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COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 22.2.2017

C(2017) 1201 final

RAPPORT DE LA COMMISSION

présenté conformément à l’article 8 du traité sur la stabilité, la coordination et la

gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire

2

1. INTRODUCTION

Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et

monétaire (TSCG) invite la Commission (article 8, paragraphe 1) à présenter en temps utile un

rapport évaluant la conformité des dispositions nationales adoptées par chaque partie contractante

en relation avec l’article 3, paragraphe 2, du TSCG (voir les extraits du TSCG à l’annexe I).

L’article 3, paragraphe 2, du TSCG fait partie du pacte budgétaire (titre III du TSCG). Le pacte

budgétaire lie vingt-deux des vingt-cinq parties contractantes au TSCG, à savoir les dix-neuf États

membres de la zone euro ainsi que la Bulgarie, le Danemark et la Roumanie. La Hongrie, la

Pologne et la Suède, qui sont parties contractantes au TSCG, ne sont pas liées par le pacte

budgétaire.

Le présent document résume les conclusions de la Commission sur la conformité avec l’article 3,

paragraphe 2, du TSCG des dispositions nationales adoptées par chaque partie contractante. Les

fiches par pays figurant en annexe présentent les analyses par pays sur lesquelles reposent ces

conclusions.

2. CADRE D’EVALUATION

2.1. Exigences de l’article 3, paragraphe 2, du TSCG

L’article 3, paragraphe 2, du TSCG dispose ce qui suit:

«Les règles énoncées [à l’article 3, paragraphe 1, du TSCG] prennent effet dans le droit national

des parties contractantes au plus tard un an après l’entrée en vigueur de ce traité au moyen de

dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein

respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de

quelque autre façon. Les parties contractantes mettent en place, au niveau national, le mécanisme

de correction visé au paragraphe 1, point e), sur la base de principes communs proposés par la

Commission européenne et concernant en particulier la nature, l’ampleur et le calendrier des

mesures correctives à mettre en œuvre, y compris en cas de circonstances exceptionnelles, ainsi

que le rôle et l’indépendance des institutions chargées, au niveau national, de vérifier le respect

des règles énoncées [à l’article 3, paragraphe 1, du TSCG]. Ce mécanisme de correction respecte

pleinement les prérogatives des parlements nationaux.».

L’article 3, paragraphe 2, du TSCG exige donc l’introduction dans l’ordre juridique national d’une

règle d’équilibre budgétaire présentant les caractéristiques suivantes:

- Il doit s’agir de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles,

ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires

nationaux sont garantis de quelque autre façon.

- La nature de la règle d’équilibre budgétaire est définie à l’article 3, paragraphe 1, du TSCG. Sa

définition reprend celle de l’objectif à moyen terme (OMT) propre à chaque pays fixé

conformément au pacte de stabilité et de croissance (PSC), avec une limite inférieure de déficit

structurel de 0,5 % du PIB, sauf lorsque le ratio de la dette publique au PIB est sensiblement

inférieur à 60 % et que les risques pour la soutenabilité à long terme des finances publiques

sont faibles, auquel cas la limite est de 1,0 % du PIB.

- La règle d’équilibre budgétaire doit s’accompagner d’un mécanisme de correction qui est

déclenché automatiquement si des écarts importants sont constatés, et de la présence

d’institutions nationales indépendantes chargées d’en surveiller le respect.

En outre, les mécanismes de correction et les institutions de surveillance indépendantes mis en

place au niveau national doivent respecter les principes communs proposés par la Commission.

3

Ces principes communs ont été proposés par la Commission1 et approuvés par les ministres des

finances des parties contractantes le 21 juin 2012.

2.2. Base d’évaluation

L’évaluation de la Commission s’appuie sur une analyse détaillée des dispositions nationales des

parties contractantes au regard des exigences du pacte budgétaire et des principes communs.

L’annexe III récapitule les dispositions nationales sur lesquelles se base cette évaluation. Celles-ci

comportent non seulement des dispositions juridiques de nature constitutionnelle, organique ou

ordinaire, mais aussi d’autres types de dispositions, telles que des règlements de procédure ou des

protocoles d’accord. Ce large éventail est lié à la marge de manœuvre laissée aux parties

contractantes quant au choix du ou des véhicules spécifiquement nationaux adaptés à l’intégration

des exigences du pacte budgétaire dans leur système juridique et administratif, dès lors que leur

approche respecte la norme fixée dans le TSCG (prise d’effet «au moyen de dispositions

contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la

stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque

autre façon»).

L’évaluation de la Commission fait suite à des consultations approfondies des parties

contractantes. Après l’expiration du délai fixé pour la prise d’effet des dispositions nationales en

droit national (1er

janvier 2014), les services de la Commission ont invité les parties contractantes

à rendre compte de ces dispositions via un questionnaire remis aux membres du Comité

économique et financier. En juillet 2015, les services de la Commission ont invité les ministres

des finances des parties contractantes à clarifier certains points concernant ces dispositions

nationales. Compte tenu des clarifications apportées et des mesures prises, la Commission,

conformément à l’article 8, paragraphe 1, du TSCG, a lancé le 20 mai 2016 une consultation

formelle invitant les parties contractantes à présenter leurs observations sur les dernières questions

en suspens. Les clarifications fournies et les engagements pris par les autorités nationales dans le

cadre de ces observations ont été pris en considération dans les conclusions du présent rapport.

Conformément à l’article 8, paragraphe 1, du TSCG, l’évaluation de la Commission s’attache à la

conformité des dispositions nationales avec l’article 3, paragraphe 2, du TSCG, plutôt qu’à leur

mise en œuvre effective.

La Commission a évalué les dispositions nationales du point de vue: i) de leur statut juridique; ii)

de la formulation de la règle d’équilibre budgétaire; iii) du mécanisme de correction; iv) du rôle et

de l’indépendance de l’institution de surveillance. Elle en a tiré des conclusions sur la conformité

de ces dispositions considérées dans leur ensemble.

3. VUE D’ENSEMBLE DES DISPOSITIONS NATIONALES

3.1. Statut juridique des dispositions

Les mesures imposant l’équilibre budgétaire doivent être contraignantes et permanentes, et être

conçues de manière à limiter effectivement la liberté des autorités budgétaires lors de l’adoption

des budgets annuels («de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte

observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre

façon»).

Le statut juridique des mesures adoptées par les parties contractantes ne pose pas de problème au

regard de l’exigence relative à la permanence et au caractère contraignant. Toutes les parties

contractantes ont donné effet au pacte budgétaire par des dispositions nationales adoptées au

1 Communication de la Commission intitulée Principes communs aux mécanismes nationaux de correction budgétaire

- COM(2012) 342. Les principes figurent à l’annexe II du présent rapport et sont résumés au début de la section 3.3.

4

moyen d’un ou de plusieurs types de normes juridiques existant dans leur ordre juridique national

respectif.

En revanche, l’exigence de limitation effective de la liberté des autorités budgétaires est une

question plus complexe.

Dans le cas des parties contractantes qui ont adopté leurs mesures nationales au niveau de la

constitution nationale, ou d’un instrument juridique spécifique de statut supérieur à celui de la loi

budgétaire, la conformité ne fait pas de doute. Des mesures nationales ont été adoptées à ce niveau

par les pays suivants: AT, BE, DE, EE, ES, FI, IT, LT, LV, PT et SI2.

Certaines de ces parties contractantes ont recouru à l’insertion de dispositions dans leur

constitution (DE, ES, IT et SI), parfois accompagnées d’une législation connexe définissant les

modalités détaillées d’application de ces normes constitutionnelles. D’autres ont eu recours à des

lois spéciales de rang hiérarchique supérieur aux lois ordinaires ou à la loi budgétaire, lorsque

celle-ci n’est pas une loi ordinaire (EE, FI, LT, LV et PT). Les pays restants ont recouru à des

mécanismes juridiques de rang supérieur à la loi ordinaire (AT: accord entre le niveau fédéral, les

États fédérés et les municipalités sur un pacte de stabilité interne autrichien 2012; et BE: accord de

coopération entre l’État fédéral et les entités fédérées).

Dans la plupart des autres cas, la loi nationale de transposition a le statut de loi ordinaire.

Pour certaines de ces parties contractantes, la loi ordinaire transposant le pacte budgétaire est liée

soit à des contraintes procédurales concernant l’adoption des lois budgétaires, qui excluent

effectivement la possibilité pour l’autorité budgétaire de s’écarter de cette loi nationale de

transposition (BG), soit à l’entérinement du TSCG dans la constitution nationale, qui garantit de

fait que les lois budgétaires ne s’écartent pas du pacte (IE, MT et SK). Pour ces parties

contractantes, la Commission a également conclu à la conformité des mesures prises en termes de

statut juridique.

