RECURSO DE APELACIÓN – Contra la decisión adoptada en audiencia inicial de declarar probada la excepción de caducidad y dar por terminado el proceso / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Caducidad. Cómputo / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL – Suspende el término de caducidad hasta por tres meses / SUSPENSIÓN DEL TERMINO DE CADUCIDAD – Límite temporal máximo: Tres meses contados a partir de la presentación de la solicitud de conciliación / REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD – Se tiene por cumplido cuando el trámite de conciliación prejudicial no se puede completar dentro de los tres meses / CONSTANCIA – La fecha de su entrega solo debe tenerse en cuenta siempre que no hayan transcurrido los tres meses para agotar el trámite de la conciliación prejudicial / LEY 640 DE 2001 – Alcance de la frase “lo que ocurra primero” consagrada en la parte final del artículo 21 / CADUCIDAD – Configuración / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL Es evidente que la suspensión del término de caducidad originada en el trámite de conciliación prejudicial no puede prorrogarse más allá de los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud ante la Procuraduría General de la Nación y es el interesado en acudir a la Administración de Justicia, quien debe estar atento al vencimiento de dicho plazo a fin de evitar instaurar demandas por fuera de los términos legalmente establecidos. En el presente caso, la actora solicitó la conciliación prejudicial el día 17 de octubre de 2014 y lo primero que ocurrió no fue la expedición del acta de que trata el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, sino el transcurso de los 3 meses referidos, por lo tanto el computo del término de la caducidad, al cual solo le faltaba cuatro (4) días, se reanudó el 18 de enero de 2015 y venció el 21 de ese mismo mes y año, pero la demanda se instauró solo hasta el 26 de ese mismo mes y año, lo que demuestra que lo fue por fuera de los cuatro (4) meses establecidos en el literal d, numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A. Ahora bien, el a quo adujo que la constancia de que trata el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, solo fue entregada hasta el 21 de enero de 2015, por lo tanto el término de caducidad se debía reanudar a partir del día siguiente a esa fecha; sin embargo, dicha situación no es relevante para el caso, pues como ya se dijo, lo primero que ocurrió fue el vencimiento del plazo máximo para realizar el trámite conciliatorio. La fecha de entrega de la constancia invocada por la actora debe ser tenida en cuenta siempre y cuando no hayan transcurrido los 3 meses a que se refiere el artículo 21 ibídem. Cabe resaltar que el hecho de que la actora no tuviera en su poder la constancia referida no la imposibilitaba para acceder a la Administración de Justicia, ya que la Ley le permite tener por cumplido el requisito de procedibilidad cuando el trámite de la conciliación prejudicial no se puede completar dentro de los tres meses establecidos en el ordenamiento jurídico, ya sea porque no se logró celebrar la audiencia de conciliación en dicho lapso o porque la Procuraduría no expidió las constancias en tiempo. La frase “lo que ocurra primero” consagrada en la parte final del artículo 21 de la Ley 640 de 2001, precisamente se estableció para ponerle un límite temporal a la suspensión del término de caducidad originada en la conciliación prejudicial y para evitar que el acceso a la Administración de Justicia se viera afectado eventualmente por la tardanza en el trámite de dicho requisito de procedibilidad ante la Procuraduría General de la Nación, por ello, cumplidos los tres meses a que se refiere la norma en comento, reinicia el computo del término de caducidad sin importar si está pendiente la celebración de la audiencia o la expedición de las constancias de no conciliación y el solicitante queda habilitado para instaurar la demanda correspondiente. NOTA DE RELATORIA: Ver providencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 16 de abril de 2016, Radicación 2014-00263-01, C.P. María Elizabeth García González

SÍNTESIS DEL CASO: La I.P.S. Clínica Porvenir, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, contra el Ministerio de Salud, la Superintendencia de Salud y la E.P.S.-S. SELVASALUD, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 0587 de 6 de junio de 2014, expedida por el Agente Especial Liquidador de la referida entidad promotora de salud, por medio de la cual se resolvió un recurso de reposición contra la decisión administrativa que contenía la calificación y graduación de las acreencias presentadas en el proceso liquidatario de la mencionada entidad promotora de salud. El Tribunal con proveído de 25 de noviembre de 2015, proferido dentro de la audiencia inicial contemplada en el artículo 180 del C.P.A.C.A., decidió declarar, entre otras, cosas, no probadas las excepciones previas de caducidad y falta de legitimación en la causa por pasiva. La Sala, al desatar el recurso de apelación interpuesto por la Superintendencia Nacional de Salud, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, declaró probada la excepción previa de caducidad del medio de control instaurado y dio por terminado el proceso. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL D / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 2 / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 20 / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 21

