CAPITULO 11

POLITICA MONETARIA Y FINANCIERA

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l. Concepción general de la politica monetaria

En el capítulo anterior se mostró la particular complejidad de la coyuntura económica del período 1978-1982, caracterizado en su primera parte por un rápido aumento de las reservas in­ternacionales, con las consiguientes presiones inflacionarias y limitaciones coyunturales a la reactivación de la inversión pú­blica, y luego por un cambio abrupto, aunque afortunadamente no imprevisto por el Gobierno, a tendencias recesivas muy pro­nunciadas. En esas circunstancias correspondió a la política eco­nómiea la delicada tarea de mantener niveles aceptables de acti­vidad económica, empleo, precios y balanza de pagos, sin sacrificar, por los apremios de la coyuntura, los programas y la política de desarrollo de largo plazo.

El logro del equilibrio entre tan diversos objetivos presenta siempre enormes dificultades, que desde luego no se limitan a los aspectos técnicos de manejo de los instrumentos económicos, sino que están relacionadas con la generación y el mantenimiento de un grado de consenso en la comunidad y, por qué no decirlo, dentro del mismo equipo de gobierno sobre las prioridades y los lineamientos generales de la politica económica. Las dificul­tades prácticas de ejecución de la política económica pueden volverse insuperables si no se establece oportunamente un acuer­do sobre estos aspectos fundamentales, que garantice un mínimo de continuidad y consistencia,

Uno de los requisitos más importantes de una política económica exitosa es el de asegurar su consistencia con la política de desarrollo, para evitar que una u otra tenga que ser eventual­mente sacrüicada para lograr algunos objetivos prioritarios. Esta fue una preocupación central del Plan de Integración Na­cional, en el cual se logró resolver el problema construyendo un esquema macroeconómico en el que se armonizaban los objetivos

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de corto y de largo plazo de la política económica. Con respecto a la política monetaria este esquema fue planteado en el Plan en los siguientes términos • :

" ( ... ) Entre el Plan y la politica económica debe existir una distancia crítica y una relación dinámica, de ajuste recíproco, a medida que se cumplen los objetivos del uno y de la otra. Además, lo que se quiere es identificar y actuar sobre aquellos instrumentos del plan y de la politica (!Ue admiten ajustes y concesiones en favor de uno u otro objetivo sin necesariamente tenerse que sacrificar todo el esquema de cada cual.

El mejor ejemplo de lo anterior lo da el manejo de la inversión pública y de la política monetaria. Como es sabido, el P lan de Inte­gración supone una elevación del nivel de inversión pública con el consiguiente efecto expansionista o monetario. Por otra parte, la política monetaria busca moderar la presión inflacionaria r estringien­do la expansión de los medios de pago. En principio podria pensarse que existe una incompatibilidad entre tal meta de la política econó­mica y ese objetivo central del Plan de Desarrollo. Pero en realidad ello no tiene que ser necesariamente a si . Aunque en efecto podria presentarse una eventual interferencia entre uno y otro objetivo, ello ocurriría si no se toma ninguna medida para evitarlo. Y precisa­mente el marco global de la política económica y de desarrollo lo que hace es identificar rutas y cursos alternativos de acción y de manejo de instrumentos que concilien esas situaciones. Esta es una de las grandes ventajas del supuesto enfrentamiento entre un Plan y una politica. Hace obligatoria la búsqueda de soluciones a lternativas. Dentro de una estrategia abre nuevas posibilidades y perspectivas para el manejo dt la economía.

En nuestro caso, la búsqueda del margen monetario tolerable para la mato:r inversión pública ha llevado a la adopción, entre otras, de medidas que, de una parte, reducen la oferta monetaria, como lo es la aceleración de giros al exterior, y de otra, disminuyen en su fuente los factores determinantes de ese exceso de liquidez, como es el establecimiento de un descuento y un plazo para el certificado de cambio. Es decir, se trata de medidas que actúan tanto sobre la expansión primaria como sobre la secundaria. Todo esto por una razón muy sencilla. Aunque por si sola la politica monetaria podrí.a preferir no ver aumentadas sus dificultades propias de control de la liquidez con presiones adicionales originadas en un sector fiscal ya no contraccionista, ajusta, sin embargo, los instrumentos a su disposición para que loa metas de inversión pública resulten facti­bles dentTo del marco de una moneda sana que es la premisa fun­damental de la política económica del Gobierno.

(•) Departamento Nacional de Planeación. Plan de Integración Na­tional, Bogotá, 1980, págs. 64 y 66.

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A su tumo, el Plan de Desarrollo, por sí solo, podría preferir no tener que preocuparse por la expansión monetaria que generara el cumplimiento de sus metas de inversión, pero si tan improbable y unilateral postura prevaleciera, en breve plazo la presión infla­cionaria sería tal que el Gobierno, en conjunto, tendría que llegar a la lamentable conclusión de que todo el Plan debería ser postergado o cancelado pues primero que todo se debe combatir la inflación".

Además del problema de hacer compatibles el manejo de la coyuntura y el del desarrollo. en la esencia misma de la polí­tica económica está la necesidad de decidir cómo combinar los instrumentos monetarios, fiscales, cambiarios, etc., para el logro de objetivos múltiples, de tal manera que, en lo posible, ellos se alcancen simultáneamente. Puesto que normalmente un instru­mento, digamos la expansión del gasto público, tiene efectos positivos sobre algunos objetivos (v.g. la producción y el empleo) y negativos sobre otros (en este caso la estabilidad de precios o el mejoramiento de la balanza de pagos), el arte de la política económica consiste en combinar los instrumentos para lograr un balance adecuado. El principio es realmente elemental pero, como se comentó en el capítulo anterior, no siempre son adecuadamente comprendidas sus implicaciones. Así, por ejemplo, algunos ob­servadores y comentaristas de la política económica ejecutada entre el año 1980 y el primer semestre de 1982 han anotado que, posiblemente, los efectos reactivadores de la política de inversión pública fueron en ese período parcialmente contrarrestados por una política monetaria restrictiva. Como proposición abstracta, sin pretensiones de evaluación de una política, la anterior difí­cilmente podría ser discutida, puesto que tanto la teoría general como la evidencia empírica disponible en Colombia sobre esta materia sugieren que una más rápida expansión de los medios de pago puede tener algún efecto positivo sobre la actividad eco­nómica en el corto plazo. Lo pertinente para la política económica no es, sin embargo, esta proposición trivial, sino el efecto com­binado que sobre los diversos objetivos de la política económica, como producción, estabilización de precios, y defensa de las re­servas internacionales tiene el empleo simultáneo de los diversos instrumentos.

Con respecto a los objetivos de producción y estabilización de precios, en Colombia existe amplísima evidencia en el sentido de que 1la cantidad de dinero tiene, a mediano plazo, fuertes efectos sobre la inflación, y bastante débiles sobre el ritmo de

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actividad económica • . Por supuesto, en el corto plazo la veloci­dad de circulación del dinero puede fluctuar ampliamente y la relación entre la expansión monetaria y los precios no resulta tan clara. Una vez se han desarrollado expectativas inflacionarias y se ha puesto en marcha un proceso donde cada participante en el mercado quiere "recuperar el terr eno perdido" antes de que se estabilicen los precios, bien puede suceder que una desa­celeración del crecimiento del dinero afecte negativament e la producción, en el cor to plazo, sin tener un efecto inmediato sobre el ritmo inflacionario. Sin embargo, a largo plazo la única ma­nera de reducir la inflación es disminuyendo el crecimiento de la cantidad de dinero. En palabras del profesor Currie * :

"( . . . ) Por lo general, los datos monetarios sobre precios en Co­lombia, basados en un determinado período de tiempo, dan apoyo a aquellos que favorecen la adopción de metas para el crecimiento de la oferta de la moneda que estén relativamente ce rcanas a l crecimien­to anticipado del producto real. E s to, sin embargo, no aclara la con­trovertida teoría , según la cual el éx ito en e) logro de dichas metas genera un desempleo continuado a causa de la inflación de costos resultantes de la s expectativas de demanda monetaria , expectativa s que en realidad no se cumplen. Pt-ro. c.>n todo caso, es clar o que si las autoridades monetarias adoptan politicas que cond uzcan al incremen­to en el dinero de tal maner a que los ingresos monetarios totales proporcionen un pl~,>no empleo ralntivo y continuo, a pesar del g rado de las a lzas en los salarios y en los precios, será imposible acabar con la inflación'".

