Italiani in difficoltà o arrestati all'esteroRapporto sulla situazione di assistenza da parte del Ministero degli

Affari Esteri e delle Ambasciate/Consolati

Premessa

Il presente rapporto sintetico vuole evidenziare l'attuale situazione della fruizione dei Diritti dei cittadini italiani che per qualsiasi motivo si vengono a trovare in difficoltà all'estero e dei cittadini italiani detenuti in carceri all'estero. In particolare si vuole analizzare il tipo di assistenza data a questi cittadini dalle Istituzioni Italiane rappresentate in questo caso dal Ministero degli Affari Esteri (MAE), dalle Ambasciate e dai Consolati. Il rapporto vuole anche dare alcuni consigli di comportamento agli italiani che per qualsiasi motivo si vengono a trovare in difficoltà all'estero.

Organi istituzionali preposti ad intervenire in caso di difficoltà di un cittadino italiano all'estero

Gli organi preposti ad intervenire nel caso che un cittadino italiano si venga a trovare in difficoltà all'estero o, peggio, che venga arrestato o tenuto contro la sua volontà in un Paese straniero sono:la rete consolare – la rete consolare è “l'avamposto” delle Istituzioni Italiane in territorio straniero. Per questo motivo ricopre un ruolo di fondamentale importanza in quanto è la prima ad essere informata di un eventuale situazione di difficoltà di un cittadino italiano ed è la prima ad intervenire direttamentel'Ambasciata – l'Ambasciata in questi casi ricopre un ruolo addirittura secondario rispetto alla rete consolare in quanto il compito dell'Ambasciata è quello di fare da tramite tra la rete consolare e il Ministero degli Affari Esteri ma non svolge compiti “operativi” che sono di competenza dei Consolati. Solo in casi particolari l'Ambasciata interviene quale rappresentanza diplomatica italiana con le autorità locali e solo nei casi in cui è richiesto un “passo ufficiale” del Governo Italiano. il Ministero degli Affari Esteri – il Ministero degli Affari Esteri (MAE) ha diverse strutture dedicate all'intervento in casi in cui cittadini italiani si vengono a trovare in difficoltà all'estero. Tra questi segnaliamo:

• l'unità di crisi – l'unità di crisi è formata da un team di esperti che monitora costantemente le aree di crisi del pianeta ed è in possesso di una lista dei cittadini italiani che per lavoro o altro si recano in una area considerata a rischio. Nei casi più rischiosi l'unità di crisi mantiene con il cittadino italiano costanti contatti telefonici per accertarsi continuamente della sua posizione. L'unità di crisi è la prima ad intervenire per dare assistenza a cittadini italiani che si trovano in difficoltà

all'estero. • Direzione generale per gli italiani all'estero e le politiche migratorie (ufficio

IV)– ufficio pressoché sconosciuto ma di fondamentale importanza per gli italiani che hanno bisogno di assistenza all'estero. E' composto da un team altamente specializzato in Diritto Internazionale il quale coordina con la rete consolare e con le ambasciate gli interventi volti ad assistere i cittadini italiani che per vari motivi si vengono a trovare in difficoltà all'estero. Se l'unità di crisi è l'organismo preposto ad interventi di emergenza, l'ufficio IV è quello che affronta i casi più complessi e che richiedono una costante attenzione, anche protratta molto a lungo nel tempo.

• Viaggiare sicuri – sito web continuamente aggiornato che mette a disposizione dei cittadini italiani informazioni di carattere generale sui Paesi esteri. In particolare il sito fornisce indicazioni Paese per Paese sulle zone a rischio, sui comportamenti da tenere, sulle usanze, sulle legislazioni e tanto altro

• Dove siamo nel Mondo – sito web istituzionale voluto dal Ministero degli Affari Esteri attraverso il quale i cittadini italiani che visitano per lavoro od altro Paesi giudicati a rischio possono segnalare continuamente al MAE la loro posizione favorendo un eventuale intervento nel caso si vengano a trovare in situazione di difficoltà