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 08001-23-33-000-2015-00028-01 Actor: CLÍNICA PORVENIR S.A Demandado: MINISTERIO DE SALUD, LA SUPERINTENDENCIA DE SALUD Y LA E.P.S.-S. SELVASALUD TESIS: SE REVOCA PROVEÍDO QUE DECLARÓ NO PROBADA EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD. CUANDO EL TRAMITE DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL NO SE PUEDE COMPLETAR DENTRO DEL TÉRMINO DE 3 MESES A QUE ALUDE LA LEY, EL ACTOR ESTA POSIBILITADO PARA ACCEDER A LA JURISDICCIÓN, SIN QUE DICHO PLAZO SE EXTIENDA A LA FECHA DE ENTREGA DE LA CONSTANCIA RESPECTIVA. Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada de

la Superintendencia Nacional de Salud contra el proveído de 25 de noviembre de

20151, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro de la audiencia

inicial contemplada en el artículo 180 del C.P.A.C.A., celebrada en la misma fecha,

por medio del cual, entre otras cosas, decidió declarar no probadas las

excepciones previas de caducidad y falta de legitimación en la causa por pasiva

respecto de la entidad recurrente.

I-. ANTECEDENTES.

La I.P.S. CLÍNICA PORVENIR, a través de apoderado, en ejercicio del medio de

control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138

del C.P.A.C.A., instauró demanda ante el Tribunal Administrativo del Atlántico,

contra el Ministerio de Salud, la Superintendencia de Salud y la E.P.S.-S.

SELVASALUD, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución

núm. 0587 de 6 de junio de 2014, expedida por el Agente Especial Liquidador de

la referida entidad promotora de salud, por medio de la cual se resolvió un recurso

de reposición contra la decisión administrativa que contenía la calificación y

graduación de las acreencias presentadas en el proceso liquidatario de la

mencionada entidad promotora de salud.

A título de restablecimiento del derecho pretende que se ordene a las entidades

demandadas que le reconozcan y paguen dentro del proceso de liquidación de la

E.P.S.S. SELVASALUD, la suma referida anteriormente por concepto de los

servicios médicos que debidamente le prestó a la referida entidad y que fueron

oportunamente facturados.

II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA.

Mediante auto de 25 de noviembre de 2015, proferido dentro de la audiencia

inicial contemplada en el artículo 180 del C.P.A.C.A., celebrada en la misma fecha,

el a quo, entre otras cosas, declaró no probadas las excepciones de caducidad y

falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Superintendencia

Nacional de Salud.

Para sustentar dicha decisión, el Tribunal Administrativo del Atlántico indicó que el

acto que puso fin a la actuación administrativa, esto es, la Resolución núm. 0587

de 6 de junio de 2014, fue notificada personalmente el día 20 de junio de 2014, por

1 Al despacho para resolver recurso el 11 de abril de 2016.

lo tanto los cuatro meses con los que contaba la actora para instaurar el medio de

control de nulidad y restablecimiento del derecho, vencían el 21 de octubre de

2014; sin embargo, el día 17 de ese mismo mes y año, radicó la solicitud de

conciliación prejudicial ante la Procuraduría 118 Judicial II para Asuntos

Administrativos, con lo cual se suspendió el término de caducidad cuando aún

faltaban cuatro (4) días para su vencimiento.

Advirtió que la constancia de que trata el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, fue

expedida el 21 de enero de 2015 y la demanda se instauró el 26 de ese mismo

mes y año, situación que demuestra que no había operado el fenómeno jurídico de

la caducidad y por lo tanto no procedía la excepción propuesta en ese sentido.