El confli·cto entre estabilización y crecimiento, en el corto plazo, no es el único pertinente para la definición de la política. También es importante tener en cuenta los efectos de la of erta monetar ia sobre la balanza de pagos del pais~ En general, una expansión de los medios de pago tendrá efectos negativos sobre la balanza de pagos por dos razones. En primer 1 ugar , en la me­dida en que eleve Jos precios domésticos frente a los interna­ciona~es disminuye la capacidad competitiva de la producción doméstica ante la extranjera, y por tanto desestimula las expor­taciones y est imula las importaciones, deteriorando asi la ba­lanza comercial. En segundo lugar, cuando se provee liquidez al sistema, por encima de la que este puede absorber a las tasas de interés dorné~ticas vigentes, se hace comparativamente más

(•) Véase, por ~jemplo, Currie, L. - Moneda en Colombia, Comport a­miento y Control, BoRot.á. 1983. Cnp. V.

(•) Currie, Lauehlin, op . cit., pñg. 73.

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atractivo invertir fuera del país y puede generarse una salida neta de capitales (o una disminución de los ingresos) deterio­rando la balanza de capital.

Lo anterior no significa que dejen de considerarse los po­sibles fectos de la oferta monetaria sobre la producción, ni que se descuiden las necesidades del desarrollo. En la práctica los objetivos de reactivar la economia, afectada por profundas tendencias recesivas provenientes del exterior, y de ejecutar un plan de desarrollo con un importante componente de inversión pública, impusieron límites a la política monetaria en el periodo 1980-1982 y obligaron a buscar un balance adecuado entre las política , tal como había ido previ to en el Plan de Integración Nacional. Pero si aclara cuál era la dirección correcta de la polftica monetaria y por qué hubiera sido un desatino intentar reactivar la economía combinando la política expansiva en ma­teria de inversión pública con una política monetaria igualmen­te expansiva.

2 . El manejo monetario en 1981

Durante la primera parte de 1981 el manejo monetario se orientó a adecuar la oferta de dinero t\ las necesidades de la economía, absorbiendo el exceso de liquidez real generado en los últimos meses de 1980. También se dio especial atención en ese periodo al mejoramiento de los mecanismos de control de las re­serva del sistema bancario, para evitar fluctuaciones bruscas en la cantidad de dinero.

Las operaciones de mercado abierto, a través de la venta cie Títulos de Participación jugaron un importante papel en el logro del primer objetivo mencionado. Entre diciembre de 1980 y febrero de 1981 los pasivos no monetarios del Banco de la República crecieron en $ 7.369 millone , compen ando de esa ma­nera alrededor d un 26 % del incremento de la base monetaria en los dos últimos meses de 1980. No sobra destacar que en un periodo como ese, cuando las reservas internacionales del país todavia e taban aumentando y ejerciendo pre ión obre la base monetaria, una utilización menos intensa de opera ~iones en el mercado monetario hubiera implicado o bien una expansión per­manente y excesiva de la liquidez, con los consiguientes fectos inflacionarios, o restriccione adicionales al crédito bancario v el sacrüicio de las metas de inversión pública ..

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En cuanto al control de las reservas del sistema bancario, en marzo de 1981 se expidió la Resolución NQ 6 de la Junta Mone­taria, mediante la cual se modificaron las condiciones para el acceso de los intermediarios financieros al cupo ordinario en el Banco de la República, para garantizar que, de acuerdo con la concepción original de este cupo, este solo pudiera utilizarse por razones de pérdidas de liquidez debidas a bajas transitorias de los depósitos, y no como un recurso permanente del sistema ban­cario. Además, mediante la Resolución NQ 7 del mismo mes, se modificó el procedimiento para la determinación de la posición diaria de encaje, de tal manera que esa posición se basara en una comparación de promedios de requerimientos y disponibilidades para cada semana, en lugar de sobre datos diarios. Con esto se buscaba facilitar el manejo bancario y evitar fluctuaciones de­masiado grandes en la demanda de crédito del Banco de la Re­pública. En la misma Resolución NQ 7 se aumentaron las san­ciones por desencaje para garantizar la eficacia de las mismas e impedir movimientos erráticos de las reservas bancarias.

Hasta octubre 31 el crecimiento de los medios de pago fue de 6.8 7,. en lo corrido del año y de 22.1 % en año completo. Desde luego, no podría considerarse excesivamente baja una tasa de crecimiento anual de los medios de pago superior al 22%, cuan­do el PIB real estaba creciendo a un ritmo inferior al 3%. Sin embargo, las tendencias recesivas existentes, y la lenta modi­ficación de las expectativas inflacionarias, hacían muy dificil intentar una reducción más rápida de la tasa de expansión de Ja oferta monetaria. Además, esa política de moderada y gradual restricción monetaria encontró enormes resistencias en sectores que aspiraban a que la autoridad monetaria validara, con su conducta, sus expectativas generales sobre el ritmo de creci­miento del dinero y los precios e impulsara, asi fuera marginal­mente, la recuperación económica en el corto plazo, aun a costa de las reservas internacionales y de la salud de la economia en fl largo plazo. Ya se comentó lo incorrecto de esta concepción de la política macroeconómica, que pasa por alto la necesidad de combinar las diversas poHticas macroeconómicas para el logro simultáneo, en lo posible. de crecimiento económico, estabiliza­ción de precios y defensa de las reservas internacionales del pafs.

Las presiones por un relajamiento de los controles moneta­rios fueron haciéndose más intensas a medida, precisamente, que estos iban consolidando resultados en términos de reducción

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del ritmo de expansión de la liquidez y los precios. Por otra parte, en los últimos meses de 1981 volvieron a presentarse las fuertes tendencias estacionales al crecimiento exagerado de la base monetaria a través del ingreso de divisas por exportaciones de café y la concentración de pagos de la Tesorería General de IR Nación, y era enteramente previsible que también operarían los bien conocidos factores estacionales de retiro de depósitos bancarios al final del año y la consiguiente necesidad de ampliar el crédito del Banco de la República a los bancos comerciales. En tales circunstancias era necesario hacer un esfuerzo adicional para evitar que lo ganado hasta entonces en materia de control monetario se perdiera en unas pocas semanas.

Puesto que un esfuerzo de ese tipo solo podría ser exitoso si se lograba el concurso de todo el sector público para moderar su gasto en los últimos meses de 1981, y para enfrentar en forma conjunta las inevitables presiones del sector privado para la adop­ción de medidas con efectos expansionistas, en noviembre 23 de ese año el ministro de Hacienda, por solicitud del Presidente de la República presentó, en una sesión del Consejo de Ministros, en la que participaron por invitación del Presidente de la Repú­blica los más altos funcionarios del equipo económico del Gobier­no, un memorando donde se explicaba el problema y se demandaba la solidaridad necesaria. Vale la pena transcribir aquí la última parte de ese memorando :

"Durante las últimas semanas se ha venido cumpliendo dentro del ámbito del Banco de la República y de la Junta Monetaria un detenido examen de los flujos monetarios para proyectarlos hasta fin del año y anticipar tanto posibles resultados como oportunas medi­das correctivas si ellas se hacen necesarias. LA semana pasada se realizó el último examen y encontró que para cumplir las tres metas de:

a) Comprar la cosecha cafetera.

b) Pagar lo indispensable por Tesorería.

e) Mantener el crecimiento de los medios de pago por debajo del 20% , separar nuevo r englón será necesario hacer un gigan­tesco esfuerzo en los otros frentes potencialmente expan­sionistas. Tales frentes son:

a) Las presiones de los gremios y de algunos sectores de la economía.

1 b) Los menores giros al exterior.

e) Desinversi6n de entidades públicas en Titulos de Participación.

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En cuanto a los dos últimos frentes se están tomando medidas que seguramente protegerán las proyecciones más sanas hechas a comienzos del año. Pero en cuanto al primer frente deberla ser c1aro que iniciativas como la de ceder parte del encaje marginal, por ejemplo, tendrían gravísimas consecuencias. De una parte, darían una liquidez innecesaria y, lo que es peor, no producirían una baja en las tasas de interés pues el mercado interpretaría esta debilidad de la polttica económica como una incapacidad para controlar la infla­ción. Y es bien sabido que si las expectativas de mayor inflación se mantienen la demanda por crédito se aumenta y se presionan hacia arriba las tasas de interés.

