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Publicación del Equipo de Gestión Económica

y Social 8

Editorial dunkEnBuenos Aires

2013

Publicación del Equipo de Gestión Económica

y Social 8

Equipo de Gestión Económica y SocialConsultoría integral en Gestión Pública

Pablo Javier Salinas (coord.)

Hecho el depósito que prevé la ley 11ֽ723Impreso en la Argentina© 2013 Equipo de Gestión Económica y Sociale-mail: [email protected] 978-987-02-7014-0

Impreso por Editorial DunkenAyacucho 357 (C1025AAG) - Capital FederalTel/fax: 4954-7700 / 4954-7300E-mail: [email protected]ágina web: www.dunken.com.ar

Propietario: Equipo de Gestión Económica y SocialCombate de los Pozos 165, 1º A y B1079 Ciudad Autónoma de Buenos Aires – ArgentinaTel. 4954-1686 / [email protected]

La publicación del Equipo de Gestión Económica y Social es de distribución gratuita.Los artículos publicados con firma expresan solo la opinión de sus autores.El contenido de dichos artículos no refleja necesariamente la postura del Equi-po de Gestión Económica y Social.

Publicación del Equipo de Gestión Económica y Social 8 Agustina Cattaneo; Martín Kalos; Nadia Karaguezian. Coordinado por Pablo Salinas. 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Dunken, 2013. 256 p. 16x23 cm.

ISBN 978-987-02-7014-0

1. Ensayo. 2. Sociologia. 3. Economia. I. Kalos, Martín II. Karaguezian, Nadia III. Salinas, Pablo, coord. IV. Título CDD 330

EQUiPO DE TRABAJO

Directores GeneralesLic. Mauricio MazzónLic. Marcelo Adamo

Director EjecutivoLic. Federico Giargia

EquipoLic. Pablo Javier SalinasDra. Agustina CattaneoDr. Francisco BlaksleyDr. Juan Pablo Cettour

Lic. Cecilia Lorena SalinasLic. Fernando Righini

Lic. Hugo StortoniLic. Julieta FrigerioLic. Leonardo Zara

Lic. María Cecilia PonLic. María Cristina Tchintian

Lic. Martín KalosLic Martina María LatasaLic. Nadia Karaguezian

Lic. Rodrigo DompéSr. Martín Mazzón

Srta. Carolina GómezSrta. Julia MalagoliSrta. Paula Álvarez

ÁREAS DE TRABAJO

EGES es una consultora especializada en el asesoramiento de los diferentes aspectos de la gestión pública, que focaliza su estudio en las áreas legislativa, electoral y de políticas públicas.

Desde EGES sostenemos que la articulación del conocimien-to, la capacitación y el compromiso con el país y sus ciudadanos permite diseñar herramientas con el objetivo de aportar solucio-nes eficaces en la gestión y contribuir, así, al bienestar general y al fortalecimiento de nuestras instituciones democráticas.

Asesoramiento Legislativo

EGES asiste a legisladores nacionales en el seguimiento de proyectos ingresados en el Congreso.

Nuestra principal tarea se focaliza en el trabajo en las comi-siones de ambas cámaras, ámbito específico de análisis de los aspectos técnicos de los proyectos y donde estos son debatidos para posteriormente ser tratados en el recinto.

El asesoramiento se extiende a todo aspecto que tenga inje-rencia en el ámbito del Congreso por lo que se brinda una con-sultoría integral a nuestros legisladores.

Asesoramiento Electoral

EGES cuenta con un equipo de profesionales capacitados en el asesoramiento de campañas electorales que brinda asistencia personalizada en el manejo de la imagen, comunicación, releva-miento y monitoreo de estudios de opinión pública.

10 EquIPo DE GESTIóN ECoNóMICA y SoCIAL

El asesoramiento ofrecido por EGES consiste en el diseño estratégico de campañas, lo que implica el análisis y segmenta-ción del electorado, los relevamientos estadísticos y cualitativos, el análisis de encuestas, el armado de discursos, la elaboración de perfiles y la construcción del mensaje de campaña.

Asesoramiento en Políticas Públicas

EGES desarrolla trabajos de consultoría tanto en el ámbito público como en el privado.

En el ámbito público centramos nuestro asesoramiento en los tres niveles de gobierno, tanto en la transferencia de herramientas para gestiones eficientes como en el asesoramiento técnico en las etapas del ciclo de vida de una política pública.

El conocimiento de la coyuntura política, económica y social del país, de la región y del mundo son herramientas fundamenta-les para la toma de decisión empresarial. Para ello EGES ofrece estudios de coyuntura y construye canales de articulación y co-municación entre la esfera pública y privada.

ÍNDiCE

introducción 13

Dossier Análisis del sistema previsional argentino 19

Artículos de análisis Reformas constitucionales en América Latina 119

La trata de personas en Argentina: explotación sexual y trabajo esclavo 155

Descentralización política en la Ciudad de Buenos Aires: Las comunas. Avances y cuentas pendientes 181

La Corte Suprema de Justicia de la Nación 195

Artículo de opinión El modelo de seguridad pública en la Argentina 209

iNTRODUCCióN

Desde la creación de EGES en el año 2000 nos hemos propuesto como misión el análisis y la investigación de los diversos aspectos referidos al fortalecimiento de las instituciones de nuestra demo-cracia. En función de abordar la complejidad de cada temática en particular de manera cabal y eficiente, hemos conformado equipos de investigación y gestión multidisciplinarios que abarcan tres áreas fundamentales: el área de Asesoramiento Legislativo, el área de Asesoramiento Electoral y el área de Asesoramiento en Políticas Públicas.

Como desde el año 2010, ofrecemos un libro en el que vol-camos nuestra experiencia profesional de más de diez años. El dossier tiene como objetivo realizar un aporte al análisis de los sistemas previsionales, sus diferentes modelos, su sustentabi-lidad y los desafíos que se presentan en la actualidad. A tal fin, se aborda su evolución histórica y su adaptación a los cambios sociales y políticos de cada país, en particular en Argentina. En este sentido, por su validez temporal y por la magnitud de la re-forma, se estudia en profundidad la re-estatización del sistema previsional argentino. Finalmente se realiza una breve reseña de los sistemas de otros países sudamericanos, así como también del estadounidense, para establecer una comparación internacio-nal que completará el análisis del caso argentino.

En la sección de artículos de análisis se presentan cuatro documentos, que pretenden aportar herramientas al debate po-lítico actual. El primero analiza las reformas constitucionales en América Latina en los años siguientes al proceso de redemocra-tización. Si bien existen divergencias entre las reformas, el aná-


lisis comparativo nos permite establecer ciertas características comunes en la región. El estudio de las reformas constitucionales se sistematiza en tres grandes ejes: las que tienen por objeto el reconocimiento de la diversidad y de los nuevos derechos; las modificaciones electorales; y aquellas reformas que afectan la relación entre los poderes legislativos y ejecutivos.

El segundo artículo analiza el flagelo de la trata de personas. Si bien la esclavitud fue abolida en todas partes del mundo, en la actualidad subsisten vestigios de esta bajo nuevas formas. Se presentan datos estadísticos mundiales, y también de nuestro país, tanto con respecto a la trata que tiene por objeto la explo-tación sexual, como al trabajo esclavo. Asimismo, se consideran las políticas implementadas a nivel nacional en torno a esta pro-blemática.

Por su parte, el tercer artículo se refiere al proceso de des-centralización experimentado en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a partir de la adquisición de su plena autonomía en 1994. Se realiza una descripción de la estructura institucional en la que se insertan los gobiernos comunales, su conformación política re-sultante de las elecciones del año 2011 y su capacidad de gestión plasmada en su presupuesto.

El último artículo de esta sección analiza la evolución histórica y las competencias de una de las instituciones más importantes de la democracia argentina: La Corte Suprema de Justicia de la Nación.

Esta publicación finaliza con el apartado de Artículos de Opinión, en el que se analiza el modelo de seguridad pública en Argentina. Se realiza un breve repaso de la situación histórica y actual de la seguridad pública en Argentina, con el objetivo de aproximarse a la identificación de un modelo de gestión de la seguridad en el nivel nacional.

15INTroDuCCIóN

Todos los artículos de la publicación pretenden introducir ele-mentos de debate que contribuyan a una reflexión profunda de las instituciones de nuestra democracia.

En EGES estamos convencidos de que esta octava publica-ción es un elemento más que contribuye a revitalizar el debate político y a fortalecer el conocimiento de quienes interactuamos en el ámbito legislativo.

Noviembre de 2013, EGES, Consultoría Integral en Gestión Pública

Dossier

ANÁLiSiS DEL SiSTEmA PREviSiONAL ARGENTiNO

Martín Kalos1, Martina latasa2 y CeCilia salinas3

introducción

La previsión del bienestar en la etapa adulta de la población es una de las ma-yores preocupaciones de las sociedades modernas, encontrándose en cada caso soluciones individuales o colectivas e impulsadas por el Estado. En la última década, en América Latina se ha avanza-do en este sentido, ampliando derechos y garantizando desde el Estado la provisión de asignaciones por vejez. Sin embargo, el envejecimiento poblacional y los des-equilibrios en materia de empleo en las sociedades capitalistas vuelven aún más incierto el bienestar en la etapa pasiva de las personas. Por estos motivos resulta clave analizar los sistemas de seguridad social, sus modificaciones y los desafíos pensando en el largo plazo.

En lo que hace a los sistemas de seguridad social, existen varias aristas para abordar el tema, siendo cada una de ellas defi-nitoria de estados de situación y relevantes para pensar mejoras y superaciones a los modelos contemporáneos. Resulta interesante entonces analizar, en primer lugar la necesidad de los sistemas

1 Martín Kalos es Doctorando en Economía, Profesor en la Universidad Nacional de General Sarmiento y miembro de EGES, Consultoría Integral en Gestión Pública.

2 Martina Latasa es Lic. en Economía y miembro de EGES, Consultoría Integral en Gestión Pública.

3 Cecilia Salinas es Lic. en Economía y miembro de EGES, Consultoría Integral en Gestión Pública.

El envejeci-miento pobla-

cional y los problemas de

empleo ameri-tan el repensar

los sistemas previsionales.


de seguridad social, su evolución histórica y su adaptación a los cambios sociales y políticos de cada país, en particular en Argen-tina. En este sentido, por su validez temporal y por la magnitud de la reforma, se estudiará en profundidad la re-estatización del sistema previsional argentino. De la mano de esta última modi-ficación y luego del fracaso de las AFJP, surge el interrogante acerca de la sustentabilidad de los sistemas de seguridad social, así como también la necesidad de repensar sus fuentes de fi-nanciamiento de cara al objetivo de lograr sistemas previsionales de carácter universal y que puedan lidiar con el envejecimiento poblacional sin recortar derechos a los trabajadores.

Finalmente y para completar la mirada global sobre el sistema previsional argentino, resulta atinado repasar las experiencias históricas desarrolladas en la región en materia de seguridad social. Los vaivenes en el modelo previsional argentino no fueron aislados sino que –como la mayoría de los fenómenos económi-cos y sociales– fueron comunes a la evolución de la región. Por ende, se hará una breve reseña de los sistemas de otros países sudamericanos así como también del estadounidense, para establecer una comparación internacional que permita extraer conclusiones sobre el caso argentino.

¿Para qué sirve la seguridad social?

Dentro de la ciencia económica existe un punto de consenso acerca del objetivo primario de los sistemas previsionales: es, básicamente y en primer término, la suavización del consumo. Esto significa la redistribución intertemporal del consu-mo, ya sea individual o colectivo, de for-ma tal que las personas puedan transferir la capacidad de consumo de su etapa ac-

tiva hacia la etapa de pasiva o de retiro, en la que –se supone– se reducen de manera parcial o total las capacidades de generar in-

Según la teoría ortodoxa el sis-tema previsio-nal funcionaría con acuerdos entre privados.

21ANáLISIS DEL SISTEMA PrEVISIoNAL ArGENTINo

gresos (Barr y Diamond, 2008; OIT, 2010). Si los supuestos de la ortodoxia se cumplieran, los agentes serían racionales y tendrían la capacidad de distribuir sus recursos intertemporalmente; en tal caso la suavización del consumo se daría naturalmente. Pero como el ser humano no es completamente racional, no cuenta con información completa y peca de una especie de miopía que genera una mayor propensión al consumo presente que al futuro; suelen ser necesarios mecanismos de ahorro que obliguen a los agentes a distribuir su consumo intertemporal. Esta es la explica-ción ortodoxa del origen de los distintos sistemas previsionales, que vendrían a solucionar esas fallas en el ahorro de las familias. Según este esquema, el sistema previsional funcionaría con sim-ples acuerdos entre privados y el Estado no debería tener otro rol que el de garantizarlos.

Pero en lo que hace a la seguridad y la previsión social en las sociedades capitalistas, suavizar el consumo no es el único objetivo; sino que además el Estado asume un rol redistributivo y pa-liativo para aquellas personas que –por incapacidad o marginación social– no pueden garantizar su propio bienestar en su etapa pasiva.

En este sentido, es posible identificar cuatro objetivos genera-les de un sistema previsional (Barr 1993; Barr y Diamond, 2008; Bertranou 2004):

–Suavización del ingreso: que permite redistribuir ingresos a lo largo del ciclo de vida, desde la etapa activa hacia la edad pasiva.

–Provisión de un seguro: frente a la incertidumbre de la espe-ranza de vida de cada individuo.

–Alivio de la pobreza: proveyendo un ingreso cuando merman las posibilidades de generarlo de forma individual y no existió la posibilidad de un ahorro previo.

En el capitalis-mo el Estado asume un rol

redistributivo y paliativo con la

seguridad social.


–Redistribución del ingreso: ligada a la función anterior, pue-den introducirse mecanismos distributivos desde los trabajadores con mayores ingresos hacia los de menores ingresos.

En definitiva, la seguridad social abar-ca una serie de mecanismos que confi-guran una verdadera “red de protección” para los miembros más vulnerables de cada sociedad. Su inclusión dentro del aparato estatal responde a la definición de lo que se considera un “bien merito-rio”: es decir, un bien o servicio que la so-ciedad decide que le es conveniente que se provea en cierta medida. Un ejemplo de otro bien meritorio es, por ejemplo,

una campaña nacional de vacunación. Bien podría dejarse la decisión de darse una vacuna a la decisión individual de cada miembro de la sociedad; pero en ese caso, se corre el riesgo de que (por preferir no pagar el costo de la vacuna, por priorizar otras actividades a realizar en ese tiempo, o por la razón que fuera) una cantidad relevante de personas no se vacunen. Esto no conlleva sólo un problema potencial para esas personas. Si se enferman, facilita la propagación del virus incluso entre quienes sí se vacunaron o en la población que por razones de edad o salud no puede recibir la vacuna, y además perjudica económicamente a la sociedad al restringir su capacidad de trabajar. Por este moti-vo, el Estado toma a su cargo la provisión (e incluso la imposición obligatoria) de esa vacuna, en forma gratuita.

De modo similar puede entenderse a la seguridad social. La sociedad, en su conjunto, decide que es deseable proteger a las familias de trabajadores contra ciertos riesgos: el desempleo in-voluntario; la incapacidad de continuar trabajando por problemas de salud, por el deterioro de la fuerza laboral debido al avance de la edad (asociado por lo general a la jubilación de ese traba-jador), por embarazo, por discapacidad o accidente, entre otros riesgos o incidencias posibles. De no existir esa red de protección

La sociedad de-cide que es de-seable proteger a las familias de trabajado-res contra cier-tos riesgos.


implementada desde el Estado, muchos trabajadores se verían en serias dificultades para mantener una calidad de vida digna, habría mayor pobreza e indigencia, con los perjuicios que eso trae para el nivel de vida no sólo de las personas directamente en esa situación sino también del resto de los habitantes.

Más aún, puede entenderse que el desarrollo de la sociedad capitalista hace necesario el sistema de protección social. En efecto, el desarrollo económico se funda en la competencia entre empresas, que para competir exitosamente deben continuamente reducir sus costos y au-mentar su productividad. Existen sólo dos alternativas para lograr esto: una es conseguir que sus empleados trabajen más tiempo por el mismo salario (incre-mentando la producción sin elevar tanto sus costos), lo cual en-frenta el límite de la cantidad de horas que efectivamente puede trabajar alguien en un solo día. Por ende, el aumento continuo de la productividad debe basarse en definitiva en el otro factor: la incorporación de capital. De esta forma, se implementan nuevas tecnologías que permiten producir más mercancías con un menor uso de mano de obra, incrementando la productividad y abaratan-do costos. Este proceso es inherente al desarrollo en el sistema económico capitalista: la empresa que no quiera llevarlo a cabo, se verá eventualmente sobrepasada por las firmas que sí lo hayan realizado, y por ende perecerá ante la competencia.

Ahora bien, esto implica una desocupación creciente. En ca-sos excepcionales, esas personas encontrarán empleo en otras industrias, en la medida en que exista suficiente demanda mun-dial para la producción cada vez mayor de mercancías. Pero esto no puede darse en todos los países: necesariamente, cierta parte de la población mundial irá consolidándose como desempleados permanentes. Esto es lo que en la teoría neoclásica se describe (sin plantear su origen) como “núcleo duro de desocupación” y en

El sistema de seguridad so-cial sirve para

proveer medios de vida a la

población excluida.


la teoría marxista es la “población obrera sobrante consolidada” como parte del ejército industrial de reserva de fuerza de trabajo.

Este fenómeno, reconocido pues por prácticamente todas las corrientes ideológicas, plantea una tensión a nivel social. Los trabajadores excluidos de la posibilidad de trabajar sí tienen derecho a una calidad de vida digna (para ellos y sus familias). El resto de la sociedad debe afrontar este conflicto latente, de alguna manera, si desea evitar rupturas socia-les que pongan en peligro los beneficios

alcanzados por ese desarrollo. El sistema de seguridad social sirve para atender este problema, proveyendo medios de vida para la población que queda fuera del ámbito laboral (por edad, enfermedad, accidente, discapacidad, embarazo o cualquier otra situación que se considere pertinente).

Como mencionan Marmor y Mashaw, investigadores de la Universidad de Yale (USA), la seguridad social “es una precon-dición política para el mantenimiento del capitalismo de mercado precisamente porque tiende a asegurar contra riesgos que los mercados privados de seguros no atienden o atienden en forma deficitaria”. En efecto, existen dos fallas de mercado que impiden que esos mercados funcionen eficientemente sin intervención estatal. El primero es la selección adversa: los ciudadanos que saben que tienen mayores riesgos serán quienes más demanden este servicio, mientras que la empresa que lo provee (la asegu-radora) no tiene la misma información para saber cuán riesgoso es el cliente que están tomando. La segunda falla de mercado es el riesgo moral: quien ya se encuentra asegurado podría no tomar las mismas precauciones (para evitar el riesgo) que si no lo estuviera. Para prevenir ambas situaciones, que resultarían en pérdidas para las empresas aseguradoras, éstas deben restrin-gir el otorgamiento de seguros (en este caso, de lo que sería la seguridad social) o elevar su precio en forma excesiva, dejando

La Seguridad Social es ne-cesaria para el correcto fun-cionamiento del sistema económico.


fuera del mercado a un gran número de personas que no sólo necesitan el seguro sino que además hubieran sido un buen ne-gocio para las aseguradoras. Por añadidura, pueden existir otros problemas que hacen al proceso de formación de expectativas de cada individuo, pero que traen inconvenientes a toda la sociedad: entre ellos, la dificultad de prever correctamente las posibilidades de accidentes, la edad a la cual uno efectivamente se jubilará, la edad en que morirá, la tasa de interés real a la cual uno podrá resguardar el valor de sus ahorros, o incluso la posibilidad de cri-sis en el sector financiero que se resuelvan con una cierta pérdida en el valor de esos ahorros.

Un sistema de seguridad social es-tatal soluciona este problema al tornarlo obligatorio (a partir de definirlo como un bien meritorio para esa sociedad). De esta forma, la sociedad se hace cargo de proveer una cantidad de dinero “mínima indispensable” para la población de edad avanzada, financiando esas transferen-cias con aportes compulsivos de todos los trabajadores activos (en el caso de un esquema de reparto). Esta decisión se basa en razones económicas y morales. En este último aspecto, además del rechazo social a que una persona mayor no tenga ingresos suficientes para vivir adecua-damente, es menester el reconocimiento de que los riesgos que cubre la seguridad social no son culpa (ni pueden ser evitados, en sentido estricto) de quien eventualmente los sufre. La sociedad entiende, pues, que quien ha sufrido un accidente o tiene una discapacidad tiene derecho a contar con medios para vivir digna-mente, y que su condición (que no es su culpa) requiere que esos medios incluyan al menos parcialmente una contribución moneta-ria brindada a través del Estado. En este sentido, para atender al sentido de Justicia que impera en nuestra sociedad occidental, el Estado cubre por igual a todos los ciudadanos –tratándolos como

El Estado so-luciona los

problemas de expectativas

haciendo obli-gatoria la con-

tribución a la seguridad

social.


si todos tuvieran el mismo riesgo de sufrir alguna de las adversi-dades que le impedirían acceder a un ingreso laboral–.

Clasificaciones de los sistemas de seguridad social

Los regímenes previsionales pueden ser clasificados por las diversas características que los componen. En primer lugar, en función de su forma de financiamiento, un sistema de seguridad social puede ser de carácter contributivo (también llamado es-quema “Bismarkiano”) o bien no contributivo (esquema “à la Be-veridge”). En el primero de los casos, la fuente de financiamiento

proviene de las contribuciones salariales de la población activa; mientras que en los regímenes no contributivos el financia-miento proviene de las rentas generales del Estado y el derecho a percibir una prestación es universal y no depende de la realización previa de aportes sino que se rige por residencia o ciudadanía. Esta clasificación, así como las que siguen, son de tipo teóricas: en la realidad los regímenes no responden estrictamente a una u otra característica; más bien se

suelen encontrar regímenes mixtos que toman ciertos aspectos de cada uno de los esquemas.

Otro tipo de clasificación de los regímenes previsionales es según la forma de organización de ese financiamiento. En este caso los esquemas pueden ser de capitalización o de reparto. En los sistemas de capitalización se calcula el haber según los apor-tes realizados durante la etapa activa, fondos que se acumulan y capitalizan hasta la edad de retiro del aportante que pasará a percibir una pensión en fusión del rendimiento que hayan tenidos los fondos aportados. La capitalización puede ser individual (sis-tema implementado en Argentina durante la época neoliberal) o colectiva; si bien esta última supone algún grado de solidaridad,

En el sistema de reparto los beneficios se pagan en función de los aportes de la población acti-va del período.


sigue imperando la ley del mercado y prima la cantidad y calidad de aportes realizados. En el sistema de reparto los beneficios a cobrar se pagan en función de los aportes de la población activa en ese mismo período, sin que haya una asociación directa entre el aporte individual realizado en el pasado y el monto percibido en el presente por ese jubilado. Una opción intermedia entre capitaliza-ción y reparto es el sistema de cuentas nocionales. Este esquema funciona con una lógica similar al sistema de capitalización pero incorpora un elemento actuarial que define el haber en función de ciertas variables macroeconómicas. La contribución de cada trabajador es acreditada en una cuenta individual nocional (o virtual), que obtiene un rendimiento basado en una tasa de in-terés nocional (asociada con la evolución de distintos indicadores o con un índice combinado de por ejemplo precios, sala-rios, masa salarial, recaudación, equilibrio financiero y/o actuarial, PIB) y, al momento del retiro, el trabajador obtiene una renta vitalicia que se basa en el saldo de esa cuenta (Bertranou y otros, 2011).

Un tercer aspecto relevante para clasificar los regímenes previsionales tiene que ver con la relación entre contribución y prestación. En este sentido, los sistemas pueden ser de contri-bución definida o de prestación definida. Tal como su nombre lo indica, en el primer caso lo que se fija es el monto de los aportes a realizar mientras que los haberes a percibir en un futuro son desconocidos de antemano. Así pues, las prestaciones estarán sujetas a los fondos acumulados en el caso de regímenes de capitalización o bien a la situación financiera global del fondo de pensiones en el caso de los sistemas “puros” de reparto. En el caso de los esquemas de prestaciones definidas se da la situa-ción contraria, en el sentido de que lo que se fija de antemano es la retribución a percibir, mientras que los aportes son flexibles y pueden variar a lo largo de la vida activa del aportante. En

En el sistema de capitaliza-ción el haber

depende de los aportes hechos

como trabaja-dor activo.


general, se asocian los esquemas de contribución definida a los sistemas de capitalización mientras que el esquema de prestación definida se evidencia frecuentemente en los sistemas de reparto.

Como se mencionaba anteriormente, en el mundo es difí-cil encontrar sistemas puros, que contengan exactamente una

de cada una de las tres características detalladas más arriba, sino que suelen encontrarse sistemas mixtos, es decir, esquemas que comparten algo de cada clasificación. Por ejemplo, en Argenti-na con la reforma de 1994 se impuso el sistema previsional de capitalización individual pero se conservaron algunos afiliados que se regían por el esquema de reparto. Si bien pueden analizarse los resultados de la predominancia de uno u

otro esquema en la historia de cada país, no es posible –a prio-ri– concluir cuál de los dos es más eficaz para lograr el bienestar de las personas en la etapa pasiva, ya que esto depende de las particularidades de cada sociedad en cada momento histórico. Sin embargo, hay dos cuestiones objetivas que permiten evaluar los sistemas previsionales: su extensión y la intensidad de su cobertura. La primera se refiere a la porción de la población de referencia que cuenta con un beneficio, es decir, el porcentaje de la población en edad de jubilación que cuenta con cobertura previsional; en este caso podría ampliarse el análisis incluyendo el porcentaje de la población inactiva por incapacidad que cuenta con cobertura de seguridad social. La intensidad de la cobertura se mide a través de dos indicadores: por un lado, el poder de compra de las prestaciones en relación a la canasta de consumo estipulada para esa franja de la sociedad (el haber en términos reales); por otro lado, la tasa de reemplazo del salario, es decir, el cociente entre la prestación previsional y el salario –si lo hubo– recibido durante la etapa activa (Balassini y Cappa, 2013). Sin embargo, este último indicador resulta insuficiente para medir al

Los sistemas previsionales pueden eva-luarse por la extensión y intensidad de su cobertura.


sistema previsional en forma integral, dado que éste –entendido desde una óptica de Estado de Bienestar– tiene como uno de sus objetivos brindar cobertura social también a aquellas personas que durante su etapa activa estuvieron temporalmente desem-pleadas o directamente excluidas del mercado laboral y por ende no percibieron ningún salario.

Para estudiar la eficiencia de un sistema previsional en el largo plazo es relevante también analizar la sustentabilidad del mismo. Para ello, en algunos casos suelen utilizarse criterios objetivos como la relación entre aportantes y afiliados, pero para un análisis más acertado es necesario realizar una mirada más integral y a futuro. En este caso suele analizarse la composición y el horizonte de los activos donde se invierten los aportes. Los siste-mas previsionales, por definición, están pensados para mitigar las contingencias futuras garantizando el bienestar de los adultos mayores en su etapa pasiva; por lo tanto su sustentabilidad en el largo pla-zo es crucial. Este tema será abordado en profundidad en el apartado siguiente.

marco Legal

El Convenio Nº 102 de la Organización Internacional del Tra-bajo (OIT) es la referencia principal entre las normativas aplicadas a la seguridad social, en tanto establece una definición interna-cionalmente aceptada de los principios de la seguridad social. En su fecha de sanción (1952) fue reconocido como símbolo de progreso social y realizó un gran aporte al definir a la seguridad social en el marco de las normativas internacionales sobre dere-chos humanos.

En su texto, el convenio define las nueve ramas que abarca la seguridad social:

La condición intertemporal

de la seguridad social hace de

su sostenibi-lidad un tema

crucial.


– Asistencia médica– Prestaciones monetarias por enfermedad– Prestaciones por desempleo– Prestaciones por vejez– Prestaciones en caso de accidente de trabajo y de enfer-

medad profesional– Prestaciones familiares– Prestaciones por maternidad– Prestaciones por invalidez– Prestaciones a sobrevivientes

En la norma se estipulan criterios mínimos para cada una de estas catego-rías en relación al grupo de personas que deben ser cubiertos, el nivel de las pres-taciones y las condiciones de acceso. El convenio también sugiere principios de sostenibilidad y de administración de los sistemas. Sin embargo, es lo suficiente-mente flexible como para ser aceptado por la mayoría de los países miembros de la organización: para cumplir con el convenio los países deben cumplir con la

aplicación de al menos tres de las nueve prestaciones, incluyendo por lo menos una de las siguientes: prestaciones de desempleo, prestaciones de vejez, prestaciones en caso de accidente de trabajo y de enfermedad profesional, prestaciones de invalidez y prestaciones a sobrevivientes. Los niveles de prestación de cada una de ellas se fijan en relación a los salarios del país en cuestión así como también el nivel mínimo de seguridad social que debe ser alcanzado se fija en relación al nivel de desarrollo de cada Estado Miembro.

Para la prestación por vejez, el Convenio Nº 102 establece que el haber debe alcanzar el equivalente al 40% del salario de

El Convenio Nº 102 de la OIT es la referencia principal entre las normativas aplicadas a la seguridad social.


referencia en la economía (que puede ser el salario mínimo o bien el salario promedio de la economía) y que para acceder a su cobertura es necesario un período de calificación de al menos 30 años de aportes o de empleo; igualmente, se fija una prestación reducida para aquellas personas que no completen el lapso de calificación (15 años de empleo). Tal como ocurre en Argentina, la OIT sugiere que la edad de retiro no supere los 65 años, aunque se deja abierta la posibilidad de que la autoridad competente fije una edad más elevada en función de la capacidad de trabajo de las personas del país en cuestión.

El Convenio Nº 128 de 1967, comple-mentó algunos estándares en relación a las prestaciones por invalidez, vejez y supervivencia. En particular, respecto del retiro por vejez se aumentó la tasa de sustitución al 45% del salario de re-ferencia y sobre la edad jubilatoria se estableció que quienes hubieran trabaja-do en actividades penosas o insalubres podrían retirarse antes de los 65 años. Ambas enmiendas resultaron progresivas para el conjunto de los trabajadores.

El Convenio Nº 102 fue ratificado por 38 países (33 europeos, 10 americanos –incluida Argentina–, 5 de África y 1 de Asia). Esta normativa establece una base para estos países y garantiza la “prestación vertical” de la cobertura, es decir la adecuación de las prestaciones a dicha normativa. Pero esta norma no contribuye a fortalecer la “prestación horizontal” de los sistemas de segu-ridad social, es decir la extensión universal de la cobertura. En este sentido, fue recién en 2009 que se esbozaron las primeras normas, cuando desde la Organización de las Naciones Unidas (ONU) se adoptó la Iniciativa Mundial de un Piso de Protección Social (PPS), en parte como respuesta a la crisis económica y financiera que azotaba a las economías desarrolladas. Mediante dicha iniciativa, impulsada por la OIT y la Organización Mundial

El convenio Nº 102 fue rati-

ficado por 38 países, incluida

Argentina que lo rubricó en

2011.


de la Salud (OMS), se buscó promover las garantías de acceso a servicios esenciales y la protección para todas las personas, procurando prevenir que caigan en estado de pobreza extrema o para facilitar su salida de tal situación (Bertranou y Vezza, 2010). El PPS se incluyó como parte de un sistema integral denominado como la “escalera de la seguridad social” en la que el primer es-calón corresponde a ese piso que abarca una serie de garantías básicas para toda la población y la vez se constituye como una base sobre la que se afianzan los seguros sociales obligatorios (que brindan prestaciones para las personas que deben cotizar al sistema) y los seguros voluntarios.

GráfiCo nº 1: Escalera de la seguridad social.

fuente: Organización Internacional del Trabajo.

Argentina adoptó en 2011 el Convenio Nº 102 de la OIT. La seguridad social en el país acuerda con los parámetros interna-cionales, pero en el ámbito local está regida por el artículo 14 bis de la Constitución Nacional que reza: “El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: el seguro social obligatorio, que estará a cargo de entidades nacionales o provin-


ciales con autonomía financiera y económica, administradas por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes; jubilaciones y pensiones móviles; la protección integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda dig-na”. Este artículo es reforzado en materia jubilatoria por la Ley Nº 26.425 que unificó el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en un único régimen previsional público financiado a través de un sistema solidario de reparto, garantizando a los afiliados y beneficia-rios del régimen de capitalización vigente hasta la fecha de su sanción idéntica co-bertura y tratamiento que la brindada por el régimen público.

Las prestaciones familiares son regidas por la Ley Nº 24.714 de Asignaciones Familiares y sus modificatorias, que establecen los sujetos comprendidos por la norma así como también los topes salariales que delimitan el beneficio. La norma que rige las prestaciones por desempleo es la Ley Nº 24.013, que en su título IV establece las condiciones que determinan la situación de desempleo y las prestaciones a brindar. El régimen de pensiones no contributivas por invalidez está regido por la Ley Nº 18.910 que establece que serán beneficiarias de esta pensión que no requiere aportes previos aquellas personas con una discapacidad laboral total y/o parcial, permanente, en estado de vulnerabilidad social, que se encuentran sin amparo previsional o no contribu-tivo, no posean bienes, ingresos ni recursos que permitan su subsistencia y que no tengan parientes obligados legalmente a proporcionarle alimentos o que, teniéndolos, se encuentren impe-didos para poder hacerlo.

En sus oríge-nes, el sistema

previsional argentino no

tenía una lógi-ca contributiva.


Breve reseña histórica del sistema previsional argentino

Los orígenes del sistema previsional argentino

Los primeros antecedentes del sistema previsional en Argenti-na se remontan a fines del siglo XIX, con la sanción de las Leyes Nº 870, Nº 1.090 y Nº 2.219 entre 1877 y 1887 que brindaban cobertura a magistrados, docentes nacionales y a personal del Gobierno nacional respectivamente. Estas prestaciones eran financiadas con recursos de rentas generales, por lo que el siste-ma previsional en sus orígenes no tenía una lógica contributiva, en tanto que su alcance estaba acotado a los grupos menciona-dos anteriormente.

A principios del siglo XX se registra-ron los primeros avances concretos hacia el desarrollo de un sistema previsional argentino, de la mano del surgimiento de los primeros sindicatos modernos en el país que dieron impulso a reclamos por las condiciones laborales y los derechos de la clase trabajadora. En un marco de conflictividad obrera, y tratando de dar respuesta a las demandas sociales para evitar huelgas generales, se avanzó con

políticas de previsión social a través de la sanción de distintas leyes que dieron origen a las primeras cajas de jubilación. Por ejemplo, las leyes de presupuesto de 1901 a 1904 incluían una deducción de un 5% de los sueldos de empleados públicos para un fondo de jubilaciones; mientras que en 1904 se aprobó un ré-gimen previsional para empleados de la Administración Pública y en 1905 se sancionó una ley por la que se creaba un fondo de pensiones para trabajadores ferroviarios4.

4 Si bien esta sanción se da como respuesta a un prolongado reclamo que venía sosteniendo el gremio, la ley buscaba desarticular la lucha de los trabajadores ferro-viarios ya que al mismo tiempo fijaba que cada obrero despedido a causa de huelga perdía su derecho a jubilarse y sus aportes.

A comienzos del siglo XX se crearon las pri-meras cajas de jubilación en distintas ramas de la actividad.


Entre 1915 y 1943 hubo una expansión en la cobertura pre-visional a partir de la creación de cajas de jubilación en distintas ramas de la actividad, incluyendo a los trabajadores del sector público, bancarios, compañías de seguro, periodistas, gráficos, marinos mercantes y aeronáuticos.

Esta proliferación de la cobertura previsional, empero, estuvo acotada a aquellas ramas de la actividad que lograron crear sus cajas de jubilación durante esos años, por lo que sólo los traba-jadores que pertenecían a alguna de esas ramas podían acceder a dicho beneficio. Siguiendo a Bertranou et al (2011), hacia co-mienzos de la década de 1940 la cobertura era baja, alcanzando sólo al 7% de la población económicamente activa. Además, el sistema previsional era muy heterogéneo, ya que cada caja pre-visional tenía sus propias condiciones en términos de requisitos de los beneficiarios, porcentajes de aportes, edad de retiro, finan-ciamiento y calidad de las prestaciones. Por lo tanto, las cajas de jubilación se regían por una lógica de capitalización individual, bajo la cual los aportes y contribuciones de los trabajadores se destinaban a un fondo que financiaría las prestaciones a partir del retiro de la actividad.

La consolidación de un sistema previsional integral

Entre 1944 y 1955 se realizaron im-portantes avances para la conformación del sistema previsional argentino: durante los dos primeros gobiernos de Perón, la cobertura previsional se extendió al con-junto de los trabajadores y se tomaron diversas medidas para intentar homoge-neizar el sistema de prestaciones.

La expansión de la cobertura previsio-nal a toda la clase trabajadora se produjo a partir de la creación de diversas cajas: empleados de comercio (1944); trabajadores de la industria (1946);

La cobertura previsional se extendió a to-

dos los trabaja-dores durante los dos prime-ros gobiernos

de Perón.


trabajadores rurales e independientes, profesionales y empresarios (1954); trabajadores del servicio doméstico (1955). De esta forma, el acceso al sistema previsional dejó de ser un beneficio exclu-sivo para algunos trabajadores que pertenecían a determinadas ramas de la actividad, para depender sólo de que el trabajador se encontrase en el mercado de trabajo formal. De acuerdo a un

documento de trabajo de CIFRA (2009), en el período 1939-1949 la cobertura real se multiplicó casi seis veces, pasando de 397.000 afiliados a 2.327.946. Este cambio del sistema también implicó un aumento en el número de prestaciones: de acuer-do a Bertranou et al (2011), entre 1950 y 1980 el número de beneficiarios pasó de 188.000 a 2.342.000.

Por otra parte, en este período se tomaron diversas iniciativas para poder avanzar en la conformación de un sistema previsional integral que superara la fragmentación en la cobertura originada por las primeras cajas de jubilación. En 1944 se creó el Consejo Nacional de Previsión Social (a través del Decreto-Ley Nº 10.242), con el objeto de avanzar hacia una reforma integral del sistema; en 1946 se creó el sistema de reciprocidad jubilatoria (a partir del Decreto Nº 9316/1946) para poder hacer valer todos los aportes realizados a diferentes regímenes; y en la década de 1950 se creó el Instituto Nacional de Previsión Social para poder coordinar la acción de todas las cajas de jubilación5.

Sin embargo, estas medidas no fueron suficientes para lograr la integración del sistema previsional argentino, ya que encontra-ron mucha resistencia, que obstaculizó la posibilidad de superar la heterogeneidad de los regímenes existentes. Por lo tanto, en esta etapa el sistema continuó fragmentado, mientras que la lógica de

5 Asimismo, durante la reforma de la Constitución de la Nación en 1957 se intro-ducen lineamientos generales del seguro social (entre ellos el principio de la movili-dad) con la inclusión del artículo 14 bis que define derechos sociales y garantías de los trabajadores.

En la década de 1950 se susti-tuyó la lógica de capitaliza-ción por la de reparto.


la prestación se correspondía con lo que cada sector negociaba en particular con el Estado y los sectores patronales, mantenien-do así las desigualdades al interior del sistema.

A pesar de estas dificultades, en la década de 1950 se produjo un cambio significativo en la naturaleza del régimen previsional, al sustituirse la lógica de capitalización por la de reparto. Hasta ese entonces, las cajas de jubilación se regían por el principio de capitalización colectiva de los aportes, a partir del cual las contribuciones realizadas por los trabajadores durante su etapa activa se destinaban a un fondo que financiaría las prestaciones durante su etapa pasiva. Pero a partir de la sanción de la Ley Nº 14.370 de 1954, se asumió una lógica de reparto por la cual el criterio de determinación del haber jubilatorio se regía por la redistribución de ingresos. De esta forma, el régimen previsional pasó a basarse en la solidaridad intergeneracional como lógica de financiamiento, bajo la cual los trabajadores activos sostenían a aquellos que se encontraban fuera del mercado de trabajo (por vejez, invalidez o a las familias de trabajadores fallecidos).

Con la Ley Nº 14.370 se reformó la metodología de cálculo de los beneficios, que –a diferencia de la lógica anterior– era indepen-diente de los aportes realizados y la capitalización obtenida. En cambio, se introdujo una escala progresiva de haberes en función de la remuneración base6 con una distribución en forma vertical. Así, partiendo de un nivel de prestación del 100% del salario para

6 La remuneración base se define como el promedio mensual de las remunera-ciones percibidas en los cinco años inmediatamente anteriores al cese del servicio o la que resulte del promedio mensual de cinco años calendarios (continuos o discon-tinuos) en los cuales existan aportes a una caja, siempre que esta última sea más favorable para el afiliado (Bertranou et al., 2011).

En 1958 se fijó el haber del 82% móvil,

pero sólo para los salarios más bajos.


los estratos más bajos, la tasa de sustitución del salario (TSS)7 disminuía a medida que se incrementaba la remuneración base.

En 1958, el gobierno de Frondizi sancionó la Ley Nº 14.499 que establecía una nueva escala de determinación de las pres-taciones, en el marco de un debate sobre ajustes de los haberes por inflación. Con esta reforma se determinó que el haber de la jubilación ordinaria era equivalente al 82% móvil de la remune-ración mensual asignada al cargo, oficio o función del afiliado al momento del cese. Pero esta tasa de sustitución se aplicaba sólo para las remuneraciones más bajas, mientras que se establecía una escala para la determinación de las demás prestaciones, tra-tando de conservar así parte de la progresividad característica del sistema previsional diseñado bajo el segundo gobierno peronista.

Reformas regresivas y colapso del sistema previsional

Durante los años 1944 y 1955, el sistema previsional no se encontró con limitaciones en términos financieros, ya que contaba

con cajas jóvenes que resultaban supe-ravitarias. Por lo tanto, los excedentes de recursos generados por las cajas fueron utilizados por el Estado (mediante la emi-sión y colocación de bonos en fondos previsionales) para financiar inversión y gasto público, así como para cubrir el dé-ficit de otros sectores. Sin embargo, este sistema encontraría inconvenientes para sostenerse financieramente en la etapa siguiente.

A comienzos de la década de 1960 se verificó un agotamiento de los excedentes generados previamente por el sistema y co-

7 La Tasa de Sustitución del Salario (TSS) mide el porcentaje que percibe el be-neficiario como beneficio previsional respecto del salario medio que aporta al sistema (Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad social).

Durante los años sesen-ta comienzan a registrarse déficits en al-gunas cajas previsionales.


mienzan a registrarse déficits primarios en algunas cajas previsio-nales. Esta crisis financiera del sistema se explicaba por distintos motivos: dificultad para lograr el cumplimiento de las obligaciones previsionales, agravado por factores macroeconómicos (como la inflación); aumento de la informalidad laboral y distanciamiento entre la cobertura legal y efectiva del sistema8, que indicaba que una proporción de los trabajadores no participaba del mercado de trabajo formal y por ende no pagaba contribuciones; y cambios en la estructura demográfica derivados de la maduración ocupa-cional. Estos elementos desencadenaron entonces importantes problemas financieros que hicieron necesaria una nueva reforma del sistema.

Si bien durante el gobierno de Illia (1963-1966) se elaboró un proyecto de reforma del sistema tendiente a corregir los problemas financieros, el mismo no se concretó debido a su derrocamiento. En cambio, a partir de 1967 el régimen de facto de Onganía llevó adelante una reforma integral del sistema previsional.

Por un lado, mediante la sanción de la Ley Nº 15.575 se redujo la cantidad de cajas previsionales en funcionamiento a tres: trabajadores autónomos; de la industria, comercio y activi-dades civiles; y del Estado. Sin embargo, en 1969 se fusionaron las dos primeras cajas, quedando conformados los regímenes de trabajadores en relación de dependencia y de trabajadores independientes (mediante las Leyes Nº 18.037 y Nº 18.038 res-pectivamente). Al ser controladas por el Estado, las condiciones de acceso, niveles de beneficio y mecanismos de financiamiento de las cajas dejaron de depender de cada sector de la actividad. Asimismo, se unificaron los aportes de los trabajadores y las

8 La cobertura legal correspondía al número de trabajadores legalmente cubiertos por el sistema, mientras que la cobertura real representaba la cantidad de trabajado-res con cobertura legal que participaban en el mercado de trabajo formal y pagaban contribuciones.