Altri organismiComitati degli italiani residenti all'estero (COMITES) – organismo istituito con la legge 23 ottobre 2003, n.286 che raggruppa in ogni circoscrizione consolare un apposito comitato formato da cittadini italiani residenti all'estero. In particolare, per quanto riguarda nello specifico i cittadini che si vengono a trovare in situazione di difficoltà all'estero si segnala l'Art. 3 delle legge istitutiva dei COMITES che recita: “il COMITES coopera con l'autorità consolare nella tutela dei diritti e degli interessi dei cittadini emigrati; nel rispetto delle norme previste dall'ordinamento locale e dalle norme del diritto internazionale e comunitario, con particolare riguardo alla difesa dei diritti civili garantiti ai lavoratori italiani dalle disposizioni legislative applicabili nei singoli Paesi, il comitato segnala alla predetta autorità consolare, affinché vengano esperiti tutti gli interventi necessari, le eventuali violazioni delle convenzioni e delle norme internazionali che colpiscano i nostri connazionali”

Analisi della situazione attuale sul comportamento degli organi istituzionali nella difesa dei Diritti dei cittadini italiani che si trovano in difficoltà all'estero.

Nonostante in apparenza gli organi istituzionali preposti ad intervenire nei casi di cittadini italiani in difficoltà all'estero potrebbero sembrare ben strutturati, funzionanti e comunque sufficienti a garantire una adeguata assistenza, purtroppo non è così. In particolare viene a mancare il supporto dell'organismo più importante, quello cioè della rete consolare che dovrebbe essere la prima ad attivarsi con tempestività e professionalità nei casi in cui cittadini italiani si trovino in difficoltà o, peggio, siano vittime di soprusi e di violazioni dei Diritti Fondamentali.

Comportamento della rete consolare: nei casi affrontati da Secondo Protocollo durante gli ultimi due anni (circa 200) è emersa purtroppo prorompente l'inadeguatezza della rete consolare nell'affrontare situazioni in cui cittadini italiani si vengano a trovare in difficoltà, vengano arrestati o denuncino una violazione dei Diritti Fondamentali. Ci sono stati casi eclatanti in cui la rete consolare non ha esplicato nemmeno le funzioni più elementari di supporto ai cittadini italiani, nemmeno in casi di palese violazione dei loro Diritti Fondamentali, quando cioè non è valida la regola universale di “non interferenza nella legislazione di Stati terzi”. Alcuni casi per tutti:

