Rapport d'observations définitives

La Présidente N°___________

Lyon, le

Recommandée avec A.R.

REF : ma lettre n° 2810 du 9 novembre 2012 P.J. : 1

Monsieur le Président, Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d’observations

définitives de la chambre régionale des comptes concernant la gestion du Grand Lyon au cours des exercices 2007 et suivants.

A l’issue du délai d’un mois fixé par l’article L. 243-5 du code des juridictions

financières, je vous notifie à nouveau ce rapport, accompagné de votre réponse écrite. En application du même article, vous avez l’obligation de communiquer le rapport

d’observations de la chambre, auquel doit être jointe votre réponse écrite, à votre assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de celle-ci, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à un débat.

Ce rapport devenant communicable dès cette réunion à toute personne qui en ferait la

demande, conformément aux dispositions de l’article R. 241-18 du code des juridictions financières, je vous serais obligée de bien vouloir m’indiquer à quelle date ladite réunion aura eu lieu.

En application de l’article R. 241-23 du code des juridictions financières, une copie du

rapport d’observations est, en outre, communiquée au préfet de la région Rhône-Alpes, préfet du Rhône et au directeur régional des finances publiques de Rhône-Alpes et du département du Rhône.

Je vous prie d’agréer, Monsieur le Président, l’expression de ma considération la plus

distinguée.

Catherine de Kersauson

Monsieur Gérard COLLOMB Sénateur Président du Grand Lyon 20, rue du Lac BP 3103 69399 LYON Cedex 03

papie

r re

cyclé

2/46 Rapport d’observations définitives – Communauté urbaine de Lyon (69)

RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES

COMMUNAUTE URBAINE DE LYON

(Département du Rhône)

Exercices 2007 à 2010


SOMMAIRE

1- PROCEDURE ................................................................................................................ 7 2- PRESENTATION ........................................................................................................... 7 3- LA GESTION COMPTABLE ET BUDGETAIRE ............................................................ 8

3.1- Les comptes.................................................................................................... 8 3.1.1- Le suivi et le sort des immobilisations ........................................................ 8 3.1.2- Les comptes de tiers .................................................................................. 8

3.2- La gestion budgétaire .................................................................................... 9 3.2.1- L’information des élus ................................................................................ 9 3.2.2- Les conditions d’exécution du budget et de la programmation

pluriannuelle des investissements .............................................................. 9 4- L’EVOLUTION DES PRINCIPAUX POSTES DE RECETTES ET DE DEPENSES DU

BUDGET PRINCIPAL .................................................................................................. 10

4.1- Les recettes de fonctionnement .................................................................. 11 4.1.1- La contribution économique territoriale (CET) .......................................... 11 4.1.2- La taxe d’habitation .................................................................................. 12 4.1.3- La taxe d’enlèvement des ordures ménagères......................................... 12 4.1.4- Les dotations de l’Etat .............................................................................. 13 4.1.5- Les autres recettes réelles de fonctionnement ......................................... 13

4.2- Les charges de fonctionnement .................................................................. 13 4.2.1- Les dépenses de personnel ..................................................................... 13 4.2.2- Les autres charges de gestion courante .................................................. 14

4.3- L’investissement, la trésorerie et la dette ................................................... 14 4.3.1- L’investissement et son financement ....................................................... 14 4.3.2- L’encours de la dette................................................................................ 15

5- LES RISQUES ET ENJEUX FINANCIERS DIVERS .................................................... 17

5.1- Les risques externes : la dette garantie ...................................................... 17 5.2- Les enjeux financiers du futur système de traitement des déchets du

Grand Lyon ................................................................................................... 18 5.3- Les conséquences de l’arrêt du Conseil d’Etat « commune d’Olivet » sur

la durée de certains contrats de délégation de service public .................. 20 5.4- Les enjeux organisationnels et financiers liés à l’évolution des

compétences................................................................................................. 21 5.4.1- Le transfert de la compétence habitat – logement à la communauté

urbaine .................................................................................................... 21 5.4.2- Les compétences de soutien aux actions de maîtrise de la demande

d'énergie et d’autorité organisatrice en matière d’électricité ..................... 22 5.4.3- Le Grand Lyon et le débat métropole/pôle métropolitain .......................... 23

6- LES RESSOURCES HUMAINES ................................................................................ 23

6.1- Effectifs ......................................................................................................... 23 6.1.1- Evolution de l’effectif du Grand Lyon ........................................................ 23 6.1.2- Répartition de l’effectif par direction/délégation ........................................ 24

6.2- Les charges de personnel ............................................................................ 24 6.2.1- Budget consolidé des charges de personnel ............................................ 24 6.2.2- Le détail des dépenses de personnel ....................................................... 25


6.3- Qualité des procédures de recrutement au sein de la communauté

urbaine .......................................................................................................... 26 6.3.1- Le recrutement des agents non-titulaires ................................................. 26 6.3.2- La publicité liée à la vacance d’un emploi et quelques autres observations

sur les recrutements ................................................................................ 27 6.4- Le régime indemnitaire ................................................................................ 28

6.4.1- L’existence d’un certain nombre de primes locales contraires à la réglementation ......................................................................................... 29

6.4.2- La non prise en compte de l’absentéisme en matière de primes .............. 29 6.4.3- Les heures supplémentaires .................................................................... 29 6.4.4- La modulation des primes ........................................................................ 34

7- LE SERVICE PROPRETE ........................................................................................... 35

7.1- La répartition entre les compétences externalisées et celles exercées en régie ............................................................................................................... 35

7.2- L’organisation du service propreté ............................................................. 35 7.2.1- Les missions ............................................................................................ 35 7.2.2- Le taux d’absentéisme de la direction de la propreté ............................... 35 7.2.3- Le « fini-parti » ......................................................................................... 36 7.2.4- Les changements intervenus depuis 2004 dans l’organisation du travail

au sein de la direction de la propreté ....................................................... 37 7.2.5- Les moyens matériels du service ............................................................. 38

7.3- Les problèmes généraux concernant les marchés .................................... 39 7.3.1- Les estimations faites par le service et la neutralisation des critères autres

que le prix ................................................................................................ 39 7.3.2- Les suites données aux observations du rapport de la chambre de 2004 40

7.4- Les cas particuliers de marchés examinés par la chambre ...................... 40 7.4.1- Les marchés de collecte des déchets ménagers ...................................... 40 7.4.2- Les dysfonctionnements dans l’exécution du marché de prestations

ponctuelles de collecte de déchets et de nettoyage ................................. 43 7.5- Les dysfonctionnements administratifs de la subdivision COL-EST ....... 44

7.5.1- La saisie des heures supplémentaires ..................................................... 44 7.5.2- Les problèmes organisationnels .............................................................. 45

8- RECOMMANDATIONS ................................................................................................ 46


SYNTHESE

La chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes, devenue chambre régionale des comptes d’Auvergne, Rhône-Alpes, a procédé au contrôle des comptes et à l’examen de la gestion de la communauté urbaine du Grand Lyon pour les exercices 2007 à 2010. Les thèmes de vérification ont notamment porté sur la situation financière, les ressources humaines et l’activité de la direction de la propreté.

Le Grand Lyon est une communauté urbaine dont les compétences s’étendent à la

voirie, à la distribution d'eau potable et à l’assainissement, à la collecte et au traitement des ordures ménagères, aux déplacements et au stationnement sur le territoire de cinquante-huit communes. Elle est chargée de l’élaboration des documents d'urbanisme (PLU, schéma directeur). Elle intervient en matière d’habitat, de logement social, d’espaces publics, de grands équipements d'agglomération et dans les secteurs de l'économie et du foncier. Le Grand Lyon ne souhaite pas exercer directement la compétence transport actuellement exercée par un syndicat mixte, le syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération Lyonnaise (SYTRAL). Enfin, la chambre note que la communauté urbaine s’est orientée vers la création d’un pôle métropolitain. Dans le cadre des compétences exercées, le Grand Lyon doit toutefois sécuriser la rédaction des délibérations définissant l’intérêt communautaire, qui constitue la ligne de partage entre ses compétences et celles des communes membres.

Au cours de la période contrôlée, le Grand Lyon a maîtrisé l’évolution de ses

dépenses, notamment celle des dépenses de fonctionnement qui a été inférieure à la progression des recettes de fonctionnement. Dans ce contexte, le niveau de l’autofinancement a permis au Grand Lyon de poursuivre son programme d’investissements sans recourir à l’emprunt de façon trop importante. La communauté urbaine doit toutefois continuer à être attentive à l'évolution de ses charges de fonctionnement, notamment de personnel, compte tenu du ralentissement économique et du gel, voire de la baisse, des concours financiers de l’Etat.

L’encours de dette inscrit au budget consolidé est resté quasiment stable entre 2007 et 2010, celui du budget principal a légèrement diminué. Toutefois, la faiblesse relative de l’endettement s’explique aussi par l’absence de dette en matière de transports urbains, cette dernière étant portée par le SYTRAL. Par ailleurs, la dette garantie fait l'objet d'un suivi étroit. Les risques financiers, bien évalués et qui ne se réaliseraient qu’en cas de difficultés financières des organismes garantis, ne semblent pas de nature à perturber l'équilibre du budget communautaire. Toutefois, les élus devraient être davantage informés sur la structure de cette dette.

Dans le domaine des ressources humaines, la chambre rappelle l’obligation de respecter, lors des renouvellements des contrats des agents non titulaires, le principe de déclaration des vacances d’emplois auprès du centre de gestion, qui est chargé d’en assurer la publicité. Elle invite en outre la communauté urbaine à mettre fin aux pratiques irrégulières en se mettant en conformité avec la réglementation en matière d’heures supplémentaires.

La chambre s’est également intéressée au fonctionnement du service de la propreté et a examiné notamment les principaux marchés passés pendant la période contrôlée. Elle a noté, à plusieurs reprises, le phénomène de neutralisation des critères traitant de la qualité technique de l’offre au profit du critère du prix pour les principaux candidats d’un secteur d’activité dominé par un petit nombre de groupes nationaux et internationaux. Elle observe également que les estimations du service sont, de façon assez récurrente, supérieures aux montants des offres remises dans le cadre des procédures d’appel d’offres.


Il peut également être observé que le contrôle de gestion n’est pas un palliatif au contrôle hiérarchique. L’ensemble des circuits décisionnels du Grand Lyon doit donc être revu, sans se limiter à une direction en particulier. La communauté urbaine devrait envisager la mise en place d’un contrôle extérieur aux directions, du type de celui que peut assurer une inspection générale des services.


1- PROCEDURE

La chambre régionale des comptes d’Auvergne, Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre

de son programme de travail, au contrôle des comptes et à l’examen de la gestion de la communauté urbaine de Lyon, ou Grand Lyon, pour les exercices 2007 à 2010, en actualisant toutefois les données disponibles jusqu’à la période la plus récente.

Le contrôle a été engagé, par lettre du président de la chambre en date du 22 février

2011, adressée à M. Gérard Collomb, président du Grand Lyon pendant la période sous contrôle.

L’entretien préalable prévu par l’article L. 243-1 du code des juridictions financières a

eu lieu le 15 décembre 2011 avec M. Quignon, directeur général des services, représentant M. Collomb.

Lors de sa séance du 19 janvier 2012, la chambre a arrêté ses observations

provisoires, qui ont été adressées au président de la communauté urbaine de Lyon par lettre du 7 mars 2012. Des extraits du rapport d’observations provisoires ont été adressés le même jour aux tiers intéressés.

Par arrêté du Premier président de la Cour des comptes du 21 mars 2012, paru au

journal officiel du 25 mars 2012, la présente procédure a été transférée à la nouvelle chambre régionale des comptes d’Auvergne, Rhône-Alpes en application des dispositions de l’article L. 212-1 modifié du code des juridictions financières.

Après avoir examiné l’ensemble des réponses écrites reçues, la chambre, lors de sa

séance du 11 octobre 2012, a arrêté les observations définitives reproduites ci-après. Elles portent plus particulièrement sur les points suivants :

la gestion comptable et budgétaire ; l’évolution des principaux postes de recettes et de dépenses du budget principal ; la gestion des ressources humaines ; l’activité de la direction de la propreté.

2- PRESENTATION Depuis le 1er janvier 2011, et l’adhésion de la commune de Lissieu, la communauté

urbaine de Lyon compte cinquante-huit communes membres. Son budget principal était en 2011 de 1,81 Md€, hormis les quatre budgets annexes (opérations d’urbanisme, restaurant administratif, eau et assainissement) qui sont toutefois d’un montant relativement faible au regard du montant du budget principal, même si le budget eau et assainissement atteint à lui seul 82 M€. Selon les données du compte administratif 2010, les effectifs permanents budgétaires à temps complet s’élevaient à 4 699 emplois.

Selon l’arrêté préfectoral du 23 décembre 2011 fixant les statuts et compétences du

Grand Lyon, l’établissement public de coopération intercommunale exerce de très larges attributions, notamment dans les domaines du développement économique, de l’urbanisme, du logement et de la gestion de services d’intérêt collectif (eau, assainissement, déchets, marché d’intérêt national). En revanche, la compétence en matière de transports urbains de personnes, pourtant obligatoire en application de l'article 4-6 de la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966, qui a créé la communauté urbaine de Lyon et de l'article L. 5215-20-1-6° du


code général des collectivités territoriales, ne relève pas directement du Grand Lyon puisqu’elle est exercée par le syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise (SYTRAL).

3- LA GESTION COMPTABLE ET BUDGETAIRE 3.1- Les comptes

3.1.1- Le suivi et le sort des immobilisations Le rapport précédent de la chambre, en date de janvier 2010, mentionnait la mise en

place par le Grand Lyon d'un d'inventaire physique et comptable de ses biens. Ainsi que cela résulte du projet de convention de services comptable et financier de la communauté urbaine de Lyon, cette action est loin d’être terminée puisque le projet comprend une action 11 : intitulée « Mettre en place et suivre l’inventaire et l’état de l’actif ». Ce document indique qu’une approche plus sincère de la situation patrimoniale de la collectivité, une meilleure maîtrise du coût de fonctionnement des biens appartenant à la collectivité, ainsi que leur valorisation, nécessitent la poursuite de la mise en place de l’inventaire du Grand Lyon. Les objectifs recherchés sont notamment de donner un contenu fiable aux données physiques et comptables du patrimoine mobilier et immobilier, tant chez l’ordonnateur que chez le comptable.

Du retard a été pris dans la mise en place de l’inventaire et de l’état de l’actif du Grand Lyon. Au-delà de l’aspect réglementaire, la chambre rappelle l’importance que revêt pour un organisme public une exacte connaissance de son actif. Celle-ci contribue à la bonne gestion du patrimoine et participe à la sincérité des budgets. Le Grand Lyon a précisé qu’un inventaire sera transmis au comptable public fin 2012.

3.1.2- Les comptes de tiers

3.1.2.1- L’émission tardive de titres de recettes

Certains titres de recettes ont été émis tardivement par l’ordonnateur, ce qui a eu pour

effet de limiter le succès des procédures de recouvrement à mener par le comptable en coordination avec les services de l'ordonnateur, dans le cas où un redressement judiciaire était intervenu entre-temps. Il en va ainsi des titres émis à l’encontre d’une société ayant acquis des véhicules réformés entre 2006 et 2007, qui ont été émis le 24 décembre 2007 et le 26 décembre 2007, soit postérieurement au redressement judiciaire, prononcé le 23 juillet 2007. Selon certains justificatifs joints aux titres de recettes émis en décembre 2007, ils se rapportent ainsi à des cessions de véhicules effectuées en mars, avril ou juillet 2006.

Par ailleurs, certains certificats de cession ne sont pas renseignés sur la date de vente,

le kilométrage parcouru et les éléments de la carte grise (genre, marque, type, numéro d’immatriculation), illustrant les limites actuelles de la tenue et du suivi de l’inventaire du parc poids-lourds.

Dans sa réponse, la communauté urbaine indique avoir modifié sa procédure de traitement des dossiers, de sorte que les véhicules ne quittent l’atelier qu’après la constatation de l’encaissement du titre de recettes. Quant à l’inventaire comptable, notamment des véhicules poids lourds, il devrait être enrichi en 2012 à partir des informations contenues dans l’outil de gestion du parc automobile.


3.1.2.2- Les restes à réaliser en dépenses de fonctionnement

La chambre constate que certaines charges de gestion qui devraient être supportées

sur l’exercice en cours sont imputées systématiquement sur des restes à réaliser et reportées sur l’exercice suivant. Même si le pourcentage des restes à réaliser reste en-dessous de 3 % de l’ensemble des charges de gestion pour la période 2007-2010, il convient d’observer la récurrence de certaines dépenses, telles celles liées aux titres restaurants, qui présentent en outre une certaine prévisibilité.

Cette méthode permet à la communauté urbaine de diminuer le montant réel des

dépenses de fonctionnement pour l’exercice concerné même si au cas présent elle ne porte pas une atteinte manifeste à la lecture sincère des comptes, compte tenu de sa faible incidence sur le résultat de fonctionnement.

3.2- La gestion budgétaire

3.2.1- L’information des élus

L’information donnée aux élus à travers les documents budgétaires est globalement bonne. On peut cependant noter que les emprunts garantis figurant dans le compte administratif 2009 sont quelquefois présentés comme étant à taux fixe alors qu’ils ne le sont que sur une partie de la période.

Pour les emprunts structurés qu’il garantit, le Grand Lyon pourrait, à l’avenir, davantage assurer l’information de ses élus en fournissant les encours, les indices sous-jacents et la structure des produits lors du débat budgétaire, en application de la charte de bonne conduite entre les établissements bancaires et les collectivités locales signée le 7 décembre 2009 et annexée à la circulaire interministérielle du 25 juin 2010.

3.2.2- Les conditions d’exécution du budget et de la programmation

pluriannuelle des investissements

3.2.2.1- Les conditions d’exécution du budget Le taux global d’exécution tant en recettes qu’en dépenses de fonctionnement et

d’investissement apparaît bon. Il est supérieur à 90 % pour les crédits de la section de fonctionnement et varie entre 80 % et 90 % pour ceux de la section d’investissement.