Por otra parte, sostuvo que la Superintendencia Nacional de Salud fue la que

ordenó la toma de posesión de bienes, haberes y negocios de la E.P.S.-S

SELVASALUD; ordenó su intervención forzosa y designó a su liquidador, en

consecuencia, no se le podía desvincular del proceso por falta de legitimación en

la causa por pasiva.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

La apoderada de la Superintendencia Nacional de Salud apeló la decisión del a

quo, ya que, a su juicio, la demanda sí se encontraba caducada y era evidente su

falta de legitimación en la causa por pasiva.

Argumentó que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en

principio, caducaba el día 20 de octubre de 2014, toda vez que el acto

administrativo demandado fue notificado el 20 de junio de esa misma anualidad.

Empero, el día 17 de octubre de 2014, la actora presentó solicitud de conciliación

prejudicial, lo que suspendió el término de caducidad a falta de tres (3) días para

su vencimiento.

Recordó que la audiencia de conciliación se llevó a cabo el 15 de enero de 2015,

por lo tanto la actora tenía hasta el 18 de ese mismo mes y año para incoar la

demanda, pero como ese día era inhábil el vencimiento del término de caducidad

se corrió hasta el 19 de enero de 2015.

Adujo que la actora solo instauró la demanda contentiva del medio de control de

nulidad y restablecimiento del derecho hasta el 26 de enero de 2015, es decir, 7

días después de haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad.

Igualmente, reiteró que no estaba legitimada en la causa por pasiva, ya que el

acto administrativo atacado fue expedido por el Agente Especial Interventor y

representante legal de la E.P.S.-S SELVASALUD, con el que no tiene relación

alguna pues no es su funcionario, contratista, delegado o empleado.

Señaló que únicamente se limitó a nombrar al referido Agente Interventor como se

lo ordena la Ley, pero éste actuó con total independencia y autonomía en el

ejercicio de las funciones que la normativa aplicable a los procesos de liquidación

le atribuye.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA:

En el caso objeto de estudio, la apoderada de la Superintendencia Nacional de

Salud, apeló la decisión de primera instancia en lo que respecta a la denegación

de las excepciones previas de caducidad y falta de legitimación en la causa por

pasiva.

Así las cosas, la Sala considera pertinente, en primer lugar, verificar si la demanda

se presentó dentro del término establecido en la normativa procedimental aplicable

al caso.

Al respecto, se tiene en cuenta lo siguiente:

El literal d), numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo preceptúa:

“ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA

DEMANDA. La demanda deberá ser presentada:

(…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:

(…)

d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho,

la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4)

meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación,

notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según

el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones

legales;”

A través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la actora

pretende la nulidad de la Resolución núm. 0587 de 6 de junio de 20142, expedida

por el Agente Especial Liquidador de la E.P.S.-S SELVASALUD, por medio de la

cual se resolvió un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución núm.

0176 de 28 de marzo de 2014, que contenía la calificación y graduación de las

acreencias presentadas en el proceso liquidatario de la mencionada entidad

promotora de salud. La decisión referida puso fin a la actuación administrativa y

fue notificada personalmente a la accionante el día 20 de junio de 2014, de

conformidad con la constancia vista a folio 392 del cuaderno principal, por lo tanto,

el término de caducidad de cuatro meses, de que trata el literal d), numeral 2° del

artículo 164 del C.P.A.C.A., en principio, vencía el 21 de octubre de 2014.

No obstante, el día 17 de octubre de 2014 la actora presentó solicitud de

conciliación prejudicial ante la Procuraduría 118 Judicial II para Asuntos

Administrativos, es decir, faltando cuatro (4) días para el vencimiento del término

de caducidad.

Teniendo en cuenta los documentos obrantes en el expediente, el día 21 de enero

de 2015, la Procuraduría 118 Judicial II para Asuntos Administrativos expidió y

entregó la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad a la actora,

razón por la cual, en principio, se podría inferir, como lo hizo el a quo, que a partir

del día siguiente, esto es, el 22 de enero de 2015, se reanudaba el término de

caducidad al que le faltaba solamente cuatro días para completarse y como la

demanda se instauró el 26 de ese mismo mes y año, teniendo en cuenta que el

día 25 de enero de 2015 era inhábil, habría que concluir que estuvo dentro de los

2 Folios 393 a 402 Cuaderno principal.

4 meses consagrados en el literal d, numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A.,

como lo adujo el a quo.