Bajo el gobier-no de Onganía se produjo una reforma regre-siva del siste-

ma previsional.


contribuciones de los empleadores, los cuales se fijaron en 5% y 15% respectivamente.

Por otro lado, se elevó la edad de acceso a los beneficios: para los trabajadores en relación de dependencia pasó a ser en-tre 55 y 60 años; mientras que para los autónomos se fijó entre 62 y 65 años. Además, se incrementó la cantidad de años de contribución para acceder a la jubilación.

Adicionalmente, se cambió la lógica de distribución vertical del sistema al fijar que los haberes jubilatorios estarían aso-ciados con la actividad laboral de cada trabajador en forma particular, reprodu-ciendo así las desigualdades entre los distintos sectores de la población econó-micamente activa en la etapa pasiva.

Por lo tanto, esta reforma del sistema previsional resultó re-gresiva en muchos aspectos, y si bien permitió homogeneizar algunas de las condiciones requeridas por las distintas cajas, la maduración poblacional y el incremento de la cantidad de trabaja-dores en el sector informal no permitieron que el sistema pudiera superar sus limitaciones en términos financieros.

Con la instauración de la dictadura cívico-militar de 1976 y la profunda represión que sufrió la clase trabajadora, las reformas regresivas sobre el sistema previsional se intensificaron. En este marco, se buscó sostener su financiamiento a partir de la transfe-rencia de recursos desde las capas medias y bajas, a través de la eliminación en 1980 de las contribuciones patronales y su reem-plazo por recursos públicos recaudados a través de la ampliación del Impuesto al Valor Agregado (IVA). Más aún, el congelamiento de los salarios en un contexto de alta inflación llevó a una fuerte caída del poder adquisitivo de los salarios y por ende de las ju-bilaciones, que se encontraban asociadas a los primeros por la movilidad jubilatoria. Las medidas tomadas durante este período, empero, agudizaron aún más la situación financiera del sistema

En 1986, el gobierno de Al-fonsín decretó la emergencia previsional.


previsional, debido al estancamiento del mercado de trabajo formal, el envejeci-miento poblacional y la eliminación de los aportes patronales. Así, en 1981 el déficit primario del sistema previsional alcanza-ba el 60% de los gastos totales.

Hacia mediados de los años ochen-ta, con el restablecimiento de la de-mocracia se tomaron algunas medidas para intentar superar los problemas financieros (como por ejemplo, se fijaron nuevamente las con-tribuciones patronales). Sin embargo, el desequilibrio del siste-ma previsional era de una magnitud tal que hacía imposible su autosostenimiento, de manera que se continuó dependiendo de la transferencia de recursos fiscales (creando incluso nuevos tributos para su financiamiento, como el impuesto sobre el gas, la electricidad y los servicios telefónicos). Asimismo, se co-menzó a manejar la aplicación de la movilidad jubilatoria como variable de ajuste, lo que desencadenó una gran cantidad de juicios contra el Estado.

En este contexto, en 1986 el gobierno de Alfonsín decretó la emergencia previsional, con lo cual logró detener las demandas legales y la ejecución de sentencias contra el Estado. Además, se estableció un nuevo mecanismo para el cálculo de haberes tendiente a homogeneizar la distribución de beneficios en el sistema.

Frente a los problemas de financiamiento del sistema previ-sional que se venían arrastrando desde mediados de los años sesenta y que se profundizaron con las sucesivas reformas re-gresivas, sumado a la creciente informalidad laboral y el envejeci-miento poblacional, a comienzos de los años noventa se introdujo un nuevo régimen previsional.

En los ’80 el desequilibrio

del sistema previsional

hacía imposible su autosoteni-

miento.


Reforma estructural del sistema previsional argentino

La reforma previsional de 1994

A mediados de 1992 ingresó al Congreso de la Nación un proyecto de ley que propiciaba la implementación de un nuevo

régimen previsional, denominado Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP), que entró en vigencia a partir de 1994 con la sanción de la Ley Nº 24.241. Este régimen era de carácter mixto, ya que combinaba dos sistemas: de reparto y de capitalización individual.

El sistema de reparto era administra-do por el Estado y otorgaba prestaciones

similares a todos los jubilados, con un haber jubilatorio compuesto por tres elementos: Prestación Básica Universal (PBU), Presta-ción Compensatoria (PC) y Prestación Adicional por Permanencia (PAP).

El sistema de capitalización combinaba recursos públicos (a través de las prestaciones PBU y PC) con aportes individuales de los trabajadores (haber por capitalización) que eran gestionados por las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), en su mayoría empresas privadas9.

Las prestaciones por invalidez o muerte, en tanto, tenían normas similares en los dos sistemas, pero los mecanismos de actualización eran distintos y los beneficiarios del régimen de ca-pitalización individual podían optar como modalidad de pago entre un retiro programado (a cargo de las AFJP) o una renta vitalicia (a través de las compañías de seguro).

9 Si bien la mayoría de las AFJP eran empresas de origen privado, la Ley Nº 24.241 disponía de la creación de una administradora de fondos de jubilaciones y pensiones pública, a cargo del Banco de la Nación Argentina.

En 1994 entra en vigencia un nuevo régimen previsional de carácter mixto.


GráfiCo nº 2: Afiliados al SIJP según tipo de régimen, como porcentaje del total. 1994-2007.

47,8

%

39,4

%

30,6

%

24,5

%

21,7

%

19,9

%

18,5

%

17,6

%

16,9

%

16,2

%

16,0

%

18,4

%

19,0

%

27,8

%

52,2

%

60,6

%

69,4

%

75,5

%

78,3

%

80,1

%

81,5

%

82,4

%

83,1

%

83,8

%

84,0

%

81,6

%

81,0

%

72,2

%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Régimen de reparto Régimen de capitalización

fuente: EGES en base al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Si bien los trabajadores podían optar por cualquiera de los dos sistemas, en la práctica se evidenció que la reforma bene-ficiaba al régimen de capitalización. Por ejemplo, la afiliación al régimen de capitalización era automática (excepto que se mani-festara lo contrario), mientras que el trabajador debía solicitar por escrito su incorporación al sistema de reparto en un determinado plazo de tiempo. Asimismo, cuando un afiliado quería pasarse de un régimen a otro, no había límites para hacerlo al sistema de capitalización, mientras que el traspaso al régimen de reparto sólo fue posible luego de dos años de la reforma.

Por lo tanto, a partir de 1994 se verificó un importante au-mento de los afiliados al régimen de capitalización y, consecuen-temente, una disminución de los afiliados al régimen de reparto.


El financiamiento del SIJP era similar al del sistema anterior ya que contaba con aportes de los empleados y contri-buciones patronales (fijados en 11% para trabajadores en relación de dependencia, 27% para autónomos y 16% para emplea-dores), así como también asignaciones específicas de recursos tributarios. La recaudación total de aportes y contribu-

ciones quedaba a cargo del Estado, mientras que los aportes personales de aquellas personas que optaban por el régimen de capitalización se destinaban a cuentas individuales de capitaliza-ción, de las cuales se descontaban las comisiones de las AFJP.

La implementación de este nuevo régimen introdujo tres mo-dificaciones sustanciales sobre el sistema previsional argentino a partir del establecimiento de nuevos requisitos para acceder a sus beneficios, lo que derivó en una importante caída de la cobertura del sistema.

En primer lugar, aumentaron las edades de retiro en cinco años para cada sexo (hasta alcanzar los 60 años para las muje-res y los 65 años para los hombres), de manera tal de elevar la tasa de sostenimiento. En segundo lugar, se modificó el cálculo de la remuneración base para la determinación de las presta-ciones (reemplazando el promedio de los tres mejores salarios anuales entre los últimos diez por el promedio de los últimos diez años antes del retiro), en pos de reducir el monto de las nuevas prestaciones. En tercer lugar, se elevó gradualmente (de veinte a treinta años) el período de aportes requerido para acceder a la prestación, dejando sin cobertura a una proporción importante de la población que no cumplía con la cantidad de años solicitados.

La reforma previsional de 1994 significó un cambio en la lógi-ca del sistema imperante, pasando de la primacía del principio de solidaridad intergeneracional a la implementación de un régimen mixto que incluía la capitalización individual. Esta reforma fue

Desde 1994 hay un tras-paso masivo de afiliados al régimen de ca-pitalización.


promovida desde el neoliberalismo, en el marco de un fuerte cuestionamiento a la lógica de reparto del sistema en funcio-namiento hasta 1994 por su ineficiencia y su insostenibilidad en el tiempo, sumado a la falta de credibilidad en el sistema por gran parte de la población como conse-cuencia de su incapacidad para cumplir con la cobertura.

Esta corriente argumentaba que el nuevo régimen previsional permitiría resolver el déficit que el sistema venía acarreando des-de mediados de los años sesenta, señalando así el agotamiento del régimen de reparto. En cambio, el nuevo régimen mixto li-mitaría el “uso discrecional por parte del Estado de los aportes previsionales” (considerado como una de las causas de los pro-blemas financieros del sistema previsional existente), en tanto que la competencia entre las AFJP por captar fondos llevaría a una disminución de los costos del sistemas a la vez que incrementaría la rentabilidad de sus inversiones. Adicionalmente, la capitaliza-ción individual permitiría que cada trabajador pueda identificar sus contribuciones y su destino, incentivando así a la afiliación y cumplimiento de los aportes. En síntesis, desde esta concepción, se destacaba que el nuevo régimen previsional fomentaría el in-cremento de la cobertura y del ahorro interno, lo cual impulsaría el crecimiento de la actividad económica y mejoraría las condiciones de vida de la población.

Contexto regional de la reforma previsional de 1994

La reforma del sistema previsional en Argentina de los años noventa no fue aislada, sino que se dio en un marco general de procesos de reformas estructurales llevadas adelante en varios países de América Latina, en los cuales primaban regímenes con una lógica de reparto y un principio de solidaridad intergenera-cional. Sin embargo, tal cual sucedió en Argentina, a mediados

La reforma de 1994 cambió la lógica del

esquema pre-visional argen-

tino.


de la década del ochenta esta tendencia comenzó a ser cuestionada por sectores neoliberales que sostenían que era nece-sario incluir a la capitalización individual dentro del régimen previsional como for-ma de garantizar su eficiencia.

En este contexto, la primera reforma previsional se produjo en Chile en 1981 a partir de la privatización de su sistema, mientras que en los años siguientes las

reformas se extendieron a otros países de la región (con sus características propias de acuerdo a las particularidades de cada uno).

Siguiendo el documento de trabajo de CIFRA (2009), trece fueron los países de América Latina que implementaron una privatización total o parcial sobre sus sistemas previsionales, adoptando distintos modelos:

–modelo sustitutivo: se sustituye el sistema público por el privado;

–modelo paralelo: se reforma el sistema público y se crea un nuevo sistema privado, y ambos compiten;

–modelo mixto: se integra un sistema público (que otorga una pensión básica) con un sistema privado que ofrece una pensión complementaria.

En a década de 1990 se reali-zaron reformas previsionales en varios paí-ses de América Latina.


tabla nº 1: Modelos de reformas previsionales según países de América Latina, 1981-2004.

Sustitutivo Paralelo mixtoChile (1981)Bolivia (1997)México (1997)El Salvador (1998)República Dominicana (2003)Nicaragua (2000)

Perú (1993)Colombia (1993)

Argentina (1994)Uruguay (1996)Costa Rica (2001)Ecuador (2001)Panamá (1997 y 2002)*

(*) En 1997 fue sólo voluntariamente y en 2002 para Empleados Públicos (exclui-dos FF.AA.)

fuente: CIFRA (2009) en base a Mesa Lago (2004) y Bertranou (2004).

Funcionamiento del régimen previsional mixto

A pesar de que la reforma del sistema previsional argentino se proponía superar las limitaciones del régimen anterior e impulsar el desarrollo económico y social del país, los cambios introdu-cidos afectaron el alcance de las prestaciones previsionales y acentuaron los problemas financieros.

Como se mencionó anteriormente, la cobertura del sistema previsional se disminuyó como consecuencia de los cambios introducidos por el régimen mixto respecto de los requisitos so-licitados a los beneficiarios (mayor cantidad de aportes y mayor edad de retiro). Asimismo, se registró un incremento en el nivel de desocupación y en la precarización laboral, lo cual significaba una mayor proporción de trabajadores sin descuentos jubilatorios.

Adicionalmente, se redujeron las contribuciones patronales, mermando los costos laborales de las empresas en pos de mejo-rar su competitividad y así incentivar la contratación de personal. Entre 1993 y 2000 las contribuciones a cargo de los empleadores se redujeron significativamente, pasando del 33% al 16% de los salarios nominales. Además, la reforma laboral llevada adelante


en 2000 (mediante la aprobación de la Ley Nº 25.250) contem-plaba una reducción en las contribuciones a la seguridad social para aquellos empleadores que aumentaran su contratación de personal, la cual variaba entre un 33% y un 50% según las carac-terísticas del trabajador contratado.

Sin embargo estas medidas agravaron la situación financiera del sistema previsional, por lo que fue necesario un mayor finan-ciamiento por parte de recursos tributarios. El esquema de finan-ciamiento del régimen previsional pasó entonces a depender en mayor medida de la recaudación de impuestos específicos (sobre los servicios de gas y teléfono, sobre bienes personales, sobre bienes fuera del proceso productivo, sobre la renta, el petróleo y los cigarrillos) y las asignaciones presupuestarias. Mientras que en 1990 los aportes y contribuciones explicaban alrededor del 75% del financiamiento del sistema y los recursos fiscales repre-sentaban un 25%, en el año 2000 estos porcentajes alcanzaban el 30% y 68% respectivamente.

tabla nº 2: Composición de los recursos del sistema previsional argentino, como porcentaje del total. 1990-2000

Año Aportes yContribuciones

Recursostributarios

Otros

1990 74,75% 24,8% 0,5%1991 76,6% 15,9% 7,5%1992 72,7% 18,8% 8,5%1993 58,8% 27,5% 13,7%1994 60,9% 33,5% 5,7%1995 53,6% 40,3% 6,1%1996 39,8% 56,2% 4,1%1997 37,2% 58,2% 4,6%1998 36,0% 61,4% 2,6%1999 31,1% 67,3% 1,6%2000 30,1% 68,1% 1,9%

fuente: DNPSS en base a datos de ANSES.


La reducción de las contribuciones patronales se sumó a otro elemento que agravó el financiamiento del sistema: el traspaso de recursos a la administración privada, como una supuesta so-lución al déficit estatal. De acuerdo a los impulsores del régimen mixto, los fondos gestionados por las AFJP permitirían resolver el déficit del régimen jubilatorio y el uso discrecional de los aportes por parte del Estado a partir de su direccionamiento a inversiones productivas que aporten al crecimiento económico del país. Sin embargo, gran parte de la cartera de las AFJP estuvo destinada a operaciones de crédito público a través de la adquisición de títulos y bonos públicos. Por lo tanto, el Estado terminó dependiendo de los recursos que ahora administraban las AFJP (transferidos por la reforma del régimen previsional), lo que incrementó la deuda del sector público y el desfinanciamiento del sistema.

Empero, el régimen previsional se vio especialmente afectado por el traspaso de las cajas provinciales a la Nación. Hasta antes de la reforma de 1994 las provincias argentinas tenían la facultad de instituir sus propios regímenes pre-visionales para empleados de la admi-nistración pública. Pero a comienzos de los años noventa se celebraron dos acuerdos entre la Nación y las provincias que alteraron esta situación: en 1992 se firmó el “Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales”, por el cual se cedió el 15% de la recaudación coparticipable para el financia-miento del sistema previsional nacional; mientras que en 1993 se concretó el “Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Cre-cimiento”, por el cual se establecía el compromiso de la Nación de aceptar la transferencia de las cajas de jubilación provinciales al Sistema Nacional de Previsión Social. Por lo tanto, entre 1994 y 1996 se transfirieron a la Nación las cajas previsionales (y sus déficits) de once provincias: Catamarca, Ciudad de Buenos Aires (que por ese entonces no era autónoma, por lo que dependía aún

El régimen pre-visional se vio

afectado por el traspaso de ca-jas provinciales

a la Nación.


del Gobierno Nacional), Jujuy, La Rioja, Mendoza, Río Negro, Salta, Santiago del Estero, San Juan, San Luis y Tucumán. Este traspaso aumentó el déficit del sistema previsional nacional, el cual resultó más elevado que lo estimado originalmente debido a un incremento de los beneficios y una reducción de los recursos del sistema10.

Luego, entre 1999 y 2003 tuvieron lugar una serie de negociaciones entre la Nación y algunas de las provincias que no habían transferidos sus cajas previsio-nales, tendientes a armonizar (en forma total o parcial) los sistemas provinciales y nacional en relación al régimen de apor-tes y contribuciones y a los requisitos de acceso a las prestaciones. Frente a este compromiso, la Nación aseguraría el financiamiento de los desequilibrios de

las cajas de las siguientes provincias: Buenos Aires, Córdoba, Corrientes, Chaco, Formosa, Entre Ríos, La Pampa, Misiones, Santa Cruz y Santa Fe.

En este marco, sólo tres provincias no recibieron transfe-rencias desde la Nación para atender los gastos de sus cajas previsionales (Chubut, Neuquén y Tierra del Fuego), mientas que el traspaso de las cajas del resto de las provincias implicó un au-mento del déficit del sistema previsional nacional.

Durante esta etapa fueron necesarias nuevas modificaciones sobre el régimen mixto, lo que reflejaba la delicada situación financiera del sistema previsional y sus problemas de autososte-nimiento.

10 De acuerdo a Bertranou et al (2011), el mayor costo del traspaso de las cajas provinciales se debió a una subestimación de una serie de factores, como la reducción de alícuotas de aportes personales y contribuciones patronales, aumento del número de beneficiarios, reducción de afectaciones específicas de recursos provinciales, disminución de los afiliados al sistema de reparto que optaron por el régimen de capitalización, entre otros.

El traspaso de las cajas pro-vinciales impli-có un aumento del déficit del sistema previ-sional nacional.


En primer término, en 1995 se sancionó la Ley Nº 24.463 de Solidaridad Previsional, por la cual el Estado dejaba de garantizar el financiamiento de las prestaciones creadas por el nuevo régi-men previsional. Así, las prestaciones pasaron a estar financiadas por los recursos establecidos por la ley (como los aportes per-sonales de los afiliados, las contribuciones de los empleadores, impuestos con afectación específica al sistema jubilatorio, entre otros) y los que se destinaran en el presupuesto de cada año para dicho fin.

En segundo lugar, se eliminó la movi-lidad en las prestaciones y se modificó el mecanismo de ajuste establecido por la reforma, según el cual la PBU evoluciona-ba de acuerdo a la trayectoria de los sala-rios de los aportantes, definido como 2,5 veces el Aporte Medio Previsional Obliga-torio (AMPO). En cambio, este índice fue reemplazado por el Módulo Previsional (MOPRE) que se determinaba de forma discrecional junto con la aprobación anual del presupuesto nacional.

La crisis de 2001 agravó la situación del sistema previsional, en un contexto de creciente desocupación y deterioro del poder adquisitivo de los trabajadores y de los jubilados. Asimismo, el régimen de capitalización se vio seriamente afectado debido al proceso de reestructuración de la deuda pública que incluyó a las AFJP tenedoras de bonos y títulos públicos.

En este marco, se hicieron evidentes los problemas del sis-tema previsional vigente y sus limitaciones en términos de sos-tenibilidad, haciendo visible la necesidad de la política pública para regular los impactos de la crisis económica y garantizar la distribución de beneficios a partir de un sistema basado en una lógica de solidaridad intergeneracional.

El desempleo, la inflación y la reestruc-

turación de la deuda pública

agravaron la situación previ-

sional.


Cambio de paradigma y el modelo actual

Luego de la crisis política, social y económica de 2001, la recomposición de la economía argentina implicó un cambio de paradigma en el modelo económico. Tras la crisis institucional, el nuevo go-bierno adoptó un modelo diametralmente opuesto al de corte neoliberal que impe-ró en la década del ‘90, que se basó en el paradigma keynesiano de una fuerte intervención del Estado en la economía

motorizando el crecimiento económico a través de mejoras en los ingresos de la población que luego devendrían en un mayor consumo; el llamado crecimiento con inclusión social. El siste-ma previsional no quedó ajeno a este cambio de paradigma y también sufrió graduales modificaciones, tendiendo a un modelo basado más en la universalización y la distribución del ingreso que en la suavización del consumo individual como fuera en la década anterior.

El resultado del esquema anterior de capitalización individual, sumado a la crítica situación de empleo que caracterizó los últi-mos años del gobierno menemista y que terminó por implosionar a comienzos del 2000, redundaron en una escasa cobertura del sistema previsional en nuestro país. Se calcula que en 2004 ape-nas un tercio de la población mayor de 65 años contaba con un beneficio previsional. Además los haberes reales habían sufrido significativas bajas a comienzos de la década, por tanto aún los pocos jubilados que percibían un beneficio se encontraban tam-bién en una situación precaria. Dado este panorama, durante los primeros años del gobierno de Néstor Kirchner la política previsio-nal estuvo orientada a la recomposición de los haberes a través de decretos dictados del Poder Ejecutivo. La jubilación mínima pasó de $ 150 en 2003 a $ 388 en 2004 (un aumento del 159%) y en los años subsiguientes la mecánica de incrementos a través de

En los primeros años del kir-chnerismo el objetivo fue la recomposición de los haberes.


decretos se fue repitiendo hasta alcanzar los $ 690 de haber mínimo en 2008. Ya a partir de 2009 entró en vigor la Ley de Movilidad Jubilatoria.

Mediante decretos las jubilaciones mínimas aumentaron un 360% en cinco años. Sin desestimar el avance que eso significó en los ingresos de los jubilados, resta hacer dos salvedades respecto de la política de esos años: por un lado, la discrecionalidad de los incrementos por deberse a decretos del Poder Ejecutivo le quitó estabilidad y previsión a la recomposi-ción de los haberes; y por otro lado, tal como señalan Balassini y Cappa, esta política provocó un achatamiento de la pirámide de beneficios ya que sólo en 2004 y en 2006 los aumentos afectaron a toda la escala de haberes. La cantidad de jubilados que per-cibían la mínima pasó del 16% en 2001 al 72% en 2012 y así el monto medio de haberes pagados por ANSES tendió a acercarse a la mínima11, siendo que en 2001 la prestación media equivalía a 2,74 veces la mínima y en 2012 ese ratio descendió a 1,35 veces. Esta situación significó una reducción en la desigualdad de ingresos para la clase pasiva, pero la igualación se dio por un crecimiento en la cantidad de haberes mínimos –lo que redujo la media– y no por una migración hacia mayores haberes.

Otra de las características de este primer período de cambios en el modelo previsional tuvo que ver con la flexibilización de la normativa que regulaba el acceso a las prestaciones. Los cam-bios más notorios fueron el plan de regularización de la deudas previsionales de los trabajadores autónomos (Decreto Nº 163/04) que permitió que los trabajadores en esta categoría accedan a los beneficios previsionales del régimen general; o la Moratoria

11 Se debe tener en cuenta que dentro del período analizado se realizó la Morato-ria previsional que permitió que ingresen al sistema 2,6 millones de nuevos jubilados sin los 30 años de aportes y por tanto percibieron la mínima.

En 2010, con la moratoria, ingresaron al

sistema previ-sional 2,6 mi-

llones de adul-tos mayores.


previsional iniciada en 2005 que permitió el acceso a la Presta-ción Básica Universal (PBU) a quienes cumplieran en 2004 con la edad de jubilación y no así con los aportes (quedando sujeta la prestación de beneficios a los pagos de las cuotas corres-pondientes a la moratoria). Con esta flexibilización ingresaron al sistema previsional unos 2,6 millones de adultos mayores de 65 años, lo que elevó la cobertura de adultos mayores a más del 90% en 2010. Otra de las nuevas facilidades en este sentido fue la llamada “jubilación anticipada” (Ley Nº 25.994) que benefició a las personas en situación de desempleo que contaran con los años de aportes requeridos para obtener la prestación previsional y que tuvieran hasta cinco años menos de la edad requerida se-gún el sexo. De acuerdo a esta normativa, quienes optaran por la jubilación anticipada recibirían el 50% del haber correspondiente a su nivel de aporte hasta tanto cumplieran con la edad estipu-lada (60 años para las mujeres y 65 para los hombres). Una vez alcanzada esta edad, comenzarían a percibir el 100% del haber. Este beneficio tuvo vigencia hasta abril de 2007.

Hacia el Régimen de Reparto Público (RPP)

Además de la ampliación del be-neficio jubilatorio, otro de los pilares de este cambio de paradigma previsional tuvo que ver con la transición desde un sistema de capitalización hacia uno de reparto. Para este cambio resultó funda-mental la Ley Nº 26.222 (sancionada en 2007) que, modificando la Ley Nº 24.241, estableció la libre opción de régimen jubi-latorio. A partir de esta norma, todos los afiliados al Sistema Integrado de Jubila-ciones y Pensiones (SIJP) pudieron optar

por quedarse en el Régimen de Capitalización Individual (RCI) o bien pasarse al Régimen Previsional Público de Reparto (RPP),

Con la opción jubilatoria y el traspaso auto-mático, dos mi-llones de jubi-lados migraron al sistema de reparto.


teniendo esa posibilidad de opción cada cinco años. En caso de que el nuevo aportante (trabajador recién empleado o recién for-malizado) no ejerciera opción dentro de los 90 días posteriores a su registro en el SIJP se formalizaría su adhesión automática al RPP. Además, bajo esta normativa se estableció la obligatoriedad del traspaso al RPP de todos los afiliados al RCI que fueran hasta diez años menores a la edad jubilatoria y cuya capitalización in-dividual fuera insuficiente para acceder, llegado el momento, a la prestación mínima. Gracias a este traspaso automático ingresaron al régimen de reparto más de un millón de trabajadores que de otra forma hubiesen recibido una jubilación inferior a la mínima, mientras que a través de la opción jubilatoria fueron otro millón de trabajadores que eligieron el RPP. Asimismo, la Ley Nº 26.222 elevó el porcentaje de la Prestación Adicional por Permanencia del SIJP, del 0,85% al 1,5% del ingreso de referencia por cada año de servicios con aportes.

Como mencionamos anteriormente, en la primera década del 2000 se intro-dujeron importantes modificaciones en lo relativo a los aportes al sistema pre-visional, tanto por parte del trabajador como por la parte empleadora, a partir de la sanción de las Leyes Nº 24.241 y Nº 25.250 –que beneficiaban particularmente a los empleadores a partir del otorgamien-to de exenciones a diversas ramas de la actividad y de la reducción de los aportes patronales–. Dichas leyes fueron abrogadas en 2004 por la Ley Nº 25.877 de Reordenamiento Laboral que entre otras cosas acotó el universo de empresas beneficiadas por las reducciones de contribuciones patronales (Bertranou y otros, 2011). En rigor, dicha norma establecía un régimen de promoción del empleo que incluye exenciones de aportes patronales pero con diferentes parámetros: en su artículo 6º la Ley indicaba que las empresas cuya facturación anual no superase el importe establecido por la

El nivel de aportes se

fijó en 16% a cargo del em-

pleador y 11% deducido del salario bruto

del trabajador.


norma, que empleasen hasta ochenta trabadores y que produjera un incremento neto en su nómina de trabajadores, gozaban de una reducción de sus contribuciones a la seguridad social por el término de un año, con relación a cada nuevo trabajador incorpo-rado hasta el 31 de diciembre de 2004. La reducción consistía en una exención parcial de las contribuciones al sistema de la segu-ridad social, equivalente a la tercera parte de las contribuciones vigentes. Y cuando el trabajador que se contratara para ocupar el nuevo puesto fuera un beneficiario o beneficiaria del Programa Jefes y Jefas de Hogar, la exención parcial se elevaba a la mitad de dichas contribuciones.

En relación a los aportes a la seguridad social deducidos del salario bruto de los trabajadores, el artículo 15 del Decreto Nº 1.387/2001 redujo al 5% el aporte personal de los trabajadores en relación de depen-dencia establecido en el artículo 11 de la Ley Nº 24.241, por el término de un año contado desde la fecha de publicación del citado decreto, con el objetivo de aumentar el poder de compra de los trabajadores e incentivar el consumo. Dicho decreto fue prorrogado hasta febrero de 2003 por el De-

creto Nº 2.203/2002, que a su vez establecía en su articulado la restitución progresiva del aporte hasta llegar al 11% reglamentario en julio de 2003. Pero esta norma fue derogada sistemáticamente por sucesivos decretos que conservaron los aportes en el 7% hasta 2007, cuando se suspendió definitivamente la reducción de los aportes.

Entre 2002 y 2007 los jubilados en el réjimen de reparto au-mentaron de 3,2 a 5 millo-nes.


GráfiCo nº 3: Contribuciones patronales previsionales y totales a la seguridad social.

10%13%

10%7%

9%

33%

20%

27%

22%18%

20%24%

11%11%

16%

24%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Contrubuciones patronales Régimen PrevisionalContrubuciones patronales Seguridad Social

fuente: Mendizabal (2011)

En el período 2002-2007 la cantidad de aportantes al sistema previsional aumentó tanto en el sistema de capitalización como el de reparto. Esto se explica por la recuperación económica y el crecimiento del empleo en ese quinquenio, que permitió la inclusión de más de tres millones de trabajadores al sistema de seguridad social. Dada la decadencia de las AFJP y gracias a la reapertura de la opción previsional y a la moratoria, la cantidad de afiliados al sistema público de reparto creció un 166,5% en ese período, mientras que la cantidad de aportantes al sistema de capitalización también aumentó pero menos, un 40,5% en 2007 respecto de 2002. La cantidad de beneficiarios también creció en dichos años, en parte debido a la moratoria y a la posibilidad de acceder a una jubilación anticipada. Así, mientras que en los años noventa y principios del 2000 el número de beneficiarios del sis-tema previsional estuvo estancado en torno a los 3,2 millones de jubilados, en 2007 ese número aumentó a 5 millones. Con ambas variables en crecimiento, en el período previo a la re-estatización el cociente entre aportantes y beneficiarios también aumentó, pasando de 1,46 en 2002 a 1,61 en 2008 (Mendizabal, 2011).


La re-estatización de las AFJP

Sin dudas, la medida más significati-va en materia previsional llevada a cabo en los últimos años y que es un pilar de este cambio de paradigma en el sistema de seguridad social, fue la re-estatización de las AFJP en 2008. Con la sanción de la Ley Nº 26.245 el Estado dispuso la unificación del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en un único régimen previsional público, el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA),

dejando de lado totalmente el sistema de capitalización para pa-sar de forma completa al modelo solidario de reparto. El SIPA ab-sorbió la totalidad de los afiliados de las AFJP y se les garantizó el cumplimiento del pago de los mismos o mejores haberes. Esta normativa implicó un verdadero cambio de paradigma, dejando atrás el modelo neoliberal de capitalización basado en el ahorro personal y la suavización del consumo individual, para adoptar un sistema que no sólo excede esa relación entre la etapa activa y la pasiva de los trabajadores sino que también apela a garantizar el acceso universal a la jubilación, recortando las desigualdades de la población adulta al no reproducir la brecha de ingresos de la población activa.

Al momento de la re-estatización de las AFPJ, éstas conta-ban con 9,5 millones de afiliados, de los cuales sólo 3,6 millones estaban en su etapa activa, por tanto la relación aportante/benefi-ciarios se había reducido al 38% (en 1995 ese ratio era del 56%). Como ya se mencionó en este artículo, la idea básica del régimen de capitalización individual era que el mismo individuo ahorra a futuro, pero siendo siempre el Estado el último garante del cobro de la jubilación de sus ciudadanos. Por lo tanto, la baja tasa de relación entre aportantes y afiliados era una clara señal que el sistema no estaba funcionado como se esperaba.

El SIPA absor-bió los afiliados de las AFJPs y se les garanti-zó el pago de igual o mejores haberes.


Con la creación del SIPA, se completó el traspaso y se unificaron todos los apor-tantes a la seguridad social bajo el siste-ma de reparto público. La norma sancio-nada estableció que tanto los beneficios de jubilación, retiro por invalidez y pensión por fallecimiento –otrora abonados por las AFJP–, pasaban a ser pagados por el Régimen Previsional Público. Además, en la misma Ley se estableció el cómputo de los aportes realizados por los trabajadores (autónomos o en relación de dependencia) durante su afiliación al sistema de capitalización para determinar su beneficio futuro. Se determi-nó también que los afiliados al régimen de capitalización que hubieran ingresado importes en sus cuentas de capitalización individual en concepto de imposiciones voluntarias y/o depósitos convenidos, podrían transferir tales fondos a la ANSES o a una Administradora de Fondos de Aportes Voluntarios y Depósitos Convenidos, con el fin de mejorar su haber previsional (según artículo 6 de la Ley Nº 26.425). En tanto, aquellos afiliados en igual situación pero que ya se encontraran percibiendo un haber previsional a la fecha de sanción de la mencionada Ley, tendrían derecho a cobrar una suma de carácter mensual que se agrega-ba al monto del beneficio que pudiera corresponder. Siguiendo lo establecido en el artículo 17 de la Ley Nº 24.241 –que detalla los haberes previsionales que prestaría en ese caso el SIJP–, en la Ley Nº 26.245 que crea el SIPA se ratificó el derecho a la percepción de un Haber Previsional por Permanencia (PP) que se sumaba a la Prestación Básica Universal (PBU) y a la Presta-ción Compensatoria (PC). Asimismo, se determinaba el cálculo de dicho haber computando el 1,5% por cada años de servicios con aportes realizados al SIPA en igual forma y metodología que la utilizada para la PC.

Luego de la creación del SIPA, el número de aportantes conti-nuó con la tendencia creciente y entre 2008 y 2011 se incrementó

Con el SIPA se unificaron los aportan-

tes bajo el sistema de

reparto públi-co.


en 9,6%, alcanzando los 8,8 millones de aportantes en marzo de 2011. Pero así como se traspasaron y crecieron los afiliados, se mudaron también a la órbita del Estado los activos de las AFJP: unos $ 98.000 millones que contribuyeron a la creación del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS) de la ANSES. Además, a partir de la re-estatización el

Estado Nacional comenzó a percibir el flujo de aportes que antes iban a las agencias privadas, que se estima era en 2008 de entre $ 12.000 millones y $ 14.000 millones provenientes de los aportes de los trabajadores y las contribuciones patronales.

Otra de las diferencias fundamentales del nuevo régimen previsional con el anterior modelo es su financiamiento. Mientras que en el sistema de capitalización era el ahorro del individuo en su etapa activa lo que financiaba sus posteriores haberes (aportes más rendimientos de inversión), en el sistema de reparto público se respeta el financiamiento transgeneracional pero de manera colectiva: la población activa es la que financia en mayor parte a la pasiva pero no de forma individual y no solo a través de los aportes. El SIPA se financia en un 60% con los aportes y contribuciones de los trabajadores y sus rendimientos y en un 40% con la parte de la recaudación de impuestos nacionales que tiene como asignación específica el financiamiento del sistema de seguridad social.

En 2011 la can-tidad de apor-tantes al SIPA ascendió a 8,8 millones de tra-bajadores.


tabla nº 3: Financiamiento impositivo de la ANSES

impuesto Normativa % destinado a ANSESmasa

coparticipable Ley 24.140 15%

Ganancias Ley 20.627 $120 millones anuales + 20% de la recaudación neta*

IVA Ley 13.966 y Ley 26.078 10,3% de la recaudación neta**

Sobre combusti-bles Ley 23.966 21% de lo recaudado por impuesto

a las naftasLey 24.699 y Ley 26.078

100% de lo racaudado por impues-to al gasoil y gas comprimido

Sobre los cigari-llos

Leyes 24.625 y 26.658 100%

Monotributo Ley 26.54570% de su componente impositivo100% de su componente de Segu-ridad Social

Impuestos Inter-nos, a los automo-tores gasoleros

Ley 24.674 100%

* Luego de la retracción de $58 millones anuales que tienen designación es-pecífica.

** Luego de los reintegros a exportaciones.

fuente: EGES en base a leyes impositivas.

Cálculo de haberes en el SIPA

En el sistema previsional actual los haberes de los benefi-ciarios están integrados por una Prestación Básica Universal (PBU) más una Prestación Compensatoria (PC) o una Prestación Adicional por Permanencia (PAP), según sea el caso. Como su nombre lo indica, la PBU es el componente universal y por tanto igualitario e igualador para todos los jubilados: es una prestación uniforme para todos los adultos que hayan alcanzado la edad de jubilación y hayan realizado aportes durante su etapa activa, independiente del salario percibido en aquel entonces. La PC es


un componente del haber para aquellos afiliados que hayan rea-lizado aportes al sistema de capitalización y tiene como finalidad compensar los aportes efectuados en el anterior sistema. La PAP es una prestación que originalmente se otorgaba a los afiliados que hubieran hecho aportes al Régimen Previsional Público y que cumplían con los requisitos de edad y años de servicios estable-cidos para la Prestación Básica Universal. A partir de la entrada en vigencia de la Ley Nº 26.425, todos los aportes destinados al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (actual SIPA) son reconocidos a los efectos del cálculo de la PAP.

La Ley Nº 26.417 sancionada en octubre de 2008 estableció una serie de modificaciones a la norma Nº 24.241, es-pecíficamente modificando el monto de la PBU e incluyendo una nueva fórmula de movilidad jubilatoria que regiría de ahí en más la evolución de los haberes. En primer lugar, el artículo 4º elevó el monto de la PBU en $ 326 y partir de marzo de 2009 sería incrementado por la movilidad jubilatoria que lo llevó a $ 690. Esta Ley

también estableció que la movilidad se aplica automáticamente dos veces al año (en marzo y en septiembre) y que comprende a todas las prestaciones a cargo del Sistema Integrado Previsional Argentino, a saber:

–Las prestaciones del régimen previsional público establecido por la Ley Nº 24.241;

–Las que fueron transferidas al SIPA (Retiro Programado; Re-tiro Fraccionario; Renta Vitalicia – sólo el componente público–);

–Los retiros por invalidez y pensiones otorgadas hasta no-viembre de 2008;

–Las jubilaciones y pensiones a cargo de ANSES provenien-tes de los regímenes provinciales y municipales transferidos al Estado Nacional;

La Ley 26.417 fijó, entre otras cosas, la pe-riodicidad se-mestral de la movilidad jubi-latoria.


–Las jubilaciones y pensiones otorgadas por el anterior régi-men general o por los regímenes especiales derogados por la Ley Nº 23.966 y que luego no fueron restablecidos;

–Los beneficios que obtuvieron sentencia judicial con movili-dad específica.

El cálculo de la movilidad jubilatoria responde a la siguiente fórmula:

Siendo:m: la movilidad del período.RT: la variación del índice de recursos tributarios por beneficio (netos de eventuales aportes del Tesoro nacional para financiar déficits de la ANSES).w: la variación del índice general de salarios, publicado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), o la variación de la Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Es-tables (RIPTE), publicada por la Secretaría de Seguridad Social, según la que resulte mayor.b: el tramo de la función de movilidad que opera como eventual límite.r: la variación del índice de recursos totales por beneficio de la ANSES (netos de eventuales aportes del Tesoro nacional para financiar su déficit).

El porcentaje de actualización resulta de una fórmula que combina la evolución de los salarios (se toma el mayor entre el coeficiente de variación salarial que mide el INDEC y la variación del RIPTE –índice basado en la Remuneración Imponible prome-dio de los trabajadores estables– que mide la Secretaría de Se-


guridad Social de la Nación) y las variaciones producidas en los recursos tributarios del SIPA (comparando semestres idénticos de años consecutivos). Al incluir ambos componentes se busca que los haberes jubilatorios sigan tanto la evolución de los salarios (para darle equidad a la pirámide de ingresos de la sociedad ar-gentina) como el aumento de los ingresos del Sistema Previsional (para darle sustentabilidad a esos aumentos de las prestaciones). La Ley prohíbe que haya variaciones negativas, aún cuando algu-no de los coeficientes caiga. Pero no existe ningún tope para los aumentos: la capacidad de pago queda asegurada, al relacionar el porcentaje de movilidad con la evolución de los recursos del SIPA.

GráfiCo nº 4: Evolución del haber mínimo 2003-2012.

$ 150

$ 388 $ 390

$ 596$ 690

$ 827

$ 1.045

$ 1.434

$ 1.879

$ 470

-100

100

300

500

700

900

1100

1300

1500

1700

1900

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%Jubilación mínima Var. i.a. jubilacionesInflación anual* Inflación INDEC

*inflaCión reportada por ofiCinas estadístiCas provinCiales. fuente: EGES en base a ANSES.

La movilidad jubilatoria consolidó la tendencia de mejora-miento de los haberes que se había dado de hecho y por decreto durante los primeros años de los gobiernos kirchneristas. Durante ese período (2003-2009) hubo una primera actualización signi-ficativa (159%) que llevó la mínima a $ 386 en 2004, en 2005


aumentó apenas un 0,5% y luego en 2006 y 2007 se incrementó en torno al 20% anual superando la inflación en ambos casos. En 2008 se volvió a registrar otro incremento significativo (360%) que llevó el haber mínimo a $ 690, siendo éste el último aumento por decreto ya que en 2009 entró en vigor la Ley de Movilidad. En 2004 y 2007 la actualización comprendió a la totalidad de las prestaciones, implicando un mayor costo para la ANSES pero morigerando el achatamiento de la pirámide de haberes que se verificaba por la recomposición focalizada en la jubilación mínima. Desde 2003 el haber mínimo aumentó 14,43 veces, mientras que el haber medio lo hizo 8,17 veces.

En la mayoría de los casos –tanto en la etapa previa a la mo-vilidad como en el período de plena vigencia de dicha Ley– el au-mento de los haberes superó el incremento del nivel generalizado de los precios, aún tomando medidas alternativas a la del INDEC.

tabla nº 4: Porcentaje de actualización de la movilidad jubilatoria.

2009 Marzo 11,70%Septiembre 7,34%





fuente: EGES en base de ANSES.

Este fenómeno no es sorprendente ya que, al menos en el último período, el crecimiento real de los haberes está práctica-mente garantizado por la Ley de Movilidad, que se rige por dos


variables vinculadas íntimamente a la evolución de los precios: los salarios y la recaudación impositiva.

Además del mejoramiento en los haberes, la inclusión masiva de beneficia-rios llevó el número de beneficiarios de jubilaciones y pensiones de 3.158.164 en 2003 a 5.886.585 en enero de 2013. Con este incremento, la cobertura del sistema previsional argentino alcanza al 94,3% de los adultos en edad jubilatoria, resultado así la mayor de Latinoamérica.

Otras prestaciones no contributivas

El SIPA en su totalidad es un sistema que cubre tanto los riesgos sociales asociados con la vejez, como la invalidez y el fallecimiento. El régimen está estructurado alrededor de un gru-po de prestaciones contributivas y no contributivas. Pero existen también otros regímenes independientes que –enmarcados legalmente dentro del SIPA– prestan beneficios similares. En la actualidad existen más de 120 regímenes independientes: Caja de las Fuerzas Armadas, Caja de la Policía Federal, Caja de la Gendarmería Nacional, Caja de la Prefectura Naval, Caja del Servicio Penitenciario Federal, 60 Cajas profesionales provincia-les, 22 Cajas de empleados municipales, 24 Cajas de compen-sación o complementarias y 13 Cajas de empleados provinciales (Cetrángolo, 2009; Casali, 2004). Todos los sistemas prestan beneficios por vejez, invalidez y supervivencia pero difieren en la determinación de su cuantía y en las condiciones de acceso. En la mayoría de los casos, los regímenes de las fuerzas armadas y de seguridad, así como las Cajas provinciales, establecen otros requisitos –generalmente menores– que los del régimen general del SIPA, tanto en edades de retiro como en años de aporte (Ber-tranou y otros 2011).

A enero de 2013, hay 5,9 millones de jubilados: el 94,3% de los adultos en edad jubilato-ria.


Esquema Contributivo (SIPA)

Jubilación Requisitos: 30 años de

aportes, 60/65 años de edad.

Retiro por invalidez Incapacidad total

(física o intelectual). Regularidad en los aportes, cualquiera

sea la edad y los años de servicio.

Pensión por fallecimiento

Regularidad en los aportes, o bien ser jubilado o posee

un retiro por invalidez.