El anterior análisis subraya a lgo muy importante sobre el diag­nóstico del cual se parte para actuar sobre la economfa. El menor crecimiento durante 1981 no se derivó de una insuficiencia de cré­dito sino que se produjo como resultado de una caida en la demanda efectiva interna que contrajo los ingresos y redujo el tamaño del mercado doméstico. Por esta razón no sería válido el argumento de que la poHtica monetaria fracasó pues no logró acelerar el crecimiento restringiendo la expansión de los medios de pago. Por otra parte, además, debe recordarse que las colocaciones en año completo han crecido en un 44.7% , reflejando la gran liquidez con que se inició el presente año,.

"Coyuntura y perspectiva

Ahora bien, todo el anterior análisis no desconoce hechos tan evidentes - y tan sen3ibles- como el dJ que en realidad existe una recesión industrial, particularmente en el sector metal-mecánico. Se presenta, también, una muy lenta 1 ecupcración en la construcción de vivienda y subsisten insatisfactorias tasas de crecimiento agrícola y del empleo en general. Es decir, se tiene que reconocer que se pasa por un mal momento. Pero siendo ello así lo que este breve escrito busca poner de presente es de que nada de lo que se haga con mayor liquidez cambiará los resultados del corto plazo. Esto no significa, desde luego, que a partir de enero y febrero no se pueda dar un mayor impulso a la economia. Claro que eso debe hacerse. Pero solo después de haber cerrado el presente año con índices que inspiren confianza en lugar de datos que arrojen dudas sobre la voluntad del gobierno para controlar la presión inflacionaria.

( ... )

Conc:luRión y recomendación

De lo dicho en los párrafos anteriores se puede concluir que nunque el presente año no mostrará -como no era posible que lo hiciem- resultados sntis!aetorios en cuanto a ritmo de crecimiento y niveles de inflación, si está al alcance del Gobierno el lograr un objetivo fundamental cual es el romper las expectativas de una mayor inflación. Pnra obtener dte objetivo será necesario hacer los más grandes esfuerzos durante los próximos treinta dias para

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restringir el crecimiento de los medios de pa~o por debajo del nivel de un 20%. Si no se cede ante presiones "oportunistas" y transi­torias y se limita la expansión a lo estrictamente indispensable para comprar la coscchn cafetera y para pagar por tesorería los sueldos y los compromisos oxigiblcs en materia de inversión pública, esa mota es Alcanzable.

So recomienda, entonces, que de esta reunión - que es como un CONPES in!ormnl- salga la decisión de alcanzar la meta de man­tener el crecimiento de los medios de pago por debajo del 20o/o . No S<'ró fácil lograrlo pero con la solidaridad de todo el equipo econó­mico lo podremos hacer".

La colaboración solicitada se logró en un alto grado y gra­cias a ella fue posible mantener en 1981 el crecimiento de los medios de pago en un 21.2%, sustancialmente inferior al de cada uno de los seis años anteriores, pese a una gran expansión de las reservas internacionales (cuadros 11- 1 y Il- 2) y un nivel de inversión pública muy satisfactorio. Esa reducción en eJ crecimiento de la liquidez contribuyó, sin duda, a la modifi­cación de las expectativas inflacionarias y facilitó un manejo monetario más flexible en 1982.

2. Manejo monetario en 1982

La coyuntura económica del año 1982 tuvo características un poco diferentes de las del periodo inmediatamente anterior. En primer lugar, el sector externo pasó a convertirse en un elemento contraccionista ya no solo de la actividad económica sino de la cantidad de dinero, por la disminución de las reservas interna­cionales. Por otra parte, el éxito logrado en 1981 en moderar la tasa de expansión de los medios de pago permitió iniciar el año en condiciones más cómodas y ejecutar algunos ajustes que se habían acordado en la Comisión de Concertación Económica, en los últimos meses de 1981 (véase el capítulo IX, "Comisión de Concertación Económica") .

En febrero la Junta Monetaria expidió varias resoluciones para avanzar en el proceso de normalización financiera y para permitir un crecimiento de la oferta monetaria más estable a lo largo' del año. Entre las medidas adoptadas en el campo mo­netario se destacan las siguientes :

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CUADRO 11- 1

Agregados monetuios

(Millones de peso.)

(1) (2) (8) (4) (6) (6) Fin de: Medio. Cambio Ba.ee mo- Oambio M ultlpllcador Cambio

de paeo porcentual netarla porcen\ual monc.-t.arlo porcentual (M,} (1)/(8)

1976 ....... 58.915 27.8 37.747 31.7 1.6608 -3.0 1976 ........ 79.383 34.7 53.426 41.6 1.4869 -4.8 1977 ....... 103.503 30 .4 74.866 40.1 1.3826 -7.0 1978 •••••• 1 134.890 30.3 101.275 36.3 1.3319 --3.7 1979 o •••••• 167 .693 24.2 132.044 30.4 1.2692 -4.7 1980 ....... 214.287 27.9 170.164 28.9 1.2596 -0.8 1981 ....... 259.709 21.2 207.164 21.7 1.2536 --0.5 1982 ....... 325.699 25.4 243.758 17.7 1.3362 6.6

Junio de 1976 ....... 48.291 20.7 27.846 21.1 1.7842 --0 .3 1976 ....... 62.746 29.9 41.268 48.2 1.5204 -12.3 1977 ....... 90.446 44.1 61.285 48 .5 1.4758 -2.9 1978 ....... 113.543 26.6 80.199 30 .9 1.4168 --4.1 1979 ... .. .. 141.949 26.0 103.796 29.4 1.3676 -3.4 1980 ....... 178.339 26.6 136.416 31.4 1.3073 -4.4 1981 ....... 222.894 26.0 166.170 21.8 1.3413 2.6 1982 ...... . 276.078 2:.LU 202.845 ~2.1 l. 3610 1.5

Fuenw : Rfvbt;a drl Banto .S. IR R.púbUca.

CUADRO n -2

Contribución al aumento de la base monetaria (PorcentAjes)

Res~trvu Cr~Jit.o Cl'f.dlto Cr6dlto Operaelonlll In t.tmaclonaJet al •~t.or a b•ncoe al teetor en C'l

netat póbllc:o c:omerclalet privado mncado Otroe (neto) (neto) (neto) monetario

1976 67.9 24.8 -().1 -28.5 -6.0 -61.9 1976 166.5 -20.2 -4.8 - 9.4 -22.4 -1.3 1977 134.0 -12.0 29.8 -22.6 -52.2 -23.0 1978 112.6 -10.2 1.4 0.2 ~.2 -3.8 1979 261 .6 -72 4 0.3 -9.6 -30.7 -39.1 1980 218.6 -27.0 -8.3 -12.4 -48.6 -22.3 1981 134.6 -4.9 7.9 6.7 -2.4 -41.8 1982 • Julio -228.1 88.6 9.1 3.4 -127.2 -54.2

P'uent.e : R.nltta •• B.ln~ .. 111 Lpú~llca . ,., Pua 1• 1Mnpl"flad6n d~ loe tla-noe •n •t. llnu de.,. tomai"M en eueota QlM

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CUADRO n -3

Aumento de los medios de pago en los últimos dos meses del año

(Porcentajes)

1975 .............. . 1976 . ............. . 1977 ......... .. ... . 1978 .............. . 1979 .............. . 1980 . . ......... . .. . 1981 ..... .... ..... .

Cambio en año completo

27.8 34.7 30.4 30.3 24.2 27.9 21.2

Cambio de Cambio de Oct. 31 Oct. 31 a a Dic. 31 como Die. 31 porcentaje del anual

10.6 16.3 12.1 12.3 10.9 17.2 13.5

43.7 64.4 46.1 46.9 50.3 67.4 68.1

Fuente: Elaborado con base en la ReYbt4 del Banco de la RepúbUco .

Desmonte gradual del encaje marginal. Mediante la Resolu­ción NO 4 de la Junta Monetaria se autorizó a los establecimien­tos bancarios a utilizar hasta un 10% del encaje establecido en la Resolución NQ 2 de 1977, y congelado por la Resolución NQ 8 de 1980, como disponibilidad de encaje cuando los recursos se destjnaran a incrementar los fondos propios aportados por los establecimientos bancarios para el redescuento de préstamos nue­vos con cargo a los fondos Financiero Agropecuario, de Desarro­llo Eléctrico, para Inversiones Privadas y Financiero Industrial.

La medida implicaba descongelar aproximadamente $ 5.500 millones de las reservas bancarias (2.8% de la base monetaria) en forma gradual, a medida que los bancos comerciales ampliaban sus créditos de fomento.

