Livrabile

TA2016097 RO RP2

Bundesbeschaffung GmbH

Raport de recomandare asupra structurii si modului de functionare a unei Unitati Centrale de Achizitii Publice

12/15/2016

1

CONȚINUT

1) RAPORT DE RECOMANDARE ASUPRA STRUCTURII SI MODULUI DE FUNCTIONARE

A UNEI UNITATI CENTRALE DE ACHIZITII PUBLICE .................................................................. 2

1.1. Acțiuni cheie pentru înființarea unei UCA 2

1.2. Recomandări pentru centralizare și utilizatori finali 3

1.3. Recomandările privind scopul unei UCA 3

1.4. Recomandare privind modelul de business/proprietate 4

1.5. Proprietate 6

1.6. Recomandare privind modelul de finanțare 6

1.7. Recomandări pentru domeniile de achiziții 7

1.8. Recomandare pentru utilizarea instrumentelor pentru achiziții electronice (e-procurement) 7

1.9. Recomandarea privind relația cu alte instituții 8

1.10. Recomandări privind structurile interne, personalul și abilitățile 8

1.11. Recomandări privind legislația care trebuie întocmită 10

2) PLANUL DE ACȚIUNE PENTRU IMPLEMENTAREA UCA ÎN ROMÂNIA ......................... 22

2.12. Nivelul politic 24

2.13. Nivelul legislativ 25

2.14. Nivelul operațional 25

2

1) Raport de recomandare asupra structurii si modului de functionare a unei Unitati Centrale de Achizitii Publice

Acest raport prezintă cei mai importanți pași care trebuie avuți în vedere la înființarea unei Unitati Centrale de Achizitii Publice (UCA) la nivel central pentru Guvernul României. Acesta include atât instrucțiuni generale, dar se concentrează mai ales asupra unor recomandări concrete privind modul în care o UCA poate fi organizată și poate funcționa. Aceste recomandări pot fi implementate de părțile interesate relevante, într-un pas ulterior. Trebuie notat că aceste recomandări sunt în conformitate cu Strategia Națională in domeniul Achizițiilor Publice (Strategia Națională), în care anumite caracteristici ale UCA au fost deja definite. Astfel, sarcina de a face recomandări privind cel mai bun mod posibil în care o UCA poate funcționa este limitat la elemente predefinite în Strategia Națională.

1.1. Acțiuni cheie pentru înființarea unei UCA

La implementarea unei UCA este importantă o abordare pas cu pas, cu obiective realiste și planuri concrete. Doi pași importanți trebuie luați în considerare: stabilirea obiectivului și definirea modelului UCA care urmează a fi utilizat.

Primul și cel mai important pas este stabilirea unui obiectiv. Acesta trebuie să fie motivul principal pentru înființarea unei UCA, care în mod normal este înființată pentru a răspunde unor așteptări politice (de ex. pentru a face economii la buget). Motivul pentru înființarea unei asemenea instituții este deja un indicator clar în ceea ce privește structura UCA și misiunea sa.

Obiectivul principal al unei UCA ar putea fi acela de a constitui economii de costuri prin agregarea cererii. În timp ce agregarea cererii se poate obține și prin alte mijloace precum achiziții comune, o UCA reprezintă o abordare pe termen lung. Autoritățile contractante care doresc să facă parte dintr-o procedură de achiziții în comun trebuie să aibă necesități comune, în același timp. Alte obiective:

- Economiile de proces au fost adesea considerate beneficii secundare. Aceste economii pot fi semnificative atunci când se utilizează procese de achiziții consolidate, pentru costul unei proceduri, numărul autorităților contractante implicate și o utilizare sporită a unui sistem electronic de achiziții.

- Profesionalizarea angajaților poate fi de asemenea văzut ca rezultat al unei activități centralizate. - Standardizarea bunurilor și serviciilor, care ajută la revizuirea metodelor de lucru, pentru a vedea dacă

bunurile și serviciile pot fi raționalizate și standardizate. - Simplificarea procesului pentru autoritățile contractante și pentru furnizori duc la creșterea

competitivității, mai ales în cazul unei cereri inelastice. - Implementarea politicilor publice la nivel central, precum atenția pentru IMM-uri, achiziții ecologice și

sustenabile, inovații sau considerente sociale. - Îmbunătățirea respectării cerințelor printr-un management central al proceselor de achiziții și

posibilitatea de a utiliza personalul care lucrează în achiziții pentru diferite alte categorii de sarcini.

Este important de menționat că nu toate obiectivele numite mai sus pot fi atinse în același timp. Guvernul României va trebui să prioritizeze aceste obiective, desi unele dintre el sunt puternic interconectate. Până în prezent, economiile la prețuri și reducerea costurilor de proces, profesionalizarea angajaților și o mai bună respectare a cerințelor s-au dovedit a fi obiectivele principale pe care părțile implicate ar vrea să își concentreze atenția.

Pentru că identificarea clară a unui obiectiv permite definirea misiunii concrete a UCA și structura acesteia, s-a făcut o trecere în revistă a UCA existente la nivelul UE și a fost prezentată beneficiarilor. Prin compararea altor experiențe internaționale, s-au luat în considerare atât aspectele pozitive cât și punctele critice.

Este important de subliniat, că atunci când stabilim un obiectiv și modelul sau structura unei UCA, perioada

3

de tranzit este una critică, care va necesita legislatie suplimentara și o susținere și o poziție fermă din partea statului/guvernului.

1.2. Recomandări pentru centralizare și utilizatori finali

Un alt pas important este definirea nivelului de centralizare și utilizatorii obligați să facă achiziții prin UCA si cei care pot să folosească serviciile UCA in mod voluntar. Din diferite exemple din UE este clar ca UCA înființate la nivel national ca și companii deținute de stat sau agenții independente, pot avea diferiți utilizatori: administrații centrale dar și regionale.

Într-o primă fază, achizițiile centralizate ar trebui să fie obligatorii la nivelul administrației centrale în 3-5 domenii de achiziții definite. Având în vedere situația la nivelul administrației centrale din România, cea mai bună abordare ar fi ca pentru organismele guvernamentale, achiziționarea prin intermediul UCA sa fie obligatorie. Aceasta obligatie ar putea sa se adreseze organismelor guvernamentale pe trei niveluri:

Nivelul 1: Ordonatori principali de credite

Nivelul 2: Ordonatori secundari de credite

Nivelul 3: Ordonatori tertiari de credite

La un moment ulterior, când UCA va fi complet operațională, pot fi definiți utilizatorii voluntari (de ex. la nivelul administrației locale). Dacă este cazul, trebuie analizat în ce condiții pot utiliza autoritățile contractante o UCA.

Opțiunile posibile sunt:

1. Autoritățile contractante care utilizează voluntar UCA plătesc o taxă către aceasta, 2. Autoritățile contractante obligate sa utilizeze UCA o fac gratuit. Proprietarul UCA suportă costurile

administrative pentru achizițiile făcute pentru autoritățile contractante obligate să folosească UCA. În această situație trebuie să se analizeze dacă o instituție la nivelul administrației centrale (MFP) poate suporta costurile administrative generate de o autoritate la nivel local.

1.3. Recomandările privind scopul unei UCA

Conform Strategiei Naționale, scopul unei UCA ar trebui să fie acordarea de contracte publice sau încheierea de acorduri cadru pentru bunuri sau servicii, pentru autoritățile contractante la nivelul administrației centrale. Achiziția de bunuri și/sau servicii pentru autoritățile contractancte este exclusă. UCA trebuie, cel puțin la începutul activității sale, să nu acționeze ca un comerciant en-gros. Totuși, desfășurarea activității de achiziții conexe constând în furnizarea de suport poate fi în următoarele domenii:

(a) infrastructură tehnică care permite autorităților contractante să atribuie contracte de achizitii publice sau să încheie acorduri cadru pentru activități, bunuri sau servicii; (b) consiliere privind forma sau desfășurarea procedurilor de achiziții publice; (c) pregătirea și managementul procedurilor de achiziții în numele unei autorități contractante. Aceste activități trebuie incluse activitățile UCA de la bun început.

Aceste situații trebuie luate în considerare mai ales pentru că in general o UCA poate avea instrumente proprii de achiziții electronice, care (la un moment ulterior) pot fi puse și la dispoziția altorautoritati contractante. Consilierea în privința procedurilor de achiziții publice, pregătirea acestora și managementul trebuie făcute în domeniile de achiziții care nu sunt obligatorii pentru autoritățile contractante care utilizează serviciile UCA. Totuși, autoritățile contractante pot profita de experiența UCA și pot solicita suport și în alte domenii de achiziții.