En ce qui concerne les recettes de la section d’investissement, il faut toutefois relever

la mobilisation, pour des montants inférieurs à ceux initialement prévus, de recettes issues des emprunts, de sorte que les recettes réalisées de la section d’investissement ont été inférieures d’environ 22 % entre 2007 et 2009 aux recettes prévisionnelles. La surestimation des besoins prévisionnels d’emprunts est ainsi un phénomène constant de 2007 à 2010.

Le besoin d’emprunt a été réduit en raison de plusieurs facteurs, dont principalement,

selon le Grand Lyon, l’augmentation de l’autofinancement, supérieur à l’autofinancement prévisionnel dégagé par la section de fonctionnement. L’autofinancement supplémentaire, concourant pour une bonne part à la réduction du programme d’emprunt, réside pour l’essentiel dans l’absence de prise en compte dans les documents budgétaires des rôles d'imposition complémentaires notifiés en cours d'année et dont le volume annuel a été, par exemple, de 45 M€ en 2010, 16 M€ en 2009, et 12 M€ en 2008. Il peut être observé, en l’espèce, que les prévisions budgétaires du Grand Lyon en matière de fiscalité locale ont toujours été prudentes, en liaison notamment avec les incertitudes entourant l’évolution des


bases de taxe professionnelle entre 2007 et 2009, dont la progression a ainsi été pour une bonne part inattendue. Quant au budget primitif 2010, les incertitudes tenaient plus particulièrement, ainsi que l’a fait valoir le Grand Lyon, à un double contexte de crise économique et de réforme de la taxe professionnelle.

Le caractère globalement bon du taux de consommation global peut toutefois cacher

des disparités entre les directions. En 2010, certaines directions ont ainsi des taux d’exécution budgétaire inférieurs à 80 % en fonctionnement (25 % pour la direction générale, 76 % pour la direction des grands projets, 65 % pour la délégation générale au développement urbain, 74 % pour la direction générale aux ressources). Ce constat d’une inégale consommation des crédits est aussi vrai pour la section d’investissement (31 % pour la direction de l’évaluation et de la performance).

3.2.2.2- La programmation pluriannuelle des investissements

La programmation pluriannuelle d’investissement (PPI) recense l’ensemble des projets

à réaliser sur le territoire de la communauté, suivis dans un outil regroupant un planning opérationnel et un planning financier. La PPI prévoit de dépenser au cours du mandat 2008-2014 un montant de l’ordre de 2,3 milliards d’euros, sous réserve que l’autofinancement ne se dégrade pas et que l’endettement progresse de façon raisonnable. Des ratios prudentiels ont été fixés pour encadrer cet objectif : huit années maximum d’autofinancement pour rembourser l’encours de la dette et une charge annuelle comprenant le remboursement du capital et le paiement des intérêts ne dépassant pas 20 % des recettes réelles de fonctionnement.

La PPI, qui décline les opérations prévues au plan de mandat, se traduit par des

enveloppes d’autorisations de programme et crédits de paiement regroupant en 2011 près de 900 projets d'investissement. Ces 900 projets sont eux-mêmes regroupés dans 14 autorisations de programme globales qui peuvent être ajustées de façon importante d’une année sur l’autre, en fonction notamment de leur consommation par rapport à la programmation initiale.

Afin de diminuer l’écart entre prévision et réalisation financière, le Grand Lyon a mis en

place des contrats d’objectifs et une assistance à la structuration de la planification physique et financière des chefs de projet dans les différentes directions1.

4- L’EVOLUTION DES PRINCIPAUX POSTES DE RECETTES ET DE DEPENSES DU BUDGET PRINCIPAL

L’évolution des recettes et des dépenses des deux sections du budget principal du Grand Lyon est retracée dans le tableau qui suit.

(en M€) 2007 2008 2009 2010 % annuel moyen de

variation entre 2007 et 2010

Total des recettes 1650,60 1807,32 1633,01 1683,75 0,67%

recettes de fonctionnement 1115,83 1119,82 1162,19 1209,27 2,72%

recettes d'investissement 534,78 687,50 470,83 474,48 -3,91%

Total des dépenses 1659,36 1625,33 1626,98 1697,00 0,75%

dépenses de fonctionnement 983,77 976,05 998,86 1006,84 0,78%

dépenses d'investissement 540,72 508,46 489,30 532,87 -0,49%

résultat de la section de fonctionnement 132,06 143,77 163,32 202,43 15,30%

(Source : comptes administratifs)

1 Voir le document conduite de projet au Grand Lyon d’août 2011.


Dans la période 2007-2010, les recettes de fonctionnement progressent à un rythme annuel moyen très nettement supérieur à celui des dépenses de fonctionnement, à l’origine de la progression régulière du résultat de section de fonctionnement.

4.1- Les recettes de fonctionnement Les recettes de fonctionnement du Grand Lyon proviennent principalement de la

fiscalité et des dotations de l’Etat (cf. tableau).

(en M€) 2007 2008 2009 2010

% annuel moyen de


Impôts et taxes (chap. 73) dont :

628,32 643,39 674,91 719,63 4,63%

- contributions directes TP/compensation 518,53 530,14 556,71 598,40 4,89%

- taxe sur les ordures ménagères 98,36 101,94 106,65 107,886 3,13%

Dotations et participations (chap. 74) dont :

364,41 361,37 367,11 365,89 0,13%

- dotation globale de fonctionnement 323,39 326,89 329,51 332,26 0,91%


4.1.1- La contribution économique territoriale (CET)

Aux termes des articles 2, 76 à 78 de la loi du 29 décembre 2009 de finances pour

2010, la taxe professionnelle a été remplacée par la contribution économique territoriale (CET). L’année 2010 a toutefois été une année de transition au cours de laquelle les collectivités et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ont perçu une compensation relais.

Depuis le 1er janvier 2011, la communauté urbaine perçoit deux recettes de

compensation de la suppression de la taxe professionnelle provenant, d'une part d'un concours financier de l'État, la dotation de compensation de la « réforme » de la taxe professionnelle (DCRTP) et, d'autre part, du fonds national des garanties individuelles de ressources (FNGIR), abondé par des prélèvements sur les recettes fiscales des communes et EPCI bénéficiaires de la réforme.

Les services du Grand Lyon n’ont eu toutefois qu’une connaissance tardive de leurs

ressources puisque l’État n’a pas été en mesure de communiquer de façon définitive le montant des dotations de compensation liées à la réforme de la taxe professionnelle ni de la garantie individuelle de ressources. C’est ainsi qu’en octobre 2011 les centres des finances publiques intéressés ont reçu une communication de la direction régionale des finances publiques indiquant que la ventilation définitive des sommes versées au titre des nouveaux produits de fiscalité 2011 (contribution sur la valeur ajoutée, fonds national de garantie, imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) ainsi que dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle) n'était toujours pas connue. Fin novembre 2011, les avances mensuelles perçues de l'État faisaient donc l'objet d'une imputation provisoire dans la comptabilité. Il est difficile, dans ces circonstances, de mesurer l’impact de la réforme.

Par ailleurs, il est tout aussi difficile, selon le Grand Lyon, de mesurer l’impact de la

réforme à l’aune du dynamisme des bases de la taxe professionnelle. En effet, ce dynamisme n’a pas été constant. Sur les dernières années, à périmètre constant, les évolutions ont été comprises entre + 1,0 % (2004-2005) et + 4,5 % (2008-2009), voire + 6,8 % (2009-2010), si l’on prend en compte les bases théoriques de taxe professionnelle de l’année 2010. Dès lors, il n’est pas possible, selon la communauté urbaine, de déterminer


une progression de recettes annuelles liée au seul dynamisme de la base qui serait à compenser à la suite de la réforme.

4.1.2- La taxe d’habitation

A partir de 2011, tous les EPCI à taxe professionnelle unique sont devenus des EPCI à

fiscalité mixte percevant, en sus de la CET, la fiscalité dite ménages : taxes foncières et taxe d’habitation. Pour la taxe d’habitation (TH), la part départementale est transférée au bloc communal ou intercommunal. A défaut de délibérer sur un régime d’abattements de taxe d’habitation avant le 1er octobre 2010, il était prévu que les abattements départementaux s’appliquent sur les bases intercommunales. La communauté urbaine, qui n’a pas délibéré, a donc conservé le régime d’abattements de taxe d’habitation en vigueur au département du Rhône.

Depuis le 1er janvier 2011, la communauté urbaine perçoit ainsi trois nouvelles

ressources : la taxe d'habitation (TH), la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB) et une taxe additionnelle à la TFNB. En 2011, la recette de TH a été d’un peu plus de 124 M€. Pour 2012, son montant estimé est de 127,9 M€. Quant aux deux autres taxes, elles représentent des recettes d’un montant beaucoup plus faible.

4.1.3- La taxe d’enlèvement des ordures ménagères

L’emploi de la taxe est suivi dans un état spécial annexé, retraçant les dépenses

directes et indirectes afférentes à la compétence collecte des déchets ménagers. En 2010, la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) atteignait un montant

de 107,9 M€. Son montant prévisionnel pour 2012 est de 114,8 M€. Une part de ce produit fiscal, de l’ordre de 30 M€ au total depuis 5 ans, alimente d’autres actions du budget de la communauté urbaine. Cette situation ne devrait toutefois durer que quelques années encore compte tenu des investissements lourds à financer en matière de traitement des ordures ménagères.

Le Grand Lyon examine les conditions de la mise en place d'une tarification incitative

du service des déchets prévue, dans le cadre des engagements du Grenelle de l'environnement, par l'article 46 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009. Une part variable de la de la TEOM, comme de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM), devra être introduite, dans un délai de cinq ans, afin d’inciter à une modification des comportements, une part fixe garantissant le maintien de la solidarité et la pérennité des recettes.

De manière générale, le volet incitatif dans la TEOM pourrait se traduire par une part fixe couvrant de 60 % à 80 % des coûts fixes du service de collecte et de traitement et une part variable, liée aux quantités de déchets produites, qui porterait sur des montants plus modestes, limitant ainsi l’effet incitatif de la nouvelle tarification. A cela s’ajoute le fait que l’habitat collectif n’incite pas nécessairement au tri car il rend plus difficile d’imputer à chaque foyer la part exacte des déchets qu’il a produits, lorsqu’il n’y a pas de bacs individuels.

Le Grand Lyon croit donc davantage à des initiatives d’information comme « les

ambassadeurs du tri » et à une sensibilisation de proximité, les messages responsabilisant l’usager et les actions pour réduire les déchets à la source, dans le cadre d’un plan signé avec l’ADEME, paraissant plus adaptés dans ce cadre. Une étude doit toutefois être réalisée pour examiner la mise en œuvre du volet incitatif de la TEOM.


4.1.4- Les dotations de l’Etat

Le montant perçu au titre de la dotation globale de fonctionnement, composée des

dotations d'intercommunalité et de compensation, progresse légèrement depuis 2007 sur la période. Il atteint 332,2 M€ en 2010, soit une augmentation de 12,4 M€ en 3 ans, équivalant à une hausse de moins de 4 %. Son montant pourrait toutefois évoluer moins favorablement au cours des années à venir, même si la visibilité sur l'évolution de cette dotation reste faible.

4.1.5- Les autres recettes réelles de fonctionnement

Parmi les autres recettes de fonctionnement, on trouve les recettes de péages, dont

celles du boulevard périphérique nord, égales à 28 M€ en 20102, en hausse de 10 % par rapport à 2009. On peut également citer le produit des amendes de police : 17,7 M€ en 2007 et 21 M€ en 2009, et 16 M€ inscrits au budget primitif 2011.

Par ailleurs, la loi de finances rectificative pour 2009 a modifié le mode de versement

aux collectivités territoriales et à leurs groupements du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), afin de renforcer, pour l’année 2009, les recettes de leur section d’investissement, alors que l’environnement économique pouvait laisser craindre une diminution du cycle d’investissements. Compte tenu, après révision à la hausse du volume des autorisations de programme, d’un niveau de dépenses réalisées égal à 415 M€, supérieur à l’objectif de 400 M€ correspondant à l’engagement d’investissements à financer en 2009 établi par les services de l’Etat, le Grand Lyon a bénéficié d’un versement anticipé du FCTVA pour un montant de plus de 24 M€. Le total du FCTVA reçu en 2009 a ainsi été égal à 52,3 M€, contre 25 M€ prévus initialement, ce qui a contribué à limiter le recours à l’emprunt.

4.2- Les charges de fonctionnement Comme cela a été relevé, les dépenses de fonctionnement ont progressé moins vite

que les recettes dans la période 2007-2010. L’évolution de plusieurs postes est présentée dans le tableau qui suit :

(en M€) 2007 2008 2009 2010 % annuel de


Total des dépenses de fonctionnement Dont :

983,77 976,05 998,86 1006,84 0,78%

- charges de personnel et frais assimilés (chap.012)

169,04 170,44 176,51 182,63 2,61%

- autres charges de gestion courante (chap.65)

202,42 207,47 208,35 222,25 3,16%

- charges financières (chap.66 en opérations réelles)

38,63 45,73 34,67 21,93 -17,20%


4.2.1- Les dépenses de personnel

Les charges de personnel représentent un peu moins de 20 % des dépenses de

fonctionnement du Grand Lyon. Elles progressent sur la base d’un taux annuel moyen compris entre 2 et 3 %. La norme d’augmentation annuelle de la masse salariale, fixée par le Grand Lyon à 2,5 % à périmètre constant (hors transfert de compétences et intégration de nouvelles communes), a donc été respectée entre 2007 et 2010.

2 Il y a un reversement de 5 M€ au département du Rhône


La gestion de la masse salariale est en partie déconcentrée dans les directions, qui la pilotent en fonction de leurs enveloppes financières. La répartition des enveloppes s’inscrit dans le cadrage budgétaire défini par les élus, mais il y a toutefois une solidarité entre les directions à travers la prise en charge fédérale d’une partie de la masse salariale des agents en requalification, repositionnement ou parcours mobilité par exemple. L’enveloppe fédérale prend en compte, également, les dépenses imprévues, les mesures réglementaires imposées et les mesures sociales décidées, la viabilité hivernale et les effectifs supplémentaires arbitrés.

4.2.2- Les autres charges de gestion courante

Les autres charges de gestion courante du budget principal augmentent entre 2007 et

2010, à un taux moyen annuel un peu supérieur à 3 %.

Le principal poste de dépenses est constitué des participations versées au titre des contingents obligatoires (compte 655), dont le montant s’élève à près de 160 M€ en 2009. Au budget primitif 2011, il était prévu une somme de près de 166 M€, incluant la participation à verser au SYTRAL, égale à 123 M€.

Les autres charges de gestion comprennent, également, les subventions de

fonctionnement versées aux autres organismes de droit privé, soit 12,5 M€ en 2008 et 23,9 M€ en 2009. Cette augmentation est liée directement à la délégation des aides à la pierre de l’État et de la région Rhône-Alpes à compter du 1er janvier 2006. Les programmes annuels sont millésimés mais font l’objet de subventions au fur et à mesure de l’avancement des projets. En 2009, ont ainsi financées les tranches des programmes lancés en 2006, 2007, 2008. Parmi les autres subventions, on peut relever celle versée à l'agence pour le développement économique de la région lyonnaise (ADERLY). L'organisme de promotion économique, fondé en 1974, est chargé d'attirer et de soutenir les entreprises étrangères qui souhaitent s'implanter dans le Grand Lyon, mais aussi, depuis 2007, de porter la démarche marketing "Only Lyon" qui vise à promouvoir l'image du Grand Lyon à l'étranger.

S'agissant du suivi de l'association l'ADERLY et de l'action spécifique "Only Lyon", il n'y a pas, à ce jour, selon le Grand Lyon, d'évaluation au sens strict du terme, mais un suivi régulier et rapproché par ses services ainsi qu’un point trimestriel sur le suivi de l'activité. Par ailleurs, l'année 2012 devait être l'occasion d'engager une démarche d'évaluation pour définir et négocier les conditions d'une nouvelle convention.

De manière plus générale, le Grand Lyon a revu à partir de 2009 son mode de conventionnement avec les organismes de droit privé, notamment de type associatif, en supprimant l’octroi d’avantages en nature. Toutefois, cela a pu être compensé par l’allocation d’une subvention plus importante.

4.3- L’investissement, la trésorerie et la dette

4.3.1- L’investissement et son financement

Dans le contexte de crise économique à compter de la fin d’année 2008, la

communauté urbaine de Lyon a décidé de maintenir le rythme du programme d’investissement du plan de mandat pour soutenir l’activité. Après la réalisation des objectifs du plan de relance de 2009, la communauté urbaine a ainsi poursuivi sa politique d’investissements en 2010. Le montant des dépenses d’équipement du budget principal progresse ainsi notablement depuis 2008, pour atteindre 375 M€ en 2010 (cf. tableau).


(en M€) 2007 2008 2009 2010 % annuel de


Dépenses d'investissement dont :

540,72 508,46 489,30 532,87 -0,49%

- dépenses d'équipement 309,98 306,64 329,21 375,03 6,56%

- remboursement d'emprunts (hors 16449 et 165 & 166)

84,39 89,34 90,87 90,88 2,50%

Recettes d'investissement dont :

534,78 687,50 470,83 474,48 -3,91%

- subventions 36,89 48,19 49,77 62,02 18,90%

- emprunts et dettes (hors 16449, 165 et 166) 106,91 92,01 61,38 70,01 -16,89%

- FCTVA (cpt 10222) et TLE (cpt 10223) 36,55 47,30 70,46 37,87 1,19%


La progression des recettes de fonctionnement et la maîtrise des dépenses de la

même section ont permis de dégager un autofinancement suffisant pour poursuivre ce programme d’investissements sans recourir à l’emprunt de façon trop importante (cf. tableau).

