institucije BiH. Sažeto


3,55% preostalih sredstava, a ostatak sredstava

se dijeli između dva entiteta na osnovu

podataka o krajnjoj potrošnji koje je

identifikovano na poreskim formularima.

Koeficijenti za raspodjelu prihoda između

entiteta su varijabilni; oni se periodično

prilagođavaju tako da odražavaju promjene u

krajnjoj potrošnji i zvanično ih usvaja Upravni

odbor Uprave za indirektno oporezivanje

(Indirect Tax Authority - ITA). Periodična

sravnjenja se takođe predviđaju kada dođe do

promjena koeficijenata. Od udjela svakog od

entiteta najprije se oduzme iznos potreban za

servisiranje vanjskog duga, a preostala

sredstva se nakon toga dijele između nivoa

sektora konsolidovane vlade.

Za DB je koeficijent (3,55%) fiksiran i u

skladu je sa Zakonom u uplatama na

jedinstveni račun i raspodjeli prihoda, koji je usvojen 2007. godine nakon odluke UredaVisokog

predstavnika. U praksi, u prethodnih pet godina, bilo je političkih problema / odlaganja u donošenju

odluke o iznosu koji će institucije BiH dobiti iz prihoda od indirektnog oporezivanja, kao i sporova o

podacima o krajnjoj potrošnji i posljedičnih kašnjenja odluka o formuli za dijeljenje prihoda od

indirektnog oporezivanja između dvaju entiteta. Kašnjenja odluke o iznosu koji će institucije BiH dobiti

iz prihoda od indirektnog oporezivanja mogu da utiču na DB, pošto udio DB od 3,55% prihoda dolazi iz

prihoda koji ostanu raspoloživi nakon što se oduzme dio za institucije BiH.

Što se tiče direktnih poreza, koji su pod isključivom odgovornošću svakog od entiteta i DB, struktura i

stope poreza na dohodak građana i poreza na dobit preduzeća i socijalnih doprinosa određuju se na

centralnom nivou DB, a prihodi se nakon toga dijele sa jedinicama lokalne samouprave i sa dva EBF-a

(Fond zdravstvenog osiguranja i Fond za zapošljavanje).


fondove, te transfere iz centralne vlade za određene fondove; javna preduzeća za puteve primaju dio

prihoda od indirektnog oporezivanja, kao i od drugih naknada za puteve.


pripremanje prognoza za indirektno oporezivanje, uzimajući u obzir makroekonomske projekcije za cijelu

zemlju koje priprema Odjeljenje za ekonomsko planiranje u okviru Fiskalnog savjeta. Te projekcije

prihoda koriste Fiskalni savjet, Ministarstvo financija i trezora (MFT) Institucija BiH,

ministarstvafinansija (MF) entiteta, te Direkcija za finansije DB u toku procesa pripremanja budžeta.

Međutim, iznosi koji se unose u budžet svake od vlada, vezano za prihode od indirektnog oporezivanja,

predstavljaju odgovornost konkretne vlade. Prognoziranje prihoda iz direktnog oporezivanja i drugih

prihoda entiteta / DB predstavlja odgovornost odgovarajućih MF – tako da je u DB DoF odgovorna za

projekcije.

Tabela 4.4.5. Godišnji izvještaj o operacijama za DB u

2011. godini

(u milionima KM)

Opis

Konsolidovano

Distrikt Brčko

Prihod 237,3

Porezi 169,2

Porezi na dohodak, dobit i kapitalnu

dobit 15,6

Porezi na plate i radnu snagu 0,0

Porezi na imovinu 1,1

Porezi na robu i usluge i međunarodnu

trgovinu i transakcije 152,5

Ostali porezi 0,0

Socijalni doprinosi 34,5

Grantovi 0,0

Ostali prihodi 33,5

213


budžetu

Kao što je već navedeno, entiteti i DB imaju svoj mandat nad direktnim oporezivanjem. DB ima

ovlaštenje da propisuje zakonski okvir na polju oporezivanja imovine, oporezivanja dohotka građana,

oporezivanja dobiti preduzeća, te na polju socijalnih doprinosa za fondove za zdravstvo i zapošljavanje.

Nije bilo moguće koristiti konsolidovane podatke iz CBBiH za izračunavanje za indikator učinka, zbog

toga što su ni dostupni samo za ostvarenja, a ne i za planove. Prema tome, rejting za ovaj indikator

zasnovan je na podacima iz DoF DB.

Tabela 4.4.6 prikazuje prihode, budžetske prognoze, te stvarna ostvarenja. Iz tabele su isključeni prihodi

fondova za zdravstvo i zapošljavanje DB. Pošto stanovnici DB plaćaju svoje penzijske doprinose u onaj

od dva entitetska fonda koji izaberu, doprinosi za te fondove su isključeni iz analize.

Tabela 4.4.6. Prihodi Distrikta Brčko, sa i bez indirektnih poreza

(u milionima KM)

2009. 2010. 2011.


Ukupni prihodi 213.3 185.9 195.6 204.2 196.6 208.7

% razlike između ostvarenja i

budžeta

-12.8% 4.4% 6.2%

Indirektni poreski prihodi 156.0 130.5 137.2 148.9 138.6 150.1

Ukupni prihodi isključujući

indirektne prihode

57.3 55.4 58.4 55.3 58.0 58.6

% razlike između budžeta i

ostvarenja

-3.3% -5.3% 1.0%

Izvor: Distrikt Brčko, Direkcija za finansije.

Tabela 4.4.7. PI-3: Skupno ostvarenje prihoda u poređenju sa inicijalnim odobrenim budžetom

Rejting za 2013.


Ukupni rejting B Ukupni prihodi bili na nivou od između 94% i 112% za dvije od

posljednje tri godine, što rezultuje rejtingom B.

Ako se indirektni poreski prihodi isključe iz razmatranja, pošto su

izvan kontrole administracije DB, % razlike između budžeta i

ostvarenja se smanji.

Međutim, pošto prihodi padaju ispod 97% budžeta u dvije od tri

godine, rejting bi i dalje bio B.


Ovaj indikator razmatra da li ima značajnih zaostalih neizmirenih obaveza, te da li postoji sistem koji

omogućava djelotvoran monitoring zaostalih neizmirenih obaveza. U DB u trenutku sprovođenaj ocjene

nema zakonske definicije toga što predstavljaju zaostale neizmirene obaveze; a nije uspostavljen ni

zakonski period (recimo, 45 dana) nakon kojeg neplaćena fakturisana obaveza počinje da se smatra

zaostalom neizmirenom obavezom; a u okviru postojećih trezora nikakav datum dospjeća plaćanja nije

unošen sa faktura do kraja 2013. godine. U skladu sa SBA, nadležne institucije institucija BiH i entiteta

bile su u obavezi da, do oktobra 2013. godine, uspostavejedinstvenu zajedničku definiciju zaostalih

neizmirenih obaveza (pri čemu bi se svaki iznos koji nije plaćen u roku od 90 dana nakon dana dospjeća

smatrao zaostalom neizmirenom obavezom) a, od jula 2013. godine, procedure za budžetske korisnike

214

tako da unose sve datume dospjeća sa faktura u trezor. Ti rokovi nisu ispoštovani. Sa stanjem na kraju



obavezama nisu bili spremni na vrijeme da bi bili uključeni u ovaj izvještaj), a rok za uspostavljanje

definicije zaostalih neizmirenih obaveza sada je produžen do početka 2014. godine (radna verzija

predviđa da će period od 90 dana biti korišten). U februaru 2014. godine na sjednici Fiskalnog savjeta

BiH usvojena je definicija neizmirenih obaveza koje se opisuju kao svaka obaveza koja je evidentirana u

trezorskoj aplikaciji u Modulu AP-obaveze prema dobavljačima, a koja nije plaćena u rokovima dospjeća

propisanim zakonom, a najduže u roku od 90 dana od datuma dospijeća.Na osnovu zajedničke definicije,

svaki od nivoa vlade će prilagoditi svoje zakonske okvire. Vjerovatno je da će Distrikt Brčko takođe da to

uradi.

(i) Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za isplate potrošnje

DB, prema informacijama primljenim iz DoF,nema zaostalih neizmirenih obaveza. Treba primijetiti da,

iako prihodi od indirektnog oporezivanja pokrivaju najveći dio potrošnje DB, činjenica da DB prima

fiksirani dio prihoda od indirektnog oporezivanja ne garantuje da se ne mogu akumulirati zaostale

neizmirene obaveze: DB takođe ima i svoje sopstvene dodatne prihode i, pored toga, prihodi od

indirektnog oporezivanja (na koje se primjenjuje procenat udjela DB) mogu i dalje da fluktuiraju kroz

godine. Međutim, politike potrošnje u DB pokazuju visok nivo discipline, koji sprječava akumuliranje

zaostalih neizmirenih obaveza. Ali, imajući u vidu da pouzdani podaci o zaostalim neizmirenim

obavezama u skladu sa zakonskom definicijom još nisu dostupni, nedovoljne informacije su raspoložive

za određivanje skora za ovu dimenziju ili indikator.

Rejting za dimenziju: NR


Iako nema dokaza o tome da je budžet DB ostvario ikakve zaostale neizmirene obaveze, pošto još (sa

krajem 2013. godine)nisu dostupni nikakvi zvanični podaci u skladu sa zakonskom definicijom zaostalih

neizmirenih obaveza, rejting za ovu dimenziju je D.


Rejting za 2013.


Ukupni rejting NR

Stanje i monitoring neizmirenih obaveza za

isplate potrošnje

NR Prema navodima DB. oni nisu nikad ostvarili

zaostale neizmirene obaveze za plaćanja. Međutim,

ne postoji definicija zaostalih neizmirenih obaveza

u plaćanju potrošnje i nisu dostupne dovoljne

informacije za određivanje skora za ovu dimenziju.

Raspoloživost podataka za monitoring stanja

neizmirenih obaveza za isplate potrošnje

D Nije ostvareno stanje zaostalih neizmirenih

obaveza, ali, međutim, ne postoji pouzdan sistem

za monitoring zaostalih neizmirenih obaveza.





funkcija vlade, u skladu sa definicijom Klasifikacije Ujedinjenih nacija za funkcije vlade (Classification

of Functions of Government - COFOG) trebalo bi da bude dalje podijeljeno na pod-funkcije (npr. različite

215


Kontnim okvirom (chart of accounts - CoA) koji obuhvata dovoljno informacija o svakoj transakciji, tako


Iako je postignut određeni napredak, Javne finansijske statistike su i dalje fragmentirane i neujednačene u

različitim oblastima odgovornosti u BiH, a to je situacija koju većina posmatrača smatra značajnom

preprekom za prikladno upravljanje. EU je posvetila posebnu pažnju tom pitanju; ona je obezbjeđivala

tehničku podršku u toj oblasti od juna 2012. godine,173

ali napredak još nije evaluiran.

Vlada DB predstavlja svoj budžet tako što prikazuje ekonomsku raspodjelu potrošnje svake

administrativne jedinice, kao i funkcionalnu raspodjelu koja slijedi, sa ukupno 14 funkcija (isto kao i u

FBiH), na osnovu čega se može izvući 10 glavnih COFOG funkcija. Vlada održava trezorski sistem kroz

koji sve transakcije prolaze – ili se evidentiraju, ako su to plaćanja koja su izvršena sa odvojenih

bankovnih računa koji su uspostavljeni za projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora – što obezbjeđuje

konzistentnost u izvještavanju po administrativnim i ekonomskim klasifikacijama. Trezorski sistemi su u

mnogome unapređeni od 2000. godine, a kontni okviri su u opštim crtama slični za sve četiri vlade.

Međutim, pošto kontni okviri nisu harmonizovani za sve četiri vlade, nikakva konsolidacija na

funkcionalnoj osnovi nije moguća za zemlju u cjelini.

Ipak, DB obezbjeđuje konzistentnost poređenja između budžeta i ostvarenja prema administrativnim,

funkcionalnim, te ekonomskim klasifikacijama.


Tabela 4.4.9.PI-5: Klasifikacija budžeta

Rejting za 2013.


Ukupni rejting B Funkcionalna (ali ne i pod-funkcionalna) raspodjela je

obezbjeđena i u fazi budžeta i u fazi ostvarenja, u skladu sa 10

glavnih COFOG funkcija, pored raspodjela po ekonomskim i

funkcionalnim klasifikacijama.


Dokazi za ovaj indikator izvučeni su iz budžeta za 2012. godinu i iz srednjoročnih okvira potrošnje

(medium-term expenditure frameworks - MTEF) za period od 2012. do 2014. godine

Tabela 4.4.10. Sveobuhvatnost informacija koje su uključene u budžetsku dokumentaciju(Distrikt Brčko)


Makroekonomske pretpostavke, uključujući

kao minimum stope skupnog rasta, inflacije i

kursne stope.

N Makroekonomske pretpostavke su predstavljene

samo u MTEF-u, ali ne i u budžetu (Vidjeti str. 9

MTEF-a za period 2012-2014. godine:

http://www.DBcentral.net/images/stories/V

azni_akti/Budzet/Ba/dob-2012-2014-ba.pdf)

Fiskalni deficit, u skladu sa GFS-om ili nekim

drugim međunarodno priznatim standardom. D Vidjetistr. 3 budžeta za 2012. godinu.

Finansiranje deficita, uz opisivanje predviđene

strukture, domaćih i vanjskih sredstava. D Vidjetistr.4 budžeta za 2012. godinu.

Stanje duga, uključujući detaljne informacije

kao minimum za tekuću godinu, tj. godinu N Informacije vezane za unutrašnji dug su dostupne u

Tabeli na strani 31 MTEF-a za period 2012-2014.

173 Glavna namjena projekta je da pruži podršku MF BiH i entiteta, Direkciji za finansije DB, te drugim korisnicima u pružanju

pouzdanih podataka, harmonizovanih između institucija, o javnim finansijama, na osnovu obračunskog računovodstva i u skladu

sa međunarodno priznatim, konkretno u EU propisanim, principima, standardima i praksama.

http://www.bdcentral.net/images/stories/V%20azni_akti/Budzet/Ba/dob-2012-2014-ba.pdf


216


prije one na koju se odnose budžetski

prijedlozi.

godine: http://www.DBcentral.net/images/stories/V

azni_akti/Budzet/Ba/dob-2012-2014-ba.pdf.

Takođe postoje i informacije vezane za obaveze

servisiranja duga u Aneksu 8 MTEF-a. Međutim,

informacije o nivoima stanja duga nisu dostupne.


informacije kao minimum za početak tekuće

godine.

N Rečeno nam je da DB ima oko 100 miliona KM

deponovanih u poslovnim bankama. Ta informacija

nije dostupna u MTEF-u ili u budžetu.


predstavljeno u istom formatu kao i budžetski

prijedlozi.

D Budžetski dokument za 2012. godinu.

Budžet za tekuću godinu (ili revidirani budžet

ili procijenjeno ostvarenje), predstavljen u

istom formatu kao i budžetski prijedlozi.

N U budžetskom dokumentu za 2012. godinu, iznosi

za izvršenja za prvu polovinu tekuće godine su

prikazani umjesto budžeta.

Sažeti budžetski podaci i za prihode i za

potrošnju u skladu sa osnovnim zaglavljima

klasifikacija koje se koriste, uključujući i

podatke za tekuću godinu i za prethodne

godine.

D U budžetskom dokumentu za 2012. godinu,zbirni

budžet za 2102. godinu predstavljen je zajedno sa

zbirnim budžetima za 2010. i 2011. godinu (Vidjeti

str. 3).

Objašnjenjeimplikacija novih inicijativa

vezanih za politike, sa procjenama efekata koje

na prihode može imati promjena poreza i/ili

uticaja na potrošnju koje bi mogle imati glavne

izmjene u javnim službama.

D Relativno detaljne informacije dostupne su u MTEF-

u, a takođe i u budžetu, o tome kako će, na primjer,

nove politike koje je uvela UINO da utiču na

poreske prihode DB (str. 154 - 171 budžeta za 2012.

godinu).


Rejting za 2013.


Ukupni rejting B Budžetska dokumentacija ispunjava pet od devetodrednica

za dokumentaciju.


Godišnje budžetske procjene, izvještaji o izvršenju u toku godine, finansijski izvještaji sa krajem godine,

trebalo bi da obuhvataju sve budžetske i vanbudžetske operacije vlade. Ovim indikatorom ocjenjuje se

stepen do kojeg se o operacijama koje su pod kontrolom vlade, uključujući one takozvanih vanbudžetskih

fondova, ne izvještava ni u fazi procjene, ni u fazi ostvarenja. Takođe se razmatra i stepen do kog su

projekti finansirani iz donatorskih sredstava uključeni u fiskalne izvještaje.


DB održava svoje Fond za zdravstvenog osiguranja, Zavod za zapošljavanje i JP Putevi Brčko izvan

budžeta. Isto tako, izvan budžeta je, od 01.07.2013. godine primarna i sekundarna zdravstvena zaštita i dio javnog

zdravstva.Međutim, puni detaljni o njihovim prihodima i potrošnji predstavljaju se Skupštini zajedno sa

budžetom. Izvještaji o ostvarenju se objavljuju. Ne izgleda da postoji značajna dodatna potrošnja koja bi

bila pod kontrolom vlade, a koja nije dio budžeta.




217

(ii) Uključenje u fiskalne izvještaje informacija o prihodima / potrošnji projekata finansiranih

iz vanjskih izvora

U DB je implementiran samo jedan investicioni projekat:Projekat vodosnabdijevanja Brčko distrikta BiH,

koji je finansiran djelimično iz vanjskih izvora, zajmom od 4.96 miliona € preko Bank Austria

Creditanstalt AG, a djelimično iz domaćih izvora putem zajma od Hypo Alpe-Adria- Bank a.d., Banja

Luka u iznosu od 6,87 miliona KM.U principu, svi investicioni projekti prikazuju se u budžetu, sa svojim

izvorima finansiranja, iako je izvršavanje u opštem slučaju bilo izloženo ozbiljnim kašnjenjima, zbog

slabe pripreme, odgađanja u procesima nabavke, te prakse Skupštine da odobrava godišnje budžete tek na

31. mart svake godine.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting A



A Detaljne informacije o fondovima za zdravstvo,

zapošljavanje i javnim preduzećima za puteve

objavljuju se zajedno sa budžetom vlade, a puni

detalji o ostvarenjima takođe se objavljuju.

Uključenje u fiskalne izvještaje

informacija o prihodima / potrošnji

projekata finansiranih iz vanjskih izvora

A Finansiranje svih investicionih projekata je

predstavljeno u budžetu, a to bi, u principu,

uključivalo sve što se finansira iz vanjskih izvora. U

praksi je do sada bilo malo finansiranja iz vanjskih

izvora za projekte u DB.



prenose između različitih nivoa vlasti. Razmatraju se tri dimenzije: (i) transparentnost i objektivnost u

raspodjeli resursa; (ii) pravovremenost pouzdanih informacija za vlade koje su uključene o njihovim

alokacijama; i (iii) stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu vladu u skladu sa sektorskim

kategorijama.



odvojeno. Prema tome, jedino su među-vladini odnosi vezani za DB prikazani su za ovaj indikator.

Međutim, prihodi od indirektnog oporezivanja – koji se administriraju na nivou BiH, ali dijele između

četiriju glavna nivoa vlasti – obuhvaćeni su razmatranjem za ovaj isti indikator za institucije BiH.

Kao što je već navedeno, DB prima fiksirani udio od 3,55% prihoda od indirektnog oporezivanja, nakon

što se oduzme udio institucija BiH. Za direktne poreze, struktura stopa poreza na dohodak građana i

poreza na dobit preduzeća i socijalnih doprinosa za fondove zdravstva i zapošljavanja određuje se na

centralnom nivou u DB, a prihodi se onda dijele sa jedinicama lokalne samouprave i EBF-ovima.


nivou

Rejting za dimenziju: Nije primjenljivo, DB nema nivo jedinica lokalne samouprave

218


alokacijama

Unutar DB, koji nema podređene nivoe jedinica lokalne samouprave, već samo EBF-ove, nema drugih

pitanja u smislu pravovremenosti pouzdanih informacija o raspodjeli.

Rejting za dimenziju: Nije primjenljivo DB nema nivo jedinica lokalne samouprave


kategorijama

DB nema podređene jedinice lokalne samouprave, a ima samo dva EBF. DoF prikuplja podatke o

funkcionalnoj klasifikaciji za svu svoju potrošnju. Za DB, prema tome, konsolidovane informacije postoje

o potrošnji konsolidovane vlade, u skladu sa sektorskim kategorijama u okviru normalnog vremenskog

okvira za proizvodnju izvještaja o izvršenju budžeta.

Funkcionalna klasifikacija potrošnje je uključena u MTEF DB i u godišnje budžete. U praksi,

izvještavanje po funkcijama je vjerovatno zasnovano na širokim aproksimacijama. Budžetski planovi i

izvještaji o izvršenju EBF-ova se dostavljaju Parlamentu, konsolidovani sa izvještajima vlade DB.

Rejting za dimenziju: Nije primjenljivo DB nema nivo jedinica lokalne samouprave


Rejting za 2013.


Ukupni rejting NA

Transparentnost i objektivnost u horizontalnoj raspodjeli

među različitim vladama

NA DB nema nivo jedinica lokalne

samouprave

Pravovremenost pouzdanih informacija za različite vlade o

njihovim alokacijama

NA Nije primjenljivoDB nema nivo


Stepen konsolidacije fiskalnih podataka za konsolidovanu

vladu u skladu sa sektorskim kategorijama

NA Nije primjenljivoDB nema nivo




rizicima174


kontrole, uključujući (i) aktivnosti javnih preduzeća (Public Enterprises - PEs) i autonomnih vladinih

agencija (autonomous government agencies - AGAs) koje se finansiraju izvan budžeta, i (ii) aktivnosti

vlada na poddržavnom nivou

(i) Stepen monitoringa centralne vlade nad autonomnim vladinim agencijama (AGA)i javnim

preduzećima (PE)

DB ima tri javna preduzeća, a DoF ne sprovodi djelotvornu superviziju nad istim, mada ima potpune

informacije o njihovim poslovnim planovima i rezultatima. Fond zdravstvenog osiguranja, Fond za

zapošljavanje, te JP Putevi Brčko sličnodostavljaju u DoF svoje finansijske planove i izvještaje na

godišnjem nivou, a uvodi se prakasa i kvartalnog izvještavanja. Javna preduzeća izvještavaju Skupštinu

Brčko Distrikta BiH i dostavljaju svoje završne račune Direkciji za finansijeMeđutim, ne proizvode se

nikakvi konsolidovani izvještaji o fiskalnom riziku.

174 Fiskalni rizici su definisani kao kašnjenje u servisiranju duga, operativni gubici, zaostale neizmirene obaveze za plaćanja potrošnje, te


219


(ii) Stepen do kog centralna vlada sprovodi monitoring fiskalne pozicije vlada na nižem nivou

DB nema vlada na nižem nivou.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting C

Stepen monitoringa centralne vlade nad

javnim preduzećima (PE) i autonomnim

vladinim agencijama (AGA)

C DoFsprovodi djelotvornu superviziju finansija i

javnih preduzeća i EBF-ova, ali se ne proizvode

nikakvi konsolidovani izvještaji o fiskalnom riziku


monitoring vlada na nižem nivou

NA U DB nema vlada na nižem nivou.





Kriterijum

Javno



Parlamentu.

D DB održava široke javne konsultacije o budžetskim

prijedlozima i preko njih daje relevantnu budžetsku

dokumentaciju na uvid opštoj javnosti. U novijim

godinama, zbog kašnjenja u vladinim razmatranjima

budžeta, konsultacije su se dešavale u toku marta. Na

primjer, za prijedlog budžeta za 2012. godinu, javne

konsultacije su održane između 5. i 16. marta 2012.

godine. Konsultacije se održavaju na više lokacija na

cijeloj teritoriji BD. Nijedna od drugih vlada u BiH ne

održava konsultacije o budžetskim prijedlozima.

Izvještaji o izvršenju budžeta u toku godine:

da li se oni daju na uvid opštoj javnosti?

N Izvještaji se ne objavljuju na internetu Vlade DB

redovno,niti su inače dostupni za opštu javnost, osim

ako se ne zatraže konkretno.

Finansijski izvještaji sa krajem godine: da li se

daju na uvid u roku od šest mjeseci nakon


D Izvještaj o izvršenju budžeta za 2011. godinu nije

objavljen na internetskoj prezentaciji vlade do maja

2013. godine. Izvještaj o izvršenju budžeta za 2012.

godinu objavljen je u aprilu 2013. godine.

