Rapport Patriat sur la taxe d'apprentissage

7/23/2019 Rapport Patriat sur la taxe d'apprentissage

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RAPPORT D'INFORMATION

M. Franois PATRIATSnateur

Pour une rforme de la taxe d'apprentissage


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S O M M A I R EPages

AVANT-PROPOS ......................................................................................................................... 5

LES CHIFFRES CLS DU FINANCEMENT DE LAPPRENTISSAGE ET DE LATAXE DAPPRENTISSAGE ........................................................................................................ 9

SYNTHSE DES PRINCIPAUX CONSTATS ET PRCONISATIONS DERFORME .................................................................................................................................... 10

I. PRSENTATION DE LA TAXE DAPPRENTISSAGE ......................................................... 11

A. LORIGINE DU DISPOSITIF ET SES VOLUTIONS SUCCESSIVES ............. ............. ......... 111. Un bref historique de la cration de la taxe dapprentissage .................................................. 112. Les rformes rcentes.............................................................................................................. 11

B. LARCHITECTURE ACTUELLE DE LA TAXE DAPPRENTISSAGE................................... 121. La taxe dapprentissage est dcompose en deux parties ........................................................ 12

a) Le quota ........................................................................................................................ 12b) Le hors quota .... .... .... .... .... .... .... ..... .... .... ..... .... .... .... ..... .... .... ..... .... .... .... ..... .... .... .... ..... .. 14

2. Le schma de collecte et de rpartition de la taxe dapprentissage ......................................... 14a) Lvolution de la collecte ................................................................................................... 14b) Les principes de rpartition du produit de la taxe .... .... ..... .... .... ..... .... .... ..... .... .... ..... .... .... ... 15

3. Les contributions annexes ....................................................................................................... 18a) La contribution pour le dveloppement de lapprentissage (CDA)...................................... 18

b) La contribution supplmentaire lapprentissage (CSA) ........ .... ..... .... .... ..... .... ..... .... .... ..... 18c) La taxe dapprentissage et les contributions annexes reprsentent un total de2,8 milliards deuros........................................................................................................... 19

II. LA COLLECTE DE LA TAXE DAPPRENTISSAGE : UN CIRCUIT TROPCOMPLEXE POUR TRE EFFICIENT ............................................................................... 20

A. LES EFFETS SECONDAIRES DE LINTERMDIATION DES ORGANISMESCOLLECTEURS AGRS (OCTA).......................................................................................... 20

1. Un dispositif htrogne ......................................................................................................... 202. Une collecte disperse ............................................................................................................ 21

B. LES PROBLMES CONSTATS.............................................................................................. 221. Des procdures dagrments non coordonnes ....................................................................... 222. Un contrle malais et dficient.............................................................................................. 24

III. LA RPARTITION DU PRODUIT DE LA TAXE DAPPRENTISSAGE : UNDISPOSITIF SANS VRITABLE GOUVERNANCE ........................................................... 24

A. LES PRINCIPES DE RPARTITION DE LA TAXE DAPPRENTISSAGE ET DELIBRE AFFECTATION PAR LES ENTREPRISES ............. ............. .............. ............. ............. 24

1. Les rgles de base rgissant les versements effectus par les entreprises ............................ 241. et la libert daffectation des fonds par les entreprises ....................................................... 25

B. ABSENCE DE PILOTAGE DE LA RPARTITION DES FONDS ETGOUVERNANCE CHAPPANT LETAT COMME AUX RGIONS.................................. 26

1. Le circuit de la taxe dapprentissage ...................................................................................... 262. La drive du dispositif............................................................................................................. 27


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IV. PISTES ET PRCONISATIONS POUR UNE RFORME DE LA TAXEDAPPRENTISSAGE : ............................................................................................................ 28

A. UNE REFONTE PROFONDE EST NCESSAIRE ET URGENTE .............. ............. .............. .. 281. Une situation insatisfaisante ................................................................................................... 28

a) Des rformes ont t engages ........................................................................................ 28b) mais trop de recommandations sont restes sans suite..... ..... .... ..... .... ..... .... .... ..... .... ..... .. 28

2. Les orientations devant sous-tendre la rforme ....................................................................... 29a) Simplification ..................................................................................................................... 29b) Dcentralisation..... ..... .... .... ..... .... .... ..... .... .... ..... .... .... ..... .... .... ..... .... ..... .... .... ..... .... .... ..... .... 29c) Paritarisme.......................................................................................................................... 29

B. RATIONALISER LA COLLECTE DE LA TAXE DAPPRENTISSAGE.................................. 301. Les pistes alternatives envisageables ...................................................................................... 30

a) Confier la collecte aux rgions............................................................................................ 30b) Instaurer un collecteur unique en recourant au rseau des URSSAF ..... .... ..... .... .... ..... .... .... 30c) Adosser la collecte sur celle de la formation professionnelle ............ .............. ............. ....... 30d) Rationaliser le dispositif actuel en rduisant le nombre des OCTA..................................... 31

2. Les prconisations de simplification ....................................................................................... 31a) Simplifier la collecte........................................................................................................... 31b) Simplifier larchitecture de la taxe et des contributions annexes.... ..... .... .... .... ..... .... .... ..... .. 31

C. RECENTRER LA GOUVERNANCE DE LA TAXE VERS LE FINANCEMENT DELAPPRENTISSAGE ................................................................................................................ 32

1. Les objectifs recherchs .......................................................................................................... 322. Les prconisations relative la gouvernance .......................................................................... 33

a) Augmenter la part de la taxe dapprentissage affecte lapprentissage ............. ............. ... 33b) Accroitre la part confie aux rgions dans la gouvernance de la rpartition des

fonds................................................................................................................................... 33c) Etudier la suppression de la distinction quota/hors quota ou en rquilibrer la

rpartition ........................................................................................................................... 333. Alimenter la rflexion dans la perspective de llaboration dun prochain projet de

loi pour une rforme de la formation professionnelle ............................................................. 34a) Un scnario de simplification de la taxe dapprentissage ................................................ 34b) et quelques projections chiffres verser au dbat ..... .... .... ..... .... .... ..... .... .... ..... .... .... ..... 35

EXAMEN EN COMMISSION ...................................................................................................... 39

ANNEXES...................................................................................................................................... 49

ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNES ....................................................... 49

ANNEXE 2 - LE FONCTIONNEMENT DU COMPTE SPCIAL FINANCEMENTNATIONAL DU DVELOPPEMENT ET DE LA MODERNISATION DELAPPRENTISSAGE (CAS FNDMA ) ................................................................................. 52

ANNEXE 3 - RPONSE DE LA DLGATION GNRALE LEMPLOI ET LA FORMATION PROFESSIONNELLE AU QUESTIONNAIRE ADRESS PARVOTRE RAPPORTEUR SPCIAL ............................................................................................. 55


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AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La commission des finances a confi votre rapporteur spcial le soinde conduire, en application de larticle 57 de la loi organique n 2001-692 du1er aot 2001 relative aux lois de finances, une mission de contrle sur larpartition du produit de la taxe dapprentissage, ayant pour objet dvaluer lesenjeux qui sattachent la collecte de cet impt, ainsi que de dresser un bilansur lutilisation des diffrentes composantes de cette taxe au profit delapprentissage.

A premire vue, ce prlvement sur les entreprises, de lordre dedeux milliards deuros par an, ne reprsente quune partie minoritaire delensemble des fonds consacrs la formation professionnelle (31,5 milliardsdeuros)1 et, dans cet ensemble, lapprentissage (8 milliards deuros)2.

Nanmoins, il sagit dun enjeu majeur de financement dont on peutsinterroger sur lefficience des modes de collecte et de rpartition, lheureo la priorit est donne lemploi et la formation, mais aussi la rductiondu dficit et la meilleure utilisation possible du produit de limpt.

I. LES CONSTATS ISSUS DES TRAVAUX DE CONTRLE

A. UN DISPOSITIF TROP COMPLEXE

Les auditions entames lautomne 2012 ont permis didentifier unesrie dlments confortant la ncessit dengager une rforme profonde de lataxe dapprentissage. Celle-ci est un impt vers par les entreprises quicontribue financirement au dveloppement de lapprentissage et delenseignement technologique et professionnel. Au-del du fait que cette taxena, de fait, pas pour seule vocation le financement de lapprentissage, il sagitdun dispositif dune redoutable complexit tant dans ses modalits decollecte que de rpartition.

Depuis la loi du 27 fvrier 2002 dite de modernisation sociale, qui aprocd une rforme densemble du systme de formation professionnelle etde collecte de la taxe dapprentissage, tous les rapports de linspection

1Source : fascicule Formation professionnelle annex au projet de loi de finances pour 2013.

2Source : Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV). Il

convient de prciser que le document de synthse le plus exhaustif et le plus rcent est intitul le financement et les effectifs de lapprentissage en France et a t tabli en dcembre 2012sur la base de donnes 2010.


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gnrale des affaires sociales (IGAS) ou de linspection gnrale des finances(IGF) nont cess de mettre en vidence un dispositif juridique de collecte tropcomplexe pour les entreprises comme pour ladministration, mal respect et

insuffisamment contrl.En outre, lensemble de ces rapports, mais aussi les auditions, ont

permis de souligner le caractre peu transparent et illisible de la redistributiondu produit de cette taxe. En 2009, un contrle de lIGAS apportait dj laconclusion suivante : prs de la moiti des reversements sont littralement

saupoudrs sans garantie quant leur finalit et leur pertinence 1.

B. LES DRIVES DES DISPOSITIFS DE COLLECTE ET DE RPARTITI ON DELA TAXE

Puis, au terme de ce cycle dauditions et sur la base des rponses de ladlgation gnrale lemploi et la formation professionnelle (DGEFP) auquestionnaire adress par votre rapporteur spcial2, les premiers constatseffectus peuvent tre qualifis de trs critiques sur la collecte et larpartition de la taxe dapprentissage et peuvent se rsumer cetteformule : ni lEtat, ni les rgions nont la main sur la rpartition de la taxedapprentissage.

Ainsi, la DGEFP a point de nombreuses drives, parfois graves,des dispositifs de collecte et de rpartition.