Esquema semicontributivo (SIPA)

Moratoria Acceso a la jubilación

para quienes alcanzaron la edad correspondiente pero no cuenten con los

años de aportes requeridos.

Prestación por edad avanzada Requisitos: 10 años de aportes de los cuales la mitad debe haberse realizado en los 8 años anteriores

al cese de actividad. Edad de retiro: 65 años por

invalidez, 70 por vejez, 67 para trabajadores rurales.


Esquema no contributivo (administrado por el Ministerio

de Desarrollo Social)

Requisitos: no percibir ningún beneficio previsional o de retiro.No poseer bienes, ingresos ni recursos de cualquier tipo que permitan la subsistencia del solicitante y de su grupo familiar.No tener familiares obligados a prestarle alimentación y que se encuentren en condiciones de hacerlo.Los extranjeros deben acreditar 20 años de residencia continua en el país.Beneficio por vejez: edad requerida 70 años. No genera pensión por falle-cimiento.

El Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS)

Como se mencionó anteriormente, con la re-estatización del sistema previsional el Estado se hizo cargo de las inversiones donde estaban colocados los aportes de los afiliados pero tomó para ellos un rumbo diferente. En contraposición al accionar de las AFJP, que invirtieron los activos mayoritariamente en acciones, bonos e instrumentos financieros que conllevan cierta volatilidad, el Estado decidió darle otra utilidad pero también otra sustentabili-dad a esos fondos. Por un lado, se entendió que los aportes de los afiliados debían ser resguardados de las volatilidades del mercado y por tanto debían ser invertidos en proyectos e instrumentos fi-nancieros menos riesgosos; por otro lado, y de forma consecuente con el nuevo modelo de un Estado que interviene activamente en la economía, se decidió destinar parte de estos fondos a proyectos productivos que fomenten la actividad económica y la creación de empleo. Así pues, con el Decreto Nº 897/2007 se creó el Fondo de Garantía de Sustentabilidad del Régimen Previsional Público de Reparto (FGS), con los siguientes objetivos:

–Atenuar el impacto financiero que sobre el régimen previ-sional público pudiera ejercer la evolución negativa de variables económicas y sociales;


–Constituirse como fondo de reserva a fin de instrumentar una adecuada in-versión de los excedentes financieros del régimen previsional público garantizando el carácter previsional de los mismos;

–Contribuir a la preservación del valor y/o rentabilidad de los recursos del Fondo;

–Atender eventuales insuficiencias en el financiamiento del régimen previsional público a efectos de preservar la cuantía de las prestaciones previsionales.

Por lo tanto, se busca la generación de un circuito virtuoso que –a través del crecimiento económico, el mayor empleo, el mayor pago de contribuciones y aportes previsionales– siempre garantice la preservación de estos fondos, con la finalidad última de atender satisfactoriamente al pago de las obligaciones del ré-gimen previsional argentino. Además, en la misma normativa se detalló que el fondo estaría compuesto por los recursos propios percibidos por la ANSES que al cierre de cada ejercicio anual re-sulten de libre disponibilidad (una vez deducida la deuda exigible del organismo) y que se hallen registrados como disponibilidades o como activos financieros; los bienes que reciba el Régimen Previsional Público como consecuencia de la transferencia de los saldos de las cuentas de capitalización (en cumplimiento del artículo 3º del Decreto Nº 313/07, reglamentario de la Ley Nº 26.222 del SIJP); las rentas provenientes de las inversiones que realice; y cualquier otro aporte que establezca el Estado Nacional (mediante su previsión en la Ley de Presupuesto correspondiente al período que se trate).

De la letra del propio decreto que lo creó se desprenden dos pilares para este Fondo administrado por ANSES, que son la seguridad y sustentabilidad de los ahorros pero también su

El FGS estimula un círculo vir-tuoso de cre-cimiento eco-

nómico, mayor empleo y ma-

yores aportes.


rentabilidad. Sin perjuicio de estos objetivos, se lo considera también una herramienta del Estado para hacer política econó-mica anticíclica en momentos de desaceleración económica o bien para solventar políticas progresivas para el conjunto de la sociedad. Prueba de lo primero fue la financiación por parte de ANSES del programa de Reproducción Productiva (RePro) que

sostuvo el salario de trabajadores de empresas que se vieron afectadas por el coletazo de la crisis internacional de 2009. En el segundo de los casos, son ejemplo la utilización de los fondos de ANSES para financiar la Asignación Uni-versal por Hijo, la Asignación Universal por Embarazo y el Programa Conectar Igualdad. Pero también, a largo de sus más de cuatro años de historia, el FGS fue modificando la composición de su cartera de inversiones, tendiendo hacia inversiones productivas (obra pública y energía, entre otras).

Evolución del FGS

Al 5 de diciembre de 2008, el FGS contaba con $ 17.873 mi-llones; a los cuales se añadieron –por el traspaso de los fondos de las AFJP al actual Sistema único de Reparto– $ 80.209 millo-nes adicionales. Por lo tanto, al iniciarse la actual etapa alcanzaba los $ 98.082 millones en fondos. Al 30 de agosto de 2013 este monto ascendía a $ 280.567 millones. Esto significa un incre-mento de $ 182.485 millones más desde su inicio, un crecimiento acumulado del 186,1%. Así, el FGS cumple hasta el momento con su misión de dar sustentabilidad en el largo plazo al régimen previsional, resguardando (e incluso incrementando) el valor real de los activos que maneja.

El FGS garan-tiza la segu-ridad y sus-tentabilidad de los ahorros previsionales pero también su aprovecha-miento para el desarrollo pro-ductivo.


Los ingresos del FGS fueron $ 15.409 millones en 2011, de los cuales $ 5.426 millones correspondieron a ingresos de capital y los $ 9.983 millones restantes fueron por intereses percibidos. En 2012 los ingresos anuales totalizaron $ 16.987 millones, lo que significó un aumento del 10,2% respecto de 2011. De ese total, $ 3.720 fueron por ingresos de capital y $13.267 por intereses.

GráfiCo nº 5: Evolución del FGS 2008-2013, en millones de pesos.

292.172

98.082

280.567

178.016199.490

140.853

244.799

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

05-12-08 31-12-09 30-12-10 30-12-11 31-12-12 30-04-13 30-08-13

fuente: EGES en base a FGS-ANSES.

Para 2013, en tanto, ANSES estima tener ingresos totales por $ 40.108 millones, de los cuales $ 21.788 millones corresponden a ingresos de capital y $ 18.320 millones a intereses percibidos. Este considerable crecimiento de los ingresos anuales del FGS se explica principalmente por el incremento esperado en los títulos públicos: se prevé que los ingresos por títulos públicos en 2013 alcancen los $ 29.933 (frente a los $ 10.158 millones registrados en 2012), lo que significará un aumento del 195%.


GráfiCo nº 6: Ingresos anuales del FGS 2011-2013 (estimado), en millones de pesos.

40.108

16.98715.409

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

45.000

2011 2012 2013 (*)

CapitalIntereses


En estos años, además, el FGS ha cambiado su composi-ción. El monto al 5 de diciembre de 2008 (cuando el FGS incor-pora los recursos de las AFJP) abarcaba los $ 17.873 millones que manejaba por el régimen estatal de reparto (18,2% del total) y los $ 80.209 millones estatizados desde el régimen privado de capitalización (81,8% del total). Así, esa cartera inicial incluía un sesgo muy marcado de las inversiones que habían realizado las AFJP.

En estos más de cuatro años, la ANSES ha administrado el FGS de forma de:


GráfiCo nº 7: Variación de la composición de la cartera del FGS 2008-2013, como % del total.

3,6%

10,4%

7,9%5,2%

8,3%11,2%3,1%

62,8%59,5%

4,8%8,0%

2,2%13,0%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

05/12/2008 30/08/2013

Proyectos productivosy de infraestructuraAcciones deempresas extranjerasAcciones deempresas nacionalesPlazos fijos

Títulos PúblicosNacionalesDisponibilidades

Otras


–Deshacerse de las colocaciones en acciones de empresas extranjeras (que a fines de 2008 representaban el 5,2% del total de la cartera), que habían realizado las AFJP y no tenían sentido en el marco de la política del FGS de contribuir al desarrollo so-cioeconómico nacional.

–Mantener la participación accionaria en las empresas nacio-nales, heredada de las inversiones de las AFJP; sin comprar ni vender acciones, sólo manteniendo las participaciones que ya se poseen (en torno al 8% de la cartera).

–Sostener el pasivo que tiene el Tesoro Nacional con el FGS, en la forma de Títulos Públicos colocados (los cuales en 2013 representan el 62,8% del total de la cartera).

–La gran apuesta es sin dudas la inversión en proyectos pro-ductivos y de infraestructura. La cartera inicial, a fines de 2008,


destinaba apenas 2,2% de sus fondos a esa finalidad; en la actua-lidad, el 13% de las inversiones corresponden a estos proyectos, realimentando el circuito virtuoso de desarrollo socioeconómico y por ende contribuyendo a la sustentabilidad no sólo del FGS sino también del régimen macroeconómico argentino.

Por otro lado, también se observó un cambio en la composi-ción de la cartera lo relativo a la denominación de los activos. Si analizamos la composición de la cartera del FGS por moneda, actualmente el 66% está nominada en pesos ($ 292.171 millones) mientras que el 34% es en dólares.

Inversiones en proyectos productivos y de infraestructura

La inversión en proyectos productivos y de infraestructura ha aumentado su peso significativamente dentro de la cartera del FGS en los últimos años, alcanzando –como se decía anterior-mente– el 13% a agosto de 2013.

GráfiCo nº 8: Evolución de las inversiones productivas por sector, 2009-2013, en millones de pesos.

fuente: FGS-ANSES.


De acuerdo a la información de ANSES, en la actualidad las principales inversiones del FGS destinadas a financiar proyectos productivos o de infraestructura son las siguientes:

inversiones productivas en energía

–Atucha II NASA: para la finalización de la central atómica Atucha II se desti-nan recursos de ANSES por USD 303,7 millones. A partir de este proyecto se es-pera generar alrededor de 6.500 puestos de trabajo, con ingresos estimados en $ 2.444 millones.

–Centrales termoeléctricas Brigadier López y Barragán: constituye el finan-ciamiento a ENARSA para el suministro, construcción, montaje, puesta en marcha, supervisión de la ope-ración y mantenimiento de centrales de generación eléctrica de potencia 280 MW, en la localidad de Brigadier López (Santa Fe) y en Ensenada de Barragán (Provincia de Buenos Aires). Para tal fin, se requiere de una inversión de ANSES de USD 348 millones y USD 686 millones respectivamente, generando así empleo operativo y en construcción, con ingresos estimados en $ 752 millones.

–Empresa de Energía Eléctrica de Córdoba – EPEC: involucra la financiación de la construcción de la central termoeléctrica Pilar (Córdoba), mediante recursos de ANSES por USD 565 millones. Los ingresos estimados de este proyecto ascienden a $ 878 mi-llones.

–Centrales Termoeléctricas M. Belgrano I y Timbres: se des-tinan recursos para la finalización de dos Centrales Termoeléc-tricas, Manuel Belgrano I y Timbúes (situadas en la localidad Campana, Provincia de Buenos Aires). Ambas son de ciclo com-binado, con una potencia neta de 823 MW cada una.

El FGS resulta ser un motor para el desa-

rrollo de obras productivas de sectores clave

de la economía.


inversiones productivas en obras públicas

–Fideicomiso financiero SISVIAL: se trata de una ejecución de infraestructura vial en el marco del Plan Vial del Ministerio de Planificación y Obras Públicas, que incluye la pavimentación de 23 mil cuadras y rutas pre-urbanas en la Provincia de Buenos Aires. Este proyecto prevé una inversión de ANSES de $ 6.032 millones y estima emplear alrededor de 176 mil personas y recau-dar $ 2.541 millones.

–Fideicomiso de Infraestructura Hídrica: proyecto que con-templa la realización de obras mantenimiento e infraestructura hídrica, recuperación de tierras productivas y mitigación de inundaciones en zonas rurales de la cuenca del Salado (Buenos Aires). Se prevé una inversión de ANSES por $ 1.755 millones, cuyo impacto económico será la creación de 101.178 puestos de trabajo, el desarrollo sustentable de la cuenca y un impacto positivo en actividades agropecuarias e infraestructura vial y civil de la zona.

–Fideicomiso financiero SIFER: se trata de la financiación del Soterramien-to de la Línea de Ferrocarril Sarmiento, con una inversión de ANSES por $ 574 millones.

–Plan de Recursos Hídricos: finan-ciamiento para la realización del “Plan Maestro de Recursos Hídricos / Plan Federal de Control de Inundaciones” que contempla el desarrollo de obras hídricas

(desagües pluviales, drenajes, saneamientos de cuencas, dra-gados, obras de defensa sobre márgenes, ensanche de cauces, etc.) en 15 provincias argentinas. Utilizando recursos de ANSES por $ 157 millones, se espera que la puesta en marcha de este plan genere alrededor de 101 mil puestos de trabajo e ingresos por $ 924 millones.

La inversión en proyectos pro-ductivos repre-senta en 2013 el 13% del total de la car-tera del FGS.


–AYSA: se trata de una financiación para una planta de pota-bilización de agua (Tigre, Paraná de las Palmas) y otra de pretra-tamiento, estación de bombeo y emisario con difusiones (Sistema Berazategui).

–Plan de Financiamiento de Vivien-das BHN: contempla una financiación al Banco Hipotecario Nacional para la cons-trucción y/o adquisición de viviendas. Por cada $ 100 de préstamo concedido por este Plan, la ANSES destina $ 9,6 anua-les –subsidiando así la oferta de créditos para la vivienda–.

–Plan de Viviendas: financiación para la construcción de viviendas en el marco del Programa Federal Plurianual de Construcción de Viviendas (Convenio Marco), en las provincias de Buenos Aires, Chaco, La Rioja, Men-doza y Entre Ríos. Los recursos totales de ANSES destinados para estos planes alcanzan $ 109,9 millones.

–General Motors de Argentina (GMA): fabricación de un nuevo vehículo, en la planta de Alvear (Santa Fe), denominado “Proyecto Viva”. Para tal fin, se destinan USD 106 millones de recursos de ANSES y se mantiene el empleo existente.

Asimismo, ANSES otorga financiamiento en YFP a través de la inversión en Obligaciones Negociables emitidas por YPF S.A. La inversión realizada al 30/08/2013 asciende a $6.522,7 millo-nes, lo cual representa el 2,23% del total de la cartera del FGS.

Su participación empresaria no se reduce exclusivamente a empresas de mixtas o de capital público, sino que ANSES tam-bién tiene actualmente participación en 41 empresas privadas, de las cuales 28 tienen directores designados por parte de la Administración (es decir, el 68,3%). Todas estas acciones fueron adquiridas por la AFJP antes del traspaso de sus fondos al régi-men de reparto; la ANSES se ha dado la política de no comprar

ANSES finan-cia obras de

infraestructura vial, hídrica, ferroviaria,

vivienda, agua potable y al-

cantarillado, y productiva.


nuevas acciones pero tampoco vender las que posee actualmente el FGS. En lo que respecta a su participación en empresas priva-das, a abril de 2013 la tenencia total de acciones en cartera del FGS alcanzó los $ 19.110 millones. Entre las principales empresas privadas sobre las cuales se destaca la participación sobre el total de acciones en cartera del FGS, se destacan Telecom Argentina (32%), Banco Macro (12%) y Siderar (12%), las cuales acumulan conjuntamente el 56% del total de acciones.

tabla nº 5: Participación en empresas privadas a agosto de 2013.

Empresas Tenencia en millones de $

Participación sobre el total de acciones en cartera del FGS

Telecom Argentina 8.264 35,3%Siderar 3.135 13,4%Banco Macro 3.015 12,9%Molinos Río de la Plata S.A. 1.567 6,7%Grupo Galicia 1.154 4,9%Pecom Energía 953 4,1%Pampa Holding 750 3,2%Aluar 604 2,6%Banco Patagonia 518 2,2%Edenor 516 2,2%Transporadora de Gas del sur S.A. 407 1,7%Resto 2.532 10,8%Total 23.425 100,0%


Agrupando el stock de acciones en cartera del FGS por sector económico, se destacan las telecomunicaciones (35%), los servi-cios financieros (24%) y la siderurgia (17%), que representan en


conjunto el 73% de la participación sobre el total de acciones de empresas privadas en cartera del FGS.

GráfiCo nº 9: Porcentaje de participación en empresas privadas por sector económico a abril 2013.

Bancos24%

Resto5%

Multimedia2%

Alimentos7%

Petroleo y gas4%

Electricidad3%

Gas3%

Siderurgia17%

Telecomunicaciones35%


La sustentabilidad de un sistema previsional

El diseño del sistema previsional

La sustentabilidad de cualquier sistema previsional depende crucialmente de su diseño. En un sistema de reparto contributivo público y equilibrado, los gastos deben igualar los ingresos en cada período.

Haber medio * Cantidad de Jubilados = Tasa de aporte * Sa-lario medio * Cantidad de Trabajadores formales


Algebraicamente, esta igualdad pue-de convertirse en esta otra fórmula:

Tasa de aporte = (Haber medio / Salario medio) / (Trabajadores formales / Jubilados)

Suele denominarse “tasa de sustitu-ción” a la relación entre el haber medio y el salario medio; y “tasa de sostenimien-to” a la razón entre las cantidades de tra-

bajadores registrados y jubilados, por lo cual puede reexpresarse la igualdad:

Tasa de aporte = Tasa de sustitución / Tasa de sostenimientoEn un sistema equilibrado, se buscará que en el largo plazo

esta relación se cumpla. Por ende, en caso de encontrarse ante un déficit que se prevé que sea persistente, deberían tomarse alguna de las siguientes medidas:– elevar la tasa de aporte a la seguridad social sobre su salario

que realizan los trabajadores formales;– subir la edad de retiro, disminuyendo la cantidad de jubilados;– reducir el haber medio, para así tener menores gastos, pero

con las consecuencias profundamente negativas sobre el po-der adquisitivo (y la calidad de vida) de los jubilados;

– incrementar la cantidad de trabajadores aportantes, para lo cual debe aumentar el empleo registrado;

– o elevar los aportes externos al sistema previsional, lo cual in-cluye cobrar mayores impuestos hoy (y destinarlos al sistema de seguridad social) o endeudarse para obtener los fondos necesarios (lo cual implica la necesidad de recaudar más im-puestos a futuro para poder cumplir con el pago de esa deuda).Por este motivo, la discusión sobre la tasa de aporte (del 11%

en concepto de aportes personales y un 16% adicional por con-tribuciones patronales) o el haber medio (y en particular, sobre la sustentabilidad de un haber medio que equivalga al 82% móvil del

Un déficit per-sistente en la Seguridad Social obliga a pensar cómo financiarla en el largo plazo.


salario) debe involucrar en forma clara una perspectiva de largo plazo respecto de la cantidad de jubilados y de trabajadores acti-vos aportantes (es decir, registrados) que tendrá el sistema. Más aún, debe contemplar qué monto o porcentaje de la recaudación impositiva le será destinada al sistema de seguridad social.

Ante todo, es menester definir el uni-verso de trabajadores que podrán recibir una jubilación. En Argentina, como ya se ha mencionado en este artículo, la edad de retiro es hoy de 65 años para el sexo masculino y 60 años para el femenino. Los avances en materia de salud y en particular de expectativa de vida; pero también la evolución cultural en torno a la cuestión de género –con la aceptación de una diversidad de géneros que no caben en la dicotomía masculino-femeni-no–, permiten pensar tanto en una unificación de la edad de retiro (sin distinguir por sexo) como en su postergamiento paulatino en el futuro. Esto no significa incrementar de inmediato la edad de retiro; pero sí prever que esa edad podría elevarse en el mediano plazo, por ejemplo llevándola gradualmente a los 65 años para toda la población. Prever un mecanismo para llevar a cabo este ajuste eventual puede ser un elemento que brinde mayor certeza al futuro de la seguridad social argentina.

Sostener haberes del 82% móvil del salario del trabajador activo que se desempeña en un cargo similar al que ocupaba uno tampoco debería ser una restricción en sí misma. El famo-so “82%” fue un guarismo al que se llegó en una decisión “de emergencia” y que guardaba relación con la realidad de aquel momento histórico. Sin embargo, la destrucción del tejido pro-ductivo industrial (y por ende, del empleo y del empleo registra-do) y los cambios demográficos han llevado a que ese 82% sea insostenible para las finanzas públicas. Sincerar ese número no sólo permitiría una mayor previsibilidad al Sistema de Seguridad

Una tasa de reemplazo sus-

tentable no implica nece-

sariamente una calidad de vida digna para los

jubilados.


Nacional y en última instancia al Tesoro Nacional, sino también a los propios jubilados (que sabrían con mayor antelación qué poder adquisitivo pueden esperar de su haber jubilatorio).

Por supuesto, restaría garantizar que el número que se defina para la tasa de reemplazo sea suficiente para garantizar la calidad de vida de los ciudadanos de mayor edad, retirados como trabajado-res activos. Más aún, debería tender a garantizar cierta equidad, para lo cual es necesario fijar también un tope máxi-mo al haber jubilatorio. Este tope podría ser gradual. Suponiendo que se fijó una tasa de reemplazo del 75%, a partir de determinado monto de haber jubilatorio esa tasa debería ir reduciéndose gra-

dualmente, de forma de garantizar que un mayor salario implique efectivamente una mejor jubilación –pero con una mejora cada vez menor–. En el fondo de este esquema se encuentra la idea de garantizar tanto una buena calidad de vida para todos los ju-bilados como cierta equidad entre los haberes, de forma de no sobrecargar el gasto previsional con jubilaciones “de lujo”.

En este sentido, una solución extrema podría apuntar a elimi-nar el régimen jubilatorio, reemplazándolo por asignaciones por edad avanzada. Así, se universalizaría la cobertura y se la inde-pendizaría de los aportes previsionales. Los aportes previsionales deberían convertirse en impuestos generales, sin asignación es-pecífica; y las jubilaciones, en transferencias directas del Estado Nacional a los ciudadanos a partir de cierta edad. De esta forma se sinceraría que el Estado garantiza cierto nivel de ingreso (y por tanto de consumo) a toda su población que ya no está necesa-riamente en edad de trabajar; y su financiamiento se garantizaría con fondos públicos, como cualquier otro gasto. Además, se evi-taría la discusión sobre si “la plata de los jubilados” está siendo utilizada o administrada en forma correcta. La unificación de la

Todos los pa-rámetros del sistema deben tender a lograr esquema susten-table, equitativo y que mejore el bienestar de los trabajadores.


política estatal que se lograría de esta forma clarificaría el desti-no de los impuestos que se pagan y el origen de los fondos que se utilizan para pagar las jubilaciones. Manteniendo una fórmula adecuada de actualización automática de los haberes jubilatorios, se garantizaría además que ningún Gobierno pueda desfinanciar este rubro del gasto público.

Finalmente, es claro que la mayor creación de empleos registrados y la reducción de los puestos de trabajo no registrados (los mal llamados “empleos en negro”) implican también un avance para la sustentabilidad del sistema previsional. Más empleos registrados implican más aportes a la seguridad social y en definiti-va, un mayor financiamiento.

La influencia del contexto macroeco-nómico: crisis de la economía

Independientemente del diseño que adopte el sistema previ-sional, desde su creación éste ha enfrentado invariablemente una serie de obstáculos propios de la estructura económica argentina, en particular, la recurrencia de crisis económicas.

La sustentabilidad de un fondo previsional implica por un lado que tenga capacidad para pagar las jubilaciones incluso en época de crisis (en particular, de crisis en las finanzas públicas); y por otro lado, que resguarde el valor de los activos que lo integran, de forma de no perder poder adquisitivo en el tiempo.

La primera de estas condiciones conlleva la idea de “anti-ciclicidad” del fondo previsional. Esto significa que cuando la economía crece (y consecuentemente, pero más importante para el tema que estamos tratando, los ingresos fiscales se elevan y por ende es más factible poder pagar las jubilaciones en tiempo y forma) el fondo previsional debería “ahorrar”; para así, cuando

Un sistema de asignaciones por

edad avanzada sinceraría que el Estado garantiza un nivel de vida

digno para nues-tros mayores.


la economía se contrae y se dificulta el pago de las jubilaciones, recurrir al fondo para poder financiarlas adecuadamente.

Ahora bien, crear un Fondo Previsional que sea estrictamente anticíclico implicaría colocar los fondos en activos en el extran-jero; y diversificar la cartera de forma que, además, no dependa sólo de la producción en ninguna de esas naciones. De esta for-ma se apuntaría a que el Fondo no pierda valor (y eventualmente pueda ser volcado en una cuantía relevante a políticas anti-cíclicas, aunque más no sea sosteniendo el poder adquisitivo de los jubilados) ante

una crisis en nuestro país. Pero eso no quita la posibilidad de una crisis sistémica a nivel internacional, como la que se vive desde 2007 en Estados Unidos y Europa, que pueda deprimir los precios de los activos vinculados a la producción de esos países. Una cartera que comprenda a la vez acciones de empresas ex-tranjeras (más vinculada al sector productivo, pudiendo encontrar además una variedad de sectores en los cuales invertir, desde los más tradicionales hasta los más pujantes en la actualidad), títulos de deuda soberana de los Estados más desarrollados (vinculada a la salud de las finanzas públicas en esas naciones), opciones u otros derivados asociados a distintos tipos de commodities (oro, agropecuarias, minerales en general, que suelen ser los refugios del dinero ante eventuales crisis económicas en los países más desarrollados) podría implicar una diversificación del riesgo.

Sin embargo, en este esquema, todos esos fondos que se recauden a partir del trabajo nacional, no serían utilizados para el propio desarrollo nacional. Perder esos fondos que podrían invertirse en seguir mejorando la capacidad productiva, el em-pleo y la agregación de valor con nuevas tecnologías en el país, podría de hecho incrementar la posibilidad o la frecuencia de una crisis. En este sentido, la anticiclicidad del fondo bien podría administrarse de otra manera: utilizando siempre una parte del

Las crisis eco-nómicas aten-tan contra la preservación del valor de los fondos previ-sionales.


fondo para proyectos de inversión en infraestructura productiva y social; y el monto restante, utilizarlo para esa misma finalidad o para iniciativas puntuales de incremento de la demanda en sec-tores estratégicamente definidos, cuando se prevea un peligro de entrar en una fase recesiva.

Ahora bien, ¿cómo resguardar los fondos en el largo plazo? Si se piensa en que sean los mismos aportes de cada trabajador los que financien su jubilación futura (como era la noción detrás del régimen de capitalización individual), de-bería poder garantizarse que no pierdan poder adquisitivo en forma significativa en ningún momento de ese proceso. Pero si éste es el horizonte que prevé un trabajador argentino de 25 años, por ejemplo, en 1970, difícilmente pueda cumplirse. Cuando comen-zó su ahorro previsional, la moneda nacional era el Peso Ley Nº 18.188 o “Peso Ley”. Pero en 1983, 10.000 Pesos Ley fueron transformados en 1 Peso Argentino. Esta moneda tuvo una vida sumamente corta, y en 1985 fue sustituida por el Austral a un cambio de 1.000 Pesos Argentinos = 1 Austral. En 1992, 10.000 australes se convirtieron en 1 Peso (convertible a 1 Dólar esta-dounidense), que ha sido la moneda nacional oficial desde enton-ces. Es decir que entre 1970 y 1992 la moneda nacional perdió 11 ceros; es decir, se dividió por 100.000.000.000.

Simultáneamente, Argentina sufría de rápidos aumentos de precios, en forma continua y prácticamente incesante. Desde 1970, la inflación anual medida por el Índice de Precios al Consu-midor sólo fue de un dígito en 10 años. En promedio, cada año se duplicaron los precios del año anterior; y en el acumulado de esos 40 años, los precios se multiplicaron por más de 860 billones. Incluso eliminando los dos años de hiperinflación (1989 y 1990), la inflación anual promedio sigue siendo del 71% y los precios acumularon una suba de 1.121 millones de veces.

Las crisis en Argentina han

licuado frecuen-temente los aho-

rros privados y los fondos previ-

sionales.


En este contexto, las tasas de interés fueron marcadamente negativas en casi todo el período de 40 años bajo estudio. Esto significa que en la práctica era mejor sacar un crédito, utilizarlo de inmediato; y repagarlo luego, cuando el aumento de precios (y, supuestamente, con un aumento similar en los ingresos) hubiera licuado el monto a pagar. La conveniencia de ser deudor implica a la vez que no era redituable ser acreedor o poseer activos finan-cieros en general (con muy escasas excepciones de instrumentos de rendimiento variable que en ciertos años pudieron ubicarse por encima de la inflación).

En este contexto, los fondos que ese trabajador pudiese aportar durante los 40 años de trabajo hasta su jubilación se hubieran licuado indefectiblemente: en primer lugar, por la pérdida de valor de la moneda en sí misma; pero además porque no existían casi opciones de colocación fi-nanciera donde esos fondos pudieran pre-servar su poder adquisitivo. En definitiva, no se garantizó la estabilidad financiera necesaria para mantener el poder adqui-

sitivo de los aportes de ese trabajador que en 1970 era joven y comenzaba su carrera laboral. En definitiva, el Estado Nacional de todas formas tuvo que hacerse cargo, con ingresos provenien-tes de su recaudación tributaria por ejemplo, del gasto necesario para pagarle el haber a ese trabajador a partir de su jubilación en el año 2010. Quizás hubiera sido mejor utilizar los fondos que ese trabajador aportó cada año para fomentar el crecimiento en esos años: además de que el tiempo y la inflación licuaron esos fondos, pudieron haber sido usados para intentar afrontar los problemas que generaron esa inflación y recesión en primer lugar.

En esta etapa, prácticamente no existían op-ciones de co-locación finan-ciera para los fondos.


El contexto macroeconómico: empleo no registrado y desempleo

Retomemos el ejemplo del trabajador joven que en 1970 tenía 40 años de aportes por delante. Ese trabajador probablemente no hubiese podido alcanzar los 30 años de aportes al sistema previsional necesarios para obtener una jubilación. Para alcan-zarlo, debió haber tenido un empleo formal (registrado) durante al menos 30 de esos 40 años de trabajo.

GráfiCo nº 10: Tasas de desempleo (eje izq.) y empleo no registrado (eje der.).

0

10

20

30

40

50

0

5

10

15

20

25

may‐74

may‐76

may‐78

may‐80

may‐82

may‐84

may‐86

may‐88

may‐90

may‐92

may‐94

may‐96

may‐98

may‐00

may‐02

3°trim

03

3°trim

04

3°trim

05

3°trim

06

3°trim

07

3°trim

08

3°trim

09

3°trim

10

3°trim

11

3°trim

12

Desempleo (eje izq.)

Empleo no registrado

fuente: EGES en base a INDEC y Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.


Entre 1974 y 2011, el desempleo al-canzó en promedio al 9% de la Población Económicamente Activa12. Sólo en la dé-cada entre 1995 y 2004, fue del 16,8%, con un pico del 24,3% a inicios de 2003. Sólo en 11 de los 74 semestres relevados en ese lapso, la tasa de desempleo fue menor al 4%. En ese período, entonces, 1 de cada 5 trabajadores activos no poseía trabajo; y existía una alta probabilidad de que quien no tenía trabajo continuara en esa situación. Aún en los últimos años,

tras una década de crecimiento sostenido, la tasa de desempleo ronda el 7%-8%, marcando un límite al empleo de los trabajado-res que habitan nuestro país.

Para peor, el empleo no registrado alcanzó al 36,5% de los empleados entre 1990 y 2011, en promedio. El pico máximo se dio en el tercer trimestre de 2003, cuando llegó al 48,4%. Es de-cir que en ese momento casi la mitad de los trabajadores que sí tenían un empleo, no aportaban al sistema previsional.

En definitiva, existe una parte significativa de la población que, merced a los vaivenes de la economía argentina, no alcanzó a cubrir sus 30 años de aporte en los 40 años entre 1970 y 2010. Además en ese período la intención de “resguardar” los aportes jubilatorios que hicieran los trabajadores activos, para con ellos (y los intereses que devengaran por su colocación financiera) pagar sus jubilaciones en el futuro, fue claramente frustrada. Las causas de estos problemas para la sustentabilidad del sistema previsional deben buscarse en la sucesión interminable de inflación, tasas de interés negativas, recesión, desempleo y empleo no registrado.

12 La población económicamente activa es aquella que tiene o busca empleo.

El contexto económico ar-gentino desde los ‘70 impidió a muchos traba-jadores llegar a los 30 años de aporte.


Los “beneficiados” por la insustentabilidad del sistema previsional

Siempre ha habido alguien a quien el diseño del sistema previsional le era provechoso: principalmente, quienes sí hacen uso del dinero en el momento en que les entra. Mientras el régimen fue público, ese beneficiario era el Estado, que en muchas ocasiones acudió a “la caja previsional” para hacerse de fondos para paliar sus déficits. Así, los fondos que entraban a la seguridad social eran redirigidos hacia otros gastos.

Si bien de todas formas eso implicaba que el Estado luego debería hacerse cargo de las jubilaciones con otros fondos, el poder adquisitivo de ese dinero era mucho mayor en el momento de su recaudación que en el futuro (merced a la inflación y las ta-sas de interés negativas). Podría justificarse pues el uso de esos recursos, que perderían valor si simplemente se los colocaba en algún activo financiero, pero que en ese momento podían ser utilizados para el mayor bienestar de toda la sociedad. Pero las políticas que aplicó el Estado Nacional desde mediados de la dé-cada de 1970 no fueron para aumentar la capacidad productiva, la infraestructura social o para satisfacer las necesidades más urgentes de los sectores vulnerables de la población. Por el con-trario, se destinaron directa o indirectamente a gastos corrientes para el funcionamiento del Estado Nacional o al servicio de la deuda pública.

Además, quien debería encargarse de los mayores pagos fu-turos, generalmente era otro gobierno; en la lógica de esos tiem-pos, se trataba de un problema “de otro”, no del Estado o de la sociedad argentina. Los sucesivos gobiernos utilizaban ese dinero sabiendo que “pateaban” el problema a los gobiernos posteriores.

Las AFJP fue-ron las prin-

cipales bene-ficiadas por

el régimen de capitalización

existente entre 1994 y 2008.


La creación del régimen de “capitali-zación per cápita” implicó la privatización de la administración de una parte del sistema previsional. Las empresas priva-das encargadas de ese régimen fueron las AFJP. Así pues, fueron ellas quienes recibieron mes a mes los aportes de los trabajadores activos, descontando in-mediatamente un porcentaje a modo de “comisión”. Ese dinero que entraba en las arcas de las AFJP cada mes era una ga-nancia en el presente; mientras que los

fondos que administraban eran sólo una promesa de pago futuro. Como hemos analizado, ese dinero difícilmente pudiera mantener su poder adquisitivo a lo largo del tiempo. Así pues, quienes se beneficiaban eran quienes podían disponer de dinero inmediata-mente: en este caso, las AFJP que cobraban su comisión.

Incluso podría pensarse un esquema en el cual las AFJP cobren un porcentaje del fondo que administraron, pero en el momento en que el trabajador se jubila (o al menos, que cobren gran parte de su comisión en ese entonces). En teoría, eso sería un incentivo a su mejor administración por parte de la AFJP (que en esa administración pondría en juego su propia rentabilidad). En la práctica, sin embargo, arruinaría completamente el negocio de las AFJP, que no apostarían a poder mantener siquiera el poder adquisitivo de los fondos que deben administrar.

Ahora bien, ¿qué beneficio tendría el trabajador o la trabaja-dora en este esquema? Las crisis recurrentes en la economía ar-gentina le impidieron mantener un trabajo y ahorrar a esa persona argentina que (en nuestro ejemplo) comenzó a trabajar en 1970 con 25 años de edad. Con toda seguridad, esa persona en 2010 se jubiló con un haber mínimo, sólo gracias a haber ingresado en la moratoria previsional que lanzó la ANSES.

La estabilidad macroeco-nómica y el esquema de financiamien-to del sistema previsional son claves para su sustentabilidad.


La sustentabilidad del sistema previsional a futuro

La sustentabilidad del sistema previsional depende, entonces, crucialmente de dos cuestiones. En primer término, de la estabi-lidad macroeconómica. A tal fin, la pregunta clave es si a futuro podemos garantizar la inexistencia de crisis, la preservación del empleo registrado y la previsibilidad en torno al mantenimiento del poder adquisitivo de los fondos previsionales. De no poder garan-tizarlo, hay que reformular el sistema para que deje de pensarse como un “ahorro intergeneracional” y pasen a ser fondos que se utilicen hoy; asegurando una recaudación futura que permita el pago de los haberes en ese momento.

La segunda cuestión es precisamen-te la del diseño del esquema de recau-dación y gasto previsional, buscando una combinación de aportes y aportan-tes que permita financiar los haberes de los trabajadores pasivos, en el corto y en el largo plazo. Para eso es menester prever el ajuste que deba hacer el siste-ma en el largo plazo, en función de los cambios en la composición demográfica de la sociedad argentina.

La seguridad social en América del Sur

En esta sección analizaremos los sistemas de seguridad so-cial en algunos países de América del Sur, enfocándonos princi-palmente en el sistema previsional, sus características básicas y distintas fuentes de financiamiento. Asimismo, se mencionarán los recientes procesos de transformación que se llevaron adelante en algunos casos, con el objetivo de mejorar su cobertura y adecuar los regímenes vigentes a los cambios demográficos, del mercado de trabajo y de la economía en general. Para tal fin, estudiaremos

Debe preverse el ajuste que

necesite el sis-tema en el largo

plazo, por los cambios deno-gráficos y ma-

croeconómicos.


a un grupo de países de la región: Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.

La importancia de este estudio comparativo reside en el análisis de las acciones de protección social que tiendan a la universalidad y a la cobertura de necesidades frente a diversas cuestiones como la salud, la educación, la vejez, la discapacidad, el desempleo, entre otras. En este marco, las fuentes de finan-ciamiento13 varían de acuerdo a los objetivos de cada sistema de protección social y de las prestaciones específicas que se finan-cian para tal fin.

Bolivia

El sistema de seguridad social en Bo-livia tiene su origen con el Código de Se-guridad Social vigente a partir de 1956. Desde entonces, este Código ha sufrido varias modificaciones, entre las cuales se destacan cambios en la estructura de los entes gestores de la seguridad social y la fijación de nuevas tasas de aportes estatales, patronales y laborales para su financiamiento. En 1996 se realizó una importante modificación en el Código en

relación a las pensiones, estableciendo fondos para la capitaliza-ción individual.

El sistema de seguridad social de Bolivia se estructura en dos tipos: Seguros de Salud y Seguros de Pensiones. El primero es administrado por cuatro cajas de salud, ocho seguros univer-sitarios y el seguro social militar; mientras que el segundo está conformado por el Servicio del Sistema de Reparto (SENAIR) y

13 En general, entre las fuentes de financiamiento se encuentran la participación del Estado y de otras autoridades estatales (provinciales, municipales) con recursos propios, la asignación específica de impuestos a la seguridad social, las contribu-ciones de los asegurados y de los empleadores, rentas de capital y otros ingresos.

Bolivia es el único país de la región que asegura la se-guridad social a todos los adul-tos mayores.


las administradoras de fondos de pen-siones para el régimen de capitalización individual.

El Sistema Integral de Pensiones es administrado por una empresa pública nacional estratégica, la Gestora Pública de la Seguridad Social de Largo Plazo (bajo la órbita del Ministerio de Economía y Finanzas), y está compuesto por tres regímenes:– régimen contributivo, que contempla prestaciones por vejez,

invalidez, pensión por muerte derivada de alguna de las ante-riores y gastos funerarios;

– régimen semicontributivo, que incluye prestación solidaria por vejez y pensión por muerte derivada de alguna de las anterio-res y gastos funerarios;

– régimen no contributivo, que incluye la Renta Dignidad y gastos funerarios.Bolivia es el único país de la región que asegura el derecho

universal a la seguridad social a los adultos mayores a través de una pensión básica social universal destinada a todas las perso-nas mayores que no tienen acceso a una pensión de jubilación.

La prestación Bonosol (Bono Solidario) se introdujo en 1997 (funcionando ese año y durante el período 2003-2007) y estaba destinada a cubrir a personas mayores de 65 años. Su financia-miento provenía de dividendos de empresas públicas privatizadas, que constituían el Fondo de Capitalización Colectiva. El Bonosol fue reemplazado en 1998 por otra prestación, Bolivida, que tuvo lugar entre 1998 y 2001 y también estaba dirigida a personas mayores de 65 años, pero acotado a aquellos beneficiarios del régimen de capitalización que tuvieran 50 años o más a diciem-bre de 1995. En ambos casos, las trasferencias se realizaban en forma anual.

En 2008 entró en vigencia una nueva prestación, Renta Dig-nidad, dirigida a personas mayores de 60 años residentes en

El sistema de pensiones en

Bolivia está compuesto por

tres regímenes.


Bolivia, que implicaba transferencias mensuales a los beneficia-rios. Esta prestación se financiaba con el 30% de lo recaudado en concepto de impuesto directo a los hidrocarburos y con los dividendos de empresas públicas privatizadas.

Brasil

Los primeros antecedentes del sistema de seguridad social en Brasil se remontan a fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX, con la creación de las primeras cajas de jubilaciones y pensiones en 1923 (a través de la Ley Elói Chaves) y la consagración de la seguridad social en la Constitución Federal de 1988.

Al igual que en Argentina, el sistema de seguridad social en Brasil se ha enfrentado a limitaciones en términos de fragmenta-ción, debido a la coexistencia de distintos regímenes y condicio-nes de prestación. Así, la ampliación de la cobertura previsional fue acompañada por un proceso de unificación del sistema y de homogenización de las prestaciones. En este sentido, se des-tacan la aprobación de la Ley Orgánica de Previsión Social en 1960 (que unificó los riesgos cubiertos por diferentes planes) y la creación del Instituto Nacional de Previsión Social en 1966 (como resultado de la fusión de distintos institutos de previsión).

Desde los años sesenta, Brasil ha de-sarrollado un sistema de previsión com-plementaria, que combina administración pública y privada, organizada en forma de capitalización con estrecha relación entre contribuciones y prestaciones. Du-rante los años noventa, mientras que en varios países de América Latina se intro-dujeron regímenes de capitalización, en Brasil se mantuvieron componentes públi-cos en su sistema. En los últimos años se

han realizado varias modificaciones sobre el sistema previsional (especialmente a partir de las Enmiendas Constitucionales Nº 20

Todos los tra-bajadores re-gistrados tie-nen acceso a prestaciones familiares en Brasil.xx


de 1988 y Nº 41 de 200314) que permitieron elevar la cobertura de las prestaciones hasta alcanzar al 82% de los adultos mayores de 60 años, con beneficios que tienen un valor mínimo igual al salario mínimo legal.

Actualmente, Brasil cuenta con un sistema previsional mixto que contiene régimen de reparto y de capitalización. Sin embar-go, el régimen de reparto es público y obligatorio, en tanto que el régimen de capitalización individual es voluntario (por lo que su cantidad de afiliados es significativamente menor). El sistema de reparto se financia con recursos pro-venientes de aportes de empleados (de entre 8% y 11%, dependiendo del nivel de ingresos) y empleadores (en torno al 20%). El de capitalización, en tanto, se financia con los aportes adicionales rea-lizados por el empleado o el empleador.

Así, el sistema previsional en Brasil se compone de cinco ele-mentos: una previsión social básica obligatoria pública (conocida como régimen general); una previsión complementaria voluntaria de capitalización; regímenes propios para empleados públicos y militares, administrados en forma de reparto por cada jurisdicción (gobierno federal y estados federales); otras formas de ahorro personal complementarias; la asistencia social para adultos ma-yores y personas con discapacidades que se encuentran debajo de la línea de pobreza.

14 La Enmienda Constitucional Nº 20 de 1988 incluyó en la Constitución un capí-tulo importante sobre las políticas de seguridad social, introduciendo principios como el objetivo de la cobertura universal, la no discriminación de la población rural, la combinación en el financiamiento de impuestos, contribuciones y otras fuentes, entre otros. Asimismo, incluyó la prestación no contributiva BPC para personas con disca-pacidades o mayores de 65 años en situación de pobreza extrema (que fue implemen-tada en 1996 en reemplazo de la renta mensual vitalicia). La Enmienda Constitucional Nº 41 de 2003, por su parte, logró una armonización de los subsistemas existentes y una limitación a ciertas inequidades generadas en el régimen general, intentando equilibrar las condiciones de acceso y la sustentabilidad de los distintos regímenes.