Izvještaji vanjske revizije: da li se objavljuju u

roku od šest mjeseci nakon završetka revizije?

D Izvještajima se može pristupiti na adresi:

http://revizori-

bdbih.ba/cms/index.php?option=com_joomdoc&vie

w=documents&path=Izvjestaji%2Fsr&Itemid=16&

lang=sr, u roku od 6 mjeseci nakon završetka revizije.

http://revizori-bdbih.ba/cms/index.php?option=com_joomdoc&vie%20w=documents&path=Izvjestaji%2Fsr&Itemid=16&



220

Kriterijum

Javno



svih ugovora sa vrijednošću od 100.000 USD

(ili ekvivalentnom) objavljuje barem na

kvartalnom nivou?

D Dodjeljivanje ugovora se objavljuje u službenom

glasniku nakon dodjele. Službenom glasniku se može


http://www.javnenabavke.ba/index.php?id=04h&je

zik=bs


jedinicama za pružanje usluga na primarnom

nivou (npr. školama i zdravstvenim

klinikama): da li se takve informacije

objavljuju barem na godišnjem nivou, ili su

dostupne na zahtjev zainteresiranih roditelja,

pacijenata itd?

N Informacije o školama su sadržane u budžetu DB, ali

nikakve informacije nisu dostupne za zdravstvene

klinike.


Rejting za 2013.


Ukupni rejting B Ispunjene su četiri od šest odrednica.




djelotvorno učestvovanje budžetskih korisnika. Razmatraju se tri dimenzije: (i) da li se poštuje fiksiran

budžetski kalendar; (ii) da li se budžetskim korisnicima daju jasne gornje granice za potrošnju koje je

odobrila vlada, unutar kojih mogu da pripremaju svoje podneske; i (iii) da li se budžet odobrava na

Skupštini Distrikta prije početka svake godine.


Ključni datumi za pripremanje godišnjeg budžeta propisani su u Zakonu o budžetima DB. Budžetski

proces počinje u januaru ili februaru svake godine, kada DoF distribuira Budžetske instrukcije br. 1, koje

uključuju detaljan budžetski kalendar koji propisuje zahtjeve, odgovornosti, te rokove za svaku fazu

budžetskog procesa.

Budžetski kalendar se u opštem slučaju nije poštovao u toku pripremanja budžeta za 2013. godinu, iz

nekoliko razloga. Najprije, zbog kašnjenja u usvajanju budžeta za 2012. godinu, DoF je izdala instrukcije

oko mjesec dana kasnije nego što je to predviđeno kalendarom. Dodatna kašnjenja su uslijedila nakon

izbora u jesen 2012. godine. Kao rezultat toga, budžet za 2013. godinu nije usvojen do 28. marta 2013.

godine. Međutim, ta kašnjenja nisu jedinstvena za tu budžetsku godinu; umjesto toga, ona predstavljaju

upečatljivu odliku procesa pripremanja budžeta od 2010. godine. Ta kašnjenja takođe odražavaju praksu

Vlade DB da dostavlja svoj nacrt budžeta u proces javnih konsultacija prije dostavljanja konačnih

prijedloga Skupštini.

U Tabeli4.4.17 predstavljen je budžetski kalendar koji je uključen u Budžetske instrukcije br. 1 za 2013.

godinu, koje su izdate 29. februara 2012. godine, kao i stvarni datumi na koje je izvršen svaki od zadataka

u toku budžetskog procesa 2013. godine. Sve dok proces zavisi od DoF, odstupanja od kalendara su

relativno mala, ali do kašnjenja može doći u trenutku kada konačne političke odluke moraju da se donesu

na nivou vlade, kao i u toku procesa rasprava u Skupštini Distrikta. Krajnje ograničenje je to da budžet

http://www.javnenabavke.ba/index.php?id=04h&je%20zik=bs

http://www.javnenabavke.ba/index.php?id=04h&je%20zik=bs

221

mora biti usvojen do 31. marta, kada ističe zakonski dozvoljen period za privremeno finansiranje na istim

nivoima kao i prethodne godine.

Tabela 4.4.17. Budžetski kalendar za Distrikt Brčko (za budžet za 2013. godinu)

Zadatak Odgovornost

Datum u

budžetskom

kalendaru (ili

zakonu)

Stvarni datum za

pripremanje

budžeta za 2013.

godinu

Raspodjela Budžetskih instrukcija br. 1 DoF 31.01.2012. 29.02.2012.

Dostavljanje Tabela za pregled prioriteta budžetskih

korisnika, novih prijedloga za potrošnju, te opcija za

uštede

Budžetski

korisnici

15.04.2012. 15.04.2012.

MTEF usvojen Vlada DB 30.06.2012. 13.07.2012.

MTEF dostavljen Parlamentu Vlada DB 01.07.2012. 16.07.2012.

Budžetske instrukcije br. 2 se izdaju (sa budžetskim

gornjim granicama)

DoF 01.07.2012. 18.07.2012.

Diskusije sa budžetskim korisnicima DoF/Budžetski

korisnici

01.08.-01.09.2012. 02.10.-05.10.2012.

Budžet se dostavlja vladi DoF 15.09.2012. 21.02.2013.

Vlada DBdostavlja budžet Skupštini Distrikta Vlada DB 01.10.2012. 22.02.2013.

Skupština usvaja budžet Skupština 01.12.2012. 28.03.2013

Izvor: Direkcija za finansije, Distrikt Brčko.





instrukcije za pripremanje Tabela za pregled prioriteta budžetskih korisnika (Budžet User Priority Review

Tables - BUPRTs), uključujući visokoprioritetne nove prijedloge za potrošnju i opcije za uštede,

konzistentno sa prioritetima vlade DB. Nakon dostavljanja BUPRTS, DoF priprema nacrt MTEF-a, koji

propisuje, između ostalog, temeljne makroekonomske indikatore i fiskalne izglede, prioritete budžetske

potrošnje za budžet i procjene za budući period, te budžetske gornje granice za svakog budžetskog

korisnika.

222

Nakon vladinog odobravanja trogodišnjeg MTEF-a, DoF izdaje budžetske instrukcije br. 2, u kojima se

postavljaju inicijalne budžetske gornje granice za svakog budžetskog korisnika (u skladu sa MTEF-om),

zajedno sa instrukcijama za pripremanje budžetskih zahtjeva. Od budžetskih korisnika se traži da

pripreme svoje detaljne budžetske procjene u skladu sa tim gornjim granicama. DoF i budžetski korisnici

sprovode diskusije nakon raspodjele budžetskih instrukcija br. 2. Određena prilagođavanja gornjih

granica mogu biti dozvoljena, u skladu sa prioritetima politika vlade, a to je podložno odobravanju

konačnih budžetskihgornjih granica na sjednici Vlade

DB.


(iii) Pravovremeno odobravanje budžeta na

nivou zakonodavnog tijela ili tijela sa sličnim


Od 2010. godine nijedan od budžeta nije usvojen prije

početka budžetske godine.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+



C Postoji detaljan budžetski kalendar, ali

odobravanje na skupštini obično kasni do

trenutka koji u velikoj mjeri ulazi u budžetsku

godinu.




A Izdane su jasne budžetske instrukcije i

smjernice.




D Budžeti za posljednje tri godine su kasnili više

od dva mjeseca.


budžetiranja

Ovaj indikator odnosi se na stepen do kog vlade BiH i u ovom slučaju DB planiraju svoj fiskalni okvir,

svoje politike potrošnje, te budžetske planove u toku srednjoročnog perioda. Razmatraju se četiri

dimenzije: (i) višegodišnje fiskalne prognoze i funkcionalne alokacije; (ii) obuhvat i učestalost analiza

održivosti duga (debt sustainability analysis- DSA); (iii) postojanje višegodišnjih sektorskih strategija sa

procjenom koštanja; i (iv) veze između investicionih alokacija i prognoza potrošnje za budući period.


Višegodišnje fiskalne prognoze proizvode se kao dio procesa koji dovodi do pripremanja MTEF-a DB,

uključujući i prognoze za budući period za potrošnju za svakog budžetskog korisnika (tj. procjene za

nadolazeću budžetsku godinu i dvije naredne fiskalne godine). Međutim, nema dokaza o tome da se

procjene za budući period koriste kao sidro za pripremanje budžetskih gornjih granica za narednu godinu

– to jest, oni se ne pomijeraju u budućnost; umjesto toga DoF djelotvorno iznova uspostavlja budžet i

procjene za budući period od nule za svaki budžetski ciklus.


Fiskalna

godina

Datum na koji je Zakon o budžetu

usvojen na Parlamentu


2011. 2. mart 2011. godine

2012. 1. april 2012. godine

2013. 28. mart 2103. godine

Izvor: Direkcija za finansije, Distrikt Brčko i Skupština

Distrikta Brčko (http://skupstinaDB.ba/ba/zakoni/ba.html).

http://skupstinadb/

223

Budžet i procjene za budući period u MTEF-u pripremaju se po administrativnim, funkcionalnim i

ekonomskim klasifikacijama u skladu sa Kontnim okvirom. Godišnji budžetski prijedlog ne uključuje

procjene za naredne godine.



Stanje duga Brčko distrikta na dan 31.12.2013.g., uključujući i kamate, iznosi 46,5 miliona KM, od čega

se na unutrašnji dug odnosi 33,9 miliona KM, a na vanjski dug 12,6 miliona KM.

DoF DB održava elektronsku bazu podataka vanjskog i unutrašnjeg duga i razmjenjuje informacije sa

MFT institucija BiH. Vanjski i unutrašnji dug se redovno pregledaju, uključujući i kao dio redovnog

pregleda SBA. DB takođe dostavlja podatke u Jedinicu za upravljanje dugom MFT BiH, koja održava

Access bazu podataka svog unutrašnjeg i vanjskog duga svih vlada BiH.

Iako se podaci o statusu duga prikupljaju redovno, a izvještaji u stanju duga i projekcije za servisiranje se

obezbjeđuju, DSA se ne sprovode, osim redovnih DSA koje priprema MMF.


od dva predstavnika iz državnog Vijeća ministara, od kojih je jedan ministar financija, jednog

predstavnika Centralne banke BiH, dva predstavnika entitetskih vlada, uključujući ministre finansija, te

direktora Direkcije za finansije iz Distrikta Brčko) treba da bude zadužena za pripremanje strategije za

upravljanje dugom. Međutim, u praksi to do sada nije implementirano.


















aneks. Format za analizu održivosti duga MMF-a ranije je podijeljen i sa MFT.Direkcija za finansije

Brčko distrikta nije upoznata sa metodologijom MMF-a, pošto ne priprema svoj DSA – prema navodima

iz Direkcije za finansije, nije bilo potrebe za takvom analizom imajući u vidu mali iznos duga i

jednostavnu strukturu portfolija duga u DB, ali, međutim, postoje planovi za povećavanje kapaciteta u toj

oblasti. Kao i u slučaju drugih nivoa vlasti u BiH, DB ne priprema strategije za dug. Prema tome, imajući

u vidu da su institucije vlasti pripremile i koristile svoje DSA ili DSA MMF-a u svojem procesu

strateškog planiranja, rejting učinka za ovaj indikator smanjen je kao što je navedeno.


224


Nacrt Razvojne strategije za BiH (sa konkretnim akcionim planovima zasebno za Institucije BiH, FBiH,

RS iDB) pripremila je Direkcija za ekonomsko planiranje Vijeća ministara BiH i ona je usvojena na

vladama FBiH i DB, ali ju nikada nisu usvojili Vijeće ministaraili Vlada RS.

DBima Razvojnu strategiju za period 2008-2017. godine,175

ali ona ne uključuje procjene koštanja.

Nikakve sektorske strategije sa procjenama koštanja nisu zvanično razvijene za DB.

MTEF ne predstavljaju istinske sektorske strategije sa procjenama koštanja, pošto oni u osnovi samo

određuju gornje granice za budžetske korisnike, umjesto da budu usmjereni na mjere sa procjenama

koštanja za implementaciju strategija. MTEF DB uključuje analizu “srednjoročnih budžetskih prioriteta”

(tj. takvih da obuhvataju nadolazeći godišnji budžet i dvije naredne fiskalne godine), ali ti prioriteti u

opštem slučaju odražavaju konkretne pojedinačne inicijative za potrošnju budžetskih korisnika, umjesto

da predstavljaju dio šire sektorske strategije. Budžet i procjene za budućnost se, međutim, pripremaju za

svakog budžetskog korisnika.


(iv) Veze između investicijskih budžeta i procjena potrošnje za budućnost

Iako ne postoje nikakve u potpunosti razvijene sektorske strategije, administracija DB prepoznaje potrebu

da razmotri buduće operativne troškove svih novih investicija i radi na tome da ih uzme u obzir, iako se

stvarne odluke o investiranju donose u toku završnih faza rasprava o budžetu i na Skupštini Distrikta

uglavnom su određene političkim faktorima.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting D+

Pripremanje višegodišnjih prognoza C Projekcije se prave ponovo svake godine, umjesto da se

obnavljaju za naredni period. GFF za period od 2013-

2015. godine sadrži sve elemente koji su propisani

Zakonom o Fiskalnom savjetu.


održivosti duga

D Puna DSA se ne sprovodi, osim redovnih DSA koje

priprema MMF.



D DB još nije pokušao da razvije nikakve sektorske

strategije.

Veze između investicijskih budžeta

i procjena potrošnje za budućnost

C Procjene za budući period u MTEF uzimaju u obzir

buduće tekuće troškove investicionih projekata.


Ovaj indikator razmatra sljedeće (i) da li je poreski zakonski okvir jasan i sveobuhvatan i da li ograničava

stepen proizvoljnog odlučivanja nadležnih institucija, posebno pri odlučivanju o procjenama poreskih

obaveza i oslobađanja od poreskih obaveza; (ii) da li poreski obveznici imaju lak pristup informacijama o

175http://www.DBcentral.net/images/stories/Vazni_akti/Strateski_dokumenti/strategija_razvoja_brcko_distrikta_2008-2017-ba.pdf

http://www.bdcentral.net/images/stories/Vazni_akti/Strateski_dokumenti/strategija_razvoja_brcko_distrikta_2008-2017-ba.pdf

225

poreskim obavezama i upravnim postupcima; i (iii) da li postoji funkcionalan mehanizam za žalbe vezano

za poreze.


Zakonski okvir za najvažnije poreze uključuje zakone o domaćim porezima, međunarodne sporazume o






inspektori obično primjenjuju priličan stepen proizvoljnogodlučivanja u određivanju poreskih obaveza u

tim oblastima.



poreske obveznike

Poreska uprava DB (Revenue Authority - RA)vodi internetsku prezentaciju koja sadrži samo primjerke

relevantnih zakona. Poreski obveznici obično dobijaju informacije na zahtjev (na sastancima,

elektronskom poštom, ili nezvaničnim telefonskim pozivima). Edukacione kampanje ili radni seminari za

poreske obveznike rijetko se organizuju. RA DB izdaje pojedinačne poreske sertifikate kojima potvrđuje

poreske obaveze, ali potvrđeni iznosi nisu u svakom slučaju tačni.176



Sistem za žalbe vezane za poreze sastoji se odsljedećih nivoa: (a)prigovor na zapisnik o inspekcijskoj

kontroli; (b)žalba na rješenje upućena Apelacionoj komisiji kao drugostepenom organu; (c) pokretanje

upravnog spora kod Osnovnog suda Brčko distrikta; i (d) žalba Apelacionom sudu Brčko distrikta.Proces

odlučivanja u upravnom postupku je u okvirima zakona dok se sudske odluke čekaju duže vrijeme.

Odluke nisu javno dostupne. Žalbe razmatraju tijela čije članstvo rijetko uključuje iskusne profesionalce

iz privatnog sektora i građanskog društva. Izdate odluke su obavezujuće za sve strane, bez diskriminacije

u poštovanju prava na žalbu. Kao posljedica toga, pitanja koja treba da budu riješena su transparentnost

(tj. da se odluke učine javno dostupnim), unapređivanje pravovremenosti i efikasnosti i unapređivanje

tehničkog razumijevanja principa oporezivanja (npr. uključivanje u proces razmatranja profesionalaca iz

privatnog i NVO sektora).



Rejting za 2013.


Ukupni rejting C

Jasnost i sveobuhvatnost poreskih

obaveza

C Zakonski okvir i procedure za sve najvažnije poreze su

jasne, iako postoji priličan stepen

proizvoljnogodlučivanja poreskih inspektora u

oblastima kao što su tumačenje međunarodnih poreskih

sporazuma i transferne cijene.

176 Nalazi izvještaja revizije iz 2012. godine, koji je izdao Vrhovni revizor Distrikta Brčko

226

Rejting za 2013.


Raspoloživost informacija o poreskim

obavezama i administrativnim

procedurama za poreske obveznike

C Poreski obveznici imaju pristup informacijama o

poreskim obavezama, ali raspoloživost tih informacija

je ograničena.


mehanizma žalbi vezano za poreze

C Sistem žalbi vezanih za poreze je uspostavljen i

funkcionalan je; međutim, odluke se često ne izdaju

prije isteka propisanog vremenskog roka. Oblasti za

unapređivanje uključuju transparentnost, kapacitet

tijela za žalbe i poboljšavanje pravovremenosti.

PI 14: Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i ocjenjivanje poreskih

obaveza


njihovom motivisanju da plaćaju tačne iznose prije isteka odgovarajućih rokova, koristeći tri dimenzije:

(i) da li su svi poreski obveznici registrovani u jedinstvenoj bazi podataka, sa vezama sa izdavanjem

dozvola za rad preduzeća i drugim relevantnim vladinim bazama podataka; (ii) da li su kazne koje su

predviđene zakonom dovoljne da osiguraju da poreski obveznici poštuju svoje obaveze; i (iii) da i je izbor

poreskih obveznika za reviziju / inspekciju zasnovan na procjeni rizika od neplaćanja vezanih za svakog

od poreskih obveznika.


Poreski obveznici se registruju u jedinstvenoj bazi podataka, a proces registracije je automatizovan.

Poreskim obveznicima dodjeljuje se jedinstveni poreski identifikacioni broj (Tax Identification Number -

TIN), koji se koristi za sve direktne poreze. Poreske institucije i poreski obveznici su pod obavezom da

koriste broj TIN u svoj zvaničnoj korespondenciji.

Centralni sistem registracije poreskih obveznika vezan je za sistem fonda penzijskog i socijalnog

osiguranja. U okviru SBA su 12.6.2013. godine četiri poreske uprave potpisale Memorandum o

razumijevanju o razmjeni informacija o poreskim obveznicima, sa ciljem omogućavanja trajnog,

neometanog i automatizovanog razmjenjivanja evidencija o poreskim obveznicima,.



Preduzeća (poreski obveznici za porez na dobit preduzeća) kažnjavaju se fiksiranom kaznom od 1.000 do

5.000 KM177

za kašnjenje u registraciji, a za kasno dostavljanje poreskih prijava fiksiranom kaznom u

iznosu 150% od zakasnjelog iznosa poreza.178

Kazne u iznosu od 200 KM i 2.000 KM izriču se nameću

odgovornim licima (direktorima preduzeća).179

Pojedinačni poreski obveznici (poreski obveznici za porez

na dohodak građana) izloženi su fiksiranoj kazni u iznosu od 200 KM do 2.000 KM za kašnjenje

registracije, a fiksiranoj kazni od 200 KM do 2.000 KM za kašnjenje u dostavljanju poreskih prijava.180

Kazne izgledaju dovoljno visoke, ali možda nisu u svakom slučaju djelotvorne u sprječavanju prekršaja.


177 Zakon o postupku poreske uprave FBiH, Član 74 (Zakon o poreznoj upravi DB) 178 Zakon o postupku poreske uprave FBiH, Član 78 (Zakon o poreznoj upravi DB) 179 Zakon o postupku poreske uprave FBiH, Članovi 74 i 78 (Zakon o poreznoj upravi DB) 180 Zakon o postupku poreske uprave FBiH, Članovi 74 i 78 (Zakon o poreznoj upravi DB)

227


Planove poreskih inspekcija sačinjavaju na godišnjem i mjesečnom nivou nivou181glavni inspektori RA

DB i nakon toga ih dostavljaju šefu Sektora eksterne kontrole kao i Direktoru Poreske uprave na

usaglašavanje. Izbor poreskih obveznika za inspekcije zasnovan je na jasnim kriterijumima za

ocjenjivanje rizika, što se identifikuje na osnovu poreskih prijava koje se unose u sistem. Sistem izvršava

upite na osnovu indikacija, kao što su istorijat nepoštivanja propisa i veličina dobiti i prihoda. Međutim,

Izvještaj SAI DB za 2011. godinu otkriva da godišnji planovi poreskih inspekcija nisu bili u skladu sa

propisanim kriterijumima za ocjenjivanje rizika; planovi su bili nekompletni (nedostajala su imena

poreskih obveznika i njihovi TIN brojevi); kriterijumi za ocjenjivanje rizika nisu bili jasno

dokumentovani; a proces odobravanja nije bio u skladu sa procedurama.182



Rejting za 2013.


Ukupni rejting B


poreskih obveznika

B Poreski obveznici su registrovani u kompletnoj bazi

podataka sa određenim vezama sa drugim relevantnim

sistemima registracije vlade.

Djelotvornost kazni za nepoštivanje

obaveza registracije i prijavljivanja

poreskih obaveza

B Postoje kazne za nepoštivanje obaveza koje se odnose na

registraciju i prijave, ali one ne moraju u svakom slučaju da

budu djelotvorne u sprječavanju prekršaja.


poreskih inspekcija

C Postoji kontinualan program poreskih inspekcija i istraga

prevara, ali u praksi programi inspekcija nisu zasnovani na

jasnim kriterijumima za ocjenjivanje rizika.


Ovim indikatorom ocjenjuje se učinak poreske uprave u naplati iznosa koji su procijenjeni, održavanju

kontrole nad ukupnim neizmirenim obavezama, osiguravanju da prihodi brzo dođu do trezora, te

sprovođenju redovnih sravnjenja između detaljne evidencije za svakog poreskog obveznika i ukupnih

iznosa koji su plaćeni u trezor.


Ukupni iznos naplate poreskih prihoda183

u DB u 2011. godini bio je 16,8 miliona KM. Prosječni

koeficijent naplate duga u 2011. godini iznosio je preko 90% za najvažnije poreze. Međutim, zbog

previda vezanih za netačan ručni unos u sistem na strani službenika RA DB, procijenjeni iznos poreza na

dohodak građana (na osnovu zaposlenosti) bio je evidentiran u iznosu manjem za 7,5 miliona KM

(odnosno 93% ukupnog iznosa), što je kompromitovalo pouzdanost podataka o neizmirenim poreskim

obavezama.184

Do razlike između zaduženja i ostvarenja prihoda dohotka građana (na osnovu

zaposlenosti) u 2011. godini došlo je zbog izmjene zakonskih propisa i neusklađenosti ljudskih i tehničkih

resursa obimu poslova, odnosno prijave nije bilo moguće na vrijeme proknjižiti. Međutim te manjkavosti

181 Poreske inspekcije su usmjerene na poreske obveznike koji imaju status preduzeća, a puna inspekcija u opštem slučaju

uključuje porez na dobit preduzeća i porez na dohodak građana. 182Revizorski izvještaj za 2012. godinu, koji je izdalo Ured vrhovnog revizora Brčko distrikta. Revizor ne daje potvrdu da je RA

DB popratila te nalaze nekih aktivnostima. 183 Za glavne poreze: porez na dobit preduzeća, porez na dohodak građana, poreze na imovinu. 184 Nalazi su predstavljeni u Izvještaju vrhovnog revizora DB za 2011. godinu.

228

nisu uticale na stepen naplate te vrste prihoda. Problem je bio najizraženiji u 2011. godini ali je u svakoj

narednoj godini organizacionim rješenjima isti značajno smanjen.

Ukupni iznos naplaćenog poreza za 2012. godinu bio je 22,6 miliona KM. Prosječan koeficijent naplate

poreza bio je iznad 80%. Procjena poreza na dohodak građana (na osnovu zaposlenosti) bila je takođe

evidentirana u manjem iznosu u 2012. godini, ali je pokazala značajno poboljšanje u poređenju sa 2011.

godinom: procjena poreske obaveze iznosila je 5,8 miliona KM, a naplaćeni iznos poreza bio je 8,4

miliona KM – procjena je podbacila za 30%.185

Nepoštivanje obaveza vezanih za plaćanje sankcioniše se kaznama. Kazne koje su zasnovane na porezima

(tj. procenat dodatno procijenjene poreske obaveze) naplaćuju se za slučajeve kao što su poreske prijave

koje su netačne, zbog previda ili namjerno, što rezultuje neprijavljenim poreskim obavezama. Na uplate

koje kasne zaračunavaju se kamate. U Izvještaju SAI DB za 2012. godinu navodi se da RA DB ne izdaje

podsjetnike za kašnjenje uplate poreza, što je usporilo naplatu neizmirenih poreskih obaveza.




jasno su propisana u primjenljivom zakonskom okviru; direktne gotovinske uplate u uredimaDB RA su

zabranjene. Prenos naplaćenih prihoda na trezorski račun izvršava se na dnevnoj osnovi.