Depósitos de importación. Mediante la Resolución NQ 2, la Junta Monetaria eliminó el depósito previo a la importación de bienes de capital y lo redujo a 35% a 20% para otros bienes. También se dio mayor flexibilidad al plazo máximo de giro al exterior, que hasta entonces se había utilizado como un mecanis­mo para evitar que fluyera excesivamente hacia el país, a través del crédito de importaciones, capital especula torio. Se calculaba que esto podría ampliar la base monetaria en unos $ 4.000 mi­llones, esto es, un 2.0% de su nivel a enero 31 de 1982. La expan­sión se produciría en forma gradual, a medida que los depósitos constituidos se utilizaran para hacer giros al exterior, y se llegara a los nuevos niveles exigidos.

Con el mismo propósito se dictó la Resolución NQ 3, que aumentd la flexibilidad de los plazos máximos de giro para el pago d€ fletes de importaciones.

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Reestructuración del cupo ordinario en el Banco de la Repú­blica. Mediante la Resolución N9 7 se modif icar on las condiciones para el acceso al cupo ordinario de cr édito de los bancos comer­ciales en el Banco de la República, para evitar presionar excesi­vamente las tasas de inter és ante sit uaciones de iliquidez tPmporal. Sin embargo se mantuvo el principio fundamental de que su uso tenía un carácter estrictamente transitorio, y que los bancos no podían elevar sus colocaciones mientras estuvieran haciendo uso de esos recursos.

Otra medida adoptada, de carácter financiero per o con obvias implicaciones monetarias, fue abrir la posibilidad de que empr esas de los sectores minero, textil , de ingenier ía, hotel ería y producto­ras de bienes de capital par a el sector público f inanciaran con crédito externo gastos en moneda local . La disposición er a una respuesta natural al cambio en las condiciones macroeconómicas, cuando las reservas internacionales dejaban de ~er un factor expansionista de la base monetaria . Sin embargo, se cons ider ó prudente, tanto por razones de control monetario como por con­sideraciones de política general de endeudamiento externo, man­tener esu posibilidad severamente limibda a a lgunos sector es que tropezaban con dificultades especiales para conseguir cré­dito externo en volúmenes suficientes y que al mi::;mo tiempo tenían ampl~a capacidad para generar o ahor rar divisas.

Debe subrayarse que las medidas mencionadas no signif ica­b~n cambio alguno de las metas de la politica monetaria, sino solo reajustes indispensables ante cambios en las circunstancias. En mayo de 1982, cuando se efectuó una evaluación a fondo de laR di8posiciones, pudo comprobarse que las medidas adoptadas t•n feb1·cro habían cumplido en buena parte su pr opósito de ir dando flexibilidad al manejo monetar io, mediante el desmonte de nlguno~ instrumentos como el encaje marginal, adoptado en la épo<.•a de 1·ápida expansión de las reservas internacionales, sin detrimento de la consolidación de los logroR de control monetario de 1981.

Temiendo en cuenta que la expansión del crédito de fomento mediante la utilización de recursos de] encaje marginal estaba cfcctuúndose en formu bastante lenta, mediante la Resolución 22 de mayo de 1982 la Junta Monetaria amplió la utilización de los r cur~os del t•ncaje marginal a lo~ préstamoR nuevos del Fondo de Dosnrrollo Urbnno y de PROEXPO. Mediante la misma r eso­lución se permitió computar con cargo al encaje marginal hasta

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un 110% de los recursos propios aportados por los bancos para el crédito de fomento, para elevar de esta manera el atractivo de este tipo de crédito para los bancos.

Mediante la Resolución 23 se eliminó el encaje de los bancos y de las corporaciones financieras sobre exigibilidades en moneda extranjera, establecido desde 1976 . Se dispuso que el monto del encaje vigente sería liberado .en tres cuotas mensuales, en junio, julio y agosto del mismo año.

Mediante la Resolución 21 se redujo nuevamente el depósito previo para bienes de utilización inmediata, esta vez de 20% a 10%.

Mediante la Resolución 26 se dio aún mayor flexibilidad al endeudamiento externo para capital de trabajo de las empresas de transporte aéreo.

Como puede apreciarse, el manejo monetario tuvo siempre en cuenta la necesidad de reactivar la economía, aunque sin perder de vista sus funciones propias, posibilidades y limitaciones . La demanda de crédito para inversión estaba debilitada, como es inevitable que ocurra en un período de recesión económica, y una politica de mayor expansión de la oferta de crédito que no hu­biera tenido en cuenta esta circunstancia podría haber llevado no a una reactivación económica más vig.orosa sino, seguramen­te, a una fuga masiYa de capitales y al sacrificio de buena parte de las reservas internacionales del país .

En junio de 1982la tasa de crecimiento de los medios de pago para año completo era de 23.9%, ligeramente inferior a la de cada uno de los tres años anteriores, habiéndose logrado de esa manera los objetivos de moderar la expansión monetaria sin per­juicio del desmonte gradual de los instrumentos de control esta­blecidos durante la época de rápido aumento de las reservas in­ternacionales, y de devolver al manejo monetario y financiero la necesaria flexibilidad para enfrentarse a la nueva coyuntura.

4 . Orientación general de la poli ti ca financiera

El objetivo primordial de la política financiera fue elevar el ahorro doméstico, de tal manera que la inversión pudiera finan­ciarse sin tener que recurrir a la emisión del Banco de la Repú­blica. Ello no solamente porque un mayor ritmo de expansión del crédito del banco central hubiera sido incompatible con la política

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de estabilización de precios, sino porque en el largo plazo lo único que puede asegurar un crecimiento sostenido de la inversión real es el aumento paralelo del ahorro doméstico.

Por supuesto, el ahorro interno puede ser complementado en forma útil con ahorro externo, ya sea que este tome la forma financiera de inversiones o de créditos. La capacidad para usar en forma oportuna y eficiente el capital externo es crucial para países en la etapa de desarrollo de Colombia, y mediante el Plan de Integración Nacional se logró aumentar esa capacidad sustan­cialmente•. Pero el ahorro externo debe ser siempre un comple­mento, no un sustituto, del ahorro doméstico, si se desea evitar el tipo de graves dificultades económicas por las que hoy atraviesan tantos otros países latinoamericanos.

Puesto que el ahorro responde positivamente a mayores tasas de interés real, y la inversión, en cambio, tiende a reducirse cuan­do las tasas de interés suben, parecería existir un conflicto entre los objetivos económicos de aumentar el ahorro y de lograr un mayor nivel de inversión, y podría pensarse que el manejo apro­piado de la tasa de interés depende de la prioridad que se asigne a uno u otro objetivo. Sin embargo ello no es así, puesto que el crecimiento del ahorro es lo único que posibilita el aumento de la inversión real. El "conflicto" entre el fomento del ahorro y el de la inversión no es diferente, entonces, del que existe en cual­quier econom{a entre el comportamiento de la oferta y la demanda, que responden en sentido opuesto a los precios. El propósito último de la política económica puede ser el a u mento del consumo y la inversión, pero seria absurdo tratar de lograrlo empeñán­dose en bajar artificialmente (por debajo de ]os costos), los pre­cios reales o la tasa de interés real, pues los limitantes últimos del consumo y la inversión serán, respectivamente, la producción y el ahorro.

La razón por la cual algunas personas auténticamente interesadas en que el país logre un alto volumen de inversión global ins isten en una politica de tasas de interés artificialmente Lajas, a pesar de sus efectos desestimulantes sobre el ahorro, es ln creencia de que esos efectos pueden de alguna manera ser comptmsados utilizando la capacidad de crédito del Banco de la

(•) Véase Wie!lner, Eduardo - Alemoria del Departamento Nacional de Planeación 1978-1980, Bogotá, 1982. También el capitulo VI de esta Me­moria, sobre "Crédito público externo".

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República. Según esta linea de pensamiento, una reducción de la tasa de interés por debajo de su nivel de equilibrio, que da lugar a una brecha entre la cantidad de inversión que el sector privado está dispuesto a emprender, de un lado, y el ahorro que la comuni­dad desea efectuar, del otro, no tendria por qué implicar un menor ritmo efectivo de inversión si el Banco de la República amplía su crédito para cubrir el faltante entre los fondos ofrecidos y demandados por el sector privado.