4

Având în vedere cerințele prevăzute în Strategia Națională, UCA trebuie să aibă un rol de intermediar și nu de comerciant en-gros care face achiziții in nume propriu. Ceea ce reiese din acest statut trebuie analizat ca drepturi și obligații specifice și incluse în răspunderile care derivă din exercitarea acestui rol. Autoritatea contractantă în cadrul unei proceduri de achiziții va fi întotdeauna ministerul/agenția respectivă, etc. REPREZENTATĂ DE UCA. Astfel, UCA nu face niciodată achiziții in nume propriu, ci in numele utilizatorilor! De exemplu, daca Ministerul Sănătății, Ministerul Finantelor Publice și Ministerul Muncii si Justitiei Sociale își comasează necesitățile pe hârtie, UCA va semna un singur contract cadru conceput special pentru cele trei ministere, însă autoritățile contractante vor fi cele trei Ministere.

Posibilitățile și condițiile aplicabile pentru autoritățile contractante atunci când fac achiziții prin UCA sunt descrise în Legea Achizițiilor Publice (art. 40-43 Legea 98/2016) și astfel nu sunt necesare specificații suplimentare.

1.4. Recomandare privind modelul de business/proprietate

Următorul pas constă în definirea unei UCA în ceea ce priveste modelul de afacere și financiar, structura administrativă, care depinde în mare parte de prevederile legislative naționale (constituționale, administrative, societare, etc.). Stabilirea unui model de afacere și finanțare este una din deciziile principale care trebuie luate, pentru a face o UCA operațională. Beneficiile și dezavantajele fiecărui model trebuie analizate cu atenție. Diferitele modele existente la nivelul UE sunt prezentate în documentul “Achiziții centralizate în UE” în Anexa 1 din acest raport. Au fost analizate diferite opțiuni pentru modelul de business și proprietate a unei UCA:

Departament în cadrul Ministerului Finanțelor Publice

Companie de Stat

Institutie publica în cadrul Ministerului Finanțelor Publice Există atât beneficii cât și dezavantaje pentru fiecare model iar următoarele criterii sunt relevante pentru a lua o decizie asupra formei pe care o poate avea o UCA.

1. Compatibilitatea cu prevederile legale (Legea Achizițiilor Publice precum și alte norme legislative relevante)

2. Modelul de finanțare 3. Compatibilitatea cu scopul acțiunii 4. Răspunderea 5. Personalul și posibilitatea de a angaja personal din domeniul privat, dacă este cazul 6. Acceptarea de către alte autorități contractante 7. Controlul prin instituțiile responsabile 8. Viteza de implementare 9. Costuri pentru înființarea entității

Conform prevederilor Legii Achizițiilor Publice, o UCA trebuie să fie în conformitate cu următoarea definiție a unei autorități contractante:

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea Achizițiilor Publice ”Au calitatea de autoritate contractantă în sensul prezentei legi:

a) autorităţile şi instituţiile publice centrale sau locale, precum şi structurile din componenţa acestora care au delegată calitatea de ordonator de credite şi care au stabilite competenţe în domeniul achiziţiilor publice;

b) organismele de drept public;

c) asocierile care cuprind cel puţin o autoritate contractantă dintre cele prevăzute la lit. a) sau b)”

În timp ce, potrivit alin. 2 al aceluiași articol prin organisme de drept public se înțelege ca:

5

‘Organismele de drept public’ sunt organisme care întrunesc cumulativ următoarele caracteristici:

a) sunt înființate pentru a satisface nevoi de interes general, fără caracter comercial sau industrial;

b) au personalitate juridică; si

c) sunt finanțate în cea mai mare parte de către Stat, autorități regionale sau locale sau de alte organisme aflate sub incidența dreptului public; sau se află în subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea ori controlul autorităților respective; sau au un consiliu administrativ, managerial sau supervizor, în care mai mult de jumătate din membri sunt numiți de către Stat sau de autoritățile regionale sau locale, sau de alte instituții aflate sub incedența dreptului public.

Trebuie analizat care dintre cele trei forme de organizare ar fi în conformitate cu prevederile Legii Achizițiilor Publice, folosind un criteriu de “knock-out”.

Ideea inițială a fost că cea mai simplă posibilitate ar fi înființarea unei UCA ca departament în cadrul MFP, întrucât părea a fi opțiunea care implica cel mai mic efort, în termeni de timp și sarcini administrative. Însă, conform prevederilor Legii Achizițiilor Publice, o UCA trebuie să fie entitate contractantă cu personalitate juridică proprie iar înființarea UCA ca departament în cadrul unui minister nu poate fi o opțiune, întrucât nu ar putea avea personalitate juridică proprie. În această situație, MFP ar fi trebuit să acționeze ca UCA, ceea ce nu s-a considerat a fi o soluție optimă. Astfel, această soluție a fost scoasă din calcul.

Celelalte două opțiuni sunt înființarea unei UCA ca agentie sau companie de stat. Din experienta Unitatilor Centrale de Achizitii a altor State Membre, cea de-a doua posibilitate pare mai avantajoasă, deoarece in general o companie ar fi mai puțin influențată de administrație, ar putea fi mai competitivă pe piața muncii și ar putea recruta experți în achiziții și specialiști direct din piață. Totuși, întrebarea dacă o companie de stat poate fi înființată fără a avea caracter comercial (conforma art. 4 (2) a, Legea Achizițiilor Publice), deschide o serie de posibile interpretări care trebuie analizate în detaliu. Înființarea unei UCA ca si companie de stat este astfel considerată o soluție cu riscuri suplimentare. Nu se recomandă această opțiune fără o examinare atentă a riscurilor în prealabil. În privința caracterului comercial al unor asemenea companii de stat, există o serie întreagă de sentințe ale CEJ. Caracterul industrial sau comercial este de obicei asociat cu obținerea de profit, iar CEJ nu este de acord cu o asemenea abordare, fiind de părere că, în stabilirea interesului public, de natură industrială și comercială, nu trebuie să ne bazăm numai pe definirea scopului general al entităților private (obținerea de profit) sau activitățile acestora, descrise ca economice și comerciale (de ex. cazul C-283/00 Comisia vs Spania).

Având în vedere punctele menționate mai sus, se pare că cel mai bun mod posibil pentru organizarea unei UCA în România este ca persoană juridică de drept public. Această formă de organizare este reglementată de art. 191 din Codul civil potrivit cu care persoanele juridice de drept public se înfiinţează prin lege, cu excepția cazurilor anume prevăzute de lege, în care persoanele juridice de drept public se pot înfiinţa prin acte ale autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale ori prin alte moduri prevăzute de lege. Persoana juridică de drept public poate fi înființată sub forma unei agenții sau a unei alte entități publice, în funcție de scopul prevăzut pentru UCA. Natură juridică a unei asemenea entități publice ar oferi o anumită flexibilitate în forma sa de organizare internă, permițând existența unui organsim executiv și unui organism de control (de ex. consiliul director). Dacă se ia în considerare înființarea unei organizații profesionale de achiziții, este important ca aceasta să fie organizată în așa fel încât să permită o abordare oriectantă economic spre achiziții și ca managementul să nu fie în niciun fel influențat politic. Astfel, forma de“persoană juridică de drept public” ar trebui să fie una care să permită un mod independent de îndeplinire a sarcinilor stabilite prin lege. Această entitate (organizată ca persoană juridică de drept public) va avea personalitatea juridică, va fi înființată pentru a îndeplini necesități de interes general, neavând caracter industrial sau comercial și va fi finanțată de la bugetul de stat prin bugetul Ministerul Finanțelor Publice.

Opțiunea de a organiza o UCA ca agenție este o posibilitate validă, însă trebuie evaluat dacă această structură utilizată în mod obișnuit în cadrul ministerelor din România permite flexibilitatea menționată mai sus și poate îndeplini, în cel mai optim mod posibil, misiunea stabilită prin lege.