Informacije o naplati prihoda se elektronskim putem dostavljaju u računovodstveni sistem RA DB iz

banaka; sravnjivanje naplata je automatizovano, a uplate se dodjeljuju po TIN brojevima poreskih

obveznika. Međutim, primici (naplata poreza) i procjene poreskih obaveza (evidentirani poreski dug) u

2011. godini nisu bili sravnjeni zbog ručnog evidentiranja poreskih prijava.186

Netačna obrada naplate

poreza rezultovala je i netačnim sravnjenjem uplata i odgovarajućih brojeva TIN poreskih obveznika.

Procjene poreskih obaveza za FG12 vezano za porez na dobit preduzeća nisu evidentirane u sistem u

propisanom roku. Takođe, činjenica da su naplate poreza premašivale procjene poreskih obaveza ukazuje

na to da nema efikasnog sravnjivanja između ta dva aspekta. Neizmirene poreske obaveze ne mogu se

dodijeliti tačnoj FG, pošto se evidentiraju skupno, a ne sravnjuju se sa odgovarajućim periodima.187

Informacije o naplatama poreza se objedinjuju u na mjesečnom nivou šalju u MAU.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting D+

Stepen naplate za bruto neizmirene poreske B Prosječan koeficijent naplate duga u dvije

185 Za glavne poreze: porez na dobit preduzeća, porez na dohodak građana, poreze na imovinu, u skladu sa Izvještajem vrhovnog

revizora DB za 2012. godinu. 186Ti nalazi su predstavljeni u Izvještaju vrhovnog revizora DB za 2011. godinu: zbog previda vezanih za netačno ručno unošenje u

sistem na strani službenika RA DB, iznos naplate poreza na dohodak građana (poreza na platu) evidentiran je u iznosu manjem za 7,5

miliona KM (ili 93% ukupne naplate poreza), što je otežalo sravnjivanje između neizmirenih poreskih obaveza i naplate poreza. 187 Ti nalazi su predstavljeni u Izvještaju vrhovnog revizora DB za 2012. godinu.

229

Rejting za 2013.


obaveze najnovije fiskalne godine bio je iznad 80%

Djelotvornost u prenosu naplaćenih poreza u

trezor


račune koje kontroliše RA DB i sa kojih se

sredstva na dnevnoj osnovi prenose u trezor.


između procjena poreskih obaveza, naplate,

evidencija o neizmirenim obavezama i

faktura sa strane trezora

D Postoji nedostatak kompletnog sravnjivanja

procjena poreskih obaveza, naplata i neizmirenih

obaveza.






.U DB se rade redovne kvartalne procjene novčanih tokova, koje se također ažuriraju na kvartalnoj

osnovi. Uobičajena značajna odstupanja stvarnih podataka u odnosu na planirane se dešavaju u četvrtom

kvartalu.


(ii) Pouzdanost i horizont periodičnih informacija u toku godine za budžetske korisnike vezano

za gornje granice za preuzimanje obaveza za potrošnju

Budžetski korisnici u DB mogu da budu sigurni u raspoloživost gotovine za ispunjavanje preuzetih

obaveza za budući period, uz uslov da preuzete obaveze ostanu unutar okvira budžetskih alokacija, a

zahtjevi za plaćanje ostanu unutar skupnih mjesečnih oslobađanja sredstava koje obavlja DoF. Oni mogu

da unose obaveze za naredni kvartal u skladu sa kvartalnim operativnim planovima, ali mogu da planiraju

i obavezuju sredstva šest mjeseci unaprijed u skladu sa usvojenim budžetom.




U DB nije bilo prilika za nametanje smanjenja potrošnje u toku godine. Da je bilo, ta aktivnost bi

zahtijevala odobrenje Skupštine, prema odredbama Zakona o budžetu DB, a morala bi da bude u skladu

sa transparentnim procedurama, u skladu sa zakonskim okvirom.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting B+


prate i prognoziraju

B Prognoza gotovinskih tokova se priprema za svaki

kvartal fiskalne godine i ažurira se na kvartalnom

nivou.

230

Rejting za 2013.




granicama za preuzimanje obaveza

za potrošnju

A Budžetski korisniciu DB mogu da preuzmu obaveze do

nivoa svojih godišnjih alokacija, pod uslovom da

njihovi zahtjevi za plaćanja ostanu unutar skupnih

oslobađanja finansiranja koje izvršava DoF.

Učestalost i transparentnost

prilagođavanja budžetskim

alokacijama koje se nameću


A Nikakva smanjenja budžeta u toku godine nisu

nametana u DB.


Ovaj kriterijum razmatra upravljanje dugom u smislu ugovaranja, servisiranja i vraćanja, kao i


Održavanje sistema podataka o dugu i redovno izvještavanje o glavnim odlikama portfolija

duga;

Identifikacija i konsolidacija gotovinskih salda na svim vladinim bankovnim računima


Prikladno evidentiranje i izvještavanje o garancijama koje izdaje vlada, te odobravanje




Kao što je već navedeno, institucije BiH su odgovorne za servisiranje gotovo svog javnog vanjskog duga

zemlje. Pošto je BiH krajnji garant za, u suštini, sav strani dug prema IFI (bez obzira na to da li ga entiteti

koriste i vraćaju), sve zajmove mora da odobri Vijeće ministara BiH, Predsjedništvo BiH, te Parlament

BiH. Isti zahtjev odnosi se na vanjske garancije BiH (bez obzira na to da li su entiteti krajnji korisnici).


Osim obaveza po osnovu računa stare devizne štednje koje bi trebalo da budu izmirene do 2016.godine,

DB ima još i sljedeće preostale obaveze po kreditima na dan 31.12.2013.godine i to: dva kredita koja je

DB naslijedio od bivših političkih aranžmana koja su postojala na području DB prije njegove uspostave

(Kredit za sanaciju vodovodnog sistema i sistema za sanitaciju i Kredit za sanaciju javnog stambenog

fonda opštine Brčko), zatim Kredit za obnovu stambenog fonda izbjeglih i raseljenih lica odobren od

strane CEB-Razvojne banke Vijeća Evrope (pet tranši), te dva kredita čija je namjena bila finansiranje

Projekta vodosnabdijevanja Brčko distrikta BiH - Fabrika vode (Kredit odobren od strane Bank Austria

Creditanstalt AG i Kredit od strane Hypo Alpe-Adria- Bank a.d., Banja Luka).Informacije o dugu su

kompletne i usklađuju se na nivou Distrikta Brčko.



Sva gotovinska salda vlade se konsoliduju na jedinstvenom računu trezora (single treasury account -

STA), sa izuzetkom salda Fonda zdravstvenog osiguranja i Fonda za zapošljavanje, čije operacije

predstavljaju oko 15% ukupne konsolidovane vladine potrošnje.

231



Kao što je već pomenuto, u DB ima veoma malo iskustava sa ugovaranjem zajmova, a iskustva sa

izdavanjem garancija ne postoje. Sve takve transakcije su pod strogom kontrolom DoF. Do sada se nije

postavljalo pitanje o bilo kakvoj potrebi da se upravlja zaduživanjem unutar nekog propisanog okvira

politika. Međutim, kao i druge vlade BiH, i DB ima politiku za gornje granice za dug. Ta politika je

dijelom regulisana u njegovom Zakonu o budžetu, a dijelom u Zakonu o godišnjem izvršenju budžeta.

Član 34 Zakona o budžetu188

propisuje da kratkoročne dužničke obaveze ne smiju da premašuju 5%

prihoda iz prethodne fiskalne godine.

Direktno zaduživanje i za vanjski i za unutrašnji dug zahtijeva odobrenje vlade i Parlamenta DB.

Za sada ciljevi zaduživanja nisu povezani sa srednjoročnim ciljnim fiskalnim iznosima – to jest, nema

zvanične strategije za upravljanje dugom koja bi usmjeravala odluke o upravljanju dugom.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting B+

Kvalitet evidentiranja podataka o

dugu i izvještavanja o tome

A Svi detalji se objavljuju o malim iznosima duga koji

duguje DB.Informacije o dugu su kompletne i usklađuju se

na nivou Distrikta Brčko.



B Osim fonda zdravstvenog osiguranja i fonda za

zapošljavanje, gotovinska salda se sva konsoliduju u STA.

Sistemi za ugovaranje zajmova i

izdavanje garancija

B Zaduživanje pod bilo kojim uslovima strogo kontroliše

DoF. Međutim, ne postoje veze između zaduživanja i

fiskalnih ciljnih iznosa


Platne liste i sa tim vezane naknade predstavljaju oko 35% tekućih troškova konsolidovane vlade u BiH.

Namjena ovog indikatora je da pokrije sve značajne vladine platne liste – to jest, sve državne službenike i

druge zaposlene pri vladi, kao i ljude koji su zaposleni u zdravstvenim, obrazovnim, te policijskim

službama. Razmatraju se četiri dimenzije: (i) stepen integracije i sravnjivanja između evidencije osoblja i

podataka o platnim listama; (ii) pravovremenost izmjena evidencija o osoblju i platnih lista; (iii) interne

kontrole koje se primjenjuju na evidencije osoblja i platne liste; i (iv) postojanje revizija platnih lista sa

ciljem identifikacije slabosti u kontroli i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje.


Evidencije o personalu predstavljaju odgovornost Institucije nadležne za upravljanje ljudskim resursima

(Human Resources Management Authority - HRMA),koja radi zasebno izvan DoF. Platne liste su pod

kontrolom posebnog odsjeka u DoF. Zaposleni u Fondu zdravstvenog osiguranja nisu obuhvaćeni

platnom listom DoF. Odsjek za platne liste DoF smatra da su evidencije HRMA manjkave, da su njene

procedure ocjenjivanja učinka nedjelotvorne, te da je ona dozvolila velika odstupanja u platama za

ekvivalentan rad, bez obzira na odredbe iz Zakona o platama iz 2005. godine. Baze podataka za platne

188 Zakon je dostupan na adresi: http://www.skupstinaDB.ba/zakoni/155/b/Zakon%20o%20budzetu%20B.pdf

http://www.skupstinabd.ba/zakoni/155/b/Zakon%20o%20budzetu%20B.pdf

232

liste i za evidenciju o personalu nisu direktno povezane i nisu međusobno konzistentne u smislu podataka

i ne sravnjuju se na mjesečnoj osnovi.



Evidencije personala i podaci o platnim listama ne ažuriraju se na mjesečnoj osnovi, tako da može da

dođe do kašnjenja u trajanju od do tri mjeseca. Podaci o platnim listama ažuriraju se samo kada se podaci

dostavljaju Poreskoj upravi. Postoje i slučajevi retroaktivnih prilagođavanja.



Kontrolni dio Trezora DoF testira obrazloženja za isplate pojedinačnih plata, što je procedura koja se ne

sprovodi u drugim dijelovima BiH (vidjeti indikator PI-20). To djelimično nadoknađuje primijećene

slabosti u kontrolama HRMA i institucija koje su nadležne za zapošljavanje. Međutim, postojeće kontrole

ne garantuju da će greške biti izbjegnute, uglavnom zbog mogućih grešaka u evidencijama personala.




U novijem periodu nisu izvršavane nikakve revizije koje bi bile konkretno usmjerene na platne liste.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting D+

Stepen integracije i sravnjivanja

između evidencije osoblja i podataka o

platnim listama

D Baze podataka za platne liste i za evidenciju personala

nisu direktno povezane i nisu međusobno konzistentne

u smislu toga da se podaci ne ažuriraju i ne sravnjuju

na mjesečnoj osnovi



B Evidencije personala i podaci o platnim listama ne

ažuriraju se na mjesečnoj osnovi, tako da može da dođe

do kašnjenja u trajanju od do tri mjeseca

Interne kontrole nad promjenama

evidencija osoblja i platnih lista

C Kontrolni dio Trezora testira obrazloženja za isplate

pojedinačnih plata, čime djelimično nadoknađuje

slabosti u kontrolama HRMA i institucija koje su

nadležne za zapošljavanje. Međutim, postojeće

kontrole ne garantuju da će greške biti izbjegnute,

uglavnom zbog mogućih grešaka u evidencijama

personala.

Postojanje revizija platnih lista sa

ciljem identifikacije slabosti u kontroli

i/ili radnika koji u stvarnosti ne postoje

D U novijem periodu nisu izvršavane nikakve revizije

koje bi bile konkretno usmjerene na platne liste.

233


Ovaj indikator je ocijenjen samo na nivou institucija BiH. U skladu sa tim, indikator PI za FBiH, RS

iDBocijenjen je kao N/A (nije primjenljivo).


Ovaj indikator razmatra djelotvornost internih kontrola nad potrošnjom koja se ne odnosi na plate,



poštivanja pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija. U nedostatku zakonskog okvira za javnu

internu finansijsku kontrolu (Public Internal Financial Control - PIFC) koji bi se odnosio na cijelu

teritoriju BiH, DB je instalirao svoj sopstveni sistem finansijskog upravljanja i kontrole, koji predstavlja

dio njegovog cjelokupnog programa reforme javne administracije.

DoF je prepoznao potrebu da se poduzme akcija na nadoknađivanju slabosti potrošačkih jedinica u oblasti

finansijskog upravljanja i kontrole, pa je prema tome uspostavio ex ante kontrolu nad preuzimanjem

obaveza i lociranja odgovornosti, plaćanja i ulaznih knjigovodstvenih podataka koji utiču na tačnost,

potpunost i realnost finansijskih izvještaja, a koja funkcioniše od početka 2008.g. U tom periodu do

danas, radi uspostave efikasnijeg sistema internih kotnrola, urađeno je niz novih internih kontrolnih

procedura u Direkciji za finansije koja detaljnije opisuju pravila za obrađivanje i evidentiranje transakcija.

Ove finansijske kontrole primjenuje Direkcija za finansije, a implementirane su kontrolom osnovne

pomoćne dokumentacije koju dostavljaju budžetski korisnici u Direkciju na plaćanje i knjigovodstveno

evidentiranje. Ovaj sistem kontrole se realizuje preko svake orgnizacione jedinice Trezora sa glavnom

koordinacionom jedinicom za kontrolu – Ured za kontrolu budžeta.

Tako se vrši procjena vlastitog rizika Direkcije za finansije i rizika iz zone odgovornoosti budžetskog

kroisnika u vezi usklađenosti postojeće dokumentaicje sa postojećim propisima, pravilima ili

standardima. Samo u slučaju procjene vlastitog neprihvatljivog rizika, Direkcija za finansije može

suspenzirati transakciju plaćanja ili knjigovodstvenog evidentiranja, ali za procjenu tuđeg rizika može

samo privremeno obustaviti transakciju plaćanja i službenom zabilješkom upozoriti budžetskog korisnika

na potencijalni ili procijenjeni rizika, sa naznakom o potrebi ponovne kontrole kod budžetskog korisnika,

odnosno prijedlogu o povlačenju dokumentacije njenoj dopuni, izmjeni ili kompletiranju.


Postojeći propisi DB zahtijevaju da ugovorni organi prije potpisvanja ugovora, odnosno izrade nacrta

ugovora, čiji procijenjeni iznosi su veći od 15.000 KM, zatraže službeno mišljenje Pravobranilaštva

Brčko distrikta kako bi se utvrdilo da su odredbe ugovora u skladu sa osnovnim pravnim propisima Brčko

distrikta. U slučaju nedobijanja pozitivnog mišljenja ne može se donijeti odluka od dodjeli ugovora

odnosno ne može se potpisati takav ugovor.

Svi odobreni ugovori evidentiraju se u finansijskom iznosu u Direkciji za finansije radi kontrole potrošnje

odnosno planiranja i raspolaganja budžetskim sredstvima. Moći će se realizovati i ugovri čiji iznosi će

premašiti trenutna razploživa budžetska sredsta ukoliko nosilac budžeta procjeni i prihvati rizik da će

nedostajuća sredstva biti obezbjeđena naknadnim podešavanjem budžeta ali iz već ostvarenog priliva

odosno već realizovanih prihoda.

Plaćanje po osnovu ugovora biti će realizovana samo ako postoji dokumet/i o odgovornim ili ovlaštenim

licima sa deponovanim potpisima koji učestvuju u svim fazama izvršenja budžeta, ovjereni dokumet/i o

potvrđenom prijemu roba, usluga ili radova, ovjereni dokument/i o obezbjeđenju izvršenja i plaćanja

(garancija, depoziti) odnosno kompletna, propisana i međusobno usklađena ugovorena osnovna i prateća

dokumentacija koja nastaje u vezi izvršenja budžeta.

234



DB smatra da tekući kontrolni aranžmani djelotvorno sprječavaju da se izvršavaju plaćanja koja su izvan

budžetski određenih sredstava za njih. Međutim, napominju da podjela odgovornosti / ovlaštenja za

kontrole nije u potpunosti razvijena, a nekim procesima nedostaju detaljna proceduralna pravila, a

određeni procesi nisu jasno definisani. Pravila interne kontrole se implementiraju u rastućoj mjeri. Stalna

potreba za pažnjom na strani DoF ukazuje da su poboljšanja u finansijskom upravljanju i kontroli i dalje

potrebna na nivou potrošačkih jedinica. DoF očekuje da će novi zakonski okvir o finansijskom

upravljanju i kontroli, uključujući i odredbe za uspostavljanje interne revizije, biti usvojen do sredine

2013. godine, što će obezbijediti osnovu za nove napore na poboljšavanju finansijske kontrole u

potrošačkim jedinicama.



Pored definisanih propisanih pravila interne kontrole, postoje i interni dokumenti koji obezbjeđuju

dodatna uputstva u smislu pravila interne kontrole za glavne oblasti koje nisu definisane ili nisu detaljno

definisane u propisima. Pravila interne kontrole sve više se koriste u praksi i jačaju. Napomene eksterne

revizije ukazuju na područja koja nisu obuhvaćena kontrolnim procedurama ili nisu jasno regulisana u

smislu zvaničnih pravila.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting D+



A Preuzete obaveze moraju da budu registrovane kada se

ugovori potpisuju, a DB može da suspenduje proces sve

dok nije zadovoljan time da se pravila poštuju. Plaćanja

se provjeravaju u odnosu na preuzete obaveze.


razumijevanje drugih pravila /

procedura kontrole

D Iako su kontroli aranžmani DB djelotvorni u sprječavanju

grešaka, još uvijek postoji potreba za unapređivanjem na

nivou potrošačkih jedinica.

Rad se nastavlja, ali podjela odgovornosti / ovlaštenja za

kontrole nije u potpunosti razvijena, a nekim procesima

nedostaju detaljna proceduralna pravila, a određeni

procesi nisu jasno definisani.



transakcija

D Napomene eksterne revizije ukazuju na područja koja

nisu obuhvaćena kontrolnim procedurama ili nisu jasno

regulisana u smislu zvaničnih pravila


DB još nije poduzeo nikakve aktivnosti na obezbjeđivanju i implementaciji interne revizije, pošto je dao

prednost opciji čekanja dase pojasni cijela struktura PIFC koja se traži za ispunjavanje uslova za članstvo

u EU. Za sada se DB oslanja na širu ex ante kontrolu preuzetih obaveza i isplata, nego što je slučaj u

drugim vladama (vidjeti razmatranje za indikator PI-20).

235

Prema tome, DBnije uključen u Koordinacioni odbor centralnih jedinica za harmonizaciju (Central

Harmonization Unit - CHU) i nema uspostavljen odjel za internu reviziju. Smjernice za zakonski okvir za

internu reviziju u DB su u fazi razvoja. Očekuje se da će zakonski okvir biti uspostavljen do kraja 2013.

godine, te da će za DB biti uspostavljena jedna CHU.

Pošto ništa još nije urađeno na uspostavljaju interne revizije, skor za svaku od dimenzija, kao i ukupni

rejting, iznosi D.




redovno sravnjuju i čiste.

(i) Redovnost sravnjivanja u bankama

Sprovode se svakodnevna sravnjenja između trezora u bankovnih evidencija za STA. Međutim, EBF nisu

pokriveni u okviru STA.



Trezor osigurava da se avansi podvrgavaju kliringu bez odlaganja, a postoji se tek nekoliko privremenih

računa.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting B+

Redovnost sravnjivanja u bankama B Sprovode se svakodnevna sravnjenja između

trezora u bankovnih evidencija za STA, ali EBF

nisu pokriveni u okviru STA.

Redovnost sravnjivanja i kliringa

privremenih računa

A Avansi se podvrgavaju kliringu bez odlaganja, a

koristi se tek nekoliko privremenih računa.





U DB škole potpadaju direktno pod ovlaštenja vlade, čiji sistemi identifikuju resurse koji su raspodjeljeni

na svaku od njih i u fazi budžeta i u fazi izvršenja. Škole mogu da primaju dodatne iznose kroz naknade

za korištenje njihovih objekata i kroz donacije, koje se unose u računovodstvo u izvještajima o izvršenju.

Računovodstveni sistem obezbjeđuje pouzdane informacije i o gotovinskim i o robnim resursima koje

primaju škole. Zdravstvene službe obezbjeđuju se preko Fonda zdravstvenog osiguranja, koji se finansira

prije svega preko doprinosa i koji radi izvan dohvata ruke vlade. Određeni zdravstveni objekti pripadaju

vladi, a njihovi zaposleni tretiraju se kao javni službenici, ali se njihova potrošnja ne tretira kao dio

budžeta. (Transferi iz budžeta za takve institucije uključeni su u budžet, ali se predstavljaju odvojeno od

njihovih prihoda i rashoda). O prihodima i rashodima Fonda zdravstvenog osiguranja izvještava se

236

Skupštini, uz budžet, ali ne i o potrošnji pojedinih klinika itd. Rutinski su dostupne informacije o

resursima koje primaju pojedinačne škole, ali ne i o resursima za zdravstvene objekte.



Rejting za

2013. godinu

Obrazloženje

Ukupni rejting B Rutinski su dostupne informacije (preko

računovodstvenog sistema) o resursima koje

primaju škole, ali ne i zdravstvene institucije.







Kvartalni podaci o stvarnoj potrošnji pripremaju se u istom formatu kao i godišnji budžet – to jeste, po

ekonomskim i administrativnim klasifikacijama. Izvještaji se dostavljaju Skupštini Distrikta. Međutim,

preuzete obaveze se ne obuhvataju.



Prema odredbama člana 45 Zakona o budžetu, DoF je u obavezi da dostavlja kvartalne izvještaje vladi

DB u roku od 60 dana nakon kraja kvartala. U praksi se ti izvještaji popunjavaju i dostavljaju u roku od

četiri sedmice nakon kraja kvartala.

Rejting za dimenziju A


Izvještaji se proizvode na radnim listovima u Excel-u, umjesto da se dobijaju direktno iz trezorskog

sistema. Namjera DB je da razvije Informacioni sistem za upravljanje budžetom koji će biti dostupan

potrošačkim jedinicama, kao i trezoru, te da, između ostalog, u velikoj mjeri olakšava izradu takvih

izvještaja. Novi nacrt zakona o računovodstvenim standardima, koji je pripremljen prije dvije godine,

imao je za cilj da uvede određene aspekte Međunarodnih standarda za računovodstvo u javnom sektoru

(International Public Sector Accounting Standards - IPSAS), ali nije usvojen na nivou Skupštine DB. Za

sada DB koristi isti Kontni plan kao i FBiH. Vrhovni revizor ne izvještava o bilo kakvim većim

problemima sa tačnošću podataka koji su predstavljeni u izvještajima.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+

237

Rejting za 2013.



dostupnost informacija o preuzetim

obavezama, kao i o isplatama

C Izvještaji su u istom formatu kao i budžet, sa i

ekonomskim i administrativnim klasifikacijama.

Preuzete obaveze se ne prikazuju zasebno.

Pravovremenost u izdavanju izvještaja A Izvještaji se izdaju na kvartalnom nivou, u roku od

mjesec dana nakon kraja svakog perioda.

Kvalitet informacija B Izvještaji se izdaju na kvartalnom nivou, u roku od

mjesec dana od kraja svakog perioda. Kvalitet

informacija je prikladan.