Sagissant de la collecte :- celle-ci est effectue par un grand nombre dorganismes (141 dont

63 tablissements consulaires, 55 organismes de collecte de la taxedapprentissage (OCTA) nationaux et 23 OCTA rgionaux) alors que seuls lesdix plus gros concentrent plus de la moiti (51 %) de la collecte totale ;

- plusieurs modes dhabilitation des organismes de collecte coexistent(ministres en charge de lemploi, de lducation nationale, de lagriculture et

prfets de rgion) ;

- le systme conduit une concurrence entre les principaux

organismes de collecte et gnre des pratiques anormales ;- une telle situation entrane une trs grande htrognit des

performances de gestion des organismes de collecte.

Sagissant de la rpartition :

- la gouvernance des OCTA ne favorise pas la rponse aux besoinsdes territoires dans les dcisions daffectation de la TA. Il en ressort quecontrairement au principe de libre affectation de la TA par lentreprise, lesOCTA sont de fait les seuls dcideurs de laffectation des fonds (soit la libert

1

Rapport de lIGAS n RM 2008-131 P Contrle de plusieurs OCTA Un dispositi f malmatris dont prs de la moiti des dpenses sont littralement saupoudres (mars 2009).2 Cf. annexe III.


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daffectation est relative, soit celle-ci est pratique au niveau de la brancheprofessionnelle et autofinance lappareil de formation quelle gre en direct) ;

- compte tenu des faiblesses des procdures dagrment et delhtrognit des acteurs, le dispositif actuel ne prvoit aucune mutualisationdans la rpartition des fonds collects, alors mme quil pourrait sagir dunobjectif attendu dune taxe caractre fiscal ;

- le systme actuel de listes prfectorales ne permet pas didentifieravec prcision les formations ligibles au financement de la TA et lesorganismes qui les dispensent. Ce problme rglementaire daffectation desfonds de la taxe dapprentissage ne favorise pas prioritairement le financementdes tablissements qui en auraient le plus besoin.

Ces constats sont dvelopps plus en dtail dans le corps du prsent

rapport.

II. LES ORIENTATIONS FORMULES PAR VOTRE RAPPORTEUR

A. UNE RFORME PROFONDE DU DISPOSITIF

Les constats et drives signals concernant les OCTA plaident pourune rforme profonde de la collecte qui doit prcder ou accompagner une nonmoins importante refonte du mcanisme de rpartition. Votre rapporteur

spcial formule des orientations prcises :- simplifier, clarifier et homogniser la collecte ;

- introduire un pilotage rgional dans la rpartition de la TA enfonction des priorits de formation dfinies au travers du contrat de planrgional de dveloppement de la formation professionnelle (CPRDFP) ;

- introduire le paritarisme au sein dune nouvelle gouvernancerunissant lEtat et les acteurs de la formation professionnelle autour de largion comme pilote du dispositif.

Voici brivement synthtiss les principaux constats et prconisations

issus des travaux de la mission de contrle. Par ailleurs, de nombreux autresproblmes, parfois plus techniques, mettent en lumire lopportunit dengagerune rforme ambitieuse de la taxe dapprentissage. Les deux motifs suivantsen illustrent la ncessit :

- le contrle de la collecte est dficient. Ainsi, ladministration fiscalene dispose plus de linformation relative au paiement de la taxe par lesentreprises. Dans les faits, ce sont les employeurs qui auto-liquident etsautocontrlent dans leurs obligations de versement ;

- il nexiste aucune articulation des financements par la taxe et par les

rgions. Si les rgions peroivent 22 % de la taxe dapprentissage via le fondsnational de dveloppement et de modernisation de lapprentissage, le reste de


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LES CHIFFRES CLS DU FINANCEMENT DELAPPRENTISSAGE ET DE LA TAXE DAPPRENTISSAGE

Le nombre global dapprentis

Le stock actuel des contrats dapprentissage en cours stablit 435 000 apprentis.

Les projections montrent quau rythme de croissance annuelle actuelle du nombredapprentis, il nest pas envisageable datteindre le fameux objectif de 600 000 apprentis en 2015avanc par le prcdent Gouvernement. En effet, la projection de la tendance actuelle situelobjectif 470 000 en 2015 et 500 000 en 2017. Cest donc juste titre que la dcision n 23 dupacte national pour la croissance, la comptitivit et lemploi, prvoit de favoriser lembauchede jeunes en apprentissage dans les PME avec lobjectif de 500 000 apprentis en 2017 .

Le montant de la dpense pour lapprentissage

Selon le Conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie

(CNFPTLV), en 2010, 8 milliards deuros ont t consacrs au financement de lapprentissagedont :

- 3,3 milliards deuros soit 41 % proviennent des entreprises (entreprises assujetties etemployeurs) ;

- 2,2 milliards deuros de lEtat (27 %) ;

- et 2 milliards deuros (24 %) des Rgions.

La part de la taxe dapprentissage dans le financement de lapprentissage

En 2011, sur le montant total collect de 1 944,36 millions deuros, 52 % des fondsrelvent du quota et 48 % du hors quota, le montant des fonds effectivement slevait en 2011 la somme de 1 916,05 millions deuros, aprs dduction des frais de collecte et de gestion des

OPCA. Les flux de rpartition de la taxe aboutissent ce que lapprentissage est en ralitdestinataire de prs de 1,2 milliard deuros soit 62 % des fonds de la taxe dapprentissage par unreport de fonds issus du hors quota vers le quota 1.

Lvolution de la collecte de la taxe dapprentissage de 2006 2011

(en millions deuros)

Source : daprs les donnes communiques par la DGEFP

1Cf. infra.


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I.PRSENTATION DE LA TAXE DAPPRENTISSAGE

A.LORIGINE DU DISPOSITIF ET SES VOLUTI ONS SUCCESSIVES1.Un bref historique de la cration de la taxe dapprentissage

Sous lancien rgime, lapprentissage tait un procd de formationdvelopp au sein des corporations par lequel les matres compagnonstransmettaient leur savoir-faire professionnel aux apprentis. Labolition descorporations en juin 1791 par la loi dite Le Chapelier a mis fin cetteorganisation professionnelle.

Au 19me sicle, labsence de rgulation de ce secteur et les abus quise sont fait jour en matire de conditions de travail ont conduit le lgislateur crer le contrat dapprentissage en 1851. Puis en 1925, la taxe dapprentissagea t institue en mme temps que la cration des chambres de mtiers. Dslorigine, cette taxe, dont le produit tait inscrit au budget de lEtat, avait pourobjet de contribuer aux dpenses ncessaires au dveloppement delenseignement technique et de lapprentissage.

Aujourdhui, le systme de financement de lapprentissage et delaffectation dune partie du produit de cette taxe vers les centres de formationdes apprentis (CFA) sous la tutelle des conseils rgionaux rsulte, dune part,de la loi du 16 juillet 1971 qui demeure le fondement juridique delarchitecture de collecte et de rpartition de la taxe, dautre part, de la loi du7 janvier 1983 qui a opr le transfert de lEtat aux rgions des comptencesen matire de formation professionnelle continue et dapprentissage.

2.Les rformes rcentes

Les rformes rcentes ont port sur la modernisation, en 2002, dudispositif de collecte en le faisant reposer quasi exclusivement sur les

organismes collecteurs de la taxe dapprentissage (OCTA) selon desmodalits dhabilitation dfinies aux niveaux rgional et national (cf. infra).

A ct de la taxe dapprentissage ont t cres deux autrescontributions destines financer lapprentissage :

- en 2004, la contribution au dveloppement de lapprentissage(CDA) ;

- en 2006, la majoration de la taxe dapprentissage pour lesentreprises de plus de 250 salaris qui natteignent pas un quota de contrats enalternance, remplace en 2009 par la contribution supplmentaire

lapprentissage (CSA) qui fonctionne selon un principe similaire de malus .


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Ces contributions seront plus amplement dtailles dans la suite durapport.

Enfin, en application de la loi de finances rectificative pour 2011(article 23 de la loi n 2011-900 du 29 juillet 2011) et compter de 2012, lequota doit augmenter progressivement1 jusqu atteindre 59 % en 2015.Concomitamment, le fonds national de dveloppement et de modernisation delapprentissage (FNDMA) a t transform en compte daffectationspciale Financement national du dveloppement et de la modernisation delapprentissage (CAS FNDMA )2. Paralllement aux crdits budgtairesde la mission Travail et emploi , ce compte spcial a pour objet deregrouper les moyens destins prendre en charge la prquation entre rgionsdes ressources de la taxe dapprentissage, les contrats dobjectifs et de moyensEtat-rgions et dinciter financirement les entreprises respecter les quotas

en matire dalternance.

B.LARCHITECTURE ACTUELLE DE LA TAXE DAPPRENTISSAGE1.La taxe dapprentissage est dcompose en deux parties

La taxe dapprentissage est un prlvement d par toutes lesentreprises ayant au moins un salari et soumises limpt sur les socits ou limpt sur le revenu au titre des bnfices industriels et commerciaux. Lemontant collect correspond au taux de 0,50 % des salaires verss danslensemble des dpartements autres que ceux du Bas-Rhin, du Haut-Rhin etde la Moselle pour lesquels le taux est de 0,26 %.

Elle est dcompose en deux parties communment identifiescomme le quota et le hors quota .

a)Le quota Le quota est la fraction de la taxe dapprentissage

obligatoirement rserve au dveloppement de lapprentissage. Il tait fix 52 % du montant de la taxe en 2011 (53 % en 2012).

Concrtement, chaque anne, les entreprises doivent consacrer lapprentissage proprement dit un quota gal 52 % du montant de leurtaxe dapprentissage. Ce quota est constitu des dpenses libratoiressuivantes :

1 A compter de la taxe dapprentissage verse en 2012, la part du quota est de 53 % et celle duhors quota ramene de 48 % 47 % conformment aux dispositions du dcret n 2011-1936 du23 dcembre 2011.2

La loi de finances rectificative pour 2011 a remplac lancien Fonds national pour ledveloppement et la modernisation de lapprentissage (FNDMA) par un nouveau compte

daffectation spciale intitul Financement national du dveloppement et de la modernisationde lapprentissage (CAS FNDMA). Conformment larticle 21 de la loi organique relativeaux lois de finances (LOLF), ce CAS constitue une mission budgtaire.