6

Având în vedere că în România agențiile subordinate ministerelor sunt conduse de un președinte, un secretar general și un secretar general adjunct, fiecare având de obicei o funcție publică de secretar de stat, noua UCA nu ar trebui să se conformeze acestui obicei, ci ar trebui să aibă posibilitatea ca top managementul să fie ales prin competiție deschisă (ceea ce nu exclude aprobarea candidatului câștigător de către Ministrul Finanțelor Publice). În cazul în care UCA este organizată ca agenție se ia în considerare și opțiunea ca la un moment dat UCA să presteze servicii pentru clienți voluntari (autorități locale) care pot fi taxați pentru acestea, conform Legii Finanțelor Publice 500/2002, care prevede posibilitatea ca o asemenea agenție să genereze venituri proprii. Este esențial de menționat acest aspect în actul constitutive al UCA, însă acesta trebuie analizat în continuare, în lumina prevederilor art. 4(2) din Legea Achizițiilor Publice, privind caracterul comercial al instituției. În acest sens, se recomandă ca veniturile să fie utilizate pentru acoperirea costurilor și nu pentru obținerea de profituri

1.5. Proprietate

Strategia Națională prevede ca UCA să funcționeze în cadrul Ministerului de Finanțe. În această privință nu mai este necesară nicio altă precizare. Ar fi fost recomandabil să se analizeze și alte opțiuni (de ex. în subordinea Primului Ministru pentru a asigura mai multă neutralitate în relația dintre UCA și autoritățile contractante), dar având în vedere obligațiile prevăzute de Strategia Națională, această posibilitate nu va mai fi prezentată în această lucrare.

1.6. Recomandare privind modelul de finanțare

Modelul de finanțare va fi influențat de alegerea modelului de business. În general, opțiunile de finanțare pentru o UCA sunt:

Fonduri publice ce derivă din bugetul de stat

Taxe pentru servicii pentru entitățile publice

O combinație între două sau mai multe modele de finanțare

Alegerea poate ține de sponsorizarea politică/guvernamentală și de potențialele reacții din partea autorităților contractante.

În faza de start-up, fondurile publice pot părea mai potrivite. Pe termen lung, când colaborarea cu utilizatorii finali este mai avansată, taxele pot fi introduse progresiv (taxele transferate către partea “mai puternică” a pieței, sau care este mai dispusă să plătească). Este foarte important de reținut faptul că în această situație UCA nu are dreptul să genereze profituri. Dacă se implementează acest model, la un moment ulterior poate fi necesar un nou design al modelului de finanțare. De asemenea este foarte important de justificat introducerea unei taxe prin valoarea adăugată a UCA. Astfel, atunci când UCA va introduce taxa pentru servicii, va trebui să poată dovedi rezultate pozitive deja obținute.

Din obligația Ministerului Finanțelor Publice de a finanța activități ale UCA și din prevederile Legii Achizițiilor Publice privind rolul UCA atunci când se fac achiziții în numele altor autorități contractante, trebuie luate în considerare și alte aspecte precum răspunderea. Au fost identificate următoarele riscuri: Ca rezultat al procedurii de plângeri, se pot impune taxe ofertantului. În această situație, UCA, ca reprezentantă a autorității contractante, ar fi responsabilă să plătească iar Ministerul Finanțelor ar trebui să garanteze că fondurile respective sunt disponibile. În cazul în care UCA consideră ca plângerea se datorează unei erori din partea unueia din autoritățile contractante, i se poate adresa acesteia solicitând o compensație. Un alt risc poate apărea în faza de post acordare, atunci când contractul nu este dus la capăt conform iar autoritatea contractantă suferă un anumit prejudiciu. În această situație, autoritatea contractantă poate solicita UCA o compensație, iar UCA trebuie la rândul ei să se adreseze MFP pentru a putea plăti prejudiciul creat autorității contractante.

7

În ambele situații trebuie luată în considerare implicarea financiară pentru Ministerul Finanțelor Publice.

1.7. Recomandări pentru domeniile de achiziții

Recomandările în acest domeniu sunt rezultatele analizei efectuate privind produsele și serviciile cele mai potrivite pentru a fi achiziționate în mod centralizat. În mod normal, UCA acoperă achizițiile de bunuri și servicii pentru categoriile care au fost identificate ca cele mai potrivite pentru a fi agregate și standardizate. La început, o UCA se poate ocupa de achiziția unui număr redus de produse și, după un anumit timp, pe măsură ce se obțin rezultate pozitive, portofoliul poate fi extins. La înființarea unei UCA este important să existe un număr de produse și servicii pentru care utilizarea achzițiilor prin UCA să fie obligatorie. Acest lucru permite CA să stabilească un prim contact cu UCA și să se familiarizeze cu utilizarea acestui gen de servicii. Fie că este vorba de o abordare voluntară sau obligatorie, acest lucru trebuie stabilit prin lege. De asemenea se recomandă adoptarea unei abordări progresive, pentru început cu produse simple și înalt standardizate, cu utilizare unor contracte cadru, pentru a obține câștiguri rapide.

Rezultatele acestei analize privind bunurile și serviciile arată că domeniile cele mai potrivite pentru achiziționarea centralizată a acestora, într-o prima fază de funcționare a UCA, ar putea fi: hardware, hârtie A4, mobilier, becuri și eventual combustibil.

1.8. Recomandare pentru utilizarea instrumentelor pentru achiziții electronice (e-

procurement)

Utilizarea instrumentelor de e-procurement, de la notificare la plata electronica este un alt pas important care necesită o analiză atentă. Cea mai importantă întrebare nu este dacă instrumentele de e-procurement ar trebui utilizate (obligația în legătură cu UCA derivă din noua Directivă iar beneficiile sunt binecusnoscute: “Toate procedurile de achiziții desfășurate de un organism central de achiziții trebuie efectuate utilizând mijloace de comunicare, conform cerințelor stabilite conform art. 22 din Directiva 2014/24/UE”), ci mai degrabă ce instrumente pot fi implementate (preacordare, post acordare) și dacă acestea ar trebui externalizate sau operate în cadrul UCA.

Atunci când este conceput designul unei noi UCA, este important să se cunoască instrumentele ICT necesare, cum ar fi baze de date pentru entitățile care fac achizițiile, companii, produse, un portal web și aplicații de ICT management (ordine de achiziții, rapoarte, etc.) și, desigur o platformă pentru activități de e-procurement.

Instrumente utile ar putea fi: MRC (managementul relațiilor cu clienții), sistem pentru managementul contractelor, instrumente pentru managementul proiectelor și managementul resurselor, SMD (sisteme pentru managementul datelor) pentru conceperea unui design pentru documente standardizate pentru achizitii și managementul acestora; Se recomandă acordarea atenției sporite pentru interfața acestor instrumente și interfețele existente ale autorităților contractante, dacă este cazul). Platformele pentru achizițiile electronice pot fi interne sau externalizate. Se recomandă să se înceapă cu un model de servicii externalizate, fie cumpărate sau închiriate de pe piață, pentru a reduce investiția financiară inițială. Mutarea pe o platformă internă se poate face într-un stadiu ulterior, atunci când UCA este pregătită pentru customizarea platformei și o dezvoltare mai sofisticată a funcțiilor acesteia. Integrarea serviciilor puse la dispoziție de SEAP pentru activitățile desfășurate de UCA pot fi o soluție pentru publicarea solicitărilor și altor servicii oferite de această platformă. O altă opțiune recomandată la un stadiu ulterior este un sistem propriu de ofertare electronică, care să permită UCA să ofere un instrument customizat clienților și ofertanților. În cazul unei “platforme noi”, comunicarea și o explicație clară pentru furnizori privind utilizarea achizițiilor electronice este esențială, pentru a putea menține competitivitatea. Acest lucru se poate obține prin organizarea de workshopuri/traininguri și strategii de comunicare coerente care au ca target stakeholder multipli, atât din partea furnizorilor cât și din partea autorităților contractante.

8

Pentru faza de post acordare, se recomandă utilizarea unui instrument similar cu cel al magazinului electronic (e-shop) al BBG, care permite creearea unui portal central pentru informații și achiziții utilizat ca punct unic de intrare pentru toate activitățile de achiziții. Dincolo de economisirea prin comasarea și standardizarea necesităților, UCA realizează și economii semnificative prin procesarea costurilor, prin automatizarea proceselor de achiziții sau susținerea acestora prin mijloace electronice de post acordare.