Ovaj indikator razmatra (i) da li godišnji finansijski izvještaji vlade uključuju potpune informacije o

prihodima i potrošnji, te finansijskim sredstvima i obavezama; (ii) da li se izvještaji dostavljaju za reviziju

u toku kratkog perioda nakon kraja svake godine; i (iii) da li se primjenjuju standardi IPSAS.

(i) Kompletnost godišnjih financijskih izvještaja

Konsolidovani finansijski izvještaji uključuju potpune informacije o prihodima i potrošnji, kao i

finansijskim sredstvima i obavezama, kao što je potvrdila SAI DB (dostupno na internetskoj prezentaciji

SAI).



Duga kašnjenja u usvajaju budžeta za svaku godinu na Skupštini Distrikta rezultovala su određenim

kašnjenjima u dostavljanju finansijskih izvještaja DoF za reviziju. Bilo je takođe i određenih kašnjenja u

dostavljanju određenih neophodnih informacija za DoF.



Računovodstveni standardi koji se primjenjuju definisani su u Odluci o uspostavljanju računovodstvenih

politika za budžetske korisnike i trezor DB (dostupna na internetskoj prezentaciji DoF). DB ima za cilj da

poštuje standarde IPSAS, a SAI nije kritikovala njegove finansijske izvještaje vezano za taj aspekt.

Međutim, to ne znači, u svakom slučaju, da se svi standardi IPSAS primjenjuju konzistentno, posebno

imajući u vidu da se računovodstvo i izvještavanje uglavnom rade na modifikovanoj obračunskoj osnovi,

a da je Kontni okvir zasnovan na kontnom okviru FBiH. Pored toga, najnoviji dostupni prevod standarda

IPSAS potiče iz 2011. godine, tako da se novije izmjene standarda ne primjenjuju na nijednu od četiri

vlade.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+

Kompletnost godišnjih financijskih

izvještaja

A Potpune informacije daju se o prihodima i rashodima,

te finansijskim sredstvima i obavezama.

238

Rejting za 2013.



finansijskih izvještaja

B Dostavljanje za reviziju se u određenim slučajevima

dešavalo više od šest mjeseci nakon kraja godine na

koju se odnose finansijski izvještaji.


koriste

C Računovodstveni standardi se konzistentno

primjenjuju svake godine, i najvećim dijelom

ispunjavaju zahtjeve IPSAS.


Ovaj indikator razmatra aktivnosti koje sprovodi institucija za eksternu reviziju. DB ima svoju posvećenu

revizorsku instituciju, koja je nezavisna od ostalih institucija za reviziju javnog sektora u BiH. Kao i

ostale tri SAI u BiH, SAI DB nije uspostavljena Ustavom i nema potpunu nezavisnost od DoF u

određivanju svog budžeta. Za ovaj indikator razmatraju se tri dimenzije: (i) opseg i priroda revizija koje

se sprovode, uključujući i poštivanje međunarodnih standarda; (ii) pravovremenost podnošenja

revizorskih izvještaja Skupštini Distrikta; i (iii) dokazi o sprovođenju preporuka revizije.


DB ima svoju zasebnu revizorsku instituciju (Ured za reviziju finansijskog poslovanja institucija Brčko

distrikta Bosne i Hercegovine), koja radi u skladu sa zakonskim okvirom koji je veoma sličan onome koji

propisuju rad SAI na nivou institucija BiH i entiteta. Ona ima za cilj da poštuje standarde INTOSAI u

sprovođenju svojih aktivnosti. SAI DB radi tek od 1.3.2007. godine. Pored finansijske revizije, revizije

usklađenosti sa zakonskim odredbama, SAI je obavila već 4 revizije učinka i to a) efikasnost u rješavanju

imovinskopravnih odnosa u postupku eksproprijacije,b) efikasnost vlade Brčko distrikta BiH u rješavanja

žalbi građana na rad javne uprave,c) prepreke učinkovitom upravljanju javnom imovinom u Brčko

distriktu BiHid) registrovanje preduzeća u DB. Ona ima 13 članova osoblja, što bi trebalo da bude

dovoljno za osiguravanje potpune pokrivenosti svih operacija vlade, uključujući i operacije Fonda

zdravstvenog osiguranja i lokalnih javnih preduzeća. Subjekti centralne vlade koji predstavljaju barem

75% ukupne potrošnje podvrgavaju se reviziji na godišnjem nivou. Skupština DB je 2011. godine

naručila usluge konsultantske firme za pregled rada SAI.



SAI dostavlja svoje revizorske izvještaje skupštini DB svake godine u junu, u roku od tri mjeseca od

primitka izvještaja o izvršenju budžeta iz DoF, u skladu sa Zakonom o SAI DB. Revizorski izvještaji

dostavljaju se zakonodavnim tijelima u roku od 3 mjeseca od kraja perioda koji je obuhvaćen

izvještajima, a u slučaju finansijskih izvještaja, od njihovog primitka u uredu revizora.



SAI je počela sa radom 1.3.2007. godine, a preporuke koje je do sad dala bile su relativno ograničenog

opsega. Timu za sprovođenje pregleda je objašnjeno da izvještaji SAI ne sadrže mnogo materijala o

praćenju izvršenja ranijih preporuka. Ured u izvještajima o provedenim finansijskim revizijama ima

posebno poglavlje pod nazivom „Osvrt na nalaze i implementacija preporuka prethodne revizije“ u kome

se navode preporuke iz prethodne godine koje klijent nije implementirao, odnosno koje je djelimično

implementirao. Takođe, nakon objavljivanja Izvještaja revizije učinka, Ured na godišnjem nivou

239

pismenim traženjem od klijenata provjerava stepen implementacije datih preporuka. Pored navedenog,

Ured u svojim izvještajima o radu od 2012. godine i na dalje, a o kojima informiše Skupštinu Brčko

distrikta BiH i javnost, posebno obrađuje poglavlje „Realizacija datih preporuka”.

Svibudžetski korisnicizvanično reaguju na revizorske izvještaje i nakon što se konačni revizorski

izvještaji dostave SAI institucije pripremaju akcione planove za implementaciju preporuka revizije, i oni

se dostavljaju SAI, Vladi, te Parlamentu. Prije svake revizije SAI prima izvještaje o implementaciji

akcionih planova vezanih za ranije revizije od svake od institucija.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting C+

Opseg / priroda revizija koje se sprovode B Rad revizije je do sada ograničen na finansijske

preglede i preglede usklađenosti sa zakonom, s tim

da su obavljene i 4 revizije učinka.

Pravovremenost dostavljanja zakonodavnim

tijelima

A SAI šalje izvještaje o godišnjem izvršenju budžeta

skupštini u septembru svake godine, uroku od tri

mjeseca nakon primitka izvještaja iz DoF.

Dokazi o sprovođenju preporuka revizije C Preporuke su do sada bile ograničenog opsega, tako

da je dostupno malo dokaza o odgovoru revidiranih

subjekata na te preporuke u izvještajima SAI.


Ovaj indikator bavi se time da li Zakonodavna skupština DB poduzima sveobuhvatan i pravovremen

pregled godišnjeg budžeta koji predlaže izvršna vlast. Uzimaju se u račun pregledi budžeta za 2011, 2012.

i 2013. fiskalnu godinu. Razmatraju se četiri dimenzije: (i) opseg ispitivanja na nivou Skupštine Distrikta;

(ii) stepen do kog su procedure Skupštine dobro uspostavljene i do kog se poštuju; (iii) adekvatnost

perioda koji Skupština ima na raspolaganju; i (iv) pravila za izmjene budžeta u toku godine bez

prethodnog odobrenja skupštine DB.


I MTEF DB (vidjeti razmatranja zaindikatorePI-11 i 12), koji sadrži makroekonomske i fiskalne prognoze

vlade DB, i godišnji budžetski prijedlog, zvanično se dostavljaju Skupštini DB.

240

DoF dostavlja nacrt budžeta Vladi DB u skladu sa vremenskim rokovima koji su propisani zakonom, na

vrijeme za njegovo dostavljanje Skupštini DB 1. oktobra, u skladu sa Zakonom. Budžet bi Skupština DB

trebalo da usvoji do 1. decembra. Međutim, nakon što inicijalni prijedlozi dođu do vlade, zakonom

propisani vremenski rokovi se zanemaruju. Politička pregovaranja unutar vlade mogu da traju nekoliko

sedmica, a konačni nacrti prijedloga se nakon toga dostavljaju na javne konsultacije – koje su se u

novijem periodu održavale u toku januara i februara u toku same budžetske godine. Tek nakon toga se

zvanični prijedlozi dostavljaju skupštini. Manje od mjesec dana može onda preostati između trenutka

zvaničnog dostavljanja prijedloga vlade Skupštini i kraja marta, roka nakon kog se privremeno

finansiranje na nivoima iz budžeta iz prethodne godine ne može nastaviti. Zvanično pregledanje

prijedloga u Skupštini izgleda prilično

ograničeno, iako zastupnici u Skupštini

mogu biti u potpunosti angažovani i u

preliminarnim političkim konsultacijama i u

javnim raspravama vezanim za nacrte

prijedloga administracije. Ti aranžmani se

ne uklapaju u situacije koje se razmatraju u

okviru kriterijuma pregleda PEFA, ali ,

prema informacijama koje su

dobijene,konačni budžetski prijedlozi se ne

podvrgavaju velikom nivou sistematskog

pregleda kada konačno dođu do Skupštine.

Rejting za dimenziju:C


U skladu sa Zakonom o budžetima DB, od vlade se zahtijeva da dostavi predloženi budžet Parlamentarnoj

skupštini do 1. novembra svake godine. MTEF se u isto vrijeme dostavlja Parlamentu “radi informisanja”.

Zakon predviđa da Skupština DB razmatra predloženi budžet i da ga usvoji do 31. decembra tekuće

godine. Međutim, kao što je objašnjeno vezano za dimenziju (i) u prethodnom dijelu teksta, stvarna

praksa nije u skladu sa tim zahtjevima, a Skupština ima malo zvaničnog uticaja na konačni rezultat.






DB se u maloj mjeri bavi makroekonomskom pozadinom budžeta, pošto njegov garantovani dio prihoda

od indirektnog poreza i praksa opreznog budžetiranja znače da pažnja treba da bude usmjerena samo na

stvarne prijedloge za potrošnju. Članovi skupštine imaju dovoljno vremena za komentarisanje nacrta

prijedloga prije nego što ih administracija zvanično dostavi, iako izgleda da je kolektivno razmatranje na

nivou skupštine relativno ograničeno.


(iv)Pravila za izmjene budžeta u toku godine bez ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela

Zakon predviđa značajne izmjene budžetskih alokacija u okviru odobrenog budžeta bez prethodnog

odobrenja Parlamentarne skupštine. Zakon predviđa da, na zahtjev budžetskog korisnika, DoF DB može

da odluči da sprovede restruktuiranje potrošnje u okviru ukupnog iznosa koji je odobren za konkretnog

Tabela 4.4.33. Stepen do kog su procedure zakonodavnog

tijela dobro uspostavljene i do kog se poštuju

Budžetska

godina

Datum

dostavljanja

nacrta budžetskog

prijedloga vladi

Datum

dostavljanja

budžetskog

prijedloga

Skupštini

Datum

usvajanja

zakona o

budžetu

2011. N/A N/A 2.3.11.

2012. N/A N/A 1.4.12.

2013. 21.2.13. 22.2.13. 28.3.13.

Izvor: DoF DB

241

budžetskog korisnika, ako promjena ne premašuje 10% ukupne odobrene potrošnje za tog budžetskog

korisnika.

Vlada može da preraspodijeli finansiranje između budžetskih korisnika unutar datog budžeta na osnovu

prijedloga DoF.


Tabela 4.4.34.PI-27: Ispitivanje godišnjih zakona o budžetu sa nivoa zakonodavnih tijela

Rejting za 2013.


Ukupni rejting D+

Opseg ispitivanja na nivou Parlamenta C Zvanična uključenost Skupštine je ograničena,

iako postoje široke javne konsultacije.

Stepen do kog su procedure zakonodavnih tijela

dobro uspostavljene i do kog se poštuju.

D Uspostavljeni vremenski raspored za pregled

prijedloga administracije na Skupštini se ne

poštuje.

Adekvatnost perioda koji zakonodavna tijela

imaju na raspolaganju za reagovanje na

budžetske prijedloge —kako detaljne procjene,

tako i, gdje je primjenljivo, prijedloge o makro-

fiskalnim zbirovima ranije u toku

ciklusapripremanja budžeta (vrijeme koje je

dozvoljeno u praksi za sve faze kombinovano).

C Skupština se ne bavi mnogo

makroekonomskom pozadinom. Malo

vremena je na raspolaganju za njene zvanične

procedure.

Pravila za izmjene budžeta u toku godine bez

ex-ante odobrenja zakonodavnog tijela

B Postoje jasna pravila, ali ona dozvoljavaju

široko preraspodjeljivanje od strane izvršne

vlasti.


Izvještaj Uredaza reviziju obuhvata cijelu konsolidovanu vladu, javna preduzeća koja su u vlasništvu

vlade ili čiji dugovi imaju garancije vlade, te subjekte koji primaju vladine grantove i projekte finansirane

iz vanjskih izvora. Ovaj indikator razmatra ulogu zakonodavnog tijela u razmatranju izvještaja

Uredarevizora o upravljanju javnim finansijama i u monitoringu implementacije preporuka koje je dala

SAI. Razmatraju se tri dimenzije: (i) pravovremenost pregledanja revizorskih izvještaja sa nivoa

Skupštine; (ii) stepen rasprava o ključnim nalazima koje sprovodi Skupština; te (iii) izdavanje preporuka

za aktivnosti sa Skupštine i njihova implementacija na nivou izvršne vlasti.



SAI DB je u obavezi da dostavi dva izvještaja Skupštini DB, vladi DB, te uredujavnog tužioca: revizorski

izvještaj o godišnjim finansijskim izvještajima vlade (u stvari ona takođe dostavlja i revizorski izvještaj o

svakom budžetskom korisniku), te javni izvještaj o revizijama koje je sprovela SAI DB. Obično je

potrebno do osam mjeseci da Skupština zaključi svoj rad na izvještajima. Datumi dostavljanja izvještaja i

usvajanja izvještaja na Skupštini predstavljeni su u Tabeli4.4.35.


Tabela 4.4.35. Dostavljanje revizorskih izvještaja i usvajanje na Skupštini

Finansijska godina Datum dostavljanja revizorskog izvještaja Datum usvajanja revizorskog izvještaja

2009. 30. juni, 2010. godine 9. februar 2011. godinea

242

Tabela 4.4.35. Dostavljanje revizorskih izvještaja i usvajanje na Skupštini

Finansijska godina Datum dostavljanja revizorskog izvještaja Datum usvajanja revizorskog izvještaja

2010. 30. juni, 2011. godine 14. decembar 14, 2011. godineb

2011. 30. juni, 2012. godine 13. februar, 2013. godinec

Izvor: Ured za reviziju finansijskog poslovanja institucija Brčko distrikta Bosne i Hercegovine aOdluka Skupštine DB o usvajanju Javnog izvještaja SAI DB za 2009. godinu: http://skupstinabd.ba/2-

registar/ba/Odluke/2011/358.%2040%20.%20redovita%20sjednica%20-%20Odluka%20o%20usvajanju%20Javnog%

20izvjes+taja%20Ureda%20za%20reviziju%20javne%20uprave%20i%20institucija%20za%202009.%20godinu%20%20-BOS.pdf. bOdluka Skupštine DB o usvajanju Javnog izvještaja SAI DB za 2010. godinu: http://skupstinabd.ba/2-

registar/ba/Odluke/2011/999.%20od%20broja%20408/495.%2055.%20%20redovna%20sjednica%20-

%20Odluka%20o%20usvajanju%20Izvjes+taja%20revizije%20finanasijskih%20izvjes+taja%20za%20%202010.-

BOS(1).pdf. cOdluka Skupštine DB o usvajanju Javnog izvještaja SAI DB za 2011. godinu: http://skupstinabd.ba/2-

registar/ba/Odluke/2013/45.%204.%20%20redovna%20sjednica%20-%20Odluka%20o%

20usvajanju%20Izvjes+taja%20o%20reviziji%20finanasijskih%20izvjes+taja%20za%20%202011%20BOS.pdf.


U Tabeli 4.4.36 dati su detalji vezano za broj izvještaja koji su podneseni i status revizorskih mišljenja.

Tabela 4.4.36. Razmatranje revizorskih izvještaja na nivou Skupštine

Izvještajna

godina

Ukupni broj

revidiranih

izvještaja

Broj izvještaja bez

kvalifikacija

Broj izvještaja sa

kvalifikacijama

Broj negativnih

izvještaja

Broj održanih

saslušanja

revidiranih

institucija

2009.a 26 6 16 4 NA

2010.b 26 2 18 6 NA

2011.cd

26 3 22 1 NA aJavni izvještaj SAI DB za 2009. godinu, str. 19: http://revizori-bdbih.ba/cms/images/stories/Doc/Javni_izvjestaji-2009-

H.pdf. bJavni izvještaj SAI DB za 2010. godinu, str. 31: http://revizori-bdbih.ba/cms/images/stories/Doc/Izvestaji_2011/h-

javni%20izvjetaj%202010.pdf. cJavni izvještaj SAI DB za 2011. godinu, str. 30: http://revizori-

bdbih.ba/cms/index.php?option=com_joomdoc&view=documents&path=izvjesca%2Fjavna-

izvjesca&Itemid=16&lang=hr. dIzvor: http://portal24h.ba/Brčko-bura-oko-revizorskih-izvjestaja.

Skupština DB nije sprovela saslušanja budžetskih korisnika; ta praksa u DB tek treba da bude uvedena.




U revizorskim izvještajima predstavljaju se preporuke SAI o aktivnostima koje vlada treba da poduzme.

Te preporuke Skupština DB obično usvaja bez izmjena.

Zakon o reviziji javne uprave i institucija DB omogućava Skupštini da nametne sankcije budžetskim

korisnicima samo ako budžetski korisnici ili ne dostave tražene informacije SAI DB ili ako namjerno

obezbijede pogrešne informacije (vidjeti članove 49 i 50 Zakona).189

Ne postoje propisi koji bi dozvolili

nametanje sankcija za nepoštivanje preporuka Uredaza reviziju. Opšta ocjena DoF-a je da budžetski korisnici

ne sprovode preporuke SAI DB, ili da to rade samo površno. Skupština DB u tom smislu nije bila od pomoći.

189 Zakon je dostupan na adresi:http://revizori-

DBbih.ba/cms/images/stories/Doc/Zakon_%20o_%20reviziji_%20javne_%20uprave4008.pdf

http://revizori-bdbih.ba/cms/images/stories/Doc/Zakon_%20o_%20reviziji_%20javne_%20uprave4008.pdf

http://revizori-bdbih.ba/cms/images/stories/Doc/Zakon_%20o_%20reviziji_%20javne_%20uprave4008.pdf

243

Za razliku od situacije na drugim nivoima vlasti, ne postoji nikakav specijalizovani skupštinski odbor koji bi

bio nadležan za bavljenje revizorskim izvještajima.



Rejting za 2013.


Ukupni rejting D+

Pravovremenost pregledanja revizorskih izvještaja

sa nivoa zakonodavnih tijela (za izvještaje koji su

primljeni u toku posljednje tri godine)

C Razmatranje revizorskih izvještaja obično je

završeno u roku od osam mjeseci nakon što

ih Skupština primi.

Stepen rasprava o ključnim nalazima koje

sprovode zakonodavna tijela

D Rasprave se ne održavaju.

Izdavanje preporuka za aktivnosti sa nivoa

zakonodavnih tijela i njihova implementacija na

nivou izvršne vlasti

C Skupština jednostavno da podršku

preporukama Ureda za reviziju. Ima malo

dokaza o bilo kakvoj reakciji izvršne vlasti.


Donatorske prakse

U smislu vanjskog duga (uključujući zajmove za budžetsku podršku) i garancija, oni se ugovaraju preko

institucija BiH za sve nivoe vlasti u BiH. Međutim, svaki nivo vlasti ima vanjske donacije koje se ne moraju

u svakom slučaju ugovarati / odobravati preko institucija BiH za sve nivoe (iako Ministarstvo financija i

trezora ipak održava određene podatke o grantovima koji idu nižim nivoima vlasti, ali samo za nekoliko

donatora, kao što su Svjetska banka i KfW, te uglavnom u slučajevima u kojima su uspostavljene jedinice za

koordinaciju / implementaciju projekata za cijelu teritoriju zemlje). Štaviše, samo mali dio svih donacija

prolazi kroz budžete vlada (u poređenju sa jedinom dostupnom procjenom ukupnih vanjskih donacija koje

ugrubo procjenjuje Centralna banka u okviru platnog bilansa, na osnovu podataka o zvaničnoj razvojnoj

pomoći za BiH koje objavljuje OECD-DAC i nekih podataka koji se prikupljaju direktno od donatora koji

su prisutni, vanjskih donacija koje idu kroz budžet predstavljaju veoma mali dio ukupnih donacija). Sve

donacije su uključene u Program javnih investicija (PJI), pa i one koje ne prolaze kroz budžet Pored toga,

među četiri centralnanivoa vlade, samo budžet institucija BiH uključuje određene male donacije u

budžetske planove (samo za one donacije koje se mogu planirati sa sigurnošću), dok budžeti entitetske vlade

u suštini ne uključuju nikakve donacije. Međutim, izvještaji o izvršenju budžeta na svim nivoima ipak

uključuju pregled stvarno izvršenih donacija, koje prolaze kroz budžete. Prema tome, izgleda da samo

veoma mali dio ukupnih vanjskih donacija prolazi kroz budžete vlade, od čega se, sa svoje strane, samo

veoma mali dio (ili ništa, na entitetskom nivou) planira u budžetima vlade, što je dijelom izazvano

nedostatkom predvidljivosti. Ukupno gledano, vanjske donacije, za razliku od vanjskih zajmova budžetske

podrške, ne predstavljaju važan izvor prihoda za centralne vlade u BiH, pošto samo mali dijelovi prolaze

kroz budžete. Čak i slučajevima vanjskih donacija koje prolaze kroz budžete, one se ili uopšte ne planiraju u

budžetskim planovima (na entitetskom nivou) ili se samo mali dio planira u budžetskom planu (institucije

BiH), što ukazuje na slabu predvidljivost priliva vanjskih donacija. Imajući u vidu da se najveći dio

donatorskog finansiranja odnosi na vanjski dug i imajući u vidu da se samo male vanjske donacije planiraju

u budžetima (posebno u entitetskim budžetima), indikatori ocjene PEFA kojima se mjeri učinak donatora

(D1-D3) u ovom izvještaju se primjenjuju i mjere samo na nivou institucija BiH. Tok informacija o

vanjskom dugu (među ostalim dimenzijama finansijskog / budžetskog izvještavanja) o finansiranju duga

244

nije fluidan među svim vladama BiH i obuhvaćen je izvještavanjem o institucijama BiH u okviru SBA sa

MMF-om, a planira se da će entiteti da unaprijede svoje izvještavanje o projektima.

Savjet ministara BiH je na svojoj 94. sjednici održanoj 9.5.2014. godine usvojio Informaciju o

uspostavljenom Informacionom sistemu za upravljanje javnim investicijama (PIMIS) i s tim u vezi

donijelo zaključak na osnovu kojeg svi korisnici budžeta institucija BiH zaduženi su da planiranje i

kandidovanje projekata obavljaju on-line putem elektronskog obrasca za identifikaciju, prijavu i praćenje

projekata/programa u PIMIS sistemu.

D-1: Predvidljivost direktne budžetske podrške

Ovaj indikator razmatra funkcionisanje aranžmana koje su razvojni partneri uspostavili da ciljem

obavještavanja vlada primalaca o iznosila direktne budžetske podrške koje bi mogli da očekuju da će

primiti svake godine, tako da ih mogu ugraditi u svoje budžetsko planiranje. Dalje postavlja pitanje da li

su uplate zaista i izvršene u skladu sa kvartalnim rasporedom o kojem je prethodno obaviješteno.

(i) Godišnje odstupanje ostvarene budžetske podrške od prognoze koja je dostavljena najmanje

šest sedmica prije dostavljanja zakonodavnoj vlasti

Zajmove direktne budžetske podrške za opšte namjene u BiH u toku perioda od 2009. do 2013. godine

obezbijedili su Svjetska banka, Evropska komisija, te MMF. Iako inicijalna procjena rasporeda isplata

postoji u svim slučajevima, a ta sredstva su bila uključena u vladine budžetske planove, stvarni tajming

isplata za te zajmove budžetske podrške zavisi od ispunjavanja preduslova koji se odnose na politike i

kriterijuma, sa strane vlada.