Se trata, evidentemente, de una confusión entre los aspectos reales y monetarios del gasto agregado, y de un olvido de las relaciones que en el largo plazo existen entre estos y la tasa de interés. La inversión real, a diferencia de la puramente financie­ra, no puede efectuarse solamente con recursos monetarios sino que requiere bienes y servicios reales, tales como materiales de construcción, equipos, mano de obra, etc., cuya disponibilidad en la economía no es afectada por los asientos contables del Banco de la República mediante los cuales se amplía su crédito. Por supuesto, el Banco de la República no tiene los recursos reales en sus bóvedas y no puede crearlos mediante simple expansión del crédito. Simplemente el beneficiario del crédito de emisión obtendrá los recursos reales en el mercado, sustrayéndolos del total disponible para el resto de la comunidad. En la medida en que se intente generalizar el crédito de emisión para todos los demandantes deseosos, ampliando el total de dinero disponible, se creará una situación donde solo habrá aumentado el poder de compra nominal frente a un volumen de bienes esencialmente inalterado. La experiencia en Colombia muestra que esta situa­ción se traducirá, principalmente, en inflación y en pérdida de reservas internacionales, puesto que la reacción de la producción a tales estímulos monetarios generalizados es débil y lenta, mien­tras que los efectos desfavorables sobre los precios y la balanza de pagos se manifiestan rápidamente.

6 . El problema de la tasa de interés

Durante el período analizado la tasa de interés, tanto pasiva como activa, se mantuvo muy elevada. Por ejemplo, la tasa de Certificados de Depósito a Término a 90 días osciló entre 29% y 32% anual. La tasa activa, para los créditos no subsidiados a través de los fondos de fomento, estuvo probablemente alrededor de 6 o 6 puntos por encima de la tasa pasiva. Con una inflación inferior al 26% esto implica tasas reales muy altas, que no podian

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menos que tener algún efecto negativo sobre el ritmo de actividad económica. Por esta razón el Gobierno buscó, en la medida de lo posible, moderar la presión haeia el aumento de las tasas de interés y se impuso a sí mismo restricciones importantes en el manejo de la política fiscal, monetaria y cambiaría . Sin embargo, fue muy consciente de las limitaciones objetivas a la que s,e en- . frenta una política de reducción de tasas de interés en un medio donde las expectativas inflacionarias se modifican lentamente y donde existe la posibilidad de que los inversionistas financieros cambien la composiición de sus activos en respuesta a diferenciales entre la tasa de interés interna y externa.

Con respecto a las expectativas de inflación existe amplia evidencia que estas solo se modifican lentam~ente y siempre en respuesta a una política macroeconómica consistente. Por esa razón el énfasis de la política monetaria no se puso en la provisión de crédito abundante y barato, que en el mejor de los casos sola­mente podría tener efectos en el corto plazo, sino en un manejo ordenado que demostrara a la comunidad el firme propósito del Gobierno de reducir la inflación en forma permanente. En la sección anterior se señaló cómo se ejecutó esa política y los resultados obtenidos.

La política monetaria y financiera también tuvo en cuenta la restricción que impone al manejo macroeconómico la posibilidad que tienen los inversionistas financieros de alterar la composición de sus activos internos y externos en respuesta a diferenciales entre la tasa de interés doméstica y la tasa de interés externa, ajustada por expectativas de devaluación. En general, una re­ducción de la tasa doméstica, no compensada por una reducción similar en la tasa externa o en el ritmo esperado de devaluación hará más atractivos los activos externos como forma rentable de mantener riqueza. Por lo tanto, inducirá una reducción del crédito obtenido por el país de 1 resto del mundo, y en casos extremos puede ocasionar una fuga neta de capitales. Los con­troles cambiarios a los movimientos internacionales del capital financiero pueden frenar, hasta cierto punto, esta tendencia, pero si la brecha entre las tasas de interés es suficientemente grande, la fuga de capitales es incontrolable. Por lo tanto, en cualquier momento dado la tasa de interés externa y el ritmo esperado de devaluación imponen un piso a la tasa de interés doméstica. Si se pretende reducir la tasa de interés interna por debajo de ese

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nivel critico, por ejemplo mediante una politica monetaria ex­pansionista, el efecto no será una menor tasa de interés sino una pérdida de las reservas internacionales del país .

Como puede apreciarse en el cuadro 11- 4, durante 1981 y el primer semestre de 1982 la tasa de interés internacional perti­nente para un inversionista financiero que estuviera considerando la posibilidad de colocar su riqueza en Colombia o en el extranjero se mantuvo muy elevada, entre 13.3 y 18.2%. Solamente al co­mienzo del segundo semestre de 1982 comenzó a disminuir en forma pronunciada. Por otra parte, la tasa anual de devaluación en Colombia osciló entre 14.5 y 17.8% . El efecto combinado de la tasa de interés y la devaluación fue entre 30.0 y 36.0%. Podría pensarse que una forma de reducir la tasa de interés do­méstica sin inducir una fuga de capitales hubiera sido moderar el ritmo de devaluación. Sin embargo, ello no es así puesto que lo realmente importante en este contexto no es tanto la velocidad a la que el Gobierno está devaluando sino la expectativa que la comunidad se forma con respecto a la devaluación. Un menor ritmo de devaluación, que no esté justificado por la situación y las perspectivas de la balanza cambiaría no tiene por qué llevar a menores expectativas de devaluación. Muy posiblemente los in­versionistas considerarán que el menor ritmo de devaluación en

CUADRO II -4

Tasa de interés anual de los Certificados de Depósito a Término - 90 días•

1981 19S2

Enero . ... . ..... . . . . .. . . . . ... . . . . Febrero .. . .. . .... .. . . .. . . .... . . . Marzo .. .. ....... . . .... . . . . .. .. . . Abril .. . . . ................ . ..... . Mayo Junio Julio Agost o ............ . .. . .... ... .. . Septiembre . .. . . .. ... . . .. . . . ..... . Octubre . . ... .. ........ . . . . .. . .. .

30 .1 29.1 29.0 29.8 30.2 30 .9 30 .9 31.2 31.6

Noviembre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31.8 Diciembre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 . 4

• Tuá nomina l a nticipada.

31.9 32.0 31.1 31.3

31.6 30.9

Fuente: Jleylata del Banco de la Jlepúbllea, Cuadro 1.2.1. Se ha toma do para eada mee el promedio simple de las encuest&ll semanales.

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el corto plazo será luego compensado por una devaluación más rápida dentro de cierto tiempo, o incluso por una devaluación abrupta y substancial. Por otra parte, la falta de un ajuste cam­biario oportuno afectará negativamente las posibilidades con­cretas de aumentar importaciones y de sustituir exportaciones, y podrá llevar a un deterioro substancial en la balanza de pagos del país.

CUADRO JI- 6

1981-Enero ............. . ......... . Febrero ................... . . . Marzo ..................... . . Abril ............... .. ....... . Mayo Junio ........................ . Julio ........................ . Agosto .............. . ....... . Septiembre .................. . Octubre . .. ... .. . ............ . Noviembre .............. . ... . Diciembre .................... .

1982-Enero ....................... . Febrero .......... .. .......... . Mnr:to ...................... . . Abril .......... .. ... .. ...... . . Mayo Junio Julio

Tasa anual de devaluación (últlmotl 12

meses)

15 .9 15.6 16.1 15.0 14.5 14. 1l 14.9 15.4 16.3 16.4 16.6 16.0

16.S 16.7 17.0 17 .5 17.6 17.8 17.8

Tasa de interés para CD a tres

meses - Estadoe Unidos

16.80 16.60 13 .90 15.15 17.50 17.16 17.75 18. 20 16.00 14.90 11. 26 18.25

14.15 13.86 14.35 14.36 13.40 15.30 12.10

Fuut~: Rc•bta del Baaro de la República . Cuadroe 6.8.1 y 6.9.3.

En vista de las dificultades para reducir la tasa de interés en los créditos ordinarios de los intermediarios financieros, cuando la tasa a la que captan los recursos se mantiene elevada por las razones ya explicadas, hay méritos indudables en una politica financiera orientada a mantener tasas de interés reales más moderadas en aquellos sectores donde la actividad econó­mica es especialmente sensible al costo de los fondos, y donde

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exista la posibilidad práctica de mantener controles eficaces sobre el destino final de los mismos. En la siguiente sección de este capítulo se analizan estos aspectos cruciales de la politica financiera ejecutada en 1981 y en el primer semestre de 1982.

