Recursos, Capacidades y Competencias para el Desarrollo Económico

Regional

Documento de Trabajo

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Presentación La visita del Presidente del Brasil Luis Ignacio da Silva, ha sido ocasión para ponderar de muy diversas maneras, que los acuerdos para la conformación de ejes de desarrollo en Sudamérica, con vías multimodales de comunicación, junto con las iniciativas de integración económica, en especial con espacios subnacionales de países colindantes, abren un abanico amplio de oportunidades para la generación de áreas de negocio, nuevos mercados para empresas y productores, alternativas de exportación; es decir posibilidades para la reactivación y crecimiento. Esa ponderación es en gran medida resultado de que en las regiones encontramos, de muy diversas maneras, con variados énfasis y durante muchos años, expresión de voluntades, concertación de esfuerzos y despliegue de iniciativas de actores económicos, sociales y políticos, apuntando esa perspectiva. Hoy sin lugar a dudas es un tema transversal de enorme significado para el proceso de descentralización que el país ha iniciado, y de especial responsabilidad para los Gobiernos Regionales, es la relación entre recursos económicos, capacidades institucionales y competencias legales con el objetivo de lograr desarrollo económico regional, es decir para abrir, trabajar y potenciar las posibilidades de tener en el futuro niveles adecuados de actividad económica distribuida más homogéneamente en el territorio nacional. En ese sentido, este ensayo pretende cubrir el tema desde tres ángulos:

a. Las normas legislativas sobre el asunto, a manera de balance de situación de lo avanzado en el proceso legislativo, a julio del 2003;

b. Algunas tendencias en la experiencia de países cercanos, que ilustran la temática; y

c. Los aspectos que se apuntan sobre la materia en los documentos (proyectos y textos base para consulta y debate) vinculados a normas pendientes.

De esta manera el Centro de Investigación Parlamentaria busca contribuir al trabajo legislativo sobre un asunto tan importante para el proceso de descentralización, que hoy tiene que disponer de herramientas suficientes, entre ellas normas adecuadas, para mejorar su gestión, generar acuerdos institucionales, lograr la articulación productiva e impulsar la conformación de regiones sostenibles.

Agosto del 2003

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1- Recursos disponibles según el marco normativo

Nuestra definición constitucional señala que la descentralización es “una forma de organización democrática y constituye una política permanente del estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país” (C-188)1. En ese sentido, los gobiernos regionales “promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las inversiones ...” (C-192); entre sus competencias tienen “... el plan de desarrollo regional concertado...” (C-192-2); “promover el desarrollo socioeconómico regional y ejecutar los planes y programas correspondiente” (C-192-5); y, “fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto regional” (C-192-8) ¿De qué recursos pueden disponer para el cumplimiento de sus objetivos?. Los gobiernos regionales cuentan según la Constitución (C-193), la Ley de Bases (LBD 37,38 y 39) y su Ley Orgánica (LOGR 72 a 74); de los siguientes2: a) Los bienes... de su propiedad; b) Las transferencias” que se les asigne en la ley anual de presupuesto;

c) Los tributos creados por ley en su favor. (C-193-3) El Poder Ejecutivo los

propone al Congreso para su aprobación “en el marco de la reforma tributaria y la política de descentralización fiscal” y cuya “recaudación y administración” es de cuenta de los gobiernos regionales (LBD-38.1); pudiendo suscribir convenios con la SUNAT “orientados a mejorar la fiscalización y la recaudación de los tributos” (LBD-38.2)

d) Los “derechos económicos que generen por las privatizaciones,

concesiones y los servicios que otorguen...” (C-193-4) a lo que se agregan “aquellos que perciban del gobierno nacional por el mismo concepto” (LBD-37-d)

e) Los recursos asignados del Fondo de Compensación Regional (FONCOR)

que tiene carácter redistributivo (C-193-5); constituido inicialmente (LBD-39.1) por:

Los recursos “provenientes de los nuevos procesos de privatización y

concesiones que realice el Gobierno Nacional”3 (LBD-39-1-b / 3ra

1 En adelante las siglas indican (C) Constitución; (LBD) Ley de Bases de la Descentralización;

(LOGR) Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. 2 “El Gobierno Regional norma y administra sobre sus recursos, bienes y activos conforme a la

Ley” (LOGR-72), en el marco de la “gradualidad” (LOGR-81) y la “jerarquización” (LOGR-45).

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Disposición Complementaria); es decir, 30 % de los nuevos procesos luego de deducir los gastos imputables a la ejecución de los mismos y las obligaciones asumidas por el Estado para sanear las empresas concesión (LDB-3ra Disposición Complementaria) 4, Debe tenerse en cuenta que en cada caso el 50% de los recursos

asignados al FONCOR se destinan a proyectos de inversión en beneficio de la población de la región, donde se encuentra el activo o empresa materia de privatización o concesión (LDB-3ra disposición complementaria). Es decir que de cada proceso el 50 % del 30 % mencionado se “queda” en la región.