En la actuali-dad el sistema previsional en

Brasil es mixto.


En lo que respecta a prestaciones familiares, en la actualidad todos los trabajadores registrados tienen acceso a dichas pres-taciones. Para acceder a las asignaciones por hijo, es condición presentar anualmente los certificados de vacunación obligatoria de los hijos hasta los 7 años de edad y comprobar la asistencia escolar. Los fondos de las asignaciones familiares provienen de los aportes de la población económicamente activa.

Adicionalmente, en 2004 se implementó el Plan Bolsa Familia como un programa de transferencias condicionadas de ingresos del Gobierno Federal de Brasil, del cual pueden formar parte to-das las familias con un ingreso per cápita mensual inferior a 140 reales (equivalentes a USD 80 aproximadamente), teniendo en cuenta que una persona necesita hoy alrededor de 232 reales por mes (USD 133) para no ser pobre y 116 reales por mes (USD 66) para no caer bajo la línea de indigencia. Este programa fue financiado inicialmente con recursos estatales, pero en los últimos años cuenta con financiamiento adicional del Banco Mundial.

Las pensiones rurales constituyen otro programa importante dentro del sistema previsional de Brasil, dirigido a trabajadores por cuenta propia de la agricultura y la pesca, que fue creado en los años setenta pero se expandió en los años noventa. Se trata de un programa semicontributivo, ya que los aportes no se deducen del salario sino que corresponden a un porcentaje de lo recaudado en relación al valor de la cosecha o de los productos transados.

Chile

Chile fue el primer país que llevó adelante una reforma estructural en su sistema previsional en 1981 (en el marco de la serie de reformas que fueron impul-sadas en varios países de América Latina durante los años noventa por el neolibe-ralismo), constituyéndose exclusivamente como un régimen de capitalización indivi-

Chile introdujo la primera re-forma previsio-nal en la región en los años noventa.


dual gestionado por las Administradoras de Fondos de Pensión (AFP). Sin embar-go, en los años posteriores se concluyó que una gran cantidad de personas ma-yores no reunían los requisitos necesa-rios para acceder a las prestaciones del sistema de capitalización. Por lo tanto, en 2008 se realizó una reforma integral del sistema (aunque no tan profunda como la reforma anterior) con la integración de componentes contributivos y no contribu-tivos, dado lugar a la consolidación de un régimen previsional mixto.

El financiamiento del régimen de capitalización individual se basa en los aportes de los trabajadores (aproximadamente un 10% del salario) junto a la rentabilidad de la inversión en los fondos de pensión. El Estado Nacional, por su parte, realiza aportes al sistema con recursos propios en pos de garantizar las pensiones mínimas, cubrir los déficits presupuestarios de algunos regímenes de pensiones y financiar las prestaciones familiares.

La reforma impulsada en 2008 buscó ampliar la protección social y abordar los problemas de pobreza e inequidad de gé-nero, mediante la incorporación de un elemento solidario en la lógica del sistema. Así, se creó un sistema de pensiones soli-darias financiadas por el Gobierno Nacional –a través del Ins-tituto de Previsión Social– con fondos públicos (principalmente recursos provenientes del Fondo de Reserva de Pensiones e intereses de los activos del Estado), con el objetivo de univer-salizar la cobertura de protección social para la vejez. Entre las prestaciones se destacan la Pensión Básica Solidaria de Vejez, destinada a personas mayores de 65 años que integren el 60% más pobre de la población; y el Aporte Previsional Solidario de Vejez, que complementa las pensiones inferiores a la pensión máxima mediante un aporte del Estado y corresponde a las personas mayores de 65 años que integren el 60% más pobre

La reforma en 2008 buscó

atacar la po-breza e inequi-dad de género,

y ampliar la protección so-

cial.


de la población. Asimismo, se aumentó la cobertura previsional de los grupos más vulnerables (como mujeres, jóvenes y traba-jadores independientes) y se introdujeron cambios en el sistema de capitalización individual con la finalidad de mejorar el funcio-namiento del régimen.

Paraguay

El sistema previsional de Paraguay está compuesto por entes públicos regulados (régimen de reparto) y entes privados no re-gulados (en general de capitalización individual). Sin embargo, el sistema es mayoritariamente público y de reparto, concentrando alrededor del 96% del total de beneficiarios que reciben algún haber previsional.

El Instituto de Previsión Social ad-ministra la mayor parte del sistema de seguridad social y brinda cobertura a todos los trabajadores del sector privado registrado, personal de entes descentra-lizados del Estado o empresas mixtas, maestros del sector público o privado, y personal del servicio doméstico. Adi-cionalmente, la Caja Fiscal (dependiente del Ministerio de Hacienda) abarca a los

empleados del sector público, docentes de universidades nacio-nales, policía nacional, fuerzas armadas y magistrados judiciales. En ambos casos, el financiamiento del sistema surge de aportes de los empleados y los empleadores, correspondientes al 9% y 14% respectivamente. No obstante, se contemplan transferencias de recursos por parte del Gobierno Nacional en caso de que los fondos del sistema sean insuficientes para realizar el pago de los beneficios.

El sistema pre-visional en Pa-raguay es en su mayoría públi-co y de reparto.


Uruguay

A comienzos de 2007 en Uruguay se hizo una evaluación integral sobre el sistema previsional vigente con la finalidad de mejorar su funcionamiento y nivel de cobertura, destacándose tres elementos importantes. En primer lugar, revisar los parámetros de acceso a las prestaciones del sistema; en segundo lugar, definir las asignaciones de compo-nentes contributivos y no contributivos dentro del sistema de seguridad social; en tercer lugar, tomar acciones relacio-nadas a la problemática de género para disminuir la brecha de acceso a las pres-taciones previsionales.

En el marco de este diagnóstico, se introdujeron una serie de reformas sobre el sistema previsional uruguayo. Se flexibilizaron las condiciones de acceso al régimen jubilatorio, reduciendo la cantidad de años de servicio requeridos de 35 a 30 años pero manteniendo la edad de retiro. Asimismo, se flexibilizaron las condiciones de acceso a subsidios por incapacidad y se incorporó un cómputo especial de servicios reconocidos para las mujeres (adicionando un año de servicio por cada hijo, con un máximo de 5 años adicionales). En 2008 se estableció una prestación no contributiva con el objetivo de ampliar la cobertura a aquellos sec-tores sociales más vulnerables. Así, la Asistencia por Vejez está destinada a aquellas personas de 65 a 70 años en condiciones de pobreza.

El sistema previsional que rige actualmente en Uruguay es mixto y está compuesto por dos regímenes. Por un lado, hay un sistema de reparto que responde a una lógica de solidaridad inter-generacional, es obligatorio para todos los trabajadores y es ad-ministrado por el Banco de Previsión Social (BPS). Por otro lado, se contempla un ahorro individual que complementa al régimen de reparto. Si bien los trabajadores pueden afiliarse a este último

Uruguay intro-dujo importan-

tes reformas para aumentar

la cobertura previsional.


régimen de manera voluntaria mediante una cuenta en una Admi-nistradora de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP), la afiliación resulta obligatoria para aquellos trabajadores que cumplen con ciertos requisitos de edad y nivel de un salario nominal imponible.

Dentro del sistema previsional de Uruguay existen cinco tipos de beneficios: jubilación ordinaria, pensión por sobrevivencia, ju-bilación por edad avanzada, subsidio por incapacidad y jubilación parcial por ahorro. Estos beneficios son financiados con aportes del 15% para los empleados y del 7,5% para los empleadores, en tanto que la distribución del monto de aporte entre BPS y AFAP varía en función del sueldo que recibe cada trabajador. Adicio-nalmente, el empleador puede hacer aportes extraordinarios y el empleado puede realizar aportes voluntarios a su cuenta de capitalización. Asimismo, en caso de que la jubilación se encuen-tre por debajo de la mínima, el Estado financia la diferencia con recursos propios, así como también se encarga del financiamiento de las prestaciones no contributivas.

Evolución del gasto en seguridad social en América del Sur

A partir de los datos de seguridad social proporcionados por la CEPAL, se puede realizar un comparativo de los recursos destinados a tal fin por cada Estado nacional en los países de América del Sur.


GráfiCo nº 11: Evolución del gasto en seguridad social como porcentaje del PBI, 1990-2010.

12,9%

5,7%

14,1%

7,0%

3,9%

11,6%

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Argentina Bolivia Brasil Chile Paraguay Uruguay

nota: El período de análisis varía en cada país de acuerdo al último dato disponible.

Fuente: EGES en base a CEPAL.

Si bien existe un nivel de gasto público en seguridad social bastante heterogéneo entre los distintos países de América del Sur seleccionados, se pueden distinguir dos grupos. En primer lugar, se destacan Brasil, Argentina y Uruguay con un nivel de gasto público en seguridad social por encima de los dos dígitos del PBI. En segundo lugar, se encuentra Chile, Bolivia y Paraguay, con un promedio menor de gasto público en relación al PBI.

En lo que respecta al desempeño de los últimos años en ma-teria de seguridad social, se destacan algunos casos particulares. Así, Brasil ha mostrado un crecimiento de su gasto público en términos del PBI en los últimos años, ubicándose en primer lugar entre los países de la región desde 2004. Argentina, por su parte, ha tenido un nivel de gasto sostenido durante gran parte del perío-


do de análisis. Sin embargo, luego de registrar una caída en el pe-ríodo 2001-2005, a partir de 2007-2008 se verifica un crecimiento en el gasto público en seguridad social respecto del PBI, derivado de la reforma integral llevada adelante sobre el sistema previsional.

El sistema de seguridad social en Estados Unidos

Un análisis general de la seguridad social

En Estados Unidos, la red de protec-ción social comienza a expandirse duran-te la Gran Depresión, en la década que siguió a 1929. Entre las medidas adop-tadas en primera instancia por el Presi-dente estadounidense Herbert Hoover y sobre todo por su sucesor, Franklin De-lano Roosevelt, se incluyeron programas de empleo directo y de ayuda monetaria, que sentaron las bases para el sistema

de seguridad social que continúa hasta estos días.El Cuerpo Civil de Conservación, creado en 1933, dio empleo

a 250.000 jóvenes de entre 18 y 25 años. Los trabajos que ejecu-taban apuntaban a la reforestación y la lucha contra las inunda-ciones en todo el país. A la vez, en el mismo año Roosevelt ponía en funcionamiento la Autoridad del Valle de Tennessee (TVA, por sus siglas en inglés), organismo estatal que tuvo a su cargo la construcción de diques a lo largo del río Tennessee y su pos-terior operación. Además de generar puestos de trabajo, la TVA proveía energía y permitía controlar mejor las inundaciones del río; hoy continúa existiendo y es la primera empresa generadora de energía eléctrica en Estados Unidos.

La Administración de Obras Civiles, instaurada a fines de 1933, brindaba empleos temporales en comunidades rurales y pequeños centros urbanos para la concreción de obras públicas de infraestructura (principalmente caminos y puentes). Pagaba

La seguridad social en Esta-dos Unidos sur-ge como con-secuencia de la Gran Depresión de 1929-1939.


salarios mayores a los de las empresas privadas contratistas del sector y fue adjudicataria directa de numerosas obras por parte del Gobierno Federal; se generó entonces presión por parte de los intereses privados a los cuales perjudicaba, y el organismo fue desmantelado medio año después. En ese lapso gastó USD 200 millones y empleó a 4 millones de personas.

La Administración Federal de Alivio para la Emergencia (FERA, por sus siglas en inglés), que fue fundada por Hoover en 1932 pero cobró impulso con Roosevelt al año siguiente, englobó a la mayor parte de las iniciativas que hemos mencionado. Fue el primer organismo federal en brindar ayuda en forma masiva a las personas desempleadas: hasta ese entonces, el gobierno nacional se limita-ba a contribuir al financiamiento de los planes para desempleados que ejecuta-ban los Estados. Pero su acción no se limitó a los planes sociales, sino que dio empleo directo a 20 millones de trabajadores (en su mayoría, no calificados) entre 1933 y 1935, a un costo total de USD 3.100 millones. El plan de empleo incluía en muchas ocasio-nes capacitación y educación (técnica) para esos trabajadores. En 1935 la FERA fue reemplazada por la Administración de Trabajos en Progreso y por la Administración de la Seguridad Social.

El 14 de agosto de 1935, el Presidente Roosevelt sancionó la Ley de Seguridad Social, que por primera vez reconocía la nece-sidad de que el Estado se hiciera cargo en forma permanente de la protección social de los ciudadanos de ese país. La ley imple-mentaba tanto jubilaciones (para los ciudadanos mayores de 65 años) como seguros de desempleo y pensiones por discapacidad. Su diseño era el de un esquema de reparto, dado que los traba-jadores activos aportaban al pago de las obligaciones en cada momento, sin que se acumularan saldos en forma sustancial; en caso de que esos aportes no fueran suficientes, el Gobierno

En 1935 Es-tados Unidos reconoció el derecho de

cada trabaja-dor (empleado

o no) a un in-greso.


Federal podía asignar partidas presupuestarias para atender al déficit. Este reconocimiento del derecho de cada trabajador a un ingreso, al menos cuando su acceso a un puesto de trabajo se ve cercenado, fue una victoria importante para los trabajadores de la época, aguzada por la pobreza reinante en el marco de la Gran Depresión pero que ha demostrado ser invaluable en las décadas transcurridas desde entonces.

El OASDI

El sistema de seguridad social de Es-tados Unidos se titula oficialmente “Old-Age, Survivors, and Disability Insurance” (OASDI, “Seguro contra edad avanzada, supervivencia y discapacidad”). Su prin-cipal fuente de financiamiento es un im-puesto sobre la nómina salarial basada en el Acta Federal de Contribución por Seguro (FICA, por sus siglas en inglés), a cuyo pago abonan por partes iguales los empleados y sus patrones. Sin embargo,

los salarios por encima de USD 110.000 al año quedan eximidos por encima de ese valor; es decir que los primeros USD 110.000 que se ganen en un año sí pagan el impuesto como contribución a la seguridad social, pero cuando se pasa esa cifra ya no se debe abonar el impuesto. Más del 40% del déficit del sistema pre-visional estadounidense en los próximos 75 años, sobre el cual se discutirá más adelante, podría evitarse simplemente eliminando este tope para el pago del impuesto. Esto además imprimiría una mayor progresividad al sistema tributario estadounidense.

El sistema estadounidense financia los pagos actuales con los ingresos actuales. Los fondos acumulados se colocan en activos financieros (en buena medida, en Bonos del Tesoro de ese país) en una inversión global, sin que haya ningún tipo de distinción entre los fondos provenientes de aportes de distintas personas.

La seguridad social en Es-tados Unidos financia los pagos actuales con los ingre-sos actuales.


En este mismo sentido, si bien existen “cuentas personales” en el sistema previsional, no son de propiedad de su beneficiario; sirven única y exclusivamente a fin de determinar, al momento de su jubilación, el haber que tendrá esa persona.

La situación financiera en 2012

En 2012, los ingresos del OASDI fueron de USD 840.000 millones, 4,3% más que en 2011. La suba responde en parte a las subas salariales registradas en el período; pero principalmente a la (aún leve) recuperación del empleo, como parte de la moderada expansión eco-nómica que registró Estados Unidos en 2012 tras la crisis económica que sufrió desde 2007. Del total de ingresos, USD 109.000 millones correspondieron a in-tereses percibidos por las inversiones de su fondo acumulado. Además, USD 114.000 millones provinieron de transferencias de otros fondos gubernamentales, como com-pensación por la pérdida que se le originó al OASDI al establecer rebajas temporales del impuesto sobre la nómina salarial en 2011 y 2012 (como parte del programa de estímulo fiscal, tras la crisis económica vivida por Estados Unidos desde 2007). Los restantes USD 617 millones ingresaron por el impuesto a la nómina salarial efectivamente cobrado durante 2012 a 161 millones de trabajado-res registrados en ese país.

En contrapartida, los gastos en seguridad social totalizaron en 2012 USD 786.000 millones (6,8% superiores a los de 2011). Con ese dinero se pagaron beneficios a 57 millones de personas (casi 40 millones de jubilados, 6 millones de pensiones por viudez y 11 millones de pensiones por discapacidad). La cantidad de ju-bilaciones y pensiones por discapacidad aumentó notablemente en los últimos años, en buena medida como consecuencia de la

Las cuentas personales

sirven única-mente para

determinar el haber que le

corresponde a cada individuo

al jubilarse.


crisis económica, que redujo marcadamente las expectativas de conseguir un nuevo empleo para buena parte de la población (y en particular para las personas de edad avanzada o con alguna discapacidad); y además disminuyó su posibilidad de ahorrar o les hizo perder los ahorros que habían logrado acumular. En efecto, más de la mitad de los hogares con miembros entre 55 y 64 años de edad no cuentan con ahorros para cuando se jubi-len; y otro 25% cuenta con menos de USD 120.000 ahorrados. Por este motivo, la jubilación (que en promedio es de USD 1.265 mensuales) es sin dudas crucial para garantizar su supervivencia. Ya hoy, para el 80% de los jubilados actuales, el haber jubilatorio

es su principal fuente de ingreso; sólo para el 20% que continúa trabajando y tiene ingresos laborales por más de USD 58.000 al año, la jubilación no es su prin-cipal fuente de recursos.

En definitiva, en 2012 el OASDI pre-senta un déficit primario de USD 55.000 millones; pero, una vez que se incluyen las ganancias financieras que obtuvo, ter-mina teniendo un superávit total de USD 54.000 millones.

El Fondo Fiduciario del sistema de seguridad social de Es-tados Unidos

El Fondo Fiduciario está compuesto por los superávits acumu-lados en el pasado por el sistema previsional. A fines de 2012, el Fondo Fiduciario englobaba USD 2.700.000 millones, un 2% más que un año antes. Este dinero se coloca básicamente en Bonos del Tesoro estadounidense emitidos especialmente para este fin, intransferibles; lo cual significa que es dinero que se “presta” para financiar las necesidades actuales de gasto del gobierno federal de ese país. Ese monto es contabilizado como deuda pública:

Más de la mitad de los hogares con miembros entre 55 y 64 años no cuen-tan con ahorros para cuando se jubilen.


representa entre el 15% y el 18% del total de deuda pública es-tadounidense.

La sustentabilidad del OASDI

La magnitud de los ajustes que serían necesarios para asegurar la sustentabi-lidad del sistema previsional estadouni-dense es parte esencial del debate abier-to. La estimación actual del Gobierno Federal es que para solventarlo hasta 2090 debería elevarse la alícuota de contribuciones a la seguridad social del 12,4% actual a más de 15%; reducir las jubilaciones y pensiones en forma perma-nente en un 16%; o reasignar partidas de otros gastos, en una magnitud significativa pero no precisada. El economista Paul Krugman calculó en 2004 que para sostener el sistema financiero alcanzaría con redirigir algo menos del 3% del gasto público a esa finalidad – menos que lo que Estados Unidos gastaba en ese año en la guerra contra Irak–. Hoy, con la evolu-ción que presentó la economía estadounidense entre 2007 y 2012 como epicentro de la crisis económica mundial, la reasignación de partidas debería ser sensiblemente mayor.

Los 161 millones de aportantes y 57 millones de beneficia-rios actuales del sistema previsional implican una tasa de sos-tenimiento de 2,82 trabajadores formales por beneficiario. Así, continúa decreciendo: en 1960 esa misma relación era de 5,1; y en 2007 era de 3,3 veces. Se estima que en 2035 llegará a 2,1 aportantes por beneficiario, en una progresión que condiciona también la sustentabilidad en el largo plazo del sistema de segu-ridad social estadounidense.

Ya desde 2011, los gastos del sistema de seguridad social superaron a sus ingresos si no se consideran los intereses de-vengados por las colocaciones en títulos públicos. Este déficit

La relación entre trabaja-

dores activos y pasivos conti-

núa cayendo en Estados Uni-

dos.


se acrecentará progresivamente, en la medida en que envejezca y se jubile la gran cantidad de trabajadores nacidos durante el “baby boom” post-Segunda Guerra Mundial; en que continúe reduciéndose la tasa de natalidad; y que siga elevándose la es-peranza de vida (y en particular la esperanza de vida al momento de jubilarse).

Para 2019, el propio gobierno esta-dounidense estima que se habrá financia-do con el Fondo Fiduciario del sistema de seguridad social por USD 3,8 billones. La contrapartida de ese financiamiento son títulos del Tesoro. En definitiva, cuando el sistema de seguridad social requiera utilizar esa cantidad de dinero para hacer frente a las prestaciones previsionales, será de una forma u otra el Tesoro quien deba hacer frente a esos gastos. Esto no es distinto a como funcionan los sistemas

de seguridad social en el resto del mundo, donde sus fondos se utilizan para financiar gastos públicos (en mayor o menor medida, y con mejores o peores criterios) mientras el sistema presenta superávits; y luego, al alcanzar la madurez del sistema y entrar en el período de déficit continuo, es el Tesoro quien debe soco-rrer al sistema resignando otras partidas presupuestarias. Sólo entre 2022 y 2033, el Gobierno Federal debería redestinar USD 3 billones de recursos adicionales para hacer frente al pago de jubilaciones y pensiones.

Ahora bien, existe una diferencia fundamental entre Estados Unidos y cualquier otro país del mundo. Desde la desintegración del patrón oro en 1971, el dólar se sostiene como el dinero mun-dial por excelencia. Es el medio de cambio aceptado universal-mente, la unidad de medida con la cual se comparan diversas magnitudes nacionales a través de la conversión vía el tipo de cambio (por ejemplo, la comparación entre distintos PBI) y la divisa considerada “segura” como reserva de valor. Mientras

El Tesoro es-tadounidense deberá en úl-tima instancia hacerse cargo de su deuda con la seguri-dad social.


dure esta situación, Estados Unidos tiene garantizada una fuente de financiamiento exclusiva: la emisión de dólares. En el último medio siglo, incluso cuando la emisión de dólares ha sido des-orbitadamente grande, las consecuencias para Estados Unidos fueron principalmente las derivadas de las variaciones en las coti-zaciones de las demás divisas contra el dólar; con una incidencia menor sobre la inflación en el propio territorio estadounidense. Esto no es una herramienta ilimitada, pero sí permite un amplio financiamiento que ningún otro país del mundo puede tener. Este factor adicional debe introducirse a la hora de juzgar la imposibi-lidad de sostener cualquier gasto en Es-tados Unidos; pero no va en desmedro del análisis sobre la sustentabilidad de, en este caso, el sistema de seguridad social.

De acuerdo a los administradores del Fondo Fiduciario, el monto de dinero acumulado en el fondo empezará a caer en términos nominales a partir de 2021; y en 2033, se agotará. La situación es aún más grave en el componente de seguro por discapacidad, cuyo fondo específico se agotaría en 2016; si no se incluye ese déficit apre-miante, el fondo referido únicamente a la población de mayor edad se agotaría en 2035. Ya en 1994, ante una situación similar, la solución provisoria fue redefinir qué porción de las contribucio-nes a la seguridad social se destinaba a cada uno de esos dos fondos específicos, aumentando la parte para el seguro por dis-capacidad. La reiteración de una medida de esa índole permitiría una evolución más armónica de ambos componentes del sistema, aunque sin modificar la caducidad prevista del Fondo en 2033.

El Fondo Fidu-ciario de la Se-guridad Social

estadounidense se agotaría en

2033, de no me-diar reformas.


Propuestas de reforma del OASDI

En octubre de 1997, Bill Clinton (Presidente de los Estados Unidos, electo por el Partido Demócrata) y Newt Gringrich (Pre-sidente de la Cámara de Diputados, miembro del Partido Republi-

cano) acordaron en secreto una reforma al sistema de seguridad social. Para aprobarla, buscarían formar una coalición con los miembros más “moderados” de ambos partidos. Sin embargo, apenas tres meses después salieron a la luz las denuncias de que Clinton habría tenido relaciones sexuales extra-matrimoniales con Monica Lewinsky. La propuesta de reforma, que iba a ser anunciada unos días más tarde en el discurso anual so-bre el Estado de la Unión (balance de la situación del país) del Presidente ante el

Congreso Nacional, fue dejada de lado.En febrero de 2005, fue el Presidente republicano George W.

Bush quien impulsó una reforma del sistema, alegando su inmi-nente bancarrota. El objetivo de esta propuesta era privatizarlo parcialmente, implementar cuentas personales de las cuales cada beneficiario sería dueño, y permitir entonces a cada ciudadano elegir si invertir una porción de sus aportes en el sistema de seguridad social o en ciertos instrumentos financieros “securiti-zados”. Sin embargo, el apoyo a esta iniciativa fue gradualmente decayendo durante los dos meses en que Bush hizo campaña por todo el país intentando impulsarla. Eventualmente, el propio Partido Republicano pidió que no fuera tratada en la Cámara de Diputados; y en 2006 la obtención de la mayoría por parte del Partido Demócrata tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado impidió que el proyecto volviera a ser tratado.

Tampoco el siguiente Presidente fue ajeno a esta cuestión. De hecho, que el tema estuviera en la agenda de los últimos tres

Todos los pre-sidentes desde 1993 han in-tentado refor-mar el sistema de seguridad social en Esta-dos Unidos.


mandatarios estadounidenses refleja la magnitud del problema. En 2010, Barack Obama creó la “Comisión nacional en Respon-sabilidad Fiscal y Reforma”, co-dirigida por el republicano Alan Simpson y el demócrata Erskine Bowles. En diciembre de 2011 la Comisión propuso un programa de adecuación del sistema de seguridad social, que incluía incrementos en la alícuota de las contribuciones al sistema, menores beneficios previsionales para los trabajadores de mayores ingresos y mayores jubilaciones para los trabajadores con salarios más bajos. La mayor parte de estos cambios entrarían en vigencia en el mediano plazo. La pro-puesta fue rechazada: los Demócratas no aceptaban el recorte en los beneficios a los jubilados de ingresos relativamente altos, y los Republicanos atacaron la suba en las contribuciones a la seguridad social.

Conclusiones

El sistema previsional argentino hoy es el resultado de un sinfín de medidas y contramedidas tomadas desde su crea-ción hace ya más de un siglo. Muchas de esas decisiones fueron adoptadas en contextos de crisis aguda del sistema previsional (y más aún, de la economía argentina en general), lo cual implicaba una postergación de la estrategia de largo plazo en pos de solucionar los pro-blemas más urgentes del régimen. Sólo en las últimas dos décadas se ha producido, primero, un cambio hacia un sistema mixto que tendía marcadamente a beneficiar el régimen de capitalización administrado por empresas privadas; y luego, el regreso a un régimen exclusivo de reparto y de adminis-tración pública, cuando aquel esquema se demostró insustentable e ineficaz para atender a las necesidades generales tanto de la

La reforma propuesta por

Obama en 2011 no logró con-senso en nin-

guno de los dos partidos políti-

cos.


sociedad argentina en su conjunto como en particular de sus ciudadanos de edad avanzada.

De acuerdo a lo mencionado en di-versos apartados de este artículo, sería necesaria una revisión y redefinición integral del sistema previsional nacional (como de los sistemas previsionales a nivel mundial). En una nueva concepción, deben tenerse en cuenta no sólo los

cambios demográficos que ya han ocurrido y los que se prevean hacia el futuro sino también el cambio en la estructura laboral. En efecto, en un mundo en el cual cada vez más trabajadores pierden sus empleos en forma definitiva o se ven precarizados (y en general no registrados, lo cual implica perder los aportes previsionales), sería ingenuo –aunque deseable– pretender que la Argentina escape sin consecuencias a esa tendencia general. En este sentido, el desafío está en la reformulación de los sistemas previsionales, abandonando su asociación directa a las condi-ciones de empleo; a futuro se deberá pensar en sistemas que garanticen el bienestar del total de la población pasiva, incluso de aquellos trabajadores que hayan sido marginados del sistema. Se debería tender, por tanto, a prestaciones universales. Para ello también resulta clave repensar el financiamiento de estos nuevos sistemas, que ya no podrán depender exclusivamente de los aportes de los trabajadores registrados sino que deberán más bien asociarse a las rentas generales del Estado.

Resulta entonces que el contexto macroeconómico juega también un rol crucial. El sistema de seguridad social debe ser sustentable en el largo plazo; si en el ínterin existen crisis que (a través de devaluaciones, aumentos de precios o destrucción de puestos de trabajo formales) reducen los ingresos y/o licúan los activos acumulados por el sistema previsional, entonces el pago de los haberes deberá ser solventado con rentas generales del Tesoro Nacional. De este diagnóstico se desprende en primer

Es necesario repensar lo que como sociedad esperamos del sistema de se-guridad social argentino.


lugar la conveniencia de utilizar los fondos corrientes del sistema de seguridad social para fomentar el crecimiento, desarrollo y estabilidad macroeconómicos en el corto, mediano y largo pla-zo; en segundo término, el rol inexcusable del Estado Nacional como garante del pago de los haberes previsionales. Esto impli-ca entender al sistema previsional como una parte más (aunque de suma importancia por sus efectos sociales) de la unidad de políticas públicas que se implementan, y al Estado como el actor exclusivo que debe garantizar la provisión de este derecho de todos los ciudadanos (en este caso, de los de mayor edad) a un ingreso que les permita tener una calidad de vida digna.

Es esta misma perspectiva de bús-queda de sustentabilidad de largo plazo la que ha llevado a varios países del mundo a revisar el estado de sus regíme-nes previsionales. Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Uruguay y Estados Unidos, cada uno con sus características únicas, han debido modificar los parámetros y criterios con que administran sus siste-mas de seguridad social, habida cuenta de las repetidas señales de insustenta-bilidad que daba cada uno de ellos. El caso argentino presenta particularidades propias; el diagnóstico, sin embargo, no difiere en demasía. La reforma estructural del sistema previsional en 2008 marca una nueva etapa, más cen-trada en la sustentabilidad macroeconómica y buscando generar el círculo virtuoso entre crecimiento, empleo registrado, salarios reales más altos, mayor financiamiento del sistema previsional, e inversiones productivas financiadas con el excedente del sistema de seguridad social. Este es el comportamiento novedoso que ha desarrollado el Fondo de Garantía de Sustentabilidad administra-do por la ANSES desde 2008.

La discusión reabierta en esta nueva etapa del sistema de seguridad social en Argentina implica volver a pensar los funda-

La evolución del sistema econó-mico no puede

dejarse de lado al analizar la

sustentabilidad de la seguridad

social.


mentos filosóficos, éticos, políticos y socioeconómicos de nuestro régimen previsional. Implica repensarlo considerando las nuevas características del capitalismo actual y el rol del Estado en este contexto. Sobre una discusión profunda de estas cuestiones de fondo debe cimentarse un sistema previsional, como parte de una política pública que en el largo plazo garantice una digna calidad de vida para todos los trabajadores beneficiarios de la seguridad social en el país.

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Artículos de análisis

REFORmAS CONSTiTUCiONALES EN AméRiCA LATiNA

por aGustina Cattaneo1 y nadia KaraGuezian2

América Latina ha vivido en los últi-mos 30 años un proceso de estabilidad democrática sin precedentes en su his-toria. Sus representantes son elegidos a través de elecciones libres y competi-tivas, sus ciudadanos aceptan las reglas y los valores democráticos, “y, sectores que anteriormente tenían gran capaci-dad de veto sobre los procesos de toma de decisiones, han visto mermada su capacidad de incidencia” (Freidenberg, 2006:37).

En los años siguientes al proceso de redemocratización, los países de la región han experimentado “la necesidad de impulsar una clara y renovada agenda de reformas dirigidas a tratar de equilibrar, ajustar y sintonizar los sistemas políticos con las nue-vas realidades sociales y las crecientes exigencias de la ciuda-danía” (Orozco Henríquez, 2008:4). En las últimas décadas, casi todas las naciones de América Latina han modificado sus consti-tuciones, muchas veces en forma sustancial (Negretto, 2010)3. Si bien existen divergencias entre las reformas, el análisis compara-tivo nos permite establecer ciertas características comunes en la

1 Agustina Cattaneo es Abogada y miembro de EGES, Consultoría Integral en Gestión Pública.

2 Nadia Karaguezian es Lic. en Ciencia Política y miembro de EGES, Consultoría Integral en Gestión Pública.

3 Han adoptado nuevas Constituciones, entre otros, Brasil en 1988, Colombia en 1991, Paraguay en 1992, Ecuador en 2008, Perú en 1993, Venezuela en 1999 y Bolivia en 2009. (Uprimny, 2011)

En las últimas décadas, casi todas las na-

ciones de Amé-rica Latina han modificado sus constituciones.


región y “hablar de un constitucionalismo latinoamericano actual que tiene rasgos distintivos frente a otros constitucionalismos en el mundo contemporáneo o frente a los ordenamientos de la re-gión en el pasado”. (Uprimny, 2011:14).

El objetivo de este artículo es analizar las principales tendencias de reforma en los países de la región, a partir de los años ‘80. Para ello, hemos sistema-tizado su estudio en tres grandes ejes. El primero se refiere a las reformas que tienen por objeto el reconocimiento de la diversidad y de los nuevos derechos. En los últimos años, ha habido en la región una revalorización del pluralismo étnico, cultural y lingüístico, lo que ha derivado en una nueva concepción de la noción

de la identidad nacional, la eliminación de los privilegios confesio-nales y el reconocimiento de las lenguas y religiones autóctonas. Asimismo, se han ampliado de manera considerable los derechos y garantías con jerarquía constitucional, con fuerte inspiración en el derecho internacional de derechos humanos. El segundo grupo de reformas en estudio se refiere al conjunto de modificaciones electorales que se han llevado a cabo en la región, tanto con respecto a las categorías ejecutivas como legislativas. Por último, analizamos aquellas reformas que afectan la relación entre los poderes legislativos y ejecutivos, para lo cual consideramos tanto los poderes legislativos del presidente –veto, decreto y agenda– como los “no legislativos” –elección de autoridades subnacionales por voto popular, nombramiento de jueces de la Corte Suprema de Justicia, facultad del Congreso de interpelar a los ministros, voto de censura y juicio político.

Las constitu-ciones lati-noamericanas redefinen el concepto de nación y reivin-dican el plura-lismo.

121rEForMAS CoNSTITuCIoNALES EN AMérICA LATINA

Reconocimiento de la diversidad y nuevos derechos

Muchas de las nuevas constituciones de los países latinoamericanos redefi-nen el concepto de nación. La unidad nacional ya no se percibe como una homogeneización de las culturas, “sino, por el contrario, por un reconocimiento acentuado de las diferencias y una mayor valorización del pluralismo en todas sus formas” (Uprimny, 2011:2). A modo de ejemplo, podemos mencionar el artículo 1º de Carta Magna boliviana que estable-ce que Bolivia “(…) se funda en la plura-lidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico”. En el mismo sentido, la Constitución del Paraguay establece que este país “adopta para su gobierno la democracia representativa, participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dignidad humana”. Mientras que Ecuador se define como un “Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercul-tural, plurinacional y laico”. Tanto el artículo 2º de la Constitución del Perú, como el artículo 7º de la Constitución de Colombia, establecen la obligación del Estado de proteger la pluralidad ét-nica y cultural. Por su parte, la Constitución brasilera sostiene la obligación de preservar las manifestaciones culturales populares, indígenas, afro-brasileras, y de otros grupos participantes en el proceso fundacional nacional (Art. 215º).

Este nuevo orden constitucional concede a aquellos grupos sociales que han sido tradicionalmente discriminados –como los indígenas– prerrogativas diferenciales de ciudadanía en relación a su cultura y religión. Algunas constituciones reconocen sus dialectos junto a las lenguas oficiales. En este sentido, el artículo 140º de la Constitución del Paraguay sostiene que es un “país pluricultural y bilingüe” y que son sus idiomas oficiales el caste-

El nuevo orden constitucional

latinoameri-cano concede

a los grupos sociales discri-

minados pre-rrogativas di-ferenciales de

ciudadanía.


llano y el guaraní. Asimismo, las lenguas indígenas forman parte del patrimonio cultural de la Nación. Mientras algunas constitu-ciones equiparan los credos indígenas a la religión católica, otras naciones –como Bolivia y Ecuador– se declaran estados laicos y garantizan la pluralidad religiosa sin privilegios.

En cuanto a los derechos políticos, cabe mencionar que las constituciones de Colombia, Bolivia y Venezuela les reconocen a los grupos étnicos circuns-cripciones especiales de representa-ción. En el primer país, se elegirán dos representantes por las comunidades afrodescendientes y uno por las comu-nidades indígenas. En Bolivia, también hay diputados que deben ser electos por circunscripciones “indígenas originario

campesino”, y además, 2 de los 7 miembros del Tribunal Superior Electoral deberán ser de este origen. Los pueblos indígenas de Venezuela, por su parte, elegirán tres diputados.

Las constituciones boliviana y ecuatoriana son las más ra-dicales, ya que prevén formas propias de democracia y justicia dentro de los territorios comunitarios. El artículo 190º de la Cons-titución de Bolivia sostiene que “las naciones y pueblos indígena originario campesinos ejercerán sus funciones jurisdiccionales y de competencia a través de sus autoridades, y aplicarán sus principios, valores culturales, normas y procedimientos propios (…)”. Por su parte, el artículo 171º de la Constitución ecuatoriana establece que “las autoridades de las comunidades, pueblos y na-cionalidades indígenas ejercerán funciones jurisdiccionales, con base en sus tradiciones ancestrales y su derecho propio, dentro de su ámbito territorial, con garantía de participación y decisión de las mujeres. Las autoridades aplicarán normas y procedimientos propios para la solución de sus conflictos internos, y que no sean contrarios a la Constitución y a los derechos humanos reconoci-dos en instrumentos internacionales”.

La mayoría de las constitucio-nes latinoame-ricanas asumen un fuerte com-promiso con la igualdad.


Por otra parte, la mayoría de las constituciones latinoamericanas asumen un fuerte compromiso con la igualdad. Este principio requiere –además de la regla “un hombre, un voto”– que duran-te el proceso de toma de decisiones se consideren los intereses de todos los ciu-dadanos, “que deben contar con oportu-nidades apropiadas y equitativas para ex-presar sus preferencias” (Dahl, 1991:135). Para que todos puedan influir de igual modo en las decisiones, el Estado debe reducir las asimetrías más groseras entre sus ciudadanos, a través de la redistribución de los recursos econó-micos, sociales, culturales y educativos disponibles. Por ello, se incorporaron –además de los derechos políticos y civiles propios de las constituciones liberales– nuevos derechos económicos, sociales y culturales reconocidos en los tratados internacionales de derechos humanos. Como prueba de ello, podemos mencionar que la Constitución de Bolivia pasó de tener treinta artículos refe-ridos a derechos y garantías constitucionales a ciento cincuenta, después del 2009 (Pinto Quintanilla, 2010). En cuanto al modo de introducir estos derechos, Argentina, Venezuela y Colombia otorgaron jerarquía constitucional a varios tratados de derechos humanos internacionales. Mientras que Brasil definió estos nue-vos derechos en forma expresa en su texto constitucional.

Las naciones latinoamericanas también reconocen derechos colectivos, como el derecho al medioambiente y al “buen vivir”. En este sentido, la Constitución argentina reconoce el derecho de todos los habitantes de gozar “del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano” (Art. 41º). Mientras que el artículo 47º de la Constitución uruguaya establece que la protección del medioambiente es “de interés general”. En el mis-mo sentido, el artículo 79º de la Constitución colombiana deter-mina el “deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente (y) conservar las áreas de especial importancia

El nuevo cons-titucionalismo prohíbe la dis-

criminación por raza, género y

religión.


ecológica (…)”. En esta materia, cabe destacar el original artículo 10º de la Constitución de Ecuador que reconoce como sujeto ju-rídico a la Pachamama: “(…) la naturaleza será sujeto de aquellos derechos que le reconozca la Constitución”.

Además, el nuevo constitucionalismo latinoamericano prohíbe la discriminación por raza, género y religión y ordena al gobierno la adopción de políticas de acción afirmativa para que el valor de igualdad sea efectivo. La Constitución de Colombia en su artículo

13º establece que el Estado “promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados”. Mientras que la Constitución argentina, en su artículo 75º inciso 23º, sostiene que corresponde al Congreso “promover me-didas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, (…) en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad”.

En especial, varias reformas constitucionales “establecen en forma explícita cláusulas de igualdad y no discriminación entre hombres y mujeres” (Uprimny, 2011). En este sentido, la Cons-titución de Brasil sostiene expresamente que estos son iguales en derechos y obligaciones. Al igual que la del Paraguay que establece “el hombre y la mujer tienen iguales derechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales”. El artículo 39° de la Constitución de República Dominicana sostiene que el Estado deberá promover “las medidas necesarias para garantizar la erra-dicación de las desigualdades y la discriminación de género”. Con respecto al acceso a cargos públicos, el artículo 40º de la Cons-titución colombiana sostiene que se garantizará “la adecuada y efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración Pública”. Mientras que el artículo 37º de la Cons-titución argentina establece que “la igualdad real de oportunida-

Las refor-mas prevén mecanismos especiales y directos de protección de derechos.


des entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios se garantizará por acciones positivas en la regulación de los partidos políticos y en el régimen electoral”.

Para evitar que el reconocimiento de los nuevos derechos fuera meramente descriptivo, las nuevas constituciones previeron mecanismos de protección especiales y directos, como el ampa-ro, la acción de tutela o la acción de protección. La Constitución argentina reconoce el derecho a toda persona de interponer ac-ción de amparo “contra todo acto u omi-sión de autoridades públicas o de parti-culares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, de-rechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley (…)”. El amparo se podrá interponer, también, en lo relativo a los derechos de incidencia colectiva en general, como al ambiente y al consumidor. En Ecuador, la acción de protección “tendrá por objeto el amparo directo y eficaz de los derechos reconocidos en la Constitución (…)”. Mientras que en Colombia, la acción de tutela permite reclamar la protección in-mediata de los “derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Las acciones popu-lares se podrán interponer para la protección de los derechos e intereses colectivos. Como complemento a las acciones judiciales directas de protección de derechos, se crearon figuras como los “defensores del pueblo” o “ombudsman” encargados de promo-cionar y garantizar su defensa frente a actos del Estado.

El amplio reconocimiento de derechos fue acompañado por una nueva concepción del Estado y su rol. La fórmula ideológica desarrollada por el constitucionalismo europeo de la postguerra –el Estado social y democrático de derecho– fue redefinida y reco-noció distintos matices en las reformas de cada uno de los países

El amplio reco-nocimiento de

derechos fue acompañado

por una nueva concepción del Estado y su rol.


latinoamericanos (Uprimny, 2011). De esta manera, la constitución del Paraguay, al igual que la de Colombia, define al Estado como un “Estado social de derecho”, aunque cada país adopta dife-rentes formas de organización. La Constitución brasilera utiliza la fórmula de “estado democrático de derecho”. Mientras que la ecuatoriana define a este país como un “Estado constitucional de derechos y justicia”. Y la de Venezuela como “Estado democrático y social de derecho y de justicia”.

Por otra parte, muchas de las refor-mas constitucionales de la región busca-ron ampliar los espacios de participación ciudadana, “básicamente por dos vías distintas: el reconocimiento y ampliación de los mecanismos de democracia direc-ta, como las consultas populares y los referendos; y de otro lado, por medio de la creación de instancias ciudadanas de control de la gestión pública” (Uprimny, 2011:7). La implementación de los meca-nismos de participación popular responde

a la tensión irreductible propia de la democracia representativa, que se nutre de dos tradiciones contrapuestas: el principio liberal republicano y el principio democrático (Schmitt, 1982; Sieyés, 2003; Wolin, 1994). Bajo el principio liberal, los representantes se encuentran limitados por un diseño institucional que divide el poder para evitar que se violen los derechos individuales y los derechos de las minorías; mientras que el principio democráti-co supone el gobierno del pueblo y el respeto por la soberanía popular. Los mecanismos de democracia directa no pretenden reemplazar a la democracia representativa sino que funcionan como su complemento, es decir, tienen lugar en momentos excep-cionales en los que el pueblo se convierte en un actor de veto, a través de procesos regulados (Altman, 2011; Breuer, 2007). Son “(…) instituciones que hacen posible la influencia y la intervención directa de los ciudadanos en el proceso de elaboración de leyes y

Muchas de las reformas cons-titucionales de la región bus-caron ampliar los espacios de participación ciudadana.


de reformas constitucionales, y su control sobre la conducta y las decisiones de sus representantes” (Negretto, 2013:8).