6. El manejo financiero en 1981 y 1982

Como ya se señaló, la política financiera estuvo orientada, fundamentalmente, a la creación de condiciones propicias para el crecimiento del ahorro doméstico y para su adecuada canali­zación hacia actividades productivas. Para lograr ese objetivo era necesario, por una parte, restablecer en el sector de ínter­mediación financiera algo de la flexibilidad que, por las exigen­cias de la política de estabilización, se había perdido en el periodo de rápido crecimiento de las reservas internacionales, cuando fue necesario recurrir a mecanismos como la elevación de los encajes ordinarios, el establecimiento de un encaje mar­ginal del 100% y otros muchos, para evitar un desbordamiento monetario. La labor de desmonte gradual de esos mecanismos, a medida que las circunstancias lo permitieron, quedó reseñada en las secciones anteriores de este capítulo. Otra importante tarea consistió en el diseño de instrumentos que permitieran canalizar recursos sanos, esto es, no inflacionarios, para el fi­nanciamiento de las actividades productivas.

Uno de tales instrumentos, particularmente eficaz, fue la captación de depósitos a término por parte de los intermedia­rios financieros, que se desarrolló muy rápidamente con el estí­mulo de una rentabilidad adecuada para los ahorradores. Entre enero de 1980 y julio de 1982 los depósitos a término del sistema financiero pasaron de $ 26.891 millones a $ 169.185 millones, esto es, crecieron a una tasa promedio anual de 103.8%. Ahora bien, aunque los depósitos a término fueron el instrumento fi­nanciero de más rápido desarrollo en ese período, la política de estímulo al ahorro se aplicó en forma consistente, y otros ins­trumentos, como el UP AC, pudieron también mostrar un extra­c,rdinario crecimiento. En efecto las captaciones del sistema UPAC pasaron de $ 50.195 millones en enero lQ de 1980 a $ 154.069 millones en julio 31 de 1981, esto es, crecieron a una tasa anual promedio de 54.4%. En conjunto, los pasivos del sistema financiero, que proveen los recursos de crédito, se ele­varon en ese p~ríodo a una tasa promedio anual de 55.6%.

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CUADRO lJ- 6

Principales pasivos del sistema financiero que generan crédito

(Millonet~ d" petos)

Depó~ ltoa Dep6atl.oll Cuenta.a Fl11 de: M, de ahorro a t~rmino UPAC Cédulaa Otros Total

BCH (d) (a) (b) (e)

1977 103.503 26 .012 21.561 22.574 9.228 6.797 188.676 266.088 1978 134.890 41.958 31.876 29.651 10.239 7.470 319 . 670 1979 167 .593 49.046 26.891 60 .196 11 .929 14 .016

1980 214.287 61.084 72.780 80.543 13.493 23.732 466.919 668 . 789 1981 259.709 75 .886 140.651 119.048 16.736 42.760

1982 Jul. . 273.282 80.027 169.186 154.069 17.973 55.327 749.868

FuC!'nte: Re•lata del Banco de la República.

lal lncluy~ dep6altol bancarios y depóall.os ordlnarloo de 1&6 Corporaclonet de Ahorro y VIvienda.

(b) Sistema bancario y Corporaciones Ftnancleraa. pero no dep6alloe e n UPAC.

le) Cuentu de Ahorro y Certlflc:adOII de Dep6elto.

Id) Jnc:luyc Tltuloe A¡rrolndultdaln y Captaciones de lu Compal\faa. de Finanolamiento Comt'rclal.

Las colocaciones del sistema financiero crecieron entre enero de 1980 y julio de 1982 a una tasa anual promedio de 60.0% , hgeramente superior a la del crecimiento de los pasivos totales. Sin embargo, conviene subrayar que tan dinámico crecimiento de las colocaciones financieras no se alimentó con emisión ni implicó una poUtica monetaria expansiva que habria agravado el proble­ma de inflación. En el lapso considerado la tasa de crecimiento promedio de los medios de pago fue de 20.8 %, y la política mo­netaria hizo una contribución importante a la moderación de la presión inflacionaria.

CUADRO 11-7

lndice de pasivos del sistema f inanciero que generan crédito 1 de lu cotocnciont!s de los principales intermediarios financieros

1977 1978 1979 1980 1981 1982

(0IC!IC!mbre de 1977 = 100)

(Jul.) ............. .

M,

100.0 130.3 161.9 207.0 260.9 264.0

FuiPnt.- ReYiel& clel Banco Cl• la R.públlca.

Otroa pulvo. ckl e la t.eln.

100.0 142.3 178.6 295.4 462.7 669.6

Colocaelone. (a)

100. 0 129.4 153.4 228.0 441.8 617.2

(a) CaJa Arraria, nanC'CM CPmtrrlal.-., BCH, C•J- Social dr AborrOII, Corponelonet 'P'Inancleru, Compafalu ÚP Financiamiento CumercJal ~ Corporaclonea de! Ahorro )' VIvienda.

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Además de preservar y mejorar las condiciones adecuadas para el crecimiento del ahorro financiero, el Gobierno se preocupó porque una porción significativa de ese aumento del ahorro se canalizara a través de los fondos de inversión, y brindó apoyo especial a sectores en dificultades. Para ello utilizó diversos ins­trumentos, sin desvertebrar la política monetaria. En esta área merece sin duda especial mención el esfuerzo realizado para proveer de recursos financieros al sector eléctrico a través del Fondo de Desarrollo Eléctrico, mientras entraba a operar la Fi­nanciera Eléctrica Nacional, entidad financiera creada por ley a iniciativa del Gobierno. El redescuento de préstamos del FDE, que en su mayor parte se alimentó con excedentes de fondos cap­tados en el Fondo Financiero Agropecuario a través de Titulos Agroindustriales y con recursos del encaje, se elevó de $ 5.696 millones en diciembre de 1980 a $ 9.691 millones en diciembre de 1981, y se estabilizó luego a ese nivel en el periodo inmediata­mente anterior a la entrada en operación de la Financiera Eléc­trica Nacional, a la cual se dotó de abundantes recursos propios mediante la cesión de la recuperación de los préstamos del FDE, respaldada a su vez en una tram:;ferencia fiscal, por una sola vez.

CUADRO U- 8

Fondos Financieros - Disponibilidades

Fin de: ToUJ FFA FFf FII' FDE PROEXPO FAVJ

1978 .. . . .. .... 38.962 11.987 2.239 2.552 1.150 13.784 7.250 1979 ... ....... 60.139 19 .299 4.090 2.710 974 18.004 6.062 1980 .......... 66.809 23.897 4.007 2.993 3.843 22.469 8.610 1981 ........ .. 94.318 32.125 4.368 3.741 9.752 31 .867 12.475 1982 Marzo .... 106.621 34.921 4.875 3.869 9.766 83.642 18.458 1982 Julio .. . .. 108.980 38.041 6.523 4.322 9.822 37.204 14.368

Fuente : ReYitta del Banco de la República .

CUADRO rr. g

Fondos financieros - Utilizaciones

Fin de: Total FFA FFI FIP FDE PROEXPO FAVI

1978 . .......... 46.818 13.696 2.911 2.640 6.329 13.784 8.468 1979 ........ .. . 61.399 17.965 3.548 2.797 5.191 18.004 3.899 1980 . .... . .. .. . 63.680 22.922 3.869 3.109 5.696 22.459 5.636 1981 .. . ........ 88.676 28.207 3.773 8.611 9.691 31.857 11 .536 1982 Marzo ..... 86.661 27.865 3.771 3.666 9.487 33 .642 7.140 1982 Julio ...... 88 . 182 33.781 3.970 4.324 8.903 37.204 9.268

Fuente: Revl.tta del Banco de la Repúbllu.

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Las disponibilidades del Fondo Financiero Agropecuario pasaron de $ 23.897 millones en diciembre de 1980 a $ 38.041 millones en julio de 1982, debiendo destacarse que ese aumento en las disponibilidades se logró gracias a la utilización de los Titulas Agroindustriales, sin emisión del Banco de la República. En julio de 1982 los recursos utilizados en el FF A sumaban $ 33.781 millones, con aumento de 47.4% respecto a diciembre de 1980. El crecimiento de las utilizaciones fue estimulado sig­nificativamente por varias disposiciones de la Junta Monetaria que ampliaron el acceso de la Caja Agraria a los recursos del FFA.