Zajmovi direktne budžetske podrške koji su obezbjeđeni BiH u toku perioda od 2009. do 2013. godine od

Svjetske banke bili su u skladu sa sporazumom koji je postignut 2010. godine. 42,2 miliona SDR (oko 51

milion USD) plaćeno je 2010. godine, a još dodatnih 31,3 miliona USD 2012. godine. Nije bilo

prethodnog dogovora o tajmingu uplata (samo procjene), a to je zavisilo od toga da lije BiH ispunila

preduslove za isplate. Imajući u vidu da preduslovi vezani za politike nisu ispunjavani na vrijeme, isplate

nisu izvršavane u skladu sa inicijalnim procjenama.

EU se 2012. godine saglasila da će obezbijediti zajam za makro-finansijsku podršku u iznosu od 100

miliona USD (takođe zajam za budžetsku podršku), za koji se očekivalo da će biti isplaćen u tranšama u

toku 2013. godine, pod uslovom da BiH ispuni preduslove. Nije bilo ranijeg obavještavanja o tajmingu

isplata za direktnu budžetsku podršku – imajući u vidu da preduslovi vezani za politike nisu ispunjeni na

vrijeme, isplate nisu izvršene u skladu sa inicijalnim procjenama.

Konačno, BiH je od 2009. godine imala dva SBA sa MMF-om (SBA), u okviru kojih su obezbijeđeni

najveći zajmovi za budžetsku podršku u BiH190

. Prvi je odobren 7. jula 2012. godine i u okviru njega je

isplaćeno ukupno 338,20 miliona SDR. Tekući SBA je odobren 26. septembra 2012. godine, u iznosu od

338,2 miliona SDR (oko 508,6 miliona USD). Sa stanjem na 10. decembar 2013. godine, 211.38 miliona

SDR191

je isplaćeno. Svi primici iz SBA upućeni su entitetskim vladama. SBA su takođe uključivali

procjenu tajminga isplata, ali imajući u vidu da, u nekim slučajevima, preduslovi vezani za politike nisu

ispunjavani na vrijeme, bilo je slučajeva kašnjenja u isplatama u poređenju sa inicijalnim procjenama.

190 Prvi SBA sa MMF-om potpisan je 2. avgusta 2002. godine u iznosu od 67,60 miliona SDR, a isplaćen je cijeli iznos. Prvi

SBA je istekao 29. februara 2004. godine. 191 http://www.imf.org/external/np/fin/tad/exfin2.aspx?memberKey1=75&date1key=2013-12-10

245

Imajući u vidu da za zajmove budžetske podrške nema zvaničnih prognoza o isplatama, pošto su vezani

za ispunjavanje preduslova vezanih za politike na strani vlada, a budžetske donacije u suštini uopšte nisu

uključene u vladine budžete, rejting je D.


(ii) Pravovremenost isplata sredstava donatora u toku godine

Kao što je objašnjeno u prethodnom dijelu teksta u ocjeni, nikakav zvanični kvartalni raspored nije

propisan za isplate direktne budžetske podrške u toku perioda od 2009. do 2013. godine, tako da se ne

postavlja ni pitanje da li su stvarne isplate bile u skladu sa prethodno određenim rasporedom.


Tabela 4.5.1.D1: Predvidljivost direktne budžetske podrške

Rejting za

2013. (Metod

M1) Obrazloženje

Ukupni rejting D

Godišnje odstupanje ostvarene budžetske

podrške od prognoze iz prethodnih procjena

D Nikakve prognoze se ne obezbjeđuju za iznose i

tajming uplata direktne budžetske podrške.

Pravovremenost isplata sredstava donatora u

toku godine

D Nikakav kvartalni raspored ne propisuje se za

očekivane isplate.

D-2: Finansijske informacije koje donatori obezbjeđuju za budžetiranje i izvještavanje o

projektnoj i programskoj pomoći

U okviru ovog indikatora razmatra se da li razvojni partneri obezbjeđuju procjene isplata projektne i

programske pomoći na vrijeme, kako bi se one mogle uzeti u obzir u pripremanju budžeta vlade

primaoca, te dali oni naknadno pripremaju kvartalne izvještaje o ukupnim isplatama.

(i) Kompletnost i pravovremenost budžetskih procjena donatora za projektnu i programsku

podršku

Sektor za koordinaciju međunarodne ekonomske pomoći ministarstva financija i trezora (MFT) Institucija

BiH održava evidenciju o svom vanjskom finansiranju u vidu grantova i zajmova koje je obezbjeđeno za

svaku od četiri vlade, a priprema i konsolidovani izvještaj. Najnoviji izvještaj o mapiranju donatora, koji

je izrađen u drugoj polovini 2012. godine, obuhvata ukupne alokacije sve do kraja jula 2012. godine. U

izvještaju za 2011. godinu grantovi su ukupno iznosili 171,3 milion €, a zajmovi ukupno 370,1 miliona €.

Za 2012. godinu grantovi su ukupno iznosili 176,3 milion €, a zajmovi ukupno 267,4 miliona €. EU je

najveći obezbjeđivač grantova, sa oko 50 miliona € godišnje u 2011. i 2012. godini, a nakon nje slijede

USAID, UNDP, Vlada Njemačke i Vlada Švedske, koji svi obezbjeđuju 20-25 miliona €. Najveći

zajmodavci u 2011. godini bili su EIB (215,5 miliona €), EBRD (93,6 miliona €), te Svjetska banka (56,1

miliona €). EU je obezbijedila sljedeću tabelu u kojoj je prikazala svoje programirane i stvarne isplate u

toku perioda od 2009. do 2012. godine.

246

Tabela 4.5.2. Programirane i ostvarene isplate EU, 2009-2012. godine

(u milionima €)

Kategorija 2009. 2010. 2011. 2012.

Programirano 89,1 105,4 107,4 107,9

Isplaćeno 41,9 70,5 47,0 63,0

Izuzimajući projekte EU (kojima Delegacija Evropske Unije upravlja sa centralnog nivoa), izvršavanje

projekata i programa koji se finansiraju iz vanjskih izvora je pod kontrolom četiriju vlada BIH, do tog stepena

da donatorsko finansiranje teče kroz vladine budžete, a da donatori ili finansijeri dostavljaju te informacije

vladama. Pomoć Svjetske banke je programirana u skladu sa Strategijom partnerstva sa zemljom (tekuća

strategija obuhvata period od 2012. do 2015. godine, a predviđa nova preuzimanja obaveza od oko 350

miliona USD, dok bi se 200 miliona USD povuklo u okviru ranijih sporazuma o zajmovima), ali stvarna

povlačenja zavise od stope izvršenja projekta. Vlade FBiH i RS u opštem slučaju u budžetske procjene

uključujući samo element sufinansiranja koji se zahtijeva za projekte finansirane iz vanjskih izvora, dok

Institucije BiH i DB uključuju i već obvezane donatorske grantove, do onog stepena do kog im donatori ili

finansijeri dostavljaju te informacije.

MFTInstitucija BiHradi na integraciji vanjskog finansiranja u Program javnih investicija koji obuhvata

sve četiri vlade, koji bi onda mogao da se u potpunosti unese u budžetske procjene.


(ii) Učestalost i obuhvat izvještavanja donatora o ostvarenim donatorskim tokovima za

projektnu podršku

Pošto je relevantni tok informacija u okviru stvarnih tekućih aranžmana za izvršavanje projekata (osim

projekata iz fonda IPA EU, koji su pod direktnom kontrolom EU) iz nadležnih institucija BiH, koje

upravljaju izvršavanjem projekata,ka donatorima od kojih se povlači finansiranje, ova dimenzija se takođe

smatra neprimjenljivom.

Tabela 4.5.3.D-2: Finansijske informacije koje donatori obezbjeđuju za budžetiranje i izvještavanje o

projektnoj i programskoj pomoći

Rejting za 2013.


Ukupni rejting NA

Kompletnost i pravovremenost budžetskih

procjena donatora za projektnu podršku

NA Tajming povlačenja vanjskog finansiranja

kontrolišu nadležne institucije BiH, a ne donatori.

Učestalost i obuhvat izvještavanja

donatora o ostvarenim donatorskim

tokovima za projektnu podršku

NA Tok informacija vodi od nadležnih institucija BiH

ka donatorima, a ne obratno.

D-3: Udio pomoći kojom se upravlja uz korištenje domaćih procedura

Ovaj indikator razmatra stepen do kog se pomoć integriše u normalne aranžmane zemlje za pripremanje i

izvršavanje budžeta, u skladu sa deklaracijama iz Pariza i Akre, koje predviđaju da će donatori postepeno

da povećavaju svoje oslanjanje na domaće sisteme za izvršavanje projekata koje finansiraju. Za iznose

koji se primaju kao direktna budžetska podrška po definiciji se koriste domaće procedure za nabavke,

bankarstvo – plaćanje, računovodstvo, interne kontrole i izvještavanje, te reviziju.

247

Za projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora koriste se, prema tome, određeni elementi državnih

procedura, za sada samo vezano za osoblje, što prema konvencijama PEFA povlači da je korištenje

domaćih procedura samo 25%. Pošto je direktna budžetska podrška za tri godine od 2010. do 2012.

godine iznosila oko 80 miliona €, odnosno samo oko 5% ukupnog vanjskog finansiranja (1,66 milijardi €)

u toku tog perioda192

, ukupno korištenje domaćih državnih procedura i dalje je daleko ispod praga od 50%

koji se zahtijeva za rejting C.

Rejting za indikator: D

Tabela 4.5.4.D-3: Udio pomoći kojom se upravlja uz korištenje domaćih procedura

Rejting za

2013. godinu

Obrazloženje

Ukupni rejting D Udio kojim se upravlja preko domaćih procedura

zemlje i dalje je daleko ispod 50%.

192 Informacija iz mrežne aplikacije Client Connection Svjetske banke

248

V. PROCES REFORME

A. Novije i tekuće reformske mjere

U okviru projekta zajedničkog Ureda za koordinaciju reforme javne uprave, sva četiri osnovna nivoa

vlade (institucije BiH, dva entiteta, te DB) u završnim su fazama uvođenja Informacionog sistema za

upravljanje budžetom koji bi trebalo da pojednostavi proces planiranja budžeta (uključujući format

budžetiranja na osnovu učinka / programsko budžetiranje) i obezbijedi razmjenu podataka između procesa

planiranja budžeta i trezora (zasebno na svakom od nivoa; nikakav oblik ukupne konsolidacije neće se

omogućavati).

Institucije BiH.Zakon o finansiranju institucija BiH izmijenjen je i dopunjen u aprilu 2013. godine sa

ciljem osiguravanja da se obaveze za servisiranje vanjskog duga mogu nastaviti izvršavati i u situaciji

kada vladin budžet nije odobren193

(postojeća strukturalna odrednica). Međutim, moguće je da će i dalje

postojati neriješena pitanja vezano za privremeno finansiranje institucija BiH, za koje zakon predviđa da

teoretski može da traje vječno.194

Federacija Bosne i Hercegovine. Novi Zakon o budžetu je usvojen u decembru 2013. godine i on jača

opšti proces pripremanja budžeta u FBiH, pojašnjava budžetski kalendar detaljnije, te povećava

mogućnosti za sprovođenje limita za potrošnju na nižim nivoima vlasti, u EBF-ovima, te javnim

preduzećima.195

Zakon uključuje fiskalno pravilo koje navodi da planirani tekući budžet mora da bude

uravnotežen, a ako se ostvari tekući deficit, vlada mora da planira tekući suficit u naredne tri godine.

Pored toga, nove izmjene i dopune Zakona o raspodjeli prihoda u FBiH, koje su takođe u proceduri

usvajanja u Parlamentu, predviđaju smanjenje udjela kantona i povećanje udjela jedinica lokalne

samouprave u porezu na dohodak građana, a takođe pojednostavljuju i dijeljenje prihoda u Kantonu

Sarajevo. Takođe se predviđa da će, nakon što se podaci o popisu stanovništva obrade (popis u BiH je

zakazan za oktobar 2013. godine), sve formule za raspodjelu prihoda u zakonu opet da budu razmotrene.

Republika Srpska.U RS će biti uspostavljen centralizovan sistem za platne spiskove za sve zaposlene u

javnom sektoru sa ciljem unapređivanja evidentiranja, kontrole i planiranja. RS planira da pokrene taj

proces do kraja kalendarske godine 2013. i da ga u potpunosti implementira do jula 2014. godine.196

Svi nivoi. Ostala poboljšanja (koja se predviđaju u skladu sa SBA sa MMF-om uključuju sljedeće: (a)

potpisivanje Memoranduma o razumijevanju između četiri poreske uprave o razmjeni podataka o

poreskim obveznicima (sa ciljem omogućavanja stalne, neometane i automatske razmjene evidencija o

poreskim obveznicima); (b) planirano dostavljanje novog zakona o javnim nabavkama Parlamentu BiH sa

ciljem jačanja upraviteljstva, povećavanja stepena transparentnosti, te usklađivanja procedura nabavke u

BiH sa procedurama u EU); (c) nastavak širenja trezorskih sistema u oba entiteta tako da oni obuhvate sve

kantone, jedinice lokalne samouprave, te EBF-ove; i (d) uspostavljanje zajedničke definicije zaostalih

neizmirenih obaveza u potrošnji za institucije BiH i entitetske vlade i zahtjeva da se svi datumi dospjeća

faktura unose u trezorski sistem i da se podaci o zaostalim neizmirenim potraživanjima počnu proizvoditi

u skladu sa zakonskom definicijom.

Projekat koji finansira EC, Izgradnja kapaciteta za objedinjavanje računovodstvenih podataka unutar

opsega odgovornosti konsolidovane vlade i statistika o javnim finansijama, pokrenut je sa ciljem

uspostavljanja metodologije, odgovornosti i rokova za konsolidaciju fiskalnih podataka i izvještavanje za

193 To je bila jedna od strukturalnih odrednica za BiH u okviru Stand-By aranžmana sa MMF-om. 194 Ibid. 195 To je jedna od strukturalnih odrednica za FBiH u okviru SBA sa MMF-om (IMF December 2012, Bosnia and Herzegovina:

First Review Under the SBA and Request for Waiver of Nonobservance of a Performance Kriterijum —Staff Report; Press

Release; and Statement by the Executive Director – MMF, decembar 2012. godine, Bosna i Hercegovine: Prvi pregled u okviru

SBA i zahtjev za oslobađanje od obaveze praćenja kriterijuma učinka – Izvještaj osoblja; Izjava za medije; i Izjava izvršnog

direktora). 196 Ibid.

249

cijeli sektor konsolidovane vlade u BiH. Predviđa se određena inicijalna obuka za niže nivoe vlasti u

FBiH. Još jedan projekat koji finansira EU u oblasti javnih finansija u BiH, Jačanje upravljanja javnim

finansijama u Bosni i Hercegovini, ima za cilj unapređivanje kvaliteta fiskalnih politika i veze između

kreiranja politika i procesa planiranja budžeta, kao i jačanje javnog internog sistema finansijske kontrole.

B. Očekivane izmjene u poreskom zakonskom okviru u Bosni i Hercegovini

1. Bosna i Hercegovina: Indirektno oporezivanje

Stopa kaznenih kamata za kašnjenje u plaćanju indirektnih poreza biće smanjena sa tekućeg nivoa od

0,06% na dan na 0,04% na dan.

UINO implementira projekat pod nazivom Daljnja harmonizacija indirektnog oporezivanja u BiH sa

zakonskim okvirom EU, projekt udvajanja koji se sprovodi u koordinaciji sa ministarstvima finansija

Austrije i Slovenije. Izmjene u zakonskom okviru će vjerovatno biti implementirane u toku naredne dvije

godine. Vezano za zakonski okvir za PDV, harmonizacija sa smjernicama OECD-a se očekuje na

područjima povrata poreza, mjesta pružanja usluga, elektronskih i internetskih usluga, te drugih.

Harmonizacija sa zakonskim okvirom EU će biti implementirana na područjima akciznih dažbina,

prenosa robe, prava vezanih za intelektualno vlasništvo, internih procedura i revizija, analize rizika,

ljudskih resursa, te razvoja informatičkih sistema.

2. Federacija Bosne i Hercegovine

Verzija nacrta Izmjena i dopuna Zakona o porezu na dobit preduzeća FBiH ukazuje na to da će u toku FG

2014 biti izvršeno nekoliko izmjena u zakonskom okviru.

Motivacioni faktori za plaćanje poreza na dobit preduzeća. Za sada postoje dva osnovna

motivaciona faktora: motivacija vezana za izvoz (potpuno oslobođenje za preduzeća čiji bruto

izvozni promet premašuje 30% ukupnog prometa), te motivacija za investicije u proizvodnju (za

preduzeća koja investiraju najmanje 20 miliona KM u toku pet uzastopnih godina u proizvodnju).

Nakon izmjena zakona, izuzeće vezano za izvoz će postati proporcionalno neto izvoznom

prometu, a motivacija za investiranje u proizvodnju će biti ukinuta.

Dokumentacija o transfernim cijenama. U novom zakonu uvešće se sveobuhvatnije i detaljnije

instrukcije vezane za dokumentovanje transakcija sa povezanim licima. Ta uputstva će biti u

skladu sa smjernicama OECD-a. Ogranci preduzeća iz RS i DB u FBiH sada će imati obaveze za

porez za dobit preduzeća koji se pripisuje njihovoj dobiti koja je zarađena u FBiH (sada je

njihova dobit oslobođena od oporezivanja u FBiH). Uvešće se zakoni za skraćivanje perioda

prenošenja poreskih gubitaka, sa sadašnjih pet godina na tri godine.

Pored toga, u toku su diskusije o izmjenama poreske stope koja se primjenjuje na oporezivanje ličnih

prihoda. Postojeća paušalna stopa od 10% mogla bi da bude zamijenjena rastućim progresivnim stopama.

Očekuje se da će biti ukinuto izuzeće od oporezivanja prihoda od dividendi i kapitalnih dobiti od

oslobađanja od vlasništva nad dionicama.

250

ANEKS 1. LITERATURA I IZVORNI DOKUMENTI

Ustav Bosne i Hercegovine i Amandman br. 1.

Ustav Federacije Bosne i Hercegovine

Ustav Republike Srpske

Budžet

Zakon o finansiranju institucija Bosne i Hercegovine. Službeni glasnik BiH, 61/04, 49/09 i 42/12 (Opšti

zakon o budžetu BiH)

Zakon o budžetu u FBiH, Službenenovine FBiH 19/06, 76/08, 5/09, 32/09, 51/09, 9/10, 36/10, 45/10 i

25/12 (Opšti zakon o budžetu FBiH) i Zakon o budžetu BiH, Službenenovine FBiH 102/13, koji je

zamijenio postojeći Zakon o budžetu

Zakon budžetskom sistemu RS, Službeni glasnik RS, 121/12 – ovaj zakon je zamijenio originalni zakon o

„budžetskom sistemu“ (Službeni glasnik RS, 96/03) i sve kasnije izmjene i dopune tog zakona (Službeni

glasnik RS 14/04, 67/05, 34/06, 128/06 i 117/07, 126/08 i 92/09) (Opšti zakon o budžetu RS)

Zakon o budžetu Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik DB 150/08 (Opšti zakon o

budžetu DB)

Zakon o budžetu institucija Bosne i Hercegovine i servisiranju vanjskog duga Bosne i Hercegovine za

2013, 2012, 2011, 2010 i 2009. godinu (Službeni glasnik BiH 100/12, 42/12, 12/12, 103/09 i 07/09)

Budžet BiH za 2009, 2010, 2011, 2012. i 2013. godinu

Budžet FBiH za 2009, 2010, 2011, 2012. i 2013. godinu

Budžet RS za 2009, 2010, 2011, 2012. i 2013. godinu

Budžet DB za 2009, 2010, 2011, 2012. i 2013. godinu

Zakon o izvršenju budžeta FBiH za FG 2009, Službene novine FBiH 87/08





Zakon o izvršenju budžeta RS za FG 2009, Službeni glasnik RS 126/08


Zakon o izvršenju budžeta RS za FG 2011, Službeni glasnik RS 1/11, 52/11, 116/11

Zakon o izvršenju budžeta RS za FG 2012, Službeni glasnik RS 84/12, 03/12


Zakon o izvršenju budžeta DB za FG 2009, Službeni glasnik DB 10/09, 1/10

Zakon o izvršenju budžeta DB za FG 2010, Službeni glasnik DB 01/10, 61/10

Zakon o izvršenju budžeta DB za FG 2011, Službeni glasnik DB 03/11



251

Godišnji izvještaji o izvršenju budžeta institucija BiH i međunarodnih obaveza BiH za FG 2009, 2010,

2011. i 2012. godinu

Godišnji izvještaji o izvršenju budžeta FBiH za FG 2009, 2010. i dostupni samo za period od januara do

septembra 2012. godine (nisu objavljeni za FG 2011)

Godišnji izvještaji o izvršenju budžeta RS za FG 2009, 2010, 2011. i za period od januara do septembra

2012. godine

Godišnji izvještaji o izvršenju budžeta DB za FG 2011 i 2012.

Srednjoročni okviri rashoda

Srednjoročni okvir rashoda institucija BiH za period od 2013. do 2015. godine




Srednjoročni okvir rashoda FBiH za period od 2010. do 2012. godine

Srednjoročni okvir rashoda FBiH za period od 2013. do 2015. godine

Srednjoročni okvir rashoda RS za period od 2011. do 2013. godine



Srednjoročni okvir rashoda Distrikta Brčko za period od 2012. do 2014. godine

Srednjoročni okvir rashoda Distrikta Brčko za period od 2011. do 2013. godine

Vrhovna revizija

Zakon o reviziji institucija Bosne i Hercegovine, 31. januar 2006. godine

Zakon o reviziji institucija FBiH, 8. maj 2006. godine

Zakon o reviziji u javnom sektoru Republike Srpske, 6. oktobar 2005. godine

Zakon o reviziji javne uprave i institucija Distrikta Brčko, 18. septembar 2008. godine

Interna revizija

Godišnji izvještaj o internoj reviziji iz marta 2012. godine, pripremila CHU BiH

Godišnji konsolidovani izvještaj o internoj reviziji u javnom sektoru u FBiH za FG 2011

Godišnji konsolidovani izvještaj o uspostavljanju i razvoju interne finansijske revizije u javnom sektoru u

Republici Srpskoj za FG 2011

Zakon o internoj reviziji u javnom sektoru u Republici Srpskoj 30. januar 2008. Godine, Službeni glasnik

RS 17/08

Ostalo

Pravilnik o procedurama u Vijeću ministara BiH, Službeni glasnik BiH, 22/03

Zakon o Vijeću ministara BiH, Službeni glasnik BiH, 30/03, 42/03, 81/06, 76/07, 81/07, 94/07 i 24/08

Zakon o ministarstvima i drugim administrativnim tijelima BiH. Službeni glasnik BiH, 5/03, 42/03,

26/04, 42/04, 45/06, 88/07, 35/09, 59/09 i 103/09

252

Zakon o Fiskalnom savjetu Bosne i Hercegovine. Službeni glasnik BiH, 63/08

CBBiH.(2012). Vladine finansijske statistike za 2012. godinu. Sarajevo: Centralna banka Bosne i

Hercegovine (CBBiH)

Zakon o isplatama na jedinstveni račun i raspodjeli prihoda, Službeni glasnik BiH 55/04, 34/07, 49/09

Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik BiH 52/05 i 103/09)

Zakon o izmerenju obaveza po osnovu računa stare devizne štednje BiH („Službeni glasnik BiH“ br.

28/06, 76/06, 72/07, 97/11 i 100/13

Zakon o zaduživanju, dugu i garancijama Republike Srpske, Službeni glasnik RS 71/12

Zakon o indirektnom oporezivanju, Službeni glasnik BiH 44/03, 52/04, 34/07, 4/08 i 49/09

Zakon o javnim nabavkama za Bosnu i Hercegovinu, Službeni glasnik BiH 49/04, 19/05, 52/05, 8/06,

24/06, 70/06, 12/09, 60/10

Vlada FBiH (septembar 2010. godine) Razvojna strategija FBiH za period od 2010. do 2020. godine.

Sarajevo: Vlada Federacija Bosne i Hercegovine

Uredba o procesu strateškog planiranja, godišnjeg planiranja i izvještavanja u federalnim ministarstvima.