1.9. Recomandarea privind relația cu alte instituții

Conform Strategiei Naționale, controlul ex-ante trebuie redus semnificativ în viitor. În relație cu ANAP, se recomandă ca în prima fază de înființare să aibe loc un transfer de know-how înre cele două instituții, creeînd o sinergie constructivă în relația cu această instituție. Controlul ex-ante ar trebui desfășurat numai într-o fază incipientă și ar trebui aplicat într-o formă din ce în ce mai redusă. Odată ce UCA este înființată și funcțională, aceasta trebuie să acționeze ca un organism profesional cu o expertiză solidă în domeniul achizițiilor publice, așa încât un control ex-ante să nu fie necesar și să nu reprezinte o povară pentru desfășurarea activităților UCA. În același timp, dacă UCA este considerat a fi un centru de excelență, un asemenea control ar fi un semn de neîncredere și ar genera activități birocratice suplimentare. Totuși, Curtea de Conturi va aplica, conform legii, funcția de control a UCA. Nu numai că Curtea de Conturi va acționa ca controlor, dar odată funcțională, piața și sistemele de remediere vor fi observatori permanenți ai calității și transparenței activităților UCA. Sistemele interne de control vor avea de asemenea rolul de a evalua calitatea performanței UCA. În relație cu SEAP, UCA va activa ca orice altă autoritate contractantă, respectând legislația națională în vigoare, care obligă autoritățile contractante să utilizeze serviciile puse la dispoziție de această entitate. Pentru a garanta o implementare fără probleme a proiectului este foarte important ca toate partile interesate să fie informate în legătură cu progresul tuturor activităților. Relația cu UCA nou înființată trebuie să se bazeze pe încredere reciprocă.

1.10. Recomandări privind structurile interne, personalul și abilitățile

Din motive ce țin de transparență (principiul celor patru ochi), corpul executiv al UCA pot avea doi directori sau șefi ai instituției (sau un director și un director adjunct), care să reprezinte instituția. Este important de stabilit cine nominalizează directorul/directorii și pentru ce perioadă. Se recomandă o competiție deschisă între toți candidații interesați (funcționari publici sau persoane din mediul privat), întrucât unul din principalele avantaje ale UCA, dacă aceasta este organizată ca un organism cu o mai mare independență, este accesul la personal din sectorul privat. Selecția celui mai bun candidat/celor mai buni candidați trebuie să se bazeze pe o procedură deschisă și pe criterii obiective, bine definite. Termenul pentru șefia acestei instituții ar trebui limitat la cel mult 5 ani (cu posibilitatea de a fi reînnoit). Trebuie evaluat dacă există o lege specială care se poate aplica pentru ocuparea postului de conducere (de ex. Legea funcționarilor publici). Angajarea restului personalului ar trebui să fie posibilă prin cooptarea funcționarilor publici și/sau angajare (conform Codului Muncii).

UCA poate și trebuie să aibă un corp de control (consiliul director). Trebuie specificat că proprietarul UCA (de ex. Ministerul Finanțelor Publice prin Ministrul de Finanțe) are o funcție de supervizare în UCA, având drepturile unui consiliu director. Relația între Minister și consiliul director și Ministru și director(ii) UCA trebuie definită mai amănunțit (de ex. obligația directorilor de a informa Ministrul în legătură cu situațiile specifice).

La înființarea consiliului director este absolut necesară o definiție clară a modului de lucru al acestuia. De asemenea trebuie menționat câți membri sunt numiți și de către cine, dacă aceștia sunt remunerați sau nu pentru activitățile prestate, dacă există o lege specială care le reglementează activitatea, către cine raportează, etc. Aici este important de notat că în mod normal consiliul director al UCA este format din persoane care reprezintă atât spațiul public cât și spațiul privat.

9

Se recomandă ca organizarea internă a UCA să se bazeze pe departamente cu activități și roluri specifice, precum departamentele de achiziții și suport, fiecare dintre acestea având angajați specializați în domeniile respective. Departamentele de achiziții pot fi grupate în funcție de categoriile de achiziții făcute iar angajații să fie specializați în domeniul respective.

Departamentele de suport clasice sunt: juridic, resurse umane, finanțe, administrativ, etc. Grupele de produse recomandate pentru achiziții publice sunt: hardware, hârtie A4, mobilier, becuri și eventual combustibil (vezi analiza privind bunurile și serviciile recomandate pentru achiziții centralizate). UCA ar trebui să aibă departamente de achiziții care să se ocupe exclusiv de aceste domenii. Întrucât se vor folosi instrumente de achiziții electronice, trebuie alocate mai multe resurse departamentului de IT.

Pentru a achizițona bunurile și serviciile necesare sectorului public într-un mod eficient, din punct de vedere al costurilor, sunt necesare diferite abilități. De exemplu, datorită reglementărilor complexe din domeniul achizițiilor publice sunt necesare cunoștințe juridice foarte bune. De asemenea este necesară o bună cunoaștere a piețelor de pe care se fac achizițiile, competențe economice și financiare. Competențele cheie necesare pentru UCA sunt:

Senior management experimentat și orientat spre business

Competențe specializate pentru produse și piețe

Profesioniști în domeniul achiziții și contractării (manageri de categorii)

Personal cu cunoștințe juridice

Analiști IT și sisteme

Abilități de finanțare și contabilitate Într-o fază inițială se recomandă începerea activității cu o organizație simplă, cu câțiva angajați cheie. Este importantă posibilitatea de a angaja personal din piața privată, dar și preluarea specialiștilor în achiziții de la autoritățile contractante, pentru a permite un bun echilibru între know-howul existent în administrația publică și cunoașterea piețelor. Astfel se recomandă evaluarea capacităților existente la nivelul central al instituțiilor guvernamentale pentru a identifica cele mai potrivite persoane. Este absolut necesar, mai ales într-un stadiu incipient, ca managerii de categorii să efectueze o analiză de piață corectă și specificații tehnice de produs, să existe experți juridici care să îi susțină în întocmirea documentației și complianța cu cadrul legal și să existe o echipă responsabilă de e-procurement. Întrucât autoritățile contractante sunt considerate a fi clienți ai UCA (mai ales atunci când UCA este considerat un furnizor de servicii profesioniste) angajamentul clientului și suportul sunt foarte importante pentru a asigura că contractele UCA sunt utilizate de autoritățile contractante. Într-o fază ulterioară, după ce s-au desfășurat cu succes câteva proiecte, se recomandă investiția în angajați specializați și reorganizarea structurii interne prin dezvoltarea unor divizii și subdivizii noi și specializate. Legislația existentă și reglementările privind supervizarea trebuie să fie destul de flexibile încât să permită evoluția UCA și să nu blocheze extinderea și dezvoltarea acesteia. Într-o fază mult mai matură, funcții suplimentare precum account manageri sau divizii de comunicare/marketing pot furniza un suport important autorităților contractante și operatorilor economici, iar specialiștii de platformă se vor dovedi de mare ajutor și o valoare adăugată.

La desfășurarea unei procedure de achizitii se recomandă implicarea a cel puțin: 1 specialist în achiziții publice, 1 asistent, 1 consilier juridic, 1 supervizor (în general șef de departament) și a managementului pentru aprobarea finală. UCA trebuie condusă de un director sau președinte, conform legislației în vigoare. Departamentele de achiziții trebuie să aibă o persoană responsabilă și, în funcție de volumul de activitate previzionat, 2-3 specialiști în achiziții publice precum și 1-2 asistenți. Fiecare department trebuie să aibă repartizat un avocat (adică un consilier juridic).

Dacă în cazul unei plângeri reprezentarea în instanță trebuie asigurată pe personalul UCA, poate fi nevoie de avocați/juristi suplimentari.

10

Sarcinile concrete ale angajaților sunt descrise în recomandările privind procesul.

1.11. Recomandări privind legislația care trebuie întocmită

Prevederile privind înființarea și funcționarea unei UCA trebuie să constituie subiectul unui act legislativ special, cum ar fi un act guvernamental. Acest act legislativ trebuie să prevadă cel puțin punctele de mai jos. Este important de menționat că instituția unei persoane juridice de drept public permite o anumită flexibilitate în designul structurilor interne și funcționalității. Acest aspect trebuie luat în considerare la întocmirea actului legislativ.

Elemente importante de introdus în actul legislativ:

1. Înființarea UCA: UCA va fi înființată ca instituție publică cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Finanțelor Publice.

Baza legală pe care a fost înființată instituția: Aici, toate actele legislative relevante trebuie specificate, întrucât acestea indică caracterul instituției și sunt un indicator al activităților pe care UCA le poate desfășura (Legea Achizițiilor Publice 98/2016 , etc.)