Dans les derniers autres, où la loi de transposition et les lois budgétaires sont de même rang, des

problèmes de statut se posent lorsqu’il ne peut être clairement garanti que les règles du pacte

budgétaire seront respectées lors de l’adoption des lois budgétaires. Même pour les parties

contractantes dotées d’un ordre juridique moniste (qui assure l’intégration automatique du TSCG

dans leur système juridique), l’existence de recours juridictionnels effectifs visant à assurer le

respect des règles n’est pas toujours clairement établie, ce qui peut poser des problèmes

d’exécution judiciaire.

Pour cette dernière catégorie, étant donné la nature particulière du TSCG, la Commission a tenu

compte de plusieurs autres facteurs, selon le cas, dans l’examen de ces problèmes de statut et

d’exécution judiciaire liés aux mesures adoptées par les parties contractantes.

Premièrement, elle a considéré comme un élément positif les engagements publics formels pris par

les parties contractantes selon lesquels le cadre juridique national serait appliqué conformément

aux exigences du TSCG (CY, DK, FR, NL et RO). Ces engagements publics renforcent en effet le

caractère contraignant des règles nationales et règlent donc la question du statut.

Deuxièmement, elle a aussi considéré que les faiblesses de statut juridique pouvaient être

compensées par la présence de puissantes institutions nationales indépendantes chargées de

surveiller le respect des règles. En d’autres termes, la capacité de prendre des mesures fermes que

confère à ces institutions leur assise solide résout les problèmes d’exécution judiciaire qui auraient

pu se poser pour certaines des parties contractantes (CY, DK, FR, NL et RO).

2 L’annexe IV contient une liste des acronymes utilisés pour désigner les parties contractantes dans l’ensemble du

rapport.

5

Enfin, la Commission a conclu à la conformité de certaines parties contractantes sous réserve de

l’adoption de mesures spécifiques qu’elles ont annoncées à la Commission et dont elles ont

reconnu la nécessité pour aligner leur législation nationale sur le pacte budgétaire (EL et LU).

3.2. Formulation de la règle d’équilibre budgétaire

Intégration des limites inférieures pour l’OMT et le TSCG: conformément à l’article 3,

paragraphe 1, du TSCG, la règle d’équilibre budgétaire est respectée «si le solde structurel annuel

des administrations publiques correspond à l’objectif à moyen terme spécifique à chaque pays, tel

que défini dans le pacte de stabilité et de croissance révisé». En outre, l’article 3, paragraphe 1, du

TSCG fixe pour l’OMT une limite inférieure égale à 0,5 % du PIB, à moins que le ratio de la dette

publique au PIB soit sensiblement inférieur à 60 % et que les risques pour la soutenabilité à long

terme des finances publiques soient faibles, auquel cas la limite inférieure est de 1,0 % du PIB3.

Les États membres ont suivi deux types d’approches pour intégrer l’OMT (y compris les limites

inférieures prévues par le TSCG) dans leurs dispositions nationales. Dans une majorité de pays

(BE, BG, CY, DK, DE, EL, EE, FI, FR, IE, IT, LT, LU, MT, NL, PT, RO, SI et SK), le concept

d’OMT est directement inscrit dans le droit national, par une référence à l’OMT au sens du

règlement (CE) nº 1466/97. Cette approche a entre autres avantages d’être simple et transparente

et d’inclure toutes les dispositions régissant l’OMT, y compris d’éventuelles mises à jour. La

plupart des parties contractantes de ce groupe ont incorporé la limite inférieure de -0,5 % soit en la

formulant directement, soit en renvoyant à la disposition pertinente du pacte budgétaire. L’Estonie

fixe la limite inférieure à 0 % (ce qui est plus élevé que le niveau requis). Dans le cas de l’Italie et

des Pays-Bas, les dispositions nationales ne font pas explicitement référence aux limites

inférieures, mais elles sont néanmoins considérées comme produisant l’effet voulu, puisque le

TSCG a un effet direct en droit national.

Dans l’autre approche, il n’est pas fait référence à l’OMT en tant que tel, mais une limite

inférieure chiffrée est directement fixée pour le solde structurel. Cette approche a été suivie par

l’Autriche, l’Espagne et la Lettonie, qui se sont respectivement fixé une limite inférieure de -

0,45 %, 0,0 % et -0,5 % du PIB4. Elle ne permet pas la prise en compte automatique d’éventuelles

révisions de l’OMT dans le cadre de la mise en œuvre du PSC. Toutefois, chacune de ces trois

parties contractantes a pris des garanties pour faire face à cette éventualité. En Autriche, les

dispositions nationales comportent l’engagement d’aligner rapidement la législation nationale avec

le droit de l’Union si nécessaire. En Espagne et en Lettonie, les autorités nationales ont confirmé

que l’effet direct du TSCG en droit national garantissait que si l’OMT devait être révisé, il

constituerait l’objectif contraignant de la politique budgétaire. La Lettonie a également indiqué

son intention, en cas de révision de l’OMT, de modifier sa législation en fonction du nouvel

objectif.

Convergence vers l’OMT: le TSCG prévoit dans son article 3, paragraphe 1, que «[l]es parties

contractantes veillent à assurer une convergence rapide vers leur objectif à moyen terme

respectif». L’objet de l’article 3, paragraphe 1, est que les parties contractantes qui n’ont pas

encore atteint leur OMT y parviennent dans un délai crédible.

Certaines parties contractantes ont atteint leur OMT depuis l’entrée en vigueur de la législation

nationale transposant les dispositions du TSCG en la matière (AT, BG, DK, DE, EE, CY, FI, LT,

3 Le PSC fixe la limite inférieure de l’OMT à -1,0 % du PIB pour les États membres de la zone euro et les États

membres participant au MCE II. En outre, le PSC définit certaines conditions concernant l’OMT, qui imposent

concrètement des niveaux d’OMT plus contraignants aux États membres présentant une dette importante et exposés à

des risques élevés en termes de soutenabilité. 4 En Allemagne, des limites numériques inférieures sont définies au niveau constitutionnel pour le budget fédéral et

les budgets des Länder, mais les dispositions nationales intégrant l’OMT figurent dans une loi ordinaire (loi relative

aux principes budgétaires).

6

LU, NL et RO). Pour ces parties contractantes, les dispositions relatives à la trajectoire de

convergence sont sans objet, et les écarts par rapport à l’OMT devraient relever du mécanisme de

correction.

Quant aux parties contractantes qui sont encore sur leur trajectoire de convergence vers l’OMT,

elles ont suivi différentes approches pour assurer une convergence rapide. Deux groupes peuvent

être identifiés. Le plus grand (BE, EL, FR, IE, IT, MT, SI et SK) a défini la trajectoire de

convergence par référence à la législation de l’UE (en indiquant que les progrès vers la réalisation

de l’OMT devraient correspondre au calendrier du PSC). Un deuxième groupe a choisi de définir

cette trajectoire en indiquant l’effort structurel requis pour réaliser l’OMT et/ou le délai pour y

parvenir (ES, LV et PT). Les dispositions nationales de ces trois parties contractantes sont conçues

de manière à assurer une cohérence avec les dispositions pertinentes du TSCG.

Clauses dérogatoires: le pacte budgétaire permet aux parties contractantes de s’écarter

temporairement de l’OMT ou de leur trajectoire d’ajustement dans des circonstances

exceptionnelles. L’article 3, paragraphe 3, point b), du TSCG définit ces «circonstances

exceptionnelles» en renvoyant au concept de circonstances exceptionnelles qui figure dans le PSC.

La plupart des parties contractantes ont opté pour une définition parfaitement cohérente avec le

pacte budgétaire et, par conséquent, avec le PSC, soit en reproduisant la définition du TSCG ou du

PSC dans leur législation nationale (BE, BG, CY, DK, EE, EL, IE, IT, LT, PT, RO et SI), soit en

renvoyant directement à l’article 3, paragraphe 3, point b), du TSCG (FR, FI, LU, MT et SK). Aux

Pays-Bas, la législation ne comporte pas de dispositions spécifiques relatives à des clauses

dérogatoires, mais la disposition selon laquelle la politique budgétaire devrait être menée

conformément au droit de l’Union implique que la définition des clauses dérogatoires retenue dans

le PSC s’applique aux dispositions nationales.