4.3.2- L’encours de la dette

L'endettement consolidé est stable depuis 2007 à environ 1 200 M€ (cf. tableau). Alors

qu’il avait augmenté sensiblement jusqu’en 2007, l’encours de dette inscrit au budget principal diminue depuis 2009, ce qui participe au constat de stabilité. Toutefois, si le passif du bilan de la communauté urbaine comportait l'endettement du service public de transport, ce qui est le cas pour d'autres communautés urbaines, son endettement ferait plus que doubler. En effet, il atteindrait alors environ 3 Md€ en intégrant l’endettement du SYTRAL.

(en €) 2007 2008 2009 2010

Encours de dette au 31/12 Budget principal

1 014 076 004 1 016 814 943 987 274 679 966 526 260

Encours de dette au 31/12 Budget consolidé

1 222 774 162 1 233 986 043 1 222 010 344 1 235 190 692

(Source : comptes de gestion)

Le Grand Lyon met en œuvre depuis plusieurs années une stratégie de répartition des

taux fixes et indexés, destinée à la fois à sécuriser la dette et à bénéficier de taux indexés les plus bas. La répartition recherchée est de 60 % pour l’encours à taux fixe et de 40 % pour l’encours à taux indexé. Elle est appréciée à l’occasion de la conclusion de nouveaux emprunts, ou d’emprunts de refinancement. Toutefois, le Grand Lyon ne s’interdit pas de conclure des emprunts à taux fixes si les niveaux proposés par les marchés sont particulièrement bas. Au titre de la gestion active de sa dette, le Grand Lyon a pu décider de passer à taux fixe sur les contrats qui le permettaient, dans des contextes d’anticipation de hausse des taux révisables.

Au 31 décembre 2010, la répartition, tous budgets confondus de l’encours à court et

long terme est de 49 % à taux indexé et 51 % à taux fixe ; le taux moyen est inférieur à 3 %. Pour la conclusion des emprunts à taux indexé, le Grand Lyon recherche en priorité les

emprunts multi-index, qui permettent à chaque échéance de diversifier l’encours avec des index de périodicité différente et des modes de calcul différents. L’objectif est de limiter l’exposition à la hausse et de bénéficier le plus tôt de la baisse en utilisant les possibilités contractuelles de variation du risque. Les critères de choix sont le niveau des marges et la


souplesse de gestion active. L’absence de pénalités en cas de remboursement anticipé à l’échéance est également une condition systématiquement recherchée dans les emprunts « classiques ». Pendant la vie des emprunts multi-index, le Grand Lyon choisit à chaque échéance pour la période suivante l’index qui semble le plus adapté en fonction des évolutions des marchés financiers. L’encours à taux indexé est réparti sur 8 index au 31 décembre 2010.

Le Grand Lyon n’a pas conclu d’instruments de couverture dans la période concernée. Un article paru dans un quotidien national mentionnait un montant d’emprunts

« toxiques » de 46 M€ pour le Grand Lyon en 2009. Si ce montant représente moins de 5 % de l’encours de la dette du budget principal au titre de 2009 (987 M€), le surcoût de ces emprunts représenterait selon cet article un montant de 3 315 000 €.

Ces emprunts, au nombre de 6, ont été contractés auprès de DEXIA de 1995 à 2004,

le capital restant dû s'élevant à 46,975 M€ au 31 décembre 2009 avec un taux actuel résiduel de 4,86 %. Ce sont des produits relativement simples, sans multiplicateur, avec un départ en taux fixe bonifié par rapport aux conditions pratiquées au moment de leur conclusion, et une barrière référencée soit sur Euribor 3 mois ou 6 mois préfixé, soit sur Euribor 12 mois post fixé soit sur TEC 10 selon les contrats ; la barrière les fait basculer sur Euribor 3 ou 6 mois préfixé sans marge, ou sur Euribor 3 mois + 0,05 % ou Euribor 12 mois post fixé sans marge selon l'indice alternatif contractuel, si le niveau de référence était atteint. Ces taux fixes à barrière sont classés en risque 1B (en vertu de la charte Gissler : le « 1 » signifie qu’il s’agit d’un Indice de la zone euro et le « B » qu’il s’agit d’une barrière simple). Il n’y a donc pas d’effet de levier. Ces produits financiers ne jouent pas davantage sur des parités entre l’euro et des devises hors zone euro. Cinq emprunts (taux fixes à barrière) sont restés au taux fixe initial depuis leur conclusion, le niveau de la barrière sur l'indice de référence n'ayant jamais été atteint à ce jour. Ils se sont comportés comme des taux fixes, avec des annuités calculées d'après le taux d'origine et avec la même « perte » qu'un emprunt à taux fixe comparé à un emprunt à taux indexé quand les taux baissent. Le sixième contrat, d'une durée de 4 ans a basculé en Euribor 12 mois post fixé sans marge, la 3ème année, quand le niveau de référence de 2,50 % a été atteint. Il est éteint depuis 2009.

Enfin, il faut relever que le Grand Lyon éprouve des difficultés à trouver des prêteurs à

la hauteur des financements escomptés depuis le second semestre 2011. Cette évolution serait liée à la situation des marchés financiers, à la suite des révélations sur les emprunts « toxiques » souscrits par des collectivités locales et à la crise dans la zone Euro aggravée par l'anticipation de l'application des règles de Bâle III par les banques. Les banques ne répondent donc que très partiellement aux consultations du Grand Lyon. Les marges pratiquées, encore limitées avant l'été 2011 (0,75 % sur un emprunt de 15 M€ souscrit en juin) ont explosé à l'automne, dépassant les niveaux des index sur lesquels elles s'appliquent, allant jusqu'à 2,50 %.

La communauté urbaine de Lyon a mis en place une gestion active de sa dette afin de limiter la charge financière des emprunts tout en la sécurisant pour dégager une marge de manœuvre financière pérenne. Elle indique qu’elle n’a jamais contracté de produits structurés porteurs de risques spéculatifs. Seuls deux emprunts issus des communes dernièrement intégrées sont concernés pour un montant négligeable dans l’encours total. Le Grand Lyon n’a pas conclu d’instruments de couverture dans la période concernée. Il convient enfin de noter le resserrement de l’offre de crédits par les banques depuis l’automne 2011.


5- LES RISQUES ET ENJEUX FINANCIERS DIVERS

5.1- Les risques externes : la dette garantie La dette garantie concerne très majoritairement le logement social, à hauteur de

1 490 M€ sur les 1 620 M€ garantis en 2007. Hors logement social, le Grand Lyon garantit actuellement 34 prêts. Parmi eux :

23 emprunts (66 %) sont sans risque particulier de dégradation et n’ont pas de

caractéristiques toxiques :

5 sont à taux fixe

6 sont indexés sur le Livret A ou Livret Épargne Populaire 16 sont basés sur l’EURIBOR + marge fixe ; ces marges s’étagent de 0,01 % à

0,35 %, 6 emprunts sont des prêts structurés dont la formule « arbitre » entre un taux fixe ou

Euribor + marge nulle. Il n’y a pas d’introduction de coefficient multiplicateur, 1 emprunt a un taux arbitré entre un taux fixe bas (3,4 %) et un taux fixe plafonné

(5,85 %). 4 emprunts présentent des formules plus risquées de types « taux fixe à barrière

puis illimité avec coefficient multiplicateur » mais les risques sont à pondérer en fonction de l’index et de la durée de l’exposition à couvrir. Ils font l’objet d’une vigilance et d’un suivi particulier du Grand Lyon auprès des organismes emprunteurs et bénéficiaires de garanties. Depuis leur souscription et à ce jour, leurs caractéristiques toxiques n’ont pas été activées. De plus, l’un des emprunts est en cours de renégociation et devrait aboutir à un emprunt à taux fixe. Les produits en cause peuvent toutefois occasionner des intérêts importants en cas d’inversion de la courbe des taux, en raison de l’application d’un coefficient multiplicateur élevé.

Ainsi, l’emprunt n°16675 d’une société publique locale d'aménagement est à taux fixe

jusqu’en 2009 inclus, mais, par la suite, il présente une deuxième phase variable jusqu’en 2015 (si libor dollar 12 M<= 6 %, taux fixe = 4,32 %, sinon taux = 4,32 % + 6 x (libor dollar 12 M - 6 %). Il s’agit d’un produit à barrière avec multiplicateur et indice américain. Il en va de même pour l’emprunt n° 16818 d’une union mutualiste de gestion, qui est à taux fixe jusqu’en 2009 inclus mais qui, par la suite, présente une 2ème phase variable jusqu’en 2028 puisqu’il s’agit d’un produit de pente avec multiplicateur [CMS EUR 30 ans - CMS EUR 1 an >= 0,1 %, taux = 3,25 %, sinon taux = 4,25 % - 5 x (CMS EUR 30 ans - CMS EUR 1 an)]. Le CMS ou « constant maturity swap » est un swap, engagement bilatéral conduisant à transformer le mode d'indexation d'un encours existant ou futur, qui permet d'échanger un taux variable indexé sur des taux d'intérêt à court terme contre un autre taux variable indexé sur un taux d'intérêt à moyen ou long terme. On peut également citer l’emprunt n°16851 d’une société publique locale d'aménagement, dont la formule inclut 5 x (taux d’inflation annuelle de la zone euro-taux d’inflation annuelle français).

Au 31 décembre 2009, le capital restant dû sur les emprunts structurés à risque

représentait une somme de 25 M€ environ. Aucun des emprunts ne spécule sur des taux de change. Néanmoins, pour couvrir les risques relatifs à sa garantie, le Grand Lyon réévalue annuellement sa provision. Cette provision était d’environ 5 M€ au budget primitif 2011.


La dette garantie fait l'objet d'un suivi étroit par la direction de l’évaluation et de la performance. Les risques financiers, qui sont bien évalués et qui ne se réaliseraient qu’en cas de difficultés financières des organismes garantis, ne semblent pas de nature à perturber significativement l'équilibre du budget communautaire. Toutefois, ainsi que l’a mentionné la chambre précédemment, les élus devraient être davantage informés sur la structure de cette dette. En outre, la dette garantie ne couvre pas, par définition, la dette « hors bilan » du SYTRAL, précédemment mentionnée.

Dans sa réponse aux observations provisoires, le Grand Lyon a mentionné qu’une

analyse précise et détaillée de la dette garantie est établie depuis 2011. Il a en outre précisé qu’un travail avait également été engagé par la Caisse des dépôts et consignations en 2011 portant sur l’analyse de la santé financière des principaux organismes de logements sociaux bénéficiant d’une garantie d’emprunt du Grand Lyon, et que ces éléments feront l’objet d’une communication plus large aux élus du conseil de communauté.

5.2- Les enjeux financiers du futur système de traitement des déchets du

Grand Lyon Les deux usines d'incinération de Lyon Nord, gérée par le biais d’une délégation de

service public, et de Lyon Sud, en gestion directe, sont aujourd’hui aux trois-quarts de leur durée de vie. Leur coût de remplacement est estimé à 450 M€, mais il devra nécessairement être affiné. Le Grand Lyon prévoit également de mettre en œuvre un four à haut pouvoir calorifique, afin d'incinérer des produits valorisables énergétiquement qui sont actuellement mis en décharge, notamment les encombrants de déchetterie et les déchets industriels banals. Il est donc difficile de prévoir précisément l’enveloppe financière globale de la collecte et du traitement des déchets à l’horizon 2030. A titre d’exemple, si le choix est fait d’un traitement architectural de l’usine, pour mieux l’intégrer dans son environnement, le coût de réalisation pourra subir une augmentation de l’ordre de 30 à 40 %. De plus, il n'y a pas actuellement de quais de transfert des déchets sur le territoire du Grand Lyon, ce qui constitue une fragilité en cas d’arrêt d’une usine de traitement. La création de quais de transferts engendrerait, là encore, un surenchérissement du coût des projets.

Il conviendra de construire une première usine, opérationnelle en 2019, pendant que

les deux anciennes continuent à fonctionner, sauf à envoyer des ordures ménagères en décharge, pendant la période où l’on démolira pour reconstruire, ce qui présentera un surcoût important et pénalisera la production de chaleur et d’électricité compte tenu que les deux centrales sont actuellement adossées à des réseaux de chaleur et de production d’électricité. Dans sa réponse, le Grand Lyon a précisé que le conseil de communauté a adopté en septembre 2011 une stratégie de traitement des déchets et que, dans ce cadre, la collectivité va veiller à préserver la capacité de traitement des déchets.

Les volumes incinérés seront dépendants des évolutions réglementaires qui vont

privilégier la collecte sélective, elle-même ayant un coût que l’on peut encore difficilement mesurer. On estime en effet que l’effort à consentir sur le recyclage des déchets va se traduire par une augmentation de 60 % du volume de collecte sélective en 2030 par rapport à aujourd’hui, avec des efforts notamment sur le verre et le plastique. Selon le Grand Lyon, ces questions de valorisation énergétique et réseau de chaleur justifient une évolution des compétences de la communauté urbaine qui prendrait ainsi la compétence « énergie ».

En ce qui concerne plus particulièrement la délégation de service public attribuée à la

société Valorly3, portant sur la construction et l’exploitation de l’usine d’incinération Lyon-

3 L’unité de valorisation énergétique de Valorly emploie 40 personnes et traite annuellement 150 000 tonnes de déchets ménagers en provenance de l’agglomération du Grand Lyon. Elle valorise annuellement 20 000 MWh


Nord située à Rillieux-la-Pape, des problèmes pouvant affecter la bonne continuité du service à long terme sont apparus dès 2005. Or, l’article 6 du traité de concession prévoit qu’au terme du contrat les installations doivent être remises au Grand Lyon « en bon état de fonctionnement et d'entretien », ainsi que l’a admis le délégataire.

Souhaitant disposer d'éléments sur la pérennité de l’équipement, eu égard notamment

au programme de gros entretien renouvellement (GER) réalisé et à venir, le Grand Lyon a demandé à un expert un premier audit technique portant sur la performance dégradée de l'installation, alors que l’équipement était à moitié de vie au regard de la durée du contrat de concession (30 ans) et que des travaux de mise aux normes avaient été réalisés en 2004, pour un montant de 24 M€ HT. Il ressort des conclusions de ce rapport, ainsi que d’un nouveau rapport établi en 2010, que l'état général des groupes fonctionnels n'est pas satisfaisant : « les travaux réalisés depuis leur mise en service ont permis de les maintenir en fonctionnement mais pas d'optimiser leur fonctionnement, ni leur disponibilité, ni les coûts des travaux. Sur ces dernières années, ce sont d'ailleurs ces équipements qui sont à l'origine de la majorité des arrêts sur incidents. (…) Il convient de prévoir des dépenses plus importantes pour ce groupe fonctionnel en particulier pour les parois latérales des 1er parcours des chaudières dont seul le changement de la majeure partie permettrait de retrouver une disponibilité normale et des coûts de travaux corrects. Si dans le cadre de sa proposition de travaux d'amélioration, le délégataire reprend certaines de ces pistes, la nature des modifications proposées va au-delà du simple remplacement ».

Les experts préconisaient de faire engager les travaux nécessaires pour retrouver un

état général satisfaisant des équipements identifiés, notamment en engageant une révision du plan de GER et en s'accordant sur son solde réel, afin d’avoir une vision claire et réaliste des perspectives d'ici la fin du contrat. En 2009, la commission consultative des services publics locaux du Grand Lyon4, au vu du rapport du délégataire pour l’année 2008, s’inquiétait également du programme de GER, estimant qu’il était difficile d’évaluer précisément l’état du réseau et que les services du Grand Lyon devaient renforcer leur expertise. Le Grand Lyon a fait valoir, en réponse, que les résultats des audits techniques et financiers ont permis une remise à plat des comptes et un point précis de l’état technique des installations qui devraient aboutir à la conclusion d’un avenant n°12 pour assurer une bonne gestion de l’outil jusqu’en 2019.

Dans le prolongement de ces conclusions, le Grand Lyon a souhaité modifier le

contenu de la convention de délégation de service public à partir de 2006. Il a essayé de mieux définir ce qui relève des opérations de gros entretien et des opérations de renouvellement à la charge du délégataire. Une liste est ainsi proposée, qui ne figurait pas dans le contrat initial. A la différence des travaux de renouvellement, les opérations de modernisation ou de mise en conformité avec de nouvelles normes donnent lieu à révision du prix à la charge du délégant en vertu du contrat de délégation. En outre, par les avenants n°8 et 10, des clauses de tonnages minimum à traiter annuellement ont été intégrées dans le contrat de délégation de service public, afin de faire prendre en charge par le délégataire une partie des risques d’exploitation. Des pénalités sont associées au non-respect de ces nouvelles clauses. Compte tenu des problèmes récurrents d’exploitation rencontrés par le délégataire, le tonnage contractuel n’a été atteint ni en 2006, ni en 2007, ni en 2008. Des titres de recettes ont donc été émis pour recouvrer les pénalités correspondantes : 809 051 € pour 2006, 639 947 € pour 2007 et 269 208 € pour 2008, payés pour une part par la société, et contestés devant le juge compétent pour une autre part.

sous forme électrique, soit l’équivalent des besoins en électricité d’une ville de 8 000 habitants et 80 000 MWh en chauffage urbain qui alimentent une partie de la ville de Rillieux-La-Pape (équivalent de 8000 logements).

4 Rapport d’activités 2008-2009 de la commission consultative des services publics locaux


Si l’utilisation des deux centres d’incinération devait être interrompue avant la mise en service des futurs équipements, le Grand Lyon serait alors exposé à des frais de mise en décharge importants sur la quantité annuelle collectée d’environ 500 000 tonnes. A ce risque financier, il faudrait rajouter le surcoût de transport vers des décharges situées quelquefois à l’extérieur du département. C’est la raison pour laquelle si le Grand Lyon veut anticiper la fin de vie des deux structures actuelles, il doit faire en sorte que la première unité de remplacement soit opérationnelle en 2019. Le non-respect de cette échéance apparaît inenvisageable car, outre le problème financier exposé ci-dessus, le Grand Lyon se trouverait confronté à d’éventuels refus d’accueil en centres de stockage extérieurs au Rhône. Le Grand Lyon a toutefois précisé qu’il se préparait à cette échéance en veillant à préserver la capacité de traitement des déchets.