2. Sarcinile și obiectivele principale ale UCA sunt:

Sarcini recomandate:

Achiziția de bunuri și servicii în numele autorităților contractante, care sunt obligate să folosească serviciile UCA cu obiectivul de a cumula cererile, pentru a obține prețuri mai avantajoase și a reduce cheltuielile publice

Colectarea cererii

Servicii de achiziții conexe

Optimizarea condițiilor de achiziție pentru autoritățile contractante

Standardizare

Dezvoltarea unei strategii de marketing și a unui instrument de controlling, dezvoltarea de standard împreună cu autoritățile contractante

Obiective recomandate

Obținerea de economii din proces

Profesionalizarea angajaților

Standardizarea bunurilor și serviciilor

Simplificarea procesului pentru autoritățile contractante și pentru furnizori, ceea ce duce la o creștere a competitivității

Implementarea anumitor politici publice la nivel central, precum atenția sporită la IMM-uri, achiziții ecologice și sustenabile, inovații sau considerente sociale

Prevenirea coprupției printr-un management central al proceselor de achiziții și abilitatea de a alterna angajații care lucrează în achiziții pentru diferite domenii de produse

3. UCA va implementa măsuri speciale pentru protecția IMM-urilor, încurajând inovația și se angajează la îndeplinirea tuturor cerințelor relvante privind CSR

4. Domeniile de achiziții în care va opera UCA

5. Aplicarea legii

11

Acest act legislativ nu se aplică domeniilor de achiziții listate la secțiunea 5 din Legea Achizițiilor Publice

98/2016, și nici achizițiilor din domeniul sănătății, achizițiilor pentru servicii speciale de securitate pentru

guvern sau achizițiilor pentru ambasade sau alte instituții din aceeași categorie.

Actul legislativ se adresează: administrației centrale, în mod obligatoriu (lista instituțiilor cuprinse se

regăsește în Anexa I din Directiva 2014/24)

În pasul următor, alte autorități contractante precum administrațiile locale pot utiliza serviciile UCA, în mod

opțional.

6. Obligații de a utiliza UCA

Autoritățile contractante care vor utiliza serviciile (definite) ale UCA precum și posibilele excepții de la

această obligație pot fi definite la acest punct (de exemplu în cazul achizițiilor urgente).

Se recomandă definirea exactă a situațiilor în care exceptarea de la obligativitatea de a face achiziții

pentru domeniile definite nu se aplică. O UCA nu va putea întruni întotdeauna necesitățile foarte specifice

ale unei autorități contractante, mai ales atunci când anumite bunuri sunt standardizate. Dacă autorităților

contractante li se impun tot timpul obligații iar bunurile achiziționate nu întrunesc necesitățile unei autorități

contractante, atunci aceasta nu poate utiliza bunurile în cel mai optim mod posibil, iar problema

răspunderii care reiese din această obligație, devine relevantă. Astfel se recomandă prevederea unor

situații în care nu este obligatoriu ca achizițiile să se facă printr-o UCA (de exemplu dacă produsul solicitat

nu face parte din domeniul de achiziții prevăzut). Totuși, excepțiile nu ar trebui să fie regula, iar acestea

ar trebui comunicate către UCA, însoțite de o motivație pentru motivul din care o anumită achiziție nu a

fost desfășurată prin UCA, într-o perioadă determinată de timp. Numai dacă motivele nu sunt corecte,

trebuie ca autoritatea contractantă respectivă să fie amendată.

7. Rolurile și sarcinile UCA și cele ale unei autorități contactante

Autoritățile contractante trebuie obligate să contribuie la: colectarea cererii, standardizarea cererii,

implementarea diferitelor norme, introducerea unor noi tehnici de achiziții precum și raportarea în faza de

post acordare.

Sarcini

UCA

Autoritate contractantă

Faza de planificare

Colectarea cererii responsabil Input obligatoriu

Standardizare responsabil Input obligatoriu

Benchmarking responsabil

Cercetare de piață responsabil

Planificare detaliată a

procedurii și strategiei

responsabil

Coordonarea întâlnirilor între

parteneri

responsabil

Draftul unei prime versiuni a

documentelor pentru achizitii

responsabil Input (dacă este solicitat)

Faza de achizitie

12

Publicarea documentelor

pentru achizitie

responsabil

Comunicare cu ofertanții

(răspunsuri la întrebările

ofertanților și corectarea

documentelor pentru

achizitie)

responsabil Cooperare, dacă este

necesar

Deschiderea ofertei responsabil Participare, dacă este

necesar

Evaluarea ofertelor și

solicitarea documentelor

suplimentare

responsabil Cooperare. Pot fi invitate

să participle la consiliul

de atribuire

Pregătirea propunerii de

acordare

responsabil

Acordare: încheierea

acordurilor cadru în numele

tuturor autorităților

contractante numite

Responsabil.

Președintele agenției

semnează acordarea

Faza de post acordare

Punerea la dispoziție a

acordului cadru de ex. prin

intermediul unui instrument

electronic de post acordare

(ordonare); informații către

partile interesate

responsabil

cooperare

Contracte subsecvente

(dacă este cazul)

Responsabilă numai

dacă este prevăzut în

documentele de

achizitii. Acordurile

subsecvente pot fi

desfășurate de către

UCA dacă autoritatea

contractantă specifică

acest lucru în mod

expres

Responsabilă numai

dacă este prevăzut în

documentatia de

achizitii.

În mod normal

autoritatea contractantă

desfășoară acordurile

subsecvente în nume

propriu.

Calcularea economiilor responsabil Input numai dacă este

necesar

Raportarea și monitorizarea

contractului

responsabil Input obligatoriu

Lecții învățate responsabil responsabil

13

8. Finanțarea UCA

Trebuie stipulată o prevedere clară privind modul de finanțare a UCA (de ex. de la bugetul de stat, prin

MFP, pentru anumite activități).

Este necesară o prevedere specială pentru un moment ulterior, când UCA va acționa și în numele unor

autorități contractante voluntare și dacă le va taxa pentru serviciile prestate.

Relațiile între UCA și clienții voluntari, inclusiv taxele aplicate acestora nu trebuie incluse aici, ci trebuie

să constituie subiectul unor prevederi contractuale separate.

9. Reprezentanții UCA

Din motive de transparență se poate prevedea ca doi directori sau sau șefi ai instituției să reprezinte

principiul celor patru ochi, pentru instituție. În acest punct trebuie ridicate următoarele probleme:

Cine numește dirctorul

În ce bază

Pentru cât timp

Dacă legislația specifică care se aplică unei persoane juridice de drept public permite, se recomandă o

competiție deschisă între toți candidații interesați (funcționari publici și persoane din sectorul privat) ca

unul din avantajele principale ale unei UCA, dacă aceasta este organizată ca organism independent, este

accesul la personalul din sectorul privat. Selecția celor mai buni candidați trebuie să fie făcută în baza

unei procedure deschise și unor criterii obiective, clar definite. Durata activității nu trebuie să depășească

5 ani (cu posibilitatea de prelungire). Trebuie analizat dacă există o lege specială care trebuie aplicată la

ocuparea unei funcții de conducere (de ex. Legea funcționarilor publici).

10. Supervizarea UCA

Ministerul Finanțelor Publice, prin Ministrul de Finanțe are un rol de supervizare al UCA. Relația între

Minister și directorii UCA trebuie de asemenea definită (de ex. obligația directorilor de a informa ministrul

cu privire la anumite situații).

Curtea de Conturi exercită de asemenea o funcție de control în UCA.

Relația cu ANAP trebuie de asemenea specificată conform definiției de la punctul “Recomandări privind

relația cu alte instituții”. Se recomandă ca ANAP să nu-și exercite funcțiile de control ex-ante asupra UCA,

întrucât rolul și misiunea UCA ar putea fi astfel periclitată.

11. Reprezentarea clienților în UCA

Este foarte util și se recomandă înființarea unui așa numit “consiliu al clienților” format dintr-un reprezentat pentru fiecare autoritate reprezentantă care utilizează serviciile UCA. Acest consiliu se poate întruni de până la 4 ori pe an, consiliul director și directorii UCA pot fi de asemenea invitați. Motivul principal pentru înființarea acestui consiliu este informarea constantă și reciprocă și actualizarea informațiilor privind activitățile UCA și autoritățile contractante. În acest mod, UCA poate reacționa la necesitățile și sugestiile autorităților contractante. Regulile de funcționare ale acestui consiliu al clienților pot fi stipulate într-un act legislativ separat. Directorului/directorilor UCA i se ca solicita să informeze consiliul clienților în legătură cu planificarea anuală a activităților UCA.