D’autres parties contractantes ont ajouté des spécifications nationales supplémentaires à la

définition des «circonstances exceptionnelles» figurant dans le pacte budgétaire. L’Autriche,

l’Allemagne et la Lettonie font mention d’événements «naturels». L’Espagne et la Lettonie font

référence à des facteurs sociaux. Les formulations retenues par l’Autriche et l’Allemagne sont

suffisamment précises pour éviter une interprétation non conforme au TSCG; L’Espagne a apporté

des clarifications, et la Lettonie pris un engagement, selon lesquels leur interprétation des

dispositions nationales est compatible avec le TSCG.

Enfin, certaines parties contractantes (BG, ES, EL, IT et PT) autorisent un écart par rapport à la

règle d’équilibre budgétaire en cas de réformes structurelles, comme le prévoit le PSC.

3.3. Mécanismes de correction

Selon les principes communs, les mécanismes de correction devraient avoir un statut juridique

élevé (principe 1). Ils devraient être cohérents avec les concepts et les règles du cadre de l’UE

(principe 2). Ils devraient être déclenchés automatiquement, dans des circonstances clairement

définies caractérisant un écart important par rapport à l’OMT ou à la trajectoire d’ajustement

propre à permettre sa réalisation (principe 3). Ils devraient comporter des règles prédéfinies

concernant l’ampleur et le calendrier de la correction (principe 4), telles que les sous-principes de

proportionnalité et de respect de l’OMT. En outre, les mécanismes de correction peuvent assigner

un rôle de premier plan à des règles opérationnelles (plafonds de dépenses, par exemple) et à des

procédures de coordination entre tous les niveaux d’administration, et comporter des clauses

dérogatoires cohérentes avec le PSC (principes 5 et 6). Enfin, ils devraient être sous la surveillance

d’institutions indépendantes (principe 7).

En substance, l’objectif central des mécanismes de correction est d’éviter les écarts durables par

rapport à l’OMT et à la trajectoire d’ajustement qui doit y mener. Outre le statut juridique (voir

supra) et la surveillance (voir la section suivante), les principes les plus importants sont les

7

principes 2, 3 et 4 (cohérence; activation automatique; et nature de la correction). À condition

qu’ils soient globalement respectés, les principes laissent une marge de différenciation limitée en

fonction des caractéristiques nationales. Les dispositions nationales régissant les mécanismes de

correction présentent donc certaines différences d’approche.

Activation du mécanisme de correction: dans un certain nombre de parties contractantes, le

mécanisme de correction national est déclenché automatiquement lorsque les institutions de

l’Union constatent un écart important dans le cadre du PSC, c’est-à-dire en vertu de l’article 6,

paragraphes 2 et 3, du règlement (CE) nº 1466/97 (BG, CY, EE, EL, FI, IE, IT, LT, LU, MT, NL,

PT, RO, SI et SK). Cette approche consistant à prévoir le déclenchement automatique du

mécanisme de correction national dans ces circonstances assure à la fois sa cohérence avec le

cadre de l’UE et, du point de vue national, l’automaticité de son déclenchement.

Certaines parties contractantes (BE, BG et FR) ont choisi de lier l’activation automatique du

mécanisme de correction au constat, par l’institution de surveillance nationale indépendante, de

l’existence d’un écart important, alors que pour la plupart des parties contractantes, les évaluations

de l’institution de surveillance donnent uniquement lieu à l’application du principe «appliquer ou

expliquer» (qui veut que les autorités budgétaires se conforment à ces évaluations ou expliquent

publiquement pourquoi elles ne les suivent pas). Or, l’établissement d’un tel lien avec l’évaluation

de l’institution de surveillance nationale est aussi une mesure propre à garantir une activation

automatique conforme au principe 3 lorsqu’il existe une définition nationale de la notion d’écart

important analogue à celle du PSC.

Un autre groupe de parties contractantes (AT, DE, DK, ES et LV) a instauré l’obligation de

présenter et d’adopter un budget annuel conforme à l’OMT, indépendamment d’éventuels écarts

les années précédentes (et indépendamment, en particulier, des prévisions d’exécution pour

l’exercice précédant le budget). Ce type de règle d’équilibre budgétaire au sens strict crée un

mécanisme de correction automatique intégré: par définition, en cas d’écart important dans

l’exécution du budget, il faut revenir dès l’exercice suivant à un budget conforme à l’OMT.

Nature du mécanisme de correction: dans certaines parties contractantes (BG, CY, EE, EL, IE,

LT, MT, NL, RO, SI et SK), les dispositions nationales instituent un lien direct entre les

recommandations adoptées par les institutions de l’Union dans le cadre du PSC et les exigences

budgétaires que doit respecter le plan de correction national en termes d’ampleur et de calendrier

de la correction. Dans ces parties contractantes, l’obligation de se conformer strictement aux

recommandations des institutions de l’Union est donc le principal moyen d’assurer le respect de

l’exigence du pacte budgétaire qui veut que les écarts soient corrigés «sur une période

déterminée» et le respect du principe 4.

En outre, certaines de ces parties contractantes ont aussi adopté des dispositions nationales

comportant des caractéristiques complémentaires qui sont la traduction directe du principe 4,

notamment le sous-principe de proportionnalité (EL, RO, SI et SK), un délai de correction

maximal hors circonstances exceptionnelles (BG et LT) et un mécanisme de compensation

pluriannuelle (EE). Le Danemark et les Pays-Bas ont aussi des règles de dépenses pluriannuelles

qui sont déterminantes pour effectuer les corrections.

Dans plusieurs parties contractantes, la principale exigence imposée par les dispositions nationales

est que le plan de correction assure dans un certain délai (deux ans) le retour aux objectifs

structurels prévus avant l’apparition de l’écart important (BE, FI, FR, IT, LU et PT). Au Portugal,

il est en outre précisé que les deux tiers au moins de la correction doivent intervenir durant la

première année du plan de correction.

En Belgique, en France, en Italie et au Luxembourg, les dispositions adoptées permettent, dans

certaines circonstances, de s’écarter de la règle de base d’une correction en deux ans (voir les

fiches par pays). Le recours à cette possibilité est toutefois limité par divers garde-fous, qui par

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exemple le restreignent aux révisions importantes des hypothèses macroéconomiques ou des bases

comptables (FR et LU), requièrent l’avis de l’institution de surveillance (BE) ou imposent

(explicitement pour BE et IT et implicitement pour FR et LU) qu’il soit cohérent avec les

recommandations formulées à l’échelle de l’Union dans le cadre du PSC.

Dans les parties contractantes où existe l’obligation de présenter et d’adopter un budget annuel

conforme à l’OMT indépendamment des éventuels écarts enregistrés les années précédentes (AT,

DE, DK, ES et LV), des mesures correctives doivent être prises pour rétablir dans le délai d’un an

les objectifs structurels initialement prévus. Cette approche est, par construction, conforme au

principe 4.

En outre, dans certaines de ces parties contractantes (AT, DE et LV), les dispositions adoptées

mettent en place un système de comptes de contrôle enregistrant les écarts antérieurs cumulés. Dès

que le compte de contrôle dépasse un certain seuil, les objectifs structurels des budgets ultérieurs

doivent dépasser l’OMT afin de compenser l’effet des écarts antérieurs sur la dette. Ces «freins à

l’endettement» sont une garantie supplémentaire contre l’accumulation d’écarts. Leur

fonctionnement autorise une certaine flexibilité (par exemple, la limitation du mécanisme de

compensation aux périodes de conjoncture économique favorable).

3.4. Institutions de surveillance indépendantes

L’article 3, paragraphe 2, du TSCG prévoit que le respect de la règle d’équilibre budgétaire et

l’application du mécanisme de correction lié doivent être surveillés par des institutions nationales

indépendantes. Le rôle de ces institutions est défini dans le principe 7, qui énonce en outre des

exigences visant à garantir leur indépendance, ces exigences concernant leur régime statutaire,

leur liberté par rapport à toute interférence, leur droit de communiquer publiquement, la

nomination de leurs membres, qui doit être fondée sur l’expérience et la compétence, et leurs

ressources et leur accès à l’information, qui doivent être adéquats.

Toutes les parties contractantes ont désigné leur institution de surveillance (la liste de ces

institutions est fournie à l’annexe V) et assigné à celle-ci des missions spécifiques liées au TSCG.

Pour définir le rôle de leur institution de surveillance et garantir son indépendance conformément

aux prescriptions du principe 7, elles ont opté pour différentes approches.

Régime statutaire: Toutes les parties contractantes ont ancré la création de leur institution de

surveillance dans la législation qu’elles ont adoptée ou modifiée pour transposer et mettre en

œuvre les dispositions du pacte budgétaire dans leur droit national. Si quelques parties

contractantes ont établi leur institution de surveillance par voie de loi constitutionnelle ou

organique (EE, ES, FR, IE, IT, LT et SK), la plupart ont défini son fondement statutaire au niveau

des lois ordinaires (AT, BG, BE, CY, DE, DK, EL, FI, LU, LV, MT, NL, PT, RO and SI).