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- le versement au titre du CAS FNDMA prcit gal 22 % de la taxedapprentissage. Ce versement doit tre effectu pralablement toutes lesautres dpenses libratoires. Lorganisme collecteur le reverse intgralement

au Trsor public, celui-ci en affectant le produit au FNDMA cr cet effet(cf. encadr ci-dessous) ;

- lautre fraction du quota, dite quota libre (soit 30 % de la taxe)est destine au concours financier aux centres de formation des apprentis(CFA) o sont inscrits les apprentis employs par lentreprise, au prorata dunombre dinscrits dans chacun deux.

Un clairage historique sur lorigine du taux de 22 %de la taxe dapprentissage en faveur du CAS FNDMA

A la lumire de la cration du CAS FNDMA, lattention de votre rapporteur spcialavait t attire sur la pertinence du maintien du taux de 22 % du quota de la taxe dapprentissageau titre dune des recettes du compte spcial, mais aussi sur la complexit des modalits decollecte et de rpartition du produit de taxe dapprentissage.

En effet, la loi n 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohsionsociale a rendu plus transparentes la collecte et la rpartition de la taxe dapprentissage traversla cration du FNDMA. Se substituant au Fonds de prquation de la taxe dapprentissage(FNPTA), le FNDMA a eu pour mission de recevoir les versements effectus au Trsor publicpar une personne ou entreprise redevable de la taxe dapprentissage afin de sacquitter de tout oupartie de cette dernire ou par les OCTA et de les reverser aux fonds rgionaux delapprentissage et de la formation professionnelle continue (FRAFPC).

Ses ressources taient alors constitues des ressources de lex FNPTA(151 millions deuros), des recettes supplmentaires provenant de la suppression de certains chefsdexonration (185,6 millions deuros), des recettes correspondant aux sommes alors perues titre rsiduel par le Trsor public (25 millions deuros) et des conomies de frais de gestion(3 millions deuros), soit un total de 364,6 millions deuros.

Pralablement ladoption de la loi du 18 janvier 2005 prcite, le montant de la taxedapprentissage se rpartissait comme suit : 60 % au titre du barme ou hors quota (financementdes premires formations technologiques et professionnelles) et 40 % au titre du quota (30 %affects au CFA et 10 % au titre de la prquation).

A lissue de la rforme, la rpartition du montant de la taxe dapprentissage a t lasuivante :

- 48 % au titre du barme ;- 52 % au titre du quota, lui-mme rparti comme suit : 30 % de la taxe ddis au

financement des CFA, 10 % au titre de la prquation et 12% au titre des COM.

La jonction de la prquation (10 % de la taxe dapprentissage) et des COM (12 % deladite taxe), au sein du FNDMA nouvellement cr, a abouti un flchage dun montant globalslevant donc 22 %.

Source : rponse au questionnaire budgtaire relatif la loi de finances pour 2013


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b)Le hors quota Le hors quota galement dnomm barme permet

dassurer le financement des premires formations technologiques etprofessionnelles. Il tait gal 48 % de la taxe en 2011 (47 % en 2012).

Ds lors quont t respects les versements du quota de 52 %, dont22 % au titre du FNDMA et 30 % au titre du quota libre, les autres dpenses,dites hors quota , reprsentent 48 % du montant de la taxe. Ces autresdpenses sont composes, outre des frais lis laccueil des apprentis, detoutes les sommes verses par lintermdiaire des OCTA en vue defavoriser les premires formations technologiques et professionnelles,quelles se droulent sous statut scolaire (par exemple les enseignementsdispenss dans les lyces professionnels) ou sous statut dapprenti. Une

partie du hors quota peut donc aller lapprentissage.La rpartition des fonds du hors quota est effectue suivant les choix

daffectation des entreprises dans le cadre dun barme de rpartition prenanten compte les niveaux de formation et la liste des tablissements habilits auniveau prfectoral :

- 40 % pour les formations de niveaux IV et V (CAP, BEP et Bacpro) ;

- 40 % pour les niveaux III et II (Bac +2 Bac+4 : BTS, IUT, licancepro, master 1) ;

- 20 % pour les niveaux I (coles suprieures, coles dingnieurs,master 2).

2.Le schma de collecte et de rpartition de la taxedapprentissage

a)Lvolution de la collecteLa collecte de la taxe a progress jusquen 2009 pour atteindre prs

de 1,96 milliard deuros. Mais, pour la premire fois en 2010, lapprentissagea d faire face une baisse de 3,1 % des recettes. Le montant de celle-ci en2011 est remont de 1,9 milliard 1,94 milliard deuros mais na pas retrouvson niveau davant la crise.

Le graphique ci-aprs prsente lvolution de la collecte de la taxedapprentissage de 2006 2011, les donnes pour 2012 ntant pas encoreconnues la date dexamen du prsent rapport.


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Evolution de la collecte de la taxe dapprentissage de 2006 2011

(en millions deuros)

Source : DGEFP

b)Les principes de rpartition du produit de la taxeLes fonds collects au titre du quota et du hors quota prcdemment

prsents sont ensuite rpartit selon le schma de principe de la collecte etde la rpartition de la taxe dapprentissage (cf. infra Schma de collecteet de rpartition de la taxe dapprentissage ).

Nous verrons que, dans la pratique, les frais de gestion font que lemontant rparti est infrieur au montant collect et que laffectation finale desfonds diffre dune part de la rpartition thorique 52/48 entre le quota et lehors quota, dautre part entre lapprentissage proprement-dit et les premiresformations technologiques.

En effet, lvolution dtaille de la rpartition de la collecte de la taxedapprentissage (cf. infra le tableau Evolution dtaille de la rpartition de lacollecte de la taxe dapprentissage ) montre que dans les fonds relevant duquota comme du hors quota, des montants importants de fonds que lesentreprises pourraient affecter des tablissements de formation ne le sont

pas : il sagit de fonds libres que les OCTA affectent alors selon despolitiques qui leurs sont propres.


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Schma de collecte et de rpartition de la taxe dapprentissage

(donnes 2011)

Source : daprs les rponses de la DGEFP au questionnaire de votre rapporteur spcial


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Evolution dtaille de la rpartition de la collecte de la taxe dapprentissage

Anne

de

collecte

FNDMA

Concours

financiers

obligatoires

Versements

affects

Versements

non affects

Total

"Quota"

Versements

pr-affects

Versements

non affects

total "Hor

Quota"

2006 374,18 113,67 264,95 149,09 901,89 610,29 140,55 750,84

2007 393,16 122,69 279,29 154,57 949,71 640,08 151,76 791,842008 404,00 133,14 284,87 154,16 976,17 663,73 151,20 814,93

2009 436,57 277,04 199,44 155,96 1 069,01 726,14 164,13 890,27

2010 427,91 279,54 181,41 155,81 1 044,67 700,82 153,28 854,10

2011 437,63 291,72 186,98 150,59 1 066,92 719,82 157,61 877,43

Source : commission des finances daprs les rponses de la DGEFP au questionnaire de votre rapporteur spcial


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3.Les contributions annexes

A la taxe dapprentissage (TA) proprement dite sajoutent lacontribution au dveloppement de lapprentissage (CDA) et la contributionsupplmentaire lapprentissage (CSA).

a)La contribution pour le dveloppement de lapprentissage (CDA)La contribution au dveloppement de lapprentissage (CDA), cre en

2005. Son taux est de 0,18 % de la masse salariale pour toutes les entreprises.Le produit de la CDA (environ 730 millions deuros) est rparti directement

par la direction gnrale des finances publiques (DGFiP) entre les rgions etaffect aux fonds rgionaux de lapprentissage et de la formation

professionnelle continue (FRAFPC), selon des rgles identiques celles de ladotation gnrale de dcentralisation.

b)La contribution supplmentaire lapprentissage (CSA)La contribution supplmentaire lapprentissage (CSA), cre en

2009, est la plus rcente des trois taxes ddies au dveloppement delapprentissage. La CSA sest substitue la majoration de taux de la taxedapprentissage due depuis 2006 par les entreprises de plus de 250 salaris nerespectant pas un taux de 3 % dalternants. Mais la loi de finances rectificative

pour 2011 prcite a sensiblement complexifi le nouveau dispositif de la

CSA. Pour les entreprises assujetties, le taux de la taxe est modul selonlcart entre la proportion dalternants et la cible de 4 %, selon trois tranches :

- si la proportion dalternants est infrieure 1 %, le taux de la CSAest de 0,2 %. Ce taux est port 0,3 % pour les entreprises de plus de2000 salaris ;

- si elle est comprise entre 1 % et 3 %, le taux de la CSA est de0,1 % ;

- si elle est comprise entre 3 et 4 %, le taux de la CSA est de 0,05 %.

De plus, il a t cr la possibilit de versement dun bonus, financpar le compte spcial FNDMA aux entreprises de 250 salaris et plusdpassant le quota dalternants. Or, du fait des effets de seuil et de la difficultde prvoir les comportements des entreprises, un rapport de lIGAS dedcembre 2011 jugeait dj difficile de se prononcer sur les effets quantitatifsdu dispositif en termes de recettes budgtaires (par le malus) ou de dpenses

budgtaires (par le bonus).


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c)La taxe dapprentissage et les contributions annexes reprsententun total de 2,8 milliards deuros

Le dispositif de collecte ne se limite donc pas la seule TA et secaractrise par le fait que ce sont en ralit trois taxes assises sur la massesalariale des entreprises qui contribuent au financement delapprentissage, pour un total de prs de 2,8 milliards deuros.

La taxe dapprentissage et les contributions annexes

Source : commission des finances

Comme le prsente le schma ci-dessus, le circuit de rpartition deces trois taxes ne prsente pas une logique densemble pleinementintuitive : il rsulte davantage dune superposition de strates successives derecettes fiscales fonctionnant chacune en silo et selon des logiques derpartition diffrentes, sans quaucun des acteurs concerns quil sagisse

de lEtat, de la rgion, des OCTA ou mme de lentreprise ne puissevraiment matriser la destination des flux.