Angelo Falcone e Simone Nobili, arrestati in India per sospetto traffico di stupefacenti (sempre negato e senza nessuna prova), detenuti sotto tortura per due giorni senza avere la possibilità di contattare nessuno e costretti con l'inganno a firmare una confessione scritta in lingua Indi (e quindi a loro non comprensibile) che loro credevano essere un semplice verbale che riassumeva i fatti. Una volta contattato il consolato di competenza, i funzionari del suddetto consolato avrebbero dovuto immediatamente attivarsi per constatare le condizioni fisiche dei due ragazzi, per accertarsi delle modalità dell'arresto, accertarsi se fossero stati sottoposti a tortura, accertarsi della veridicità delle accuse e fornire assistenza legale qualificata ai due cittadini italiani. Invece la prima visita consolare effettuata da un funzionario italiano del Consolato competente è avvenuta dopo sei mesi dall'arresto e solo dopo una lunga campagna di pressioni, quando cioè era impossibile accertarsi se i due connazionali fossero stati sottoposti a tortura per estorcere loro una falsa confessione e quando era impossibile accertarsi sulle modalità dell'arresto. Non solo, il fatto più grave è che nemmeno quando i funzionari del consolato sono venuti a conoscenza della confessione scritta solo in lingua Indi e quindi in palese violazione di tutti i codici di Diritto Internazionale riconosciuti anche dall'India, si sono attivati per accertarsi del fatto compromettendo quindi tutto il proseguo del procedimento penale di fronte ai giudici indiani. In questo caso specifico non valeva la regola di “non interferenza nella legislazione di un Paese terzo” in quanto vi era una palese violazione del Diritto Internazionale e dei più elementari Diritti Umani. G.S. (il nome completo è omesso per volere della famiglia) in viaggio per lavoro negli Emirati Arabi Uniti, all'atto di fare rientro in Italia dopo quattro giorni di permanenza, il 14 marzo 2008, gli veniva sequestrato il passaporto dalle autorità degli E.A.U. per una presunta truffa ai danni della ditta per cui G.S. lavorava, impedendogli di fatto il ritorno in Italia ma senza procedere al suo arresto. Dopo oltre un anno e mezzo G.S. è ancora ostaggio negli Emirati Arabi Uniti nonostante siano cadute tutte le accuse a suo carico e gli sia stata formulata una accusa minore alla quale è comunque completamente e palesemente estraneo, il tutto senza essere mai stato una sola volta interrogato dall'autorità giudiziaria in merito alle accuse a lui mosse e nonostante il suo nome non figuri nella black list delle persone che non possono lasciare il Paese. Per oltre un anno e mezzo il sig. G.S. non ha avuto alcuna assistenza dal consolato preposto, il quale si è rifiutato più volte sia di intervenire sulle autorità degli Emirati Arabi Uniti che di emettere un nuovo passaporto con il quale il sig. G.S. avrebbe potuto fare rientro in Italia invece di vivere in una vera e propria prigione a cielo aperto, in un albergo a sue spese, senza lavoro e senza alcuna assistenza medica, fatto questo che ha notevolmente debilitato fisicamente e psicologicamente il sig. G.S. tanto da far temere per la sua vita. Anche in questo caso viene evocata la “non interferenza nella legislazione di un Paese terzo” senza però tenere in alcuna considerazione le violazioni dei Diritti Umani e del Diritto Internazionale (la garanzia del giudizio in tempi in tempi ragionevoli prevista da diversi trattati riconosciuti anche dagli Emirati Arabi Uniti) e soprattutto senza tenere conto che le autorità degli E.A.U. detengono illegalmente un documento emesso dall'autorità italiana e quindi di proprietà dello Stato Italiano, il passaporto. Si potrebbe fare un lungo elenco di casi nei quali la rete consolare non ha espletato il suo ruolo istituzionale di tutela del Diritto dei cittadini italiani. Da Stefania Fedele nelle Filippine a Giuseppe Monsurrò e C.P., incarcerati e letteralmente torturati in Croazia, fino a F.B. detenuto negli Stati Uniti, per il quale era stata avanzata domanda di applicazione del Protocollo di Strasburgo per il trasferimento dei detenuti, domanda ignorata completamente sia dalle istituzioni italiane che da quelle americane, e che finito di scontare tutta la sua pena, da oltre un mese è trattenuto contro la sua volontà in un centro del New Messico senza che gli venga permesso di fare rientro in Italia. Una lamentela ricorrente da parte di quasi tutti coloro che si trovano a rivolgersi a un consolato italiano perché in difficoltà o per chiedere la tutela dei propri Diritti è quella della

poca disponibilità a muoversi in tal senso presso le autorità del Paese ospitante. A seguire (ma subito dopo) c'è la denuncia della poca competenza da parte dei funzionari in tema di Diritto Internazionale e di Diritti Umani. Terza ma non ultima per importanza, c'è la denuncia molto ricorrente da parte degli italiani incriminati per qualsiasi reato all'estero, secondo la quale i dipendenti dei consolati tendono molto spesso a considerare il connazionale da subito colpevole del reato di cui è accusato e quindi a comportarsi di conseguenza con leggerezza, dimenticando il sunto garantito dalla Costituzione Italiana e dalla Dichiarazione Universale dei Diritti Umani secondo il quale una persona è innocente fino a prova contraria. Infine c'è una denuncia da parte degli italiani che si trovano in difficoltà all'estero che, seppure limitata a pochissimi casi, è la più devastante sotto l'aspetto etico. Ci sono stati segnalati casi nei quali dopo un nostro intervento in cui è stato interessato direttamente il Ministero degli Affari Esteri, alcuni dipendenti di consolati, forse ripresi dal MAE, si sono comportati in maniera deprecabile con gli assistiti arrivando a compiere ripicche che ne hanno messo a rischio addirittura la libertà o l'operazione che si stava conducendo. Questo è molto deprecabile in quanto un dipendente di un consolato qualsiasi deve agire, per legge, esclusivamente per tutelare il cittadino italiano e non per danneggiarlo. E' pagato per questo dai cittadini italiani. Purtroppo questo ruolo viene molto spesso dimenticato e lo stesso concetto più volte capovolto facendo sembrare il dipendente consolare al di sopra dello stesso cittadino, mentre invece dovrebbe essere al suo servizio.