12. Reglementări privind managementul UCA

Trebuie stabilite câteva principii pentru managementul unei UCA. De asemenea trebuie stabilit că într-o perioadă definită de timp, directorul/directorii UCA, trebuie să întocmească un draft pentru un concept de management care trebuie aprobat de MFP. Acest concept include cel puțin următoarele prevederi:

14

Obiectivele UCA, strategiile, organizarea departamentelor, planificarea personalului și utilizarea

resurselor materiale precum și un plan de finanțare.

De asemenea, trebuie instituit un sistem intern de audit. Directorul/Directorii trebuie să prezinte anual

un program și un plan bugetar pentru următorul an. Bugetul anual trebuie întocmit în conformitate cu

principiile economice, eficiența costurilor și potențialul de raționalizare și include și planurile privind

personalul și resursele materiale. Situația financiară anuală (conform legislației române) trebuie

înaintată proprietarului, spre aprobare.

Alte prevederi, precum cele privind procesele interne și funcționarea UCA pot fi reglementate fie prin actul legislativ respectiv fie prin reglementările interne. Aceste reglementări pot include informații despre următoarele aspecte:

1. Organigramă

2. Responsibilități în cadrul instituției

3. Semnături

4. Cele mai importante principii strategice (misiune, viziune, valori)

5. Strategii privind clienții vizati

6. Evaluarea piețelor

7. Strategii de comunicare

8. Strategia IMM, strategia privind personalul, strategia juridică, financiară și de audit

9. Cultura instituției

10. Organismele instituției

11. Sistemele de control

12. Managementul riscului

13. Măsuri anti-corupție

1.12. Recomandări privind procesele, sarcinile și responsabilitățile UCA și autorităților

contractante în fiecare fază de achiziție

Această parte din recomandări oferă o abordare practică privind modul în care trebuie să se desfășoare

procedurile generale, să se stimuleze stabilitatea legislativă și să fie posibil un management și o

monitorizare eficientă a contractelor. Sugestiile sunt structurate conform ordinii cronologice aplicate unei

proceduri de achizitie care începe de la planificare până la managementul contractului. Următorul grafic

arată diferitele faze și activități. Este important de menționat că activitățile dintr-o fază menționată aici nu

pot fi separate complet și sunt deseori desfășurate în paralel, din punct de vedere cronologic.

15

Înainte de a arunca o privire mai atentă la fazele și procesele de achiziție, este important să ne ilustrăm

modul în care autoritățile contractante, UCA și operatorii economici pot interacționa:

1. Nu pot avea loc transferuri de bani prin UCA;

2. UCA acordă un contract cadru în numele autorității contractante însă ordonarea (inclusiv organizarea

unei competitii subsecvente/competiții noi) livrarea și plata facturii se fac direct între autoritatea

contractantă și furnizori;

3. În mod ideal, ordonarea se face printr-un instrument de post acordare, precum e-shopul din cadrul BBG,

întrucât acesta garantează mai multă flexibilitate pentru clienți și în același timp, oferă UCA posibilitatea

de a monitoriza mai bine contractele.

16

1.12.1. Fazele de achiziții

1.12.1.1. Faza de inițiere

a) Planificarea

Planificarea constă din doi pași majori:

Planificarea financiară, de ex. costurile de proces avute în vedere

Planificarea procedurii de achizitie publica

– Când trebuie să fie disponibil bunul/serviciul?

– Cât timp va dura procedurade achizitie?

– Planificarea diferitor pași, etape și resurse

– Definirea pachetelor de lucru

UCA este deplin responsabilă de implementarea acestor sarcini.

b) Analiza cererii și necesităților

Este important ca cererea să fie mai întâi analizată, pentru a înțelege dacă este fezabil să se procure

bunurile și serviciile respective. La întocmirea unei analize a necesităților este important ca utilizatorii finali

să aibă un cuvânt de spus și ca analiza să fie foarte detaliat și să integreze know how-ul tuturor partilor

interesate în această procedura.

Elementele unei astfel de analize pot include:

Informații despre contracte deja existente și durata acestora, inclusiv scenarii de ieșire și clauze

stipulate în contracte

Volume estimate pentru contracte viitoare (pe an sau per total)

Bugete disponibile (dacă este cazul)

Important de luat în calcul:

Fără cerere nu există o procedura de achizitie

Cererile imprecise duc la prețuri nefavorabile

UCA trebuie să evalueze împreună cu autoritățile contractante:

Cine sunt urilizatorii cheie?

Care sunt experiențele lor?

Care sunt solicitările lor?

Care este cea mai potrivită strategia pentru a le îndeplini cerințele?

17

Sarcini concrete în această fază:

UCA Autorități contractante

Acumulează know-how pe piață și

întreabă dacă autoritățile contractante

dacă există vreo cerere, prin utilizarea

fișelor structurate pentru evaluarea

necesităților (Excel, Survey Monkey, etc.)

Este importantă cooperarea între

departamentul de achiziții și utilizatori, încă

de la începutul procesului.

Este obligată prin lege să trimită cererea

către UCA.

Efectuează o analiză a informațiilor primite

și încearcă să standardizeze solicitările.

Înființează un grup de lucru care să includă

membrii ai autorităților contractante (în

special acelea cu cea mai mare cerere) și

angajați ai UCA

Participă la lucrările de standardizare

Responssabili pentru implementarea

standardelor definite în cadrul

procedurilor.

Responsabile pentru aplicarea

standardelor. Dacă se constată necesități

speciale, acestea trebuie comunicate

UCA, indicând motivul din care un anumit

produs nu poate fi achiziționat in cadrul

procedurii în cauză.

Această activitate ar trebui efectuată de un singur specialist în achiziții publice, cu ajutorul unui asistent.

c) Analiza de piață și analiza comparativa

În această fază, UCA va lua în considerare:

O privire de ansamblu a pieței, inclusiv a canalelor de distribuție ale furnizorilor și o analiză de piață

detaliată. Pentru a înțelege mai bine piața și în cazul în care autoritățile contractante nu pot

desfășura o analiză de piață comprehensivă din resurse proprii, trebuie utilizate servicii de

consultanță pentru a putea pune la dispoziție o privire de ansamblu complexă asupra asupra

peisajului domeniului de achiziții.

Implicarea pieței în procesul de achiziții la un stadiu incipient al procesului. Când vine vorba de

achiziții publice transfrontalier, furnizorii din mai multe state membre trebuie informate de îndată ce

autoritățile contractante au căzut de acord asupra achizițiilor.

Este absolut necesar să se includă rezultatele analizei de piață în draftul unei strategii de

achiziții.

18

Dacă un exercițiu de analiza comparativa este avut în vedere, ofițerii de achiziții publice trebuie să

analizeze următoarele aspecte:

Obiectele care trebuie achiziționate

Serviciile atașate obiectului

Termeni și condiții contractuale

Modele de cerere (din partea clienților)

Piața de furnizare

Logistică și distribuție

(IMM și CSR) dacă este posibil

Prețuri

Evaluarea schemei de ofertare

Aceasta este responsabilitatea UCA și constituie cea mai importantă fază în planificarea unei proceduri,

întrucât este cel mai important indicator pentru strategia care trebuie urmată în cadrul procedurii de

achizitie (ilustrată în graficul de mai jos)

Vezi Schuh et al: The Purchasing Chessboard, Springer, 2012

19

1.12.1.2. Faza strategiei de achiziții

În baza rezultatelor obținute în faza de planificare, UCA concepe o strategie de achiziții.

Conceperea unei strategii este foarte importantă pentru achizițiile centralizate, întrucât permite

determinarea pilonilor pe care se bazează procedura. Depunerea unui effort considerabil în întocmirea

strategiei de achiziții va da roade pe parcursul întregului proces.

Strategia trebuie să ia în considerare aspecte juridice, economice și procedurale precum și prevederile

privind achizițiile electronice.

Toate caracteristicile relevante derivă din analiza de piață: numărul de furnizori, competitivitatea de pe

piață precum și rezultatele din activitatea de analiza comparativa, care trebuie luate în considerare la

elaborarea strategiei.

Din punct de vedere juridic trebuie luate în considerare următoarele aspecte:

- Care sunt prevederile relevante din legea achizițiilor publice

- Ce alte prevederi legale pot afecta implementarea cu success a proiectului, de ex. Legea

Constituțională. Legea administrației publice, legile și reglementările legate de bunurile și serviciile

specifice unei țări, jurisprudența, legislația internatională, etc.