No obstante, lo que se omite en el análisis de primera instancia es que el día en

que se expidió la referida constancia, esto es, el 21 de enero de 2015, era el

último que tenía la actora para instaurar la demanda, pues la caducidad solo

puede suspenderse hasta por 3 meses posteriores a la presentación de la solicitud

de conciliación.

En efecto, los artículos 20 y 21 de la Ley 640 de 2001 y el artículo 3º del Decreto

1716 de 2009, expresamente señalan:

“ARTICULO 20. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN

DERECHO. Si de conformidad con la ley el asunto es conciliable, la

audiencia de conciliación extrajudicial en derecho deberá intentarse en el

menor tiempo posible y, en todo caso, tendrá que surtirse dentro de

los tres (3) meses siguientes a la presentación de la solicitud. Las

partes por mutuo acuerdo podrán prolongar este término.

La citación a la audiencia deberá comunicarse a las partes por el medio

que el conciliador considere más expedito y eficaz, indicando

sucintamente el objeto de la conciliación e incluyendo la mención a las

consecuencias jurídicas de la no comparecencia.

PARAGRAFO. Las autoridades de policía prestarán toda su colaboración

para hacer efectiva la comunicación de la citación a la audiencia de

conciliación.

ARTICULO 21. SUSPENSIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN O DE LA

CADUCIDAD. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial

en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de

caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o

hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que

este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias

a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el

término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que

ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será

improrrogable.”

“Artículo 3°. Suspensión del término de caducidad de la acción. La

presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante los agentes

del Ministerio Público suspende el término de prescripción o de

caducidad, según el caso, hasta:

a) Que se logre el acuerdo conciliatorio, o

b) Se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2° de la Ley 640

de 2001, o

c) Se venza el término de tres (3) meses contados a partir de la

presentación de la solicitud; lo que ocurra primero.

En caso de que el acuerdo conciliatorio sea improbado por el juez o

magistrado, el término de caducidad suspendido con la presentación de la

solicitud de conciliación se reanudará a partir del día hábil siguiente al de

la ejecutoria de la providencia correspondiente.

La improbación del acuerdo conciliatorio no hace tránsito a cosa juzgada.”

(Negrillas fuera del texto original)

En atención a lo establecido en la norma transcrita, es evidente que la suspensión

del término de caducidad originada en el trámite de conciliación prejudicial no

puede prorrogarse más allá de los tres meses siguientes a la presentación de la

solicitud ante la Procuraduría General de la Nación y es el interesado en acudir a

la Administración de Justicia, quien debe estar atento al vencimiento de dicho

plazo a fin de evitar instaurar demandas por fuera de los términos legalmente

establecidos.

En el presente caso, la actora solicitó la conciliación prejudicial el día 17 de

octubre de 2014 y lo primero que ocurrió no fue la expedición del acta de que trata

el artículo 2º de la Ley 640 de 2001, sino el transcurso de los 3 meses referidos,

por lo tanto el computo del término de la caducidad, al cual solo le faltaba cuatro

(4) días, se reanudó el 18 de enero de 2015 y venció el 21 de ese mismo mes y

año, pero la demanda se instauró solo hasta el 26 de ese mismo mes y año, lo

que demuestra que lo fue por fuera de los cuatro (4) meses establecidos en el

literal d, numeral 2 del artículo 164 del C.P.A.C.A.

Ahora bien, el a quo adujo que la constancia de que trata el artículo 2º de la Ley

640 de 2001, solo fue entregada hasta el 21 de enero de 2015, por lo tanto el

término de caducidad se debía reanudar a partir del día siguiente a esa fecha; sin

embargo, dicha situación no es relevante para el caso, pues como ya se dijo, lo

primero que ocurrió fue el vencimiento del plazo máximo para realizar el trámite

conciliatorio. La fecha de entrega de la constancia invocada por la actora debe ser

tenida en cuenta siempre y cuando no hayan transcurrido los 3 meses a que se

refiere el artículo 21 ibídem.

Cabe resaltar que el hecho de que la actora no tuviera en su poder la constancia

referida no la imposibilitaba para acceder a la Administración de Justicia, ya que la

Ley le permite tener por cumplido el requisito de procedibilidad cuando el trámite

de la conciliación prejudicial no se puede completar dentro de los tres meses

establecidos en el ordenamiento jurídico, ya sea porque no se logró celebrar la

audiencia de conciliación en dicho lapso o porque la Procuraduría no expidió las

constancias en tiempo.