Modalités de constitution: ni le pacte budgétaire ni le principe 7 n’imposent de modalité

institutionnelle particulière, pour autant que l’autonomie fonctionnelle soit garantie. Les parties

contractantes ont dès lors fait pleinement usage de cette latitude.

Près de la moitié d’entre elles ont rattaché ou intégré5 leur institution de surveillance à une

institution de tutelle existante (AT, BE, DE, EE, FI, FR, IT, LT, NL et RO).

Les autres ont créé des entités autonomes (BG, CY, DK, EL, ES6, IE, LU, LV, MT, PT et SK).

Dans le cas de la Slovénie, si elle bien adopté la base juridique nécessaire à la création d’un

Conseil budgétaire autonome, elle n’a pas créé cet organe effectivement, puisqu’elle n’a pas

nommé ses membres.

5 Rattaché: l’institution de surveillance a des liens organisationnels et financiers avec l’institution de tutelle / Intégré:

l’institution de surveillance fait partie de l’institution de tutelle. 6 En Espagne, l’institution de surveillance est administrativement rattachée au ministère des finances et de

l’administration publique, mais elle a sa propre personnalité juridique et jouit de garanties d’indépendance.

9

Les institutions de tutelle sont généralement la cour des comptes nationale (FI, FR et LT), les

banques centrales (AT et EE) ou des entités publiques qui conseillent les administrations

nationales, fédérales ou régionales sur les questions budgétaires (BE et DE). Aux Pays-Bas,

l’institution de surveillance est un département du Conseil d’État, qui est la plus haute instance

consultative auprès du gouvernement ainsi que la plus haute juridiction administrative. En Italie,

l’institution de surveillance est hébergée par le Parlement, tandis qu’en Roumanie, elle est

hébergée par l’Académie roumaine.

Mandat7: les régimes statutaires nationaux en vertu desquels les institutions de surveillance

exercent leur activité prévoient tous sans exception le mandat général de surveiller le respect de la

règle d’équilibre budgétaire. Selon le principe 7, cette surveillance prend la forme de trois types

d’évaluation publique, examinant: i) si des circonstances sont apparues qui justifient le

déclenchement du mécanisme de correction, ii) si la correction se déroule conformément aux

règles et aux plans nationaux, et iii) si des circonstances exceptionnelles justifient l’application ou

la levée de clauses dérogatoires.

La plupart des parties contractantes (AT, BG, BE, CY, DE, EE, EL, ES, IE, IT, LT, LU, MT, RO

et SI) ont expressément inscrit dans leur législation que leur institution de surveillance devait

produire ces trois types d’évaluations, ce qui est conforme au rôle de surveillance globale qui doit

être dévolu à ces instances.

Dans un petit nombre de parties contractantes (FR, PT et SK), le mandat confié à l’institution de

surveillance est moins explicite en ce qui concerne la surveillance du déroulement de la correction.

Toutefois, chacune a confirmé sans équivoque que ses dispositions en vigueur devaient être

interprétées comme couvrant toutes les évaluations requises.

Il existe également un petit nombre de parties contractantes dans lesquelles le mandat de

l’institution de surveillance consiste essentiellement en des clauses d’habilitation générales,

relatives à la surveillance du respect des règles budgétaires nationales (DK, FI et LV) ou à la

surveillance des lois budgétaires nationales (NL). En Lettonie, ces clauses sont précisées dans un

protocole d’accord entre le ministère des finances et l’institution de surveillance. La Commission

a conclu de l’analyse détaillée de ces mandats (voir les fiches pays) que ceux-ci fournissaient aux

institutions de surveillance concernées la base nécessaire pour produire les évaluations requises.

Principe «appliquer ou expliquer»: le principe «appliquer ou expliquer» est particulièrement

important pour le respect de la règle d’équilibre budgétaire. Des dispositions appropriées devraient

garantir que les gouvernements se conforment aux avis exprimés par leur institution de

surveillance dans ses évaluations, produites à des moments clés du mécanisme de correction, ou à

défaut, qu’ils expliquent publiquement pourquoi ils s’en écartent.

Ce principe est expressément consacré dans le droit national de la majorité des parties

contractantes (BG, CY, DE, EE, EL, ES, FI, IE, IT, LT, LV8, MT, NL, RO et SI). Toutefois, dans

un petit nombre de cas, les dispositions concernées ne sont pas entièrement limpides. Ainsi, en

vertu des dispositions en vigueur en Italie, le principe s’applique en cas de divergence majeure

d’opinion et à la condition qu’au moins un tiers des membres de la commission parlementaire

chargée des finances publiques le demande. Mais les autorités italiennes se sont formellement

engagées à l’appliquer même en l’absence de requête parlementaire, dès lors qu’il existe une

divergence majeure d’opinion avec l’institution de surveillance. En Espagne, même si la loi ne

précise pas que les explications fournies en réponse aux évaluations réalisées par l’institution de

surveillance doivent être rendues publiques, les autorités espagnoles se sont formellement

engagées à appliquer le principe «appliquer ou expliquer» conformément au TSCG.

7 Le présent rapport ne traite pas des missions exercées par les institutions de surveillance qui sont sans lien avec le

TSCG. 8 En Lettonie, un protocole d’accord a été signé entre le ministère des finances et l’institution de surveillance.

10

Dans plusieurs parties contractantes (BE, FR, PT et SK), ce principe est partiellement reconnu

dans l’ordre juridique national, au sens où il n’est fait référence qu’à certaines des évaluations en

lien avec le TSCG conduites par l’institution de surveillance. Néanmoins, ces parties contractantes

soit se sont formellement engagées à appliquer ce principe, dans le respect des exigences du

TSCG, pour toutes les évaluations concernées (FR, PT et SK), soit envisagent de compléter leur

base juridique.

Dans un petit nombre de parties contractantes (AT, DK et LU) , aucune disposition légale n’oblige

le gouvernement à se conformer aux recommandations de l’institution de surveillance ou à

expliquer publiquement pourquoi il s’en écarte, mais les autorités nationales se sont formellement

engagées à appliquer ce principe dans le respect des exigences du TSCG pour toutes les

évaluations concernées.

L’engagement formel pris par certaines des parties contractantes donne l’assurance nécessaire que

le principe «appliquer ou expliquer» sera dûment appliqué, ce qui résout de manière satisfaisante

le problème qu’aurait pu poser la reconnaissance insuffisante de ce principe dans l’ordre juridique

national.

Liberté par rapport à toute interférence: pour qu’une institution de surveillance soit en mesure de

surveiller de manière non biaisée le respect de la règle d’équilibre budgétaire et l’application de

son mécanisme de correction, il est fondamental qu’elle soit indépendante. La garantie de

l’indépendance de l’institution de surveillance et de ses membres, souvent assortie de

l’interdiction de demander ou d’accepter des instructions de toute autre entité, est expressément

consacrée dans l’ordre juridique de la plupart des parties contractantes (AT, BG, CY, DE, DK9,

EE, EL, ES, FI10

, FR, IE, IT, LT, LU, MT, NL, PT, RO, SI et SK). Nombre de parties

contractantes appliquent aussi des dispositions relatives aux incompatibilités et/ou aux conflits

d’intérêts. Par exemple, l’Autriche, le Danemark, l’Estonie, l’Irlande, la Lettonie, Malte, les Pays-

Bas, le Portugal et la Slovaquie interdisent aux membres de l’institution de surveillance d’occuper

certaines fonctions (essentiellement politiques). En Belgique, la législation ne contient

actuellement pas de dispositions garantissant l’indépendance requise, mais les autorités se sont

formellement engagées à l’amender dûment à cet effet.

Droit de communiquer: le droit de l’institution de surveillance de publier les évaluations qu’elle

est chargée de produire est ancré dans la législation de toutes les parties contractantes (quoique de

manière moins explicite au Danemark). Toutes les institutions de surveillance désignées (à

l’exception du Conseil budgétaire slovène, qui n’est pas encore opérationnel) ont leur propre site

web (ou une page dédiée sur le site web de leur institution de tutelle), servant de principal canal de

publication de leurs évaluations.

Procédure de nomination: en vertu du principe 7, la nomination des membres (dotés de pouvoirs

décisionnels) de l’institution de surveillance doit être fondée sur la compétence et l’expérience.