Selon les conclusions du rapport d’un expert missionné par le Grand Lyon, les

dépenses proposées dans le cadre des opérations de gros entretien renouvellement ne devraient pas permettre d'assurer la disponibilité de l’équipement Lyon Nord géré par le délégataire jusqu'à la fin du contrat ni sa restitution en bon état (en particulier de ses auxiliaires et structures) en 2019. La commission consultative des services publics locaux du Grand Lyon a d’ailleurs alerté les élus sur la question de l’efficacité de cette usine en souhaitant que celle-ci retrouve une capacité d’incinération appropriée. Le contenu des travaux de gros entretien renouvellement à la charge du délégataire donne, en effet, lieu à divergence et à un contentieux en ce qui concerne ses conséquences, à savoir l’application de pénalités pour les clauses de tonnages minimum à traiter annuellement qui ne sont pas respectées. Selon des premières conclusions d’un audit financier, le solde du compte GER serait faux. Le Grand Lyon devrait donc émettre des réserves sur les comptes du délégataire. Le délégataire a admis, dans sa réponse, des divergences avec le Grand Lyon sur le solde du compte des travaux de gros entretien et de renouvellement, mais a précisé que celles-ci étaient en cours de résolution. Dans le même sens, le Grand Lyon a précisé qu’un avenant n°12 au contrat devrait être signé en vue d’assurer une bonne gestion de l’outil jusqu’en 2019.

5.3- Les conséquences de l’arrêt du Conseil d’Etat « commune d’Olivet » sur

la durée de certains contrats de délégation de service public L'article 40 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993, codifié à l'article L. 1411-2 du code

général des collectivités territoriales, prévoit que la durée des délégations de service public doit être limitée, et fixée en fonction de la nature des prestations ou des investissements réalisés par le délégataire. L'article 75 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 a complété ces dispositions en prévoyant que les délégations de service public dans le domaine de l'eau potable, de l'assainissement, des ordures ménagères et autres déchets ne peuvent, en outre, excéder une durée de vingt ans, sauf exceptions.

En ce qui concerne les effets de la loi nouvelle sur les contrats en cours, conclus

antérieurement à son entrée en vigueur, compte tenu d’un impératif d'ordre public de garantir, par une remise en concurrence périodique, la liberté d'accès des opérateurs économiques aux contrats de délégation de service public et la transparence des procédures de passation, il résulte de la jurisprudence du Conseil d’Etat (CE, 8 avril 2009, commune d’Olivet) que ces contrats, dont la durée restant à exécuter serait à la date d’entrée en vigueur de la loi, supérieure à la durée légale de vingt ans, seront frappés de caducité en février 2015, sauf exceptions.

Certains contrats de délégation passés par le Grand Lyon sont concernés, tels dans le

domaine des déchets, le contrat portant sur l’usine d’incinération de déchets Lyon Nord déjà mentionnée, ou, dans le domaine de l’eau, de deux contrats d’affermage passés avec Véolia Eau et la SDEI - Lyonnaise des eaux.


Une instruction de la direction générale des finances publiques du 7 décembre 2010 prévoit un avis du directeur départemental des finances publiques (DDFIP) pour les contrats de délégation de service public arrivant à échéance au-delà du 3 février 2015 : Ainsi « la collectivité est invitée à conduire la procédure de validation de la durée de la convention (avec avis DDFIP) qui serait supérieure à 20 ans avant de proposer à l'assemblée délibérante une décision de poursuite ». La saisine pour avis du DDFIP est ainsi une étape indispensable préalable à la nécessaire délibération sur le sort à faire aux contrats de délégation de service public (poursuite au-delà de février 2015 ou arrêt) entrant dans le champ de la jurisprudence citée. L’instruction précise que « l’avis des directeurs départementaux des finances publiques devra avoir été sollicité bien avant le 3 février 2015 ». Pour la délégation du service public d’eau potable, le DDFIP a été saisi en décembre 2011. Selon la réponse transmise par le Grand Lyon, au stade de la contradiction, la saisine devait intervenir à l’été 2012 pour le contrat de traitement des déchets ménagers.

5.4- Les enjeux organisationnels et financiers liés à l’évolution des

compétences

5.4.1- Le transfert de la compétence habitat – logement à la communauté urbaine

L’exercice de leurs compétences par les communautés urbaines est subordonné, dans

certains domaines, à la reconnaissance de leur intérêt communautaire par le conseil communautaire, à la majorité des deux tiers. C’est le cas notamment pour des actions relevant de la compétence obligatoire en matière « d’équilibre social de l’habitat » ou de politique de l’habitat, et afférentes à la politique du logement, aux aides financières au logement social et aux actions en faveur du logement des personnes défavorisées.

Dans le domaine de la politique du logement, notamment par délibération du 11 juillet

2005, le conseil communautaire du Grand Lyon a défini le logement social comme étant d’intérêt communautaire. Toutefois, en application de l’article L. 2252-5 du code général des collectivités territoriales, « nonobstant le transfert, volontaire ou de plein droit, de tout ou partie de ses compétences en matière de politique du logement ou d'habitat à un établissement public de coopération intercommunale, la commune conserve la possibilité d'accorder une garantie d'emprunt ou son cautionnement pour les opérations de construction, d'acquisition ou d'amélioration de logements sociaux visées à l'article L. 2252-2 et d'apporter à ces opérations des subventions ou des aides foncières ».

Aux termes de l’article L. 1521-1 du code général des collectivités territoriales, « la

commune actionnaire d’une société d’économie mixte locale dont l’objet social s’inscrit dans le cadre d’une compétence qu’elle a transférée à un établissement public de coopération intercommunale peut continuer à participer au capital de cette société à condition qu’elle cède à l’établissement public de coopération intercommunale plus des deux tiers des actions qu’elle détenait antérieurement au transfert de compétences ». Le législateur a donc laissé aux communes la possibilité de continuer à détenir des participations dans le capital des sociétés d’économie mixte locales (SEM), dans l’hypothèse où l’objet social de la SEM correspond à la compétence transférée à l’EPCI, mais en devenant minoritaires puisqu’elles doivent céder les deux tiers des actions détenues avant le transfert de la compétence.

La chambre relève que les communes de Villeurbanne et de Vénissieux continuent à détenir des participations majoritaires au sein des sociétés d’économie mixte, respectivement la société villeurbannaise d’urbanisme et la société anonyme de construction de la ville de Vénissieux, dont l’objet social principal reste le logement social, c’est-à-dire la compétence transférée au Grand Lyon, sans avoir procédé aux transferts de participations au bénéfice du Grand Lyon. Sous réserve de l’appréciation que pourrait porter le juge compétent, et que l’intérêt communautaire ne soit pas redéfini par l’organe délibérant du


Grand Lyon, les circonstances avancées par les deux communes, selon lesquelles l’objet social des SEM n’est pas limité au logement social ou qu’elles gardent ainsi la maîtrise d’un outil d’aménagement et de développement de leur territoire, ne semblent pas de nature à remettre en cause l’analyse de la chambre selon laquelle l’article L. 1521-1 précité implique que les communes cèdent une partie des participations détenues dans le capital des SEM, compte tenu du transfert au Grand Lyon de la compétence sur le logement social.

5.4.2- Les compétences de soutien aux actions de maîtrise de la demande

d'énergie et d’autorité organisatrice en matière d’électricité Au cours de sa séance du 12 septembre 2011, le conseil communautaire a approuvé

le transfert à la communauté urbaine de la compétence « soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie, intégrant les énergies renouvelables » au 1er janvier 2012. Il est également indiqué dans cette délibération que l’orientation retenue est d’atteindre l’objectif plus ambitieux d’une prise de compétence globale dans le domaine de l’énergie, mais de façon progressive, pour préparer la prise de compétence « réseau de chaleur ». A plus long terme, il s’agit, pour la communauté urbaine, d’intégrer le rôle d’autorité organisatrice de distribution en matière d’électricité et, éventuellement, de gaz en lien avec les réflexions en cours dans le cadre du schéma départemental de coopération intercommunale. Cette délibération suscite diverses interrogations.

En premier lieu, jusqu’à l’intervention de cette délibération, la gestion des réseaux de

chauffage urbain était une compétence communale ou une compétence optionnelle du syndicat SIGERLy qui, hormis l’exception notable de la commune de Lyon, a un périmètre voisin de celui du Grand Lyon. Néanmoins, le Grand Lyon produisait de la chaleur grâce à ses centres d’incinération des ordures ménagères et avait délégué la gestion de son réseau de chauffage urbain sur le territoire des communes de Lyon et Villeurbanne. Or, malgré la délibération du 12 septembre 2011, le Grand Lyon n’avait toujours pas la compétence « réseau de chaleur » au 1er janvier 2012.

En deuxième lieu, le Grand Lyon n’est pas un syndicat à la carte, mais à fiscalité propre. On peut se demander, dans ces circonstances, comment l’ensemble des contribuables du Grand Lyon financent et financeront une action qui ne concerne, à ce jour, que 10 % des foyers de l’agglomération qui sont raccordés au réseau de chaleur.

En troisième lieu, lorsque la compétence « réseau de chaleur » sera assurée par le Grand Lyon, se posera la question de l’existence du syndicat intercommunal qui couvre à peu près le même périmètre territorial que le Grand Lyon et qui exerce la compétence optionnelle « réseau de chaleur » pour onze communes adhérentes.

Enfin, en ce qui concerne les concessions d’électricité, le législateur a cherché à ce

que les autorités concédantes se regroupent, notamment pour éviter un émiettement ne permettant pas aux collectivités d’assurer leur pouvoir de contrôle sur le concessionnaire. Le préfet du Rhône a réuni le 15 novembre 2007 les différents acteurs concernés mais cette démarche n’a pas abouti, alors qu’un rapprochement entre les grands syndicats intercommunaux lyonnais semblait avoir été envisagé. Une nouvelle concertation a été lancée, dans le cadre du schéma départemental de coopération intercommunale prévu par les dispositions de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, où la proposition de fusion du SYDER et du SIGERLy n’a pas été retenue. Une réflexion est actuellement en cours entre les services de la ville de Lyon, de la communauté urbaine et du SIGERLy pour proposer des scénarios permettant de faire coïncider le périmètre de la concession de distribution d’électricité avec celui de l’agglomération, mais ce n’est qu’à plus long terme que la communauté urbaine souhaite devenir l’autorité organisatrice de la distribution publique d’électricité.


A ce jour, la compétence « réseau de chaleur » n’est toujours pas exercée par le Grand Lyon alors que, depuis plusieurs décennies, il gère le réseau de chauffage urbain sur le territoire des communes de Lyon et Villeurbanne, réseau connecté à ses centres d’incinération. A plus long terme, les élus de la communauté urbaine souhaitent intégrer le rôle d’autorité organisatrice de distribution en matière d’électricité et, éventuellement de gaz, en lien avec les réflexions en cours dans le cadre du schéma départemental de coopération intercommunale. Cette orientation serait contraire à l’esprit de l’article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales qui est de favoriser l’émergence d’un seul syndicat par département.

5.4.3- Le Grand Lyon et le débat métropole/pôle métropolitain

La loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales a créé les

métropoles, qui sont des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) regroupant notamment plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave. Peuvent notamment obtenir le statut de métropole les EPCI formant, à la date de leur création, un ensemble de plus de 500 000 habitants. Constituant un nouvel EPCI à fiscalité propre, les métropoles exercent de plein droit de larges compétences, dont certaines appartiennent aux départements ou aux régions, en vue de renforcer l’aménagement, le développement et l’intégration des territoires.

La communauté urbaine de Lyon n’a toutefois pas opté pour une transformation en

métropole, en faisant notamment valoir dans sa réponse que sa création impliquerait des transferts de compétences des départements, régions mais aussi de nouveaux transferts de compétences des communes, qui ne présentent pas un intérêt évident, et qu’il n’y a pas de dispositif incitatif à une telle transformation.

Le Grand Lyon a, en revanche, participé à la constitution d’un pôle métropolitain

puisque, par arrêté préfectoral du 16 avril 2012, un pôle métropolitain a été créé, regroupant, outre le Grand Lyon, Saint-Etienne métropole et les communautés d’agglomération Porte de l’Isère et du Pays viennois.

La communauté urbaine de Lyon n’a pas souhaité se transformer en métropole, ce qui aurait été à l’origine d’un changement institutionnel et financier profond compte tenu des larges compétences reconnues aux métropoles par le législateur. Elle a plutôt opté pour la création d’un pôle métropolitain.

6- LES RESSOURCES HUMAINES 6.1- Effectifs

6.1.1- Evolution de l’effectif du Grand Lyon L’effectif du Grand Lyon progresse assez régulièrement depuis quelques années (cf.

tableau), en lien notamment avec l’élargissement de son ressort territorial et l’extension de ses compétences. L’évolution de l’effectif est aussi caractérisée par la modification de sa structure, avec un accroissement de la proportion des emplois de catégorie A dans l’effectif total.


2007 2008 2009 2010 Evolution de l’effectif sur emplois

permanents à temps complet entre 2007 et 2010

Catégorie A 601 615 647 682 +81

Catégorie B 548 567 571 588 +40

Catégorie C 3 434 3 421 3 475 3 429 -5

Total effectif permanent

4 583 4 603 4 693 4 699 +116

(Source : bilan social 2010)

6.1.2- Répartition de l’effectif par direction/délégation

Les services « urbains » d’eau, de propreté et de voirie représentent plus des deux

tiers de l’effectif sur emplois permanents à temps complet (cf. tableau). La direction de la propreté, qui comprend trois divisions (nettoiement, gestion des déchets et ressources humaines) emploie, à elle seule, plus de 40 % de l’effectif.

Direction/Délégation Nombre d’agents

Part dans l'effectif (en %)

Services rattachés à la Direction Générale (DG) 5 210 4,5 %

Services rattachés à la Délégation générale aux ressources (DGR) 6 780 16,6 %

Direction de la propreté 1975 42,0 %

Direction de la voirie 672 14,3 %

Direction de l'eau 620 13,2 %

Délégation générale au développement urbain (DGDU) 293 6,2 %

Délégation générale au développement économique et urbain (DGDEI)

149 3,2 %

Total 4 699

(Source : bilan social 2010)

6.2- Les charges de personnel

6.2.1- Budget consolidé des charges de personnel

Dans la période 2007-2010, les charges de personnel augmentent de 2,54 % en moyenne par an, passant de 191,1 M€ en 2007 à 206 M€ en 2010 (cf. tableau). Cette hausse a pris une part prépondérante dans l’augmentation des dépenses de fonctionnement.

Le ratio charges de personnel/dépenses réelles de fonctionnement (DRF) est un peu

supérieur à 20 % en 2010, pour le budget consolidé (cf. tableau).

5 Les services rattachés à la direction générale : cabinet du président, direction de l’information et de la

communication, direction de l’évaluation et de la performance, direction des grands projets, direction de la prospective et du dialogue public, direction des relations internationales, mission de la coordination territoriale

6 Les services rattachés à la délégation générale aux ressources : service des assemblées, direction des affaires

juridiques et de la commande publique, direction des finances, direction de la logistique et des bâtiments, direction des ressources humaines, direction des systèmes d’information et des télécommunications


Budget consolidé (principal+assainissement+eau+restauration communautaire)

Charges de personnel (en €) 2007 2008 2009 2010

012 Charges de personnel et frais assimilés (a)

196 274 063 198 037 893 205 008 783 211 265 579

013 Atténuation de charges (b) 5 167 547 5 083 864 5 135 260 5 193 967

Total des charges de personnel et frais assimilés (a-b)

191 106 516 192 954 029 199 873 523 206 071 612

Total des dépenses réelles de fonctionnement (dont charges rattachées)

961 165 726 967 090 791 996 607 700 999 514 070

Charges de personnel/DRF 19,88 % 19,95 % 20,06 % 20,62 %


6.2.2- Le détail des dépenses de personnel

Trois types de dépenses inscrites dans le budget consolidé ont subi une hausse

relativement importante pendant la période 2007-2010. Il s’agit, en premier lieu, des dépenses pour le personnel non titulaire, qui ont

progressé de 27 % depuis 2007 (rémunération principale des contractuels), pour atteindre 9,6 M€ en 2010 (cf. tableau). Dans sa réponse, la communauté urbaine a expliqué ce constat par le recrutement de plusieurs agents contractuels sur des emplois d’encadrement supérieur, faute de titulaires, et par la pénurie de candidatures statutaires, en particulier dans certaines filières techniques.

Budget consolidé

(en €) 2007 2008 2009 2010

% de variation

entre 2007 et 2010

12 Charges de personnel et assimilé (dont charges rattachée moins atténuations charges)

191 106 516 192 954 029 199 873 523 206 071 612 7,83 %

dont :

641110 Rémunération principale titulaires 99 114 406 99 578 001 102 395 812 104 232 487 5,16 %

641120 NBI, sup de trait. & ind. Res. 3 416 689 3 425 734 3 509 849 3 573 624 4,59 %

641180 Autres indemnités titulaire 16 761 133 17 358 279 18 056 276 19 088 304 13,88 %

641181 prime de fin d'années titulaires 4 548 640 4 597 677 4 703 835 4 772 223 4,92 %

641182 Prime d'intéressement titulaire 1 946 777 1 968 101 1 943 902 1 985 740 2,00 %

641184 Heures supplémentaires titulaires 1 466 389 1 827 636 2 325 773 2 231 318 52,16 %

641300 Personnel non titulaire - Primes et gratifications net de taxe

1 076 609 1 054 155 1 068 212 1 094 488 1,66 %

641310 Personnel non titulaire Rémunération principale

7 616 762 7 634 723 8 797 954 9 642 067 26,59 %

641360 Personnel non titulaire - Indemnités préavis et licenciement NT

0 0 0 20 845 -

Sous-total C/641 135 947 405 137 444 306 142 801 613 146 641 096 7,87 %


Les primes liées à la mise en place du régime indemnitaire de fonction en 2007, qui

s'est substitué à la majorité des forfaits d'heures supplémentaires dans les services opérationnels, ont également progressé. Ce travail s'est toutefois poursuivi en 2008 afin de favoriser la suppression de quelques forfaits restant en lien avec le régime indemnitaire de fonction.