Le circuit de la collecte de la taxe dapprentissage est non seulementtrop complexe, mais la suite du rapport explicitera pourquoi il nest pas non

plus efficient.


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II.LA COLLECTE DE LA TAXE DAPPRENTISSAGE : UN CIRCUITTROP COMPLEXE POUR TRE EFFICIENT

A.LES EFFETS SECONDAIRES DE LINTERMDIATION DESORGANISMES COLLECTEURS AGRS (OCTA)

Issus de la loi du 16 juillet 1971 prcite, les organismes collecteursde la taxe dapprentissage les OCTA sont chargs de sa collecte.

Les entreprises doivent acquitter les versements dus auprs dun ouplusieurs organismes collecteurs de la taxe dapprentissage (OCTA) de leurchoix. Si lentreprise na pas acquitt avant le 1er mars la totalit des taxesdues auprs des organismes collecteurs, elle doit effectuer un paiement dergularisation auprs du service dimposition des entreprises (rseau de laDGFiP) dont elle dpend moyennant une majoration gale au montant nonacquitt auprs dun OCTA et sans possibilit de dduire les dpenseslibratoires.

Les entreprises ont donc intrt effectuer lintgralit de leurversement auprs des organismes collecteurs et, de fait depuis la rforme de2002, les OCTA sont devenus les collecteurs quasi-exclusifs des taxes enfaveur de lapprentissage.

Ces organismes assurent les tches suivantes :

- collecte des dclarations et versements des entreprises qui doiventtre dposs avant le 1er mars au titre de la taxe dapprentissage, de la CDA etde la CSA suivant lexercice de rfrence pris en compte pour le calcul delassiette de limpt ;

- reversements au Trsor public qui doivent intervenir au plus tard le30 avril ;

- rpartition des sommes collectes au titre des dpenses libratoiresentre les organismes de formation, qui doit intervenir au plus tard le 30 juin.

1.Un dispositif htrogne

La loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale a procd unepremire rnovation du rgime juridique de la collecte de la taxedapprentissage en dfinissant les conditions dhabilitation des collecteurs.Depuis, ces organismes sont soit :

- agrs par le ministre de lemploi et de la formationprofessionnelle dans des conditions prcises dans le cadre dune demandetransmise la DGEFP ;

- habilits au niveau national au titre dune convention cadre de

coopration conclue avec le ministre de lducation nationale, delAgriculture et/ou des Sports ou au titre dun agrment interministriel ;


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- habilits au niveau rgional en tant qutablissement consulairergional (Chambres rgionales de commerce et dindustrie, de mtiers,dagriculture) ou par agrment prfectoral rgional.

Il en rsulte un triple niveau dhabilitation dont les critresdattribution nobissent pas aux mmes rgles.

Sur le plan quantitatif, les organismes collecteurs de la taxedapprentissage (OCTA) sont aujourdhui au nombre de 141, selon lesdernires donnes transmises par la DGEFP. Ce chiffre diffre dune anne surlautre : il tait de 563 en 2003 et a t ramen 130 en 2005, du fait dune

premire rforme, avant de remonter 144 en 2011.

Evolution du nombre des OCTA

Anne de collecte nombre dOCTA OCTA nationaux OCTA rgionaux

2005 130 51 79

2006 130 49 81

2007 138 49 89

2008 132 43 89

2009 137 49 88

2010 136 48 88

2011 144 51 93

2012 141 55 86

Source : commission des finances daprs les rponses de la DGEFP au questionnaire de votre rapporteur

spcial

Les 141 OCTA aujourdhui en activit se rpartissent comme suit :

- 63 tablissements consulaires,

- 23 organismes ayant une habilitation rgionale,

- et enfin 55 OCTA nationaux.

2.Une collecte disperse

En analysant les montants collects par les OCTA, il apparat quetrois OCTA (CCIR Ile de France, Unipe et Agefa PME) concentrent eux-seuls 30 % de la collecte, pour un total de 571,9 millions deuros et queles 10 plus gros OCTA collectent plus de la moiti (51 %) de la collecte totale,soit 979,7 millions deuros.

Ceci conduit considrer que 130 collecteurs se rpartissent en fait49 % de la collecte soit un montant moyen de 7,121 millions deuros. Ils sontdonc considrs comme des collecteurs de faible envergure. Ainsi quelillustre le tableau ci-dessous, 112 OCTA collectent moins de 50 millions

deuros, parmi lesquels 78 prsentent une collecte infrieure 10 millionsdeuros.


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Montants de la collecte moyenne par OCTA

Source : IGAS

Allie lhtrognit juridique des organismes, cette dispersion desfonds entre un nombre trop important de petits acteurs ne favorise pas ledveloppement des bonnes pratiques de gestion et la mutualisation des crditsen faveur de lapprentissage.

B.LES PROBLMES CONSTATS1.Des procdures dagrments non coordonnes

Les auditions ont permis de pointerde nombreuses drives, parfoisgraves, des dispositifs de collecte :

- plusieurs modes dhabilitation des organismes de collecte coexistent(ministres en charge de lemploi, de lducation nationale, de lagriculture et

prfets de rgion). Ils nobissent pas aux mmes critres dattribution et sontdlivrs des organismes de diffrentes natures dont les champsgographiques et professionnels peuvent se chevaucher, empchant ainsitoute visibilit de la collecte et de son processus de rpartition ;

- le systme conduit une concurrence entre les principaux

organismes de collecte et gnre des pratiques anormales (utilisation desfrais de gestion de la taxe dapprentissage pour le financement de campagnes


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publicitaires et doffres de services spcifiques aux grands groupes ; recours des courtiers ou rabatteurs de taxe alors que la rglementation ne lautorise

pas) qui, au final, peuvent tre considres comme un financement dguis des

OCTA aux frais de ressources humaines engags par les grands groupes pourgrer leurs alternants, et conduisent truster le produit de la taxedapprentissage au profit de lenseignement suprieur ;

- une telle situation entrane une trs grande htrognit desperformances de gestion des organismes de collecte. Les frais de collectevarient selon la DGEFP de 1 140 en fonction de lorganisme lorsque lesfrais de gestion sont ramens au cot par dossier. Ainsi, il a t calcul que lecot par dossier trait pouvait varier de 6 euros 842 euros selon lOCTAgestionnaire.

Dtail des diffrents frais de gestionpar organisme collecteur de la taxe dapprentissage

OCTA donnes2010 (dclarationssouscrites en avril

2011)

Montant de lacollecte de taxedapprentissage

en

Nombre decotisants

Montant desfrais de

gestion en

Cot pardossier

trait en

ACORA BTP 13 339 479 14 418 86 046 6AGEFA-PME

(interprofessionnel)108 550 642 129 393 2 969 883 22

CRCI Ile de France(consulaire) 363 384 242 81 157 4 711 109 58

OPCAIM(mtallurgie)

83 204 260 12 983 788 166 60

APALOR(interprofessionnel)

1 319 529 162 26 717 164

GIFAS (Industriearonautique)

18 703 857 186 156 650 296

LEEMApprentissage

(Industrieph armaceut ique)

21 859 617 315 93 438 842

Source : rponse de la DGEFP au questionnaire de votre rapporteur spcial

Enfin, les obligations comptables sont imparfaitement appliques.Labsence de comptabilit analytique ne permet pas lensemble des OCTAde respecter lobligation dinscrire de faon distincte dans leurs comptes lesoprations relatives au quota de la taxe dapprentissage.

La synthse de lensemble de ces problmes dorganisation et degestion est trs prcisment documente dans les rponses apportes parla DGEFP au questionnaire adress par votre rapporteur spcial

(cf. annexe 3).


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2.Un contrle malais et dficient

Il rsulte galement des travaux de la mission que le contrle de lacollecte est la fois malais et dficient. Dans les faits, ladministrationfiscale ne dispose plus de linformation relative au paiement de la taxe. Cesont les employeurs qui sautocontrlent dans leurs obligations de versement.Larchitecture du rseau des OCTA et leur dispersion fait obstacle lexercicedun contrle exhaustif des dclarations des entreprises et dune identificationdes redevables dfaillants .

Sans une remise en cause en profondeur du dispositif actuel decollecte, votre rapporteur spcial estime que la reprsentation nationaleest en droit de sinterroger sur lefficacit du recouvrement de la taxe .

Enfin, il faut aussi observer que la dispersion de loutil de collectenest pas sans effet sur la rpartition des fonds collects. Comme cela a trappel en avant-propos, lIGAS considrait ds 2009 que prs de la moitides dpenses sont littralement saupoudres par des petits OCTA , sansgarantie quant leur pertinence et leur finalit, et sans vritable contrle

possible.

III.LA RPARTITION DU PRODUIT DE LA TAXEDAPPRENTISSAGE : UN DISPOSITIF SANS VRITABLEGOUVERNANCE

Les constats prcdemment exposs concernant la collecte peuventtre qualifis de trs critiques , mais on doit galement regretter que, ausurplus, la rpartition de la taxe dapprentissage nobit pas unevritable gouvernance. Cette situation peut se rsumer cette formule : nilEtat, ni les rgions nont la main dans la rpartition de la taxedapprentissage.

La cause en est quil nexiste pas de vritable pilote de larpartition des fonds compte tenu du principe fondateur de la taxe

dapprentissage quest la libert daffectation de lentreprise.

A.LES PRINCIPES DE RPARTITION DE LA TAXE DAPPRENTISSAGE ETDE LIBRE AFFECTATION PAR LES ENTREPRISES

1.Les rgles de base rgissant les versements effectus par lesentreprises

Comme on la vu, des rgles de base rgissent les versements desentreprises :

- le respect de la rpartition quota / hors-quota (52/48),


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- la part obligatoire destine au FNDMA (22 %),

- lobligation de versement au CFA de leur apprenti (concoursfinancier obligatoire) pour les entreprises employeurs dapprentis qui

participent ainsi au cot pdagogique, sur la base du cot par apprenti tel quilfigure sur les listes dtablissements publies annuellement par les prfecturesde rgion.