Assez diversement définie d’une partie contractante à l’autre, la responsabilité de nommer les

membres de l’institution de surveillance est confiée par la loi à une ou plusieurs autorités

publiques, le plus souvent le gouvernement, le parlement, la banque centrale et la cour des

comptes nationale. D’autres instances, chambres de commerce et instituts de recherche par

exemple, sont parfois associés dans une moindre mesure (AT, DE, FR, LU et RO).

Presque toutes les parties contractantes ont inscrit dans la loi l’exigence que tous les membres de

l’institution de surveillance ayant le droit de vote possèdent une expertise dans les domaines

concernés (AT, BE, BG, CY, DE11

, DK, EE, ES, EL, FI, IE, IT, LU, LV, MT, PT, RO, SI et SK).

9 DK: dans les annotations à la loi.

10 FI: pour l’institution de tutelle.

11 DE: cette exigence est prévue dans le règlement intérieur de l’institution.

11

Certaines fixent en outre des exigences détaillées quant au niveau du diplôme et au nombre

d’années d’expérience requis.

Dans les autres cas, la Commission estime que les modalités mises en place par chaque pays sont

satisfaisantes. En France, cette exigence n’est pas expressément prévue pour six des onze

membres de l’institution de surveillance, qui en sont membres de droit en leur qualité de président

et de magistrats de la Cour des comptes et de directeur général de l’Institut national de la

statistique et des études économiques et, à ce titre, considérés comme intrinsèquement compétents.

Pour leur part, les autorités néerlandaises ont officiellement confirmé que les membres de la

commission budgétaire spéciale qui, au sein de l’institution de surveillance, supervise les

évaluations en lien avec le TSCG étaient sélectionnés sur la base de leur expertise. Les autorités

lituaniennes ont elles aussi officiellement confirmé que la compétence du candidat à la fonction de

contrôleur général (qui préside également l’institution de surveillance) était dûment évaluée dans

le cadre d’une procédure parlementaire spéciale.

Ressources: Pour pouvoir exercer le mandat qui leur est donné avec le niveau de qualité et dans

les délais voulus, les institutions de surveillance doivent disposer de ressources, notamment

financières et humaines, appropriées. D’après les dispositions nationales examinées, le

financement des institutions de surveillance établies en tant qu’instances autonomes est

généralement prévu dans le budget de l’État ou celui du ministère des finances (CY, DK, EL, ES,

IE, LU, LV, MT, PT et SI); à Chypre, en Espagne, en Grèce et en Slovénie, il est explicitement

prévu que le financement alloué se fonde sur une proposition formulée par l’institution de

surveillance elle-même. Dans d’autres cas, c’est le budget de la banque centrale (SK) ou celui du

parlement (BG) qui intervient.

Dans le cas des institutions de surveillance avec institution de tutelle, le financement est couvert

par des crédits réservés, soit directement dans la loi budgétaire, soit dans le budget de l’institution

de tutelle (AT, EE, FI, FR, IT, LT, NL et RO). En Allemagne, le coût de fonctionnement de

l’institution de surveillance est équitablement réparti entre l’État fédéral et les Länder. En

Belgique, des dispositions spécifiques font actuellement défaut, mais les autorités ont pris

l’engagement formel de proposer des modifications législatives appropriées.

Dans trois parties contractantes (IE, IT and MT), un montant annuel chiffré est inscrit dans la loi

portant création de l’institution de surveillance – 800 000 EUR, 6 millions d’EUR et 250 000 EUR

respectivement12

.

Pour ce qui du personnel chargé du soutien technique à l’activité des membres, des dispositions

pertinentes, diversement détaillées, sont généralement prévues. Dans certains cas, l’effectif est

plafonné, ce plafond allant de moins de six personnes à Chypre et en Slovénie à 10 personnes en

Roumanie, 20 personnes en Grèce et un nombre compris entre 30 et 40 personnes en Italie. Dans

un petit nombre de parties contractantes, l’institution de surveillance peut, outre ses ressources

propres, bénéficier d’un soutien d’autres entités, comme l’institution de tutelle (BG, DE et EE) ou

une autre institution compétente (l’institut de prévision économique indépendant aux Pays-Bas).

Accès à l’information: dans la plupart des parties contractantes (AT, BG, CY, DK13

, EE, EL, FR,

IE, IT, LT, LV, MT, NL, PT, RO, SI et SK), des dispositions légales générales permettent à

l’institution de surveillance de demander et de recevoir l’information dont elle a besoin pour

exercer son mandat. Au Luxembourg, la loi habilite l’institution de surveillance à auditionner tout

membre de l’administration publique pour obtenir l’information dont elle a besoin. En Allemagne

et en Finlande, l’institution de tutelle disposant d’un droit d’accès à l’information, l’institution de

surveillance en bénéficie implicitement. En outre, plusieurs institutions de surveillance (par

12

Il convient de noter que les mandats respectifs de ces institutions de surveillance sont de portée très variable. Dans

le cas de l’Irlande et de Malte, ce montant concerne la première année de fonctionnement. 13

DK: dans les annotations à la loi.

12

exemple, IE, LV et NL) ont signé avec le ministère des finances ou d’autres institutions

compétentes un protocole d’accord prévoyant notamment les procédures et délais de demande et

de réception de l’information. En Espagne, la loi portant création de l’institution de surveillance

lui ouvre de larges possibilités d’accès à l’information Toutefois, ces possibilités ont été

restreintes par la législation d’exécution, ce qui a indûment réduit le champ de l’information à

laquelle l’institution de surveillance pouvait avoir accès.

4. CONCLUSIONS

Les dispositions nationales adoptées par l’Autriche sont conformes aux exigences de l’article 3,

paragraphe 2, du TSCG et des principes communs, compte tenu de l’engagement formel pris par

les autorités nationales de respecter le principe «appliquer ou expliquer» conformément aux

principes communs.

Les dispositions nationales adoptées par la Belgique sont conformes aux exigences de l’article 3,

paragraphe 2, du TSCG et des principes communs, compte tenu des clarifications apportées par les

autorités nationales concernant la nature du mécanisme de correction et son activation, et sous

réserve de l’adoption des modifications législatives qu’elles ont annoncées en vue de garantir

l’autonomie fonctionnelle de l’institution de surveillance et le respect du principe «appliquer ou

expliquer».

Les dispositions nationales adoptées par la Bulgarie sont conformes aux exigences de l’article 3,

paragraphe 2, du TSCG et des principes communs.

Les dispositions nationales adoptées par Chypre sont conformes aux exigences de l’article 3,

paragraphe 2, du TSCG et des principes communs, compte tenu de l’engagement formel pris par

les autorités nationales d’interpréter la loi sur le cadre budgétaire et la responsabilité budgétaire

conformément audit article 3, paragraphe 2, et compte tenu de l’établissement en bonne et due

forme de l’institution de surveillance.

Les dispositions nationales adoptées par l’Allemagne sont conformes aux exigences de l’article 3,

paragraphe 2, du TSCG et des principes communs.

Les dispositions nationales adoptées par le Danemark sont conformes aux exigences de l’article

3, paragraphe 2, du TSCG et des principes communs, compte tenu de l’engagement formel pris

par les autorités nationales selon lequel, en vertu du cadre législatif danois, les lois budgétaires

annuelles sont adoptées dans le respect des dispositions du TSCG, compte tenu de l’établissement

en bonne et due forme de l’institution de surveillance, compte tenu des clarifications fournies par

les autorités nationales concernant le mécanisme de correction et compte tenu de leur engagement

formel de respecter le principe «appliquer ou expliquer» conformément aux principes communs.

Les dispositions nationales adoptées par l’Estonie sont conformes aux exigences de l’article 3,

paragraphe 2, du TSCG et des principes communs.

Les dispositions nationales adoptées par la Grèce sont conformes aux exigences de l’article 3,

paragraphe 2, du TSCG et des principes communs, sous réserve de l’adoption de la modification

de la loi n° 4270 sur la gestion budgétaire et les principes de surveillance, qui conditionnera la

soumission d’une loi budgétaire au parlement à une évaluation positive de conformité au TSCG

par l’institution de surveillance.

Les dispositions nationales adoptées par l’Espagne seront conformes aux exigences de l’article 3,

paragraphe 2, du TSCG et des principes communs, compte tenu de l’engagement formel pris les

autorités nationales de respecter le principe «appliquer ou expliquer» conformément aux principes

communs, lorsque l’ensemble des dispositions régissant l’accès de l’institution de surveillance à

l’information seront parfaitement alignées sur les principes communs.

13

Les dispositions nationales adoptées par la Finlande sont conformes aux exigences de l’article 3,

paragraphe 2, du TSCG et des principes communs.