Le troisième poste en forte hausse est celui des heures supplémentaires payées. 6.3- Qualité des procédures de recrutement au sein de la communauté

urbaine Aucune nomination ne peut être prononcée en l'absence d'emploi vacant : une

nomination qui n'aurait pas pour but de permettre à un fonctionnaire d'exercer les fonctions correspondant à un emploi vacant serait nulle (art. 12 de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983). Ce principe vaut :

dans tous les cas de nomination d'un fonctionnaire : recrutement dans un cadre

d'emplois, avancement de grade, promotion interne, détachement dans un cadre d'emplois ou un emploi territorial ;

dans tous les cas de recrutement d'un agent non titulaire dans un emploi permanent, sauf en cas de remplacement momentané d'un fonctionnaire.

Par ailleurs, tout emploi vacant doit faire l'objet d'une déclaration au centre de gestion

dès lors que la collectivité souhaite le pourvoir. Il est nécessaire d'établir une distinction entre emploi vacant et emploi non vacant afin

de déterminer dans quels cas la procédure de déclaration préalable est applicable. La déclaration préalable au centre de gestion est obligatoire quel que soit le mode de recrutement. Toute nomination dans un emploi dont la vacance n'a pas donné lieu à publicité est annulée par le juge administratif7. En outre, le juge peut accorder à l'agent dont la nomination a été annulée des indemnités liées au préjudice subi8.

6.3.1- Le recrutement des agents non-titulaires

Les collectivités peuvent recruter des contractuels sous certaines conditions

limitativement fixées, notamment aux articles 3 à 3-7 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Elles peuvent ainsi recruter des agents non titulaires pour occuper des emplois permanents pour assurer le remplacement momentané de titulaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un congé de maladie, d'un congé de maternité ou d'un congé parental, ou de l'accomplissement du service national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux, ou pour faire face temporairement et pour une durée maximale d'un an à la vacance d'un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par la loi.

Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 du titre premier du statut général de la

fonction publique, des emplois permanents peuvent être occupés par des agents contractuels dans les cas suivants :

lorsqu'il n'existe pas de cadre d'emplois de fonctionnaires susceptibles d'assurer les

fonctions correspondantes (contrats à durée déterminée, d'une durée maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables, par reconduction expresse. La durée des contrats successifs ne peut excéder six ans. Si, à l'issue de la période maximale de six ans mentionnée à l'alinéa précédent, ces contrats sont reconduits, ils ne peuvent l'être que par décision expresse et pour une durée indéterminée) ;

7 CE 22 mai 1981 n°15397

8 CAA Bordeaux 23 juin 1997 n°94BX00460


pour les emplois du niveau de la catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les

besoins des services le justifient. (contrats à durée déterminée d'une durée maximale de trois ans. Idem sur le renouvellement).

6.3.2- La publicité liée à la vacance d’un emploi et quelques autres observations

sur les recrutements Si les collectivités peuvent recruter des contractuels dans les cas rappelés

précédemment, elles doivent toutefois justifier que ce recours résulte d’une recherche infructueuse mais effective de fonctionnaires pour occuper des postes vacants. L’échec de cette recherche doit apparaître clairement, soit dans la délibération autorisant le cas échéant le recrutement d’un non-titulaire, soit dans la décision individuelle de nomination de l’agent non titulaire, soit dans une lettre jointe accompagnant cet acte.

Des règles de publicité particulières ont donc été instaurées. Ainsi, il est prévu à

l’article 41 de loi du 26 janvier 1984 que « lorsqu'un emploi est créé ou devient vacant, l'autorité territoriale en informe le centre de gestion compétent qui assure la publicité de cette création ou de cette vacance. » Cette obligation de déclaration préalable vaut quel que soit le mode de recrutement, y compris lorsqu’il s’agit d’un agent non-titulaire9. Lorsqu’un acte d’engagement arrive à échéance, l’emploi concerné doit également faire l’objet d’une déclaration de vacance avant de procéder éventuellement au renouvellement du contrat10 ou au passage en contrat à durée indéterminée.

Il a été souvent observé que, lorsqu’un acte d’engagement arrive à échéance, l’emploi concerné ne fait pas l’objet, en méconnaissance des dispositions précitées, d’une déclaration de vacance avant de procéder au renouvellement du contrat et au passage le cas échéant en contrat à durée indéterminée. Une déclaration automatisée est faite auprès du centre de gestion. Cette déclaration comporte la mention « sans publicité élargie » ou bien encore « cette annonce concerne un poste pourvu ». La transmission de l’avis au centre de gestion est donc faite pour la forme car elle ne donne pas lieu à une réelle publicité. En réponse, le Grand Lyon a fait valoir que le renouvellement d’un contrat peut être préférable lorsque l’agent non titulaire donne toute satisfaction plutôt que de s’engager vers une charge en indemnisation chômage. Cette réponse ne remet toutefois pas en cause l’analyse de la chambre quant à l’illégalité du contrat en l’absence de déclaration de vacance d’emploi au motif que ce contrat a été renouvelé au terme d’une procédure irrégulière. La chambre ajoute qu’un agent non titulaire dont le contrat est arrivé à échéance n’a aucun droit au renouvellement de celui-ci.

Enfin, pour certains des contrats examinés lors de l’instruction, les actes ne visent pas toujours la déclaration de vacance de poste et/ou le numéro d’enregistrement n’est pas mentionné. Ils ne précisent pas toujours, dans les cas concernés, si le recrutement intervient pour faire face temporairement à la vacance d'un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par la loi.

L'attention de la chambre a été également attirée sur le recrutement d’un agent

contractuel avec une mise à disposition immédiate auprès d’une organisation syndicale. L’agent a été recruté du 2 mai 2011 au 1er mai 2012, selon l’article 3, alinéa 5 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée qui prévoit la possibilité de recruter des agents non titulaires pour les emplois du niveau de la catégorie A, « lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient ». L’objet du contrat de l’agent indique dans son article 1er « … pour exercer des fonctions administratives… . ». Ainsi, il peut être observé que la spécificité de

9 CE, 14 mars 1997, Département des Alpes-Maritimes, n°143800

10 CAA Bordeaux, 10 juin 1996, 95BX00570


l’emploi, s’agissant de simples fonctions administratives, n’est pas démontrée. Des fonctions administratives peuvent être exercées par des agents du cadre d’emploi des attachés. En tout état de cause, cette justification de la nature des fonctions ou des besoins des services ne ressort pas des documents consultés auprès de la communauté urbaine. Par ailleurs, au regard de la réglementation liée à la publication du poste, la déclaration de vacance d’emploi11 de cet agent s’est faite « sans publicité élargie », ce qui signifie sans publicité, et est contraire à la réglementation. Cette obligation de déclaration préalable au centre de gestion, suivie d’une nouvelle publicité, vaut quel que soit le mode de recrutement. Dans le cas présent, elle a été envoyée pour ordre au centre de gestion qui ne l’a pas diffusée. L’agent contractuel a de fait été choisi par la collectivité, avant qu’elle ne fasse procéder à des mesures de publicité réelles.

De plus, la communauté urbaine a mis à disposition ce même agent à compter du 2

mai 2011 auprès d’une organisation syndicale au titre de l’article 100 de la loi 84-53 et du droit syndical, qui ne vise que les personnels titulaires. Si l’article 8 du décret n° 85-447 va au-delà de ces dispositions législatives en étendant cette modalité d’exercice d’une position statutaire aux contractuels, la chambre observe toutefois que, dans le cas présent, la communauté urbaine a recruté un agent sur un poste ciblé en vue d’une mise à disposition immédiate auprès d’une organisation syndicale, ce qui correspond, en réalité, à une nomination pour ordre car elle ne répond à aucun besoin propre de la collectivité. De ce fait, cette procédure apparaît irrégulière, quand bien même elle serait financièrement neutre pour le Grand Lyon, ainsi que l’établissement public de coopération intercommunale l’a fait valoir.

Enfin, en ce qui concerne le personnel titulaire, la direction de la propreté organise des

recrutements pour des postes d’agent de nettoiement ou de collecte de catégorie C à partir de la seule réception de candidatures spontanées. Aucune publicité des vacances de poste n’est donc effectuée, alors que les textes imposent une déclaration préalable au centre de gestion, quel que soit le mode de recrutement : recrutement de fonctionnaires ou d'agents non titulaires dans des emplois permanents. Ce système engendre une iniquité de traitement puisque seuls les citoyens informés, par exemple par un élu, ou qui ont adressé spontanément une candidature préalable, sont convoqués devant un jury de recrutement. Or, une plus large publicité permettrait à tous les citoyens susceptibles d’être intéressés par ces emplois de pouvoir candidater. Le Grand Lyon a toutefois précisé à la chambre que les procédures de recrutement à la direction de la propreté ont fait l’objet d’une remise à plat et ont été soumises au comité technique paritaire en mai 2012.

La chambre invite la communauté urbaine à mieux assurer le respect du principe de publicité des vacances d'emploi prévu par le statut de la fonction publique territoriale, de nature à garantir que le recours à des agents non titulaires résulte d’une recherche infructueuse mais effective de fonctionnaires pour occuper des postes vacants. Au-delà du respect des règles de la fonction publique territoriale, la déclaration des vacances d’emplois est un facteur de transparence des recrutements qui sont ensuite opérés et d’équité dans le traitement des candidatures. Elle ne peut que concourir à la satisfaction du principe à valeur constitutionnelle d'égalité d'accès aux emplois publics.

6.4- Le régime indemnitaire Le régime indemnitaire des agents des collectivités et de leurs groupements a été fixé

par les lois du 26 janvier 1984 et du 28 novembre 1990, ainsi que par le décret du 6 septembre 1991 modifié. Le régime indemnitaire doit obéir à plusieurs règles, au premier rang desquelles celle selon laquelle l’attribution des primes doit se faire sur la base d’une délibération de l’assemblée de la collectivité. Il repose également sur le principe de la parité avec la fonction publique d’Etat (article 88 de la loi du 26 janvier 1984) et sur celui du

11

N° 2011-05-5003 du 2/05/2011


maintien des avantages collectivement acquis avant 1984 (article 111). Le conseil communautaire a mis en conformité le régime indemnitaire des agents de la

collectivité avec les nouveaux textes de 2002 et 2003, à travers plusieurs délibérations et plus particulièrement :

la délibération n° 2004-1661 du 26 janvier 2004 ; la délibération n° 2006-3846 du 12 décembre 2006 ; la délibération n° 2008-4869 du 11 février 2008.

6.4.1- L’existence d’un certain nombre de primes locales contraires à la réglementation

La délibération du 12 décembre 2006 a prévu la suppression d’un certain nombre de

primes locales qui avaient été attribuées de façon non réglementaire pendant plusieurs années, dont l’IHTS. L’IHTS avait, en effet, fait l’objet d’une forfaitisation, alors que, comme sa dénomination l’indique, elle était censée rémunérer des heures effectivement faites. Malgré cette délibération, différents cas de forfaitisation ont été, en pratique, maintenus.

6.4.2- La non prise en compte de l’absentéisme en matière de primes

Pour les agents publics en congé maladie, il n’y a pas de droit au maintien des primes

liées à l’exercice effectif des fonctions. L’administration peut toutefois en décider le maintien si des circonstances particulières le justifient (CE, 2011, Garde des Sceaux c/ M. Rousseaux). Au Grand Lyon, certaines primes relevant de cette catégorie, telles l’indemnité d’exercice des missions de préfecture, la prime de service et de rendement ou l’indemnité d’administration et de technicité, continuent à être intégralement versées aux agents de la communauté urbaine en cas d’absence (sauf en cas d’absence non justifiée), sans que l’organe délibérant n’ait défini les circonstances particulières (durée de l’arrêt, nombre d’arrêts…) ouvrant droit au maintien des primes liées à un exercice effectif des fonctions. Le maintien du régime indemnitaire dans les cas d'absence pour raisons de santé de manière intégrale pour l’ensemble du personnel engendre un coût non négligeable pour la collectivité.

6.4.3- Les heures supplémentaires

6.4.3.1- Un manque d’informations au bilan social

La chambre constate, sur l’ensemble de la période 2007-2010, l’absence

d’informations sur les heures supplémentaires et les primes allouées aux agents de la communauté urbaine dans le bilan social. Le chapitre consacré au bilan de la rémunération et de la masse salariale ne présente aucun élément sur le sujet.

La chambre suggère à la communauté urbaine d’intégrer dans le bilan social des éléments relatifs aux heures supplémentaires et aux primes alloués aux agents, ce qui, selon le Grand Lyon, sera fait dans le bilan social 2012, établi en 2013.

6.4.3.2- Une mise en œuvre tardive et imprécise du nouveau

régime Jusqu’au 31 décembre 2001, le décret n°50-1248 du 6 octobre 1950 déterminait le

régime des IHTS des agents de l’Etat et des collectivités territoriales. Aux termes de l’article 8 de ce décret, les travaux supplémentaires effectués de jour, pendant un mois, étaient limités à 25 heures et les heures supplémentaires de nuit après 22 heures et les dimanches et jours fériés n’étaient pas plafonnées. A compter du 1er janvier 2002, le décret n° 2002-60


du 14 janvier 2002 modifié précise en son article 6 que « le nombre d’heures supplémentaires accomplies dans les conditions fixées au présent décret ne peuvent dépasser un contingent mensuel de 25 heures. Les heures de nuit, dimanches et jours fériés ne sont plus exclues du contingent de 25 heures maximum par mois ». La communauté urbaine de Lyon n’a mis en application le décret du 14 janvier 2002 que par délibération du 11 février 2008, dès lors que la délibération n° 2006-3846 du 12 décembre 2006 prévoyant la suppression d’un certain nombre de primes locales et forfaits divers d’IHTS n’a pas été mise en œuvre avant 2008.

Par ailleurs, l’article 2 du décret n°91-875 modifié prévoit que, pour la fonction publique

territoriale, il revient à chaque collectivité de prendre une délibération déterminant, par cadre d’emploi et fonction, la liste des emplois qui, en raison des missions exercées, ouvrent droit aux heures supplémentaires dans les conditions fixées par l’article 2 du décret n°2002-60 du 14 janvier 2002. Or, la délibération de 2008 précitée ne fixe pas la liste des emplois qui ouvrent droit aux heures supplémentaires. Elle prévoit que : « … les dérogations donnant lieu à un dépassement du contingent maximum de 25 heures supplémentaires sont les suivantes : Directions de la logistique et des bâtiments, de l’eau, de la propreté et de la voirie dans les cas ci-après : intempéries, catastrophes naturelle, défaillance technique, absences de personnels dans les cycles en roulement 3x8 ». Ne sont donc mentionnées que les directions et non les emplois. Par ailleurs, si une condition tenant à des circonstances climatiques ou techniques est mentionnée, le nombre maximum d’heures autorisées n’est pas précisé.

Par suite, la chambre constate l’absence de précision quant à la liste des emplois

pouvant donner lieu à des heures supplémentaires ainsi que de ceux pouvant déroger au contingent maximum de 25 heures mensuelles. De même, le dépassement des 25 heures est autorisé dans certains cas bien spécifiques (circonstances climatiques ou techniques particulières). Or, la chambre constate que les heures supplémentaires effectuées ne correspondent pas forcément aux cas précisés.

Enfin, si la délibération de 2006 a prévu la suppression de certains forfaits d’IHTS pour

diverses catégories de personnels techniques, une deuxième délibération du 11 février 2008 a de nouveau prévu « …de régulariser des attributions forfaitaires d’heures supplémentaires encore existantes. La compensation s’effectuera, selon le cas, par l’attribution d’un régime indemnitaire de fonctions ou d’un régime indemnitaire à titre personnel ». En effet, contrairement à ce qui avait été délibéré en 2006, tous les forfaits d’heures supplémentaires n’ont pas été supprimés. Cela est mentionné également dans le compte rendu du comité technique paritaire du 18 janvier 2008, pour plusieurs catégories d’agents et notamment les agents en roulement 3x8, mais également les agents du restaurant administratif, qui bénéficient d’heures supplémentaires forfaitaires lorsqu’ils travaillent la nuit ou le dimanche et les jours fériés et qui se sont vus proposer un régime indemnitaire de fonction équivalent.

La chambre observe que la communauté urbaine a attendu six ans pour se mettre en conformité avec la nouvelle réglementation limitant les IHTS à 25 heures mensuelles sauf exceptions dûment justifiées. Elle a ainsi attendu 2008 pour tenter de réglementer par une nouvelle délibération le système des heures supplémentaires forfaitisées alors que le décret de 2002 rappelait12 notamment que « les indemnités horaires pour travaux supplémentaires, (…) impliquaient la réalisation effective d’heures supplémentaires... ».

12

Le décret du 6 octobre 1950 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires précisait déjà que ne peuvent être considérées comme travaux supplémentaires et rémunérés comme tels, les heures de permanence ou de présence sur les lieux de travail qui ne s'accompagnent pas de travail effectif.


La délibération du 11 février 2008 est en outre plus une « régularisation de forfaits d'heures supplémentaires » qu’une mise en œuvre du principe selon lequel les heures supplémentaires doivent être effectivement réalisées. La chambre constate en effet l’existence d’IHTS forfaitaires depuis l’exercice 2009 malgré l’intervention de cette délibération.

Par ailleurs, la chambre constate l’absence de délibération définissant précisément la

liste des emplois pouvant donner lieu à des heures supplémentaires ainsi que de ceux pouvant déroger au contingent maximum de 25 heures mensuelles. De même, certains agents bénéficient, dans la pratique, du dépassement de plus de 25 heures d’IHTS au-delà des conditions prévues dans la délibération.

La chambre invite la communauté urbaine à mettre fin aux pratiques irrégulières en se

mettant en conformité avec la réglementation en matière d’heures supplémentaires. Elle prend acte de la réponse de la communauté urbaine par laquelle celle-ci admet les insuffisances du pilotage et du contrôle des heures supplémentaires et s’engage à définir les emplois ouvrant droit aux heures supplémentaires ainsi qu’à renforcer les dispositifs de contrôle.