Službeni glasnik FBiH, 22/11

Zakon o raspodjeli javnih prihoda u FBiH, Službeni glasnik FBiH 22/06, 43/08 i 22/09

Nacrt razvojne strategije BiH za period od 2010. do 2014. godine, maj 2010. godine, Sarajevo: Direkcija

za ekonomsko planiranje BiH (DEP)

Nacrt Strategije za socijalnu inkluziju BiH za period od 2010. do 2014. godine, maj 2010. godine,

Sarajevo: Direkcija za ekonomsko planiranje BiH (DEP)

Ekonomski i fiskalni program Bosne i Hercegovine za 2012. godinu. Mart 2012. godine, Sarajevo:

Direkcija za ekonomsko planiranje BiH (DEP)

Zakon o carinskoj politici Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik BiH 57/04, 51/06, 93/08, 54/10, 76/11

Zakon o akciznim dažbinama BiH, Službeni glasnik BiH 49/09

Zakon o javnim preduzećima u Distriktu Brčko, Službeni glasnik DB 15/06, 05/07, 19/07, 1/08 i 24/08

Zakon o javnim preduzećima u Republici Srpskoj, Službeni glasnik RS 119/2012

Zakon o Upravi za indirektno oporezivanje, Službeni glasnik BiH 89/05

Zakon o postupku indirektnog oporezivanja, Službeni glasnik BiH 89/05

Zakon o Poreskoj upravi FBiH, Službeni glasnik FBiH 33/02

Zakon o porezu na dobit preduzeća u FBiH, Službeni glasnik FBiH 97/07, 14/08, 39/09

Zakon o porezu za dohodak građana u FBiH, Službeni glasnik FBiH 10/08

Zakon o Poreskoj upravi Republike Srpske (Službeni glasnik RS 51/01, 74/04, 2/05, 96/05, 75/06, 112/07

–prečišćeni tekst 22/08 i 34/09) zakon prestao da važi 1.januara 2012 godine

Zakon o poreskom postupku Republike Srpske 102/11

Zakon o Poreskoj upravi Distrikta Brčko, Službeni glasnik DB 3/02, 42/04, 08/06, 3/07, 19/07, 2/08,

06/13

Zakon o porezu na dobit preduzeća u DB, Službeni glasnik DB 60/10, 57/11 i 33/12

Zakon o porezu za dohodak građana u DB, Službeni glasnik DB 60/10

http://www.uino.gov.ba/download/Dokumenti/Dokumenti/bos/Propisi/Zakon_o_UIO.pdf

http://www.uino.gov.ba/download/Dokumenti/Dokumenti/bos/Propisi/Zakon_o_postupku_indirektnog_oporezivanja.pdf

253

Zakon o porezu na dobit preduzeća u RS, Službeni glasnik RS 91/06, 57/12

Strategija PIFC za institucija BiH (usvojena na Vijeću ministara 30. decembra 2009. godine)

Strategija za uspostavljanje i izgradnju javne interne finansijske kontrole u Republici Srpskoj, april 2010.

godine

Zakon o porezu za dohodak građana u RS, Službeni glasnik RS 91/06

Zakon doprinosima Republike Srpske, Službeni glasnik RS 116/12

Zakon o porezu na nepokretnostiRS, Službeni glasnik RS 110/08, 118/09

Zakon o jedinstvenoj registraciji, kontroli i naplati doprinosa, Službeni glasnik FBiH 42/09, 109/12

Pravilnik o unosu u jedinstveni sistem registracije indirektnog oporezivanja, Službeni glasnik BiH 51/12

Zakon o trezoru institucija BiH, Službeni glasnik BiH 27/00

Zakon o trezoru FBiH, Službeni glasnik FBiH 19/03 i 79/07

Zakon o trezoru DB, Službeni glasnik DB 03/07, 19/07, 02/08,

Zakon o trezoru RS, Službeni glasnik RS 16/05

Pravilnik o finansijskom izvještavanju BiH, 31. januar 2007. godine

Pravilnik o finansijskom izvještavanju i godišnjem budžetiranju FBiH 28. mart 2012. godine

Pravilnik o finansijskom izvještavanju za budžetske korisnike na nivou Republike, jedinica lokalne

samouprave i fondova u RS, 18 februar 2011. godine

Dijagnostika, studije, izvještaji i drugi relevantni materijali

Odjeljenje za međunarodni razvoj (Department for International Development, DFID), Review of

Budgetary Management in Bosnia and Herzegovina (Pregled budžetskog upravljanja u Bosni i

Hercegovini), februar 2010. godine, sproveo PKF (UK) LLP

MMF, Bosnia and Herzegovina: Report on the Observance of Standards and Codes— Data Module,

Response by the Authorities i Detailed Assessment Using the Data Quality Assessment Framework

(DQAF) (Bosna i Hercegovina: Izvještaj o poštivanju standarda i kodeksa – modul za podatke, odgovor

institucija vlasti i detaljna ocjena uz korištenje okvira za ocjenu kvaliteta podataka), februar 2008. godine

MMF, Bosnia and Herzegovina: 2010 Article IV Consultation, Second and Third Reviews Under the

Stand-By Arrangement, Request for Waiver of Nonobservance of a Performance Criterion and

Rephrasing of Purchases (Bosna i Hercegovina: Konsultacije o članu IV za 2010. godinu, drugi i treći

pregled u okviru Stand-by aranžmana, zahtjev za oslobađanjem od poštivanja kriterijuma učinka i

preformulisanje kupovine), septembar 2010. godine

MMF, Bosnia and Herzegovina, September 2010 Selected Issues (Bosna i Hercegovina, septembar 2010.

godine Izabrana pitanja)

MMF, Bosnia and Herzegovina: First Review Under the Stand-By Arrangement and Request for Waiver

of Nonobservance of a Performance Criterion — Staff Report; Press Release; and Statement by the

Executive Director (Bosna i Hercegovina: Prvi pregled u okviru Stand-by aranžmana zahtjev za

oslobađanjem od poštivanja kriterijuma učinka – Izvještaj osoblja), decembar 2012. godine

Svjetska banka, Bosnia and Herzegovina Challenges and Directions for Reform, A Public Expenditure

and Institutional Review (Bosna i Hercegovina: Izazovi i smijerovi za reformu, Pregled javne potrošnje i

institucija), februar 2012. godine

http://www.poreskaupravars.org/dokumenti/zakoni/zakonoporezunadohodak9106.doc

254

OECD SIGMA Assessment Bosnia and Herzegovina 2010 Public Procurement (Ocjena javnih nabavki u

Bosni i Hercegovini za 2010. godinu)

OECD SIGMA Assessment Bosnia and Herzegovina 2010 Public Expenditure Management and Control

(Ocjena upravljanja i kontrole javnom potrošnjom u Bosni i Hercegovini za 2010. godinu)

Izvještaj o mapiranju donatora za period 2009 – 2010. godine i Izvještaj o mapiranju donatora za period

2011 – 2012. godine koji je pripremilo Ministarstvo financija i trezora

MMF. 2012, april. World Economic Outlook Database (Baza podataka o svjetskim ekonomskim

perspektivama). Washington, D.C. International Monetary Fund (IMF)

2013, Fiscal Impact Assessment of Structural Reforms (FIASR) Case Studies on South East Europe

(Ocjena fiskalnog uticaja strukturalnih reformi (FIASR) Studije slučaja o jugoistočnoj Evropi), Center of

Excellence in Finance (Centar za izuzetnost u finansijama), Ljubljana

255

ANEKS 2: UKUPNI PRIHODI I RASHODI KONSOLIDOVANE VLADE NA SVIM NIVOIMA (2010-2012. GODINE)

Izvor: Centralna banka BiH. Uključuje ukupne rashode i transakcije sa nefinansijskim sredstvima. Isključuje projekte koji se finansiraju iz vanjskih izvora, koji ne prolaze kroz budžet. Servisiranje vanjskog duga je

predstavljeno na državnom nivou ovdje (pošto servisiranje vanjskog duga za oba entiteta i DB prolazi kroz državni budžet).

Konsolidovano

FBiH Vlada FBiH Kantoni Opštine Fondovi

Konsolidovano

RS Vlada RS Opštine Fondovi

Ukupni prihodi 10,863 1,010 6,474 1,399 1,855 665 2,957 3,235 1,423 545 1,629 236

Prihodi od direktnih poreza 809 - 509 95 299 115 - 284 226 58 - 15

Prihodi od indirektnih poreza 4,824 755 2,588 1,091 1,261 188 48 1,331 1,003 282 78 150

Socijalni doprinosi 3,813 - 2,617 - - 2,617 1,161 - - 1,161 34

Grantovi 48 37 12 - 60 121 226 2 1 6 325 -

Ostali prihodi 1,368 218 747 212 234 241 66 460 193 199 65 36

Ukupna potrošnja 11,474 1,085 6,606 1,405 1,947 672 2,982 3,653 1,740 594 1,679 223

Plate i naknade 3,170 640 1,619 219 1,133 196 71 831 621 171 39 80

Roba i usluge 2,593 150 1,518 86 230 123 1,079 853 131 130 592 72

Kamate 123 89 65 61 5 3 2 57 36 12 8 -

Subvencije 477 2 295 140 105 27 23 176 162 14 - 4

Grantovi - 1 2 300 70 24 3 - 330 - - -

Socijalna davanja 3,770 34 2,461 471 221 76 1,694 1,238 208 53 978 37

Ostala potrošnja 708 81 365 49 131 142 43 255 187 58 40 7

Kapitalna potrošnja 634 89 281 80 53 81 67 242 64 155 22 23

Ukupni prihodi 11,357 969 6,571 1,322 1,904 654 3,097 3,686 1,656 589 1,726 237



Socijalni doprinosi 4,036 - 2,651 - - 2,651 1,351 - - 1,351 35

Grantovi 47 36 10 - 56 112 240 2 - 8 280 -

Ostali prihodi 1,275 211 713 184 227 230 79 421 186 194 42 33


Plate i naknade 3,337 643 1,663 237 1,154 198 73 951 694 213 43 80

Roba i usluge 2,088 179 1,548 67 226 128 1,126 286 102 105 78 76

Kamate 161 104 91 84 6 4 4 69 46 14 8 -

Subvencije 403 - 251 115 86 26 24 142 127 15 - 9

Grantovi 6 1 7 276 65 60 4 - 286 - - -

Socijalna davanja 4,330 43 2,513 471 223 38 1,782 1,739 257 50 1,433 35



Ukupni prihodi 11,460 1,046 6,643 1,417 1,831 627 3,171 3,653 1,666 548 1,711 246



Socijalni doprinosi 4,047 - 2,669 - - - 2,669 1,342 - - 1,342 36

Grantovi 60 37 25 - 48 111 260 19 3 16 272 -

Ostali prihodi 1,337 212 792 226 223 221 130 402 193 161 48 38


Plate i naknade 3,324 623 1,682 224 1,177 205 75 937 707 185 45 82

Roba i usluge 2,156 162 1,573 68 231 131 1,143 346 102 151 93 74

Kamate 201 108 99 92 7 5 4 100 69 16 15 -

Subvencije 416 - 259 129 84 26 20 146 129 18 - 11

Grantovi 1 21 - 288 61 41 4 - 273 - - -

Socijalna davanja 4,394 16 2,539 471 224 41 1,803 1,802 239 46 1,517 38



REPUBLIKA SRPSKA

BRČKO

DISTRIKT

2011

2012

2010

u milionima KM BiH

DRŽAVNI

NIVO

FEDERACIJA BiH

256

ANEKS 3.DODATNE TABELE SA PODACIMA, DIJAGRAMI I GRAFIKONI

Ocjena PEFA za Bosnu i Hercegovinu; Institucije BiH

Radni list za obračunavanje indikatora učinka u PFM PI-1 i PI-2 (prema reviziji iz januara 2011. godine)

Korak 1: Unijeti tri fiskalne godine koje se koriste za ocjenu u tabelu 1.

Korak 2: Unijeti podatke o potrošnji iz budžeta i njihovo ostvarenje za svaku od tri godine u tabelama 2, 3 i 4, redom.

Korak 3: Unijeti podatke o nepredviđenim događanjima za svaku od tri godine u tabelama 2, 3 i 4, redom.

Korak 4: Pročitati rezultate za svaku od tri godine za svaki od indikatora u tabeli 5.

Korak 5: Pozvati se na tabele za skor za indikatore PI-1 i PI-2 redom u Okviru za mjerenje učinka kako bi se odredio skor za svaki

od indikatora.

Tabela 2. Podaci za godinu = 2009.

Administrativno ili funkcionalno zaglavlje Budžet Ostvarenje Prilagođeni

budžet Odstupanje

Apsolutno

odstupanje

U

procenti

ma Ministarstvo odbrane BiH 371,243,000.00 341,373,823 331,871,562.6 9,502,260.4 9,502,260.4 2.9

Uprava za indirektno oporezivanje BiH 98,733,000.00 83,750,201 88,262,068.2 -4,511,867.2 4,511,867.2 5.1

Granična policija Bosne i Hercegovine 75,431,000.00 72,061,889 67,431,315.4 4,630,573.6 4,630,573.6 6.9

Državna agencija za istrage i zaštitu BiH 66,563,000.00 57,640,700 59,503,793.5 -1,863,093.5 1,863,093.5 3.1

Ministarstvo vanjskih poslova BiH 56,888,000.00 59,814,120 50,854,856.4 8,959,263.6 8,959,263.6 17.6

Fond za povratak u BiH 35,586,000.00 33,908,981 31,811,997.6 2,096,983.4 2,096,983.4 6.6

Agencija za obavještavanje i bezbjednost BiH 33,450,000.00 32,050,676 29,902,526.8 2,148,149.2 2,148,149.2 7.2

Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine 17,628,000.00 17,349,085 15,758,497.5 1,590,587.5 1,590,587.5 10.1

Ministarstvo civilnih poslova BiH 15,418,000.00 13,900,723 13,782,874.7 117,848.3 117,848.3 0.9

Služba zajedničkih poslova Institucija BiH 15,282,000.00 11,591,360 13,661,297.9 -2,069,937.9 2,069,937.9 15.2

Agencija za identifikacione dokumente, registre i razmjenu podataka BiH 14,748,000.00 12,510,035 13,183,930.2 -673,895.2 673,895.2 5.1

Ministarstvo pravde BiH 13,907,000.00 10,052,988 12,432,120.8 -2,379,132.8 2,379,132.8 19.1

Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH 13,760,000.00 8,456,808 12,300,710.6 -3,843,902.6 3,843,902.6 31.2

Ministarstvo bezbjednosti BiH 10,901,000.00 7,380,218 9,744,916.1 -2,364,698.1 2,364,698.1 24.3

Sud Bosne i Hercegovine 10,520,000.00 9,633,072 9,404,322.3 228,749.7 228,749.7 2.4

Predsjedništvo BiH 9,390,000.00 7,817,128 8,394,162.2 -577,034.2 577,034.2 6.9

Komisija za deminiranje BiH BHMAC 8,845,000.00 7,219,111 7,906,961.1 -687,850.1 687,850.1 8.7

Agencija za regulisanje komunikacija BiH 8,736,000.00 7,343,671 7,809,520.9 -465,849.9 465,849.9 6.0

Uredtužioca BiH 8,015,000.00 6,316,336 7,164,985.1 -848,649.1 848,649.1 11.8

Ured za pitanja stranih državljana 7,835,000 7,403,707 7,004,074.7 399,632.3 399,632.3 5.7

(= zbir ostalog) 116,298,000.00 94,576,110.00 103,964,247.1 -9,388,137.1 9,388,137.1 8.1

Raspodijeljena potrošnja 1,009,177,000.00 902,150,742.00 902,150,742.0 0.0 59,348,095.8

Nepredviđeno 8,570,000.00 9,309,539.70

Ukupna potrošnja 1,017,747,000.00 911,460,281.70

Ukupna (PI-1) varijansa 10.4%

Kompozitna (PI-2) varijansa 6.6%

Udio nepredviđenog u budžetu 0.9%

Tabela 1. Fiskalne godine za ocjenu

Godina 1 = 2009.

Godina 2 = 2010.

Godina 3 = 2011.

257



budžet Odstupanje

Apsolutno

odstupanje

U

procenti

ma Ministarstvo odbrane BiH 334,576,000.00 324,758,367 310,565,531.9 14,192,835.1 14,192,835.1 4.6

Uprava za indirektno oporezivanje BiH 95,281,000.00 83,972,693 88,443,266.8 -4,470,573.8 4,470,573.8 4.7

Granična policija Bosne i Hercegovine 75,328,000.00 74,030,716 69,922,171.3 4,108,544.7 4,108,544.7 5.9

Državna agencija za istrage i zaštitu BiH 60,368,000.00 53,740,059 56,035,758.8 -2,295,699.8 2,295,699.8 3.8

Ministarstvo vanjskih poslova BiH 60,008,000.00 51,254,626 55,701,593.8 -4,446,967.8 4,446,967.8 8.0

Fond za povratak u BiH 35,591,000.00 39,762,601 33,036,852.2 6,725,748.8 6,725,748.8 20.4

Agencija za obavještavanje i bezbjednost BiH 33,352,000.00 33,252,653 30,958,531.5 2,294,121.5 2,294,121.5 7.4

Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine 17,818,000.00 16,181,371 16,539,311.4 -357,940.4 357,940.4 2.2

Ministarstvo civilnih poslova BiH 16,674,000.00 16,298,892 15,477,409.3 821,482.7 821,482.7 5.3

Služba zajedničkih poslova Institucija BiH 15,671,000.00 22,670,067 14,546,388.4 8,123,678.6 8,123,678.6 55.8

Agencija za identifikacione dokumente, registre i razmjenu podataka BiH 14,697,000.00 12,826,832 13,642,286.4 -815,454.4 815,454.4 5.5

Ministarstvo pravde BiH 13,299,000.00 11,982,641 12,344,612.3 -361,971.3 361,971.3 2.9

Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH 13,200,000.00 11,314,837 12,252,716.9 -937,879.9 937,879.9 7.7

Ministarstvo bezbjednosti BiH 12,727,000.00 8,779,207 11,813,661.2 -3,034,454.2 3,034,454.2 25.7

Sud Bosne i Hercegovine 12,220,000.00 11,254,389 11,343,045.5 -88,656.5 88,656.5 0.8

Predsjedništvo BiH 11,663,000.00 9,162,382 10,826,018.0 -1,663,636.0 1,663,636.0 15.4

Komisija za deminiranje BiH BHMAC 8,773,000 8,121,093 8,143,415.6 -22,322.6 22,322.6 0.3

Agencija za regulisanje komunikacija BiH 8,478,000.00 7,611,302 7,869,585.9 -258,283.9 258,283.9 3.3

Uredtužioca BiH 8,335,000.00 6,382,783 7,736,848.2 -1,354,065.2 1,354,065.2 17.5

Ured za pitanja stranih državljana 8,250,000.00 7,912,687 7,657,948.1 254,738.9 254,738.9 3.3

(= zbir ostalog) 137,735,000.00 111,437,359.00 127,850,603.6 -16,413,244.6 16,413,244.6 11.9

Raspodijeljena potrošnja 994,044,000.00 922,707,557.00 922,707,557.0 0.0 73,042,300.9

Nepredviđeno 16,280,000.00 2,487,966.00

Ukupna potrošnja 1,010,324,000.00 925,195,523.00




258



budžet Odstupanje

Apsolutno

odstupanje

U

procenti

ma Ministarstvo odbrane BiH 298,093,345.00 298,093,345.00 298,093,345.0 0.0 0.0 0.0%

Uprava za indirektno oporezivanje BiH 84,200,545.00 84,200,545.00 84,200,545.0 0.0 0.0 0.0%

Granična policija Bosne i Hercegovine 71,791,323.00 71,791,323.00 71,791,323.0 0.0 0.0 0.0%

Državna agencija za istrage i zaštitu BiH 55,270,630.00 55,270,630.00 55,270,630.0 0.0 0.0 0.0%

Ministarstvo vanjskih poslova BiH 38,920,038.00 38,920,038.00 38,920,038.0 0.0 0 0.0%

Fond za povratak u BiH 31,028,992.00 31,028,992.00 31,028,992.0 0.0 0.0 0.0%

Agencija za obavještavanje i bezbjednost BiH 29,795,360.00 29,795,360.00 29,795,360.0 0.0 0.0 0.0%

Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine 25,161,650.00 25,161,650.00 25,161,650.0 0.0 0.0 0.0%

Ministarstvo civilnih poslova BiH 15,209,193.00 15,209,193.00 15,209,193.0 0.0 0.0 0.0%

Služba zajedničkih poslova Institucija BiH 13,646,287.00 13,646,287.00 13,646,287.0 0.0 0.0 0.0%

Agencija za identifikacione dokumente, registre i razmjenu podataka BiH 12,605,391.00 12,605,391.00 12,605,391.0 0.0 0 0.0%

Ministarstvo pravde BiH 12,299,414.00 12,299,414.00 12,299,414.0 0.0 0.0 0.0%

Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH 11,332,929.00 11,332,929.00 11,332,929.0 0.0 0.0 0.0%

Ministarstvo bezbjednosti BiH 10,938,773.00 10,938,773.00 10,938,773.0 0.0 0.0 0.0%

Sud Bosne i Hercegovine 10,823,559.00 10,823,559.00 10,823,559.0 0.0 0.0 0.0%

Predsjedništvo BiH 9,826,498.00 9,826,498.00 9,826,498.0 0.0 0.0 0.0%

Komisija za deminiranje BiH BHMAC 8,757,972.00 8,757,972.00 8,757,972.0 0.0 0 0.0%

Agencija za regulisanje komunikacija BiH 8,602,816.00 8,602,816.00 8,602,816.0 0.0 0 0.0%

Uredtužioca BiH 8,527,594.00 8,527,594.00 8,527,594.0 0.0 0.0 0.0%

Uredza pitanja stranih državljana 8,057,018 8,057,018 8,057,018.0 0.0 0.0 0.0%

(= zbir ostalog) 121,951,490.77 121,951,490.77 121,951,490.8 0.0 0.0 0.0%

Raspodijeljena potrošnja 886,840,817.77 886,840,817.77 886,840,817.8 0.0 0.0

Nepredviđeno 8,516,503.00 8,516,503.00

Ukupna potrošnja 895,357,320.77 895,357,320.77




Tabela 5.Matrica rezultata

za PI-1 za PI-2 (i) za PI-2 (ii)

Godina ukupno ekstr. odstupanje kompoziciona varijansa udio nepredviđenog

2009. 10.4% 6.6%

0.7% 2010. 8.4% 7.9%

2011. 0.0% 0.0%

Skor za indikator PI-1: B

Skor za indikator PI-2 (i) B

Skor za indikator PI-2 (ii) A

Ukupni skor za indikator PI-2 B+

259

Ocjena PEFA za Bosnu i Hercegovinu - Federacija BiH







od indikatora.



budžet Odstupanje

Apsolutno

odstupanje

U

procenti

ma EBF (Fond penzijsko-invalidskog osiguranja + Fond zdravstvenog

osiguranja + Fond za zapošljavanje) 2,964,413,908 2,822,537,627 2,866,853,852.4 -44,316,225.4 44,316,225.4 1.5%

Javno preduzeće “Putevi FBiH” 117,636,000 73,454,078 113,764,551.9 -40,310,473.9 40,310,473.9 34.3%

Ministarstvo za pitanja boraca i invalida 397,342,472 366,553,214 384,265,771.2 -17,712,557.1 17,712,557.1 4.6%

Ministarstvo rada i socijalne politike 267,118,310 255,155,869 258,327,338.8 -3,171,470.1 3,171,470.1 1.2%

Ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva 56,929,531 56,743,709 55,055,957.2 1,687,751.6 1,687,751.6 3.1%

Vlada FBiH 56,928,478 26,157,506 55,054,938.9 -28,897,432.4 28,897,432.4 52.5%

Ministarstvo pravde FBiH 45,092,103 53,610,165 43,608,103.7 10,002,061.0 10,002,061.0 22.9%

Ministarstvo financija FBiH 42,739,889 160,540,402 41,333,302.0 119,207,100.2 119,207,100.2 288.4%

Ministarstvo unutrašnjih poslova FBiH 42,328,506 41,891,530 40,935,457.8 956,071.9 956,071.9 2.3%

Ministarstvo energetike, rudarstva i industrije 41,565,897 40,115,247 40,197,946.6 -82,699.7 82,699.7 0.2%

Poreska uprava 35,904,834 41,167,481 34,723,191.5 6,444,289.7 6,444,289.7 18.6%

Ministarstvo za pitanja raseljenih i izbjeglica 30,949,331 24,551,542 29,930,776.1 -5,379,234.5 5,379,234.5 18.0%

Ministarstvo prometa i komunikacija 30,464,991 28,548,849 29,462,375.9 -913,527.2 913,527.2 3.1%

Ministarstvo zdravlja 28,363,361 26,418,882 27,429,911.4 -1,011,029.4 1,011,029.4 3.7%

Direkcija za izgradnju, upravljanje i održavanje puteva 26,840,720 30,697,651 25,957,381.1 4,740,270.2 4,740,270.2 18.3%

Parlament FBiH 16,544,257 15,170,678 15,999,778.8 -829,100.9 829,100.9 5.2%

Ministarstvo okoliša i turizma 14,841,610 12,216,180 14,353,166.6 -2,136,986.5 2,136,986.5 14.9%

Sudska policija 13,768,400 16,657,436 13,315,276.4 3,342,159.9 3,342,159.9 25.1%

Ministarstvo kulture i sporta 10,954,185 8,784,435 10,593,678.4 -1,809,243.0 1,809,243.0 16.5%

Ministarstvo razvoja, poduzetništva i zanata 10,576,985 10,034,763 10,228,892.2 -194,129.0 194,129.0 1.8%

21 (= zbir ostalog) 91,677,643 89,044,900 88,660,494.8 384,404.7 384,404.7 0.4%

Raspodijeljena potrošnja 4,342,981,411 4,200,052,144 4,200,052.1 293,528.2 7.00%

Nepredviđeno

Ukupna potrošnja 4,342,981,411 4,200,052,144





Godina 1 = 2009.