1. et la libert daffectation des fonds par les entreprises

Au-del de ces versements obligatoires, cest le principe de libreaffectation des fonds par les entreprises qui est appliqu . Celles-ci y sonttrs attaches, arguant du lien troit que ce principe permet dtablir entre

le monde de lentreprise et celui de la formation professionnelle et quevotre rapporteur spcial nentend pas remettre en cause.

Ainsi, en pratique, la rpartition de ces dpenses libratoires entre lestablissements de formation fait lobjet de pr-affectation par les entreprisesau moment de leur dclaration et les OCTA sont alors tenus de respecter cesdcisions de pr-affectation en redirigeant les fonds vers les tablissements deformation.

Mais en labsence dindication et daffectation par les entreprises, larpartition des fonds libres est alors dcide par les seuls OCTA. Dansles faits, le pourcentage de fonds libres varie considrablement selon les

OCTA, mais il a t considr que sur la collecte 2011, 344 millions deuros(soit 16 % du total de la taxe) navaient pas t affects par lesentreprises, laissant ainsi les OCTA seuls dcideurs de la rpartition deces fonds.

Dans les rponses de la DGEFP au questionnaire de votre rapporteurspcial, la limite de la libert daffectation des entreprises est analyse dansles termes suivants : les entreprises, les branches ou les organismes decollecte peuvent poursuivre des stratgies propres qui ne sont pas

apprhends et discuts par les acteurs rgionaux, dont les conseils rgionauxet les prfets (et peuvent ainsi privilgier une branche ou un appareil de

formation en particulier). Les entreprises qui nemploient pas dapprentis etpour lesquels laffectation de la taxe ne reprsente aucun enjeu, constituentpar consquent une cible pour les collecteurs de la taxe qui rcuprent la

facult daffecter ces fonds selon leur intrt (cf. annexe 3).


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B.ABSENCE DE PILOTAGE DE LA RPARTITION DES FONDS ETGOUVERNANCE CHAPPANT LETAT COMME AUX RGIONS

1.Le circuit de la taxe dapprentissage

En 2011, sur le montant total collect de 1 944,36 millions deuros,52 % des fonds relvent du quota et 48 % du hors quota , le montantdes fonds effectivement rpartis au titre du quota et du hors quota slevait en 2011 la somme de 1 916,05 millions deuros, aprs dductiondes frais de collecte et de gestion des OCTA.

Les flux de rpartition de la taxe (cf. schma ci-aprs) aboutissent ce que lapprentissage est en ralit destinataire de prs de 1,2 milliarddeuros soit 62 % des fonds de la taxe dapprentissage par un report defonds issus du hors quota vers le quota. Il faut signaler que cette situation nersulte pas dune politique concerte mais, comme on laexpliqu prcdemment, de la libre affectation faite par les entreprises de leur

part hors quota. Cet tat de fait ne rsulte donc daucune gouvernance de lEtatou des rgions sur la rpartition des fonds.

Le circuit de la taxe dapprentissage

Source : CNFPTLV


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2.La drive du dispositif

On observe quil nexiste aucune articulation des financementsentre le schma de rpartition de la taxe et la gouvernance des rgions autitre de la formation professionnelle. Si les rgions peroivent 22 % de lataxe dapprentissage via le fonds national de dveloppement et demodernisation de lapprentissage, le reste de la taxe est rparti sans stratgieglobale autre que celle suivie par chaque entreprise ou organisme collecteurs.

Les deux circuits de rpartition de la TA dune part les rgions,dautre part les entreprises et les OCTA ne sont pas coordonns et il estobserv que les financements rgionaux sont souvent mobiliss pour lesformations qui ne peroivent pas suffisamment de taxe pour fonctionner

correctement. Bien quil existe des rgles de financement prcises, on peutregretter ne pouvoir employer le terme de pilotage pour qualifier larpartition de la taxe dapprentissage compte tenu du principe fondateur dela libert daffectation des entreprises et, par extension, des OCTA.

Cest pourquoi, au final, la drive du dispositif se traduit par uneattribution effective finale des fonds qui ne correspond pas au schma deprincipe de rpartition de la taxe dapprentissage.

Le problme fondamental qui se pose est donc celui de lagouvernance de la rpartition des fonds issus de la taxe dapprentissage.

Laisser aux OCTA lentire libert de la rpartition des fonds libres nefavorise pas la meilleure rponse apporter aux besoins des territoires. Ilen ressort que contrairement au principe de libre affectation de la TA parlentreprise, les OCTA sont de fait les seuls dcideurs de laffectation desfonds : soit la libert daffectation est relative, soit celle-ci est pratique auniveau de la branche professionnelle et autofinance lappareil de formationquelle gre en direct.

Dautres problmes dutilisation des fonds se posent galement :

- compte tenu des faiblesses des procdures dagrment et delhtrognit des acteurs, le dispositif actuel ne prvoit aucune

mutualisation dans la rpartition des fonds collects, alors mme quilpourrait sagir dun objectif attendu dune taxe caractre fiscal ;

- enfin, le systme actuel de listes prfectorales ne permet pasdidentifier avec prcision les formations ligibles au financement par lataxe et les organismes qui les dispensent. Ce problme rglementairedaffectation des fonds de la taxe dapprentissage ne favorise pas lefinancement prioritaire des tablissements qui en auraient le plus besoin.


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IV.PISTES ET PRCONISATIONS POUR UNE RFORME DE LATAXE DAPPRENTISSAGE :

A.UNE REFONTE PROFONDE EST NCESSAIRE ET URGENTE1.Une situation insatisfaisante

a)Des rformes ont t engagesIl faut regretter que trop de prconisations formules par lIGAS et

lIGF soient restes sans suite. Ainsi, les rapports des corps dinspection et dela Cour des comptes se sont succds depuis 10 ans1, mettant des critiqueslargement convergentes sur linefficience du systme de collecte et son

absence de pilotage : le systme est jug complexe, lourd, peutransparent ; son absence de pilotage et lineffectivit des contrles sont descritiques rcurrentes qui nont pas trouv de remde, ni sur le plan lgislatif, nisur le plan rglementaire.

Pourtant plusieurs rformes importantes de simplification dudispositif de collecte ont t introduites en 2005, notamment les suivantes :

- le contrle a priori par les administrations dconcentres desversements libratoires venant en dduction de la taxe due a t supprim ;

- le rle dintermdiation des OCTA a t renforc par la loi de

janvier 2005 prvoyant le versement obligatoire des dpenses libratoires parleur intermdiaire.

b) mais trop de recommandations sont restes sans suiteDe nombreuses mesures juges ncessaires pour la

professionnalisation et la plus grande efficacit du rseau de collecte desOCTA, passant par leur restructuration, nont toujours pas t engages :

- les procdures dhabilitation des OCTA nont pas t modifiesdans le sens dune simplification et dune unification des rgles dagrment ;

1Sagissant des corps dinspection, trois rapports peuvent tre cits :

- le rapport sur la collecte de la taxe dapprentissage tabli dans le cadre de la mission daudit

de modernisation (IGF n 2005-M-071-03 IGAS n 2005-172 dcembre 2005) ;- le rapport sur le contrle de plusieurs OCTA un dispositif mal matris dont prs de la moiti

des dpenses sont littralement saupoudres (IGAS RM 2008-131P mars 2009) ;- et le rapport dvaluation des modalits de recouvrement et de contrle de la contributionsupplmentaire lapprentissage dans le cadre de la mise en uvre du bonus-malus(IGAS RM 2011-209P dcembre 2011).Sagissant des contrles de la Cour des comptes peuvent tre mentionns les rapports

dobservations dfinitives concernant lassociation pour le dveloppement de la formationprofessionnelle dans les transports (AFT), lassociation Union inter-professions enseignement(UNIPE-enseignement), linstitut de formation aux techniques dimplantation et e manutention

(IFTIM), lassociation pour la promotion des mtiers de la presse (PEMEP) et lassociation pourla promotion sociale et la formation professionnelle dans le transport routier et activitsauxiliaires (PROMOTRANS).


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- aucun relvement du seuil de collecte nest intervenu, pas pour lesOCTA habilits que pour ceux ne faisant pas lobjet dun agrment (OCTAconsulaires et OCTA habilits par simple convention) ; la collecte reste donc

fractionne entre un grand nombre dOCTA. La possibilit pour les entreprisesde sacquitter simultanment de leurs obligations auprs de plusieurs OCTAest reste ouverte. Les obligations de contrle des dclarations des entreprises

par les OCTA nont pas t prcises et aucun plan comptable, prvoyant uneobligation de comptabilit analytique, na t mis en place.

Or lensemble de ces recommandations demeurent dactualit etdevront tre intgres dans la rforme de la taxe dapprentissage que votrerapporteur spcial appelle de ses vux.

2.Les orientations devant sous-tendre la rforme

Lensemble de ces constats et drives plaident pour une rformeprofonde de la collecte qui doit prcder ou accompagner une non moinsimportante refonte du mcanisme de rpartition. Votre rapporteur spcial

propose que cette rforme respecte trois principes, savoirla simplification,la dcentralisation et le paritarisme.

a)SimplificationVotre rapporteur spcial considre que le premier des principes

mettre en uvre doit tre la simplification, avec pour corollaire la rductiondes frais de gestion. A cet gard, il faut raffirmer que toute rforme devrait setraduire par des conomies.

Cest pourquoi il faut dabord simplifier, clarifier et homogniserla collecte en rexaminant les procdures dagrment dlivr au niveaunational et par le transfert de la collecte soit aux URSSAF comme cela est lecas pour lassurance chmage , soit par un adossement au rseau desorganismes paritaires de collecte agrs qui ont t rforms dans le cadre dela formation professionnelle. Une autre solution, celle qui est ici privilgie,serait de rationaliser le rseau des OCTA, comme cela est en cours pour les

OPCA (rduction de leur nombre, conventions dobjectifs et de moyens).b)DcentralisationEnsuite il est propos dintroduire un pilotage rgional dans la

rpartition de la TA en fonction des priorits de formation dfinies, parexemple, au travers du contrat de plan rgional de dveloppement de laformation professionnelle (CPRDFP).

c)ParitarismeEnfin, votre rapporteur spcial considre que le recentrage rgional de

la gouvernance de la taxe dapprentissage pourra tre accept par lensembledes acteurs sil les associe troitement en introduisant le paritarisme dans la


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collecte et la rpartition des fonds. Deux prconisations concrtes sont faites cet effet :

- donner un rle au fonds paritaire de scurisation des parcoursprofessionnels (FPSPP) dans lharmonisation des pratiques des OCTA ;

- requrir lavis du Comit de coordination rgional de lemploi et dela formation professionnelle (CCREFP), lequel comprend des reprsentantsdes salaris et des employeurs, dans les dcisions daffectation des fondslibres par les rgions.