6.4.3.3- Un défaut de contrôle dans le processus de demande et de

validation Au cours de l’instruction, la chambre a demandé les éléments suivants à la

communauté urbaine : la transmission des différentes fiches de service décrivant pour l’année 2009 le

processus de demande, de validation et de contrôle des IHTS avec indication des évolutions correspondantes ;

la production des demandes d’autorisation de faire effectuer des heures supplémentaires ainsi que les astreintes et le certificat de service fait pour divers agents en 2009.

La communauté urbaine n’a pas été en mesure de fournir les pièces justificatives en

cause. Les seuls éléments produits correspondent à des extractions issues du logiciel « HR » utilisé par la collectivité. Contrairement à ce qu’elle indique, cette dernière ne semble donc pas toujours utiliser l’imprimé « demande d’autorisation de faire effectuer et de rémunérer des travaux supplémentaires ». Lorsque cet imprimé existe, les indications qu’ils comportent ne présentent souvent aucun caractère de fiabilité. Par ailleurs, il s’avère après contrôle que les justificatifs joints aux liasses du trésorier correspondent également aux états extraits du logiciel utilisé et non à l’état déclaratif des IHTS visé par le supérieur hiérarchique, notamment pour le service propreté.

6.4.3.4- Un recours abusif aux heures supplémentaires pour

l’ensemble des directions

La chambre a procédé à des vérifications pour l’année 2009. Il apparait que plusieurs agents effectuent un nombre d’heures supplémentaires annuel très important. Six cas de 318 heures (soit 28h/par mois) à 596 h (soit 50h/mois) ont notamment été relevés et 113 agents perçoivent au moins 190 heures supplémentaires dans l’année, soit plus de 15h/mois, au sein de la collectivité.

On peut s’interroger sur un tel niveau de dépassement, tant du point de vue de la

gestion prévisionnelle des effectifs que du point de vue du droit du travail. Seule la direction de la voirie semble avoir fait l’objet d’une analyse de gestion prévisionnelle pour ce qui


concerne le service opérant dans les tunnels. En effet, il ressort des réflexions du Grand Lyon qu’il faudrait deux équipes de travail supplémentaires pour éviter des heures supplémentaires. Cela reviendrait plus cher et les agents ne pourraient pas être employés pendant toute la durée de leur temps de travail. Il faudrait pouvoir les répartir sur d'autres tâches alors qu’une technicité spécifique est réclamée pour intervenir et bien connaître l’ouvrage. L’année 2010 a, en outre, été propice aux heures supplémentaires au sein du service de la voirie puisque de nombreux problèmes de ventilation sont apparus dans les tunnels. Par ailleurs, afin de minimiser la gêne et assurer une plus grande sécurité des usagers et des agents la plupart des travaux de maintenance sont effectués la nuit. La fréquence des travaux, si elle est plus importante depuis quelques années (problèmes de ventilation, rénovation lourde du tunnel de la Croix-Rousse) ne justifie pas, selon le Grand Lyon, la création d'un cycle intégrant un travail de nuit. Pour reconnaître la pénibilité du travail de nuit et du travail dans l'environnement des tunnels (conditions insalubres, pression constante pour limiter la fermeture des tunnels), les travaux de nuit sont actuellement rémunérés sous forme d'heures supplémentaires. Le Grand Lyon, ayant toutefois conscience de cette anomalie, a engagé une démarche auprès de la préfecture pour évoquer les conditions d'application d'une prime spécifique « tunnels » (PTET : prime technique de l'entretien des travaux et de l'exploitation des tunnels) pour les 11 agents concernés.

Enfin, 68 agents bénéficient d’heures supplémentaires mensuelles toute l’année. Or, la chambre a pu observer que parmi ces agents, certains ont encore perçu, pour l’exercice 2009, des heures supplémentaires sous une forme forfaitaire, eu égard à leur caractère systématique d’un mois sur l’autre, alors que deux délibérations en 2006 et 2008 ont été prises pour la suppression de ce type d’indemnité. Ces pratiques irrégulières s’apparentent à un complément de salaire, et non au défraiement d’heures accomplies.

Il conviendrait que la communauté urbaine sécurise son dispositif et vérifie le bien-fondé d’un recours important aux heures supplémentaires pour certains agents. Les cas de dépassement les plus importants (hors le cas des agents intervenant dans les tunnels), associés à une défaillance du processus de visa de la dépense, conduisent à s’interroger sur un éventuel contournement des règles affichées par le Grand Lyon tendant à supprimer la forfaitisation des heures supplémentaires.

6.4.3.5- Un nombre d’heures et des montants versés en

augmentation

Selon la réglementation, les heures supplémentaires correspondent à un besoin occasionnel. Lorsqu’il s’agit d’heures supplémentaires effectuées régulièrement toute l’année, elles correspondent à un temps de travail annuel qui peut alors être transformé en équivalent temps plein. Le nombre d’heures supplémentaires attribuées aux agents de la communauté urbaine s’élève à 145 270, soit un total de 91 postes équivalent temps plein, pour l'année 200913. L’évolution, sur la période 2008 à 2010 est présentée ci-après.

13

145 270 heures /1600 heures/an/salarié


Répartition des heures supplémentaires par direction

14

Directions

Montant en € Nombre d'heures réelles

2008 2009 2010 taux de variation

2008/2010 2008 2009 2010

taux de variation

2008/2010

Propreté 1 834 391 2 292 927 2 172 921 18% 106 948 123 861 110 535 3%

Eau 71 376 60 710 68 362 -4% 3 981 3 171 3 406 -14%

Voirie 84 710 158 254 181 045 114% 4 812 7 281 8 227 71%

Ressources humaines

10 129 8 019 8 896 -12% 753 522 586 -22%

Systèmes information et tél

9 608 6 634 5 691 -41% 788 508 428 -46%

Logistique et des bâtiments

117 273 165 159 139 010 19% 6 836 8 888 7 705 13%

Services aux entreprises

2 978 3 111 3 518 18% 284 269 304 7%

Planification et politiques d'agglomération

3 816 8 651 7 273 91% 262 581 492 88%

Divers 1 952 2 003 2 883 48% 203 189 236 16%

TOTAL 2 136 232 2 705 467 2 589 599 21% 124 866 145 269 131 918 6%

(Source : Communauté urbaine de Lyon)

Les données disponibles pour les exercices 2008, 2009 et 2010, transmises par la

communauté urbaine, font état d’une tendance inflationniste, soit + 21 % d’heures supplémentaires payées entre 2008 et 2010 (cf. tableau). Le montant total versé représente, en 2010, une masse financière de 2,6 M€, avec une concentration significative au sein de la direction de la propreté puisque 84 % des IHTS sont des heures effectuées au sein de cette dernière qui, dans le même temps, compte l’absentéisme le plus fort.

En la matière, l’analyse des procédures correspondantes se résume à souligner ce qui

demeure à l’état d’intention. Les différents plans d’actions proposés n’ont pas encore été déclinés dans les directions à l’exception de l’attribution d’enveloppes mensuelles et de leur suivi.

Dans le cadre de l’organisation décentralisée des directions, certains agents, qui n’ont

pas d’ailleurs les délégations requises, peuvent saisir leurs IHTS sur l’application interne à la collectivité « HR ». Le rôle de la direction des ressources humaines se limite aujourd’hui à l’enregistrement et au suivi du paiement des heures déclarées, sans aucun contrôle fin sur les situations et les pratiques. La chambre souligne que la communauté urbaine a été dans l’incapacité de lui fournir le bilan des IHTS payées en 2007. En effet, il n’y avait pas de bilan général de la consommation des heures supplémentaires.

Malgré la suppression des heures supplémentaires forfaitaires souhaitée en 2006, la communauté urbaine connaît une progression significative de leur montant. Le montant total atteint en 2010 est de 2,6 M€, soit 91 équivalents temps plein malgré l’application du régime ARTT censé en limiter la portée.

14

La collectivité précise les éléments suivants : - L'outil infocentre a été mis en place en 2008 ; les données 2007 ne sont pas disponibles dans l'infocentre - Le service des assemblées n'a pas d'heures supplémentaires (RIF) - Les montants 2011 sont les montants réalisés de janvier à octobre - Les chiffres de la propreté diffèrent légèrement de ceux qui ont été communiqués directement : la direction ne peut faire ses requêtes que sur son effectif actuel les années précédentes, les requêtes qu'elle réalise ne ramènent pas les données concernant les agents partis ; les requêtes de la DRH englobent la totalité des effectifs concernés.


Cette progression se nourrit des carences des modalités de contrôle des absences déclarées et d’une faible capacité de pilotage au niveau de la saisie des IHTS, mais également du manque d’exploitation des données par la direction des ressources humaines.

Les pistes d’amélioration suggérées par la chambre sont la responsabilisation des

agents, une meilleure définition des obligations hebdomadaires de services, la mise en place d’outils informatiques adéquats permettant le contrôle et le rapprochement des données, ainsi que la remise à jour des modalités du circuit de saisie et de validation des IHTS sur le logiciel « HR » (suivi des absences et des formations, signature des demandes, pointage journalier).

6.4.4- La modulation des primes

Le régime indemnitaire est en fait actuellement un régime indemnitaire de grade. Selon

le Grand Lyon, il sera en partie conservé dans le cadre d'un régime indemnitaire variable puisque que ce dernier comprendra une part fixe. Seront toutefois mis en place prochainement des niveaux de responsabilité dans le cadre de la prime de fonction et de responsabilité (PFR). Il y aura quatre niveaux pour la catégorie A et trois pour le cadre d’emplois de technicien. Le poids du poste sera privilégié, notamment les aspects liés au management. Les montants pourront toutefois paraître symboliques, autour de 80 à 110 € par niveau pour la catégorie A et de 10 à 30 € pour la catégorie B. Mais, il s'agit ici d’un changement de culture au Grand Lyon. Il n’y aura que quatre niveaux en A pour ne pas verrouiller la mobilité des agents dans les différentes directions et ce, notamment sur la base des retours d’expériences de la fonction publique d’Etat. Sur la part résultat, des réflexions sont en cours sur les montants pour ne pas engendrer de l'individualisme. La plupart des collectivités mettent en place une part résultat qui ne dépasse pas 20 %. Il est probable que le Grand Lyon s’inspirera de ces expériences. Le Grand Lyon était dans une culture très égalitaire jusqu'à aujourd'hui. Le coefficient de modulation des attachés était de 4,5 sur l’IFTS. Il ne s’agissait pas d’un réel coefficient de modulation puisqu’il était quasi-invariablement appliqué à tous. L'absentéisme n’est pas pris en compte à l’heure actuelle. Seul l’accroissement des tâches pour la personne qui effectue un remplacement en plus de ses missions donne lieu à une indemnisation.

L’évaluation n’a aucun impact sur la rémunération. Elle a été mise en place en même

temps que la notation, ce qui a l’avantage d’avoir sensibilisé les managers. Avec la part résultat, il y aura, à l’avenir, un impact. Sur la carrière, la notation a une incidence pour les avancements de grade (c’est la progression qui est analysée plutôt que la valeur numérique ou le niveau de la notation), mais très peu pour les avancements d'échelon. En majorité, les agents avancent à l’ancienneté minimum, mais la direction des ressources humaines s'assure de la cohérence en cas de baisse de la notation. Il y a alors avancement à l’ancienneté maximum.

La modulation des primes variables était inexistante. Le Grand Lyon était dans une culture très égalitaire jusqu'à aujourd'hui. Dans ces conditions, le régime indemnitaire n’apparaissait pas comme un réel outil de gestion des ressources humaines et un élément actif du management. La communauté urbaine se situait plus dans une gestion collective du pouvoir d’achat que dans une logique de gestion individualisée.

Le régime indemnitaire devrait, à l’avenir, être en partie modulable.


7- LE SERVICE PROPRETE

La direction de la propreté (DP) est structurée en deux métiers, le nettoiement et la

gestion des déchets (collecte et traitement). Certaines des missions sont partagées entre une gestion en régie au sein des services et une gestion externalisée.

7.1- La répartition entre les compétences externalisées et celles exercées en

régie La répartition de la collecte des déchets pour moitié entre la régie et les prestataires

résulte d'un arbitrage politique reposant sur une analyse technique. Selon le Grand Lyon, le motif est de ne pas perdre le métier, d'avoir des éléments comparatifs, pas uniquement sur les coûts, mais également sur l'organisation du service de collecte et de traitement des ordures ménagères. Lorsque l'on connaît l’organisation de la collecte jusqu’au mode d'incinération des ordures ménagères, on est mieux à même d’évaluer les performances et propositions des prestataires privés.

7.2- L’organisation du service propreté

7.2.1- Les missions

Outre ses missions de collecte des déchets, la direction de la propreté assure le nettoiement des voies, places et marchés, l’enlèvement des déchets sur le domaine communautaire de voirie, la gestion des corbeilles de propreté et la viabilité hivernale, le désherbage, le fauchage des talus, le nettoiement des WC publics et l’entretien des bouches de lavage sur la voirie.

La direction de la voirie assure, quant à elle, le maintien en état du patrimoine public :

travaux de maintenance, d'entretien, d’aménagement et requalification. Elle gère les carrefours à feux, les plantations d'alignement, les ouvrages d'art et assure également l’exploitation et la maintenance et la mise en sécurité des tunnels routiers. Par contre, le déneigement est assuré par la direction de la propreté. Il n'y a pas de mise en commun de personnels entre ces deux directions.

La compétence voirie ayant été transférée à la communauté urbaine, les communes

n’interviennent pas en matière de propreté du domaine communautaire de voirie, mais elles conservent toutes leurs attributions en matière de propreté des domaines publics non transférés, notamment les espaces verts, et leur domaine privé (bâtiments communaux…).

7.2.2- Le taux d’absentéisme de la direction de la propreté

En 2010, le taux d’absentéisme pour l’ensemble du personnel du Grand Lyon est de

8,8 %, soit environ 413 emplois équivalent temps plein (ETP). Avec 11 %, la direction de la propreté enregistre le plus fort taux. Sans méconnaître la spécificité de la filière technique, et en particulier celle des métiers de la propreté qui présentent une pénibilité notable, le nombre de jours d’absence pour motif de maladie ordinaire est également plus élevé dans cette direction : un peu plus de 21 jours d’absence par agent, contre 10 jours à la direction de la voirie et près de 14 jours à la direction de l’eau.

Par ailleurs, en vue d’assurer la continuité du service, le Grand Lyon a passé en 2005

un marché de prestations de service à bons de commande ayant pour objet la réalisation de prestations ponctuelles de collecte de déchets et de nettoyage sur le territoire. Ce marché était d’un montant annuel minimum de 600 000 € HT et d’un montant maximum de


1 800 000 € HT. Les montants réellement dépensés au titre des prestations ponctuelles de collecte ont varié entre 1,2 M€ et 1,5 M€ entre 2007 et 2010. Le coût engendré par les absences pourrait donc être mesuré à l’aune de ce marché, auquel il conviendrait d’ajouter le versement du traitement aux 217 agents qui n’ont pas assuré de service (la collectivité dans son ensemble a payé un service qui n’a pas été assuré et qui a donné lieu au versement de prestations sociales compensant le traitement). En calculant ce coût à partir du coût moyen d’un agent au Grand Lyon (2 000 € en moyenne mensuelle on obtient plus de 5 M€. En le calculant sur un salaire de 1 300 € mensuel (salaire de début de carrière sans les charges), on obtient plus de 3 M€.

En 2012, la collectivité devait mettre en place un marché d’intérim pour le

remplacement des personnels absents de la direction de la propreté. Ce changement va entraîner un transfert de charge des prestations des personnels intérimaires de la direction de la propreté du chapitre 011 (charges à caractère général) vers le chapitre 012 (charges de personnel et frais assimilés), ce qui vient gonfler le poste de la masse salariale de 1,5 M€. Ceci devrait contribuer à une progression de près de 4 % des charges de personnel en 2012.

La direction de la propreté a un taux d’absentéisme supérieur de plus de deux points à celui calculé pour l’ensemble du Grand Lyon. La spécificité de la direction de la propreté se vérifie également pour les absences pour le seul motif de maladie ordinaire.

7.2.3- Le « fini-parti »

Au sein de la communauté urbaine de Lyon, les agents des services publics de

collecte des déchets ménagers et assimilés appliquent le régime du « fini-parti », selon lequel, lorsque les agents ont terminé la collecte, ils peuvent quitter leur poste, sans avoir, par suite, nécessairement effectué les 35 heures hebdomadaires payées par la collectivité.

Comme l’a rappelé la Cour des comptes15, le système du « fini-parti » comporte de

nombreux inconvénients : « il encourage parfois une mauvaise qualité du travail rendu, augmente le risque d’accidents et consacre une certaine iniquité par rapport aux autres agents municipaux. Le maintien de ce système doit conduire les collectivités qui l’appliquent à vérifier périodiquement que les tournées représentent des charges de travail raisonnablement proches d’un plein temps et équilibrées entre tous les salariés. La mise en place des collectes sélectives, notamment en apport volontaire, nécessite particulièrement de tels rééquilibrages ». Dans son rapport, la Cour des comptes relève également qu’en imposant la fin du régime du « fini-parti », la communauté d’agglomération de Sophia-Antipolis (Alpes-Maritimes) a vu son nombre d’accidents avec arrêts de travail divisé par trois, les agents n’ayant plus intérêt à finir plus vite les tournées.