La Constitución de Bolivia sostiene que el pueblo, por medio de la sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas; controlará la gestión pública en todos los niveles del Estado y controlará la calidad de los servicios públicos (Art. 241°). En 2003, se agregó el concepto de “participativo” al artículo 9º de la Constitución de Costa Rica, que ahora sostiene: “el Gobierno de la República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable”. Una mención aparte merece la Constitución del Ecuador, que en su artículo 95º establece que los ciudadanos “participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano”. Asimismo, crea la Función de Transparencia y Control Social, cu-yos objetivos principales son promover el control de las entidades y organismos del sector público y de las personas que presten servicios de interés público; fomentar e incentivar la participación ciudadana; proteger el ejercicio de los derechos; y prevenir y com-batir la corrupción. La Función de Transparencia y Control Social está conformada por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General del Estado y las superintendencias. La Constitución de Venezuela también crea un nuevo poder: el Poder Ciudadano, que tiene por objetivo “prevenir, investigar y sancionar los hechos que aten-ten contra la ética pública y la moral administrativa; velar por la buena gestión y la legalidad en el uso del patrimonio público, el cumplimiento y la aplicación del principio de la legalidad en toda la actividad administrativa del Estado, e igualmente, promover la educación como proceso creador de la ciudadanía, así como la solidaridad, la libertad, la democracia, la responsabilidad social y

En Argentina se prevén la con-

sulta y la inicia-tiva popular.


el trabajo” (Art. 274°). El artículo 62º reco-noce a todos los ciudadanos el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes y sostiene que esta participación “en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el me-dio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo,

tanto individual como colectivo”.Los diferentes países han adoptado mecanismos de demo-

cracia directa diversos. En Argentina, Paraguay y Uruguay, se prevén únicamente la iniciativa y la consulta popular (o referén-dum) con características y alcances diferentes. La Constitución de Colombia establece, además, los mecanismos de revocatoria de mandato y de cabildo abierto. Venezuela agrega a la lista: la iniciativa popular constitucional y la asamblea de ciudadanos. Con respecto a este particular, el artículo 11° de la Constitución de Bolivia sostiene que la democracia se ejerce: en forma “direc-ta y participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa”; en forma representativa, por medio de la elección de representantes por medio del voto y; en forma “co-munitaria, por medio de la elección, designación o nominación de autoridades y representantes por normas y procedimientos pro-pios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos”.

Reformas constitucionales electorales

En los últimos 30 años, prácticamente todos los países lati-noamericanos han reformado en algún aspecto sus normas cons-titucionales electorales. Tanto para la elección presidencial como para la legislativa, la tendencia ha sido la adopción de reglas más incluyentes, que promueven la participación de una mayor cantidad de partidos políticos en la contienda. Con respecto a

Los diferen-tes países han adoptado me-canismos de democracia di-recta diversos.


la categoría presidente, la gran mayoría de las democracias latinoamericanas ha reemplazado las reglas de mayoría rela-tiva –predominantes en la región hasta fines de los 70– por fórmulas de mayoría relativa calificada o de mayoría absoluta (Negretto, 2010).

Las reglas de mayoría relativa, al otorgar la victoria a quien logra la mayor cantidad de votos, brindan mayores in-centivos para el voto estratégico y concentran las candidaturas en los partidos con mayores oportunidades. Dado que el umbral de éxito es tan alto, “la mejor estrategia para un candidato a pre-sidente que no puede esperar razonablemente obtener la mayoría de votos, es entrar una coalición pre-electoral con un candidato viable” (Carey, 2006:134).

En cambio, las reglas de mayoría absoluta –que requieren más del 50% de los votos– favorecen la presentación de candi-datos de pequeños partidos que “están inducidos a competir en la primera vuelta para establecer el valor de su apoyo en la segunda vuelta” (Carey, 2006:134). A favor de este sistema, se ha soste-nido que legitima el poder de quien resulta electo, ya que debe lograr el respaldo de la mayor parte de los ciudadanos.

Las reformas constituciona-les electorales han tendido a la adopción de reglas más incluyentes.


tabla n° 1: Regla electoral presidencial por país.

País Fórmula Electoral PresidencialArgentina Mayoría relativa calificadaBolivia Mayoría relativa calificadaBrasil Mayoría absolutaColombia Mayoría absolutaChile Mayoría absolutaEcuador Mayoría relativa calificadaEl Salvador Mayoría absolutaGuatemala Mayoría absolutaHonduras Mayoría relativaMéxico No se estableceNicaragua Mayoría relativa calificadaPanamá Mayoría relativaParaguay Mayoría relativaPerú Mayoría absolutaRep. Dominicana Mayoría absolutaUruguay Mayoría absolutaVenezuela Mayoría relativa

fuente: Constituciones Nacionales

Una tercera posibilidad es la regla de mayoría relativa cali-ficada, que “si bien es una regla más restrictiva que la mayoría absoluta, provee más incentivos que la mayoría relativa para la competencia” (Negretto, 2010:202). Esta regla exige un determi-nado porcentaje para obtener el triunfo –por ejemplo, 35%, 40% ó 45% de los votos. También existen constituciones que adoptan criterios mixtos, como la de Argentina, que establece que gana el candidato que logre el 45% de los votos o el 40% con una di-ferencia de 10 puntos sobre el segundo.

Entre los países que han optado por la regla de mayoría ab-soluta con segunda vuelta se encuentran Brasil, Colombia, Chile,


Guatemala, Perú, República Dominica-na, El Salvador y Uruguay. Únicamente Honduras, Venezuela, Paraguay y Pa-namá se inclinan por la mayoría relativa. El resto de los países adoptan reglas de mayoría calificada. En Argentina se requieren el 45% de los votos o el 40% con una diferencia de 10 puntos sobre el segundo. Bolivia y Ecuador exigen mayoría absoluta de votos o el mismo criterio argentino del 40% con brecha de 10 puntos. Para ganar en Nicaragua un candidato debe lograr el 40% de los votos o el 35% con diferencia de 5 puntos.

Cabe destacar que la mayor parte de las reformas implica-ron un cambio hacia un sistema más inclusivo. Los países que pasaron de sistemas de mayoría relativa a sistemas de mayoría calificada fueron: El Salvador en 1983, Brasil en 1988, Colombia en 1991, República Dominicana y Argentina en 1994 y Uruguay en 1997. Chile y Guatemala –en el 85 y el 99, respectivamente– establecieron que la segunda vuelta se resolvería por voto del pueblo y no de la legislatura. Los únicos tres países que adopta-ron mecanismos más inclusivos para luego modificarlos por otros menos inclusivos son Bolivia, Ecuador y Nicaragua. En estos ca-sos, “la fórmula se tornó más restrictiva, al disminuir el umbral de votos requeridos para ganar la elección presidencial en primera vuelta” (Negretto, 2010:203). Nicaragua adoptó una formula de mayoría calificada del 45% en 1995 y luego la modificó en el 2000 por la fórmula mixta actual (40% ó 35% y diferencia de 5 puntos). Bolivia pasó de mayoría absoluta a mayoría calificada del 40% con diferencia de 10 puntos en el 2009. Por último, Ecuador pasó de mayoría absoluta a calificada en 1998.

Solo 4 países adoptan reglas

de mayoría rela-tiva para presi-

dente.


tabla n° 2: Reformas constitucionales en la regla electoral presidencial por país.

País Año Antes de la reforma Después de la reformaArgentina 1994 Mayoría relativa Mayoría calificadaBolivia 2009 Mayoría absoluta Mayoría calificadaBrasil 1988 Mayoría relativa Mayoría calificada

Chile 1985Segunda vuelta por voto del Congreso

Segunda vuelta por voto popular

Colombia 1991 Mayoría relativa Mayoría calificadaEcuador 1998 Mayoría absoluta Mayoría calificadaEl Salvador 1983 Mayoría relativa Mayoría calificada

Guatemala 1999Segunda vuelta por voto del Congreso

Segunda vuelta por voto popular

Nicaragua 1995Mayoría cal i f icada (45%)

Mayoría calificada (40% ó 35% y diferencia de 5 puntos)

República Do-minicana 1994 Mayoría relativa Mayoría calificadaUruguay 1997 Mayoría relativa Mayoría calificada

fuente: elaboración propia en base a http://la-constitutionalchange.cide.edu/data

En materia de reelección presidencial, la mayor parte de las democracias latinoamericanas se ha volcado hacia la reelección; pocas la han vuelto más restrictiva. En términos de poder presi-dencial, la posibilidad de reelección aumenta la capacidad de ne-gociación del presidente dentro de su partido y con la oposición, ya que, “cuanto más extenso es el horizonte temporal del Presi-dente, mayor capacidad tiene de hacer promesas y amenazas creíbles en una negociación intertemporal” (Negretto, 2010:208).


tabla n° 3: Regla de reelección por país.

Constitución Regla de reelecciónArgentina Una consecutivaBolivia Una consecutivaBrasil Una consecutivaColombia Una consecutivaChile NoCosta Rica Si, con intervalo de 2 períodos*Ecuador Una consecutivaEl Salvador NoGuatemala NoHonduras NoMéxico NoNicaragua Sí, con intervalo de 1 períodoPanamá Si, con intervalo de 2 períodosParaguay NoPerú Sí, con intervalo de 1 períodoRepública Dominicana Sí, con intervalo de 1 períodoUruguay Si, con intervalo de 1 períodoVenezuela Indefinida

1 Fue fruto de la decisión de la Sala Constitucional en 2003.

fuente: Constituciones nacionales

De los 18 países analizados, sólo un tercio no permite la reelección –Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras, México y Paraguay. Nicaragua, Perú, República Dominicana y Uruguay permiten que el presidente sea reelecto con un intervalo de un pe-ríodo, mientras que Panamá y Costa Rica requieren dos períodos de intervalo. Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia y Ecuador permi-ten una única reelección consecutiva. Venezuela es el único país que a partir del 2009 admite la reelección presidencial indefinida.

Entre los países que volvieron más permisivas sus reglas de reelección a partir de los ‘90, podemos mencionar a Argentina en 1994, a Ecuador en 1995 y 2008, a Brasil en 1998, a República Dominicana en 2002, a Colombia en 2004, y a Bolivia y Vene-


zuela en 2009. Por el contrario, Honduras en 1982, Guatemala en 1985, Paraguay en 1992, Nicaragua en 1995 y Perú en el 2000 adoptaron reglas más restrictivas. Como sostiene Negretto (2010), más allá de que estos procesos no concluyan en todos los casos en reformas constitucionales, “es preciso observar la recurrencia con la que se suscitan presiones en distintos países para hacer posible la continuidad de los presidentes” (2010:210).

tabla n° 4: Reformas en la regla de reelección por país.

País Año Características de la reforma

Argentina 1994 PermisivaBolivia 2008 PermisivaBrasil 1998 PermisivaColombia 2004 Permisiva

Ecuador 19952008 Permisiva

Guatemala 1985 RestrictivaHonduras 1982 RestrictivaNicaragua 1995 RestrictivaParaguay 1992 RestrictivaPerú 2000 RestrictivaRepública Dominicana 2002 PermisivaVenezuela 2008 Permisiva


En relación a la elección de legisladores, también se ha ob-servado “una opción generalizada a favor de sistemas electora-les más proporcionales y, por tanto, más incluyentes” (Negretto, 2010:204). Independientemente de que diferentes factores –como el tamaño de la asamblea, la magnitud de distrito, la fórmula de asignación de escaños y la existencia de umbrales legales– in-ciden en la mayor o menor proporcionalidad de un sistema, en principio, los sistemas proporcionales reflejan mejor el número de


votos obtenido por cada partido que los mayoritarios –que tienden sobrerrepresentar a aquellos que obtienen la mayoría. A fines de los años 70, la mayoría de los países latinoamericanos había adoptado reglas proporcionales para la elección de legisladores. Nicaragua y Paraguay reemplazaron sus sistemas mayoritarios por proporcionales en 1984 y 1992, respectivamente. México adoptó un sistema mixto en 1977. Hoy en día, ningún país de la región posee un sistema puramente mayoritario.

tabla n° 5: Reformas en la regla de elección de legisladores por país.

País Año Antes de la reforma

Después de la reforma

México 1977 Mayoritario MixtoNicaragua 1984 Mayoritario ProporcionalParaguay 1992 Mayoritario Proporcional


En términos generales, la simultaneidad de las elecciones legislativas con las presidenciales tiene un efecto restrictivo so-bre la competencia partidaria. El efecto arrastre de la categoría presidente genera que una menor cantidad de partidos políticos accedan a bancas en el Congreso. Si bien actualmente la mayo-ría de los países de la región presenta ciclos concurrentes, esta simultaneidad no disminuye el número efectivo de partidos porque se combina, en casi todos esos países, con fórmulas de mayoría absoluta para presidente (Negretto, 2010). Dado que los partidos pequeños participan de la primera vuelta –instancia en la que se dirimen las bancas– el voto legislativo continúa dispersándose.

Se ha sostenido que la adopción de reglas electorales más incluyentes “hace que potencialmente mejore la representación, sobre todo en sociedades complejas y plurales donde es preciso canalizar la diversidad de intereses sociales en un sistema multi-


partidista” (Negretto, 2010:216). Sin embargo, la combinación de reglas de mayoría absoluta para la categoría presidente con elec-ciones legislativas proporcionales concurrentes puede provocar una excesiva fragmentación del sistema de partidos y “producir sistemáticamente presidentes que enfrenten una mayor oposición entre los legisladores que bajo el sistema de mayoría relativa” (Carey, 2006:136). Mainwaring y Shugart (1996), han resaltado que los peores problemas de gobernabilidad que han enfrentado los presidencialismos latinoamericanos han coincidido con la falta de una mayoría propia en el parlamento. En el mismo sentido, Carey ha sostenido que “el apoyo partidario en la legislatura es crítico para la eficacia de los presidentes en la realización de sus agendas” (2006:136).

Además, las reformas han tendido a aumentar “la influencia de los votantes sobre la selección de representantes por medio de distintas variantes de persona-lización del voto (Negretto, 2010:207)”. Las diferentes alternativas institucionales adoptadas buscaron mejorar la calidad de la representación, generar un vínculo más personal con los representantes y posibilitar una mayor accountability. En general, estas propuestas surgieron en momentos de crisis, como una respuesta

ante el descrédito que sufrían la clase política y los partidos. Sin embargo, eliminar el poder de las cúpulas partidarias en el proce-so de selección de candidatos puede acarrear efectos no desea-dos: incrementar la competencia interna, disminuir la cohesión de los partidos, alentar la personalización de la política y promover legisladores indisciplinados que buscan dirigir sus políticas a satisfacer las preferencias locales (Mainwaring y Shugart, 1996). En este sentido, “la frecuente falta de disciplina hace más difícil establecer relaciones estables entre el gobierno, los partidos y la legislatura” (Mainwaring y Shugart, 1996:26). Si los líderes par-

Las reformas han tendido a aumentar la influencia de los votantes en la selección de represen-tantes.


tidarios no tienen control sobre los miembros de sus partidos y no pueden asegurar el cumplimiento de lo pactado, se dificulta la negociación parlamentaria y se genera un espacio propicio para las prácticas clientelares.

En materia de competencia electoral, para el nuevo constitu-cionalismo latinoamericano ya no basta con la declaración formal de igualdad en torno a las posibilidades de elegir y ser elegido, sino que deben generarse reales oportunidades iguales para to-dos los candidatos (Navarro Fierro, 2007). Varias constituciones reconocen “explícitamente en el propio texto constitucional algu-na forma de organización electoral autónoma y especializada, a fin de asegurar una mayor imparcialidad y transparencia de los procesos electorales” (Uprimny 2011:8). También existen normas referidas a la regulación del financiamiento de los partidos polí-ticos, de la publicidad electoral y la publicidad oficial. Entre las Constituciones que prevén en sus textos regulaciones de finan-ciamiento y publicidad electoral con mayor detalle, se encuentran las de México y Brasil.

Reformas en la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo

A partir de la obra seminal de Linz Democracia Presidencial o Parlamentaria: ¿Qué diferencia implica? (1997), se desarrolló el análisis de las relaciones entre los poderes legislativos y ejecutivos de los países latinoameri-canos. Los estudios sobre los poderes legislativos y no legislativos de los pre-sidentes latinoamericanos se encuadran en esta literatura más amplia sobre la relación entre ambos poderes (Carey y Shugart, 1992; Mainwaring y Shugart, 1997; Cox y Morgenstern, 2002; Negretto, 2009).

Los poderes legislativos de

los presidentes son una de las variables que

explican los diferentes tipos de presidencia-

lismos.


Los poderes legislativos

Los poderes legislativos de los presidentes son una de las variables a tener en cuenta a la hora de explicar las diferencias entre los distintos tipos de regímenes presidenciales. La clasifi-cación de dichas prerrogativas resulta relevante ya que los presi-dentes con mayores facultades legislativas pueden implementar políticas públicas más cercanas a sus preferencias, aún sin contar con el apoyo de los legisladores.

Los poderes legislativos de los presi-dentes “(…) son facultades formales que les permiten tener cierto control sobre los procedimientos legislativos, de manera proactiva o reactiva, independientemente del nivel de apoyo que tengan en el Po-der Legislativo” (Cattaneo y Karaguezian, 2013:162). Las facultades que le permiten al titular del Poder Ejecutivo modificar el statu quo son los poderes proactivos; las que le permiten mantener el statu quo ante la iniciativa del Congreso de cam-

biarlo, son los poderes reactivos.Los presidentes latinoamericanos poseen ciertos poderes

institucionales que los diferencian de sus pares norteamericanos. De acuerdo a los primeros estudios, las capacidades legislativas conferidas a los primeros mandatarios tenían como finalidad evi-tar bloqueos legislativos que generaran crisis en el gobierno y, a su vez, produjeran crisis en el régimen. Luego, se modificó el foco de análisis; este se centró en los efectos políticos que los pode-res legislativos tienen en el establecimiento de la agenda en el Congreso (Carey y Shugart, 1992; Mainwaring y Shugart, 1997).

En América Latina las reformas constitucionales de los últimos 30 años han introducido –o fortalecido– herramientas que facilitan la implementación de las agendas del gobierno (Negretto, 2010). En este sentido, Negretto sostiene que “El fortalecimiento de los

Las reformas constituciona-les en Améri-ca Latina han fortalecido los poderes legis-lativos de los Presidentes.


poderes legislativos del Presidente puede deteriorar la deliberación pública en el proceso legislativo e incrementar los conflictos entre ramas de gobierno. Por otra parte, sin embargo, puede facilitar la provisión de políticas públicas allí donde el Congreso carece de la capacidad o los incentivos para hacerlo”. (2010:198).

En este apartado analizaremos las modificaciones realizadas a las Constituciones latinoamericanas en torno a los poderes legislativos constitucionales de los Presidentes. A estos fines, consideraremos los poderes de veto, de decreto y de agenda –convocatoria a sesiones extraordinarias y presentación de ini-ciativas con tratamiento urgente.

Poder de Veto

El poder de veto le permite al Presi-dente mantener el statu quo mediante el rechazo a la sanción de una ley aproba-da por el Congreso, por lo tanto, es una facultad reactiva4. En las constituciones de los países latinoamericanos existen diversos tipos de requisitos para superar el veto. Estos varían desde la imposibilidad de que el Poder Le-gislativo insista en la sanción de una ley hasta la mayoría simple, pasando por mayoría absoluta y por mayoría calificada de dos tercios de los legisladores.

En la reforma constitucional de 1979, Ecuador modificó el mencionado requisito de la mayoría simple y establecío la impo-sibilidad de que el Congreso insista en la sanción de la ley. En la actualidad, este es el único país que impuso una condición más restrictiva para el Poder Legislativo. En el mismo año, Perú rea-lizó una reforma constitucional en dirección opuesta: pasó de la

4 Para información sobre la promulgación parcial y sobre el poder de veto en Argentina ver “Poderes Legislativos de los gobernadores argentinos”, en Publicación del Equipo de Gestión Económica y Social VII (2013).

El poder de veto es una fa-

cultad reactiva.


inexistencia de insistencia por parte del Congreso al requisito de mayoría simple.

Brasil, Colombia, Nicaragua y Paraguay relajaron el requisito de insistencia del veto en beneficio del Poder Legislativo: se tras-ladaron de una mayoría calificada (“veto fuerte”) a una mayoría simple (“veto débil”). Estas reformas constitucionales tuvieron lu-gar en los años 1987 (Nicaragua), 1988 (Brasil), 1991 (Colombia) y 1992 (Paraguay).

tabla n° 6: Reformas en la insistencia del Congreso a causa del veto por país.

País Año Antes de la reforma Después de la reformaBrasil 1988 Mayoría calificada Mayoría simpleColombia 1991 Mayoría calificada Mayoría simpleEcuador 1979 Mayoría simple No se permite la insistenciaNicaragua 1987 Mayoría calificada Mayoría simpleParaguay 1992 Mayoría calificada Mayoría simplePerú 1979 No se permite la insistencia Mayoría simple


Argentina, Bolivia, Costa Rica, Chile, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Uruguay y Venezuela no modificaron el requisito de insistencia del veto en los últimos 30 años. Sólo este último posee el requisito de mayo-ría simple, en tanto el resto requiere una mayoría calificada.

Poder de Decreto

El poder de decreto es un poder proactivo que poseen los presidentes para modificar el statu quo sin consentimiento del


Congreso, a partir del establecimiento de nueva legislación5. Esta facultad le permite al titular del Poder Ejecutivo obtener políticas públicas más cercanas a su preferencia sin la necesidad de ne-gociar con los legisladores. En palabras de Mainwaring y Shugart (1997): “El po-der de decreto en sí mismo no permite a los presidentes dominar el proceso legislativo –no pueden emitir cualquier decreto, confiados en que sobrevivirá en el Congreso– pero les permite modelar-lo poderosamente y obtener resultados legislativos que el Congreso librado a sí mismo no hubiera logrado”. (Mainwaring y Shugart, 1997:55)

En los últimos 30 años, Argentina, Nicaragua y Perú dotaron a los Presidentes con mayores facultades en la emisión de de-cretos ley. En estos países, las Constituciones no permitían que los presidentes los dictaran. A partir de las reformas de 1994 en Argentina, de 1987 en Nicaragua y de 1993 en Perú, el titular del Poder Ejecutivo puede emitir decretos que crean nuevas normas, con restricciones en ciertas materias. No obstante, en Nicaragua se prohibió nuevamente la emisión de este tipo de decretos en 1995.

En Brasil, el Presidente puede elaborar decretos con restric-ciones en ciertas materias desde 1967. Estas restricciones se eli-minaron en 1988, aunque en 2001 se implementaron nuevamente.

Paraguay es el único país que revierte la facultad del Presi-dente de emitir decretos– ley en el año 1992.

5 Para más información sobre la vigencia de los decretos y la ratificación legis-lativa ver “Poderes Legislativos de los gobernadores argentinos”, en Publicación del Equipo de Gestión Económica y Social 7,2013. EGES, 2013.

Todos los pre-sidentes de la

región pueden convocar a se-

siones extraor-dinarias.


tabla n° 7: Reformas en los decretos de necesidad y urgencia por país.

País Año Antes de la reforma Después de la reformaArgentina 1994 No Sí, con restricciones en materias

Brasil19882001

Sí, con restricciones en materias

Sí (1° reforma)Sí, con restricciones en materias (2° reforma)

Nicaragua19871995 No

Sí, con restricciones en materias (1° reforma)No (2° reforma)

Paraguay 1992 Sí NoPerú 1993 No Sí, con restricciones en materias


Bolivia, Costa Rica, Chile, República Dominicana, El Salva-dor, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Uruguay, Vene-zuela y Colombia no modificaron sus Constituciones respecto a los decretos-ley en los últimos 30 años. Únicamente Colombia permite que el titular del Poder Ejecutivo emita decretos para la elaboración de normas; el resto de los países no lo avala en sus leyes fundamentales.

Poderes de Agenda

Los poderes de agenda incluyen la capacidad del Poder Eje-cutivo de realizar propuestas de políticas públicas que sean trata-das con “un estatus procedimental privilegiado ante la legislatura” (Carey, 2006:136).

Estos poderes pueden comprender: la facultad de convocar a sesiones extraordinarias, la de solicitar tratamiento urgente, la de iniciativa exclusiva sobre determinadas materias y, también, las limitaciones a las formas en que pueden ser enmendadas algunas


de sus iniciativas. En este apartado nos concentraremos en las dos primeras.

Todos los presidentes latinoamericanos poseen la facultad de convocar a sesiones extraordinarias. Esta prerrogativa no fue modificada en los últimos 30 años en ningún país.

En cuanto al tratamiento urgente de iniciativas presentadas por el Poder Ejecutivo, Ecuador (1983) y Perú (1979) pasaron de no permitirlas a avalarlas. En Ecuador son efectivas en forma inmediata. Por otro lado, Brasil y Nicaragua restringieron esta facultad. En el primero, el tratamiento de las iniciativas pasó de ser efectivo en forma inmediata a no serlo en 1988; en Nicaragua dejó de permitirse esta prerrogativa a partir de 1987.

En Argentina, Bolivia, Costa Rica, Republica Dominicana, El Salvador, Honduras, Guatemala, México, Panamá, Venezuela, Colombia, Chile, Paraguay y Uruguay no se realizaron modifica-ciones constitucionales en los últimos 30 años.

tabla n° 8: Reformas en el tratamiento urgente de iniciativas presentadas por el presidente por país.

País Año Antes de la reforma Después de la reforma

Brasil 1988Sí. Efectivas en for-ma inmediata. Sí

Ecuador 1983 No Sí. Efectivas en forma inmediata.Nicaragua 1987 Sí NoPerú 1979 No Sí


En Colombia y Chile se permite el tratamiento urgente de ini-ciativas del Poder Ejecutivo, mientras que en Paraguay y Uruguay no sólo son avaladas, sino que son efectivas en forma inmediata. En el resto de los países, los presidentes no poseen esta facultad.


Los poderes no legislativos

Autoridades subnacionales electas por voto popular

América Latina esta viviendo un pro-ceso de descentralización política y de democratización en las instancias subna-cionales de gobierno. Esta coyuntura po-sibilita la legitimación de las autoridades subnacionales por parte de los ciudada-nos de sus comunidades.

En las reformas constitucionales de estos países se identifica una tendencia a la introducción de mayores límites a los presidentes en el nombramiento de funcionarios políticos. Bolivia, Paraguay,

Brasil, Venezuela, Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú restringieron el poder del Presidente para nombrar autoridades locales o regionales.

Bolivia y Paraguay fueron los casos más extremos: no conta-ban con ninguna autoridad local elegida por voto popular y pasa-ron a elegir a todas ellas por el voto de los ciudadanos (reformas del 2005 y 1992, respectivamente). Brasil, México y Venezuela también empoderaron a los ciudadanos de las comunidades mediante la votación de todas sus autoridades, aunque existía la facultad de elección de algunas de ellas antes de la Constitución de 1988 en Brasil, de la reforma de 1994 en México y de 1989 en Venezuela. Chile no contaba con elecciones locales antes de la reforma de 1991 e introdujo la votación de algunas autoridades a partir de ese año.

En Colombia, Ecuador y Perú se realizaron más de una mo-dificación en esta materia. Los dos primeros no contaban con elecciones a cargos locales y comenzaron a implementarlos para algunos cargos (reforma de 1986 en Colombia y de 1983 en Ecua-dor); luego adoptaron la votación directa del pueblo para todos los

Las reformas constituciona-les en Améri-ca Latina han fortalecido los poderes legis-lativos de los Presidentes.


cargos (Constitución de 1991 en Colombia y de 2008 en Ecuador). Perú pasó de elegir algunos cargos por votación popular a selec-cionar todas las autoridades locales mediante elecciones en 1979. En 1993 volvió a la elección de algunos cargos, para ampliarlo a la totalidad de las autoridades locales con la reforma de 2002.

Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Argentina y Uruguay no modifi-caron sus constituciones en esta materia. Los últimos dos eligen a todas las autoridades locales por votaciones directas de los ciudadanos de los distritos, mientras que en el resto de los países sólo se eligen algunas autoridades locales.

tabla n° 9: Reformas en la elección de autoridades subnacionales por voto popular, por país.

País Año Antes de la reforma

Después de la reforma

Bolivia 2005 Ninguna TodasBrasil 1988 Algunas TodasChile 1991 Ninguna Algunas

Colombia19861991 Ninguna

Algunas (1° reforma)Todas (2° reforma)

Ecuador 19832008 Ninguna

Algunas (1° reforma)Todas (2° reforma)

México 1994 Algunas TodasParaguay 1992 Ninguna Todas

Perú

197919932002 Algunas

Todas (1° reforma)Algunas (2° reforma)Todas (3° reforma)

Venezuela 1989 Algunas Todas



Poderes de gobierno: control sobre el gabinete y nombramiento funcionarios por parte del Poder Legislativo

Otro grupo de reformas constituciona-les en América Latina a partir de los ‘80 giró en torno a la disminución de los po-deres de gobierno de los Presidentes. La

coyuntura se encontraba marcada por los quiebres democráticos precedentes y la supuesta inestabilidad democrática intrínseca en el régimen presidencialista (Linz, 1997). Por otra parte, preocu-paba la necesidad de disminuir la concentración de los poderes del titular del Poder Ejecutivo. En pocas palabras, se realizaron reformas en dirección a la atenuación de los poderes de gobierno del Presidente y del fortalecimiento del Poder Legislativo en el control sobre el gabinete y en el nombramiento de altos funcio-narios políticos, administrativos o judiciales.

En cuanto a la facultad del Congreso de interpelar a los minis-tros, el único país que modificó esta prerrogativa fue Chile. Previo a la reforma del ‘89 no la permitía y este año la avaló, aunque a voluntad de los ministros. En la reforma del 2005 modificó la inter-pelación voluntaria por la obligación de los ministros de concurrir al Congreso ante el pedido de los legisladores.

Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Méxi-co, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela obligan a los ministros a acudir al Congreso ante la solicitud de los miembros del Poder Legislativo.

Otra de las prerrogativas en relación a los ministros es la de la moción de censura –su destitución por parte de los miembros del Poder Legislativo. La moción puede ser vinculante o no, es decir, puede obligar al Presidente a destituir a un ministro o puede recomendar su expulsión.

Colombia y Argentina no contemplaban la moción de censura y la introdujeron a partir de 1991 y 1994, respectivamente. El ca-

En Argentina el congreso pue-de remover al Jefe de Gabine-te.


rácter de la moción es vinculante, aunque en Argentina sólo rige para el Jefe de Gabinete de Ministros.

Otros países que incrementaron el poder del Congreso en la destitución de ministros son El Salvador, Nicaragua y Paraguay. Estos países introdujeron la moción de censura no vinculante en las constituciones de 1983, 1995 y 1992, respectivamente.

Ecuador es el único país que introdujo una reforma en una di-rección contraria. A partir de la constitución de 1998, el Congreso pasó de poseer una facultad de remoción de ministros vinculante a una no vinculante.

tabla n° 10: Reformas en la moción de censura por país.

País Año Antes de la reforma Después de la reformaArgentina 1994 No Sí, vincultante. Sólo para JGM.Colombia 1991 No Sí, vinculante.El Salvador 1983 No Sí, no vinculante.Nicaragua 1995 No Sí, no vinculante.Paraguay 1992 No Sí, no vinculante.Ecuador 1998 Sí, vinculante. Sí, no vinculante.


Bolivia, Chile, República Dominicana, Honduras, México, Costa Rica, Guatemala, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela no modificaron sus constituciones en relación a la moción de cen-sura en los últimos 30 años. El primer país avala una moción no vinculante. Chile, República Dominicana, Honduras y México no contemplan esta figura. El resto de los países admite una moción vinculante.

Por otra parte, con respecto al nombramiento a los funcio-narios judiciales, analizamos las reformas realizadas en torno a la nominación de jueces de la Corte Suprema de Justicia. Los países que ampliaron las prerrogativas del Congreso en el


nombramiento de jueces de la Corte Su-prema de Justicia, con el fin de fortale-cer la independencia judicial, son Chile, Colombia y Perú. En los dos primeros, el Presidente nombraba a los jueces y se pasó a una nominación compartida con el Poder Legislativo (reforma de 1997 en Chile y Constitución de 1991 en Co-

lombia). En Perú, el Presidente nombraba a los magistrados y el Congreso ratificaba con mayoría simple; después de la Cons-titución de 1993 el titular del Poder Ejecutivo deja de participar de este proceso.

En Ecuador, Guatemala, Nicaragua y Venezuela el proceso de nominación de jueces de la Corte Suprema se encaminó en una dirección opuesta. En los dos primeros el Presidente pasa de no participar de la nominación a nombrar jueces conjuntamente con el Congreso (Constitución de 1998 en Ecuador y de 1985 en Guatemala). En Nicaragua, antes de la Constitución de 1987 el Presidente no participaba de este proceso; la reforma prevé el nombramiento de los jueces por parte del titular del Poder Ejecutivo y la ratificación del Congreso por mayoría simple. No obstante, en 1995 se pasa a una nominación compartida por los dos poderes electos por voto popular. Venezuela es el caso más extremo de fortalecimiento de la prerrogativa del Presidente de nombrar jueces: se traslada de la imposibilidad de que el primer mandatario participe de este proceso a la nominación exclusiva por parte del Presidente a partir de 1999.

Muchos países modificaron el procedimiento de nominación de jueces.


tabla n° 11: Reformas en el nombramiento a jueces de la Corte Suprema de Justicia por país.

País Año Antes de la reforma Después de la reformaChile 1997 Nombra el presidente Nominación compartidaColombia 1991 Nombra el presidente Nominación compartidaEcuador 1998 El presidente no participa. Nominación compartidaGuatemala 1995 El presidente no participa. Nominación compartida

Nicaragua19871995 El presidente no participa.

Nombra el presidente. Con-greso ratifica con mayoría simple. (1° reforma)Nominación compartida (2° reforma)

Perú 1993

Nombra el presidente. Congreso ratifica con ma-yoría simple. El presidente no participa.

Venezuela 1999 El presidente no participa. Nombra el presidente


Argentina, México, Brasil, Panamá, Paraguay, Bolivia, Costa Rica, República Dominicana, Honduras y Uruguay no modifica-ron las reglas para nombrar jueces de la Corte en los últimos 30 años. Los dos primeros establecen la nominación del Presidente y la confirmación del Congreso con mayoría calificada. Algo si-milar sucede en Brasil, Panamá y Paraguay, aunque la mayoría simple es requerida para la ratificación. En el resto de los países, el Presidente no participa de este proceso.

Conclusión

Si bien existen divergencias entre las reformas constituciona-les que han implementado los países latinoamericanos a partir de los años ‘80, el análisis comparativo nos permite establecer ciertas características comunes en la región y “hablar de un cons-titucionalismo latinoamericano actual que tiene rasgos distintivos


frente a otros constitucionalismos en el mundo contemporáneo o frente a los ordenamientos de la región en el pasado”. (Uprimny, 2011:14).

En los últimos años, ha habido en la región una revalorización del pluralismo étnico, cultural y lingüístico, que ha derivado en una nueva concepción de la noción de la identidad nacional, la eliminación de los privilegios confesionales y el reconocimiento de las lenguas y religiones autóctonas. Asimismo, se han ampliado de manera considerable los derechos y garantías con jerarquía constitucional, con fuerte inspiración en el derecho internacional de derechos humanos.

La mayoría de las reformas consti-tucionales recientes de las democracias latinoamericanas revelan un esfuerzo por repensar sus instituciones democráticas y adaptarlas a las propias necesidades sociales, en un mundo en que la demo-cracia “ha cobrado fuerza casi universal como idea política, como aspiración y como ideología” (Dahl, 1991:257). Las instancias de control ciudadano de la gestión pública sirven, por un lado, como mecanismos horizontales de rendición

de cuentas entre poderes (O’Donnell, 1994), pero también, como formas verticales de rendición de cuentas que refuerzan “la ca-pacidad de los ciudadanos de reclamar sus derechos” (Uprimny, 2011:9). Contribuyen al control de los representantes e incremen-tan el compromiso de los ciudadanos con la cuestión pública, descendiendo los niveles de apatía.

Entre las reformas que buscan dispersar el poder presiden-cial, se encuentran aquellas que atenúan ciertas facultades que históricamente han poseído los presidentes. Por ejemplo, las normas que dotan al Poder Legislativo de mayor capacidad de control sobre el gabinete de ministros –a través de la facultad de

Se han introdu-cido reformas que buscan dis-persar el poder del presidente, aunque otras tienden a con-centrarlo.


interpelación o de destitución– y de la posibilidad de participar del nombramiento de jueces y otros funcionarios junto al Ejecutivo. También las que prevén la elección directa de las autoridades locales.

Junto a estas reformas se han intro-ducido herramientas que facilitan la im-plementación de las agendas del gobier-no y concentran su poder. La posibilidad de reelección, por ejemplo, aumenta la capacidad de negociación del presidente dentro de su partido y con la oposición, ya que “cuanto más extenso es el ho-rizonte temporal del Presidente, mayor capacidad tiene de hacer promesas y amenazas creíbles en una negociación intertemporal” (Negretto, 2010:208). La mayor parte de las demo-cracias latinoamericanas –entre ellas Argentina– se han volcado hacia la reelección; pocas la han vuelto más restrictiva. Otra de estas herramientas ha sido el fortalecimiento de los poderes legislativos presidenciales. Los poderes de agenda permiten que el presidente cuente con una ventaja ante los legisladores en la fijación de los temas a tratarse en el Congreso. Por otra parte, a través del dictado de decretos, los mandatarios pueden implementar políticas públicas sin la participación de ningún otro poder, contrarrestando la falta de apoyo legislativo (Mainwaring y Shugart, 1996). Aunque este poder suele estar acotado a de-terminadas materias y requerir ratificación legislativa, “una vez que la política pública está establecida, puede haber excesivos costos de transacción económicos y políticos para abandonarla” (Carey, 2006:140). El poder de veto, en cambio, es una facultad reactiva que permite a los presidentes promover ciertos cambios en las políticas aprobadas por el Poder Legislativo. El veto parcial genera conflictos con el Congreso, ya que cuando los presidentes pueden “implementar estos cambios sin la intervención del debate

Las reformas en América La-tina presentan

principios de diseño institu-cional contra-

puestos.


y la aprobación del legislativo, los incentivos para el compromiso entre los poderes se debilitan” (Carey, 2006:144).

Como bien sostiene Negretto (2010), las reformas en América Latina presentan principios de diseño institucional contrapuestos. Las reglas electorales más incluyentes, la atenuación de algunos poderes presidenciales y la personalización del voto “promue-ven el ejercicio compartido y consensual del poder” (Negretto 2010:198) y buscan mejorar la calidad de la representación. Sin embargo, combinadas tienen mayores probabilidades de generar sistemas de partidos fraccionados e indisciplinados y presidentes sin mayorías propias. Como resultado, se genera un déficit de funcionamiento tal que, incluso, puede hacer peligrar la estabi-lidad del gobierno. En la otra vereda, las reglas de reelección y el fortalecimiento de los poderes legislativos presidenciales tienden a concentrar el poder en manos de los presidentes. Sin bien mejorarían la eficacia del gobierno, pueden “deteriorar la deliberación pública en el proceso legislativo e incrementar los conflictos entre ramas de gobierno” (Negretto, 2010:198), dando lugar a “hiperpresidentes” que gobiernen sin participación del resto de los poderes. En definitiva, dejando de lado los factores no institucionales característicos de cada país, la eficacia de los gobiernos latinoamericanos dependerá del frágil equilibrio entre ambas tendencias.

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LA TRATA DE PERSONAS EN LA ARGENTiNA: ExPLOTACióN SExUAL y TRABAJO ESCLAvO

por: Julieta friGerio1, María CeCilia pon2 y fernando riGhini3

La explotación y privación de la libertad de las personas ha estado presente a lo largo de la historia de la humanidad. Si bien afortunadamente la esclavitud fue aboli-da hace aproximadamente dos siglos en nuestra región y erradicada en todas par-tes del mundo, en la actualidad subsisten vestigios de esta bajo nuevas formas.

La trata de personas es el nombre de la esclavitud en el siglo XXI y en la era de la globalización. Es un delito de alcance mundial que se puede encontrar en casi todos los países del mundo. Ante la gra-vedad y proliferación de este fenómeno durante las últimas décadas del siglo XX, en el año 2000 se firma del Protocolo de Palermo y se acuerda considerar “trata de personas” a toda situación que inclu-ya el traslado o recepción de personas mediante la fuerza o el engaño a los fines de explotarla sexualmente, obligarla a realizar trabajos o servicios forzados, mantenerla en la esclavitud o ser-vidumbre o extraerle los órganos4.

1 Julieta Frigerio es Licenciada en Psicología y miembro de EGES, Consultoría Integral en Gestión Pública.

2 María Cecilia Pon en Licenciada en Relaciones Internacional y miembro de EGES, Consultoría Integral en Gestión Pública.

3 Fernando Righini es Licenciado en Ciencia Política y miembro de EGES, Con-sultoría Integral en Gestión Pública.

4 “Por trata de personas se entenderá: la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas, recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u

Trata de perso-nas es la capta-

ción, el trans-porte, el trasla-do, la acogida o la recepción de individuos con fines de explo-

tación, tanto sexual como

laboral.


De esta definición se desprende que el fenómeno puede ser clasificado en tres grandes grupos según el objetivo de la explotación:• Con fines sexuales: las víctimas son captadas para ser explotadas sexual-mente en prostíbulos, dirigidos por sus mismos captores o por terceros.• Con fines laborales: se reduce a la servidumbre a personas para que realicen trabajos forzados, durante extensas jor-nadas. Por lo general, se ejercen meca-nismos de presión económica a los fines de que la víctima no abandone el lugar en donde desempeña sus actividades.• Extracción de órganos: en este caso el victimario convence a la víctima de que

se desprenda de algún órgano o tejido por medio de violencia y/o presiones económicas. Si bien esta forma es la menos ha-bitual, se han registrado casos en el mundo, en especial en el continente asiático.Cabe aclarar que en el caso de menores de edad se consi-

dera trata de personas aun cuando no mediare engaño, fraude, violencia, amenaza o coerción, dado que se considera que no es posible que estos expresen su consentimiento.

otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación. Esa explotación incluirá, como mínimo, la explotación de la prostitu-ción ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos” (Art. 3 del Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de Naciones Unidas contra la delincuencia Organizada Trasnacional).

“En la trata no es indispen-sable que las víctimas crucen las fronteras para que se configure el hecho delictivo, mientras que éste es un ele-mento necesa-rio para la co-misión del trá-fico”. (ACNUR)

157LA TrATA DE PErSoNAS EN LA ArGENTINA

La trata se constituye bajo una situación específica, a partir de la presencia de determinados elementos, entre los cuales se encuentran tanto las causas y factores de riesgo de carácter es-tructural, como las prácticas culturales y estratificación social y otros de tipo circunstancial anclados en la historia de vida de las víctimas.

Suele confundirse la trata de personas con el tráfico de per-sonas, pero existe una importante diferencia entre estos dos fenó-menos. En los casos de trata de personas, el tratante reduce a la servidumbre en busca de un rédito eco-nómico generado por la víctima. Mientras que el tráfico se refiere a aquellos casos en los cuales se facilita el cruce de un mi-grante por una frontera internacional para que ingrese de manera ilegal al país.

No todos los casos de tráfico de per-sonas culminan en un caso de trata de personas. Muchos casos de tráfico (co-yotaje) culminan con la contratación de una movilización hacia el lugar pactado a cambio de un precio determinado.

Mientras que el tráfico es un delito contra el Estado y una violación a las leyes de inmigración de un país, la trata es un delito contra las personas y una violación de los derechos humanos.

Con respecto a las políticas para combatir y erradicar esta problemática, si bien existen distintos enfoques respecto a las acti-vidades en donde más frecuentemente se dan situaciones de trata de personas, se verifica especialmente en el campo de la prostitu-ción. Existen posturas conocidas como abolicionistas que plantean que la prostitución es en sí misma una situación de explotación y sometimiento de mujeres, hombres, y en especial trans y travestis, dado que éstos se encuentran en su gran mayoría en una posición de vulnerabilidad social. Este tipo de posturas promueven políticas como la de penalizar a los clientes y prohibir la habilitación de ca-

La trata de per-sonas, en todas sus manifesta-ciones, somete

anualmente a millones de

personas a situaciones de

esclavitud.


sas de citas o prostíbulos. De esta manera se tiende a erradicar el proxenetismo y eliminar de raíz toda posibilidad de que se den situaciones de explotación y de trata de personas.