Vale la pena mencionar también aqui el muy rápido creci­miento de las disponibilidades y utilizaciones de PROEXPO, fondo que a partir de 1980 dejó de utilizar el crédito del Banco de la República y se alimentó casi exclusivamente con los recursos de la sobretasa a las importaciones. Las disponibilidades pasa­t·on de $ 22.459 millones en diciembre de 1980 a $ 31.857 mi­llones en diciembre de 1981 y a $ 37.204 millones en julio de l982, y las utilizaciones crecieron paralelamente, brindando de esa manera un apoyo decisivo a las exportaciones en un perio­do internacional muy difícil.

En el caso del crédito para edificación, a través de las Cor­poraciones de Ahorro y Vivienda, se puso especial empeño en asegurar una adecunda provisión de fondos para la financiación cie vivienda de bajo costo (Decretos 893 de abril de 1981 y 2377 de agosto de 1981). Además, se tomaron medidas para estimular a las corporaciones a aumentar sus colocaciones a un ritmo acor­de con el crecimiento de sus disponibilidades y para tal efecto se disminuyó en varias ocasiones el interés reconocido por el Banco de la República sobre los ti tu los de crédito del Fondo de Ahorro .Y Vivienda, ocasionalmente utilizados por ]as corporaciones co­mo u na colocación sustitutiva de sus préstamos.

Las utilizaciones del Fondo Financiero Industrial y del Fon­do de Inversiones Privadas mostraron escaso dinamismo, a pesar de Jos numerosos incentivos brindados por el Gobierno y, en particular, de ]as resoluciones de la Junta Monetaria que permi­tieron a los bancos utilizar, como complemento de sus recursos propios para el redescuento de los créditos de fomento, parte de los recursos congelados por el encaje marginal. El comporta­miento de las utilizaciones de estos dos fondos ilustra muy bien la escasa eficacia que para el estímulo de la producción y la

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inversión tienen las medidas puramente financieras cuando la demanda está deprimida por razones coyunturales.

Quizás no sobre en este punto hacer un comentario sobre la frecuente queja de los beneficiarios de los créditos de fomento en relación con la excesiva complicación de los trámites para gestionar y obtener el desembolso de tales créditos. El trámite como tal ciertamente no podría explicar el comportamiento de las utilizaciones en ese periodo, puesto que los procedimientos de gestión y desembolso se simplificaron y agilizaron en 1981 y el primer semestre de 1982. Sin embargo, es preciso reconocer que la vigencia de tasas de interés de fomento, considerablemen­te inferiores a las del mercado, crea la necesidad de regular y controlar con extremo cuidado la utilización de los fondos, para evitar su desviación hacia actividades distintas a las que se pretende apoyar. Entre más se aparte la tasa de interés de fo­mento de la tasa prevaleciente en el mercado, mayor será la necesidad de regulación y control de la utilización de los fondos y, por ende, más complicado tenderá a ser el trámite de los cré­ditos, incluso si la administración del sistema es razonablemente eficiente. La complicación administrativa y los múltiples incon­venientes que ella crea a todo el mundo son costos que la comu­nidad paga por los subsidios, además de los costos directos de los mismos.

No podría terminar este recuento del manejo del crédito de fomento durante mi ministerio sin referirme, así sea muy bre­vemente, al importante apoyo crediticio brindado por el Gobierno a algunos sectores que atravesaban, por razones en su mayor parte coyunturales y en algunos casos también estructurales, por circunstancias económicas difíciles. Tanto en 1981 como durante el primer semestre de 1982 la Junta Monetaria expidió numerosas resoluciones para facilitar la financiación o refinan­ciación de los algodoneros, las empresas de bienes de capital y otras. Entre tales resoluciones podrían señalarse las siguientes:

- Resolución N9 17 de mayo de 1981, por la cual se auto­rizó, por vía de excepción, a las empresas de transporte aéreo a contratar líneas de crédito en moneda extranjera para la importación de repuestos y para la compra de equipos.

- Resolución N9 20 de julio de 1981, por la cual se autori­zó a los establecimientos de crédito a prorrogar los créditos con­cedidos al sectot: algodonero, con cargos a los recursos del FF A .

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- Resolución N9 30 de agosto de 1981, por la cual se fa­cultó al Banco de la República a redescontar con cargo a los recursos del FF A los créditos otorgados por los establecimientos bancarios a los cultivadores de arroz de Sucre, que sufrieron pérdidas por inundaciones en el primer semestre de 1981.

- Resolución N9 36 de septiembre de 1981, por la cual se creó en el FFI una línea de crédito especial para las empresas productoras o consumidoras de bienes de capital (complementa­da posteriormente con la Resolución N9 8 de febrero de 1982) .

- Resolución N9 40 de noviembre de 1981, por la cual se creó en el Banco de la República un cupo especial de crédito para los cultivadores de algodón con el objeto de financiar el pago a los bancos de los préstamos obtenidos para la cosecha de algodón Costa-Meta, semestre "B" de 1977, a través del FFA.

- Resolución N9 42 de noviembre de 1981, por la cual se autorizó al Banco de la República para descontar con cargo a los recursos del FF A los créditos concedidos para capital de tra­bajo de los cultivadores de algodón con siembras correspondien­tes a la cosecha Costa-Meta semestre ''B" de 1981, tanto a los que obtuvieron crédito del FFA como a los que no lo obtuvieron.

- Resolución N9 46 de diciembre de 1981, por la cual se aumentó a $ 1.200 millones (100 % ) la linea de crédito en el Banco de la República para el sector cooperativo, a través de FINANCIACOOP.

7. Regulación y fiscalización deJ sector financiero

La actividad de intermediación financiera, mediante la cual PI ahorro nacional es canalizado para atender las necesidades de la pl'oducción y la inversión, es un servicio público cuya prestación ha sido parcialmente delegada por el Estado colombiano en los particulares, bajo el régimen de "concesión'', que supone no sólo el derecho sino también la obligación por parte del Gobierno Nacional de regular y fiscaliz.ar estrechamente la prestación d~ e~e servicio. Esta concepción del papel del Estado y de los particulares en materia del manejo del ahorro privado fue ex­puesta con especial claridad por el presidente de la República en su intervención ante la Convención Bancaria y de Institucio­nes Financieras, en septiembre de 1981, en los siguientes tér­mmos:

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"El creciente acopio de recursos que Colombia habrá menester en el futuro, requiere --<:omo ya lo dije-, de una bien estructurada intermediación financiera, puesto que ella, en su prístina acepción, es el vaso comunicante entre quienes tienen exceso de liquidez y quienes necesitan recursos adicionales para fortalecer su actividad creadora tanto en el sector privado como en el estatal.

Evidentemente, la a<!tividad bancaria es, en esencia, un servicio público. Esta definición filosófica consagrada por primera vez en el país, se deduce al haber inoorporado en nuestra legislación a "la concesión" como el mecanismo a través del cual el Estado delega en los particulares la oportunidad de manejar el crédito.

Ahora bien, reconocer que la prestación del crédito es un ser­vicio público equivale a aceptar uno de los postulados más impor­tantes que constituye la esencia misma del Estado, cual es el de la "soberanía monetaria", principio analizado por connotados tratadistas y desarrollado profusamente por nuestro máximo tribunal jurispru­dencial.

Desde luego, el concepto de la "soberanía monetaria'' incorpora no solamente la noción del numerario como se entendió originalmen­te, sino que se ha decantado hasta el punto de cubrir los aspectos básicos del ahorro privado y el manejo del crédito en todas sus posi­bles acepciones y modalidades.

En mi sentir no puede desconocerse, más aún hoy en día nadie se atrevería a hacerlo, que la gestión bancaria entendida en su real dimensión está comprometida en una tarea de necesidad y utilidad pública. Por esta razón, y por cuanto a través de ella se desarrolla una labor que por derecho natural corresponde al Estado, implica para quienes la atienden una responsabilidad superior a la que co­rresponde al simple ciudadano.

Como primer magistrado de la Nación entiendo a cabalidad la conveniencia de permitir a los particulares el manejo de este sector de la economía, lo cual es coherente con los principios fundamentales con que se conducen los regímenes democráticos de Occidente. Desde luego, la contrapartida de lo anterior se concreta en el derecho a favor del Gobierno Nacional, de vigilar y controlar que la actividad que se ha transferido a los particulares se cumpla en forma tal que garantice la prestación de un permanente y adecuado servicio que consulte, en primer término, las más sentidas necesidades de la comunidad en general.