La frase “lo que ocurra primero” consagrada en la parte final del artículo 21 de la

Ley 640 de 2001, precisamente se estableció para ponerle un límite temporal a la

suspensión del término de caducidad originada en la conciliación prejudicial y para

evitar que el acceso a la Administración de Justicia se viera afectado

eventualmente por la tardanza en el trámite de dicho requisito de procedibilidad

ante la Procuraduría General de la Nación, por ello, cumplidos los tres meses a

que se refiere la norma en comento, reinicia el computo del término de caducidad

sin importar si está pendiente la celebración de la audiencia o la expedición de las

constancias de no conciliación y el solicitante queda habilitado para instaurar la

demanda correspondiente.

Es menester advertir que en auto de 14 de abril de 2016, expediente 2014-00263-

013, esta Sala ya se había pronunciado en igual sentido en un asunto similar.

3 Magistrada Ponente María Elizabeth García González. Actor: Yesid Orlando Perdomo Llano.

Igualmente, la Sección Tercera de esta Corporación, sobre el particular, ha

sostenido:

“De conformidad con lo anterior y como quiera que, según la misma

certificación antes mencionada del 2 de febrero de 2011, la audiencia de

conciliación se realizó en esta última fecha y también ese día se expidió la

constancia respectiva, en el presente asunto el término de la caducidad

se extendió hasta el vencimiento de los tres meses que siguieron a la

presentación de la solicitud de conciliación, como quiera que esto

ocurrió primero.

En efecto, el hecho dañoso por cuya reparación se demanda ocurrió el 28

de octubre de 2008, de manera que, como ya se dijo, la caducidad de la

acción operaba el 29 de octubre de 2010; no obstante, como el 19 de

octubre de 2010 la parte demandante presentó solicitud de conciliación

extrajudicial, a partir de ese día se suspendió el término de caducidad, de

modo que, al reanudarse el cómputo del mismo debían contarse los 11

días calendario que faltaban.

Ahora, el 2 de febrero de 2011 se expidió la constancia según la cual

ese mismo día se declaró fallida la etapa conciliatoria y ocurre que,

para esta fecha, ya había vencido “el término de tres (3) meses

contados a partir de la presentación de la solicitud” de conciliación,

previsto en la letra c) del artículo 3 del Decreto 1716 de 2009, atrás

transcrito, pues, como aquélla se presentó el 19 de octubre de 2010,

el término de caducidad se reanudó, conforme a esa misma norma y

al no haberse dado entonces aún ninguno de los supuestos de sus

letras a) y b), el 20 de enero de 2011 y, así las cosas, los interesados

tenían hasta el 30 de enero de 2011 -computándose los 11 días

restantes- para presentar la demanda; sin embargo, como esta última

fecha coincidía con un día feriado, el plazo para instaurar la demanda se

corría hasta el primer día hábil siguiente, esto es, hasta el 31 de enero de

2011.

En consecuencia y como quiera que la demanda se presentó el 2 de

febrero de 2011, es claro que para ese momento la acción ya había

caducado.”4

Teniendo en cuenta que se encuentra demostrado que la demanda incoada por la

actora caducó y ello trae como consecuencia la terminación anticipada del

proceso, no será necesario resolver lo referente a la falta de legitimación en la

causa por pasiva propuesta por la recurrente.

Lo precedente impone a la Sala revocar el auto de 25 de noviembre de 2015,

proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico en audiencia inicial celebrada

en la misma fecha y, en su lugar, declarar probada la excepción previa de

caducidad del medio de control instaurado y dar por terminado el proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Primera,

R E S U E L V E:

REVÓCASE el auto apelado, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este

proveído y, en su lugar, se declara probada la excepción previa de caducidad del

medio de control instaurado y se da por terminado el proceso.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada

en la sesión del día 27 de abril de 2016.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

4 Auto de 8 de febrero de 2012. Expediente 2011-00082-01(41289). Magistrado Ponente Carlos Alberto Zambrano Barrera. Actor: Aiden Palencia Epia y Otros.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLERMO VARGAS AYALA