Por el contrario, las posturas llamadas regulacionistas argu-mentan que la prohibición de la prostitución llevaría a quienes se dedican a esta actividad a una situación de vulnerabilidad aún mayor, dado que ésta se seguiría dando en ámbitos de clandesti-nidad. Los regulacionistas apuntan a legalizar, crear reglas claras e instituir derechos para las trabajadoras sexuales, iguales a los del resto de los trabajadores de la economía.

Este debate aún no ha sido zanjado y se encuentra presente de manera transversal en todas las políticas implementadas para erradicar la trata de personas. Cabe destacar que este debate también se da en el ámbito del trabajo infantil, en especial en algunos países con fuerte arraigo cultural de ésta práctica.

Datos a nivel mundial

La Organización Internacional del Tra-bajo determinó que cerca de 21 millones de personas son víctimas de trabajo forzoso en todo el mundo, atrapadas en empleos que les han sido impuestos por medio de la coacción o del engaño y que no pueden abandonar. A esta cifra tenemos que sumar-le un número indeterminado de personas que son víctimas de trata dentro de sus pro-pios países y que son sometidas a diversas

formas de explotación. Si nos referimos a trata con fines de explota-ción sexual, esta modalidad afecta especialmente a mujeres y niñas.

De acuerdo al informe elaborado por las Naciones Unidas en 20125, entre 2007 y 2010 se denunciaron víctimas de trata de 136 na-

5 El Informe mundial sobre la trata de personas 2012 es uno de los resultados del Plan de Acción Mundial de las Naciones Unidas para combatir la trata de personas, que fue aprobado por la Asamblea General en 2010.

Entre 2007 y 2010 se denun-ciaron víctimas de trata de 136 nacionalidades distintas en 118 países.


cionalidades distintas en 118 países de todo el mundo y se detectaron alrededor de 460 corrientes diferentes de trata. Estas corrientes suelen ser intrarregionales, o incluso se encuentran dentro del mismo país. Según los datos publicados en dicho informe, casi una cuarta parte de las víctimas fueron trasladadas de una región a otra, y aproxima-damente el 27% permaneció en el país de origen (UNDOC, 2012).

Con respecto a las víctimas, en general las mujeres son las más afectadas y representan alrededor de un 60% del total de las víctimas alrededor del mundo; un 17% son niñas (ver gráfico N° 1).

En América Latina, también la mayor parte de las víctimas son mujeres y son explotadas en la mayoría de los casos con fines sexuales. También es frecuente (en más de un 40%) el trabajo forzoso.

GráfiCo n° 1: Sexo y Edad de las Víctimas detectadas a nivel mundial, 2009

fuente: UNDOC, basado en los datos presentados por los países

El Protocolo de Palermo, que como mencionamos anterior-mente fue firmado en el año 2000, entró en vigencia en 2003.


Desde entonces, unos 134 países han sancionado normas espe-cíficas que penalizan el delito de trata de personas de acuerdo a lo que establece el protocolo. A pesar de estos avances en mate-ria penal, las condenas siguen siendo escasas debido a numero-sos factores, entre los que se encuentran: el desconocimiento y la falta de información para su combate; el involucramiento frecuente de redes de criminalidad organizada; y la naturalización de la explotación en sectores vulnerables. Por otra parte, dado que las víctimas son sometidas psicológicamente resulta difícil para las autoridades judiciales identificar si hubo privación de la libertad, o se sometieron libremente a dicha situación.

Afortunadamente, se han ido modificando los procedimientos y las normas penales considerando que las víctimas mantienen una relación con su tratante que les impide denunciarlo y recono-cer que están siendo explotadas y privadas de la libertad.

La trata de personas en la Argentina

En nuestro país la problemática de la trata comenzó a ser visibilizada de manera masiva, y se con-virtió en una problemática de agenda pública, a raíz del caso del secuestro de Marita Verón. Esta joven desapareció de su casa a los 23 años en el año 2002, al caer en una red que regenteaba prostíbu-los y se dedicaba a captar jóvenes para ser explotadas sexualmente. La lucha que su madre libró para encontrarla fue clave para que pudiera conocerse la real dimensión de la problemática en nuestro país, y desde el estado se decidiese dar una respuesta integral al fenómeno.

Respecto de la trata de personas a nivel laboral, los casos que recientemente echaron luz sobre el fenómeno fueron los de los talleres textiles en la Ciudad de Bue-

“Trata de blan-cas” se utili-zaba a finales del siglo XIX, para las muje-res europeas que eran cap-tadas con fines de explotación sexual.


nos Aires, en donde se descubrieron personas, en su mayoría inmigrantes, en situación de servidumbre.

La trata de personas en Argentina no es una problemática nueva. Existen datos de que ya a principios del siglo XX constituía una práctica habitual. Sin duda, en aquel momento el fenómeno estaba más naturalizado. Las víctimas eran de estratos bajos y normalmente inmigran-tes, y en materia de derechos laborales y derechos humanos la legislación no pre-veía demasiadas garantías. Sin embargo, en pleno siglo XXI, sorprende y alarma que las prácticas de esclavitud continúen perpetuándose, a pesar del avance de las conquistas en materia de derechos humanos.

En la Buenos Aires del 1900, en la cual residían inmigrantes de los más variados destinos, era común que existiesen redes de bandidos y rufianes que se ofreciesen para facilitar el traslado, empleo y vivienda a las personas que buscaban escapar de la pobreza y la guerra. Muchos hombres y mujeres provenientes principalmente de países europeos arribaban a Buenos Aires y eran explotados en empleos sumamente precarios.

Numerosas mujeres de ascendencia polaca o rusa, por su belleza y atractivo físico, eran cooptadas para ser explotadas sexualmente. El caso quizás más destacado es el de una red llamada la Zwi Migdal, que funcionaba bajo el amparo de una sociedad de socorros mutuos y que reclutaba mujeres que eran explotadas en los burdeles de Buenos Aires. La misma fue desba-ratada luego de ser denunciada en 1930 por una mujer de origen polaco, Raquel Liberman, quien logró escapar de sus captores y

En la búsqueda de su hija, Su-sana Trimarco

logró recuperar la libertad de

más de un centenar de

víctimas.


fue atendida por un juez que no estaba involucrado en la red de corrupción que esta banda había establecido6.

Se estima que en su apogeo la Zwi Migdal contaba aproxi-madamente con 430 proxenetas que controlaban 2000 burdeles y 4000 mujeres, tanto en Buenos Aires como en Rosario.

Las numerosas mujeres que se desempeñaban en los burde-les y que estaban involucradas en este tipo de práctica son las que dieron origen al término “Trata de Blancas”, que diferenciaba esta explotación de la tradicional (y legal hasta principios del siglo XIX) de los esclavos de origen africano. Esta denominación sigue siendo utilizada erróneamente, a pesar de que la esclavitud fue abolida en todos los casos independientemente del origen étnico de las víctimas.

El diputado socialista Alfredo Pa-lacios fue un pionero en las iniciativas contra este delito. Propuso reprimir a los proxenetas con penas de hasta quince años de prisión, iniciativa que fue apro-bada el 23 de septiembre de 1913 bajo la Ley Nº 9.143, denominada como “Ley Pa-lacios”. Esta ley que implementa el delito de lenocinio, fue la primera ley tendiente a proteger a las víctimas de trata sexual

y penalizar a sus responsables. Colocó a la Argentina como pio-nera en la lucha contra este flagelo.

También existieron muchas formas de explotación en traba-jos relacionados al campo. En los ingenios azucareros de Salta y Tucumán, era común la práctica de “servidumbre por deuda”. Se utilizaba como mano de obra a gauchos y miembros de po-blaciones aborígenes que residían en las tierras de los grandes hacendados norteños. En gran parte fueron las numerosas e

6 Investigaciones posteriores afirmaron que previa a la denuncia de Raquel habían existido otras 150 denuncias de mujeres víctimas de esta organización, pero ningún juez había realizado acción alguna en contra la Zwi Migdal.

La “Ley Pa-lacios” fue la primera norma de protección de las víctimas de trata.


importantes normas de índole laboral, sancionadas a mediados de la década del ‘40 por el peronismo, las que protegieron a estos hombres y mujeres de esta forma de explotación.

Volviendo a la actualidad, en la Argentina las formas más frecuentes de trata de personas son la explotación sexual y la explotación laboral o reducción a la servidumbre. De acuerdo a datos publicados por el Ministerio de Justicia de la Nación, desde la implementación de la Ley en 2008 han sido rescatadas unas 4600 víctimas, 50% por casos de explotación sexual y otro 50% por casos de explotación laboral. Un poco más de la mitad son extranjeros. Si bien la gran mayoría son mayores de edad, existe un alarmante 13% de vícti-mas menores.

Con respecto al origen de las vícti-mas, el Mapa N° 1 ilustra las corrientes de la trata en la Argentina. Como se pue-de observar, cuando se trata de víctimas extranjeras éstas provienen de países de la región como Paraguay, Bolivia y Perú y países del Caribe, como República Dominicana.

También pueden observarse en el mismo mapa las corrientes de la trata dentro del país, éstas van en términos generales de norte a sur, siendo los centros de captación de las víctimas pro-vincias como Misiones, Formosa, Chaco y Santiago del Estero y las de destino la Ciudad de Buenos Aires, la provincia de Buenos Aires, La Pampa, Santa Cruz y Tierra del Fuego.

La mayor parte de las denuncias de trata de personas que se realizan en nuestro país están relacionadas a casos de explota-ción sexual, tal como lo muestran los datos correspondientes a 2013 del Ministerio de Justicia de la Nación.

Desde el 2008, han sido resca-tadas 4600 víc-timas, 50% de

casos de explo-tación sexual

y otro 50% de explotación

laboral.


Mapa n° 1: Corrientes de Trata en Argentina

fuente: Informe SENAF – Área de Explotación sexual y Trata de personas.


GráfiCo n° 2: Denuncias por tipo. Año 2013

fuente: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación.

Estadísticas Nacionales 2013

Trata con fines de explotación sexual

La trata con fines de explotación sexual tiene como víctimas casi exclusivas a las mujeres. Estas representan el 98% del total de las personas rescatadas.

La captación es el primer momento del proceso de la trata de personas y se realiza en el país y lugar de origen de las víctimas. En la captación se utilizan tres tipos de estrategias. La primera, es el engaño, que se presenta como el tipo de captación más utilizado (49%). Los captores realizan ofertas de trabajo prome-tiendo buenos salarios, que luego terminan siendo trabajos en whiskerías como coperas o meseras, etc. Generalmente los ofre-cen a personas en situación de vulnerabilidad socioeconómica. La modalidad del engaño no requiere del mismo tipo de estructura que la necesaria para un secuestro, dado que de alguna manera la víctima “colabora” con quienes van a ser sus captores.


Las victimas generalmente son personas que se encuentran en una situación de vulnerabilidad a causa de su edad (niños, niñas y adolescentes); género (mujeres, sobre todo cuando ha-blamos de trata con fines sexuales); situación de vulnerabilidad socio-económica: pobreza, condición migratoria, estado físico o mental (discapacidad física o mental); circunstancias sociales (bajo nivel de educación formal); o étnicas y/o culturales (mino-rías religiosas, lingüísticas, de identidad sexual). Más allá de esta clasificación de grupos vulnerables, lo cierto es que nadie está exento ser una posible víctima de este delito.

Las fuerzas de seguridad distinguen dos variantes de captación: captación dura y la captación blanda. Hablamos de “captación dura” cuando se produce secuestro u otra forma agravada de pri-vación de libertad; y “captación blanda” cuando básicamente se da el engaño. Las fuerzas coinciden que en nuestro país, la modalidad utilizada es la “blanda”.

Con respecto al medio con que se produce la captación, esta puede hacerse personalmente, o a través de publicidades gráficas, Internet, etc. La edad más vulnerable para caer en estos engaños es la adolescencia, ya que en general los avisos hablan de “escuelas de modelos”, “niñeras por horas”, “pro-motoras”, etc. Asegurando una paga muy tentadora por la realización de la tarea.

En cuanto a la relación con la víctima, se dan casos en que los captores son personas conocidas: un familiar, un vecino o un amigo. También puede suceder que la víctima conozca a su captor en la ocasión del reclutamiento.

El trabajo obli-gatorio, se de-fine por la OIT como “todo trabajo o servi-cio que se exija a un individuo bajo la amena-za de una pena cualquiera y para el cual dicho individuo no se ofrece voluntariamen-te”.


Como podemos observar de los métodos de reclutamiento, este delito supone la participación necesaria de varios actores, y por ello afirmamos que está siendo gerenciado, de manera creciente, por redes de crimen organizado con operatoria a nivel nacional e internacional. Estas redes están integradas por nu-merosos miembros, cada uno de los cuales desarrolla una tarea específica (captación o señalamiento, reclutamiento, traslado, acogida, explotación, documentación, etc.) Al ser una red delictiva organizada, las víctimas van rotando y se dificulta el seguimiento de los rastros.

Cuando las víctimas son captadas, sus captores se ocupan de “despersona-lizarlas”, es decir, les cambian el nombre, la ropa y comienzan a amenazarlas con que, por ejemplo, les va a suceder algo a sus seres queridos si intentan escapar. De esta manera, la víctima se encuentra indefensa, en un lugar que no conoce, con gente que la maltrata; donde frecuen-temente se utilizan drogas y se producen violaciones con el fin de completar el sometimiento de las mujeres cautivas.

En todos los casos, se verifica una restricción importante de la libertad personal, que va desde la reclusión total hasta sistemas con salidas, bajo amenazas. En general los tratantes retienen los documentos de las víctimas como una forma más de coacción. En el caso de los extranjeros y extranjeras los amena-zan con la deportación o la cárcel. Otra metodología que se veri-fica muy frecuentemente es la servidumbre por deudas, es decir, “tiene que trabajar hasta pagar sus deudas con su empleador”. Estas deudas se acrecientan cada día.

En los lugares de explotación,

las víctimas son retenidas

por sus cap-tores median-te amenazas,

deudas, menti-ras, coacción y

violencia.


La explotación laboral y el trabajo forzado

Como ya hemos mencionado, la trata de personas no sólo es llevada a cabo con fines de la explotación sexual, sino que tam-bién toma forma de servidumbre y de trabajo forzado. De acuerdo al marco jurídico internacional, se define como “la contratación, hospedaje, transporte y suministro u obtención de una persona con fines laborales o para la prestación de servicios haciendo uso de la fuerza, el fraude o la coerción con el propósito de sujeción a servidumbre involuntaria, peonaje, servidumbre por endeudamien-

to o esclavitud” (Calveyra, 2009).Así como en el caso de la trata con

fines de explotación sexual, el Protocolo de Palermo y el marco normativo de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)7 ofrecen el marco conceptual que define este fenómeno: el trabajo se exige bajo la amenaza de una pena o un cas-tigo y se lleva a cabo mediante coacción (Plant, 2008).

El informe “Una alianza Global contra el Trabajo Forzoso”, publicado por la OIT en 2005 calcula que al menos 12.3 mi-llones de personas son víctimas de este flagelo en el mundo. Más de 2.4 millones realizan trabajo forzoso víctimas de la trata. Asia se encuentra en el primer lu-gar con las cifras más altas, 9 millones y

medio de víctimas; seguida por América Latina con 1 millón 300

7 Otras normas que enmarcan al trabajo como forzado, esclavo o servil son el Artículo 8 del Pacto Internacional de derechos civiles y políticos. Convención Su-plementaria sobre la Abolición de la esclavitud de 1.956. Convenio Nº 29 OIT y el Artículo Nº 140 de Código Penal que hace referencia a la reducción a servidumbre”. (Calveyra, 2009)

“Se considera población en riesgo a todas aquellas per-sonas, jóvenes, hombres o mu-jeres que están pensando bus-car o aceptar propuestas de trabajo o de estudio lejos de sus fami-lias”. BID


mil víctimas. Luego se encuentra África, con 660 mil personas y los países industrializados con 360 mil personas.

El informe clasifica el trabajo forzoso en tres categorías principales. La primera es el trabajo impuesto por el Estado con fines económicos y/o políticos; la segunda es el trabajo vinculado a la pobreza y discriminación, como es el caso de los pueblos indígenas, y la tercera categoría es el trabajo surgido por la mi-gración y trata, como lado negativo de la globalización.

Las cifras de trabajo forzoso están aumentando rápidamente. Esto podría deberse a que muchos países han incre-mentado su capacidad para detectarlo y han introducido mejoras en su legislación para asegurar que quede tipificado. En el período 2007-2010, en comparación con el 18% para el período 2003-2006, los casos de trata con fines de trabajo forzoso detectados se duplicaron hasta alcanzar el 36%. (UNDOC, 2012).

Existe una gran diferencia entre la simple “explotación laboral”, en cualquiera de sus formas, y la “trata de personas”. De la explotación laboral se puede salir sin peligro cierto para la vida o para la integridad física de la persona y, si bien existe coacción, ésta es difusa, indirecta e inherente al sistema socio-económico y cultural en donde se encuentra inmerso el trabajador explotado. La coacción en el caso de la explotación laboral “no corporiza en una creíble amenaza de violencia, muerte, encarcelamiento o deportación (en el caso de extranjeros)” (Pacceca, 2011:154). En cambio, en el caso de la trata, a través de la amenaza y la coacción directa se impide que el trabajador pueda abandonar el trabajo e incluso el lugar físico en donde se encuentra alojado (Pacceca, 2011)

“Las víctimas de trata se

encuentran en esta situación porque fueron engañadas por conocidos o fa-miliares mien-tras buscaban mejores opor-

tunidades”. BID


En nuestro país, el fenómeno de la trata laboral se ha dado vinculado a los flujos mi-gratorios (Pacceca, 2011), fundamentalmente utilizando el endeudamiento y la confisca-ción de documentos como forma de coer-ción, y por supuesto, teniendo como víctimas a personas que viven en la pobreza, con es-caso nivel educativo o inclusive analfabetos.

Uno de los sectores laborales en donde más casos han sido denunciados, ha sido el de los talleres textiles de la ciudad de Bue-

nos Aires, donde cientos de trabajadores bolivianos confeccionan prendas para grandes y costosas marcas, y el del trabajo rural.

Un caso paradigmático ocurrió en 2006, cuando se incendió uno de los talleres y murieron 6 personas (2 adultos y 4 niños) de nacionalidad boliviana que vivían y trabajaban en el taller.

La explotación laboral en la zona rural consiste en jornadas laborales muy extensas, remuneración muy baja o casi inexis-tente, maltratos, mala alimentación, viviendas precarias, etc. En general, se da en la época de cosecha. El trabajo es temporario y los “trabajadores golondrina” provienen de otras zonas del país o de países vecinos.

En general, la explotación laboral se da en casi todas las re-giones del país. Se han registrado situaciones de trata en las pro-vincias de Mendoza, Tucumán, Río Negro y Misiones, entre otras.

Así como sucede con las mujeres explotadas sexualmente, los trabajadores muchas veces niegan encontrarse en una situa-ción de esclavitud. Ante la pregunta sobre su situación laboral, afirman que se encuentran bien y califican positivamente a sus patrones.

“Los casos difundidos y denunciados del llamado “trabajo esclavo” combinaron siempre tres dimensiones: talleres no ha-bilitados de propietarios no-argentinos, inmigrantes en diversas situaciones documentarias que trabajaban y vivían en el taller, y

Los trabaja-dores texti-les son uno de los sec-tores más vulnerables al trabajo esclavo.


pésimas condiciones edilicias y sanita-rias. En todos los talleres se verificaron infracciones de diversa gravedad a la normativa laboral y migratoria, y en no pocos se denunciaron retenciones indebi-das de salarios, amenazas u otras formas de coacción directa” (Pacceca, 2011:161).

Políticas implementadas desde el es-tado nacional para combatir la trata de personas

Como respuesta a la trata, a nivel de las políticas de estado, se promulgó en el año 2008 la Ley 26.364 de “Prevención y san-ción de la trata de personas y asistencia a sus víctimas”. Si bien esta norma constituyó un gran avance en la temática, fue fuerte-mente criticada por parte de organizaciones de Derechos Huma-nos y los colectivos de mujeres, debido a que se hacía diferencia entre víctimas menores de edad y mayores. En este sentido, se establecía que las personas mayores de edad debían probar la falta de consentimiento frente a la situación de trata.

Atendiendo a este reclamo, en diciembre de 2012, el Con-greso de la Nación, votó de manera unánime una reforma de esta Ley, que entre otras cosas, aumenta las penas, agiliza los procedimientos judiciales y elimina la figura del consentimiento de la víctima.

Dentro del marco de la Ley de trata, en el Ministerio de Justicia de la Nación se creó “La Oficina de Rescate y Acom-pañamiento a Personas Damnificadas por el Delito de Trata de Personas”, que recibe denuncias en horario corrido y durante todo el año.

A su vez, el Ministerio de Seguridad de la Nación creó a co-mienzos del 2011 la comisión interna de trabajo en la materia, con el fin de impulsar, desarrollar, implementar y coordinar las

Las víctimas “no reciben un sueldo, no tie-

nen acceso a sus documen-

tos y no son libres de dejar

su trabajo”. BID


políticas y programas que se adoptan en relación a esta proble-mática. A través de la resolución Ministerial 171/12, se crea la “mesa permanente de coordinación inter-administrativa sobre el delito de trata de persona”. Se suscribieron también acuerdos de cooperación interinstitucional con relación a este delito entre el Ministerio Publico Fiscal, el Ministerio de Justicia y derechos Hu-manos, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la Asociación de Mujeres jueces de Argentina, el Ministerio del Interior Direc-ción Nacional de Migraciones y el Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social. También se celebraron una serie de acuer-dos internacionales con la Policía Nacional de Uruguay, Policía

Naval Argentina y la Dirección General del Territorio Marítimo de la Marina Mer-cante de Chile; Gendarmería Nacional y la Policía de Investigaciones de Chile, y con la Secretaría Nacional de Justicia del Ministerio de Justicia de Brasil.

Por otro lado, se creó “El Sistema Integrado de Información Criminal Del Delito De Trata De Persona” (SisTrata) que permitió unificar criterios de registro y profundizar en la problemática.

En el plano de las políticas de regula-ción del trabajo, se implementó el Plan Nacional de Regulariza-ción del Empleo en forma conjunta entre el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación y la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), regulado en el marco de la Ley 25.877.

La AFIP estableció un procedimiento aplicable en los casos en que el propio organismo detecte situaciones de contratación de mano de obra que importen graves violaciones a las normas provisionales, laborales o sobre higiene y seguridad en el traba-jo, que puedan implicar la comisión de cualquiera de los delitos relativos a la libertad de los trabajadores involucrados, tipificados por los artículos 140, 145 bis y ter del Código Penal Argentino,

La ONU reco-mendó a sus 193 estados miembro mo-dificar su le-gislación sobre la publicidad de servicios sexuales.


la Ley N° 26.364 y los tratados y convenciones internacionales sobre derechos humanos detallados en el inciso 22 del artículo 75 de la Constitución Nacional.

Por otra parte, atendiendo a que gran parte de las víctimas de trata son inmigrantes y el Plan Patria Grande procura su regu-larización. Lanzado en el año 2006, constituye una política que permitió a los inmigrantes convertirse en ciudadanos plenos de derechos. Estuvo destinado a los ciudadanos nativos de países miembros del Mercosur y de los estados asociados al mismo: Bo-livia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.

Con respecto a la situación relativa a los talleres textiles clandestinos, el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) puso marcha una herramienta fundamental para el sector de la industria de indumentaria, denominada Certificación de Compor-tamiento Socialmente Responsable. Esta permite darle visibilidad a aquellas empresas-marcas que quieren diferenciarse por tener una cadena de proveedores limpia de trabajo esclavo, generando incentivos positivos para revertir esta tendencia.

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Sitio web de la Fundación María de los Ángeles.Sitio web del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la

Nación.Sitio web del Ministerio de Seguridad de la Nación.Sitio web Banco Interamericano de Desarrollo BID.

ANExO: DATOS DEL miNiSTERiO DE SEGURiDAD

tabla n° 1: Resultados de los allanamientos 2008-2011

Resultado de los procedimientos 2008 2009 2010 2011

Total de Allanamientos 129 256 376 540Total de Detenidos 155 267 299 340Victimas Menores 58 84 81 152Victimas Mayores 128 338 488 786Victimas con indicios de trata SEXUAL - - - 215Victimas con indicio de Trata LABORAL 723TOTAL DE VICTIMAS CON INDICIO DE TRATA 938Victimas por delitos conexos 694TOTAL VICTIMAS RESCATADAS 186 422 569 1632

fuente: Elaboración del Ministerio de Seguridad en base a información del SisTrata para el año 2011 y de la Oficina de Rescate y Acompañamiento

GráfiCo 1: Victimas rescatadas, según la edad


Estadísticas nacionales 2013


GráfiCo 2: Victimas rescatadas según nacionalidad

Fuente: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación.


GráfiCo 3: Víctimas rescatadas según tipo de explotación

fuente: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Estadísticas nacionales 2013


GráfiCo 4: Allanamientos realizados

fuente: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Estadísticas nacionales 2013

GráfiCo 5: Víctimas rescatadas, por año



DESCENTRALizACióN POLÍTiCA EN LA CiUDAD DE BUENOS AiRES:

LAS COmUNAS. AvANCES y CUENTAS PENDiENTES

por Gonzalo la Cava1

introducción

El artículo 5º de la Constitución Nacional, sienta las bases para la orga-nización de los gobiernos locales en la Argentina. El carácter federal de la Re-pública Argentina le otorga la potestad a las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de establecer su propia organización política y administrativa. La descentralización y la autonomía de los gobiernos locales, queda así garantizada en la Ley Fundamental.

La Ciudad Autónoma de Buenos Ai-res, capital de la República Argentina y sede del gobierno federal adquiere plena autonomía con la reforma constitucional de 1994, a partir de la cual se establecieron la elección de su gobierno por sufragio y el dictado de su propia Constitución. En el año 2005, la Legislatura sanciona la ley 1.777 que establece las normas de organización, competencia y funcionamiento de las Comunas, entendidas como “unidades de gestión política y admi-nistrativa descentralizadas, con competencia territorial, patrimonio y personería jurídica propia”.

La autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, negociada en el marco del denominado “Pacto de Olivos”, cumple 17 años desde la

1 Gonzalo La Cava es Licenciado en Ciencia Política y colaborador de EGES, Consultoría Integral en Gestión Pública.

El término co-muna (del latín communia) se

utiliza desde la expansión

del imperio romano, para denominar a

pequeñas uni-dades adminis-

trativas.


elección de su primer Jefe de Gobierno, y 8 desde la sanción de la ley de comu-nas. En este marco, resulta relevante realizar un análisis de su proceso de descentralización; proceso que a dife-rencia de otros no fue la resultante de un reclamo específico de la ciudadanía, sino de una decisión del poder central.

En el presente artículo nos propo-nemos realizar una primera explora-ción de dicho proceso de descentra-lización, a partir de una descripción de la estructura institucional en la que se insertan los gobiernos comunales, su conformación política resultante de las elecciones del año 2011 y su capacidad de gestión plasmada en su presupuesto.

El proceso de descentralización

La Real Academia Española, en una de sus acepciones, define a la descentralización como la transferencia a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado. Dicha definición nos remite nece-sariamente a la idea del poder, planteándonos la siguiente pre-gunta: ¿por qué habría de ceder poder, un gobierno centralizado? ¿Qué se espera de la descentralización en términos de gestión y participación? ¿Cuáles son los elementos centrales para analizar un proceso de descentralización política?

Para intentar aproximarnos a algunas ideas que puedan dar respuesta a dichos interrogantes, comenzaremos por ampliar la definición de la descentralización y sus distintos aspectos. A prio-ri, podemos destacar dos aspectos de la descentralización en el marco de los gobiernos locales:

Los Centros de Gestión y Parti-cipación (CGP), comienzan a fun-cionar en 1996 en respuesta al artículo 130 de la Constitución de la Ciudad, que instaba a iniciar el proceso de descentralización promoviendo la participación so-cial a nivel local.

183DESCENTrALIzACIóN PoLíTICA EN LA CIuDAD DE BuENoS AIrES

1) la descentralización política2) la descentralización administrativa.Mientras que la descentralización política hace referencia a

la transferencia de facultades desde una unidad o ente superior hacia otros con nivel de decisión autónoma, el segundo se vincula al traspaso de funciones y responsabilidades, no necesariamente vinculadas a la autonomía en la decisión.

La idea fuerza que existe por detrás de quienes defienden y fomentan procesos vinculados a la descentralización política, es que la centralización aleja a quienes toman las decisiones de aquellos que son afectados por las mismas, quitándoles raciona-lidad, oportunidad y conveniencia.

Tal como adelantábamos en la intro-ducción del artículo, la Constitución Na-cional en su artículo 123 establece que cada provincia dicta su propia Constitu-ción “asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrati-vo, económico y financiero”, garantizando a los gobiernos locales el derecho de au-togobernarse. Este aspecto no es menor, ya que el proceso de descentralización del Estado se encuentra estrechamente vinculado al proceso de democratización, en tanto redefine la centralidad del poder y establece una nueva forma de relación con la sociedad. En este sentido, algunos autores2 sostienen que la forma de organización estatal (unitaria o federal), no parece ser una variable que esté asociada necesariamente con la descen-tralización, como sí lo está la forma de gobierno. La democracia, y así lo muestra particularmente la historia reciente de América Latina, tiene un fuerte vínculo con la descentralización.

2 Véase Carrión M., Fernando (2004): La descentralización: una perspectiva comparada entre América Latina y Europa. FLACSO. Disponible en Facultad Lati-noamericana de Ciencias Sociales (http://www.flacso.org. ec/docs/artfcdescen.pdf).

Como parte del proceso de descentraliza-ción, los Cen-

tros de Gestión y Participación dejaron lugar a

las Sedes Co-munales.


Antes de alcanzar su autonomía, la Ciudad de Buenos Aires formaba parte del gobierno federal y contaba con un Intendente designado directamente por el Presidente de la Nación, un Consejo Deliberante compuesto por 60 miembros elegidos mediante sistema de distrito elec-toral único y un órgano compuesto por 14 consejos vecinales correspondientes a las distintas zonas en que se dividía la Ciudad. A lo largo de su historia, distintos hechos fueron profundizando el proceso de descentralización. La desconcentración del funcionamiento del Registro Civil y la Dirección General de Rentas en los Con-sejos Vecinales en el año 1985, la reforma constitucional de 1994, la creación de los

Centros de Gestión y Participación (CGP) en 1996 y el principio de presupuesto participativo surgido en el año 2002, son algunos de los antecedentes más relevantes de dicho proceso. La sanción de la Ley de Comunas en el año 2005 es finalmente el hecho que terminará de materializar este proceso, y que iniciaría una nueva etapa a partir de la primera elección de autoridades comunales en el año 2011.

A partir de la obtención de autonomía, la Ciudad adquiere un carácter único en el sistema federal de la Argentina, que queda conformado por cuatro actores: el Estado federal, las provincias, la Ciudad de Buenos Aires y los municipios. La Comuna, como actor político institucional, pretende en el espíritu de su creación el acercamiento entre el gobierno central y sus habitantes a partir de los principios de participación y transparencia.

La transición hacia la desconcentración de funciones del Ejecutivo se propuso durante la gestión de Jorge Telerman, me-diante el Programa de Transición a Comunas, dependiente del Ministerio de Descentralización y Gestión, creado para conducir dicho proceso.

Fernando De la Rúa asumió en el año 1996 como el primer Jefe de Gobier-no de la Ciudad de Buenos Ai-res. Al asumir como presiden-te de la Nación en 1999 fue reemplazado por Enrique Olivera.


Estructura política y organización administrativa

La Ley Orgánica de Comunas de la Ciudad de Buenos Aires, define a las comunas como “unidades de gestión política y admi-nistrativa descentralizada con competencia territorial, patrimonio y personería jurídica propia”. La descentralización en barrios agrupados en comunas que se fijan en el anexo de la ley 1.777, se presenta en la tabla a continuación.

tabla 1: Composición de las Comunas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Comuna Barrios Población*

Comuna 1 Retiro, San Nicolás, Puerto Madero, San Tel-mo, Monserrat y Constitución. 205.886

Comuna 2 Recoleta 157.932Comuna 3 San Cristóbal y Balvanera. 187.537

Comuna 4 Boca, Barracas, Parque Patricios y Nueva Pompeya. 218.245

Comuna 5 Almagro y Boedo. 179.005Comuna 6 Caballito. 176.076Comuna 7 Flores y Parque Chacabuco. 220.591Comuna 8 Villa Soldati, Villa Riachuelo y Villa Lugano. 187.237Comuna 9 Parque Avellaneda, Liniers y Mataderos. 161.797

Comuna 10 Villa Real, Monte Castro, Versalles, Floresta, Vélez Sársfield y Villa Luro. 166.022

Comuna 11 Villa Gral. Mitre, Villa Devoto, Villa del Parque y Villa Santa Rita. 189.832

Comuna 12 Coghlan, Saavedra, Villa Urquiza y Villa Pue-yrredón. 200.116

Comuna 13 Belgrano, Núñez y Colegiales. 231.331Comuna 14 Palermo. 225.970

Comuna 15 Chacarita, Villa Crespo, Paternal, Villa Ortúzar, Agronomía y Parque Chas. 182.574

fuente: Elaboración propia. * Datos correspondientes al CENSO 2010.


La estructura política de las comunas, está constituida por los siguientes órganos:

1. Consejo Intercomunal.2. Junta Comunal.3. Consejo Comunal.

El Consejo Intercomunal es el orga-nismo responsable de la articulación entre el Gobierno de la Ciudad y las Comunas. Según lo establece la ley, está presidido por el Jefe de Gobierno de la Ciudad, o funcionario designado por ausencia. Dicho organismo debe poseer una mirada inte-gral acerca de las propuestas y acciones planificadas por las distintas comunas. El

ámbito de discusión entre los distintos miembros de las Comunas es el Interconsejos Comunales, que es un órgano de debate y consenso. Participan en el Consejo los presidentes de las Juntas, actualmente pertenecientes en su totalidad al PRO.

La Junta Comunal se integra por los siete miembros elegidos en los comicios; así, queda conformada por un Presidente y siete miembros. El sistema electoral fijado para las comunas, estable-ce representación proporcional de los partidos en la Comuna en base al sistema D’Hont, quedando la presidencia en poder del partido con mayoría de votos.

El Consejo Comunal se integra con vecinos de la Comuna, y tiene principalmente funciones de asesoramiento, elaboración de propuestas, fiscalización de ejecución presupuestaria, deliberación y participación. Actualmente, los consejos comunales se conforman principalmente por miembros de organizaciones no gubernamenta-les, miembros de partidos y agrupaciones políticas e instituciones vecinales. Pueden presentar proyectos a la Junta Comunal y fun-cionan además como un órgano de agregación de demanda de los habitantes de la Comuna. El Consejo debe tener una periodicidad de reunión mensual, con rotación por los distintos barrios que con-

Los miembros de la Junta Co-munal se eligen por sistema D´Hont.


forman la Comuna. Resulta importante destacar, que las recomen-daciones emanadas del Consejo, revisten carácter de consideración obligatoria para la Junta Comunal. El control interno y externo de los actos de la Junta Comunal corresponde a la Sindicatura General y la Auditoría General de la Ciudad respectivamente.

Además de comprender el entramado institucional en el cual se insertan los in-cipientes gobiernos comunales, es nece-sario analizar la actual composición de las juntas comunales para poder comprender la distribución del poder a nivel local. Pos-teriormente a la primera elección de Jefes Comunales y Comuneros realizada en el año 2011, en la cual se reeligió a Mauricio Macri como Jefe de Gobierno, el PRO obtuvo la presidencia de las 15 comunas de la Ciudad de Buenos Aires. Asimismo, la distribución de los 90 cargos de comu-neros, se realizó entre el PRO, el Frente para la Victoria (FPV) y la Alianza Proyec-to Sur (APS). A continuación, el Gráfico 1 presenta la distribución de los comuneros con apertura por partido político.

La distribución de comuneros con apertura por Comuna, muestra que si bien el PRO presenta mayoría en la totalidad de las comunas, se observan algunas diferencias entre sí. Mientras las comunas 2 (Recoleta) y 13 (Belgrano Nuñez y Colegiales), cuentan con 4 comuneros del PRO, las comunas 5 (Almagro y Boedo), 8 (Villa Soldati, Villa Riachuelo y Villa Lugano), 9 (Parque Avellaneda, Liniers y Mataderos) y 15 (Chacarita, Villa Crespo, Paternal, Villa Ortúzar, Agronomía y Parque Chas) cuentan con mayoría de comuneros del FPV (3 comuneros en todos los ca-sos). La Alianza Proyecto Sur cuenta con 1 comunero en todos los casos. El Gráfico 2, presenta la distribución de comuneros por partido para la totalidad de las comunas.

El proceso de descentrali-

zación en las comunas, no

prevé instan-cias de delega-ción legislativa.

Las comunas no pueden

legislar, pero sí presentar pro-

yectos de ley y aprobar

resoluciones internas.


GráfiCo 1: Distribución de Comuneros de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con apertura por partido político.

Series1; PRO; 43; 48%

Series1; FPV; 32; 35%

Series1; APS; 15; 17%

PRO

FPV

APS

fuente: Elaboración Propia.

GráfiCo 2: Distribución de Comuneros de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con apertura por comuna y partido político.

PRO

FPV

APS

fuente: Elaboración propia.


De acuerdo con los datos que hemos presentado, la confi-guración política actual de la Ciudad, con la totalidad de las co-munas gobernadas por el del partido gobernante, se presenta a priori como una situación desfavorable para acelerar el proceso de descentralización.

El presupuesto en las Comunas. ¿Descentralización?

La disponibilidad de presupuesto para poder planificar y ejecutar acciones de go-bierno, es una condición necesaria para el funcionamiento de cualquier repartición pública. Si bien las Comunas no deciden su propio presupuesto, sí deben partici-par en su ejecución, en función de lo que decida la Junta Comunal producto de la participación de los vecinos.

El presupuesto puede definirse como “la visualización de la acción de gobierno pretendida por el órgano administrativo y el legislador y ejecutada por el primero”3. El presupuesto participativo, es una va-riante del presupuesto que se diferencia fundamentalmente por los actores que participa en su confección, pudiendo de-finirse entonces como “un procedimiento que permite intervenir a la ciudadanía opinando respecto de la aplicación de los fondos públicos y controlando las rendiciones de cuentas referentes a su utilización, a las que están compro-metidos los responsables en los períodos inmediatos posteriores

3 Salvatelli, Ana (2011): Las comunas porteñas. –1a. ed.– Buenos Aires: Coope-rativa de Trabajo Editorial del Pilar. Instituto Buenos Aires de Planeamiento Estraté-gico. ISBN 978-987-27033-0-1.

La definición de la cantidad de comunas, fue motivo de un

gran debate en la legislatura: mientras que

algunos secto-res impulsaban

la creación de una comuna

por barrio, el PRO proponía

la creación de 8 comunas.


a la gestión del período presupuestario”4. La Ciudad de Buenos Aires, hizo efectivo en el año 2002 el principio de presupuesto participativo previsto en su Constitución, sometiendo a discusión solamente el 3% del presupuesto de la Ciudad. Las asambleas para la discusión del presupuesto y la fijación de prioridades en los barrios se realizan en los CGP y se encuentran abiertas a la totalidad de los vecinos.

Las comunas de la ciudad no tienen la potestad de legislar, por lo cual no pueden crear tasas o impuestos propios. Así, las acciones vinculadas al presupuesto se refieren a la priorización de las áreas a fortalecer y su seguimiento en cuanto a ejecución y fiscalización. A continuación, el Esquema 1 presenta las distin-tas instancias que debe recorrer el presupuesto de las comunas hasta llegar a su aprobación.

esqueMa nº 1: Circuito de aprobación del presupuesto comunal

Consejo ComunalElaboración de Presupuesto

Junta Comunal

Aprobación del Presupuesto

Consejo intercomunalCompilación de presupuestos

Elaboración de anteproyecto para la legislatura

Legislatura

Aprobación del Presupuestofuente: elaboración propia.

4 Íbidem.


La ley 1.777, establece claramente el origen del patrimonio y los recursos de cada Comuna:

a. los fondos asignados por la Ley de Presupuesto y por leyes especiales;

b. los ingresos originados por actos de disposición;c. las donaciones y legados;d. los bienes que la administración central le transfiera;e. los restantes bienes y derechos que adquiera en el futuro

utilizando el presupuesto con el que cuenta.Dicha ley, establece que el Gobierno de la Ciudad tiene la

facultad de otorgarles hasta un 5% del total del presupuesto a las comunas. Sin embargo, los datos para los años 2012 y 2013 muestran que el porcentaje ha estado muy por debajo del 1% para ambos casos: en el año 2012 alcanzó el 0.22% mientras que en el 2013 llegó al 0.60%. Cabe aclarar, que el presupuesto aprobado por el cuerpo legislativo de la Ciudad destinado a las Comunas, puede sufrir modificaciones posteriores (cambios de partidas y reasignaciones) por parte del Ministerio de Hacienda.

El presupuesto del año 2012 le asignó un promedio de 4,7 millones de pesos anuales a cada comuna, de los cuales más del 92% se destinaron a gastos en personal para el funcionamiento de su estructura organizativa. Las reasignaciones realizadas durante el año 2012 llevaron el presupuesto de 71 millones de pesos a 66 millones, ejecutándose el 88% del presupuesto total5. Mientras que en el año 2012 las comunas con más presupuesto asignado fueron la 4 y la 7, en el año 2013 las más favorecidas fueron la 7 y la 13.

En el año 2013, el incremento en el presupuesto en más de un 300% con la correspondiente descentralización de funciones, hizo que el gasto en personal descendiera al 35% y se incremen-

5 Este porcentaje de ejecución, está calculado sobre el presupuesto sancionado por la legislatura a comienzos de año. Si se compara la ejecución contra el presupues-to vigente (que incluye las modificaciones realizadas durante el año por la cartera de Hacienda), dicho porcentaje se incrementa hasta llegar al 95%.


taran otros rubros (bienes de uso, ac-ciones socioculturales, etc.). En el 2013, se ejecutaron de forma descentralizada acciones de arbolado y reparación de vías de tránsito peatonal, que hasta el año anterior se ejecutaban desde el nivel central.

Teniendo en cuenta que la Ciudad de Buenos Aires cuenta con un presu-puesto que para el año 2013 ha supe-rado los 40 mil millones de pesos, el incremento en el presupuesto asignado a las Comunas permitirá incrementar el nivel de gestión efectiva por parte de los gobiernos locales, llevando adelante un proceso de descentralización política más robusto.

Reflexiones finales

La descentralización de la Ciudad de Buenos Aires en Co-munas debe ser entendida como un proceso. Según hemos re-pasado a lo largo del artículo, dicho proceso reconoce una serie de antecedentes que culminan en la elección de las autoridades comunales del 2011 como último gran hito.

Sin embargo, como desarrollábamos al inicio del artículo, es importante tener en cuenta la diferencia entre descentralización administrativa y descentralización política. Si bien se ha avanzado en acercar a los vecinos de la Ciudad servicios, no se verifican avances en igual magnitud en términos de ampliación de la par-ticipación de la ciudadanía en el manejo de los fondos públicos. El breve análisis de los recursos presupuestarios asignados a las comunas, permite advertir que resulta necesario avanzar en otor-garle a las autoridades locales mayores recursos, para gestionar y poder dar respuesta a las demandas de vecinos. Es probable

El Presupuesto Participativo comienza a im-plementarse en la Ciudad des-de el año 2002, pensado como una instancia de debate y gene-ración de pro-puestas, pero sin un meca-nismo claro de asignación de recursos.


que la descentralización de funciones sin los recursos suficien-tes, socave la figura de las autoridades comunales y desaliente la participación.