B.RATIONALISER LA COLLECTE DE LA TAXE DAPPRENTISSAGE1.Les pistes alternatives envisageables

Sagissant de la collecte, quatre pistes de rflexions alternatives sontpossibles :

- rationaliser la collecte actuelle faite par les OCTA ;

- tudier loption dun transfert de la collecte aux URSSAF ;

- adosser la collecte sur les OPCA ;

- confier la collecte aux rgions.

a)Confier la collecte aux rgionsA priori, votre rapporteur spcial souhaite demble carter cette

dernire piste qui nest pas celle souhaite par les rgions. Dans le cadre dunouvel acte de la dcentralisation, celles-ci ont souhait se voir confier desresponsabilits dans la rpartition de la taxe, mais pas dans sa collecte. Nous yreviendrons plus loin.

b)Instaurer un collecteur unique en recourant au rseau desURSSAF

Sagissant de loption dun transfert de la collecte aux URSSAF, il

apparat ncessaire que, dans le cadre de llaboration du futur projet derforme de la formation professionnelle, le bilan cot-avantages soit expertispour pouvoir se prononcer.

c)Adosser la collecte sur celle de la formation professionnelleLadossement de la collecte sur les OPCA pourrait galement tre

envisag, la lumire de la rforme de 2009 qui a lev de 15 millions 100 millions deuros le seuil de collecte et a permis de rduire de 65 20 lenombre de collecteurs. Cela va dans le bon sens, mais comme la soulign laCour des comptes dans son rapport annuel pour 2013, cette rforme, en cours


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dapplication, demeure inaboutie1. L encore, il est donc trop tt pour proposerun tel adossement.

d)Rationaliser le dispositif actuel en rduisant le nombre des OCTAEn retenant pour hypothse la premire proposition qui serait celle

dune rforme profonde des OCTA sur le modle de la rforme des OPCAopre en 2009, votre rapporteur spcial prconise de simplifier en profondeurle dispositif de collecte.

2.Les prconisations de simplification

a)Simplifier la collecteIl conviendrait de proposera minima les mesures de simplification etde transparence suivantes :

- limiter le choix de chaque entreprise un seul organisme collecteurde la taxe dapprentissage quil sagisse dun OCTA du ressort rgional oudun OCTA de branche ;

- instaurer un seuil minimum de collecte afin de parvenir unequarantaine dOCTA ;

- crer une tte de rseau des organismes collecteurs, qui jouerait unrle dappui, danimation, de coordination et dvaluation, et confier ce rle le

cas chant au fonds paritaire de scurisation des parcours professionnels(FPSPP). Cette solution permettrait aussi dintroduire une dose de paritarismedans le circuit de collecte de la taxe ;

- dautres prconisations techniques doivent galement tre mises enuvre, par exemple linstauration dune comptabilit analytique obligatoire, lamise en place dun modle de reu libratoire dlivrer aux entreprisescommun lensemble des OCTA ou lextension la TA et la CDA dudispositif de contrle du dispositif de bonus-malus envisag par la DGEFP

pour la CSA par linstauration, dune part, dchanges de donnes entre laDGEFP avec la CNAV, la DGFiP et les OCTA, dautre part, luniformisation

des formalits administratives des entreprises auprs des organismescollecteurs.

b)Simplifier larchitecture de la taxe et des contributions annexesIl semble quil faille galement intervenir sur la structure mme de

la taxe dapprentissage sur deux points :

- la fusion de la taxe dapprentissage avec la contribution dedveloppement de lapprentissage (CDA) ; TA et CDA fusionnesdonneraient alors lieu un prlvement global et unique de 0,68 % ;

1 Rapport public annuel 2013 Tome II Les suites page 91 Le financement de la formationprofessionnelle continue : une refonte inaboutie du rseau de collecte .


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- la simplification de la contribution supplmentaire lapprentissage (CSA) en remplaant la multiplication des taux et seuilsde majoration par un malus calcul sur le nombre dapprentis que

lentreprise ne respecte pas. En effet, la multiplication des taux de pnalitci-dessus expos a rendu, selon le rapport de lIGAS de dcembre 2011

prcit, les effets du bonus-malus incertains , celui-ci ne prsentant querarement un effet incitatif pour les entreprises embaucher de nouveauxapprentis.

C.RECENTRER LA GOUVERNANCE DE LA TAXE VERS LEFINANCEMENT DE LAPPRENTISSAGE

1.Les objectifs recherchs

Votre rapporteur spcial souhaite rappeler, sans mconnatre parailleurs sa qualit de prsident de rgion, que la dcentralisation aprcisment pour objet, par la libre administration, dorienter les crditsl o ils sont les plus pertinents pour mieux dvelopper la politique delapprentissage . A cet effet, toutes les rgions de France ont sign avec lEtatdes contrats dobjectifs et de moyens pour le dveloppement delapprentissage en sengageant augmenter les moyens qui y sont consacrs.

Aussi, il y a lieu de se fliciter que le nouveau Gouvernement aitramen lobjectif de dveloppement de lapprentissage un niveau raliste,cest--dire 500 000 apprentis lhorizon 2017, au lieu de 600 000 en 2015.

Il faut noter que cest dans cet esprit que les rgions ont formul deuxpropositions dans le cadre du nouvel acte de la dcentralisation1 :

- premirement, celle dassumer la comptence pleine et entire delapprentissage et la rpartition, en concertation avec lensemble des acteursconcerns, de la totalit du quota de la taxe dapprentissage et de la CSA dansle cadre dun systme de prquation dfini au niveau national ;

- et deuximement, celle de soumettre les propositions daffectationdu hors quota laccord de la Rgion et lavis du Comit de coordination

rgional de lemploi et de la formation professionnelle (CCREFP), lequelcomprend des reprsentants des salaris et des employeurs.

A ces propositions, auxquelles votre rapporteur spcial sassocie, ilfaut ajouter que la rforme doit sinscrire dans un projet global derenforcement de lapprentissage, projet qui excde le primtre du prsentrapport mais qui devra sous-tendre le texte que le Gouvernement prsentera la fin de lanne comme la annonc le Prsident de la Rpublique.

1 Dossier de presse Les rgions au cur du nouvel acte de dcentralisation (association desrgions de France 4 juillet 2012).


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2.Les prconisations relative la gouvernance

Il est propos que la rforme permette de recentrer la gouvernance dela taxe vers le financement de lapprentissage et suive les principes suivants :

- laugmentation de la part de la taxe dapprentissage rellementaffecte lapprentissage ;

- lattribution aux rgions de la gouvernance de la rpartition desfonds libres non affects par les entreprises ;

- le rquilibrage du quota et du hors quota notamment pour prendreen compte la fusion de la taxe avec la CDA.

a)Augmenter la part de la taxe dapprentissage affecte lapprentissage

Pour traduire en acte ce principe votre rapporteur spcial prconisedinscrire dans un cadre rgional la rpartition des fonds avec la rgion comme

pilote, en coordination avec lEtat et les partenaires sociaux. Ce pilotagergional de la rpartition de la TA permettrait vritablement de prendre encompte les priorits de formation dfinies au travers du contrat de planrgional de dveloppement de la formation professionnelle (CPRDFP) et deflcher vers lapprentissage une part plus importante des fonds libres.

b)Accroitre la part confie aux rgions dans la gouvernance de larpartition des fonds

Cette rforme conserverait le principe de libre affectation desentreprises mais en en limitant la part, tout en respectant au moyen de lagouvernance paritaire prcdemment voque lavis des employeurs et dessalaris. Concrtement, il sagirait de confier aux rgions la rpartition desfonds libres non-affects. Cette proposition nest pas nouvelle. Dj en 2005,le rapport de lIGAS et de lIGF prconisait le reversement des fonds libres auFNDMA, cest--dire aux rgions.

c)Etudier la suppression de la distinction quota/hors quota ou enrquilibrer la rpartition

Dans loptique de la fusion de la taxe dapprentissage avec la CDA,un rquilibrage du quota et du hors quota simpose, notamment pour prendreen compte les modifications de la proportion des fonds affects, dune part, lapprentissage soit directement par les entreprises ou soit par les rgions,dautre part, aux tablissement denseignement technologiques.

Pour aller plus loin dans la voie de la simplification , on pourraitconsidrer que, la distinction quota/hors quota qui elles-mmes sesubdivisent en part affecte et fonds libres, se substituent une nouvelledistinction plus simple et en rapport direct avec le dcideur delaffectation : la part librement affecte par lentreprise et la part pilotepar la rgion (cf. infra Scnario de simplification et de nouvelle


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gouvernance de la taxe dapprentissage ). A charge pour cette derniredarbitrer entre les formations vers lesquels sont prioritairement orients lesfonds.

3.Alimenter la rflexion dans la perspective de llaborationdun prochain projet de loi pour une rforme de la formationprofessionnelle

a)Un scnario de simplification de la taxe dapprentissageSuivant la proposition de simplification prcdemment expose, le

schma ci-dessous prsente un scnario de simplification des trois taxesexistantes au sein dune nouvelle taxe dapprentissage et dune

nouvelle gouvernance Etat-Rgions-partenaires sociaux.Ce scnario a pour objet de contribuer et dalimenter le dialogue qui

va sinstaurer entre le Gouvernement et les partenaires sociaux en vue dellaboration du prochain projet de loi de rforme de la formation

professionnelle.