Godina 2 = 2010.

Godina 3 = 2011.

260



budžet Odstupanje

Apsolutno

odstupanje

U

procenti


osiguranja + Fond za zapošljavanje) 3,017,567,033 2,888,737,593 2,918,257,686.6 -29,520,093.6 29,520,093.6 1.0%


Ministarstvo za pitanja boraca i invalida 354,261,260 402,685,801 345,062,820.8 57,622,979.9 57,622,979.9 16.7%

Ministarstvo rada i socijalne politike 266,235,344 360,462,395 259,322,509.1 101,139,885.6 101,139,885.6 39.0%

Ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva 159,751,653 74,635,088 155,603,680.8 -80,968,592.9 80,968,592.9 52.0%

Vlada FBiH 71,726,170 29,114,563 69,863,790.8 -40,749,227.9 40,749,227.9 58.3%

Ministarstvo pravde FBiH 68,373,696 58,529,213 66,598,364.2 -8,069,151.6 8,069,151.6 12.1%

Ministarstvo financija FBiH 62,416,461 62,467,030 60,795,809.6 1,671,220.5 1,671,220.5 2.7%

Ministarstvo unutrašnjih poslova FBiH 45,727,536 41,515,009 44,540,214.6 -3,025,205.4 3,025,205.4 6.8%

Ministarstvo energetike, rudarstva i industrije 44,834,938 55,916,747 43,670,793.1 12,245,954.1 12,245,954.1 28.0%

Poreska uprava 43,457,993 39,997,165 42,329,600.6 -2,332,435.4 2,332,435.4 5.5%

Ministarstvo za pitanja raseljenih i izbjeglica 29,806,660 33,669,391 29,032,726.2 4,636,665.2 4,636,665.2 16.0%

Ministarstvo prometa i komunikacija 28,891,829 33,089,487 28,141,648.9 4,947,838.1 4,947,838.1 17.6%

Ministarstvo zdravlja 28,701,867 28,783,354 27,956,619.3 826,734.6 826,734.6 3.0%

Direkcija za izgradnju, upravljanje i održavanje puteva 18,258,764 19,182,573 17,784,672.8 1,397,899.7 1,397,899.7 7.9%

Parlament FBiH 17,149,193 16,597,403 16,703,912.0 -106,509.2 106,509.2 0.6%

Ministarstvo okoliša i turizma 14,616,278 14,536,805 14,236,764.5 300,040.1 300,040.1 2.1%

Sudska policija 13,901,339 12,816,101 13,540,388.9 -724,288.0 724,288.0 5.2%

Ministarstvo kulture i sporta 12,314,103 46,975,148 11,994,365.7 34,980,782.4 34,980,782.4 291.6%

Ministarstvo razvoja, poduzetništva i zanata 11,127,147 11,333,985 10,838,229.2 495,755.8 495,755.8 4.6%

21 (= zbir ostalog) 108,742,628 99,737,275 105,919,111.7 -6,181,836.8 6,181,836.8 5.7%

Raspodijeljena potrošnja 4,503,761,892 4,386,821,135 4,386,821,135.0 418,976.0 9.55%

Nepredviđeno





261



budžet Odstupanje

Apsolutno

odstupanje

U

procenti


osiguranja + Fond za zapošljavanje) 2,987,519,035 3,088,401,524 2,889,198,580.4 199,202,943.6 199,202,943.6 6.9%


Ministarstvo za pitanja boraca i invalida 343,216,995 356,148,813 349,170,734.7 6,978,077.8 6978077.832 2.0%

Ministarstvo rada i socijalne politike 333,608,018 363,749,114 339,395,072.1 24,354,042.3 24,354,042.3 7.2%

Ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva 106,332,998 66,131,750 108,177,542.4 -42,045,792.2 42,045,792.2 38.9%

Vlada FBiH 61,922,656 58,624,012 62,996,820.1 -4,372,808.1 4372808.134 7.1%

Ministarstvo pravde FBiH 60,189,761 49,835,027 61,233,864.8 -11,398,838.1 11,398,838.1 18.6%

Ministarstvo financija FBiH 44,866,516 45,071,953 45,644,809.5 -572,856.0 572,856.0 1.3%

Ministarstvo unutrašnjih poslova FBiH 42,183,286 38,580,781 42,915,033.9 -4,334,252.6 4,334,252.6 10.1%

Ministarstvo energetike, rudarstva i industrije 36,264,029 35,836,137 36,893,096.3 -1,056,959.2 1,056,959.2 2.9%

Poreska uprava 35,505,711 26,578,881 36,121,623.9 -9,542,742.6 9,542,742.6 26.4%

Ministarstvo za pitanja raseljenih i izbjeglica 30,031,698 43,535,114 30,552,653.9 12,982,460.4 12,982,460.4 42.5%

Ministarstvo prometa i komunikacija 27,755,115 38,319,539 28,236,579.3 10,082,959.8 10,082,959.8 35.7%

Ministarstvo zdravlja 26,056,485 29,157,960 26,508,483.4 2,649,476.7 2,649,476.7 10.0%

Direkcija za izgradnju, upravljanje i održavanje puteva 19,523,481 17,632,886 19,862,152.2 -2,229,265.8 2,229,265.8 11.2%

Parlament FBiH 17,109,948 13,184,087 17,406,752.0 -4,222,664.9 4,222,664.9 24.3%

Ministarstvo okoliša i turizma 16,830,838 18,359,626 17,122,800.3 1,236,825.3 1,236,825.3 7.2%

Sudska policija 14,186,930 14,323,968 14,433,028.8 -109,060.5 109060.5338 0.8%

Ministarstvo kulture i sporta 12,369,680 10,527,353 12,584,255.2 -2,056,901.9 2056901.889 16.6%

Ministarstvo razvoja, poduzetništva i zanata 10,327,869 9,318,509 10,507,025.2 -1,188,515.9 1,188,515.9 11.3%

21 (= zbir ostalog) 94,532,428 84,204,225 96,172,269.5 -11,968,044.0 11,968,044.0 12.7%

Raspodijeljena potrošnja 4,393,983,477 4,470,205,326 4,470.205,326 361,127.5 8.1%

Nepredviđeno 4,393,983,477 4,470,205,326

Ukupna potrošnja







2009. 3.3% 7.0%

0.0% 2010. 2.6% 9.6%

2011. 1.7% 8.1%

Skor za indikator PI-1:

A

Skor za indikator PI-2 (i) D

Skor za indikator PI-2 (ii) NA

Ukupni skor za indikator PI-2

D

262

Ocjena PEFA za Bosnu i Hercegovinu –Republika Srpska







od indikatora.



budžet Odstupanje

Apsolutno

odstupanje

U

procenti

ma Fond penzijsko-invalidskog osiguranja 904,596,659 917,397,128 906,939,496.5 10,457,631.5 10,457,631.5 1.2%

Fond zdravstvenog osiguranja 516,000,000 531,123,243 517,336,401.3 13,786,841.7 13,786,841.7 2.7%

Fond dječije zaštite 51,812,230 66,753,006 51,946,419.8 14,806,586.2 14,806,586.2 28.5%

Zavod za zapošljavanje 28,067,008 37,108,617 28,139,699.4 8,968,917.6 8,968,917.6 31.9%

Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite 380,224,620 368,815,321 381,209,373.3 -12,394,052.3 12,394,052.3 3.3%

Osnovno obrazovanje 190,117,300 190,572,892 190,609,689.6 -36,797.6 36,797.6 0.0%

Ministarstvo unutrašnjih poslova 151,113,175 151,881,298 151,504,547.0 376,751.0 376,751.0 0.2%

Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede 87,859,746 86,985,477 88,087,296.0 -1,101,819.0 1,101,819.0 1.3%

Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite 74,804,594 53,838,333 74,998,332.3 -21,159,999.3 21,159,999.3 28.2%

Srednje obrazovanje 70,390,000 70,923,740 70,572,304.8 351,435.2 351,435.2 0.5%

Ministarstvo saobraćaja i veza 50,238,248 51,009,831 50,368,361.3 641,469.7 641,469.7 1.3%

Univerzitet u Banjoj Luci 32,412,142 34,889,222 32,496,087.0 2,393,135.0 2,393,135.0 7.4%

Ministarstvo za pitanja izbjeglica i raseljenih lica 27,971,892 12,828,642 28,044,336.6 -15,215,694.6 15,215,694.6 54.3%

Vlada Republike Srpske 27,323,632 24,473,935 27,394,398.2 -2,920,463.2 2,920,463.2 10.7%

Univerzitet u Istočnom Sarajevu 24,378,955 25,316,335 24,442,094.7 874,240.3 874,240.3 3.6%

Poreska uprava Republike Srpske 22,608,000 22,206,304 22,666,553.0 -460,249.0 460,249.0 2.0%

Ministarstvo industrije, energetike i rudarstva 21,656,336 28,430,720 21,712,424.3 6,718,295.7 6,718,295.7 30.9%

Ministarstvo porodice, mladih i sporta 18,532,090 16,313,990 18,580,086.7 -2,266,096.7 2,266,096.7 12.2%

Narodna skupština Republike Srpske 12,280,800 10,932,536 12,312,606.4 -1,380,070.4 1,380,070.4 11.2%

Uprava za geodetska i imovinsko-pravna pitanja 12,195,982 13,500,221 12,227,568.7 1,272,652.3 1,272,652.3 10.4%

21 (= zbir ostalog) 240,301,203 237,210,851 240,923,565.1 -3,712,714.1 3,712,714.1 1.5%

Raspodijeljena potrošnja 2,944,884,612 2,952,511,642 2,952,511,642.0 0.0 121,295,912.2

Nepredviđeno






Godina 1 = 2009.

Godina 2 = 2010.

Godina 3 = 2011.

263



budžet Odstupanje

Apsolutno

odstupanje

U

procenti

ma Fond penzijsko-invalidskog osiguranja 955,559,621 916,971,129 964,985,436.1 -48,014,307.1 48,014,307.1 5.0%



Zavod za zapošljavanje 26,895,000 29,712,091 27,160,297.2 2,551,793.8 2,551,793.8 9.4%

Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite 390,497,000 402,914,023 394,348,933.9 8,565,089.1 8,565,089.1 2.2%

Osnovno obrazovanje 189,051,000 190,034,944 190,915,833.7 -880,889.7 880,889.7 0.5%

Ministarstvo unutrašnjih poslova 149,587,000 148,814,177 151,062,553.6 -2,248,376.6 2,248,376.6 1.5%

Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede 6,268,000 3,282,655 6,329,828.7 -3,047,173.7 3,047,173.7 48.1%

Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite 54,368,000 54,722,879 54,904,295.9 -181,416.9 181,416.9 0.3%

Srednje obrazovanje 71,601,000 72,414,170 72,307,285.4 106,884.6 106,884.6 0.1%

Ministarstvo saobraćaja i veza 39,269,000 39,600,638 39,656,356.6 -55,718.6 55,718.6 0.1%

Univerzitet u Banjoj Luci 33,400,000 33,400,881 33,729,463.7 -328,582.7 328,582.7 1.0%

Ministarstvo za pitanja izbjeglica i raseljenih lica 20,207,000 19,871,863 20,406,325.5 -534,462.5 534,462.5 2.6%


Univerzitet u Istočnom Sarajevu 25,078,000 25,277,163 25,325,374.0 -48,211.0 48,211.0 0.2%

Poreska uprava Republike Srpske 20,490,000 20,467,684 20,692,117.1 -224,433.1 224,433.1 1.1%

Ministarstvo industrije, energetike i rudarstva 30,483,000 30,134,144 30,783,689.9 -649,545.4 649,545.4 2.1%

Ministarstvo porodice, mladih i sporta 7,889,000 8,910,507 7,966,818.5 943,688.9 943,688.9 11.8%

Narodna skupština Republike Srpske 10,131,000 9,480,599 10,230,934.0 -750,335.0 750,335.0 7.3%

Uprava za geodetska i imovinsko-pravna pitanja 12,320,000 13,406,399 12,441,526.7 964,872.3 964,872.3 7.8%

21 (= zbir ostalog) 323,560,000 325,534,804 326,751,655.1 -1,216,851.1 1,216,851.1 0.4%


Nepredviđeno





264



budžet Odstupanje

Apsolutno

odstupanje

U

procenti

ma Fond penzijsko-invalidskog osiguranja 952,346,609 948,254,935 1,014,966,861.0 -66,711,926.0 66,711,926.0 6.6%



Zavod za zapošljavanje 27,457,000 29,915,809 29,262,397.6 653,411.4 653,411.4 2.2%

Ministarstvo rada i boračko-invalidske zaštite 389,855,380 402,607,299 415,489,788.6 -12,882,489.6 12,882,489.6 3.1%

Osnovno obrazovanje 188,802,104 211,747,074 201,216,528.8 10,530,545.2 10,530,545.2 5.2%

Ministarstvo unutrašnjih poslova 150,550,649 164,702,512 160,449,901.5 4,252,610.5 4,252,610.5 2.7%

Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede 4,240,220 3,958,169 4,519,029.9 -560,860.9 560,860.9 12.4%

Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite 53,533,730 54,929,182 57,053,767.4 -2,124,585.4 2,124,585.4 3.7%

Srednje obrazovanje 71,791,130 83,704,274 76,511,657.8 7,192,616.2 7,192,616.2 9.4%

Ministarstvo saobraćaja i veza 29,079,800 38,211,200 30,991,902.6 7,219,297.4 7,219,297.4 23.3%

Univerzitet u Banjoj Luci 30,227,810 34,992,363 32,215,398.4 2,776,964.6 2,776,964.6 8.6%

Ministarstvo za pitanja izbjeglica i raseljenih lica 10,048,850 10,223,928 10,709,598.4 -485,669.9 485,669.9 4.5%


Univerzitet u Istočnom Sarajevu 22,549,000 26,826,997 24,031,678.7 2,795,318.3 2,795,318.3 12.4%

Poreska uprava Republike Srpske 21,859,590 23,499,023 23,296,937.5 202,085.5 202085.4824 0.9%

Ministarstvo industrije, energetike i rudarstva 23,492,830 23,344,633 25,037,569.0 -1,692,936.0 1692935.986 7.2%

Ministarstvo porodice, mladih i sporta 8,117,510 8,842,559 8,651,265.8 191,293.2 191293.2046 2.4%

Narodna skupština Republike Srpske 10,264,772 10,606,589 10,939,718.1 -333,129.1 333129.0787 3.2%

Uprava za geodetska i imovinsko-pravna pitanja 12,301,590 14,500,546 13,110,464.3 1,390,081.7 1,390,081.7 10.6%

21 (= zbir ostalog) 310,116,675 337,189,683 330,507,973.9 6,681,709.1 6,681,709.1 2.2%


Nepredviđeno





Tabela 5. Matrica rezultata



2009. 0.3% 4.1%

0.0% 2010. 1.0% 4.2%

2011. 6.6% 5.8%


A

Skor za indikator PI-2 (i) A

Skor za indikator PI-2 (ii) na


A

265

Ocjena PEFA za Bosnu i Hercegovinu - Distrikt Brčko







od indikatora.



budžet Odstupanje

Apsolutno

odstupanje

U

procenti

ma Fond zdravstvenog osiguranja 34,344,841 33,052,356 30,258,101.5 2,794,254.5 2,794,254.5 9.2%

Fond za zapošljavanje 3,580,000 4,575,480 3,154,010.9 1,421,469.1 1,421,469.1 45.1%

Odjeljenje za zdravstvo 56,265,627 50,425,207 49,570,503.3 854,703.4 854,703.4 1.7%

Odjeljenje za obrazovanje 34,405,233 31,077,112 30,311,307.4 765,804.4 765,804.4 2.5%

Odjeljenje za javne službe 18,964,407 11,797,194 16,707,806.4 -4,910,612.4 4,910,612.4 29.4%

Odjeljenje za poljoprivredu, vodoprivredu i šumarstvo 9,992,623 9,128,113 8,803,587.2 324,526.2 324,526.2 3.7%

Policija Brčko Distrikta 9,832,700 9,072,810 8,662,693.6 410,116.3 410,116.3 4.7%

Sud i uredza pravosuđe Brčko Distrikta 9,676,554 8,191,704 8,525,127.6 -333,423.9 333,423.9 3.9%

Uredza upravljanje javnom imovinom 8,091,414 4,468,355 7,128,605.6 -2,660,250.9 2,660,250.9 32.9%

Ured gradonačelnika 7,945,173 7,717,461 6,999,766.0 717,694.6 717,694.6 9.0%

Odjeljenje za javne komunalne poslove 7,122,257 2,350,202 6,274,769.9 -3,924,567.4 3,924,567.4 62.5%

Odjeljenje za ekonomski razvoj, sport i kulturu 6,965,888 7,034,089 6,137,007.5 897,081.8 897,081.8 14.6%

Odjeljenje za javnu bezbjednost 5,535,989 4,874,138 4,877,254.1 -3,116.1 3,116.1 0.1%

Odjeljenje za javne registre 5,169,567 3,957,991 4,554,433.2 -596,442.1 596,442.1 13.1%

Odjeljenje za raseljena lica, izbjeglice i stambena pitanja 4,864,102 4,725,346 4,285,315.9 440,030.3 440,030.3 10.3%

Direkcija za finansije 4,058,978 10,100,526 3,575,994.7 6,524,531.0 6,524,531.0 160.7%

Odjeljenje za prostorno planiranje i imovinska pitanja 4,006,760 1,785,908 3,529,990.2 -1,744,082.6 1,744,082.6 49.4%

Skupština Brčko Distrikta 3,762,974 3,047,767 3,315,212.6 -267,445.4 267,445.4 8.1%

Odjeljenje za profesionalnu i administrativnu podršku 3,729,512 2,736,033 3,285,732.3 -549,699.3 549,699.3 16.7%

Uredza reviziju 988,796 687,561 871,137.8 -183,576.5 183,576.5 18.6%

21 (= zbir ostalog) 593,246 545,660 522,654.8 23,004.9 23,004.9 3.9%

Raspodijeljena potrošnja 239,896,641 211,351,013 211,351,013.0 30,346.5

Nepredviđeno 1,127,312 30,538

Ukupna potrošnja 241,023,953 211,381,550





Godina 1 = 2009.

Godina 2 = 2010.

Godina 3 = 2011.

266



budžet Odstupanje

Apsolutno

odstupanje

U

procenti

ma Fond zdravstvenog osiguranja 31,434,562 24,787,106 27,694,120.6 -2,907,014.6 2,907,014.6 10.5%

Fond za zapošljavanje 5,160,000 2,584,121 4,546,004.6 -1,961,883.6 1,961,883.6 43.2%

Odjeljenje za zdravstvo 55,723,984 52,098,052 47,907,803.6 4,190,248.4 4,190,248.4 8.7%

Odjeljenje za obrazovanje 35,844,891 33,443,138 30,817,070.9 2,626,067.4 2,626,067.4 8.5%


Odjeljenje za poljoprivredu, vodoprivredu i šumarstvo 10,507,558 9,488,551 9,033,704.7 454,846.0 454,846.0 5.0%

Policija Brčko Distrikta 10,153,159 8,815,773 8,729,015.9 86,756.8 86,756.8 1.0%

Sud i uredza pravosuđe Brčko Distrikta 9,969,517 9,529,071 8,571,132.8 957,938.6 957,938.6 9.6%

Uredza upravljanje javnom imovinom 9,705,611 11,275,323 8,344,243.9 2,931,078.9 2,931,078.9 35.1%

Uredgradonačelnika 8,187,817 7,924,535 7,039,344.7 885,190.1 885,190.1 12.6%

Odjeljenje za javne komunalne poslove 7,175,846 4,873,755 6,169,318.5 -1,295,563.9 1,295,563.9 21.0%

Odjeljenje za ekonomski razvoj, sport i kulturu 6,216,298 2,890,608 5,344,363.1 -2,453,754.8 2,453,754.8 39.5%

Odjeljenje za javnu bezbjednost 5,166,089 3,778,202 4,441,462.7 -663,260.6 663,260.6 14.9%

Odjeljenje za javne registre 4,243,738 1,466,672 3,648,485.7 -2,181,813.7 2,181,813.7 59.8%

Odjeljenje za raseljena lica, izbjeglice i stambena pitanja 4,237,098 3,984,420 3,642,777.1 341,642.9 341,642.9 8.1%

Direkcija za finansije 4,118,854 3,253,697 3,541,118.7 -287,421.9 287,421.9 8.1%

Odjeljenje za prostorno planiranje i imovinska pitanja 4,048,470 4,588,304 3,480,607.6 1,107,696.3 1,107,696.3 31.8%

Skupština Brčko Distrikta 3,564,778 3,271,160 3,064,761.0 206,399.4 206,399.4 6.7%


Uredza reviziju 795,930 759,601 684,287.8 75,313.6 75,313.6 9.5%

21 (= zbir ostalog) 596,124 564,531 512,508.2 52,023.0 52,023.0 8.7%


Nepredviđeno 517,557 710,481





267



budžet Odstupanje

Apsolutno

odstupanje

U

procenti

ma Fond zdravstvenog osiguranja 21,200,900 33,148,314 18,678,176.0 14,470,138.0 14,470,138.0 77.5%

Fond za zapošljavanje 3,430,000 3,683,391 3,021,859.6 661,531.4 661,531.4 21.9%

Odjeljenje za zdravstvo 43,901,186 54,275,856 40,782,410.8 13,493,445.2 13,493,445.2 33.1%

Odjeljenje za obrazovanje 36,743,244 33,371,819 34,132,975.0 -761,156.1 761,156.1 2.2%


Odjeljenje za poljoprivredu, vodoprivredu i šumarstvo 11,520,497 9,163,437 10,702,071.9 -1,538,635.0 1,538,635.0 14.4%

Policija Brčko Distrikta 10,708,094 9,403,294 9,947,382.9 -544,088.4 544088.4248 5.1%

Sud i uredza pravosuđe Brčko Distrikta 10,661,302 9,488,954 9,903,914.6 -414,960.5 414,960.5 4.2%

Uredza upravljanje javnom imovinom 9,983,288 2,065,174 9,274,067.5 -7,208,893.5 7,208,893.5 77.7%

Uredgradonačelnika 9,799,371 9,458,024 9,103,215.9 354,807.9 354,807.9 3.9%

Odjeljenje za javne komunalne poslove 9,718,000 9,823,602 9,027,625.5 795,976.8 795,976.8 8.8%

Odjeljenje za ekonomski razvoj, sport i kulturu 5,449,298 2,072,292 5,062,175.5 -2,989,883.3 2989883.33 54.9%

Odjeljenje za javnu bezbjednost 5,027,132 1,404,881 4,670,000.6 -3,265,119.6 3,265,119.6 69.9%

Odjeljenje za javne registre 4,675,226 4,284,600 4,343,094.2 -58,494.2 58,494.2 1.3%

Odjeljenje za raseljena lica, izbjeglice i stambena pitanja 4,612,267 3,599,329 4,284,608.2 -685,279.3 685,279.3 16.0%

Direkcija za finansije 4,203,604 3,202,163 3,904,977.0 -702,813.6 702,813.6 18.0%

Odjeljenje za prostorno planiranje i imovinska pitanja 4,027,655 3,608,342 3,741,527.2 -133,185.7 133,185.7 3.3%

Skupština Brčko Distrikta 3,191,832 2,940,085 2,965,081.7 -24,996.3 24,996.3 0.8%