Les dispositions nationales adoptées par la France sont conformes aux exigences de l’article 3,

paragraphe 2, du TSCG et des principes communs, compte tenu de l’engagement formel pris par

les autorités nationales d’interpréter la loi organique conformément audit article 3, paragraphe 2,

de l’établissement en bonne et due forme de l’institution de surveillance, des clarifications

fournies par les autorités nationales sur la nature du mécanisme de correction et de l’engagement

formel qu’elles ont pris de respecter le principe «appliquer ou expliquer» conformément aux

principes communs.

Les dispositions nationales adoptées par l’Irlande sont conformes aux exigences de l’article 3,

paragraphe 2, du TSCG et des principes communs.

Les dispositions nationales adoptées par l’Italie sont conformes aux exigences de l’article 3,

paragraphe 2, du TSCG et des principes communs, compte tenu de l’engagement formel pris par

les autorités nationales de respecter le principe «appliquer ou expliquer» conformément aux

principes communs.

Les dispositions nationales adoptées par la Lituanie sont conformes aux exigences de l’article 3,

paragraphe 2, du TSCG et des principes communs, compte tenu de l’engagement formel pris par

les autorités nationales concernant la nature de la règle d’équilibre budgétaire, des clarifications

qu’elles ont fournies sur la nature du mécanisme de correction et son activation et des

clarifications qu’elles ont apportées sur les exigences de compétence applicables au président de

l’institution de surveillance.

Les dispositions nationales adoptées par le Luxembourg sont conformes aux exigences de

l’article 3, paragraphe 2, du TSCG et des principes communs, compte tenu des clarifications

apportées par les autorités nationales concernant la nature du mécanisme de correction, compte

tenu de l’engagement formel qu’elles ont pris de respecter le principe «appliquer ou expliquer»

conformément aux principes communs, et sous réserve de l’achèvement de la révision annoncée

des compétences des juridictions nationales.

Les dispositions nationales adoptées par la Lettonie sont conformes aux exigences de l’article 3,

paragraphe 2, du TSCG et des principes communs, compte tenu de l’engagement formel pris par

les autorités nationales concernant le champ d’application des clauses dérogatoires.

Les dispositions nationales adoptées par Malte sont conformes aux exigences de l’article 3,

paragraphe 2, du TSCG et des principes communs.

Les dispositions nationales adoptées par les Pays-Bas sont conformes aux exigences de l’article 3,

paragraphe 2, du TSCG et des principes communs, compte tenu de l’engagement formel pris par

les autorités nationales selon lequel le cadre législatif néerlandais impose d’adopter les lois

budgétaires annuelles dans le respect des dispositions du TSCG, compte tenu de la loi sur la

viabilité des finances publiques, compte tenu de l’établissement en bonne et due forme de

l’institution de surveillance et compte tenu des clarifications fournies par les autorités nationales

concernant l’autonomie fonctionnelle de l’institution de surveillance et les exigences de

compétence applicables à ses membres.

Les dispositions nationales adoptées par le Portugal sont conformes aux exigences de l’article 3,

paragraphe 2, du TSCG et des principes communs, compte tenu des clarifications apportées par les

autorités nationales quant à la portée du mandat confié à l’institution de surveillance et compte

tenu de l’engagement formel qu’elles ont pris de respecter le principe «appliquer ou expliquer»

conformément aux principes communs.

14

Les dispositions nationales adoptées par la Roumanie sont conformes aux exigences de l’article 3,

paragraphe 2, du TSCG et des principes communs, compte tenu de l’engagement formel pris par

les autorités nationales d’interpréter la loi sur la responsabilité budgétaire conformément audit

article 3, paragraphe 2, et compte tenu de l’établissement en bonne et due forme de l’institution de

surveillance.

Les dispositions nationales adoptées par la Slovénie seront conformes aux exigences de l’article 3,

paragraphe 2, du TSCG et des principes communs lorsque les membres de l’institution de

surveillance auront été nommés.

Les dispositions nationales adoptées par la Slovaquie sont conformes aux exigences de l’article 3,

paragraphe 2, du TSCG et des principes communs, compte tenu de l’engagement formel pris par

les autorités nationales de respecter le principe «appliquer ou expliquer» conformément aux

principes communs.

15

Annexe I

Extraits choisis du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union

économique et monétaire

«TITRE III

PACTE BUDGETAIRE

Article 3

1. Outre leurs obligations au titre du droit de l’Union européenne et sans préjudice de celles-ci, les

parties contractantes appliquent les règles énoncées au présent paragraphe:

a) la situation budgétaire des administrations publiques d’une partie contractante est en équilibre

ou en excédent;

b) la règle énoncée au point a) est considérée comme respectée si le solde structurel annuel des

administrations publiques correspond à l’objectif à moyen terme spécifique à chaque pays, tel

que défini dans le pacte de stabilité et de croissance révisé, avec une limite inférieure de déficit

structurel de 0,5 % du produit intérieur brut aux prix du marché. Les parties contractantes

veillent à assurer une convergence rapide vers leur objectif à moyen terme respectif. Le

calendrier de cette convergence sera proposé par la Commission européenne, compte tenu des

risques qui pèsent sur la soutenabilité des finances publiques de chaque pays. Les progrès

réalisés en direction de l’objectif à moyen terme et le respect de cet objectif font l’objet d’une

évaluation globale prenant pour référence le solde structurel et comprenant une analyse des

dépenses, déduction faite des mesures discrétionnaires en matière de recettes, conformément

au pacte de stabilité et de croissance révisé;

c) les parties contractantes ne peuvent s’écarter temporairement de leur objectif respectif à

moyen terme ou de la trajectoire d’ajustement propre à permettre sa réalisation qu’en cas de

circonstances exceptionnelles, telles que définies au paragraphe 3, point b);

d) lorsque le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut aux prix du marché est

sensiblement inférieur à 60 % et lorsque les risques pour la soutenabilité à long terme des

finances publiques sont faibles, la limite inférieure de l’objectif à moyen terme telle que

définie au point b) peut être relevée pour atteindre un déficit structurel d’au maximum 1,0 %

du produit intérieur brut aux prix du marché;

e) un mécanisme de correction est déclenché automatiquement si des écarts importants sont

constatés par rapport à l’objectif à moyen terme ou à la trajectoire d’ajustement propre à

permettre sa réalisation. Ce mécanisme comporte l’obligation pour la partie contractante

concernée de mettre en œuvre des mesures visant à corriger ces écarts sur une période

déterminée.

2. Les règles énoncées au paragraphe 1 prennent effet dans le droit national des parties

contractantes au plus tard un an après l’entrée en vigueur du présent traité, au moyen de

dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein

respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de

quelque autre façon. Les parties contractantes mettent en place, au niveau national, le mécanisme

de correction visé au paragraphe 1, point e), sur la base de principes communs proposés par la

Commission européenne et concernant en particulier la nature, l’ampleur et le calendrier des

mesures correctives à mettre en œuvre, y compris en cas de circonstances exceptionnelles, ainsi

que le rôle et l’indépendance des institutions chargées, au niveau national, de vérifier le respect

des règles énoncées au paragraphe 1. Ce mécanisme de correction respecte pleinement les

prérogatives des parlements nationaux.

16

3. Aux fins du présent article, les définitions énoncées à l’article 2 du protocole (n° 12) sur la

procédure concernant les déficits excessifs, annexé aux traités de l’Union européenne, sont

applicables. Par ailleurs, les définitions suivantes sont également applicables aux fins du présent

article:

a) le «solde structurel annuel des administrations publiques» signifie le solde annuel corrigé des

variations conjoncturelles, déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires;

b) les «circonstances exceptionnelles» font référence à des faits inhabituels indépendants de la

volonté de la partie contractante concernée et ayant des effets sensibles sur la situation

financière des administrations publiques ou à des périodes de grave récession économique

telles que visées dans le pacte de stabilité et de croissance révisé, pour autant que l’écart

temporaire de la partie contractante concernée ne mette pas en péril sa soutenabilité budgétaire

à moyen terme.

Article 8

1. La Commission européenne est invitée à présenter en temps utile aux parties contractantes un

rapport concernant les dispositions adoptées par chacune d’entre elles conformément à l’article 3,

paragraphe 2. Si, après avoir donné à la partie contractante concernée la possibilité de présenter

ses observations, la Commission européenne conclut dans son rapport que ladite partie

contractante n’a pas respecté l’article 3, paragraphe 2, la Cour de justice de l’Union européenne

sera saisie de la question par une ou plusieurs parties contractantes. Lorsqu’une partie contractante

estime, indépendamment du rapport de la Commission, qu’une autre partie contractante n’a pas

respecté l’article 3, paragraphe 2, elle peut également saisir la Cour de justice de cette question.