Scnario de simplification et de nouvelle gouvernance de la taxe dapprentissage

Source : commission des finances

Afin de ne pas prempter la concertation qui aura lieu en proposantdemble des recommandations chiffres, les pistes et prconisationsprsente dans le cadre de cette nouvelle architecture des flux derpartition ne comportent pas, en tant que telles, de proportions dfinies


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en pourcentage. Il sagit ici dune orientation de principe dont il reviendra tous les acteurs de la formation professionnelle de prsenter desestimations et de ngocier les termes prcis avant tout examen dune

rforme de la taxe dapprentissage et de la formation professionnelle.

b) et quelques projections chiffres verser au dbatNanmoins, afin de verser au dbat des donnes chiffres, votre

rapporteur spcial a procd une simulation de rforme qui prendrait pourhypothse la fusion de la taxe dapprentissage et de la CDA. Celle-ciengendrerait une nouvelle rpartition du quota et du hors quota sur la basedune estimation de recettes pour 2012 fournie, sa demande, par le ministredu travail, de lemploi, de la formation professionnelle et du dialogue social.

Ainsi, dans la situation actuelle, le montant de la CDA, qui sleverait 750 millions deuros auquel sajouterait 2 020 millions deuros de taxedapprentissage, reprsenterait un total de 2,77 milliards deuros rpartis entre53 % pour le quota et 47 % pour le hors quota dans les conditions exposesdans le tableau ci-dessous.

Taxe dapprentissage et CDA dans la situation actuelle

CDA (0,18 % de lamasse salariale) soit750 millions deuros

Taxe dapprentissage (0,50 % de la masse salariale)soit 2 020 millions deuros

Quota(53 % de la taxe)

Hors quota(47 % de la taxe)

Quota libratoire31 % de la taxeSoit 629 millions deurospour :

- les concoursobligatoires

- les affectationslibres desentreprises desCFA

- et les fonds libresaffects par lesOCTA des CFA

FNDMA22 % de la taxe + CSAsoit :

- 200 millions deurosau titre de laprquation

- 360 millions deurospour les COM Etat-rgions

- 5 millions deuros

pour les CFAnationaux

- et 5 millions deurospour les actionsnationales decommunication et depromotion delapprentissage

949 millions deuros

Affectations libresdes entreprises et desOCTA destablissementsdenseignementtechnique etprofessionnelsecondaires et

suprieurs

Source : commission des finances, daprs les estimations fournies par le ministre du travail, de lemploi, de la

formation professionnelle et du dialogue social


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Le regroupement de la taxe dapprentissage et de la CDA auraitmcaniquement pour effet de modifier la rpartition quota/hors quota et, cette occasion, il serait possible de dplacer les curseurs en faveur dunegouvernance plus affirme des rgions en faveur de lapprentissage etnotamment des formations de niveau 4 et 5.

Le tableau ci-dessous prsente un scnario de nouvelle rpartitionde la taxe intgrant la CDA entre 71 % du produit vers le quota et 29 % enfaveur du hors quota.

Scnario de nouvelle rpartition de la taxe dapprentissageintgrant la CDA

Nouvelle taxe dapprentissage (TA+CDA) soit 2 770 millions deuros (estimation 2012)

Quota 71 % de la taxe soit 1 972 millions deuros

CAS FNDMA

47 % de la Taxe + [CSA-bonus]

Soit 1 538 millions deuros

Quota libratoire

24 % de la taxe

soit 659 millions deuros

Rgions (prquation)

1 510 millions deuros

Actions nationales plafonnes 1 % de la taxe

28 millions deuros

Hors quota

29 % de la taxe

Soit 797 millions deuros

Source : commission des finances, daprs les estimations fournies par le ministre du travail, de lemploi,

de la formation professionnelle et du dialogue social

La destination de la composante CDA de la nouvelle TA nest pasmodifie puisque celle-ci tait dj destine aux rgions. En revanche,lquilibre entre les fonds grs par les rgions et les fonds affects par lesentreprises serait modifi en faveur des premires.

Le tableau ci-dessous dresse un comparatif de laffectation des

ressources entre la situation actuelle et le scnario de rforme sur la basedestimations chiffres pour 2012.


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Comparatif de laffectation des ressourcessituation actuelle/projection de rforme

Situation actuelle Projection de rforme

Rgions 1 310 millions deuroscorrespondant la somme de la

CDA (750 millions deuros) avecles COM Etat-Rgions

(360 millions deuros) et laprquation

(200 millions deuros)

1 510 millions deurossoit une hausse de 15 %

Quota libratoire 629 millions deuros 659 millions deurossoit une hausse de 5 %

Hors quota 949 millions deuros 797 millions deurossoit une rduction de 16 %

Source : commission des finances, daprs les estimations fournies par le ministre du travail, de lemploi,

de la formation professionnelle et du dialogue social

Votre rapporteur spcial rappelle que ces projections doivent treconsidres comme des donnes chiffres verser au dbat avec les

partenaires sociaux et quil ne sagit donc en aucune manire dune

proposition en tant que telle puisque les cls de rpartition pourront variersuivant les termes de la concertation. Nanmoins, deux tendances sedgageraient de cette rforme :

- celle de laccroissement de la part des fonds rpartis suivant lagouvernance rgionale stricto sensu laquelle sajouterait galement la partdes fonds non affects, dits fonds libres, et du hors quota dans le cadre duneconcertation Etat-Rgion-partenaires sociaux ;

- celle de la rduction tendancielle des fonds hors quota affects auxtablissements effectuant les premires formations technologiques1.

*

* *

1 On observe que dans la projection de rforme, la part actuellement soumise la gouvernancedes rgions augmenterait de 15 % laquelle il conviendrait dajouter le montants des fonds

libres non affects par les entreprises quil reviendrait aux rgions de piloter avec lespartenaires sociaux. Par ailleurs, le volume global des fonds issus du quota libratoire, par

principe affect lapprentissage, augmenterait de 5 % tandis que celui des fonds hors quota,actuellement majoritairement orients vers les premires formations professionnelles,diminuerait de 16 %.


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Au final et compte tenu du fait que les modalits de rpartition de laTA dpassent trs largement le seul cadre de lapprentissage, le flchage deses fonds doit aussi tre examines au regard des autres modes de financement

et de lensemble des contributeurs. Comme on la vu prcdemment, le totaldes fonds consacrs au financement de lapprentissage en 2010 reprsentaient8 milliards deuros dont :

- 3,3 milliards deuros soit 41 % proviennent des entreprises(entreprises assujetties et employeurs) ;

- 2,2 milliards deuros de lEtat (27 %) ;

- et 2 milliards deuros (24 %) des Rgions.

Cest pourquoi la rforme de la taxe dapprentissage, qui nereprsente quune partie de cet ensemble, ne doit pas avoir pour seul butde rationaliser le dispositif actuel. Il doit aussi de donner une meilleurelisibilit et efficience de lutilisation des prlvements oprs sur lesentreprises.


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EXAMEN EN COMMISSION

Runie le mercredi 27 mars 2013, sous la prsidence deM. Albric de Montgolfier, vice-prsident, la commission a entendu unecommunication de M. Franois Patriat, rapporteur spcial, sur larpartition du produit de la taxe dapprentissage.

M. Franois Patriat, rapporteur spcial. La taxe dapprentissage,dont la collecte annuelle avoisine les 2 milliards deuros reprsente une partieminoritaire de lensemble des fonds consacrs la formation professionnelle(31 milliards deuros) et, dans cet ensemble, lapprentissage (8 milliardsdeuros). Nanmoins, il sagit dun enjeu majeur de financement dont on peutsinterroger sur lefficience des modes de collecte et de rpartition, lheure

o la priorit est donne lemploi et la formation, mais aussi la rductiondu dficit et la meilleure utilisation possible du produit de limpt.

Une srie dlments ma confort, ds lentame de mes travaux lautomne 2012, dans la ncessit dengager une rforme profonde de la taxedapprentissage. Cette taxe est acquitte par les entreprises et contribuefinancirement au dveloppement de lapprentissage et de lenseignementtechnologique et professionnel. Au-del du fait que la taxe dapprentissagena, de fait, pas pour seule vocation le financement de lapprentissage, jairelev quil sagissait dun dispositif dune redoutable complexit tant dansses modalits de collecte que de rpartition.

Depuis la loi du 27 fvrier 2002 dite de modernisation sociale, qui aprocd une rforme densemble du financement de la formationprofessionnelle et de la collecte de la taxe dapprentissage, tous les rapports delinspection gnrale des affaires sociales (IGAS) et de linspection gnraledes finances (IGF) nont cess de mettre en vidence un dispositif juridiquetrop complexe pour les entreprises comme pour ladministration, mal respectet insuffisamment contrl. Sagissant de la rpartition de la taxe, lensemblede ces rapports, mais aussi mes auditions, mont permis de souligner lecaractre peu transparent et illisible de la redistribution du produit de cettetaxe. En 2009, un contrle de lIGAS concluait que : prs de la moiti des

reversements sont littralement saupoudrs sans garantie quant leur finalitet leur pertinence .

Le 4 mars dernier, le Prsident de la Rpublique a annonc lelancement dune concertation avec les partenaires sociaux pour prparer un

projet de loi sur la formation professionnelle et sur lapprentissage qui devraittre prt pour la fin de lanne 2013. Ma communication daujourdhui a donc

pour objet dapporter une premire contribution cette concertation enprsentant des constats puis des pistes et des prconisations pour une rformede la taxe dapprentissage.

A ct de la taxe dapprentissage ont t cres deux autrescontributions destines financer lapprentissage : la contribution au


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dveloppement de lapprentissage (CDA), en 2004 et, en 2006, la majorationde la taxe dapprentissage pour les entreprises de plus de 250 salaris quinatteignent pas un quota de contrats en alternance. Celle-ci a t remplace en

2009 par la contribution supplmentaire lapprentissage (CSA) quifonctionne selon un principe similaire de malus .

La taxe dapprentissage proprement dite comprend deux partiescommunment identifies comme le quota et le hors quota . Le quotaest la fraction de la taxe dapprentissage obligatoirement rserve audveloppement de lapprentissage. Il tait fix 52 % du montant de la taxe en2011. Le hors quota, galement dnomm le barme , permet dassurer lefinancement des premires formations technologiques et professionnelles.Il tait gal 48 % de la taxe en 2011.