- Care este procedură este cea mai potrivită pentru achiziții (deschisă, restricționată, negociată, etc.).

Din punct de vedere economic este esențial să se stabilească structura de preț care va fi utilizată.

Aceasta se referă la modele de stabilire a prețului cum ar fi preț per unitate sau reduceri la o listă

predefinită de prețuri. De asemenea se recomandă să se ia în considerare posibile ajustări de prețuri pe

perioada desfășurării unui contract cadru.

Aspectele procedurale care trebuie luate în considerare sunt:

- Fluxul de aprobări și semnături interne (cine, ce și când semnează?)

- Aspecte privind achizițiile electronice precum publicarea pe platformă pentru a garanta

vizibilitatea documentelor pentru achizitii, posibilitatea de a desfășura o procedură completă în

format electronic și compatibilitatea între sisteme, inclusiv cele a semnăturii electronice.

- Modalități de achizitionare din contractual existent. Dacă este cazul, trebuie definit cum se

poate desfășura un contract subsecvent și în ce condiții.

- Procedura pentru evaluarea procedurilor

- Criteriile de acordare care trebuie abordate la fel ca o procedură națională

- Divizarea pe loturi

- Necesitatea verificării documentelor

- Etc.

Luarea de decizii

Într-un proiect de achiziții este importantă definirea unei etape în care toți partenerii își exprimă acordul,

în mod formal, în privința strategiei și regulilor și pot trece la următoarea fază. Dacă în acest punct încă

nu s-a ajuns la un acord, trebuie să existe o strategie de ieșire bine pusă la punct, pentru stakeholderii

implicați, pentru a evita eforturi ulterioare inutile.

20

1.12.1.3. Faza de achiziție

Întocmirea documentelor pentru achiziție

Se recomandă întocmirea unui set de documente și modele pentru uzul intern al UCA, care urmează

să fie folosite la toate procedurile.

Pornind de la modele deja existente sau de la documentele pentru achizitii utilizate de una dintre

autoritățile contractante într-o procedură similară anterioară ar putea fi de ajutor dar, în același timp, ar

putea fi și dificil de înțeles pentru partenerii care sunt obișnuiți cu documente de o altă structură sau

conținut. Astfel, elaborarea unui nou design pentru documentele de achizitie, cu participarea tuturor părților

implicate, este opțiunea recomandată.

Toți pașii descriși în strategie trebuie aplicați în procesul de întocmire al documentelor. Diferiții experți

juridici sau tehnici trebuie să colaboreze îndeaproape în această fază, indicând posibile dificultăți sau

riscuri și raportându-le întregii echipe.

În această fază trebuie acordată o atenție sporită coordonării aspectelor juridice, pentru a avea

certitudinea că prevederile documentelor sunt bune și transparente.

În cadrul procesului de achiziții, întocmirea documentelor este activitatea care necesită cel mai mare

consum de timp, iar echipa trebuie să lucreze îndeaproape, respectând un flux al activităților bine

determinat, pentru a evita posibile greșeli.

Dacă este posibilă înființarea, se recomandă utilizarea unei platforme comune (share-point) pentru

managementul documentelor unde toți partenerii pot avea acces la documente și pot lucra independent

unul de celălalt.

Ca regulă generală, este importantă păstrarea documentelor pentru achizitii cât mai puțin timp posibil

și evitarea formulărilor complicate, greu de înțeles pentru ofertanți.

Publicarea documentelor

Trebuie făcută conform prevederilor legale. Documentele sunt publicate de UCA în numele tuturor

autorităților contractante participante.

Comunicarea cu ofertanții

Comunicarea cu potențialii ofertanți este desfășurată de UCA într-un mod transparent.

În cazul în care există solicitări speciale pentru modificarea documentelor, autoritățile contractante pot fi

informate.

Deschiderea ofertelor

În cazul în care procedura nu prevede posibilitatea de a desfășura o procedura în format electronic,

ofertanții trimit o ofertă pe hârtie la adresa UCA, care va fi deschisă la momentul termenului de depunere,

de obicei în prezența ofertanților. Nu este necesar ca toate autoritățile contractante să fie prezente fizic,

deschiderea ofertelor se face de către UCA. În cazul deschiderii electronice a ofertelor, partenerii pot fi

conectați la sistem (dacă este posibil din punct de vedere tehnic) și participă la deschiderea ofertelorfără

a fi nevoie să fie prezenți fizic la deschiderea acestora.

21

Evaluare și acordare

Evaluarea ofertelor trebuie făcută de echipa de proiect a UCA, care include experți în achiziții publice cu

cunoștințe juridice și tehnice de specialitate. Echipa trebuie să pregătească un raport de evaluare, să

selecteze ofertanții și să îi notifice, conform Legii achizițiilor publice.

Aici, autoritățile contractante ar putea fi implicate sub forma unei comisii de evaluare.

Nu toți reprezentanții autorităților contractante trebuie implicați. UCA poate decide cine să facă parte din

această comisie. Rolul acestei comisii este de a asigura o evaluare transparentă și corectă a ofertelor sau

negocierilor.

Comisia poate fi compusă din 5 membrii:

Șeful departamentului unității de achiziții publice din UCA (șeful)

Consilierul juridic responsabil din UCA

Expertul în achiziții publice implicat în întocmirea documentelor de achizitie

Doi reprezentanți ai autorităților contractante care urmează să beneficieze de bunurile/serviciile

contractate

Comisia emite decizia de acordare.

La propunerea comisiei, decizia este semnată de șeful UCA, în numele autorităților contractante

participante.

1.12.1.4. Faza post acordare

Faza post acordare constă din diferite acțiuni care pot varia de la un caz la altul și care pot fi foarte specifice

în funcție de legislații naționale, practici, culturi sau strategii specific alese pentru procedura de achizitie

publica. Totuși este important ca acestea să aibă în vedere următoarele recomandări:

Datorită naturii procedurii, de partea utilizatorilor finali pot apărea diverse incertitudini privind

implementarea contractului, de vreme ce aceștia pot fi nefamiliarizați cu sistemul specific ales pentru

procedura. Astfel, este crucial ca toate partile interesate relevante să fie informate în legătură cu

modalitățile de achizitionare din acordul cadru, condițiile concrete stipulate în acord și modul în care

acestea vor fi puse în practică.

Este important ca în cadrul UCA să existe o persoană responsabilă pentru achizițiile operaționale care

includ managementul contractelor și managementul calității.

Aceasta asigură o implementare sănătoasă și transparentă a contractului, identificarea posibilelor

probleme structurale și permite tuturor partilor interesate să aibă același nivel de înțelegere pe perioada

derulării întregului contract. Acest lucru nu ar fi posibil dacă toate autoritățile contractante implicate ar trata

această fază în mod individual.

Astfel este esențială înființarea unui sistem de comunicare între partile interesate, bine pus la punct.

De asemenea, UCA trebuie să dezvolte o metodologie privind obligațiile de monitorizare a fiecărei

autorități contractante. Datele primite de la beneficiarii finali ai contractului cadru trebuie să se regăsească

direct în sistemul comun de monitorizare, așa încât UCA să poată înțelege mai bine modul în care poate

fi utilizat contractul și să reacționeze în concordanță, în cazul în care apare o problemă.

22

În procesul de monitorizare se recomandă ca UCA să urmărească modul de utilizarea generală a

contractului cadru încheiat de către utilizatorii finali (prin call-off-uri, dacă este cazul). În acest fel,

aceasta poate reacționa în timp util, în cazul extinderilor sau modificărilor contractului cadru.

Activitatea furnizorilor trebuie de asemenea monitorizată îndeaproape de către UCA și scenariile de

escaladare trebuie definite pentru a se asigura că problemele sunt identificate într-un stadiu timpuriu și că

soluțiile recomandate individual sunt luate în considerare în desfășurarea ulterioară a contractului.

Este la fel de important ca UCA să aibă un instrument cu ajutorul căruia să colecteze datele referitoare

la implementarea procedurii de achiziții,

(de ex. ore de lucru pentru fiecare fază) pentru a putea compara rezultatele cu cele ale procedurilor

anterioare și pentru a înțelege beneficiile sau dezavantajele procedurii proprii. Aceste date trebuie

incluse într-o analiză generală costuri-beneficii. Dincolo de calcularea economiilor rezultate din

această procedură, UCA trebuie să sumarizeze și să analizeze lecțiile învățate pentru a putea

îmbunătăți procedurile pe viitor.