Dans les deux cas, l’arrêt de la Cour de justice est contraignant à l’égard des parties à la

procédure, lesquelles prennent les mesures nécessaires pour se conformer audit arrêt dans un délai

à déterminer par la Cour de justice.

2. Lorsque, sur la base de sa propre évaluation ou de celle de la Commission européenne, une

partie contractante considère qu’une autre partie contractante n’a pas pris les mesures nécessaires

pour se conformer à l’arrêt de la Cour de justice visé au paragraphe 1, elle peut saisir la Cour de

justice de l’affaire et demander que des sanctions financières soient infligées selon les critères

établis par la Commission européenne dans le cadre de l’article 260 du traité sur le fonctionnement

de l’Union européenne. Si la Cour de justice conclut que la partie contractante concernée ne s’est

pas conformée à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une

astreinte adaptée aux circonstances et ne dépassant pas 0,1 % de son produit intérieur brut. Les

montants dont le paiement est infligé à une partie contractante dont la monnaie est l’euro sont à

verser au mécanisme européen de stabilité. Dans les autres cas, les paiements sont versés au

budget général de l’Union européenne.

17

Annexe II

Principes communs aux mécanismes nationaux de correction budgétaire14

1. Statut juridique

Le mécanisme de correction est ancré dans le droit national au moyen de dispositions

contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la

stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre

façon. Le mécanisme respecte pleinement les prérogatives des parlements nationaux.

2. Cohérence avec le cadre de l’UE

Les mécanismes de correction nationaux sont étroitement liés aux concepts et règles du cadre

budgétaire européen. Ceci s’applique en particulier à la notion d’«écart important» et à la

définition des clauses dérogatoires possibles La correction, en termes d’ampleur et de durée, doit

être conforme aux éventuelles recommandations adressées à l’État membre concerné au titre du

pacte de stabilité et de croissance.

3. Déclenchement

Le déclenchement du mécanisme de correction intervient dans des circonstances clairement

définies caractérisant un écart important par rapport à l’objectif à moyen terme (OMT) ou à la

trajectoire d’ajustement propre à permettre sa réalisation. Le mécanisme de correction peut être

déclenché par des critères au niveau de l’UE ou par des critères spécifiques du pays, dans la

mesure où ils remplissent la condition mentionnée ci-dessus. Pour autant que cette condition soit

respectée, tant les mécanismes ex ante qui fixent les objectifs budgétaires visant à éviter

l’apparition d’écarts que les mécanismes ex post qui déclenchent la correction en réponse à des

écarts peuvent satisfaire aux exigences.

4. Nature de la correction

L’ampleur et la durée de la correction sont régies par des règles prédéfinies. Les écarts plus

importants par rapport à l’objectif à moyen terme ou à la trajectoire d’ajustement conduisent à des

corrections plus importantes. Le rétablissement de l’équilibre structurel au niveau ou au-delà de

l’OMT dans le délai prescrit, et son maintien par la suite, constituent le point de référence pour le

mécanisme de correction. Le mécanisme de correction assure le respect d’objectifs budgétaires

essentiels définis avant l’apparition de l’écart important, évitant ainsi toute déviation durable par

rapport aux objectifs budgétaires généraux définis avant l’apparition de l’écart important. Dès que

la correction est engagée, l’État membre adopte un plan de correction contraignant pour les

budgets couverts par la période de correction.

5. Instruments opérationnels

Le mécanisme de correction peut donner un rôle opérationnel de premier plan aux règles relatives

aux dépenses publiques et aux mesures fiscales discrétionnaires, notamment dans le

déclenchement du mécanisme et la mise en œuvre de la correction, dans la mesure où ces règles

sont cohérentes avec la réalisation de l’OMT et le respect de la trajectoire d’ajustement.

L’élaboration du mécanisme de correction tient compte de dispositions relatives à la coordination

de l’ajustement budgétaire entre tous les sous-secteurs de l’administration, ou certains d’entre eux,

en cas de déclenchement.

6. Clauses dérogatoires

La définition des clauses dérogatoires possibles se fonde sur la notion de «circonstances

exceptionnelles» au sens du pacte de stabilité et de croissance. Il peut s’agir d’un événement

14

Tels qu’annexés à la communication de la Commission COM(2012) 342 du 20.6.2012.

18

inhabituel échappant au contrôle de l’État membre concerné avec une incidence majeure sur la

situation des finances publiques, ou d’une période de récession économique grave au sens du pacte

de stabilité et de croissance, y compris au niveau de la zone euro. La suspension du mécanisme de

correction opérée en application d’une clause dérogatoire est temporaire. Le mécanisme de

correction prévoit un rythme minimum d’ajustement structurel dès que la clause dérogatoire n’est

plus d’application, correspondant au moins au rythme prévu par le pacte de stabilité et de

croissance. Dès que la clause dérogatoire n’est plus d’application, l’État membre adopte un plan

de correction contraignant pour les budgets couverts par la période de correction.

7. Rôle et indépendance des institutions de surveillance

Des organismes indépendants ou disposant d’une autonomie fonctionnelle et agissant comme des

institutions de surveillance contribuent à la crédibilité et à la transparence du mécanisme de

correction. Ils procèdent à des évaluations publiques: de l’apparition de circonstances justifiant le

déclenchement du mécanisme de correction; du déroulement de la correction conformément aux

règles et aux plans nationaux; et de l’apparition de circonstances justifiant l’application, la

prolongation et la levée de clauses dérogatoires. L’État membre concerné est tenu de se conformer

à l’avis de ces organismes ou d’expliquer publiquement pourquoi il ne le suit pas. La mise en

place de ces organismes tient compte du paysage institutionnel existant et de la structure

administrative spécifique du pays. Ces organismes s’appuient sur des dispositions législatives

nationales assurant un degré élevé d’autonomie fonctionnelle, à savoir: i) un régime statutaire

ancré dans le droit; ii) la liberté par rapport à toute interférence, en vertu de laquelle ces

organismes n’acceptent pas d’instructions et sont habilités à communiquer publiquement en temps

utile; iii) des procédures de nomination fondées sur l’expérience et la compétence; iv) l’adéquation

des ressources et l’accès approprié à l’information afin de remplir le mandat donné.

19

Annexe III

Dispositions nationales examinées dans l’évaluation

AT - L’accord de 2012 entre le Bund, les Länder et les communes sur un pacte de stabilité interne

autrichien, publié au Journal officiel de la République d’Autriche I le 23 janvier 2013;

- la loi fédérale modifiant la loi fédérale instituant la Commission de la dette publique et instituant le

Conseil consultatif budgétaire (publiée au Journal officiel de la République d’Autriche I le 31 juillet

2013)

- le règlement du ministère des finances dit règlement de «frein à l’endettement» qui prévoit des règles

détaillées pour la mise en œuvre du cadre budgétaire (publié au Journal officiel de la République

d’Autriche II le 22 mars 2013);

- la loi budgétaire fédérale de 2013, qui définit le cadre budgétaire au sens large (publiée au Journal

officiel de la République d’Autriche II le 22 mars 2013).

BE - L’Accord de coopération entre l’État fédéral, les Communautés, les Régions et les Commissions

communautaires relatif à la mise en œuvre de l’article 3, § 1er, du traité sur la stabilité, la coordination

et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, approuvé par les différents

parlements;

- l’Arrêté royal du 3 avril 2006 relatif au Conseil Supérieur des Finances;

- la Loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions.

BG - La loi sur les finances publiques, et notamment son chapitre deux, publiée le 15 février 2013, telle que

modifiée le 7 juin 2016;

- la loi sur le conseil budgétaire et les mécanismes de correction automatique, adoptée

le 8 avril 2015.

CY - La Constitution;

- la loi sur le cadre budgétaire et la responsabilité budgétaire du 21 février 2014;

- la loi d’encadrement budgétaire à moyen terme du 21 décembre 2012.

DE - la Loi fondamentale (et notamment ses articles 109, 109a, 115 et 143d);

- la loi sur la mise en œuvre de l’article 115 de la Loi fondamentale;

- la loi de mise en œuvre du pacte budgétaire adoptée le 15 juillet 2013, modifiant la loi sur les

principes budgétaires et la loi sur le Conseil de stabilité;

- le règlement de procédure du Conseil de stabilité.

DK - La loi budgétaire n° 547 adoptée le 12 juin 2012;

- la loi n° 583 du 18 juin 2012 portant modification du Conseil économique et du Conseil économique

environnemental.