Comportamento delle Ambasciate:come detto in precedenza le Ambasciate ricoprono un ruolo secondario rispetto ai consolati. Tuttavia spetta alle Ambasciate controllare l'operato della rete consolare sotto il loro controllo, pertanto le stesse non sono esenti da colpe gravi sui disservizi dei consolati. Molto spesso tendono a girare la “patata bollente” direttamente al consolato senza interessarsi o approfondire il caso. All'Ambasciata spetta fornire agli italiani che si trovano in difficoltà all'estero o ai loro famigliari i nominativi di legali del posto che possano aiutarli. Tuttavia in quasi tutti i casi affrontati da Secondo Protocollo è emerso che la lista di nominativi in mano alle Ambasciate non era stata debitamente controllata, cioè i nominativi presenti nella suddetta lista erano quelli di avvocati che avevano presentato semplicemente le loro credenziali senza che nessun controllo venisse effettuato sugli stessi da parte della rappresentanza diplomatica, sia in termini di professionalità che in termini di tariffe applicate. Per questo molto spesso è accaduto che i famigliari di cittadini italiani detenuti all'estero si rivolgessero a legali che applicavano loro tariffe superiori fino a 20 volte quelle applicate nel loro Paese, oppure che portassero avanti i processi all'infinito allo scopo di ottenere più denaro dalle famiglie. In molti casi (soprattutto in Sud America) alcuni avvocati promettono di tutto alle famiglie pur di ottenere migliaia di euro, sparendo poi nel nulla o, nella migliore delle ipotesi, affermando di non poter fare di più quando non danno il risultato promesso. In definitiva manca nelle Ambasciate italiane una lista di “avvocati certificati”, cioè dei quali si sia fatta una indagine conoscitiva e sui quali non ci siano dubbi sulla loro professionalità e sulle tariffe che andranno ad applicare alle famiglie italiane.

Comportamento della Direzione Generale per gli Italiani all'Estero (ufficio IV): La Direzione Generale per gli Italiani all'Estero è forse l'unica struttura che funzioni adeguatamente quando un cittadino italiano si viene a trovare in difficoltà all'estero. Molto professionali e sempre pronti a recepire le nostre richieste, si trovano purtroppo drammaticamente a corto di personale e non riescono quindi a monitorare costantemente l'operato della rete consolare, anche considerando che la loro area di intervento è molto vasta e comprende anche la tutela dei minori figli di italiani sposati con stranieri e separati, un campo che molto spesso purtroppo presenta casi difficilissimi e che richiedono un

costante interessamento. Non solo, i numeri degli italiani detenuti all'estero (oltre 3.000) rendono praticamente impossibile per loro seguire ogni singolo caso senza un adeguato supporto della rete consolare, supporto che come abbiamo visto purtroppo non c'è. Questo è uno dei motivi per cui ci rivolgiamo all'Ufficio IV solo in casi estremi e solo quando non otteniamo adeguato supporto dalla rete consolare. Sono sempre loro che seguono i casi di italiani rapiti all'estero o impossibilitati per vari motivi a fare rientro in Italia.

Comportamento dei COMITES: In oltre due anni ci è capitato poche volte di rivolgerci ai COMITES e solo in un caso abbiamo trovato una piena e incondizionata collaborazione da parte dei Comitati per gli italiani all'estero, nel caso cioè di Valentina Palladino, incarcerata a Santo Domingo e fortunatamente rientrata in Italia. In quel caso il COMITES di Santo Domingo, allora diretto dal dott. Ermanno Filosa, ebbe un comportamento esemplare sia in termini di assistenza in carcere alla nostra connazionale che durante le difficilissime e delicate fasi che hanno portato alla sua liberazione. Un esempio da seguire per tutti gli altri COMITES che però continuano a non dare alcun tipo di assistenza ai cittadini italiani che si trovano in difficoltà all'estero. A quello che possiamo capire attualmente i COMITES fungono solo da promotori per le aziende italiane che intendono fari affari nei Paesi di loro competenza quando invece l'art. 3 della legge formativa dice che dovrebbero fare anche altro.