Para finalizar, vale remarcar que la diversidad que presenta la Ciudad de Buenos Aires, en términos socioeconómicos, culturales e idiosincráticos, permite afirmar que la profundización del proce-so de descentralización política se presenta como una respuesta institucional a las necesidades de los vecinos; que incentiva y promueve la participación de los ciudadanos en la cosa pública.

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LA CORTE SUPREmA DE JUSTiCiA DE LA NACióN

por paula álvarez1

Dentro de la división tripartita de poderes que conforma el Estado de la República Argentina, este artículo se focaliza en el Poder Judicial, y más es-pecíficamente, en la Corte Suprema de Justicia.

La Corte Suprema de Justicia es la máxima instancia decisoria dentro del Poder Judicial de la Nación para impartir Justicia. Sus fallos, a diferencia de los de los tribunales inferiores, no pueden ser apelados, aunque sí pueden ser revisa-dos por la misma Corte mediante el recurso de reconsideración.

Historia

La Corte Suprema de Justicia fue creada formalmente en 1863, aunque tuvieron lugar varios intentos de conformación previos.

El primer atisbo de formación de un Tribunal Supremo se manifestó en la Constitución Argentina de 1853, que determinó que la Corte Suprema debía estar integrada por nueve jueces y dos fiscales. De esta manera, se formalizó la creación de esta institución en el ámbito del Poder Judicial.

1 Paula Álvarez es estudiante de Ciencia Política y miembro de EGES Consulto-ría Integral en Gestión Pública.

“El Poder Judi-cial de la Na-

ción será ejer-cido por una

Corte Suprema de Justicia,

y por los de-más tribunales

inferiores”.C. N.


La primera designación de los miembros de la Corte fue en 1854, bajo el mandato de Justo José de Urquiza. A pesar del nombramiento formal, esta primera Corte nunca llegó a reunirse y en 1860, la reforma constitucional modificó su conformación. Se dispuso que el número de miembros esté determinado por una ley nacional. La Ley Nº 27 fijó en cinco, el número de miembros de la Corte.

La siguiente designación de magis-trados fue llevada a cabo por el Presi-dente Bartolomé Mitre, quien por medio de un decreto nombró a Valentín Alsina, Francisco de las Carreras, Salvador Ma-ría del Carril, Francisco Delgado y José Barro Pazos. Esta segunda designación de ministros de la Corte también fraca-só, ya que Alsina se negó a aceptar la presidencia de la misma. Sin embargo, este obstáculo no impidió la asunción de los magistrados. En 1863, la presidencia de la Corte fue ocupada por Francisco de las Carreras y en el cargo que dejó

vacante Valentín Alsina, fue nombrado Benjamín de Gorostiaga. De esta manera, quedó conformada la primera Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina.

Si bien los miembros de la Corte ya habían sido nombrados, no pudieron comenzar sus actividades debido a la falta de legis-lación. Así, el primer fallo emitido por el tribunal, fue recién a fines de 1863. Ese año se dio otro paso hacia la institucionalización y reglamentación del órgano judicial supremo con la sanción de la Ley Nº 48, que definió la competencia de la justicia federal siguiendo los lineamientos de la Ley Nº 27, y reguló el recurso de apelación extraordinario.

En 1887, la Corte adopta la función de control de la consti-tucionalidad cumpliendo con las atribuciones establecidas en la

“Corresponde a la Corte Su-prema el cono-cimiento y de-cisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitu-ción” C.N.

197LA CorTE SuPrEMA DE juSTICIA DE LA NACIóN

Constitución, a través del caso “Sojo, Eduardo”, en base a un fallo histórico de la Corte norteamericana: el caso “Marbury vs. Madison” de 1803.

En 1902 se sancionó la Ley N° 4055, que dispuso que la Corte fuera la última instancia de apelación de las sentencias definitivas pronunciadas por las Cámaras Federales de Apela-ción; por las Cámaras de Apelación de la Capital; por los Tribu-nales Superiores de provincias y por los Tribunales Superiores Militares. Esta ley creó a su vez cuatro Cámaras Federales de Apelaciones.

En 1932, el presidente de la Corte fue designado por primera vez por su pro-pio cuerpo y ratificado por el presidente Agustín P. Justo. Esta práctica continua hasta la actualidad.

La Corte continuó ejerciendo sus funciones sin inconvenientes hasta 1946, año en que se inicia el juicio político a cuatro jueces del tribunal (uno de ellos renuncia) y al procurador general, por haber dictado las acordadas de 1930 y 1943, que convalidaron los gobiernos de facto de esos años.

En 1947, se establece en el reglamento de la Corte que su presidente debe ser designado por esta cada 3 años y que es reelegible.

Cuando culminó el gobierno del General Juan Domingo Pe-rón, todos los jueces de la Corte fueron destituidos por la deno-minada “Revolución Libertadora” que nombró nuevos jueces y declaró la nulidad de las 12 acordadas de adhesión al gobierno de Perón dictadas entre 1952 y 1955.

El número de miembros de la Corte desde su creación hasta la actualidad no ha sido constante. La primera modificación se llevó a cabo en 1958, con la Ley N° 15.271, que aumentó de 5 a 7 el número de miembros.

En 1970 una mujer ocupó

por primera vez en la historia

de Latinoamé-rica el cargo de juez de la Corte

Suprema.


En 1966, por segunda vez el cuerpo de la Corte fue destitui-do por completo por el general Onganía, quien por una la Ley de facto N° 16.895 nombró otra de 5 jueces.

Desde su creación y hasta 1970, todos los magistrados que conformaron la Corte Suprema fueron hombres. En ese año fue nombrada la Dra. Margarita Argúas.

A partir de los años ‘70, la Corte sufrió violentos cambios. En 1973 renun-ciaron todos los jueces del cuerpo y fue-ron nombrados nuevos magistrados por el gobierno de jure de Héctor Cámpora. Nuevamente en 1976, el golpe militar del 24 de marzo destituyó a la Corte y designó nuevos miembros.

Con el retorno de la democracia en 1983, los miembros de la Corte entre-garon su renuncia y el Presidente electo Raúl Alfonsín designó nuevos magistra-dos. A partir de 1985, se establece una

nueva formalidad: el cuerpo de la Corte debe designar un Ministro Decano, quien actuará como sustituto de su Presidente.

En 1988 se realiza una modificación normativa que remplaza el cargo de Ministro Decano por el de Vicepresidente de la Corte.

Como hemos dicho, el número de miembros de la Corte no permaneció estático, y en 1989 se modificó nuevamente. A pesar de la Acordada Nº 44, en la que la Corte se opuso a aumentar el número de ministros, en 1990 el Presidente Carlos Menem aumentó los miembros del tribunal a nueve, a través de la Ley N° 23.774. La nueva Corte, designada por el Presidente, se conoció como de “mayoría automática”, debido los fallos funcionales al gobierno.

En 1993, la Corte sufre un nuevo cambio. A través del “Pacto de Olivos” celebrado por Menem y Alfonsín, se pide la renuncia

En 1999, la Corte emitió un fallo a favor de uno de sus miembros, de-clarando la inva-lidez de la refor-ma constitucio-nal de 1994.


de dos de sus magistrados, cuyos reemplazos fueron elegidos por el Presidente Menem.

El siguiente paso en la conformación institucional del Poder Judicial y de la Corte Suprema se da con la reforma constitucional de 1994, que estableció el acuerdo del Senado en la designación de jueces de la Corte por dos tercios de los votos. Además, se creó el Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados. A partir de la reforma, comienzan a celebrarse audiencias públicas organizadas por la comisión de acuerdos del Senado, para tratar la designación de magistrados judiciales.

En 1999, a través del caso “Fayt vs Estado de la Nación” la Corte declaró la nulidad de un párrafo del artículo 99 inci-so 4º de la Constitución, que había sido modificado en 1994 y requería un nuevo acuerdo para aquellos magistrados que cumplieran 75 años de edad.

En 2002 en el contexto de la crisis financiera, la Corte emitió el fallo “Smith” con relación a las restricciones al retiro de depósitos bancarios del “corralito”. La Corte sostuvo que las sumas depositadas debían ser devueltas íntegramente a los ahorristas. Los “atrapados” iniciaron más de 150 mil amparos en todo el país. A raíz de esta decisión, el gobierno impulsó el juicio político a todos los jueces de la Corte, pero fue rechazado por la Cámara de Diputados. Tras estos incidentes, renunció el juez Gustavo Bossert y fue reemplazado por Juan Carlos Maqueda, entonces presidente provisional del Senado.

En 2003, el Presidente electo Néstor Kirchner y su Ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Gustavo Béliz, co-mienzan una campaña por la transparencia de la justicia federal. Promueven el juicio político a los miembros de la Corte y estable-cen el método de autolimitación de la designación de jueces por

A partir de 1994 la comi-

sión de acuer-dos del senado realiza audien-

cias públicas para tratar la

designación de magistrados.


el Poder Ejecutivo Nacional. Se impuso un sistema de impugna-ciones y audiencias públicas que permitieron mayor transparencia y participación ciudadana.

En este marco, el Presidente Kirchner propuso designar a Eugenio Raúl Zaffaroni y el Senado aprobó su pliego por mayoría.

En 2004, la Corte dicta mediante acordada la reglamentación de “los amigos del Tribunal” (Amicus Curie), a través de la que terceros ajenos a un litigio, que se ofrecen voluntariamente pueden efectuar presentaciones res-pecto a algún punto para colaborar con el tribunal en la resolución de la materia objeto del proceso. Este procedimiento fue utilizado recientemente por el alto tribunal en relación a las actuaciones ju-diciales respecto a la Ley Nº 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual. En 2005, el Tribunal sufre una nueva modificación, cuando a través del juicio político se destituyó e inhabilitó al juez

Antonio Boggiano para ejercer cargos públicos.Otro hito relevante en la historia de la Corte es la declaración

como “constitucionalmente intolerables” a las leyes de Obediencia Debida y Punto Final. En la causa “Simón, Julio Héctor y otros”, referida a la desaparición de dos personas y a la apropiación de su hija, se expresó la validez de la Ley Nº 25.779, que declaró in-sanablemente nulas las leyes de Obediencia Debida y Punto Final.

En el año 2006, a través de la promulgación de la Ley Nº 26.183 se cambió nuevamente la cantidad de miembros de la Corte. La ley reduce el número gradualmente, para que quede en cinco cuando los siete miembros actuales vayan dejando va-cantes los cargos. Hasta la actualidad, la Corte sigue compuesta por 7 miembros: Ricardo Lorenzetti, Elena Highton de Nolasco,

La nulidad de las leyes de Obediencia de-bida y Punto final permitió juzgar a los autores de los crímenes de lesa humanidad cometidos en la última dictadura militar.


Carlos Fayt, Enrique Santiago Petracchi, Juan Carlos Maqueda, Eugenio Raúl Zaffaroni y Carmen María Argibay.

magistrados

Requisitos

Para ser miembro de la Corte Suprema de Justicia de la Na-ción, según lo estipula la Constitución en el Art. 111º, se requiere ser abogado con un mínimo de ocho años de ejercicio y tener las condiciones requeridas para ser senador nacional (Art. 55 C.N.). Es decir, tener la edad de treinta años; haber sido seis años ciudadano de la Nación; disfrutar de una renta anual de dos mil pesos fuertes o de una entrada equivalente.

Designación duración y remoción

Los miembros de la Corte Suprema deben ser propuestos por el Presidente. Se requiere un período de exposición pú-blica del candidato antes de su presenta-ción formal ante el Senado de la Nación, que debe prestar conformidad al nom-bramiento en sesión pública y con una mayoría calificada de dos tercios de los miembros presentes, según lo establece el Art. 99 de la Constitución Nacional.

Los miembros de la Corte permane-cen en su cargo mientras dure su buena conducta (Art. 110º). Sin embargo, la misma Constitución dispone en el Art. 99º, la exigencia de un nuevo nombramiento una vez cumplidos los 75 años, por el plazo de cinco años, que puede ser renovado indefinidamente. Esta disposición no es aplicada, en virtud del ya mencionado caso “Fayt”. Los magistrados sólo pueden ser removidos de sus cargos por un proceso de juicio

En la remoción por juicio polí-tico, la Cámara

de Diputados actúa como ór-gano acusador

y la de Senado-res como tribu-

nal de juicio.


político, por mal desempeño, delito en el ejercicio de sus funcio-nes o crímenes comunes (Art. 53 C.N.). Este proceso es llevado a cabo por el Senado.

Competencias

La Corte Suprema de Justicia de la Nación es el máximo tribunal de justi-cia del país. Tiene competencia sobre las materias reguladas en el Art. 117º de la Constitución. Con respecto a las causas que versen sobre embajadores, ministros y cónsules extranjeros; y los juicios entre provincias argentinas, tiene competencia originaria y exclusiva. Es decir, que cualquier caso judicial que

contenga esos elementos deberá plantearse directamente ante la Corte Suprema como único órgano judicial decisor.

En Argentina, rige lo que se denomina el sistema difuso de control de la constitucionalidad. Esto significa que el control debe ser ejercido por todos los jueces sin distinción de categorías o jurisdicciones. Sin embargo, los casos más relevantes suelen ser llevados por apelación hasta última instancia de control: la Corte Suprema de Justicia.

La Corte Suprema también decide en casos en los que se ponga en duda la constitucionalidad de alguna ley, norma admi-nistrativa o algún fallo de tribunales inferiores.

Control de Constitucionalidad

El sistema constitucional argentino es de tipo positivo: el sis-tema jurídico se identifica con leyes y otras regulaciones escritas, emanadas de los órganos del Estado. En segundo lugar, tenemos una Constitución rígida. Es decir, que sus disposiciones no pue-den ser integradas, modificadas o derogadas, sin mediar proce-

La Corte puede declarar la in-validez de una norma, pero no su nulidad, ya que la sentencia es inter-partes.


dimientos de alta complejidad regulados por la misma norma. Un tercer elemento clave para analizar el control de constitucionali-dad es la Supremacía Constitucional. Las normas y los actos con-trarios a la constitución no tienen validez: son inconstitucionales.

El mecanismo de control de constitucionalidad que deriva del principio de la Supremacía de la Constitución no se encuentra previsto de forma explícita en el texto de la Constitución. Deriva implícitamente del Art. 31º que establece que “esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación”.

Algunos países siguen el modelo estadounidense de control constitucional llevado a cabo por el Poder Judicial, con una Corte Suprema que la interpreta; mientras que otros imitan el modelo austríaco, que cuenta con un organismo independiente para llevar a cabo dicho control, es decir, un Tribunal Constitucio-nal. También existen casos en que el con-trol de la constitucionalidad se encuentra compartido entre el Tribunal Constitucio-nal y la Corte Suprema, como en ciertos Estados iberoamericanos.

El control de constitucionalidad que se ejerce en nuestro país es de tipo difuso y está inspirado en un fallo histórico que se emitió en Estados Unidos en 1803: “Marbury vs. Madison”. Este antecedente fue el punto de partida para la emisión de un fallo análogo en lineamientos de la doctrina de la supremacía y del control constitucional, el caso “Sojo, Eduardo”. Este caso es pre-sentado ante la Corte por un dibujo aparecido en el periódico Don Quijote, en 1887, cuya autoría pertenecía al mencionado Eduardo Sojo. El dibujo fue catalogado por el Presidente Juárez Celman como ofensivo, y por esa razón, el dibujante fue puesto en prisión por orden de la Cámara de Diputados de la Nación.

El Control de constitucionali-dad es el meca-

nismo jurídico mediante el

cual, se bus-ca asegurar el cumplimiento de las normas

constitucio-nales.


Otra característica del sistema de control constitucional argentino, refiere a la vía procesal utilizable en el orden federal. Según el Art. 2º de la Ley N° 27, los tribunales federales sólo ejercen jurisdicción en “casos contenciosos”.

Esta modalidad de control se ori-gina, además, en el Art. 116 de la CN, que estipula las competencias del po-der judicial federal, refiriendo siempre a “causas” o “asuntos”. De tal modo, el control debe estar inserto dentro de una

“causa” o proceso. Sólo puede ser ejercido cuando la normativa atribuida como inconstitucional, afecte a una de las partes. Esto limita el accionar de los Jueces, que no pueden ejercer el control en abstracto.

Hasta 1985 el criterio de “caso contencioso” fue interpretado de manera rígida: la corte sólo controlaba cuando una de las partes lo pedía explícitamente. Más adelante el criterio comien-za a ampliarse y a flexibilizarse. A partir del año 2004, la Corte admitió el control oficioso de constitucionalidad siempre y cuan-do se de en el marco de una causa que le fuera presentada. El leading case que dio origen a esta admisión fue el caso “Banco Comercial Finanzas”, en el que la Corte revocó una sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires que había revocado una sentencia de la Cámara fundamentando que esta había obrado de forma improcedente al declarar de oficio la inconstitucionalidad del Decreto Nº 2075/1993.

La Corte expresó que la constitucionalidad de las normas no es una cuestión de hecho sino de derecho; que el control de constitucionalidad de las normas y actos implicados en el derecho aplicable a la causa, debe ser efectuado por el juez sin necesidad de un pedido expreso de la parte interesada.

Respecto al efecto de la declaración de inconstitucionalidad, el sistema argentino se limita al caso resuelto. Esto significa que

Según la aplica-ción del princi-pio “iura novit curia” el juez suple el derecho que las partes no le invocan o que le invocan erradamente.


el efecto de la declaración es inter-partes y aplica únicamente a los actores involucrados en la causa. Aun así, la ejemplaridad de las sentencias de la Corte Suprema, suele dar como resultado la proyección de la doctrina sentada en otros casos, logrando rei-teración del precedente en la jurisprudencia de la propia Corte y de los demás tribunales.

Si bien la decisión de la Corte tiene, en principio, efectos entre las partes involucradas en el proceso (inter partes), la jurispru-dencia de la Corte ha determinado que algunas declaraciones tengan efectos erga omnes. Un ejemplo de esto es el caso Halabi –2009-4, en el cual se creó la “acción colectiva”, ya que el tema planteado excedía el interés de las partes.

Por último, debemos mencionar que el control constitucional incluye los actos que, cometidos por agentes particulares o esta-tales, por acción o por omisión, deriven en algún conflicto consti-tucional. Un caso que ejemplifica este tipo de inconstitucionalidad contemplado por la Corte, es el correspondiente al fallo “Fernán-dez, Viviana y otro v. Provincia de Buenos Aires”. En este caso, el Tribunal expresa: “Igualmente, debo decir también, que contra-riamente a lo afirmado por la accionada, la inconstitucionalidad “por omisión” no es actualmente –ni lo era a la fecha en que la demanda se contestó– una institución extraña a nuestro derecho positivo, que ciertamente la ha receptado aunque para supuestos bien distintos al de autos. En tal sentido, además de las Consti-tuciones provinciales que expresamente la han previsto, coincido con lo que la moderna doctrina constitucionalista ha señalado en punto a que, al permitirse expresamente por el art. 43 de la CN. y por el art. 20 de la Constitución provincial, la declaración de in-constitucionalidad de la norma en que se funde la “omisión” que se cuestiona por vía de la acción de amparo allí reglada, se ha reconocido a este instituto en nuestro derecho público”.


Reflexiones finales

La historia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que se ha presentado de modo muy breve en este artículo, refleja los vaivenes políticos que ha tenido nuestra historia. Los variados cambios de su composición, así como la importancia de muchos fallos emitidos por el tribunal constitucional, han marcado nuestra historia y prometen seguir haciéndolo.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación es una institución fundamental de nuestro país (y de todos los sistemas políticos modernos) que es la última instancia institucional y republicana de Argentina.

Bibliografía

CaMpos, bidart (1996). Manual de la Constitución Reformada. Buenos Aires: Ediar.

dalla vía, alberto riCardo (2003). Constitución de la Nación Ar-gentina Comentada. Buenos Aires: Abeledo-Perrot.

www.csjn.gov.arwww.pjn.gov.arhttp://pdba. georgetown.edu

Artículo de opinión

EL mODELO DE SEGURiDAD PúBLiCA EN LA ARGENTiNA

por leonardo zara1

introducción

El problema de la seguridad repre-senta uno de los desafíos más complejos de la democracia argentina. En torno a esta problemática se ha desarrollado un debate de ideas y alternativas que lejos está de ser zanjado. Dicho debate gira en torno a las diferentes concepciones de gobierno, de orden social, de criminalidad y de poder de policía. En suma, toda no-ción sobre el delito y su control por parte del Estado, implica una teoría de fondo que debe ser develada.

En este marco, el objetivo del presente artículo es realizar un breve análisis de la situación histórica y actual de la seguridad pública en Argentina, para aproximarnos a la identificación de un modelo de gestión de la seguridad en el nivel nacional, incluyen-do al funcionamiento de las fuerzas de seguridad y los cuerpos policiales. Para ello, será necesario comenzar con la concepción del delito y su tratamiento, precisando en esa dirección, los dife-rentes conceptos relacionados a la seguridad pública y el control del mismo.

1 Leonardo Zara es Licenciado en Ciencia Política y miembro del Equipo de Gestión Económica y Social.

El debate sobre la seguridad

implica teorias sobre el orden

social, la cri-minalidad y el

delito.


Aproximación a la problemática delictiva

Durante los años ‘90, el conjunto de procesos políticos, eco-nómicos y culturales que se produjeron a partir del cambio del modelo económico, generaron una serie de fenómenos sociales de gran relevancia. Al proceso de atomización de la estructura social, se sumó el desempleo, el deterioro de las condiciones socioeconómicas y el incremento de la inequidad entre los dife-rentes sectores sociales. Todos estos fenómenos transformaron la estructura de la sociedad argentina. En el marco de estos cambios, el delito y la ilegalidad aumentaron notablemente, y con ello, la violencia.

El conjunto de las llamadas “refor-mas del Estado” introducidas mediante la penetración del neoliberalismo en la cosa pública erosionaron la relación en-tre el Estado y la sociedad civil y gene-raron a fines de los años `90, resultados visiblemente negativos. La gobernabili-dad política se vió seriamente afectada por los resultados de las políticas de austeridad, especialmente en cues-tiones de seguridad. La configuración que adoptó el Estado lo ausentó nota-blemente como productor de políticas

públicas orientadas a la protección ciudadana, razón por la cual se desarrollaron nuevas estructuras de oportunidades delictivas en diferentes modalidades, tanto para delitos comunes como para delitos complejos.

Asimismo, junto con el nacimiento de nuevas economías delictivas, también se acentuaron el desgobierno político de la seguridad pública, la autonomía corporativa de la policía en el manejo de los asuntos de seguridad y la corrupción policial, el aumento de la producción y comercialización de drogas ilegales y la proliferación de agencias de seguridad privada desreguladas;

Con los cambios en la estructura social se regis-tró un aumento de los delitos y la violencia, particularmente durante el año 2002.

211EL MoDELo DE SEGurIDAD PúBLICA EN LA ArGENTINA

aspectos centrales que confluyeron en un modelo de gestión huérfano de la segu-ridad pública.

Desde el punto de vista de una concepción de seguridad ajena a la responsabilidad del Estado, los hechos delictivos y la conflictividad social son tan sólo un evento del mundo privado en el que el Estado, al igual que en todos los ámbitos privados, no debe intervenir. La idea fundamental de esta visión es que el Estado no debe afrontar el gasto público que representa la seguridad.

Ahora bien, la problemática delictiva está relacionada con la sociedad en su conjunto, con el entramado complejo de rela-ciones humanas propias de una sociedad moderna y capitalista. En este sentido, como lo plantea la tradición criminológica, el crimen es producto de la modernidad; de las prerrogativas de una sociedad burguesa que resuelve su funcionamiento en un sistema de leyes que considera en un tiempo determinado ciertos hechos sociales como delitos. Esto supone que el delito es una construcción social, histórica y cultural, propia de cada uno de los contextos sociales que le dan forma. Lo que en el pasado era conocido como delito, por ejemplo, el adulterio, adherir a ciertos pensamientos, ser unitario, federal o simplemente pensar distinto, ahora ya no lo es. Y a la inversa, lo que antes no era un delito (como batirse a duelo, hacer justicia por mano propia o violar la correspondencia) ahora representa un delito grave.

Por otro lado, se suele destacar desde algunos sectores sociales que los sectores medios y altos son más vulnerables a esta problemática. Pero la realidad demuestra que son los sec-tores bajos los que se encuentran más expuestos a los efectos de la gestión deficiente de la seguridad. Generalmente, estos sectores pueden resultar víctimas de abusos policiales; poseen menor acceso al ejercicio de los derechos civiles que protegen

Frente a la conflictividad

social la policía fue adquiriendo facultades que muchas veces

derivaron en la práctica de la “mano dura”.


sus libertades; y se encuentran permanentemente expuestos a la violenta conflictividad que afecta sus relaciones sociales. También se agrega el estigma que sufren bajo la idea, por ejemplo, que muchos de los que viven en villas, cometen delitos.

Además, debe tenerse en cuenta que los sectores medios y altos no están excluidos del modo de vida en el que se originan las prácticas ilegales. En estos sectores, por ejemplo, la deman-da de mercancías comercializadas ilegalmente está bien vista; tal es el caso de autopartes, electrodomésticos, moneda extranjera y otras que se intentan conseguir por vía alternativa a la legal.

Aclaraciones previas respecto de la seguridad, el delito y la policía

Seguridad e inseguridad

En principio, la palabra seguridad proviene del latín securitas/securus, que a su vez deriva de sine cura. Sine, que significa sin, y cura, que significa aten-ción, preocupación, angustia, malestar o pena, juntas expresan el no tener cuidado, angustias o preocupaciones. En concreto, seguridad significa la au-

sencia de peligros y preocupaciones basada en la confianza. Como lo afirma el liberal John Stuart Mill (1861), la seguridad “es el más fundamental de todos los intereses”. Dicho de otro modo, la seguridad se convirtió en el núcleo del pensamiento burgués, comprendiéndola como aquello que permitía al individuo perse-guir el interés libremente. En esa dirección, la seguridad adquirió también el sentido de la libertad de posesión de la propiedad privada en forma segura, tal como lo dogmatizara John Locke en su asociación entre libertad y propiedad.

Pero esta afirmación supone algo más profundo que es ne-cesario develar: la seguridad se define también en relación con

Los sectores vulnerables car-gan con el estig-ma de la violen-cia y el delito.


la inseguridad. El miedo, comprendido como parte integrante de la inseguridad, es definido por Gabriel Kessler (2009) como “una experiencia individualmente experimentada, socialmente construida y culturalmente compartida”. Inclusive, su manifestación emotiva conlleva una realidad anterior basada en un consenso social sobre lo que es un miedo justifi-cado y uno injustificado. En relación a la inseguridad, el autor dirá que ésta no es más que una percepción o sentimiento, porque expresa una de-manda, “la sensación de una aporía con respecto a la capacidad del Estado para garantizar un umbral aceptable de riesgos que se perciben ligados al delito”.

Por otro lado, para Norbert Lechner (1990), la inseguridad se presenta en tres dimensiones: el miedo al otro como potencial agresor, el miedo a la exclusión económica y social y, por último, el miedo a una situación que se considera fuera de control.

Pero, en definitiva ¿existe relación entre el miedo y el delito? Gabriel Kessler (2009) responde que la sensación generalizada de inseguridad, en los términos anteriormente planteados, ha contribuido al interés creciente por este sentimiento como un problema con cierta autonomía relativa respecto del delito. Lo que significa que el sentimiento de inseguridad está atravesado por cuestiones ajenas a la realidad actual del delito. En ciertas ocasiones, sólo hay resentimientos, experiencias de alguien cer-cano, mediatización exagerada, sensacionalismo, emotividades o, sencillamente, un “enemigo común al grupo”. Pese a todas estas concepciones, y más allá de considerar a la inseguridad como sensación o no, el planteo de los decisores políticos debe residir en cuánto afecta esto a la gobernabilidad o la calidad de vida humana. En efecto, realidad objetiva o no, la inseguridad debe ser abordada.

La inseguridad se define sub-jetivamente y

no siempre en-cuentra reflejo

en la realidad objetiva del

delito.


El delito

El concepto de seguridad está relacionado al delito. La concepción moderna de la policía, en tanto entidad abocada a la prevención de los delitos y el hacer cumplir la ley, expresa la necesidad de definir al delito en forma precisa. En relación a lo expuesto, se ha afirmado que la criminalidad, como fe-

nómeno político y sociológico, es un problema de la modernidad.Mariano Ciafardini (2006), sostiene que “el problema de la

criminalidad nace con el desarrollo económico y político del capi-talismo y adquiere su estatus de fenómeno sociopolítico cuando el capitalismo se consolida políticamente, es decir, en el proceso en el que la clase social impulsora del nuevo sistema económico, la burguesía, destrona a la nobleza del poder político y se institu-ye definitivamente como clase económica”. En consecuencia, no es casual que el nacimiento del derecho penal y la criminología coincidan con este momento histórico. La complejidad de la nue-va estructura social capitalista, y la proliferación de la población urbana, generaron nuevos fenómenos que escapaban al orden tradicional bajo el que se regía la sociedad en la etapa anterior.

Toda sociedad moderna construyó una noción de delito a partir de una clasificación, distinción e identificación cultural y jurídica, de aquellas acciones sociales no deseadas y prohibidas que son consideradas generadoras de algún tipo de daño o lesión sobre personas, grupos, organizaciones o colectividades (Saín, 2008). En consecuencia, el delito constituiría un artificio, resultan-te de un acto formal, al derivar de una construcción conceptual y jurídica. De este modo, es también un producto social y cultural, que sólo en su expresión formal y positiva configura una infrac-ción del orden jurídico y por ello merece una pena.

El estudio del origen del delito, trae aparejados grandes de-bates que no podrán ser abordados en lo breve de este artículo,

La criminalidad es un problema de la moderni-dad.


pero si se podrá hacer mención a algu-nas cuestiones relevantes que facilitarán una primera aproximación a la idea de prevención que será tratada más ade-lante.

El miedo al delito y la sensación de inseguridad dejan entrever que las causas atribuidas al delito no suelen estár identificadas con la realidad. Generalmente el delito se asocia a algunas clases sociales, y por ello, a las condiciones socioeconómicas de las sociedades. Esta relación, sólo se pue-de plantear de forma indirecta, teniendo la debida cautela de no cometer el error de atribuir las causas del delito solamente, por ejemplo, a la pobreza. Esta aclaración debe ser tenida en cuenta dado que sin bien las variables socioeconómicas y los índices del delito presentan una relación hasta ahora incuestionable, no deben perderse de vista otras variables que definen al problema como sumamente complejo.

El delito es un producto multifacético que encuentra su origen en diversas causas que no están asociadas en forma exclusiva a una clase social.

El delito adquiere varias formas, y se lo puede clasificar en base a su complejidad, lo que también brinda pautas sobre los actores que participan de su comisión. Se puede llamar “delitos comunes” a aquellos llevados a cabo en el marco de la crimina-lidad común, por ejemplo, delitos urbanos como robos, hurtos y homicidios; y “delitos complejos”, a aquellos llevados a cabo por grupos delictivos organizados abocados a la fabricación, depósito, transporte, exportación, importación e introducción al país de estu-pefacientes, armas y explosivos de manera ilegal; el contrabando, adulteración o falsificación de mercancías; la trata de personas; el tráfico ilegal de piezas arqueológicas; el tráfico ilegal de fauna; la utilización o comercialización de residuos peligrosos y la contami-nación ambiental; el lavado de activos; o cualquier otra modalidad de delito complejo; todo ello con el propósito de obtener, directa o

El delito también es un producto

social y cultural.


indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material.

La criminalidad organizada se com-prende como un emprendimiento ilegal de carácter económico llevado a cabo por un grupo estructurado y profesiona-lizado de personas, que actúan ordena-damente durante un cierto tiempo con el propósito de cometer uno o más delitos graves. En este sentido, la criminalidad organizada conforma una empresa cu-yas actividades suelen ser de raigambre internacional, y que evolucionó contem-poráneamente a la sombra del proceso

de globalización política, económico-financiera y cultural.No obstante, esta distinción entre delitos comunes y complejos

no expone dos esferas aisladas. Frecuentemente, estas dos partes interactúan, haciendo que los límites entre ambos sean difusos.

Por último, el delito es también la expresión de la conflictivi-dad social, cuestión que, como se verá más adelante, correspon-de al ámbito de la seguridad pública en su conjunto y no al de la policía solamente.

Hacia una definición de policía moderna

En palabras de Michel Foucault (2006), entre los siglos XVII y XVIII en el ámbito de las monarquías europeas, la policía –en sentido moderno, una institución estatal recipiendaria del mo-nopolio de la coacción física legítima (Weber, 1968) orientada en llevar a cabo en el ámbito interno la prevención, detección e investigación de delitos y el mantenimiento del orden público– se constituyó como una “técnica de gobierno propia del Estado”. Para este autor, en sus orígenes la policía no era más que el “arte de gobernar” mediante una serie de intervenciones muy amplias. En primer lugar, debía llevar a cabo una labor de censo

La criminalidad organizada es llevada a cabo por grupos de-lictivos con una compleja es-tructura de fun-cionamiento.


para saber cuántos habitantes existían en el territorio a controlar. En segundo término, debía ocuparse de las “necesidades de la vida” en lo atinente a los víveres o artículos de primera necesi-dad, su comercialización, circulación y provisión. En tercer lugar, debía atender “el problema de la salud” de la población ante epidemias. En cuarto lugar, debía velar por la “actividad” de los hombres evitando el ocio y “haciendo trabajar a todos los que estén en condiciones de hacerlo”, procurando que los distintos oficios se ejerzan ordenadamente. Y, por último, debía garantizar la “circulación de las mercancías y los productos originados en la actividad de los hombres”. Como se ve, éste régimen de policía comprendía una función muy amplia del Estado para garantizar un mínimo de orden necesario que permitiese la vida tanto en las ciudades como en la ruralidad.

Sin embargo, hacia fines del siglo XVIII y comienzos del siglo XIX, la po-licía se transforma paralelamente a la reconfiguración del Estado moderno y de la constitución de una nueva modalidad de régimen. Ligada al régimen liberal de derecho, pierde lentamente esa impronta holística que la asociaba al arte de go-bernar, y se reduce a “un aparato o una cantidad de instrumentos que van a ase-gurar la prohibición o represión del des-orden, de las irregularidades, las ilegalidades, los diversos tipos de delincuencia”. Cede el manejo de la economía y la población y se limita o minimiza al cumplimiento de “funciones meramente negativas”. El liberalismo la concibe como “el instrumento por medio del cual se impedirá la aparición de cierta cantidad de desórdenes” (Foucault, 2006).

Esta profunda reconversión de la institución se produjo bajo el signo ideológico del liberalismo político y supuso tres procesos concatenados que dieron forma a la policía moderna. En primer lugar, se trató de un proceso de minimización de la policía, me-

Teóricamente, la policía mo-

derna es com-prendida como una institución pública, espe-

cializada y pro-fesional.


diante el cual abandonó el carácter totali-tario propio de los siglos anteriores por el cual se había proyectado como instancia regulatoria del conjunto de la vida social. En segundo lugar, supuso un proceso de lega-lización, en cuyo marco pasó a limitar sus intervenciones sociales mínimas de acuer-do con las regulaciones establecidas en las leyes. Y, por último, implicó un proceso de criminalización, mediante el cual se convir-tió en la agencia habilitada para “aplicar la ley” ante la criminalidad (Saín, 2008).

Ahora bien, próxima a la definición de policía moderna o mínima se puede hacer referencia a la elabo-rada por David H. Bayley (2010), en su libro Modelos de Actividad Policial. Este autor define a la policía moderna como una institu-ción pública, especializada y profesional.

Primero, se trata de una institución pública porque es orga-nizada, financiada y dirigida por la comunidad a través de las estructuras de su gobierno, y porque actúa colectivamente en razón del interés público. Segundo, la policía es una institución especializada porque sus basamentos doctrinales, organizati-vos y funcionales se estructuran predominantemente en función del cumplimiento de su competencia exclusiva o de sus labores específicas a través del eventual uso de la fuerza. Finalmente, la policía es una institución profesional porque, en tiempos his-tóricos más recientes, comenzó a organizarse en busca de una alta calidad en el desempeño de sus funciones sobre la base de una estructura burocrática y jerárquica, compuesta por cargos, funcionarios y competencias ejercidas por un servicio funcional especializado, capacitado y conducido de acuerdo a normas y reglas impersonales, todo lo que se desarrolló significativamente en el marco de los Estados modernos.

En aproximación al concepto de gobierno político de la segu-ridad pública, la policía moderna debe configurar una instancia

La policía tiene como función cen-tral el con-trol del delito y su estruc-tura debe ser diseñada sólo en fun-ción de ello.


políticamente subordinada al gobierno estatal, ya que es éste quien fija su doc-trina, su organización y su funcionamien-to, y establece además los lineamientos políticos y estratégicos en cuyo marco desarrollará sus acciones. No obstante, esto constituye una cuestión histórica-mente problemática, que va desde la subordinación política a la relativa autonomía institucional que los policías pretenden frente al poder político. La corporación policial, a medida que adquiere poder autónomo, protege sus intereses orientándolos a la obtención de beneficios ajenos al marco nor-mativo que la regula y cultivando resistencia a las políticas guber-namentales que implican cambios en las estrategias de seguridad pública o bien, reformas institucionales.

Pero como se ha dicho, la policía moderna tiene como función central el control del delito, por ende, tanto su organización insti-tucional –en términos de estructura burocrática y especificidad–, como la definición de sus labores se moldean en base al control de esta problemática. León Carlos Arslanián (2008) argumenta que en relación a esta especificidad, se puede hablar de la Po-licía Preventiva y la Policía Investigativa. La primera tiene por función y misión “evitar la consumación de hechos delictivos y contravenciones y hacer uso eventual de la fuerza pública para repeler una agresión en defensa propia o de terceros, doblegar una resistencia física ilegítima o hacer cesar el delito en curso de ejecución”. La policía investigativa “es el recurso de que se valen los órganos judiciales de persecución penal para esclarecer los hechos delictivos cometidos, colectar las pruebas, individualizar a los autores y demás partícipes responsables y hacer uso de la fuerza física cuando circunstancias de excepción lo justifiquen”.

De estas líneas se deriva que el modelo de actuación policial implica en ambos casos el uso de la fuerza, cuyo monopolio es detentado por el Estado. Si bien la policía no es la única agencia estatal que puede prevenir el delito, es la única que tiene la facul-

El Poder Sím-bolico de la Policía es la

posibilidad del uso de la F.


tad de ejercer la fuerza. Si bien esto es lo que define la especificidad y exclusi-vidad de su función, en realidad, lo que la caracteriza no es tanto el uso de la fuerza, sino la posibilidad inminente de que efectivamente lo haga, es decir, su poder simbólico.

Con relación al modelo de actuación policial de la policía moderna, Arslanián plantea que existen al menos tres tipos. En primer término, el “modelo prevalentemente reactivo”, asociado al modelo de policía más tradicional y centra-lizado (del que se hablará más adelante), en donde el personal policial articula su actividad en una acción represiva, cuya mani-festación es a través de la patrulla aleatoria, la presencia en las calles, la respuesta rápida y la intervención ante las emergen-cias. Se privilegia la intervención a requerimiento y la ampliación de la dotación policial en el espacio público (históricamente, en Argentina las policías provinciales se forjaron a la sombra de este modelo). En segundo término, el “modelo de proximidad”, asociado al modelo de descentralización, en donde se procura llevar las instancias de la policía al escenario de los barrios y vecindarios, permitiendo la adecuación de la actividad policial a las necesidades demográficas y sociales propias del lugar en el que se desempeña (actualmente se debate la posibilidad de des-plegar policías comunales descentralizadas bajo la conducción del Intendente). Este modelo, privilegia el valor de la información recolectada en el lugar de destino para direccionarla hacia la elaboración de mecanismos de prevención. Por último, existe un “modelo interdisciplinario” de actividad policial, el cual, además de suponer la proximidad, desarrolla la actividad policial articulándola con otras agencias del Estado, como las de desarrollo social o las que regulan las economías sectoriales.

Si bien esta distinción sirve de ayuda para enmarcar la ac-tividad policial en el concepto de policía moderna, desechando todas las responsabilidades de la policía en los términos antiguos

Los tipos más clásicos de po-licía son el pre-ventivo e inves-tigativo.


del “régimen de policía”, otros autores también han definido los modelos de actividad policial concentrándose sola-mente en el control del delito. Por ello, a los fines de este análisis, será más adecuado tomar los conceptos de “po-liciamiento preventivo” y “policiamiento complejo” descriptos por Marcelo Saín (2008). Este autor, argu-menta que el control del delito requiere de un amplio espectro de labores tendientes a “prevenir, conjurar e investigar” hechos delic-tivos o actividades criminales, potenciales o cometidos, mediante el desarrollo de estos dos conjuntos de tareas.

En relación a ello, el policiamiento preventivo, abarca el “conjunto de tareas y actividades policiales tendientes a evitar u obstaculizar la posibilidad o la decisión de cometer un delito, o a identificar e impedir la realización de hechos o actos que, dadas determinadas circunstancias y elementos objetivos y concurrentes, pudieran resultar delictivos”. A su vez, de acuerdo a lo desarrolla-do previamente respecto del delito y sus dos tipos, quedan exclui-dos del control del policiamiento preventivo, por lo menos directa-mente, los delitos llevados a cabo por la criminalidad organizada.

Ante esta modalidad de prevención, cabe destacar también que la actuación policial preventiva, como toda modalidad de intervención policial, es irremediablemente parcial y selectiva. Parcial porque no abarca el conjunto de eventos o problemáti-cas delictivas registrables. Y selectiva porque, sobre la base de ciertas prácticas estigmatizantes proclives a construir “la clase delincuente”, recae sólo sobre ciertas personas, estratos sociales o tipos de hechos delictivos más atendibles.

Por su parte, el “policiamiento complejo” se emplea para denominar aquellas acciones tendientes a “evitar, interrumpir o conjurar las actividades delictivas desarrolladas por grupos delic-tivos organizados”.

La policía, como corporación,

suele adquirir autonomía.


Dicho esto, se puede ampliar el concepto de policía moderna en base a sus deberes y atributos. En el plano de sus deberes ante un hecho delictivo, la policía moderna está obligada a hacerlo cesar, impedir que se materialicen sus consecuencias, identificar a los pre-suntos culpables, recolectar aquellas pruebas que puedan dar contenido a la acusación y realizar la correspondiente investigación, ya sea por iniciativa propia

(de oficio), por denuncia o por requerimiento de una autoridad judicial en el marco de la ley. En el plano de sus atributos, la po-licía está facultada para recibir denuncias; conservar los rastros materiales del hecho delictivo y hacer constar el estado de las personas, los bienes y lugares en los que se hayan cometido mediante el examen técnico; llevar a cabo registros y requisas, mediando razones de urgencia; interrogar testigos; aprehender e incomunicar presuntos culpables y elaborar los documentos policiales que registran sus intervenciones.

La noción de policía moderna en el marco de la seguridad pública

En principio, se debe entender a la “seguridad pública” como un sistema que comprende el conjunto de instituciones y actores que intervienen en el abordaje, regulación, mediación, y resolu-ción de los conflictos sociales que son específicamente de ca-rácter violento: cuando hay una persona o bien que están siendo dañados de algún modo.

Ahora bien, lo expuesto anteriormente supone que el siste-ma de seguridad pública aborda e intenta resolver este conjunto de actos delictivos mediante el proceso institucional y social de criminalización de los hechos conocidos y registrados. Como se ha analizado, en las sociedades modernas organizadas por re-

Los modelos de policiamiento, preventivo y complejo, son formas diferen-tes de activi-dad policial.


gímenes políticos democráticos, el delito constituye un hecho socialmente dañoso merecedor de una pena, cuyo carácter dañoso está estrictamente dado por la lesión de un bien jurídico, o un interés social jurídicamente protegido. No está demás reiterar que todo hecho delictivo, además de suponer un ilícito –un acto violatorio del orden jurídico mediante la infracción no autorizada de una norma–, es una manifestación puntual de algún conflicto social.