EE - La loi sur le budget de l’État, adoptée le 19 février 2014 et entrée en vigueur en mars 2014;

- la loi sur la Banque d’Estonie et les statuts du Conseil budgétaire, approuvés en avril 2014.

EL - La loi n° 4270 sur la gestion budgétaire et les principes de surveillance adoptée le 28 juin 2014, telle

que modifiée par la loi n° 4336 du 14 août 2015.

ES - La Constitution, et notamment son article 135 (tel que modifié en septembre 2011);

- la loi organique n° 2/2012 sur la stabilité budgétaire et la viabilité des finances publiques, adoptée le

27 avril 2012 et modifiée le 21 décembre 2013;

- la loi organique n° 6/2013 portant création de l’Autorité indépendante de responsabilité budgétaire,

adoptée le 14 novembre 2013;

- l’arrêté royal 215/2014 portant approbation du statut organique de l’Autorité indépendante de

responsabilité budgétaire, adopté le 28 mars 2014;

- la décision ministérielle HAP/1287/2015 du 23 juin 2015.

FI - La Constitution;

- la loi n° 869/2012 de mise en œuvre du TSCG et de la directive sur les exigences applicables aux

cadres budgétaires (dite «loi de politique budgétaire»), ainsi que ses modifications ultérieures

introduites par la loi n° 236/2016;

- la loi n° 676/2000 sur la Cour des comptes nationale;

- les modifications apportées à la loi sur la Cour des comptes nationale (loi n° 870/2012), adoptées le 18

décembre 2012, ainsi que le règlement de procédure de la Cour des comptes nationale (dans sa

version adoptée le 28 juin 2016).

FR - La Constitution (articles 34 et 55);

- la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance

des finances publiques;

20

- les décisions du Conseil constitutionnel n° 2012-653 DC du 9 août 2012 et n° 2012-658 DC du 13

décembre 2012;

- la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années

2014 à 2019;

- le règlement intérieur du Haut Conseil des finances publiques, publié le 29 mars 2013.

IE - La Constitution (article 29.10);

- la loi sur la responsabilité budgétaire, adoptée le 27 novembre 2012.

IT - La loi constitutionnelle n° 1 du 20 avril 2012 modifiant la Constitution;

- la loi n° 243/2012 du 24 décembre 2012 portant adoption de dispositions de mise en œuvre du

principe d’équilibre budgétaire, conformément à l’article 81, paragraphe 6, de la Constitution, telle

que modifiée par la loi n° 164 du 12 août 2016.

LT - La loi constitutionnelle n° XII-1289 du 6 novembre 2014sur la mise en œuvre du pacte budgétaire;

- la loi n° XII-1290 du 6 novembre 2014 modifiant la loi n° X-1316 sur la discipline budgétaire;

- la loi n° XII-1291 du 6 novembre 2014 modifiant la loi n° I-907 sur la Cour des comptes nationale.

LU - La loi du 29 mars 2013 portant approbation du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance

au sein de l’Union économique et monétaire;

- la loi du 12 juillet 2014 relative à la coordination et à la gouvernance des finances publiques, telle que

modifiée le 23 décembre 2016;

- la loi relative à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2014-2018.

LV - La loi ratifiant le TSCG, adoptée le 31 mai 2012;

- la loi sur la discipline budgétaire, adoptée le 31 janvier 2013.

MT - La loi sur la responsabilité budgétaire adoptée le 8 août 2014.

NL - La loi sur la maîtrise des finances publiques adoptée le 11 décembre 2013;

- la loi sur le Conseil d’État, telle que modifiée par la loi du 22 avril 2010;

- le règlement intérieur du gouvernement néerlandais;

- le règlement intérieur et le règlement de procédure de la section consultative du Conseil d’État;

- les protocoles d’accord respectivement signés entre le Conseil d’État et le ministère des Finances et

entre le Conseil d’État et le Bureau néerlandais d’analyse des politiques économiques (CPB).

PT - La loi d’encadrement budgétaire (la «LEB») approuvée par la loi n° 151/2015 du 11 septembre 2015;

- les articles actuellement en vigueur de la LEB approuvée par la loi n° 91/2001 du 20 août (LEB

2014), compte tenu notamment du cinquième amendement introduit par la loi n° 22/2011 du 20 mai,

du septième amendement introduit par la loi n° 37/2013 du 14 juin et du huitième amendement

introduit par la loi n° 41/2014 du 10 juillet;

- la loi n° 54/2011 du 19 octobre 2011 portant approbation des statuts du Conseil portugais des finances

publiques, telle que modifiée par l’article 187 de la loi n° 82-B/2014 du 31 décembre.

RO - La loi n° 69/2010 sur la responsabilité budgétaire, telle que modifiée par la loi n° 377/2013 modifiant

et complétant la loi sur la responsabilité budgétaire, adoptée et publiée au Journal officiel de la

Roumanie le 23 décembre 2013.

SI - La loi constitutionnelle adoptée le 24 mai 2013, qui modifie l’article 148 de la Constitution;

- la loi sur la règle budgétaire adoptée le 10 juillet 2015.

SK - La Constitution;

- la loi n° 436/2013, adoptée le 29 novembre 2013, qui a introduit un nouvel article (article 30a) dans la

loi n° 523/2004 sur les règles budgétaires des administrations publiques;

- la loi constitutionnelle n° 493/2011 du 8 décembre 2011 sur la responsabilité budgétaire, qui a institué

le Conseil de responsabilité budgétaire en tant qu’institution de surveillance.

21

Annexe IV

Acronymes utilisés pour désigner les parties contractantes dans le rapport.

AT Autriche

BE Belgique

BG Bulgarie

CY Chypre

DE Allemagne

DK Danemark

EE Estonie

EL Grèce

ES Espagne

FI Finlande

FR France

IE Irlande

IT Italie

LT Lituanie

LU Luxembourg

LV Lettonie

MT Malte

NL Pays-Bas

PT Portugal

RO Roumanie

SI Slovénie

SK Slovaquie

22

Annexe V

Liste des institutions nationales de surveillance auxquelles un mandat lié au TSCG a été

confié

Nom de l’institution (français/langue nationale) Type d’établissement

AT Conseil consultatif budgétaire

Fiskalrat

Rattaché à la Banque centrale

BE Section «Besoins de financement des pouvoirs publics» du Conseil

Supérieur des Finances

Afdeling "Financieringsbehoeften van de Overheid" van de Hoge

Raad van Financiën / Section «Besoins de financement des pouvoirs

publics» du Conseil Supérieur des Finances

Intégrée au Conseil Supérieur

des Finances

BG Conseil budgétaire

Фискален Съвет На България

Autonome

CY Conseil budgétaire

Δημοσιονομικό Συμβούλιο

Autonome

DE Conseil consultatif indépendant auprès du Conseil de stabilité

Unabhängiger Beirat des Stabilitätsrates

Rattaché au Conseil de stabilité

DK Conseil économique

De Økonomiske Råd

Autonome

EE Conseil budgétaire

Eelarvenoukogu

Rattaché à la Banque centrale

EL Conseil budgétaire hellénique

Ελληνικο Δημοσιονομικο Συμβουλιο

Autonome

ES Autorité indépendante de responsabilité budgétaire

Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal

Autonome

FI Département de l’audit de la politique budgétaire et de la

performance

Tuloksellisuustarkastuksen ja finanssipolitiikan tarkastuksen yksikkö

Intégré à la Cour des comptes

FR Haut Conseil des finances publiques

Haut Conseil des finances publiques

Rattaché à la Cour des comptes

IE Conseil consultatif budgétaire irlandais Autonome

IT Office parlementaire des finances publiques

Ufficio Parlamentare di Bilancio

Rattaché au Parlement

LT Cour des comptes nationale (via le département de surveillance de la

politique budgétaire)

Lietuvos Respublikos valstybės kontrolė (Biudžeto politikos

stebėsenos departamentas)

Intégré à la Cour des comptes

LU Conseil National des Finances Publiques

Conseil National des Finances Publiques

Autonome

LV Conseil de discipline budgétaire

Fiskālās disciplīnas padome

Autonome

MT Conseil budgétaire consultatif maltais Malta Fiscal Advisory Council Autonome

NL Section consultative du Conseil d’État

Afdeling Advisering van de Raad van State

Intégrée au Conseil d’État

PT Conseil des finances publiques

Conselho das Finanças Públicas

Autonome

RO Conseil budgétaire

Consiliul Fiscal

Rattaché à l’Académie

roumaine

SI Conseil budgétaire

Fiskalni Svet

Autonome

SK Conseil de responsabilité budgétaire Rada pre rozpočtovú

zodpovednosť

Autonome