Uredza reviziju 273,980 265,791 254,516.2 11,274.4 11274.38471 4.1%

21 (= zbir ostalog) 551,222 529,742 512,062.7 17,678.9 17,678.9 3.2%


Nepredviđeno 548,927 1,659,488








2009. 12.3% 0.0%

0.4% 2010. 13.9% 0.0%

2011. 6.6% 0.0%


C

Skor za indikator PI-2 (i) C

Skor za indikator PI-2 (ii) A


C+

268

ANEKS 4.DOMAĆI PARTNERI / LICA SA KOJIMA SU ODRŽANI INTERVJUI

Br. Ime zvaničnika Institucija Funkcija

1. Dževad Nekić Ured za reviziju institucija BiH Zamjenik

2. Samir Bakić Ministarstvo financija FBiH Pomoćnik ministra za dug

3. Vedad Nezirić Ministarstvo financija FBiH Šef Odjeljenja za zaduživanje

4. Jasna Vukasović Ministarstvo financija FBiH Šef Odjeljenja za analizu i izvještavanje

5. Neven Akšamija Agencija za državnu upravu BiH Direktor

6. Alija Aljović Ministarstvo financija FBiH Pomoćnik ministra za budžet

7. Irena Šotra Delegacija EU u BiH Menadžer tima

8. Omer Vatrić Parlament FBiH, Predstavničko vijeće Predsjedavajući – Odbor za ekonomsku

i finansijsku politiku

9. Kemal Kozarić Centralna banka BiH Guverner

10. Šehija Mujkanović Ministarstvo financija i trezora BiH Pomoćnik ministra, Odjeljenje za trezor

11. Miroslav Tomić Ministarstvo financija i trezora BiH Savjetnik ministra

12. Božo Zovko Bosna i Hercegovina, Uprava za

indirektno oporezivanje

Šef kabineta direktora

13. Sabina Kuršumović Bosna i Hercegovina, Uprava za


Stručni saradnik u sektoru za poreze

14. Milica Vidović Bosna i Hercegovina, Uprava za


Stručni saradnik u sektoru za poreze

15. Filip Vujeva Javno preduzeće putevi Federacije Bosne i

Hercegovine

Direktor

16. Dragan Trebojić Javno preduzeće putevi Federacije Bosne i

Hercegovine

Financijski direktor

17. Amra Smailagić Javno preduzeće putevi Federacije Bosne i

Hercegovine

Savjetnik za međunarodnu saradnju

18. Amir Hadžiomeragić Centralna banka BiH Šef istraživačkog odjela

19. Ruben Atoyan Ured rezidentnog predstavnika MMF-a Rezidentni predstavnik

20. Ognjen Đukić Ured rezidentnog predstavnika MMF-a Savjetnik rezidentnog predstavnika

21. Novka Agić Fond zdravstvenog osiguranja FBiH Direktor

22. Avdo Vajzović Ministarstvo zdravlja FBiH Pomoćnik ministra, Odjeljenje za

ekonomske poslove

23. Vildana Doder Ministarstvo zdravlja FBiH Pomoćnik ministra, Odjeljenje za

implementaciju projekata

24. Aldin Međedović Ministarstvo obrazovanja FBiH Savjetnik ministra

25. Ervin Zolić Centralna banka BiH Šef odsjeka – statistike o javnom

finansiranju

26. Slavica Buntić Ministarstvo financija FBiH Odjeljenje za budžet – Savjetnik

27. Halida Pašić Ministarstvo financija i trezora BiH Odjeljenje za budžet – Savjetnik

28. Almedina Madžak Ministarstvo financija FBiH Službenik za izvještavanje

29. Azra Hadžiahmetović Ministarstvo financija FBiH Zvaničnik Odjeljenja za trezor

30. Amela Hadžiabdić Ministarstvo financija FBiH Službenik za budžet

31. Mirsad Bašić ADS FBiH – Agencija za državnu upravu

FBiH

Finansijski službenik

32. Ibrahim Okanović Vrhovna revizorska institucija FBiH Glavni revizor

33. Mithat Arifović Porezna uprava Federacije Bosne i

Hercegovine

Direktor

34. Vinko Križan Porezna uprava Federacije Bosne Zamjenik direktora

269


iHercegovine

35. Džavida Hadžić Porezna uprava Federacije Bosne i

Hercegovine

Šef odsjeka za pomoć, edukaciju i

porezna mišljenja

36. Ranko Šakota MFT BiH, Centralna jedinica za

harmonizaciju

Direktor

37. Admir Ćebić, Agencija za javne nabavke BiH Zamjenik direktora

38. Mirsad Sirbubalo Agencija za javne nabavke BiH Šef grupe za obuku i analizu

39. Belma Deović Agencija za javne nabavke BiH Šef pravnog odjela

40. Vlatko Dugandžić MFT BiH, Odjeljenje za budžet Pomoćnik ministra

41. Dušanka Basta MFT BiH, Odjeljenje za koordinaciju

međunarodne ekonomske pomoći

(planiranje javnih investicija)

Pomoćnik ministra

42. Amir Pilav Ured za razmatranje žalbi Direktor

43. Željka Stojičić Ministarstvo finansija RS, Odjeljenje za

budžet

Pomoćnik ministra

44. Svjetlana Radovanović Ministarstvo finansija RS, Odjeljenje za

budžet

Šef odjela

45. Zeljko Ćulum Ministarstvo finansija RS, Odjeljenje za

trezor

Pomoćnik ministra

46. Nena Crnić Ministarstvo finansija RS, Odjeljenje za

trezor

Šef odsjeka

47. Radmila Milićević Ministarstvo finansija RS, Odjeljenje za

trezor

Službenik

48. Radmila Mišić Ministarstvo finansija RS, Odjel za javne

investicije

Pomoćnik ministra

49. Dragana Aleksić Ministarstvo finansija RS Pomoćnik ministra, Upravljanje dugom

50. Darko Tomaš Fond zdravstvenog osiguranja RS Direktor

51. Tatjana Todorović Dorčić Fond zdravstvenog osiguranja RS Šef finansija

52. Gordana Kozomara Fond zdravstvenog osiguranja RS

53. Radmila Trkulja Ministarstvo finansija RS, Interna revizija Direktor, CHU

54. Aleksandar Radeta Agencija za državnu upravu Republike

Srpske

Vršilac dužnosti direktora

55. Zora Vidović Poreska uprava RS Generalni direktor

56. Velimir Kukobat Poreska uprava RS Šef Odjeljenja za prinudnu naplatu

57. Slađana Rajković Poreska uprava RS Službenik

58. Duško Šnjegota Vrhovna revizorska institucija RS Glavni revizor

59. Gordana Mihajlović Ministarstvo prosvjete i kulture RS Glavni finansijski službenik

60. Ljubo Lepir Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite RS Pomoćnik ministra za socijalnu zaštitu

61. Zlata Prguda Kanton Sarajevo, Ministarstvo financija Pomoćnik ministra, Odjeljenje za budžet

i fiskalni sistem

62. Sadeta Selimović Kanton Sarajevo, Ministarstvo

obrazovanja

Pomoćnik ministra, Odjeljenje za

planiranje i statistike

63. Edina Jakupović Kanton Sarajevo, Ministarstvo za

zapošljavanje, socijalnu politiku,

izbjeglice i raseljena lica

Financijski odjel

64. Mato Lucić Distrikt Brčko, Direkcija za finansije Direktor

65. Osman Osmanović Distrikt Brčko, Direkcija za finansije Direktor Trezora

66. Slavica Vujić Distrikt Brčko, Direkcija za finansije Direktor Poreske uprave

270


67. Esref Distrikt Brčko, Direkcija za finansije Šef odjela za platni fond

68. Nedžad Kurtović Distrikt Brčko, Direkcija za finansije Šef odjela za kontrolu plaćanja

69. Anela Ilić Distrikt Brčko, Direkcija za finansije Šef izvršenja budžeta

70. Velida Mrkaljević Distrikt Brčko, Direkcija za finansije Šef Odjeljenja za budžetsko planiranje

71. Tatjana Milišić Deloitte Menadžer, Poreske prakse

72. Haris Jasarević Deloitte Konsultant, Poreske i pravne prakse

73. Lilia Razlog WB DEMPA Research Šef misije DEMPA Research

74. Dinka Antić Jedinica za makroekonomske analize Direktor

75. Samir Musović Projekt USAID-a za podršku Parlamentu

BiH

Konsultant

76. Dževida Hodžić Distrikt Brčko -Ured za reviziju

finansijskog poslovanja institucija Brčko

distrikta Bosne i Hercegovine

Glavni revizor

271

ANEKS 5: OBJAVLJIVANJE MEHANIZMA ZA OBEZBJEĐIVANJE KVALITETA

Aranžmani opisani u narednom dijelu teksta obezbjeđuju dovoljne i konzistentne informacije o

aspektima obezbjeđivanja kvaliteta za izvještaje o ocjenama PEFA. To obuhvata i pitanja koja se

pojavljuju prije i poslije pripreme budžeta a za koja program za PEFA smatra da obezbjeđuju okvir

za uspješnu implementaciju ocjene.

Organizacija za upravljanje ocjenama PEFA

Tim za nadzor – Predsjedavajući i članovi: Nichola Dyer, Koordinator programa Svjetske banke

za zemlju, ECCU4

Menadžer: Soukeyna Kane, Menadžer Sektora za finansijsko upravljanje Svjetske banke

Vođa tima za ocjenu i članovi tima: Lamija Marijanović (vođa tima, Stručnjak za finansijsko

upravljanje, Bosna i Hercegovina), Rajeev Swami (Savjetnik tima, Viši stručnjak za finansijsko

upravljanje, Region Evrope i srednje Azije/Istočne Azije i Pacifika), Andrew James Mackie (Stručnjak za

finansijsko upravljanje, Region Evrope i srednje Azije), Sandra Hlivnjak (Ekonomist za zemlju, Bosna i

Hercegovina), Abebe Adugna (Glavni ekonomist, Zapadni Balkan), Simon Davies, (Ekonomist, ECSP2),

Nikola Kerleta (Stručnjak za nabavke), Lilia Razlog (Stručnjak za upravljanje dugom, Sidro za javni

sektor), Naida Carsimamovic Vukotic (Konsultant za upravljanje javnim finansijama, Bosna i

Hercegovina), Tatjana Milišić (Stručnjak za poreze, Bosna i Hercegovina), i konsultanti iz konsultantske

firme PFK (Ujedinjeno Kraljevstvo).

Pregled Konceptne note i/ili Opisa projektnih zadataka (Terms of Reference)

Datum pregleda nacrta projekta i/ili opisa projektnih zadataka: 11. novembar 2012. godine

Osobe pozvane da dostave stručno mišljenje na izvještaj:Sekretarijat za PEFA, (Šef

Sekretarijata za PEFA), Damir Ćosić (Ekonomista, DECPG), Brian Olden (Regionalni savjetnik

za upravljanje javnim finansijama MMF-a, Jugoistočna Evropa), Irena Sotra (Programski

menadžer, Delegacija Evropske unije u Bosni i Hercegovini), te predstavnici iz BiH Institucija,

vlada FBiH i RS i vlade DB.

Stručno mišljenje su dostavili: Sekretarijat za PEFA, (Šef Sekretarijata za PEFA), Damir Ćosić

(Ekonomista, DECPG), Brian Olden (Regionalni savjetnik za upravljanje javnim finansijama

MMF-a, Jugoistočna Evropa) i Irena Sotra (Programski menadžer, Delegacija Evropske unije u

Bosni i Hercegovini).

Datum(i) završne konceptne note i/ili opisa projektnog zadatka: 20. novembar 2012. godine

Pregled Izvještaja o Ocjeni

Datum(i) pregledanog nacrta (pregledanih nacrta) izvještaja: 27. novembar 2013. godine,

pregledao Sekretarijat PEFA (Šef Sekretarijata PEFA), 4. decembar 2013. godine,

pregledaoDamir Ćosić (Ekonomist DECPG), 5. decembar 2013. godine,pregledao Brian Olden

(Regionalni savjetnik za upravljanje javnim finansijama MMF-a, Jugoistočna Evropa), 4.

decembar 2013. godine, pregledala Irena Sotra (Programski menadžer, Delegacija Evropske

unije u Bosni i Hercegovini), 9. maj 2014. godine, pregledali predstavnici Institucija BiH,

između 16. i 18. aprila 2014. godine, pregledali predstavnici Federacije Bosne i Hercegovine, 23.

april 2014. godine, pregledali predstavnici Republike Srpske, između 11. aprila 2014. godine i 5.

maja 2014. godine pregledali predstavnici Distrikta Brčko.

http://intranetnca.worldbank.org/servlet/main?pagePK=86100&piPK=86133&theSitePK=86006&contentMDK=20055478&unitNum=08369



272

Osobe pozvane da dostave stručno mišljenje na izvještaj: Sekretarijat za PEFA, (Šef

Sekretarijata za PEFA), Damir Ćosić (Ekonomista, DECPG), Brian Olden (Regionalni savjetnik

za upravljanje javnim finansijama MMF-a, Jugoistočna Evropa), Irena Sotra (Programski

menadžer, Delegacija Evropske unije u Bosni i Hercegovini) te predstavnici iz BiH Institucija,

vlada FBiH, RS i DB.

Stručno mišljenje su dostavili: Sve osobe koje su pozvane da dostave svoje stručno mišljenje

su dostavili svoje komentare pravovremeno.

Pregled konačnog nacrta izvještaja

Revidirani konačni izvještaj je proslijeđen do 31. maja 2014. godine svim zainteresovanim na stručno

mišljenje, te je uključivo tabelu sa odgovorima na sve komentare koji su bili dati na izvještaj.

Ova forma opisuje mehanizme osiguranja kvalitete i uključena je u konačni izvještaj.

PEFA izvještaj o ocjeni, Bosna i Herzegovina, maj 2014. godine.

Proces osiguranja kvalitete izvještaja koji je proveden, zadovoljava sve kriterije PEFA sekretarijata i stoga

dobija oznaku ‘PEFA CHECK’.

PEFA sekretarijat, 23. maj 2014. godine


273

ANEKS 6: POLITIČKA STRUKTURA BOSNE I HERCEGOVINE

BOSNA I HERCEGOVINA – POLITIČKA STRUKTURA

TRIPARTITNO PREDSJEDNIŠTVO BIH

Mandat: 4 godine / Rotacija predsjedavajućeg svakih 8 mjeseci

ČLAN ČLAN PREDSJEDAVAJUĆI

ŽELJKO

KOMŠIĆSDP

NEBOJŠA

RADMANOVIĆSNSD

BAKIR

IZETBEGOVIĆSDA

VIJEĆE MINISTARA Bih

(Ustavom propisani zahtjev-2/3 ministara iz FBiH i 1/3

ministara iz RS)

PREDSJEDAVAJUĆI

VJEKOSLAV BEVANDA HDZ

MINISTARSTVO

VANJSKIH POSLOVA (Zamjenik)

FINANCIJA I TREZORA (Zamjenik) CIVILNIH PITANJA

LJUDSKIH PRAVA I IZBJEGLICA

KOMUNIKACIJA I TRANSPORTA

VANJSKE TRGOVINE I

EKONOMSKIH ODNOSA

SIGURNOSTI ODBRANE PRAVDE

MINISTARZLATKO

LAGUMĐIJASDP NIKOLA SPIRIĆ SNSD

SREDOJE NOVIĆ

SNSDDAMIR LJUBIĆ

HDZ90 DAMIR HADŽIĆ SDPMIRKO

ŠAROVIĆSDS

SADIK AHMETOVIĆ

SDAMUHAMED

IBRAHIMOVIĆSDA

BARIŠA ČOLAK

HDZ

ZAMJENIK ANA TRIŠIĆ-BABIĆ SNSDFUAD

KASUMOVIĆSDA

DENISASARAJLIĆ-MAGLIĆ

SDPRADMILA MITROVIC

SDS RUDO VIDOVIĆ HDZERMINA

SALKIČEVIĆ-DIZDAREVIĆ

SDPMLADENĆAVAR

SDP

MIRKO OKOLIĆ SDSSRĐAN RADULJ

DNS

MARTINA PENDEŠ HDZ

PREMIJERNERMIN NIKŠIĆ SDP

MINISTARSTVO UNUTRAŠNJIHPOSLOVA

PREDRAG KURTEŠ SDP

MINISTARSTVO PRAVDE ZORAN MIKULIĆ SDP

MINISTARSTVO FINANCIJA ANTE KRAJINA HSP

MINISTARSTVO ENERGETIKE, RUDARSTVA I INDUSTRIJE

ERDAL TRHULJ SDA

MINISTARSTVO SAOBRAĆAJA I KOMUNIKACIJA

ENVER BIJEDIĆ SDP

MINISTARSTVO RADA I SOCIJALNE POLITIKE

VJEKOSLAV ČAMBER HSP

MINISTARSTVO RASELJENIH LICA I IZBJEGLICA

ADIL OSMANOVIĆ SDA

MINISTARSTVO BORAČKIHPITANJA ZUKAN HELEZ SDP

MINISTARSTVO ZDRAVLJA RUSMIR MESIHOVIĆ SDP

MINISTARSTVO OBRAZOVANJA I NAUKE

DAMIR MAŠIĆ SDP

MINISTARSTVO KULTURE I SPORTA SALMIR KAPLAN SDA

MINISTARSTVO TRGOVINE MILORAD BAHILJ NSRB

MINISTARSTVO PROSTORNOG UREĐENJA

DESNICA RADIVOJEVIĆ (DPM)

SDA

MINISTARSTVO POLJOPRIVREDE, VODOPRIVRDE I ŠUMARSTVA

JERKO IVANKOVIĆ LIJANOVIĆ (DPM)

NSRB

MINISTARSTVO RAZVOJA, PODUZETNIŠTVA I ZANATSTVA

SANJIN HALIMOVIĆ SDA

MINISTARSTVO TURIZMA I OKOLIŠA BRANKA ĐURIĆ SDP

VLADA FBiH(Ustavom propisani zahtjev - 8 ministara Bošnjaka, 5 ministara

Hrvata i 3 ministra Srbina)

REPUBLIKA SRPSKA

VLADA RS(Ustavom propisani zahtjev - 8 ministara Bošnjaka, 5 ministara Hrvata i 3

ministra Srbina)

Imenuje

PARLAMENTARNA SKUPŠTINA BiHRotacija predsjedavajućeg svakih 8 mjeseci

PREDSTAVNIČKI DOM DOM NARODA

42 DELEGATA: 28 FBiH, 14 RS15 DELEGATA: 5 HRVATA, 5 BOŠNJAKA, 5 SRBA

DENIS BEČIREVIĆPredsjedavajući

SDPOGNJEN TADIĆPredsjedavajući

SDS

MILORAD ŽIVKOVIĆZamjenik

SNSDDRAGAN ČOVIĆ

ZamjenikHDZ

BOŽO LJUBIĆZamjenik

HDZ90SULEJMAN TIHIĆ

ZamjenikSDA

PREMIJERALEKSANDAR DŽOMBIĆ SNSD

MINISTARSTVO UNUTRAŠNJIH POSLOVA

STANISLAV ČAĐO SNSD

MINISTARSTVO PRAVDE TBA (DPM) SNSD

MINISTARSTVO FINANCIJA ZORAN TEGELTIJA SNSD

MINISTARSTVO ENERGETIKE, RUDARSTVA I INDUSTRIJE

ŽELJKO KOVAČEVIĆ SNSD

MINISTARSTVO SAOBRAĆAJA I VEZA NEDELJKO ČUBRILOVIĆ DNS

MINISTARSTVO RADA I BORAČKO-INVALIDSKE ZAŠTITE

PETAR ĐOKIĆ SP

MINISTARSTVO IZBJEGLICA I RASELJENIH LICA

DAVOR ČORDAŠ HDZ

MINISTARSTVO UPRAVE I LOKALNE SAMOUPRAVE

LEJLA REŠIĆ DNS

MINISTARSTVO ZDRAVLJA I SOCIJALNE ZAŠTITE

RANKO ŠKRBIĆ SNSD

MINISTARSTVO PROSVJETE I KULTURE ANTON KASIPOVIĆ (DPM) SNSD

MINISTARSTVO NAUKE I TEHNOLOGIJE JASMIN KOMIĆ N/A

MINISTARSTVO EKONOMSKIH ODNOSA I REGIONALNE SARADNJE

ŽELJKA CVIJANOVIĆ SNSD

MINISTARSTVO ZA PROSTORNO UREĐENJE, GRAĐEVINARSTVO I

EKOLOGIJUSREBRENKA GOLIĆ SNSD

MINISTARSTVO POLJOPRIVREDE, ŠUMARSTVA I VODOPRIVREDE

MIROSLAV MILOVANOVIĆ SNSD

MINISTARSTVO PORODICE, RADA I SPORTA

GORANA ZLATKOVIĆ SP

MINISTARSTVO TRGOVINE I TURIZMA NADA TEŠANOVIĆ SNSD

Odobrava

ŽIVKO BUDIMIRPredsjednik

HSP

SVETOZAR PUDARIĆPotpredsjednik

SDP

MIRSAD KEBOPotpredsjednik

SDA

TRIPARTITNO PREDSJEDNIŠTVO FBIH

3 konstitutivna naroda/ nema rotacije

PARLAMENTARNA SKUPŠTINA FBiH

Nema rotacije predsjedavajućeg

Imenuje

odobrava

PREDSTAVNIČKI DOMDirektan izbor

DOMA NARODA

98 DELEGATA58 DELEGATA: 17 HRVATA, 17

BOŠNJAKA, 17 SRBA, 7 OSTALIH

DENIS ZVIZDIĆPredsjedavajući

SDAKAROLINA PAVLOVIĆ

PredsjedavajućiNSRB

MIRA GRGIĆZamjenik

SDPJASMIN SMAILBEGOVIĆ

ZamjenikSDP

STANKO PRIMORACZamjenik

HSPTBD

Zamjenik

bira

Delegirani iz Doma naroda FBiH

(za Hrvate i Bošnjaka) i iz

Narodne skupštine RS (za

SRbe)

TRIPARTITNO PREDSJEDNIŠTVO RS

3 konstitutivna naroda / nema rotacije / direktni izbori

NARODNA SKUPŠTINA RS

Nema rotacije predsjedavajućeg

NARODNA SKUPŠTINADirektni izbori

DOM NARODA

83 DELEGATA28 DELEGATA: 8 SRBA, 8 BOŠNJAKA, 8 HRVATA, 4

OSTALIH

IGOR RADOJIČIĆPredsjedavajući

SNSDMOMIR MALIĆPredsjedavajući

SNSD

SNJEŽANA BOŽIĆZamjenik

SDSTBA

ZamjenikN/A

RAMIZ SALKIĆZamjenik

SDAMIROSLAV MIKEŠ

ZamjenikSNSD

PREDRAG GLUHAKOVIĆ

ZamjenikSP

TBAZamjenik

MILORAD DODIKPredsjednik

SNSD

EMIL VLAJKINPotpredsjednik

NDS

ENES SULJKANOVIĆPotpredsjednik

SDP

imenuje

odobrava

Delegiraju ih

proporcionaln

o skupštine

kantona

Delegiraju iz

odgovarajući

klubovi

zastupnika

Narodne

skupštine

BOŠNJACI SRBI HRVATI OSTALI

STRANKE IZ FBIH STRANKE IZ RS

SDPSOCIJALDEMOKRATSKA PARTIJA

BiH(Zlatko Lagumdžija)

SNSDSAVEZ NEZAVISNIH

SOCIJALDEMOKRATA(Milorad Dodik)

SDASTRANKA DEMOKRATSKE AKCIJE

(Sulejman Tihić)SDS

SRPSKA DEMOKRATSKA STRANKA

(Mladen Bosić)

HSPHRVATSKA STRANKA PRAVA

(Zvonko Jurišić)SP

SOCIJALISTIČKA PARTIJA(Petar Đokić)

NSRBNARODNA PARTIJA

(Mladen Ivanković Lijanović)DNS

NARODNI DEMOKRATSKI SAVEZ(Marko Pavić)

HDZ90HRVATSKA DEMOKRATSKA

ZAJEDNICA ’90(Božo Ljubić)

NDSNARODNA DEMOKRATSKA

STRANKA(Krsto Jandrić)

HDZHRVATSKA DEMOKRATSKA

ZAJEDNICA (Dragan Čović)

SBBSAVEZ ZA BOLJU BUDUĆNOST

(Fahrudin Radončić)

LDSLIBERALNO DEMOKRATSKA

STRANKA(Amir Husarić)

BPSPARTIOTSKA STRANKA BiH

(Sefer Halilović)

FEDERACIJA BiH