La collecte de la taxe a progress jusquen 2009 pour atteindre prsde 1,96 milliard deuros. Mais, pour la premire fois en 2010, lapprentissagea d faire face une baisse de recettes. Le montant de celle-ci en 2011 estremont de 1,9 milliard 1,94 milliard deuros mais na pas retrouv sonniveau davant le dbut de la crise.

Le quota est constitu des dpenses libratoires suivantes :

- le versement au titre du compte spcial Financement national dudveloppement et de la modernisation de lapprentissage (FNDMA) gal 22 % du produit de la taxe dapprentissage. Celui-ci doit tre effectu

pralablement toutes les autres dpenses libratoires ;

- lautre fraction du quota, soit 30 % du produit de la taxe, estdestine au concours financier aux centres de formation des apprentis (CFA)o sont inscrits les apprentis employs par lentreprise.

Ds lors quont t respects les versements du quota, les autresdpenses, dites hors quota , reprsentent 48 % du montant de la taxe. Cesautres dpenses sont composes, outre des frais lis laccueil des apprentis,de toutes les sommes verses par lintermdiaire des organismes de collecte dela taxe dapprentissage (OCTA) en vue de favoriser les premires formationstechnologiques et professionnelles, quelles se droulent sous statut scolaire,

par exemple lenseignement dispens dans les lyces professionnels, ou sousstatut dapprenti. Une partie du hors quota peut donc aller lapprentissage.La rpartition des fonds du hors quota est effectue suivant les choixdaffectation des entreprises dans le cadre de barmes de rpartition selon lesniveaux de formation et la liste des tablissements habilits.

Le schma de principe de la collecte et de la rpartition de la taxedapprentissage savre donc fort complexe et nous verrons que, dans la

pratique, laffectation finale des fonds diffre de la thorie. En outre, ledispositif se caractrise galement par le fait que ce sont en ralit trois taxesassises sur la masse salariale des entreprises qui contribuent au financement de

lapprentissage, pour un total de prs de 2,8 milliards deuros. Sajoute depuis2005 la taxe dapprentissage proprement dite la contribution au


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dveloppement de lapprentissage (CDA). Son taux est de 0,18 % de la massesalariale pour toutes les entreprises. Le produit de la CDA, environ730 millions deuros, est rparti directement par la direction gnrale des

finances publiques (DGFiP) entre les rgions et affect aux fonds rgionaux delapprentissage et de la formation professionnelle continue (FRAFPC), selondes rgles identiques celles de la dotation gnrale de dcentralisation.Enfin, la contribution supplmentaire lapprentissage (CSA), cre en 2009,est la plus rcente des trois taxes ddies au dveloppement de lapprentissage.La CSA sest substitue la majoration de taux de la taxe dapprentissageduedepuis 2006par les entreprises de plus de 250 salaris ne respectant pas untaux de 3 % dalternants. Mais la loi de finances rectificative pour 2011 asensiblement complexifi le nouveau dispositif de la CSA.

La collecte de ces taxes repose sur les OCTA et, de fait, ceux-ci sont

devenus les collecteurs quasi-exclusifs des taxes en faveur de lapprentissage.Ces organismes assurent les tches suivantes : la collecte des dclarations etversements des entreprises, les reversements au Trsor Public, et la rpartitiondes sommes collectes au titre des dpenses libratoires entre les organismesde formation.

Le nombre des OCTA diffre dune anne sur lautre : il tait de 563en 2003 et a t ramen 130 en 2005, du fait dune premire rforme, avantde remonter 144 en 2011.

La loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale a procd une

premire rnovation du rgime juridique de la collecte de la taxedapprentissage en dfinissant les conditions dhabilitation des collecteurs.Depuis, ces organismes obissent trois catgories diffrentes dagrments :

- soit par le ministre de lemploi et de la formation professionnelle ;

- soit au titre dune convention cadre de coopration conclue avec leministre de lducation nationale, de lagriculture ou des sports ou au titredun agrment interministriel ;

- soit au niveau rgional en tant qutablissement consulaire rgional(chambres rgionales de commerce et dindustrie, de mtiers, dagriculture) ou

par agrment prfectoral rgional.Selon les dernires donnes qui mont t transmises, les 141 OCTA

se rpartissent entre 63 tablissements consulaires, 23 organismes ayant unehabilitation rgionale et enfin 55 OCTA nationaux. Mais en analysant lesmontants collects par les OCTA, il apparat que trois seulement dentre eux(chambre de commerce et dindustrie rgionale (CCIR) Ile de France, Unipe etAgefa PME) concentrent eux-seuls 30 % de la collecte, pour un total de571,9 millions deuros et que les dix plus gros tablissements collectent plusde la moiti (51 %) de la collecte totale, soit 979,7 millions deuros. Ceciconduit considrer que 130 collecteurs se rpartissent en fait 49 % de la

collecte, soit un montant moyen de collecte de 7,121 millions deuros. Il fautaussi observer que la dispersion de loutil de collecte nest pas sans effet sur la


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rpartition des fonds collects. LIGAS considrait ds 2009 que prs de lamoiti des dpenses sont littralement saupoudre par des petits OCTA ,sans garantie quant leur pertinence et leur finalit, et sans vritable contrle

possible.Par ailleurs, les auditions ont permis de pointer de nombreuses

drives, parfois graves, des dispositifs de collecte. Plusieurs modesdhabilitation des organismes de collecte coexistent. Ils nobissent donc pasaux mmes critres dattribution. Le systme conduit une concurrence entreles principaux organismes de collecte et engendre des pratiques anormalescomme par exemple le recours des courtiers ou rabatteurs de taxe. Unetelle situation entrane une trs grande htrognit des performances degestion des organismes de collecte. Les frais de collecte varient selon ladlgation gnrale lemploi et la formation (DGEFP) de 1 140 en

fonction de lorganisme. Les obligations comptables sont imparfaitementrespectes.

Il faut aussi regretter que le contrle de la collecte soit dficient. Dansles faits, ladministration fiscale ne dispose plus de linformation relative au

paiement de la taxe. Ce sont les employeurs qui autoliquident etsautocontrlent dans leurs obligations de versement. Larchitecture du rseaudes OCTA et leur dispersion fait obstacle lexercice dun contrle exhaustifdes dclarations des entreprises et dune identification des redevables dfaillants . Cest pourquoi sans une remise en cause en profondeur dudispositif actuel de collecte, nous sommes en droit de nous interroger sur

lefficacit du recouvrement de la taxe.

Il nexiste pas de vritable gouvernance de la rpartition des fondscompte tenu du principe fondateur de la taxe dapprentissage quest la libertdaffectation de lentreprise. Il ne faut pas remettre en cause ce principe, maislencadrer et assurer plus de transparence.

Aujourdhui, des rgles de base rgissent les versements desentreprises, quil sagisse du respect de la rpartition quota / hors quota, de la

part obligatoire destine au FNDMA (22 %) et de lobligation de versement auCFA de leur apprenti. Mais, au-del de ces versements obligatoires, cest le

principe de libre affectation des fonds par les entreprises qui est appliqu.Celles-ci y sont trs attaches, arguant du lien troit que ce principe permetdtablir entre le monde de lentreprise et celui de la formation

professionnelle. Je souscris ce principe.

En pratique, la rpartition de ces dpenses libratoires entre lestablissements de formation fait lobjet dune pr-affectation par lesentreprises au moment de leur dclaration et les OCTA sont alors tenus derespecter ces dcisions de pr-affectation en redirigeant les fonds vers lestablissements de formation. Mais, en labsence dindication, 300 millionsdeuros, soit 16 % du total de la taxe, navaient pas t affects par les

entreprises, laissant ainsi les OCTA seuls dcideurs de la rpartition de cesfonds. Cest sur ces fonds libres que je souhaite agir et introduire davantage de


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gouvernance. En effet, les flux de rpartition de la taxe aboutissent ce quelapprentissage soit en ralit destinataire de prs de 1,2 milliard deuros, soit62 % des fonds de la taxe dapprentissage, par un report de fonds issus du hors

quota vers le quota. Cet tat de fait ne rsulte donc daucune gouvernance delEtat ou des rgions sur la rpartition des fonds.

Par ailleurs, il nexiste aucune articulation des financements par lataxe et par les rgions. Si les rgions peroivent 22 % de la taxedapprentissage via le FNDMA, le reste de la taxe est rparti sans stratgieglobale autre que celle suivie par chaque entreprise ou organisme collecteurs.Cest pourquoi, au final, la drive du dispositif se traduit par une attributioneffective finale des fonds qui ne correspond pas au schma de principe derpartition de la taxe dapprentissage.

Le problme fondamental est donc celui de la gouvernance. Laisseraux OCTA la rpartition des fonds libres ne favorise pas la meilleure rponse apporter aux besoins des territoires. Il en ressort que contrairement au

principe de libre affectation de la taxe dapprentissage par lentreprise, lesOCTA sont de fait les seuls dcideurs de laffectation des fonds : soit la libertdaffectation est relative, soit celle ci est pratique au niveau de la branche

professionnelle et autofinance lappareil de formation quelle gre en direct.De ce fait, les CFA interprofessionnels souffrent dun dficit de financement.

Dautres problmes dutilisation des fonds se posent galement :

- compte tenu des faiblesses des procdures dagrment et de

lhtrognit des acteurs, le dispositif actuel ne prvoit aucune mutualisationdans la rpartition des fonds collects, alors mme quil pourrait sagir dunobjectif attendu dune taxe caractre fiscal ;

- le systme actuel de listes prfectorales ne permet pas didentifieravec prcision les formations ligibles au financement par la taxe et lesorganismes qui les dispensent. Ce problme rglementaire daffectation desfonds de la taxe dapprentissage ne favorise pas le financement prioritaire destablissements qui en auraient le plus besoin.

Lensemble de ces constats et drives plaident pour une rforme

profonde de la collecte qui doit prcder ou accompagner une non moinsimportante refonte du mcanisme de rpartition. Je propose que cette rformerespecte trois principes, savoir la simplification, la dcentralisation et le

paritarisme. Il sagit don

Documents

Rapport Patriat sur la taxe d'apprentissage