Osservazioni finali e proposteLa “struttura Italia” di assistenza ai connazionali in difficoltà all'estro manca senza dubbio della sua parte più importante, quella relativa alla rete consolare, quella cioè deputata al primo fondamentale e tempestivo intervento. In molti casi si è notato che si sarebbe potuto intervenire meglio e con più efficacia se la rete consolare avesse fatto il proprio dovere, specialmente nei casi di conclamata violazione dei Diritti Fondamentali, ma anche nei casi di reati commessi da italiani all'estero. A prescindere dalla colpevolezza o meno del cittadino italiano sottoposto a indagine o a restrizioni della libertà, deve valere il concetto che vuole il sospettato di un reato essere innocente fino a prova contraria. Anche nei casi di comprovata colpevolezza il cittadino italiano detenuto all'estero ha dei Diritti Fondamentali inviolabili che devono essere garantiti. A nostro parere manca nella rete consolare italiana un buon tasso di professionalità nell'affrontare determinati casi che prefigurano la violazione dei Diritti Fondamentali e delle leggi internazionali che, unita alle scarse qualità umane di taluni dipendenti consolari, determinano una situazione molto difficile da gestire, sia per le associazioni deputate a farlo che per lo stesso Ministero degli Affari Esteri. Non possono accadere casi come quello di G.S. negli Emirati Arabi Uniti che è costretto a rimanere nel paese senza alcuna accusa, senza alcuna sentenza e, incredibilmente, senza alcuna restrizione, per un periodo di 18 mesi senza che il consolato intervenga per porre fine a questa situazione e senza che lo stesso consolato dia supporto al connazionale. Non può accadere che un consolato compia una visita consolare in carcere dopo sei mesi come è accaduto ad Angelo Falcone e Simone Nobili in India, specie dopo aver appreso di reiterate violazioni del Diritto Internazionale e dei fondamentali Diritti Umani. Non deve accadere che un dipendente di un consolato non sappia cosa sia il Protocollo di Strasburgo per il trasferimento dei detenuti. Sono cose che denotano non solo una chiara impreparazione ma addirittura una colpevole sottovalutazione degli eventi. A nostro parere il personale consolare necessita di maggiore preparazione sul tema dei Diritti Umani e del Diritto Internazionale, non può e non deve essere preparato solo su tematiche commerciali. Le Ambasciate devono creare una database di avvocati locali di certificata competenza e onestà. Non possono limitarsi a dare ai cittadini italiani che ne hanno bisogno una