En la situación actual he considerado prudente hacer las preci­siones anteriores para llegar, a manera de corolario, a fijar la po­sición del Gobierno frente a las responsabilidades que deben asumir quienes a lo largo de los tiempos han recibido en "concesión" el manejo del crédito. Pues bien, se hace preciso, entonces analizar los principios fundamentales que enmarcan la "concesión", figura juri­di<;a por medio de la cual la N ación, en ejercicio de su potestad so­berana, cede a los ciudadanos el cumplimiento de parte de sus ob­jetivos.

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Por tanto, referirse a la "concesión" sin aceptar QUe se trata de un acto 11intuito personae", es caer en la más gr ave de las equivoca­ciones, puesto que equivaldría a suponer que la administración tan sólo cuenta con la posibilidad de analizar la capacidad e idoneidad de quienes van a ser sujetos de ella en su etapa previa, pero que debe mantenerse ajena a las posteriores transferencias de do­minio, las cuales, obviamente, implican un cambio en las personas a quienes el Estado concedió, el mencionado privilegio.

Ciertamente la teoria de la "concesión" no es una innovación de último momento, ni ella se pretende esbozar para solucionar problemas inmediatos. En verdad, y como ya lo expresé, la misma Ley 46, de­sarrollando la tesis según la cual el servicio bancario se deriva del campo mismo de la administración pública, establece la posibilidad de que ella pueda retornar la dirección de la empresa cuando, a su juicio, considere que la prestación del servicio se aparta de los cánones fijados por el legislador.

Mal harin un gobernante si acepta una posición filosófica pero no la traduce en actos normativos que la hagan cobJ·ar vida. Igual­mente, vedado le estaría tomar decisiones irreversibles sin intentar antes reorientar a los asociados con medidas que se adopten para resolver problemas que no se vis lumbraban".

La creciente complejidad de una economía en desarrollo y la continua incorporación de nuevos y cada vez más sofisticados instrumentos de intermediación financiera, crean la necesidad de actualizar y perfeccionar en forma paralela los mecanismos de fiscalización de esta área, ya que en ausencia de un marco legal apropiado el simple control administrativo, por celosamente que sea ejercido, puede resultar insuficiente para garantizar la ope­ración ordenada y eficiente del sector financiero. Por esa razón el Gobierno, al mismo tiempo que cumplió diligentemente con sus tareas propias de vigilancia y control, prestó especial atención a la modificación y adecuación de las normas legales que regulan el manejo del ahorro privado.

Un aporte fundamental en esta materia fue la creación de la Comisión de Valores, mediante la Ley 32 de 1979, de iniciativa gubernamental. La Comisión, cuya sala general quedó integrada por los ministros de Desarrollo y de Hacienda, los superintenden­tes Bancario y de Sociedades, el presidente de la misma Comisión y un representante del presidente de la República, fue dotada de amplisimos poderes para regular y controlar las transacciones públicas de valores y para garantizar la idoneidad y el apropiado comportamiento de los participantes en el mercado bursátil. Es­pecfficamente, la Ley 32 de 1979 dispone que ningún documento

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podrá ser objeto de oferta pública sin que esté inscrito en el Registro Nacional de Valores, y que la labor de intermediación en el mercado bursátil sólo podrá ser efectuada por personas ins­critas en el Registro Nacional de Intermediarios de Valores. La Comisión fija los requisitos mínimos para esas inscripciones, y puede suspender o cancelar la inscripción de documentos o de in­termediarios si en su concepto ello resulta necesario para preser­var la seguridad y la buena marcha del mercado.

Mediante los Decretos 831, 1167, 1168, 1169 y 1170 de 1980 el Gobierno reglamentó diversos aspectos relacionados con la Ley 32 de 1979, tales como la estructura interna de la Comisión, las pautas para el Registro Nacional de Valores, los procedimientos administrativos para su operación y el régimen de incompatibili­dades para sus funcionarios . Por otra parte, la Sala General expidió resoluciones orientadas a perfeccionar el control sobre las operaciones bursátiles, entre las cuales puede mencionarse como ejemplo la N9 11 de 1980, mediante la cual se estableció la obligación de efectuar a través de las Bolsas de Valores toda transacción de acciones de sociedades inscritas que excediera de $ 20.000, así como la obligación de todo comprador de accio­nes de notificar previamente a la Comisión de Valores su inten­ción de compra si ella lo convierte en beneficiario real del 10 % o más del número de acciones suscritas, o cuando inicialmente posee más del 10 % de las acciones de la sociedad.

En relación con el ordenamiento legal de otras ramas del sector financiero, los Decretos 384 y 2461 de febrero y septiem­bre de 1980, respectivamente, modificaron las normas que regu­lan las actividades de las sociedades administradoras de inversión y las de las corporaciones financieras, con especial atención a las limitaciones de monto y tipo aplicables a sus operaciones, para garantizar un manejo ético y seguro del ahorro privado a través de tales entidades.

En diciembre de 1981 el Gobierno expidió el Decreto 3604, por el cual se aumentaron las restricciones establecidas en la Ley 45 de 1923 sobre los préstamos de las entidades financieras, para evitar una indebida concentración de los mismos, o la toma de control de entidades del sector financiero por personas no idóneas. En el decreto mencionado se dispuso, entre otras cosas, que ninguna sociedad sometida a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria podría otorgar préstamos a personas naturales o jurí~icas que lleguen a poseer más del 10% de las

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acciones en circulación de la sociedad, y que toda transacción para adquirir 10% o más de las acciones de las entidades finan­cieras requerirá la aprobación del Superintendente Bancario.

Al mismo tiempo que adelantaba la tarea de actualización y perfeccionamiento del marco legal para el manejo del ahorro privado, el Gobierno ejerció una cuidadosa vigilancia sobre la operación del sector financiero, a través de la Superintendencia Bancaria y de la misma Comisión de Valores, lo cual le permitió detectar y sancionar oportunamente varias irregularidades co­metidas por personas inescrupulosas. Esa labor de supervisión y control se llevó a cabo sin vacilaciones ni concesiones, pero también con la discreción necesaria para prevenir el surgimiento de un pánico financiero entre los depositantes o el injusto me­noscabo de la imagen pública de un sector que tradicionalmente ha sido maneja do con corrección, y que es vital para el desarrollo del país.

A comienzos de la administración Turbay Ayala fueron in .. tervenidas administrativamente dos corporaciones financieras, debido a irregularidades en su m~nejo: Cofinatura y la Corpo­ración Financiera de Boyacá. La primera de ellas fue posterior­mente liquidada, mientras la segunda logró recuperarse y pos­teriormente fue devuelta a sus accionistas . Más adelante, en junio de 1982, tras un prolongado esfuerzo para normalizar el manejo del Banco Nacional y minimizar en lo posible los perjui­cios para sus depositantes, el Gobierno tomó la decisión de in­tervenir el Banco. Con la misma energía se obró en todos los otros casos en que se presentaron manejos irregulares y peli­grosos para los depositantes. En varios de ellos, como los de Furatena, la Compañía Internacional de Seguros, Seguros Co­lombia, Capitalizadora Colombia y otros, fue necesario llegar hasta la intervención administrativa de las entidades, por parte de la Superintendencia Bancaria. En otros, como el relacionado con los préstamos insuficientemente respaldados del Banco del Estado, se impusieron las multas máximas contempladas en la legislación vigente, y en todas se procedió con diligencia para efectuar las correcciones indispensables.

En julio de 1982 el Gobierno expidió los Decretos 2216 y 2217, para facilitar la recuperación de las entidades interveni­das, así como para acelerar la devolución de los dineros a los ahorradores en aquellos casos donde seria inevitable proceder a la liquidación de las sociedades.

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Como puede verse por esta breve reseña, el Gobierno actuó con diligencia para llenar varios vados existentes en el marco legal para la fiscalización del sector financiero, y aplicó con energía las normas legales vigentes para sancionar irregulari­dades y defender a los ahorradores. Posteriormente, en octubre de 1982, durante la emergencia económica decretada por el si­guiente Gobierno, se expidió el Decreto NQ 2920 de octubre de 1982, mediante el cual pasaron a convertirse en delitos faltas como los "autopréstamos", que antes eran objeto de multas, y se introdujo la figura de la nacionalización bancaria mediante resolución ejecutiva cuando ella se juzgue necesaria "para ase­gurar la confianza del público en la institución afectada o cuando "el proceso normal de administración o liquidación por la Su­perintendencia Bancaria pueda afectar gravemente la confianza en todo el sistema financiero, o causar graves e injustos per­juicios a terceros".

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