2) Planul de Acțiune pentru implementarea UCA în România

Recomandările prezentate în cele două livrabile indică misiunea posibilă a UCA, domeniile sale de

activitate, utilizatorii cărora li se adresează, modelul financiar și structura posibilă, în timp ce Strategia

Națională privind achizițiile publice specifică un termen clar pentru obligația guvernului României de a

avea o UCA complet operațională până în luna decembrie 2017. Având în vedere aceste considerente,

acest plan de acțiune definește activități concrete care trebuie implementate pe trei niveluri importante: 1. La nivel politic – pentru a creea suportul necesar acceptării UCA

2. La nivel legislativ – pentru întocmirea tuturor actelor legislative necesare pentru fucnționarea

UCA

3. La nivel operațional – pentru implementarea strategiei în acțiuni concrete și pentru a face

UCA funcțională

Acest plan de acțiune abordează și distribuirea responsabilităților partilor interesate, precum și datele

țintite pentru implementarea acestor măsuri.

Întrucât centralizarea poate dura mai mult timp și poate implica diferite faze de luare de decizii, este

important ca aceste ținte să nu fie pierdute din vedere.

Faptul că Strategia Națională nu specifică exact ce înseamnă “complet operațional”, înseamnă că se poate

interpreta că până la momentul numit, UCA trebuie să fie înființată, personalul angajat și primele strategii

de achiziții pentru domeniile definite dezvoltate. Întrucât planificarea procedurii de achiziții de la analiza de

piață la colectarea cererii și întocmirea unei strategii de achiziții poate dura câteva luni, mai ales în prima

fază de funcționare a UCA, nu se așteaptă lansarea procedurilor în domeniile identificate, înainte de

termenul specificat în Strategie.

23

Nivel Obiective Acțiune/activitate Data

stabilită

Instituția

responsabilă

Politic Creearea

voinței și

susținerii politice

Identificarea partilor interesate

și comunicarea intențiilor

concrete către toate instituțiile

relevante: Biroul Primului

Ministru, reprezentantului

Parlamentului, Curții de Conturi,

ministerelor și altor instituții

Dezvoltarea unei strategii de

comunicare care se adresează

atât autorităților contractante cât

și operatorilor economici.

Întâlnire face to face cu partile

interesate relevante pentru a

obține susținerea lor.

Aprobarea formală pentru

strategia propusă de toate

partile interesate relevante.

Nominalizarea unuia dintre

reprezentanții autorității

contractante de a participa la

“consiliul clienților”

Aprilie

2017

MFP și ANAP

Legislativ Adoptarea

unui act legislativ

privind înființarea

UCA, în baza

recomandărilor

din Strategie,

privind înființarea

unei UCA

Numirea unor juristi specializati

in următoarele domenii:

achiziții, drept constituțional,

drept administrativ, drept

comercial

Întocmirea unei propuneri

pentru actul legislativ de către

institutia responsabila.

Evaluarea actului legislativ

propus și analizarea dacă alte

părți din legislație trebuie

modificate (de ex. actul

legislativ privind înființarea

ANAP); întocmirea versiunii

finale.

Adoptarea actului legislativ

Martie

2017

Iunie 2017

MFP

24

Operațional UCA devine

complet

operațională

Definirea numărului și

calificărilor necesare angajaților

Identificarea angajaților care

trebuie transferați de la

autoritățile contractante către

UCA

Angajarea specialiștilor de la

autorități contractante și

includerea specialiștilor din

sectorul privat

Înființarea unei echipe pentru

managementul schimbării

(membrii ai consiliului clienților

și ai UCA)

Dezvoltarea unor metode de

training pentru angajați, inclusiv

team building-uri

Implementarea de programe de

training

Dezvoltarea unui mecanism de

evaluare a pieței

Efectuarea unei analize de piață

pentru domenii de achiziții

specifice

Dezvoltarea unor strategii de

achiziții pas cu pas, conform

prioritizării domeniilor, luând în

considerare rezultatele analizei

de piață

Iunie –

Decembrie

2017

MFP

2.1. Nivelul politic

Este necesară o voință politică puternică, întrucât o tranziție lină de la un sistem decentralizat la unul

centralizat poate fi obținut numai cu implicarea tuturor părților interesate în toate fazele constuirii UCA.

Identificarea stakeholderilor relevanți și implicarea lor timpurie în acest proces este de maximă importanță.

Un subiect important este faptul că introducerea UCA poate avea un impact semnificativ asupra

autorităților contractante precum și asupra pieței furnizorilor. Astfel, se recomandă înființarea unei strategii

care să se adreseze ambelor părți.

25

2.2. Nivelul legislative

Întrucât Directivele UE 2014/24 și 2014/25 au fost transpuse în legislație națională (Legea 98/2016), toate

prevederile relevante privind achizițiile centralizate au fost incluse conform formulării în directive, astfel

încât există baza legislativă necesară pentru înființarea UCA.

În studiul efectuat de consultanți se recomandă întocmirea unui act legislativ separat care conține

prevederi speciale pentru înființarea și funcționarea unei UCA și indică un conținut posibil pentru un

asemenea act legislativ. La întocmirea acestui act legislativ se recomandă înființarea unei comisii juridice

formate din avocați specializați în următoarele domenii: achiziții, drept constitutional, drept administrativ,

drept comercial. Identificarea unor posibile impasuri rezultate din prevederile legale în alte domenii decât

Legea achizițiilor publice este absolut necesar și soluțiile posibile pentru depășirea acestora trebuie

identificate înaintea adoptării legislației specifice.

2.3. Nivelul operațional

În primul rând, trebuie stabilită mărimea companiei în termeni de număr de angajați și calificări ale

acestora. Este important să se înceapă cu o echipă de experți calificați în domeniile legislativ, tehnic și

business. Se recomandă și o echipă de suport cu experți în comunicare. Este de maximă importanță înființarea unei echipe responsabile pentru managementul schimbării pentru a asigura o tranziție lină de la un sistem descentralizat la unul centralizat. Această echipă trebuie să includă un lider responsabil pentru monitorizarea pașilor necesari, precum și pentru comunicarea cu stakeholderii relevanți. Un reprezentant din cadrul MFP trebuie de asemenea inclus în echipă, pentru a asigura prezența proprietarului în toate fazele procesului de tranziție. Această echipă trebuie să funcționeze cel puțin pentru o perioadă de un an de zile iar la sfârșitul misiunii trebuie să întocmească un raport privind măsurile care au fost implementate. Această echipă poate fi implicate și în monitorizarea pașilor ulteriori prevăzuți pentru funcționarea UCA, și anume la implementarea primelor proceduri de achiziții. Măsuri privind angajații: înainte de a face angajări este important ca echipa responsabilă pentru managementul schimbării să identifice personalul din cadrul autorităților contractante care are deja o experiență considerabilă în domeniul achizițiilor publice și care este interesat să lucreze pentru UCA. Astfel, este esențial să se creeze o strategie de personal care să faciliteze identificarea angajaților interesați dar și nivelul de cunoștiințe al acestora. Mai ales în faza inițială a UCA este important să existe personal motivat, cu o anumită experiență, care să aibă voința și capacitatea de a învăța noi metode de achiziții. Pentru aceasta trebuie întocmite profilurile pozițiilor disponibile. Angajarea personalului calificat din sectorul privat trebuie de asemenea luat în considerare, pentru a avea un echilibru între cunoașterea procedurilor administrative și cunoștiințele specifice privind produsele. Dezvoltarea metodelor de training și implementarea programelor de training pentru angajați este de maximă importanță la începutul funcționării UCA. Se recomandă implicarea experților externi din alte UCA din UE în procesul de training, pentru a garanta acumularea de cunoștiințe relevante. Efectuarea unei analize de piață pentru domeniile definite de achiziții este vitală pentru activitatea UCA. Având în vedere că o asemenea analiză nu a fost făcută până acum de autoritățile contractante, nu există informații din piață, ceea ce face imposibilă implementarea unei proceduri eficiente. O echipă desemnată de experți în achiziții trebuie să dezvolte, cu ajutorul consultanților, un mecanism de evaluare a pieței, în domeniile de achiziții definite. Rezultatele trebuie utilizate pentru dezvoltarea unor strategii de achiziții specifice, pentru fiecare din cele 3-5 domenii de achiziții definite. Aceste strategii vor fi utilizate pentru a concepe fiecare procedură de achizitie desfășurtă de UCA.