Interrogée par la chambre sur la pratique du « fini-parti » par rapport aux

problématiques des 35 heures et des accidents de travail, la communauté urbaine a indiqué : « les rondes de collecte en régie ont été optimisées sur une moyenne de 28 à 30 heures au four16 (sans compter le trajet de retour du camion depuis le centre d’incinération, le lavage du véhicule et la douche, sachant que les éboueurs sont dispensés du trajet entre le dernier container collecté et le centre d’incinération). Il faut donc rajouter 3 h à 4 h en moyenne par semaine depuis le vidage au four. Le temps de travail hebdomadaire est donc d’environ, pour les chauffeurs, 32 à 34 h, soit très proche des 35 h hebdomadaires et de la fin du « fini-parti ». L’optimisation a impacté surtout la subdivision de Col-Est, au départ en 2008-2009, ce qui pourrait être à l’origine d’une partie des tensions (mentionnées dans des articles de presse). Avant l’optimisation, le temps de travail des chauffeurs variait entre 21 h et 31 h. La

15

Rapport sur la gestion des déchets des collectivités territoriales de septembre 2011 16

Du début de la collecte jusqu’à l’arrivée du camion au centre d’incinération


pratique du « fini-parti » a certainement un impact sur le nombre d’accidents avec arrêts de travail, mais avec la généralisation de l’optimisation, le temps de travail hebdomadaire devrait s’approcher des 35 h, donc mettre fin au « fini-parti ». Il faut envisager, néanmoins, et indépendamment de la disparation du « fini-parti », un parcours de mobilité pour les ripeurs de la collecte des déchets, pour anticiper les problèmes de reclassement, compte-tenu de la pénibilité du travail ».

Selon les documents examinés lors de l’instruction, la direction de la propreté a

cherché à limiter la pratique du « fini-parti ». Toutefois, les ripeurs quittent toujours plus tôt le service que les chauffeurs, gagnant ainsi trois heures chaque semaine. Leur temps de travail hebdomadaire ne s’approche donc pas des 34 h, quand bien même il est inutile de les astreindre aux allers-retours jusqu’au centre d’incinération des ordures ménagères. Par ailleurs, une visite d’une subdivision de collecte et de l'unité traitement et de valorisation énergétique de Lyon-Sud a permis à l’équipe de contrôle de la chambre régionale des comptes de constater que certains camions arrivaient sur l’aire de lavage de la subdivision dès 10h30 (une fois la benne vidée) et qu’un gros flux de camions déchargeait leurs ordures au four entre 11h00 et 11h30 (sachant que la journée de travail commence entre 5h45 et 6h00). Par ailleurs, sur certaines rondes optimisées il a pu être observé que des équipes de travail adoptaient un rythme de travail plus soutenu de manière à dégager du temps libre. Enfin, le protocole d’accord passé entre le Grand Lyon et le syndicat FNACT-CFTC le 22 octobre 2008 prévoit que l’optimisation des rondes de la division collecte doit s’effectuer sur la base de 30 heures hebdomadaires au lieu des 32 heures initialement prévues et que cet horaire comprend les heures de vidage au centre de traitement. Cela peut sans doute expliquer, au moins pour partie, que le nombre d’accidents du travail soit resté relativement stable à la direction de la propreté depuis 2007 et ait même légèrement augmenté entre 2009 et 2010 (149 accidents en 2010 sur les 216 accidents dans l’ensemble du Grand Lyon)17. Enfin, la chambre constate que les fiches de poste dans le cadre des recrutements prévoient toujours la possibilité du travail en « fini-parti » à travers l’organisation des concours du personnel de catégorie C pour les agents de collecte18.

La chambre recommande au Grand Lyon de supprimer toute mention du « fini-parti » dans les avis de recrutement des personnels techniques. Par ailleurs, les objectifs du Grand Lyon de limiter les accidents du travail et les problèmes de reclassement qu’ils engendrent et d’assurer une plus grande équité au niveau de la charge de travail, outre d’éviter la mauvaise qualité de travail, impliquent davantage de contrôle des tournées de ramassage, y compris celles qui ont été optimisées. Ces actions sont nécessaires au vu du taux d’absentéisme et du taux d’accidents du travail, qui a légèrement augmenté entre 2009 et 2010.

7.2.4- Les changements intervenus depuis 2004 dans l’organisation du travail

au sein de la direction de la propreté En 2004, le Grand Lyon a adopté le principe de séparation de la collecte et du

nettoiement. Il y a eu une réorganisation séparant les fonctions de cantonnier de celles d'éboueur, dont le but était d’améliorer le nettoiement et d’assurer une montée en compétence des agents dans les deux domaines. Toutefois, au fil des années, le Grand Lyon a dû augmenter les passerelles entre les deux services, afin de gérer au mieux le personnel. C'est ainsi qu'un pool de chauffeurs a été mis en œuvre afin d'assurer des remplacements aussi bien à la collecte qu’au nettoiement. En 2007, des emplois ont été redéployés afin de limiter les dépenses d’intérim. Dans l’immédiat, il y aura un peu plus de souplesse sur les chauffeurs, avec le regroupement des chauffeurs remplaçants au sein

17

Voir centres de responsabilité-bilan 2010 page 48 18

Concours de mars 2010 emploi au poste d’adjoint technique de 2ème

classe, agent de nettoiement ou de collecte


d’une même équipe de secours. De plus, les fonctions support ont été regroupées, au sein de la direction de la propreté, dans un même pôle ressources (ressources humaines, marchés-finances, moyens généraux). Enfin, un poste de contrôleur de gestion a été créé. Dans sa réponse, le Grand Lyon a précisé avoir accéléré la constitution d’une équipe de secours de ripeurs remplaçants qui sera mise en place dès le mois d’octobre 2012 en complément de l’équipe de secours actuelle constituée uniquement de chauffeurs.

La logique « métiers » adoptée en 2004 au sein de la direction de la propreté s’est heurtée au problème de l’absentéisme. Aussi, afin de ne pas augmenter les dépenses de personnel, la direction a dû mettre en œuvre des transversalités entre ses services et regrouper les fonctions support.

7.2.5- Les moyens matériels du service

Les bennes à ordures ménagères, qui constituent un parc de 108 véhicules

relativement homogène, sont la propriété du Grand Lyon. Leur maintenance est assurée, sauf interventions spécifiques, en régie par l’unité logistique et véhicules industriels de la direction de la propreté. A l’inverse, de façon expérimentale depuis 2009, des véhicules spécialisés pour lesquels l’évolution technologique est rapide, dont le nombre d’unités est faible et dont la maintenance nécessite des outils spécifiques, sont loués en location-maintenance avec garantie d’une disponibilité proche de 100 %. C’est le cas par exemple pour les balayeuses de trottoirs et les véhicules électriques. Il y a en effet beaucoup de dispositifs électroniques sur les engins de nettoiement, ce qui entraîne des coûts conséquents en formation et pièces détachées et le taux d'immobilisations peut atteindre plus de 50 % sur certains matériels.

Le Grand Lyon a adopté une logique de renouvellement triennal pour avoir un âge

moyen de cinq à six ans sur les bennes à ordures ménagères. Pour le nettoiement, le Grand Lyon reconnaît qu’il sera nécessaire, à l’avenir, de standardiser davantage le parc de matériel, afin de diminuer les coûts d'entretien. Cependant, en ce qui concerne les bennes à ordures ménagères, la normalisation est selon le Grand Lyon suffisamment aboutie pour que les coûts de maintenance ne pâtissent pas de l’hétérogénéité du parc. Dans ce cas, les acquisitions passent par l’intermédiaire de l’union des groupements d’achats publics (UGAP) (bennes à ordures ménagères, grosses balayeuses…).

Il ressort toutefois des documents annexés au rapport d’enquête administrative sur la

subdivision de Col-Est, conduite par la direction des ressources humaines en juin 2010, que plusieurs bennes à ordures ménagères étaient en panne dès la livraison et que deux bennes de la commande 2008 n’étaient pas livrées mi-mai 2009. Le responsable de la subdivision avait proposé que lors des prochaines réceptions de matériel, il puisse y avoir des essais et que les utilisateurs puissent être consultés avant les achats. Il avait lui-même réuni son personnel pour écouter ses doléances et adressé un procès-verbal de réunion à ses supérieurs hiérarchiques. Ce procès-verbal mentionnait notamment que trois bennes nouvelles étaient quotidiennement au garage, deux d’entre elles n’ayant jamais pu finir un circuit complet, que la benne à trémie haute était trop longue, ce qui posait des problèmes sur certaines voies et qu’il y avait une absence de visibilité à l’arrière sur certains types de véhicules. En conclusion, le matériel n’est donc pas toujours adapté aux besoins.

Le programme 2011 de contrôle de gestion de la direction de la propreté intègre une évaluation de l’expérimentation de location-maintenance, qui portera notamment sur ses avantages comparatifs en termes de maintenance/ entretien des véhicules par rapport à un entretien en régie.


En ce qui concerne les achats de bennes à ordures ménagères, le fait que ces acquisitions se fassent auprès de l’UGAP ne devrait pas pour autant dispenser la direction de la propreté de se livrer à une analyse approfondie des besoins.

7.3- Les problèmes généraux concernant les marchés

7.3.1- Les estimations faites par le service et la neutralisation des critères autres que le prix

La chambre a procédé à l’examen de quinze procédures d’appel d’offres sur la période

2006-2011. Il s’agit majoritairement de marchés à bons de commande avec minimum et maximum, sauf dans un cas (marché de transport, de traitement et de valorisation des mâchefers).

Ainsi qu’il ressort des différents règlements de consultation, les critères de choix des

offres sont pondérés à hauteur de 40 % à 60 % pour le prix et de 60 % à 40 % pour les autres critères servant à départager les offres selon la qualité des prestations ou leur valeur technique. Pour les deux appels d’offres de 2007 pour la collecte des déchets ménagers, les critères autres que celui du prix (50 %) sont les suivants :

organisation du service envisagée pour assurer les prestations demandées (30 %) ; organisation du service envisagée pour le contrôle et le suivi des prestations

demandées par type de prestations (10 %) ; performances en matière de limitation de la pollution, appréciées sur la base de la

note environnementale du candidat (10 %). En ce qui concerne le prix, les montants des estimations et ceux des offres des

entreprises sont souvent très éloignés. Outre les éléments qui seront signalés dans le cas des marchés de collecte des déchets ménagers de 2007 et pour le marché de collecte et de traitement des déchets dangereux ménagers (2008), les écarts se situent ainsi entre 25 % et 41 % par rapport aux estimations de l’administration. Les quatre entreprises qui ont soumissionné ont d’ailleurs toutes été interrogées dans le cadre de la procédure des offres anormalement basses de l’article 55 du code des marchés publics et ont confirmé leur prix unitaire dans le cadre de cette procédure. Dans sa réponse, le Grand Lyon a toutefois fait valoir que, pour l’ensemble des procédures d’appels d’offres de la direction de la propreté notifiées en 2011, les deux-tiers des offres remises se situent à plus ou moins 20% de l’estimation de ses services.

Par ailleurs, nombreux sont les marchés attribués, de fait, sur le seul critère du prix, la

valeur technique étant neutralisée par suite du dépôt d’offres jugées de valeur équivalente.

De façon assez récurrente, les estimations des services sont supérieures aux prix des offres remises. De plus, les critères autres que le prix sont en règle générale peu opérants, du moins pour les entreprises les mieux placées. Plus précisément, l’organisation du service et la valeur technique, déclinées en différents critères pour permettre d’apprécier les offres les mieux-disantes, ne servent souvent qu’à éliminer une seule entreprise dans un secteur d’activité fortement dominé par des grands groupes.

Les critères autres que le prix seraient donc à affiner, notamment sur certains marchés

pour lesquels des prestations de qualité sont attendues. Une réflexion est d’ailleurs en cours au sein du Grand Lyon, notamment pour mieux cibler les critères environnementaux qui sont de plus en plus souvent introduits dans les critères de sélection des offres.


7.3.2- Les suites données aux observations du rapport de la chambre de 2004

Le rapport précédent de la chambre pointait notamment l’absence d'anticipation de la

remise en concurrence des marchés par lesquels les titulaires fournissent une prestation au moyen d'installations dont ils sont propriétaires.

Pour le tri des déchets recyclables, le tableau ci-dessous présente l’évolution des

principales caractéristiques du marché.

Situation avant 2007 Situation actuelle

Allotissement 4 lots géographiques 2 lots géographiques

Durée du marché 7 ans 4 ans

Lors du dernier renouvellement, la modification de l’allotissement et de la durée du

marché a permis une réelle remise en concurrence. Ainsi, l’un des deux lots du marché notifié en septembre 2007 a été attribué à une entreprise ne disposant pas d’un centre de tri préexistant dans l’agglomération.

La prestation pour la valorisation des déchets verts est aujourd’hui réalisée sur des

plateformes de compostage appartenant aux entreprises titulaires du marché. Selon le Grand Lyon, le poids capitalistique des équipements nécessaires reste limité, ce qui favorise la remise en concurrence et, lors de la prochaine consultation, un nouvel allotissement devrait permettre d’ouvrir la prestation à des opérateurs plus petits.

La prestation transfert, transport et traitement de déchets ménagers utilise notamment

des centres de transfert et des centres de traitement de déchets, qui sont la propriété des prestataires. Afin de favoriser la remise en concurrence de ce marché, un nouvel allotissement a été défini lors de la dernière consultation. Celui-ci est dorénavant en grande partie fonction du type de déchets et non du mode de traitement, en adéquation avec le besoin du Grand Lyon. Cet allotissement permet de mettre en concurrence différents modes de traitement pour un même type de déchets.

La prestation reprise et recyclage des ferrailles ne peut être réalisée, en fin de chaîne,

que dans des installations sidérurgiques. Néanmoins, la concurrence s’exerce à l’échelle nationale, voire européenne. Lors du dernier renouvellement de ce marché, une autre entreprise que le titulaire en place a été attributaire.

7.4- Les cas particuliers de marchés examinés par la chambre

7.4.1- Les marchés de collecte des déchets ménagers

7.4.1.1- L’attribution des marchés de 2007 La chambre avait, dans son rapport d’observations de 2004, relevé un écart dans les

différents lots du marché de collecte des déchets ménagers passé en 2000 entre l’objectif attendu d’une plus grande concurrence et la réalité des résultats de l’appel d’offres, enregistrant une très faible rotation des candidats retenus. Durant l’instruction, elle a interrogé l’ordonnateur sur l’éventuelle répétition d’un tel constat, à l’occasion de la nouvelle procédure d’appel d’offres ayant abouti à la signature du marché de 2007.

Pour l’ordonnateur, la concurrence a joué pleinement puisqu’il y a eu une nette

diminution du coût des marchés de collecte depuis 2006 à la suite d'une modification du cahier des charges de la consultation. Le service complet en centre-ville est effectué soit par les agents en régie, soit par les prestataires. En ayant modifié la répartition géographique


des lots en service complet (les ripeurs sortent les poubelles des copropriétés et les ramènent après vidage) et accru la part entreprise en matière de service complet (toute la presqu’île de Lyon), le coût global de la collecte des ordures ménagères et de la collecte sélective est passé de 92 € la tonne à 62 € la tonne, dans le cadre d’une rémunération à la tonne collectée et non plus au forfait mensuel, avec obligation de résultat et non plus de moyens, soit près de 30 M€ d’économies en 5 ans. Toutefois, les services du Grand Lyon sont conscients que le coût de la prestation de collecte est lié à la qualité du service rendu ainsi qu’au coût du personnel ; aussi, les niveaux actuels de prix obtenus en 2007 pour les marchés de collecte ne pourront pas être diminués selon eux dans les années à venir, sauf à réduire la qualité du service rendu ou la sécurité des personnels. En ne s’intéressant qu’aux économies réalisées, on pourrait donc en conclure que le Grand Lyon, qui a cherché à tirer les conséquences de l’observation de la chambre de 2004, a atteint son objectif.

Toutefois, pour être aussi affirmatif, il conviendrait de savoir si, entre 2000 et 2007, le

Grand Lyon n’a pas payé trop cher l’enlèvement de ses ordures ménagères. Pour cela, il faudrait pouvoir comparer avec d’autres collectivités, voire avec la collectivité elle-même lorsqu’elle effectuait le ramassage pour un secteur donné en régie. Or, les services de collecte ne sont pas organisés de la même façon en France. Le Grand Lyon effectue un service complet (sortie et rentrée des bacs à ordures ménagers) à la différence d'autres collectivités. Il est donc difficile de comparer les coûts pour des services de nature très différente. Enfin, le Grand Lyon n’est pas suffisamment avancé dans sa comptabilité analytique. Une évolution sera sans doute possible dans les années à venir. En effet, le nouveau logiciel « Filigrane » dont s’est dotée la communauté urbaine, qui sera opérationnel au 1er décembre 2012, intègrera les coûts indirects et permettra de renforcer la comptabilité analytique.

A l’inverse de l’interrogation précédente, on pouvait se poser la question de savoir si les

offres de certaines entreprises, dont celles retenues à l’issue de l’appel d’offres de 2007, inférieures de 30 à 44 % suivant les lots par rapport à l’estimation du service, n’étaient pas anormalement basses. Si tel n’était pas le cas, se poserait la question de la pertinence de la méthode d’évaluation faite par la direction de la propreté. Or, les estimations ont été faites par le service à partir des marchés en cours d’exécution, avec une actualisation des prix. La pertinence de la méthode d’évaluation était donc nécessairement sujette à caution dans la mesure où rien ne garantissait que les offres du marché précédent n’étaient pas surévaluées.

A supposer que l’estimation faite par le service n’ait pas été trop éloignée du prix

normal du marché, il convenait alors que la communauté urbaine s’interroge sur la présence d’offres anormalement basses. Le pouvoir adjudicateur a en effet, l’obligation de rejeter de telles offres par décision motivée après avoir demandé par écrit les précisions qu’il juge utiles et vérifié les justifications fournies. Le Grand Lyon a confirmé qu’il y avait bien eu mise en œuvre de ces dispositions puisqu’il a demandé aux entreprises leur décomposition des prix.

En fait, cette démarche aurait pu être évitée si le Grand Lyon avait suffisamment sécurisé sa procédure. Or, le Grand Lyon s’y est pris à trois fois pour passer ce marché. Celui-ci avait fait l’objet auparavant d’une première procédure sans suite, puis d’une annulation de procédure à la suite d’un référé de l’entreprise sortante, ce qui a conduit à lancer une nouvelle procédure le 21 juillet 2007.