semplice lista di nomi e poi lasciarli al loro destino. Non è segno di responsabilità verso dei cittadini italiani. Gli avvocati devono essere accuratamente selezionati in particolare perché non è possibile per un cittadino italiano rivolgersi ad avvocati italiani ma deve necessariamente nominare un legale locale. Il concetto di “non interferenza nella legislazione di Stati terzi” è fondamentalmente corretto fino a quando però non vengono volati i Diritti Fondamentali oppure fino a quando la legislazione locale non viola il Diritto Internazionale. A quel punto quel concetto di non interferenza non vale più. Allora le Istituzioni italiane hanno il dovere di intervenire a salvaguardia dei Diritti dei nostri connazionali con tutti i mezzi possibili. Buona parte della mancanze della rete consolare italiana (si pensa alle visite consolari in carcere) può essere sopperita attraverso il coinvolgimento dei COMITES. Il Ministero degli Affari Esteri in collaborazione con il Ministero della Giustizia deve far rispettare i trattati firmati, in particolare i trattati internazionali collettivi e bilaterali che l'Italia ha firmato devono essere reciprocamente applicati. Con il Protocollo di Strasburgo per il trasferimento dei detenuti, un cittadino italiano detenuto all'estero (in molti Paesi ma non in tutti) può chiedere il trasferimento in un carcere italiano a condizione che abbia espiato il 50% della pena (in alcuni casi di accodo bilaterale la percentuale cambia). Ad oggi solo il 7% delle richieste di applicazione del Protocollo di Strasburgo fatte dalla nostra associazione è andato a buon fine, senza che ci fosse un motivo particolare per il diniego. A nostro parere andrebbe potenziata la Direzione Generale per gli Italiani all'Estero sia con il personale necessario a seguire quanti più casi possibili, sia con l'attribuzione di un “portafoglio” per le emergenze. Numero verde di emergenza per gli italiani in difficoltà all'estero: il 15 dicembre 2007 con un emendamento all'ordine del giorno alla Finanziaria 9/3256/14 (Governo Prodi) proposto dall'Onorevole Marco Zacchera, veniva istituito un numero verde di emergenza per gli italiani in difficoltà all'estero. Detto servizio doveva essere approntato presso la Farnesina e doveva servire per segnalare tempestivamente alle competenti autorità (la rete consolare) ogni caso in cui un italiano si venisse a trovare in difficoltà all'estero. Veniva quindi riconosciuta l'importanza di una tempestiva segnalazione. Ad oggi il numero verde non è stato attivato, ufficialmente per mancanza di fondi. Questa è una grave mancanza a cui il Ministero degli Affari Esteri deve porre rimedio al più presto. Organismo di controllo esterno sull'operato delle Ambasciate, dei consolati e dei COMITES: è nostro parere che debba essere istituito un organismo di controllo esterno alle Istituzioni ma che collabori direttamente con loro, per il controllo dell'operato delle Ambasciate, della rete consolare e dei COMITES. Detto organismo dovrà ricevere tutte le denunce dei cittadini italiani all'estero che per qualche motivo hanno recriminazioni da avanzare sull'operato delle Ambasciate, della rete consolare o dei COMITES e provvedere affinché le competenti autorità ne vengano tempestivamente informate. E' nostra opinione che l'organismo in oggetto debba essere composto da associazioni di italiani all'estero in collaborazione con associazioni di tutela del Diritto del cittadino presenti in Italia (esclusa Secondo Protocollo per ovvie ragioni statutarie).

Consigli ai cittadini italiani all'estero:In caso di difficoltà il primo riferimento è il consolato. Ricordate che i dipendenti del consolato sono al vostro servizio, non il contrario. Essi sono pagati per ascoltarvi e per agire con ogni mezzo per tutelare i vostri Diritti di cittadino italiano e non possono in alcun caso danneggiarvi, commetterebbero un reato gravissimo. In caso di azione legale contro di voi non assumete e non fate assumere alla vostra famiglia un avvocato italiano, non serve a niente in un Paese straniero. Piuttosto informatevi attentamente sulle tariffe e chiedete l'intervento dell'Ambasciata o del consolato per leggere il contratto tra voi e l'avvocato locale. Non date mai denaro anticipato agli avvocati ma pagateli a prestazione, cioè per ogni prestazione corrisponde un compenso. Prima di partire informatevi sempre

delle condizioni e delle usanze del Paese dove intendete recarvi. In alcuni Paesi si sono usanze a noi sconosciute che se infrante possono comportare molti anni di prigione. In caso vi rechiate in un Paese politicamente instabile o in situazione di conflitto prima di partire registratevi al sito “dove siamo nel mondo” (www.dovesiamonelmondo.it) e in ogni caso al vostro arrivo avvisate l'Ambasciata italiana o le autorità italiane che la sostituiscono nel caso di mancanza di un sede diplomatica. Portate sempre con voi il numero dell'Unità di Crisi della Farnesina (06-36225), in caso di necessità provvederanno loro ad avvisare la sede diplomatica più vicina. Non firmate mai niente se non capite bene quello che c'è scritto nel documento che vi chiedono di firmare. Secondo il Diritto Internazionale avete il Diritto di avere tutta la documentazione in una lingua a voi comprensibile.

Urbania li' 17 agosto 2009Franco Londei – responsabile settore Diritti degli italiani all'estero e Italiani in difficoltà all'estero