El gobierno político de la seguridad pública

La seguridad supone un problema político, y en este sentido, el problema de la policía también lo es. Algunos autores, como Marcelo Saín (2008), han desarrollado la idea del gobierno políti-co de la seguridad pública, en detrimento del desgobierno de las policías y su autonomía de la esfera del control político. De esta manera, el gobierno político de la seguridad pública comprende el “conjunto de estructuras y procesos institucionales que se en-cuentran abocados a la formulación, implementación y evaluación de las políticas y estrategias de seguridad pública, así como a la dirección y administración del sistema institucional mediante el cual ello se lleva a cabo”. En este marco, una política de se-guridad pública es el “conjunto de estrategias e intervenciones públicas implementadas por diferentes actores estatales y socia-les, públicos o privados, a los efectos específicos de abordar y resolver aquellos riesgos y conflictos, concretos o previsibles, de carácter violento y/o delictivo, que lesionan los derechos y liberta-des de las personas en un determinado ámbito espacio-temporal”. Esta concepción representa un nuevo paradigma en la gestión de la seguridad pública y la gestión policial. Considera al delito y al conflicto social como la problemática central de la seguridad pública, y a la policía, parte de ese sistema global junto con otras

El sistema de seguridad pú-

blica compren-de una multipli-

cidad de acto-res, públicos y

privados.


agencias públicas y actores sociales, como la entidad cuya centralidad se basa en el control del delito.

En esta dimensión, se plantea tam-bién la formulación de las políticas pú-blicas de seguridad en dos direcciones, por un lado, en el diagnóstico institucio-nal y situacional de nuestra sociedad en relación a este tema. Por otro lado, en la

elaboración de las estrategias de tipo instrumental, que implican adecuar y modernizar las instituciones de seguridad pública, sean ministerios o policías, y las de tipo sustantivo, que involucran la modernización de los mecanismos de control del delito, tal como estrategias de prevención y conjuración de los delitos, gestión del riesgo, intervenciones críticas de alto riesgo, etc. (Saín, 2004)

En definitiva, el gobierno político de la seguridad pública com-prende no sólo la sumisión de la policía a la dirección y el control del gobierno, sino también, la sumisión al poder civil, evitando de esta manera que la misma se autogobierne y que la cúpula poli-cial que la dirige adquiera autonomía del resto del Estado, y por ello, de los mecanismos de control de la ciudadanía.

Problemas de la policía moderna: la discrecionalidad y el desgobierno

Paralelamente al surgimiento de la policía moderna y de su especialización, se complejizaron los problemas referentes a su funcionamiento en el marco de la ley y su dependencia institu-cional del gobierno que administra el Estado. En primer lugar, la policía como agente relevante en la cadena de criminalización de una sociedad, muestra una amplia gama de facultades al momen-to de aplicar la generalidad de la ley sobre los casos particulares; inclusive, en ocasiones se desempeña por fuera del marco de la ley, en un ejercicio de la discrecionalidad que, en muchos ca-sos, es antepuesta como recurso ante la necesidad urgente de

La seguridad supone un pro-blema público y, por lo tanto, un problema políti-co.


contrarrestar delitos. En segundo lugar, su funcionamiento con frecuencia suele escapar a la dirección política del Estado, adquiriendo una relativa autonomía que defiende intereses corporativos y opera en base a su propia estrategia de super-vivencia. Esta supervivencia, se plantea en los términos de resistencia a todo tipo de intervención o reforma proveniente del gobierno que debe direccionarla. En cierto modo, se puede afirmar que el problema de la discrecionalidad y el desgobierno muestran una relación directa.

Inicialmente, para desarrollar el problema de la discrecionali-dad, se deben definir algunos aspectos de la criminalización. En lo que respecta a esta, algunos autores afirman que persigue en general tres objetivos que hacen referencia a las funciones atribui-das al sistema penal. Primero, el intento de lograr la prevención de los delitos mediante la amenaza al castigo y la encarcelación de los responsables. Segundo, la asunción simbólica del proble-ma del delito como un mal que el grupo reclamante universaliza para todo el conjunto social que, a su vez, le agrega un valor social con el objeto de legitimar los intereses de esa clase de-mandante que se ve amenazada. Tercero, la conformación de un instrumento pedagógico que aborde y logre el cambio de actitu-des y prácticas relacionadas al delito.

Lo cierto es que la criminalización de algunas acciones so-ciales configura inicialmente una operación conceptual y legal de tipos penales, pero también supone un dispositivo abocado exclu-sivamente a detectar esas conductas tipificadas como delito por la ley penal, imputar su responsabilidad a determinadas personas y ejecutar el castigo previsto en el Código Procesal Penal. Enton-ces, se identifica aquí un proceso o “cadena de criminalización” que se desarrolla en una etapa primaria y una secundaria.

El policía es el agente que más faculta-

des objetivas y subjetivas tie-

ne en el proce-so de criminali-

zación.


Según Eugenio Zaffaroni (2000), la criminalización primaria “es el acto de y el efecto de sancionar una ley penal ma-terial que incrimina o permite la punición de ciertas personas. Se trata de un acto formal, fundamentalmente programáti-co, pues cuando se establece que una acción debe ser penada, se enuncia un programa, que debe ser cumplido por agencias diferentes a las que lo formu-

lan”. Esta instancia corresponde a las autoridades políticas que legislan, pues la criminalización primaria es una declaración de leyes que hacen referencia a conductas o actos. Respecto de la criminalización secundaria, el autor dirá que a diferencia de la primaria, esta “es la acción punitiva sobre personas concretas”.

En efecto, esto supone un problema grave conocido. La crimi-nalización primaria configura un programa de acción ideal irrea-lizable y existe una gran disparidad entre la cantidad de hechos lesivos contemplados en la legislación y los que efectivamente son procesados y reciben tratamiento. Por ello, a aquellas ins-tituciones que accionan en la criminalización secundaria se les impone la necesidad de llevar a cabo un proceso de selección criminalizante de algunos pocos hechos posibles de abordar. En párrafos anteriores, se hizo mención al problema de la selectivi-dad de los delitos para su tratamiento, a lo que se agregará que la policía conforma una de las principales agencias participantes en la etapa de criminalización secundaria como “agente selecciona-dor”. Esto último, supone una capacidad discrecional importante al momento de adjudicar las normas que componen el sistema punitivo. Pues las instituciones judiciales y penitenciarias solo se limitan a atender aquellos casos que hayan sido procesados por la instancia policial, lo que convierte a la policía moderna en uno de los agentes más relevantes del control social.

Se puede sumar a lo dicho la idea de Zaffaroni, que postula que la criminalización secundaria “es casi un pretexto para que

La criminaliza-ción primaria es una declaración de leyes que ha-cen referencia a conductas o actos.


las agencias policiales ejerzan un formi-dable control configurador positivo de la vida social, que en ningún momento pasa por las agencias judiciales o jurídicas”. Aquí yace gran parte del poder de la po-licía y, también, un problema.

El poder discrecional de la policía es amplio y significativo y le permite mani-pular situaciones en las que se presentan hechos delictivos, como así también, aplicar la ley en la cadena de criminalización a ciertos sectores sociales más vulnerables. En otros casos, hacerse de prácticas dañosas como la extorsión para obtener beneficios de los secto-res sociales más pudientes.

No obstante, los autores que adhieren a las teorías críticas del orden social, argumentan que el ejercicio de la discrecionalidad en los términos de la ley, es de uso exclusivo del gobierno, en tanto que es un atributo de los poderes ejecutivos, difícil de utilizar por los poderes judiciales. Otros autores críticos del sistema judi-cial vigente, exponen su discrecionalidad y la lentitud o celeridad de los casos, según relevancia mediática. Esto representa una tensión clara entre ley, o procedimientos institucionales legales, y política.

Ahora bien, el hecho de que el poder discrecional de la policía contribuye en gran parte al desgobierno político de ésta parece no tener objeciones. El desgobierno político de la policía se pre-senta más allá de un problema coyuntural o de gobernabilidad cuando se incorpora el componente del poder discrecional. La discreción policial no facilita el abordaje, ya que comporta el aná-lisis de las estructuras jurídicas y legales, no sólo de esta época sino de las épocas pasadas. Más allá de eso, la discrecionalidad de la policía parece haber sobrevivido al abandono del “régimen de policía”, en tanto que se presenta en la noción de la policía moderna y fortalece su ejercicio del poder policial.

El desgobierno de la policía

implica su dis-crecionalidad,

autonomía y comisión de

delitos.


El desgobierno político de las poli-cías comporta un problema considera-ble para el Estado y la sociedad civil. Frente a la problemática del conflicto social y el delito, la policía, más allá de ser una instancia de resolución, también forma parte del problema.

En términos generales, se puede afirmar que el desgobierno político de la policía implica varios aspectos:

a) La capacidad del ejercicio discrecional del poder de la policía en la cadena de criminalización. Desde el inicio de su interven-ción, los policías disponen de un amplio margen de iniciativa sobre el terreno y el lugar de los hechos. En este punto el des-gobierno se da en dos escalones. En primer lugar, los policías ejecutantes o de “línea” actúan muchas veces por fuera de la observancia de la superioridad jerárquica que comanda la policía. En segundo lugar, las instancias de control y dirección gubernamental, como los ministerios públicos en cuya órbita se encuentra la policía, rara vez logran abordar los hechos o conflictos en forma paralela o antes de la intervención policial. La urgencia de los delitos emergentes y la eventualidad de los hechos callejeros impiden esta participación.

b) La autonomía funcional respecto del marco de políticas públi-cas vigentes, en tanto que estas no administran directamente los programas de seguridad pública, sino que lo hacen a través de las policías.

c) La toma de decisiones frente a los hechos delictivos se en-cuentra atomizada en un sin número de instancias policiales que logran, ante hechos no deseados, canalizar las resolucio-nes por vías alternativas al marco de la ley y a la observancia del control civil.

d) La delegación de poder de las instancias de gobierno político a las cúpulas policiales, lo que supone un pacto tácito y de

Los policías de calle actúan generalmente por fuera de la observancia de la superioridad jerárquica.


reciprocidad entre el gobierno y la policía, por medio del cual el primero otorga ciertas concesiones a cambio de un mínimo nivel de gobernabilidad. Desde este punto de vista, la gestión de la seguridad pública pasa a manos de la policía generando lo que Marcelo Saín (2008) dio a llamar “policiación de la seguridad pública”. Una inversión conceptual y real del gobierno de la seguridad pública. A su vez, esto su-pondría la no injerencia institucional del gobierno político en la organización interna de la policía.

e) La policía de sostener un sistema financiamiento irregular.f) Por último, la ausencia del mando civil, es decir la ausencia de

funcionarios civiles especializados en los cargos de la policía en el nivel decisional.En lo que respecta a las causas del desgobierno político de la

seguridad pública, y por ello de las policías, se debe hacer men-ción a algunas particularidades del contexto argentino.

introducción al caso argentino

En la actualidad, el problema de las policías implica también la problemática delictiva. A medida que esta aumenta, el proble-ma de las policías se hace más difícil de abordar. Pero resulta extraño que, pese a la descreencia generalizada de la ciudadanía en la eficiencia policial, muchos sectores demandan más presen-cia policial en las calles y más actividad policial. Es decir, quieren más participación de la misma policía que les genera incertidum-bres. De ello puede deducirse que la policía es imprescindible.

En el caso argentino, durante las dictaduras las fuerzas ar-madas (FFAA) se apoderaron de la burocracia policial y de sus dispositivos de coerción, para utilizarlas en pos de un modelo de represión y “disciplinamiento social”. Trasladaron la lógica de la

Pese a cierta descreencia de

la ciudadanía en la eficien-

cia policial, se demanda más

presencia de efectivos.


guerra al enemigo hacia el ámbito de la seguridad interior, afectando no sólo su estructuración orgánica y funcional sino también doctrinal. Asimismo, esta organización basada en la Doctrina de la Seguridad Nacional, sostuvo prácticas institucionalizadas de corte castrense, y abocadas a la protección del Estado y no de los derechos de las personas.

Aún con el advenimiento de la de-mocracia, las policías continuaron su desarrollo institucional en esta línea,

presentándose cada vez más arraigadas a ese modelo de policía tradicional. Los diferentes gobiernos democráticos que se suce-dieron, se mostraron reticentes a intervenir en la dirección de las policías, permitiendo que éstas siguieran su camino; lo que inter-ponía la lógica militar al control del delito y al mantenimiento del orden público. En Argentina por décadas las policías se confor-maron como organismos al servicio de los gobiernos, en el marco de una concepción asentada en la protección del Estado frente aquellos que quieran dañar ese bien público, y no de protección de los derechos y libertades ciudadanas.

Recapitulando, los gobiernos dictatoriales tomaron un férreo control de las policías, marcando la impronta militarista y buro-crática de estas, en tanto que el Estado burocrático autoritario de aquellas décadas presentaba rasgos institucionales bajo los cuales se organizaba la doctrina de las policías.

Desacoples: la vigencia del modelo tradicional de policía frente al gobierno político de la seguridad pública

En relación a lo dicho hasta aquí, se puede especificar el modelo tradicional de policía que, según Marcelo Saín (2008), encuentra sus bases organizacionales en lo siguiente:

Durante las dictaduras, las FFAA se apode-raron de la es-tructura policial para utilizarla como instru-mento de repre-sión.


a) La organización se estructuró sobre la base de la “unicidad funcional”, dada por la concentración en un solo cuer-po policial de las diferentes labores, funciones y estructuras operacionales abocadas a la seguridad preventiva y a la investigación criminal, depen-diendo de un único mando funcional y un bajísimo nivel de diferenciación y especificidad.

b) El modelo tradicional de policía desarrolló un pronunciado “centralismo decisional”, dado por la experiencia de una con-ducción policial única, centralizada y agrupada en una cúpula policial similar a la de un “Estado Mayor”.

c) También, la organización se estructuró en torno a una suerte de “centralismo organizacional” en cuyo marco se formó una institucionalidad altamente centralizada sin ninguna modalidad de distribución espacial del mando o del funcionamiento a tra-vés de la desconcentración o descentralización. El resultado ha sido una estructura burocrática de dimensiones considerables, sobrecargada de tareas y labores administrativas y una notable rigidez institucional.

d) En este marco, el modelo tradicional detentó un significativo nivel de “fragmentación funcional”, entendiendo que el vínculo entre la unidad operacional y la investigación criminal ha sido esporádico y basado en las relaciones personales más que en las institucionales.

e) Este modelo tradicional se articuló en base a un “régimen pro-fesional militarista” signado por una carrera policial de carac-terística castrense. Tal como se ve en su estructura jerárquica y en la cultura de subordinación y obediencia ciega al superior.

f) Este modelo tradicional de policía, ha supuesto la existencia de un sistema de “control policial deficiente”, caracterizado

El modelo tra-dicional implicó

centralidad, irracionalismo burocrático y

ausencia de control civil.


por la debilidad e inexistencia de mecanismos de rendición de cuentas a la ciudadanía.

g) Por último, este modelo supuso una “estructura de personal irracional” marcada por la distribución deficiente de los recur-sos humanos y por la ocupación de una parte significativa del personal en tareas administrativas que poco o nada tienen que ver con el control del delito.

Doctrina y legislación argentina en torno a la seguridad pública

En nuestro país, la doctrina de seguridad pública estuvo histó-ricamente fundamentada por los principios de seguridad nacional y defensa nacional, sostenidos por los distintos gobiernos de facto. Por su parte, el modelo de policiamiento del Estado estuvo siempre bajo la conducción doctrinaria y funcional de las Fuerzas Armadas.

La Ley de Defensa Nacional Nº 16.970 de 1966, suscripta por Onganía, establecía las bases jurídicas, orgáni-cas y funcionales para la preparación y ejecución de la defensa nacional. Entre los objetivos del sistema, incluía desple-gar acciones de “seguridad nacional”, comprendida como “la situación en la cual los intereses vitales de la Nación se hallan a cubierto de interferencias y perturbaciones sustanciales”. Asimismo, definía a la defensa nacional como “el

conjunto de medidas que el Estado adopta para lograr la Seguri-dad Nacional”. Durante muchos años la Seg. Int. y la defensa se confundieron dentro del Concepto de Seg. Nacional.

Por otro lado, en su artículo 7° instituía el Sistema Nacional de Planeamiento y Acción para la Seguridad, abocado entre otras cosas a “establecer políticas y estrategias directamente

La Defensa Na-cional y la Segu-ridad Interior se entremezclaron en el amplio concepto de Seguridad Na-cional.


vinculadas con la seguridad nacional”; “coordinar sus actividades con el Sistema Nacional de Planeamiento y Acción para el Desarrollo, a fin de procurar el logro conjunto de los objetivos de Desarrollo y Seguridad”; “formular los planes nacio-nales de largo y mediano plazo, la coordi-nación de su ejecución y la evaluación y control de los esfuerzos nacionales para la seguridad”; e “impartir las directivas a que deben ajustarse todos los sectores de la comunidad nacional en lo relativo a la acción para la seguridad”.

Claramente, este marco normativo diluía los límites entre se-guridad interior y defensa nacional, aunándolos bajo la dirección de un mismo objetivo militarista: la seguridad nacional.

Por otro lado, la ley creaba en su artículo 12 el Consejo Na-cional de Seguridad con amplias facultades, como “integrar las políticas internas, externas, económicas y de defensa en lo rela-cionado con la seguridad nacional”.

El 13 de abril de 1988, ya en democracia, se sanciona la Ley 23.554 de Defensa Nacional que deroga la norma mencionada anteriormente y establece “que la Defensa Nacional es la inte-gración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para en-frentar las agresiones de origen externo”. También aclara que la Defensa Nacional “tiene por finalidad garantizar de modo perma-nente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación; proteger la vida y la libertad de sus habitantes”.

Por otro lado, uno de sus aportes más importantes se esboza en su artículo 4, que sostiene “para dilucidar las cuestiones ati-nentes a la Defensa Nacional, se deberá tener permanentemente

Durante mu-chos años, la seguridad in-terior y la de-fensa se con-

fundieron bajo el concepto de seguridad na-

cional.


en cuenta la diferencia fundamental que separa a la Defensa Nacional de la Seguridad Interior (SI). La Seguridad In-terior será regida por una Ley Especial”. Se elimina el término de “Seguridad Na-cional”, en nombre del cual la dictadura impuso el terrorismo de Estado.

Además, en el artículo 9, la ley es-tablece que “los integrantes del Sistema de Defensa Nacional serán los siguien-tes: el Presidente de la Nación; el Con-

sejo de Defensa Nacional; el Congreso de la Nación, en ejercicio de las facultades conferidas por la Constitución Nacional para el tratamiento de las Comisiones de Defensa de ambas Cámaras; el Ministro de Defensa; el Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas; el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea de la República Argentina; Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina en los términos que prescribe la presente Ley; y el Pueblo de la Na-ción mediante su participación activa en las cuestiones esenciales de la Defensa, tanto en la paz como en la guerra de acuerdo a las normas que rijan la movilización, el Servicio Militar, el Servicio Civil y la Defensa Civil”.

Cabe destacar que las leyes por medio de las cuales se crearon la Gendarmería Nacional (GNA) y la Prefectura Naval Argentina (PNA), la Ley 19.349 y la Ley 18.398 respectivamente, son leyes especiales que permiten a estas fuerzas de seguridad prestar servicios en el marco tanto de la Defensa Nacional, como de la Seguridad Interior.

Asimismo, en 2006 se firmó el Decreto 727/2006 de Regla-mentación de la Ley de Defensa Nacional, en donde instituye que “el Sistema de Defensa Nacional no podrá contemplar en su formulación doctrinaria, en la planificación y adiestramiento, en la previsión de las adquisiciones de equipos y/o medios, como así tampoco en las actividades relativas a la producción

La nueva Ley de Defensa permi-tió especificidad a las FFAA y, a partir de eso, diferenciar la Seguridad Inte-rior.


de inteligencia, hipótesis, supuestos y/o situaciones pertenecientes al ámbito de la seguridad interior, conforme la misma aparece delimitada en la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior” (Art. 3°). Es una norma muy importante en la evolución democrática y del gobierno civil de la seguridad.

Estas definiciones comenzaron a delinear las diferencias entre ambas doctrinas, pero pese a los cambios en el ámbito legal, en la práctica aún se mani-festaban fuertes aspectos de impronta militarista en la seguridad interior.

La Seguridad Interior

En nuestro país, la regulación el sistema de seguridad interior a nivel nacional comienza con en la Ley 24.059 de Seguridad Interior, sancionada en diciembre de 1991. Esta ley deroga algunos artícu-los de la Ley de Defensa y define a la Seguridad Interior como “la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional”. Asimismo, en su artículo 5 establece que “la seguridad interior, de conformidad con los principios derivados de la organización constitucional, se encuentra reglada mediante leyes nacionales y provinciales referidas a la materia, con vigencia en cada jurisdicción y por la presente ley, que tendrá carácter de convenio, en cuanto a la acción coordinada interjurisdiccional con aquellas provincias que adhieran a la misma”.

Tal como la norma lo prevé, la Defensa Nacional es de ca-rácter nacional y es indelegable a las provincias, en cambio la seguridad interior se maneja en dos niveles, nacional y provincial.

La Seguridad Interior res-guarda la li-

bertad, vida y patrimonio de

los habitantes, en el marco de

un Estado de Derecho.


Actualmente, se debate en un tercer ni-vel: municipal o departamental.

Pero una de las cuestiones más relevantes de esta ley es que instituye el “Sistema de Seguridad Interior”, que se compone de: “el Presidente de la Nación; los gobernadores de las pro-vincias que adhieran a la presente ley; el Congreso Nacional; los ministros del Interior, de Defensa y de Justicia; la Policía Federal, la Policía de Seguridad

Aeroportuaria y las policías provinciales de aquellas provincias que adhieran a la presente; la gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina.

Más adelante, mediante modificaciones introducidas a esta ley y a través de decretos del Poder Ejecutivo se instauraron nue-vos conceptos, como el de Fuerzas de Seguridad, para referirse a la Gendarmería Nacional Argentina y a la Prefectura Naval Argen-tina; y el de los Cuerpos Policiales, haciendo alusión a la Policía Federal Argentina (PFA), a la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA) y a las policías provinciales.

En la actualidad, las Fuerzas de Seguridad y los Cuerpos Po-liciales federales (la Policía Federal y la aeroportuaria), pasaron a la órbita del Ministerio de Seguridad de la Nación, creado median-te decreto 1993/2010. Para esta etapa, la cuestión de la conduc-ción política de las fuerzas y policías de seguridad interior ya se asomaba en el plano legal y práctico, y se intentaban emprender reformas orientadas al gobierno político de la seguridad pública.

Respecto del concepto de Seguridad Nacional, la Ley Nº 25.520 de Inteligencia Nacional, sancionada el 27 de Noviembre de 2001, establece que la misma comprende factores externos e internos y es el fin de la inteligencia y contrainteligencia desa-rrollada por el Estado Nacional, que a su vez está integrada por dispositivos de inteligencia criminal e inteligencia militar bajo la conducción del Presidente de la Nación.

Gendarmería y Prefectura pres-tan servicios tanto en el ám-bito de la Segu-ridad Interior como en la De-fensa Nacional.


Uno de los resultados de esta evolución, es el considerable aumento presupuestario y de recursos humanos asignados al sistema de seguridad interior, o por lo menos, a su núcleo central, es decir, las cuatro fuerzas federales. Como se señaló al principio, paralelamente al aumento de los índices del delito, el despliegue de los dispositivos nacionales de seguridad fue en aumento, y no sólo en los ámbitos jurisdiccionales federales, sino también en ju-risdicciones provinciales. El presupuesto asignado a la seguridad interior en el nivel nacional en 2003 fue de $3.670 millones, y en 2013 asciende a más de 19.850 millones. Asimismo, de este últi-mo presupuesto, casi 16 millones están destinados a la finalidad denominada técnicamente como “Seguridad Interior”.

El total de recursos humanos también se incrementó pasando de $67.519 en 2003 a $104.063 en 2013, teniendo asignada una partida total de casi $14.800 millones de pesos en gastos de personal.

tabla n° 1: Presupuesto y Recursos Humanos del Ministerio de Seguridad y las Fuerzas en 2013

AgenciaPresupuesto en millones de Pesos

Recursos Humanos

(cantidad de personas)

Gastos de Personal en millones de

PesosMinisterio de Seguridad 957.854.209 701 123.970.624 Policía Federal Argentina 7.413.773.373 44.372 6.664.725.544 Gendarmería Nacional Ar-gentina 6.748.486.800 34.383 4.777.169.418

Prefectura Naval Argentina 4.042.963.998 20.693 2.700.951.984 Policía de Seguridad Aero-portuaria 687.523.938 3.914 514.093.245

Total 19.850.602.318 104.063 14.780.910.815

fuente: EGES en base a Presupuesto Nacional 2013 (Ley 26.784)


Las fuerzas de seguridad federales: Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina

Tanto la Gendarmería Nacional Ar-gentina como la Prefectura Naval Argen-tina tienen funciones muy particulares. La Ley 19.349 de la GNA data de 1971 y sostiene que “la Gendarmería Nacional es una fuerza de seguridad militariza-da, dependiente del Comando en Jefe del Ejército, estructurada para cumplir las misiones que precisa esta ley, en la zona de Seguridad de Fronteras y de-más lugares que se determinen al efec-to”. En el artículo 2° determina que “es

misión de Gendarmería Nacional satisfacer las necesidades inhe-rentes al servicio de policía que le compete al Comando en Jefe del Ejército, en la zona de seguridad de fronteras y demás lugares que se determinen al efecto, en materia de: policía de Seguridad y Judicial en el fuero federal; prevención y represión de las infrac-ciones que le determinen leyes y decretos especiales; policía de Seguridad en la vigilancia de fronteras, protección de objetivos y otras actividades afines con sus capacidades, de acuerdo con las disposiciones que establezca el Comando en Jefe del Ejército”. Asimismo, dentro de su jurisdicción, la GNA cumple funciones de policía de seguridad y judicial en el fuero federal; policía auxi-liar aduanera, de migraciones y sanitaria, donde haya autoridad establecida por las respectivas administraciones y dentro de las horas habilitadas por ellas; policía de prevención y represión2 del contrabando, migraciones clandestinas e infracciones sanitarias en los lugares no comprendidos en el inciso anterior, como así también en éstos, fuera del horario habilitado por las respectivas

2 Es necesario mencionar que el término “represión” se utiliza en el presente artículo sólo en los términos del Código Penal, al igual que lo hacen las leyes men-cionadas.

La antigua poli-cía de la Capital perduró hasta 1945, momento en que se or-ganiza la PFA, cuya estructura no ha variado hasta la fecha.


administraciones; policía de prevención y represión de infraccio-nes que le determinen leyes y decretos especiales; e “intervenir para reprimir la alteración del orden público, o cuando éste se vea subvertido, o cuya magnitud sobrepase las posibilidades de con-trol de las fuerzas policiales, o cuando adquiera las características de guerrilla, en cualesquiera de sus formas”.

Bajo esta órbita, el Poder Ejecutivo dispone de la GNA para realizar activida-des enmarcadas en Seguridad Interior y Defensa Nacional, por lo que su mando político-funcional estará en el Ministerio de Seguridad o en el Ministerio de Defen-sa, respectivamente. Por ello, la Ley de la GNA define su jurisdicción “en las zonas de seguridad de frontera terrestre, inclu-so los cursos de agua fronterizos con las excepciones que correspondan de acuerdo con el artículo 9° de la Ley 18.711”; “en los túneles y puentes internacionales”; “en cualquier otro lugar del territorio de la Nación, cuando ello sea dispuesto por el Poder Ejecutivo con vista al mantenimiento del orden y la tranqui-lidad pública o para satisfacer un interés de seguridad nacional; en cualquier otro lugar del país a requerimiento de la Justicia Federal”.

De esta manera, los jueces federales pueden disponer de la GNA o la PNA para encomendarles allanamientos o intervencio-nes de otro tipo relacionadas a la investigación o prevención de delitos federales.

Por su parte, según la Ley 18.398 sancionada el 10 de diciembre de 1969, la PNA es una fuerza de seguridad “por la que el Comando en Jefe de la Armada ejerce: el servicio de policía de Seguridad de la navegación y el servicio de policía de seguridad y judicial; parcial-mente, la jurisdicción administrativa de la navegación”.

Más adelante, dicha Ley sostiene que la PNA actúa con “carácter exclusivo y excluyente” en “mares, ríos, lagos, canales y demás aguas navegables de la Nación”; “Antártida Argentina, Islas Malvinas y de-más islas del Atlántico Sur”; en las costas y playas marítimas, hasta

La GNA cumple funciones de policía de se-

guridad y judi-cial en el fuero

federal.


una distancia de cincuenta (50) metros a contar de la línea de la más alta marea y en las márgenes de los ríos, lagos, cana-les y demás aguas navegables, hasta una distancia de treinta y cinco (35) metros a contar de la línea de la más alta crecida

ordinaria, en cuanto se relacione con el ejercicio de la policía de segu-ridad de la navegación”; “a bordo de los buques en aguas jurisdiccio-nales y en los de bandera argentina que se encuentren en mar libre”; “a bordo de los buques de bandera argentina que se encuentren en puertos extranjeros”; “zonas de seguridad de frontera marítima y en las márgenes de los ríos navegables, de acuerdo a lo previsto en la ley de jurisdicciones de las fuerzas de seguridad, al solo efecto de los delitos de competencia federal”; y, mediante modificación introducida por la Ley 20.325 de 1973, agrega que “actuará en cualquier otro lugar del país, a requerimiento de la Justicia Federal”.

Al igual que la GNA, la PNA presta servicios de seguridad interior, a través de planes operativos elaborados por el Ministerio de Seguridad de la Nación, por medio de los cuales despliega efectivos en zonas conflictivas o de mayor vulnerabilidad. Estas acciones pueden ser de todo tipo incluyendo controles vehicula-res, patrullajes preventivos, instalación de garitas móviles, inspec-ción de cargas, allanamientos, investigaciones, etc.

Los cuerpos policiales federales: la Policía Federal Argenti-na y la Policía de Seguridad Aeroportuaria

La historia de la Policía Federal Argentina data de 1880, e incluso de mucho antes. En resumidas cuentas, encuentra sus orígenes en la antigua Policía de la Capital que operó en la ciu-dad desde 1880 hasta 1945. En 1943, mediante el Decreto Ley Nº 17.750, se creó sobre las bases de aquella antigua policía ca-pitalina la Policía Federal Argentina. Comenzó a operar en 1945 y su estructura no fue normada recién hasta 1958, cuando se sancionaron dos Decretos Ley de Orgánica y Reglamentación.

La Policía Fe-deral data de 1880.


El Decreto Ley 333/58 de Ley Or-gánica de la PFA y el Nº 6580/58 de Reglamentación de la Ley Orgánica per-duran hasta la actualidad, aunque con modificaciones introducidas por más de diez leyes, incluida la Ley 21.965 para el Personal de la Policía Federal Argentina.

El Decreto Ley Nº 6580/58 establece en su artículo 1° que “la Policía Federal cumple funciones de policía de seguridad y judicial en el territorio de las provincias y Capital de la Nación dentro de la jurisdicción del Gobierno de la Na-ción, con las limitaciones que nacen de la Constitución de la Nación Argentina, leyes especiales, tratados ratificados por ley o convenios, y los principios del derecho internacional y las leyes locales que dicte la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aries”.

Por otro lado, aclara en su artículo 2° que “en las zonas si-tuadas dentro de los límites territoriales señalados y que por las leyes y decretos hayan sido declarados de jurisdicción exclusiva de otras policías nacionales, la Policía Federal prestará la coope-ración que se le requiera, coordinando su acción con las mismas”. En este sentido, la PFA realiza labores de Seguridad Interior en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en las Provincias y en los territorios de jurisdicción exclusivamente federal.

En lo que respecta a la Policía de Seguridad Aeroportuaria, cabe resaltar que, a diferencia de las otras antes nombradas, fue la primera policía federal creada en el período democrático posterior a 1983 y todavía es la única en tener un mando civil y por ello, una estructura de conducción y administración integrada mayormente por civiles sin es-tado policial. Su norma fundamental es la Ley Nº 26.102, sancionada en el año 2006, un año después de su creación por Decreto. Esta po-licía reemplazó a la extinta Policía Aeronáutica Nacional que operaba en los aeropuertos integrantes del Sistema Nacional de Aeropuertos y era conducida por la Fuerza Aérea Argentina (FAA).

De modo di-ferente a lo

que la historia señala, la PSA es la primera y única poli-

cía federal con mando civil.


Aquel esquema de la PAN tenía una fuerte impronta militarista, ya que la labor de seguridad en los aeropuertos era comprendida dentro de la órbita de la Defensa Nacional. Este aspecto excluía la concepción de que los delitos cometidos en aeropuertos vulneran la Seguridad Interior, y que el modelo de

policiamiento debe ser diferente a las actividades de la FAA.La PSA pasó a integrar diversos ministerios hasta la creación

del Ministerio de Seguridad. A partir de allí, éste asumió la con-ducción política de las cuatro instituciones policiales federales. Como correlato de ello, la PSA debió emprender un proceso de reforma institucional profunda con el objeto de desmilitarizar sus bases, heredadas de la PAN, y erradicar las prácticas castrenses que condicionaban su accionar.

En consecuencia, la Ley 26.102 indica en su artículo 3° que “se entenderá por Seguridad Aeroportuaria a las acciones ten-dientes a resguardar y garantizar la seguridad interior en el ámbito jurisdiccional aeroportuario, a través de la prevención, conjuración e investigación de los delitos e infracciones que no estén previstos en el Código Aeronáutico”. Además, resalta en su artículo 5 que “el ámbito jurisdiccional de aplicación de la seguridad aeroportuaria se extiende a los aeropuertos y aeródromos integrantes del Sis-tema Nacional de Aeropuertos (SNA) así como a sus diferentes áreas, zonas, partes e instalaciones, y comprende a toda persona física o jurídica, pública o privada, que ingrese al aeropuerto o ae-ródromo y/o haga uso de las instalaciones aeroportuarias, de los servicios brindados dentro del aeropuerto o que tenga cualquier tipo de relación directa o indirecta con la actividad aeroportuaria, aeronáutica o no aeronáutica desarrollada en el mismo”.

Al igual que con las demás fuerzas federales mencionadas, los jueces con competencia y el Poder Ejecutivo pueden ordenar a la PSA realizar diversas labores de seguridad en dónde se re-quiera su intervención por delitos federales.

Los Decretos Ley de 1958, de orga-nización de la PFA, perduran hasta la actualidad.


tabla n° 2: Características básicas de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales, según el sistema de seguridad interior

Agen-cia

Ca-rác-ter

Tipo s/Siste-ma de

SiServicio

Jurisdic-ción

Exclusiva

Juris-dicción

Compar-tida

Despliegue Operativo

Básico

GN

A Fe-deral

Fuerza de Se-guridad

S e g u r i -dad In -t e r i o r / Defensa Nacional

E xc lus i v i -dad: Fron-teras y Lí-mites

Ter r i tor io N ac i o n a l según de-lito federal

-5 Regiones.

-14 Agrupaciones

-44 Escuadrones de Fronteras-10 Escuadrones de Segu-ridad.-6 Destacamentos Móviles

-Unidad Fuerzas Especiales.-Unidad Especial de Inteli-gencia.-Unidades Especiales de Procedimientos Policiales y Judiciales.-Secciones de Aviación.

PN

A Fe-deral

Fuerza de Se-guridad

S e g u r i -dad In -t e r i o r / Defensa Nacional

E xc lus i v i -dad: Ríos y espacio ma-rítimo


-10 Áreas, compuestas por Prefecturas.

PFA Fe-

deralCuerpo Policial

S e g u r i -dad Inte-rior

E xc lus i v i -dad: CABA y Territorio federal en que no ope-ren las otras


-53 comisarías en CABA

-8 Áreas en el resto del país, compuestas de delegaciones y subdelegaciones

PS

A Fe-deral

Cuerpo Policial

S e g u r i -dad Inte-rior

E xc lus i v i -dad: Aero-puertos del SNA

Terr i tor io N ac i o n a l según de-lito federal

-5 Unidades Regionales

-38 Unidades Operacionales Preventivas con base en –38 Aeropuertos

-5 Unidades Operacionales Antiterrorista -5 Unidades de Control del Narcotráfico y Delitos Com-plejos -5 Unidades de Operaciones Especiales

fuente: EGES en base a Leyes, Decretos y Reglamentaciones relacionadas al Sistema de Seguridad Interior


tabla n° 3: Estructuración jerárquica del personal operativo de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales

Agencia Personal Escalafón del Personal Operativo

GN

A

34.383

Personal SuperiorComandante GeneralComandante MayorComandante PrincipalComandanteSegundo ComandantePrimer AlférezAlférezSubalférez

Personal SubalternoSuboficial MayorSuboficial PrincipalSargento AyudanteSargento PrimeroSargentoCabo PrimeroCaboGendarme IGendarme II

PN

A

20.693

Personal SuperiorOficiales superiores:Prefecto GeneralPrefecto MayorOficiales jefes:Prefecto PrincipalPrefectoOficiales subalternos:Subprefecto Oficial PrincipalOficial Auxiliar Oficial AyudantePersonal SubalternoSuboficiales Superiores:Ayudante MayorAyudante Principal

Suboficiales Subalternos:Ayudante de 1raAyudante de 2daAyudante de 3raCabos:Cabo 1roCabo 2doTropa:MarineroMarinero de PrimeraMarinero de Segunda

PFA 44.372

Oficiales SuperioresCrio. GeneralCrio. MayorCrio. Insp.Oficiales JefesComisarioSubcomisarioOficiales SubalternosPrincipalInspectorSubinspectorAyudanteSuboficiales SuperioresSub. MayorSub. AuxiliarSub. EscribienteSargento 1º

Suboficiales SubalternosSargentoCabo 1ºCaboAgentesAgenteBomberoAspirantesAgenteBomberoCadetes de 3er añoSargento 1°SargentoCabo1°CaboCadetes de 2do añoCadeteAspirantesCadete


PS

A

3.914

Oficiales Superiores de ConducciónComisionado GeneralComisionado MayorOficiales SupervisoresSubinspectorInspector

Oficiales SubalternosOficial AyudanteOficial PrincipalOficial MayorOficial Jefe

fuente: EGES en base a Leyes y Decretos Reglamentarios

tabla n° 4: Características funcionales y de mando de las fuerzas de seguridad y cuerpos policiales

Agen-cia

Normativa Fundamental

Policia-miento

Grupo Especial/

Elite

Dirección Nacional/

mando

Conduc-ción Ope-racional

Conduc.Política y Funcional

GN

A

Ley 24.059 de Seguri-dad InteriorLey 23.554 de Defensa NacionalLey 19.349 de la Gen-darmería Nacional Ar-gentina

P r e v e n -tivo, Re-p res i vo , I n v e s -t i g a t i v o ( i n c l u ye p o l i c í a científica)

A L A -CRAN

C ú p u l a militar


M in i s te r i o de Seguri-dad / Defen-sa

PN

A

Ley 24.059 de Seguri-dad InteriorLey 23.554 de Defensa NacionalLey 18.398 de la Pre-fectura Naval ArgentinaDecreto 1297/2004 de Estructura OrganizativaDecreto 1973/2004 de Autoridad de Aplicación


A L B A -TROS



M in i s te r i o de Seguri-dad / Defen-sa

PFA

Ley 24.059 de Seguri-dad InteriorDecreto Ley 17750 de Creación de la PFADecreto Ley 333/58 de Estructura OrgánicaDecreto Ley 6580/58 de Reglamentación del Decreto Ley 333 del mismo año.Ley 21.965 del Personal de la PFA


GEOF C ú p u l a policial

C ú p u l a policial

M in i s te r i o de Seguri-dad


PS

ALey 24.059 de Seguri-dad InteriorLey 26.102 de Seguri-dad AeroportuariaResolución Min. Seg. 1015/2012 de Estructu-ra Orgánico FuncionalDecreto 836/2008 de Régimen del Personal PolicialDecreto 1190/2009 de Régimen del Personal CivilDisposición PSA Nº 74/2010 Programa Na-cional de Seguridad de la Aviación Civil

P r e v e n -tivo, Re-p res i vo , Investiga-t ivo (no i n c l u y e p o l i c í a científica)

GEAT C ú p u l a civil

C ú p u l a mixta (ci-vil/policial)

M in i s te r i o de Seguri-dad

fuente: EGES en base a Leyes, Decretos y Reglamentaciones relacionadas al Sistema de Seguridad Interior.

Consideraciones finales

A lo largo de este artículo se analizó el derrotero histórico por el que transitaron las diferentes instituciones de seguridad pública en nuestro país. Desde esa perspectiva, se han podido identificar por lo menos dos modelos genéricos en el abordaje de la seguri-dad. Uno de tipo tradicional, que implica una impronta castrense en las instituciones policiales y un desempeño de las FFAA en la Seguridad Interior. Por otro lado, y más recientemente, se iden-tificó un modelo moderno, que contando con un nuevo marco legislativo aún coexiste con prácticas institucionales del anterior, y logró diferenciar en el plano legal a la Seguridad Interior de la Defensa Nacional.

En la actualidad, las fuerzas federales de seguridad y los cuerpos policiales prestan servicio conforme las disposiciones legales y el mandato del poder ejecutivo. Existen intentos planifi-cados de homologar prácticas y procesos que faciliten el control


y el buen desempeño de los efectivos conforme un único patrón tendiente a consolidar la Seguridad Interior.

Pero este intento coordinado entre las diversas instituciones y el Ministerio de Seguridad tiene un desafío cuyo abordaje recién ha comenzado, que es el de fortalecer el modelo de seguridad pública en Argentina, con un alcance nacional que promueva cambios y acciones coordinadas en las policías provinciales, por ejemplo, a través del Consejo Federal de Seguridad Interior. Este aspecto, aún está en el centro del debate por la seguridad, dado que la estructura federal reserva con exclusividad a los poderes ejecutivos provinciales las facultades en materia de seguridad.

También, requerirá de un debate sobre el marco penal y el conjunto de disposiciones en materia punitiva, que permita con-testar preguntas tales como ¿Qué rol se le asigna a la cárcel? O ¿Qué tan eficiente es el castigo previsto en la norma? Dadas las circunstancias, la política criminal resultó muy poco efectiva.

En otra instancia, pero dentro de este modelo, se deberán fortalecer todos aquellos mecanismos del Estado abocados a la ampliación de derechos y protección social, incrementando, a tra-vés del modelo inclusivo de política pública, tanto la participación de los sectores más vulnerables en la elaboración de la estrate-gia de seguridad como la protección de estos, a fin de que los mismos no sean víctimas de la conflictividad social ni de abusos policiales y judiciales. En este ámbito, la situación de los menores representa un problema que requiere un tratamiento de urgencia, dado que este grupo de riesgo presenta dos dificultades. En pri-mer lugar, dado el marco normativo vigente, muchos adolescentes menores de 16 años carecen de un debido proceso legal cuando están en conflicto con la ley. En segundo lugar, la instituciona-lización temprana los subsume a una compleja realidad, en la que se produce una expulsión temprana del hogar, un sinfín de situaciones en que se vulneran sus derechos y su integridad, una innecesaria rotación por juzgados e institutos y un proceso de marginación social que tiene resultados visiblemente negativos.


Pese a esto último, no resulta infructuoso caracterizar el mo-delo de seguridad pública nacional, que por lo menos, según lo analizado en el presente artículo, presenta los siguientes aspec-tos positivos: una articulación entre dos fuerzas de seguridad, Gendarmería y Prefectura, y dos cuerpos policiales, Policía Fede-ral y Policía de Seguridad Aeroportuaria; un diseño de actividades conforme las necesidades de la Seguridad Interior; la dirección política de este esquema en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacio-nal; la pretensión de lograr un despliegue de los dispositivos de seguridad en todo el territorio nacional; y la tendencia a la unifica-ción de procedimientos de actuación de los efectivos, sin perjuicio de las especificidades de cada fuerza.

A modo de cierre, se puede incorporar a este modelo una característica más, originada en la imperiosa necesidad de pro-mover la cooperación interjurisdiccional entre los dos niveles principales de la seguridad, nacional y provincial, y un tercer nivel representado por los municipios y departamentos, como instancia de incorporación de los poderes ejecutivos locales y los foros de participación ciudadana al abordaje de la seguridad.

En resumen, el modelo de seguridad pública en Argentina de-berá incorporar necesariamente la cooperación sistematizada con los poderes provinciales, incluyendo las instituciones policiales, sobre todo promoviendo prácticas y procedimientos unificados, formación y capacitación de agentes y dispositivos tecnológicos interfuerza para la centralización de información y el monitoreo de las labores de seguridad.

Bibliografía, Fuentes y Referencias

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