En ce qui concerne la première procédure déclarée sans suite, il y avait eu un

précédent avec une société qui avait obtenu l’annulation d’un marché au motif de l’absence de mention des pièces, tant dans l’avis d'appel public à la concurrence que dans le règlement de consultation des entreprises. Le même problème a été rencontré dans le marché d'enlèvement des ordures ménagères. Le Grand Lyon a souhaité ne pas courir le


risque d'une annulation et a donc relancé la procédure en modifiant le règlement de consultation sur ce point.

Le marché, comportant trois lots, a fait l'objet d'un nouvel avis publié au Journal officiel

de l'Union européenne le 4 avril 2007 et au bulletin officiel des annonces des marchés publics du 5 avril 2007. En juin 2007, la moitié du ramassage des ordures de l'agglomération était confiée à deux sociétés, dont une nouvelle dans ce domaine, écartant ainsi le délégataire historique. Ce dernier, qui assurait jusque-là 75 % des tournées confiées aux opérateurs privés, a saisi la justice administrative en référé. Une partie des salariés de cette entreprise s'était d’ailleurs mise en grève en juin 2007, ce qui avait occasionné des perturbations des collectes dans l'ouest de l'agglomération. Si le personnel de la société devait être repris par les nouveaux délégataires, les syndicats voulaient obtenir de la collectivité des garanties quant à leur situation. Par une ordonnance du 11 juillet 2007, le président délégué du tribunal administratif a effectivement annulé la procédure en cours et invité la communauté urbaine de Lyon à la reprendre au stade initial de la mise en concurrence des entreprises.

A l’issue de la nouvelle procédure, le marché a été attribué le 15 octobre 2007 pour

les lots n°1 et n°3 au prestataire historique et, pour le lot n°2, à un autre prestataire, intervenant en groupement, nouveau dans le domaine des déchets à Lyon. La présence de lots déséquilibrés, compte tenu qu’un lot représentait plus de 50 % du marché total, devait permettre, selon le Grand Lyon, de rendre plus difficiles les ententes entre les entreprises. La présence d’un très gros lot devait, en effet, conduire les plus grandes entreprises du secteur à estimer qu'une seule d'entre elles l'emporterait, ce qui rendrait la concurrence plus vive. L’analyse des offres a conduit la commission d’appel d’offres à considérer les mémoires des principaux candidats équivalents sur le plan technique. C’est donc le prix qui, en dernier ressort, a départagé les candidats, étant entendu qu’il a été nettement en dessous des estimations (- 50 %). Les écarts ont été assez faibles entre les deux premiers candidats sur chaque lot.

La communauté urbaine considère que les prix pratiqués sont bas et ne permettent

plus, pour l’avenir, de marges de manœuvre. Selon elle, les candidats ont formulé leur offre en augmentant les kilomètres parcourus par véhicule tout en diminuant les frais de personnel dans chaque équipe de ramassage. Les services du Grand Lyon ont ainsi constaté que, dans le centre de Lyon, l'entreprise retenue a dissocié les ripeurs chargés du vidage des bacs dans la benne des agents sortant et rentrant les bacs. Il y a un seul agent là où il y en avait deux en régie. Par contre, on peut craindre une fatigue plus grande du personnel.

En résumé, par rapport à la situation du marché de 2000, on peut faire le constat que l’entrepreneur historique est toujours présent. Le prix du marché à la tonne a diminué, les lots géographiques ont été modifiés et le Grand Lyon est passé d’un marché à prix forfaitaire à un marché à prix unitaire.

Le Grand Lyon souhaite mettre en œuvre de nouvelles règles du jeu, en insistant sur le

respect de la qualité de la prestation et en introduisant un nouveau critère social, ainsi qu’une forme d’intéressement sur la qualité de la collecte sélective (diminution du taux de refus). Il est cependant difficile de traduire ce souhait en critères techniques. Le Grand Lyon bénéficiera d’un échange d'expérience avec la Ville de Paris sur ses marchés d'enlèvement des ordures ménagères, passés un an après ceux de Lyon. Pour mieux répondre à l’un des objectifs du Grenelle de l’environnement, il faudrait pouvoir intéresser les prestataires à la qualité de la collecte. Il serait souhaitable, selon le Grand Lyon, par exemple, que ces derniers donnent des consignes à leur personnel, afin que celui-ci lève le couvercle des poubelles vertes, vérifie la présence éventuelle d'un sac d'ordures ménagères dans les produits pouvant être recyclés, et le mette dans le bon bac. Le but est de diminuer le taux de refus à la source et la perte de matière, lorsqu'elle est souillée. Il n'est néanmoins pas dans


l'intérêt d'un prestataire de demander à ses employés, dont le nombre est réduit, de soulever le couvercle de chaque bac, car cela se traduirait par une perte de temps, donc une rentabilité moindre.

Il convient, également, de mentionner que depuis la signature du marché avec le groupement nouveau venu dans le domaine des déchets à Lyon, des rachats d’entreprises sont intervenus. Le phénomène de concentration des entreprises déjà observé s’est donc renforcé et devrait peser lors de la prochaine mise en concurrence.

Les estimations préalables au lancement de nouveaux marchés étant faites par les services du Grand Lyon à partir des marchés en cours d’exécution, avec une actualisation des prix, la pertinence de la méthode d’évaluation est sujette à caution. Le caractère contestable de ces estimations pour un type de marché relativement simple et répétitif rend difficile l’appréciation des résultats de la mise en concurrence et ne permet pas de trancher la question de savoir si les offres actuelles sont particulièrement avantageuses ou si les offres du marché précédent étaient surévaluées. En tout état de cause, il incombait, par la suite, à la communauté urbaine d’être vigilante sur la réalité des tonnages de déchets enlevés par les attributaires, ce qu’elle a entendu faire en mettant en place des contrôles internes des tonnages.

Par ailleurs, le phénomène de neutralisation des critères de qualité technique au profit

du critère prix pour les principaux candidats d’un secteur d’activité oligopolistique rend encore plus nécessaire la sécurisation des procédures de marchés publics. Cela n’a pas été le cas lors de la passation du marché de collecte en 2007. Le manque de rigueur de la procédure a été sanctionné par une décision de justice, qui a permis aux candidats de connaître les offres initiales de leurs concurrents et d’aligner leurs propositions. Le prestataire sortant, non retenu lors de la consultation initiale, a ainsi pu se voir attribuer deux lots à l’issue de la nouvelle procédure.

Dans sa réponse, le Grand Lyon a précisé que d’autres éléments que la seule

estimation à partir des marchés en cours interviennent dans la définition de l’estimation des services, notamment les comparaisons avec d’autres collectivités, même si celles-ci sont particulièrement difficiles compte tenu de la spécificité du service complet. Les estimations réalisées dans le cadre de la nouvelle procédure lancée en décembre 2011 se sont nettement éloignées des prix du marché en cours d’exécution (de l’ordre de 30%) ce qui tend à montrer que c’est bien le prix du marché 2007 qui était particulièrement bas.

7.4.2- Les dysfonctionnements dans l’exécution du marché de prestations

ponctuelles de collecte de déchets et de nettoyage Un marché d’une durée de quatre ans portant sur la réalisation d’interventions

ponctuelles de collecte de déchets et de nettoyage a été conclu en janvier 2007 par le Grand Lyon, aux fins de prestations humaines et de mises à disposition de véhicules.

L’enquête administrative menée par le Grand Lyon sur les dysfonctionnements de la

subdivision Col-Est (cf. infra) a montré que les commandes relatives à ce marché étaient effectuées en dehors des règles internes. C’est ainsi que plusieurs bons de commande du mois de juillet 2009 sont libellés avec la mention « le chef de subdivision », alors que le nom porté n’est pas le sien, mais celui d’un technicien du service. L’enquête interne a aussi révélé que certains bons ne sont pas signés. Pourtant, selon l’annexe de l’arrêté de délégation de signature aux agents communautaires en vigueur au 31 mars 2009, la signature des bons de commande à la direction de la propreté était de la responsabilité d’un cadre A, sauf dans un cas. Ce cas de non-respect des règles internes n’est pas isolé puisqu’une commande de fourniture de produits chimiques du 8 juillet 2009 est signée par


l’adjoint logistique en lieu et place du cadre A compétent. Au demeurant, la chambre avait déjà noté dans son rapport de 2004 que les constats

d'exécution des prestations se résumaient au service fait apposé sur les factures et que, dans les pièces transmises par le comptable public, ce « service fait » apparaissait sous plusieurs signatures mais avec des tampons portant le nom du même responsable, donc n'était attesté que par des vérificateurs locaux ne s'engageant pas sous leur nom personnel.

Le service fait19 se révèle être un dispositif protecteur des deniers publics qui interdit

de payer une dépense publique avant que les prestations qu’elle rémunère n’aient été effectivement exécutées par le partenaire de l’organisme public, ledit partenaire étant soit un fournisseur, soit un agent. Si la dette de l’entité est créée par l’engagement souscrit au moyen de la signature d’un bon de commande ou d’une décision de recrutement, le partenaire ne pourra en exiger le paiement qu’après avoir lui-même accompli ses obligations. Le service fait est ainsi un événement matériel qui doit être constaté pour rendre la dette du Grand Lyon exigible. L’appréciation matérielle du service fait implique de vérifier que, d’une part, les prestations sont réellement exécutées et que, d’autre part, elles sont exécutées conformément aux exigences formulées par le Grand Lyon. Or, l’examen de plusieurs factures fait apparaître très souvent une mention du service fait avec la signature face à la rubrique « le responsable » sans que le nom et la qualité de celui-ci apparaissent expressément.

Il conviendrait donc de formaliser davantage les procédures et de faire comprendre

aux différents acteurs que ce formalisme doit traduire, en pratique, un véritable travail de vérification, de l’agent de maîtrise jusqu’au chef de subdivision, afin de justifier que les prestations ont été réellement exécutées. Cela est d’ailleurs valable aussi bien pour la commande de prestations que pour le contrôle des heures supplémentaires effectuées par le personnel de la régie.

Il est recommandé au Grand Lyon de sécuriser ses procédures de commande et de visa du service fait.

La communauté urbaine a insisté, dans sa réponse, sur les actions engagées en

matière de formation dans les domaines de la comptabilité publique et de la commande publique, et, pour le personnel de la direction de la propreté, sur les actions de formation qu’elle entend conduire auprès des agents de maitrise, appelés à intervenir dans le processus de contrôle des prestations et de visa du service fait.

7.5- Les dysfonctionnements administratifs de la subdivision COL-EST

7.5.1- La saisie des heures supplémentaires

Plusieurs dysfonctionnements sur la saisie des heures supplémentaires ont été constatés à la communauté urbaine à partir du dossier ayant donné lieu à l’enquête interne sur la subdivision Col-Est. Les principaux éléments relevés, notamment sur l’exercice 2009, sont les suivants :

une note d’information d’octobre 2010 émanant du service de la propreté rappelle

que ce sont les subdivisions et les unités qui autorisent la réalisation d’heures supplémentaires à leurs agents. Or, il apparait que, au moins jusqu’en octobre 2010, ce sont les agents qui déclarent leurs IHTS, sans avoir demandé, au préalable, l’autorisation d’effectuer ces heures au supérieur hiérarchique ;

19

Articles 12, 13, 33 et 160 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique (RGCP).


le récapitulatif d’heures supplémentaires montre des écarts de saisies d’heures supplémentaires dans l’application « HR » pour certains agents ;

la chambre constate que sur l’état d’heures supplémentaires d’un agent, est indiqué à plusieurs reprises dans le motif de l’heure supplémentaire « avancement sur travail » ainsi que « pot de départ de M. X» pour un total de 2h50. Ainsi, l’agent s’octroie des heures supplémentaires sans motif légitime et sans qu’il y ait contrôle du service fait ;

par deux courriels du 11 mai 2009 et du 15 mai 2009, mais également dans un compte rendu du 9 juillet 2009, un chef de service de la direction de la propreté dénonce lui-même l’iniquité de traitement dans la gestion des heures supplémentaires d’une subdivision à l’autre et des problèmes sur le processus de leur validation. Par ailleurs, un courriel du 7 juillet 2009 adressé à ce supérieur par le chef de service de l’une de ces subdivisions indique que les agents de maîtrise refusent d’effectuer des heures supplémentaires alors qu’elles sont payées.

En tout état de cause, la délibération du 11 février 2008 déjà évoquée ne constituait

qu’une simple régularisation de forfaits d'heures supplémentaires et ne traitait donc pas le problème de leur existence réelle. A partir de là, tout le processus qui a été bâti autour de la demande et de sa validation est en conséquence sujet à caution.

La direction de la propreté de la communauté urbaine n’a pas été en mesure de fournir lors du contrôle les pièces justificatives des demandes d’heures supplémentaires et de leur validation. Par ailleurs, quelques documents établissent que certains agents, auteurs de demandes discutables, étaient les propres contrôleurs de leurs demandes. Ces dysfonctionnements, qui sont connus de la communauté urbaine puisqu’ils ont donné lieu à une enquête interne, traduisent les imperfections du processus de forfaitisation des IHTS en cours au sein du Grand Lyon.

7.5.2- Les problèmes organisationnels

Une enquête administrative a été diligentée par les services du Grand Lyon sur la

subdivision Col-Est à la demande du service de la propreté, mais aussi du responsable de la subdivision. L’enquête administrative a notamment conclu que le responsable de la subdivision n’était en rien à l’origine des nombreux dysfonctionnements qu’il avait lui-même contribué à dénoncer dès son arrivée au Grand Lyon.

Un certain nombre de dysfonctionnements administratifs cités dans cette enquête ont

été déjà développés dans les paragraphes qui précèdent, s’agissant notamment de l’attestation du service fait pour diverses prestations ou pour les heures supplémentaires

L’enquête a mis par ailleurs en évidence un défaut de communication de l’information à

l’intérieur de la subdivision, ainsi que des anomalies dans l’exercice des responsabilités et dans le système hiérarchique. En outre, était signalée « l’existence de dysfonctionnements organisationnels qui nécessitent une reprise en mains des processus et la mise en place d'un dispositif de contrôle ». Il était renvoyé à une enquête approfondie s’agissant de l'attribution des heures supplémentaires. Des notes internes ont été diffusées, prohibant le cumul sur certains agents des heures supplémentaires et préconisant une répartition équitable de celles-ci, mais il ne semble pas que ces notes aient été suivies d’une politique de contrôle.

Enfin, les dysfonctionnements organisationnels qui ont été relevés dans le cadre de

l’enquête administrative ont conduit le Grand Lyon à confier à un cabinet d’audit le soin de proposer des pistes d’amélioration pour cette subdivision de collecte, comme pour les deux autres. La méthode utilisée consiste uniquement à recueillir « le ressenti » du personnel, le


diagnostic mentionnant que « l’ensemble […] a été construit à partir des perceptions, des ressentis que l’ensemble des acteurs que nous avons rencontrés nous ont renvoyés ». Si cette approche n’est pas inutile, il convenait toutefois, au regard des dysfonctionnements relevés, qu’elle soit complétée par une analyse complète des processus de décision et de contrôle, notamment en ce qui concerne l’attribution des heures supplémentaires. Près de deux ans après les faits à l’origine de l’affaire, il n’y a pas eu de réelle avancée. Les éléments déjà développés par la chambre sur le processus de demande et de valorisation des heures supplémentaires (cf. supra) en attestent.

Dans son rapport de 2004, la chambre rappelait que, dans son rapport public

particulier de novembre 2001 sur les communautés urbaines, la Cour des comptes signalait, à propos du Grand Lyon, que le principe de la création d'une inspection générale avait été retenu, mais que sa mise en place effective n'avait pas été effectuée. La chambre remarquait que la situation n'avait apparemment pas évolué depuis et que si la collectivité disposait d'un service d'audit interne, il était alors essentiellement tourné vers le contrôle des organismes satellites (SEM, associations, etc.). Depuis ce rapport, le Grand Lyon a progressé dans le contrôle de gestion, après avoir procédé au recrutement de personnels compétents. Il lui reste à établir des batteries d’indicateurs communs aux différentes directions. Toutefois, le contrôle de gestion ne dispense pas de la mise en place d’un contrôle des agents, inhérent à tout système hiérarchique. Le fonctionnement de la subdivision Col-Est a révélé des anomalies significatives, impliquant une révision des circuits décisionnels, afin qu’aucune strate hiérarchique n’échappe au contrôle.

Le contrôle de gestion n’est pas un palliatif au contrôle hiérarchique. L’ensemble des circuits décisionnels doit donc être revu. Par ailleurs, les services du Grand Lyon doivent être plus réactifs aux observations du contrôle de gestion. Le Grand Lyon doit également envisager la mise en place d’un contrôle de type inspection générale. Le cadre du fonctionnement « décentralisé » qu’il a adopté doit être sécurisé par un contrôle extérieur aux directions, ce que n’offre pas le contrôle de gestion puisque les directions sont des acteurs de ce contrôle.

8- RECOMMANDATIONS

1. Le Grand Lyon doit être plus précis dans la rédaction des délibérations définissant l’intérêt communautaire, qui constitue la ligne de partage entre ses compétences et celles des communes membres.

2. Si les services de la communauté urbaine doivent être plus réactifs aux observations du contrôle de gestion interne, le Grand Lyon doit également envisager la mise en place d’un contrôle du type de celui qui peut être exercé par une inspection générale des services, extérieure aux directions, venant compléter le contrôle de gestion existant dans les directions.

3. Le Grand Lyon doit déclarer plus systématiquement les créations et vacances d'emploi auprès du centre de gestion, notamment pour les recrutements sans concours du secteur de la propreté ou avant le renouvellement des contrats des agents non titulaires.

4. Le Grand Lyon doit sécuriser le dispositif interne de demande et de validation des heures supplémentaires.

5. Le Grand Lyon doit affiner les critères de sélection des offres reposant sur la valeur technique dans les marchés du secteur de la propreté, ainsi que ses estimations, trop souvent supérieures aux montants des offres remises.

Documents

Rapport d'observations définitives