El otro 50 % va a FONCOR para ser redistribuida entre todos los

gobiernos regionales “con criterio de equidad y compensación considerando factores de pobreza, necesidades insatisfechas, ubicación fronteriza, población, aporte tributario al fisco e indicadores de desempeño en la ejecución de inversiones”5 (LBD-39.2); con sujeción a estos criterios se diseñan “índices de distribución” qaue aprueba el MEF, contando con opinión favorable del CND; igualmente se debe prever “las formas y plazos” para la transferencia de recursos. (LBD-39.3). Los Fondos son “íntegramente utilizados para financiar proyectos de

inversión regional que hayan cumplido con las normas establecidas por el Sistema Nacional de Inversión Pública”. (LOGR-73)

f) Los recursos asignados por concepto de canon6

g) Los “provenientes de sus operaciones financieras y de aquellas que realicen con aval de Estado...” (C-193-7); el producto de sus “operaciones financieras de crédito interno concertadas con cargo a su patrimonio propio”. Las “operaciones de crédito externo” requieren aval del Estado y se sujetan a la ley de endeudamiento público”. (LBD-37-g)

3 Debe distinguirse de las concesiones que directamente pueden realizar los Gobiernos

Regionales (punto k). 4 En los nuevos procesos de privatización y concesión realizados por el Gobierno Nacional, del

100 % definido luego de deducir gastos y obligaciones asumidas, 30 % va al FONCOR; 30 % va al FIDE; 28 % al Tesoro Público para financiar Presupuesto Público; 2 % al Fondo de Promoción de la Inversión Privada; 10 % al Fondo de Estabilización Fiscal. (LBD-3ra Disposición Complementaria).

5 La consideración de compensación (más al que menos tiene) se entiende fácilmente con factores de pobreza, necesidades insatisfechas, ubicación fronteriza; no queda claro de qué manera se deben aplicar (más al que más contribuye?) los otros criterios mencionados (población, aporte tributario al fisco); y finalmente se incluye un aspecto de “gestión acreditable” (desempeño en la ejecución de la inversión) que implica medición de capacidades.

6 La Ley 27506 dice “El Canon es la participación efectiva y adecuada de la que gozan los gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotación económica de los recursos naturales” (Art. 1). “... en cuya circunscripción se hallan...” (Art. 2). Tiene base en la Constitución (Art. 77).

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h) Ingresos propios y otros que le sean asignados.(LBD-37-h) i) Las “...empresas del Estado de alcance regional de su circunscripción...”

(LOGR-72).

Cabe señalar que el Gobierno Nacional determina “la jerarquización de los activos, empresas y proyectos por su alcance nacional, regional o local” (LOGR-45); asunto crucial, pues son transferidas en el “marco de la jerarquización y la gradualidad” (LOGR-72) mediante DS con voto aprobatorio del Consejo de Ministros previa opinión técnica del CND (LOGR-45).

j) Los “recursos financieros transferidos correspondientes a todos los proyectos de inversión de alcance regional” a cargo del respectivo CTAR (LOGR-72)7

k) Los recursos “generados por “los permisos, licencias, autorizaciones y

concesiones que otorgue el Gobierno Regional” (LOGR-72).8

l) ... “todos los proyectos de inversión pública en ejecución, de alcance regional, presentes en su circunscripción, que serán transferidos por el Gobierno Nacional en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente” (LOGR-72)9

Una aproximación al tema de lo referido a transferencias de proyectos de inversión de alcance regional y presentes en la circunscripción, es la diferencia entre lo que estaba en manos de la CTAR y fue entregado (j) y lo que está en manos de los sectores (l); lo cual es observable en el ámbito presupuestario. El proceso avanzó en este año con la transferencia de los proyectos de inversión en infraestructura productiva programada por ley (LOGR-3ra Disposición Transitoria); y deberá continuar según Planes Anuales de Transferencia de Competencias Sectoriales, a partir del 1 de Enero del 2004 (LOGR-4ta Disposición Transitori).

7 Este texto estaba originalmente dentro del FONCOR (cfr. LBD-39-1) pero prevalece lo

dispuesto por la Disposición Derogatoria y Modificatoria de la Ley 27902 vinculada a la LOGR, pues es ley orgánica y de fecha posterior, que lo asigna directamente a los Gobiernos Regionales. Se regula al interior de la “jerarquización” (LOGR 45) y “gradualidad” (LOGR-81).

8 Se regula al interior de la “jerarquización” (LOGR 45) y gradualidad (LOGR-81) 9 Este texto, con algunas diferencias, estaba originalmente dentro del FONCOR (cfr. LBD-39-1)

pero prevalece lo dispuesto por la Disposición Derogatoria y Modificatoria de la Ley 27902 vinculada a la LOGR, pues es ley orgánica y de fecha posterior, que lo asigna directamente a los Gobiernos Regionales. Se regula al interior de la “jerarquización” (LOGR 45) y gradualidad (LOGR-81).

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m) Puede acceder al Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDE), administrado por el CND (LBD-53.1), que es un fondo “sostenible y concursable” (LOGR-73A).

Estos fondos están destinados a “promover el financiamiento y cofinanciamiento de proyectos de desarrollo compartido entre los distintos niveles de gobierno” (LBD-53.1); es decir, al desarrollo regional, integración de regiones y proyectos que involucren a varios niveles de gobierno. (LOGR-73-A)

El FIDE, se “constituye inicialmente con los recursos provenientes del

proceso de privatización y concesiones” (LBD-53.2); más precisamente, capta sus recursos de los nuevos procesos de privatización y concesiones que realice el gobierno nacional, luego de deducir los gastos imputables ... a la ejecución de los mismos y las obligaciones asumidas por el Estado para sanear las empresas privatizadas..” (LBD-3ra Disposición Complementaria).

El FIDE “obtiene recursos del 30 % de los fondos captados por

privatización, concesiones10 y otras modalidades contractuales vinculados a la administración de activos de alcance nacional propiedad del Estado”; también de “cooperación no-rembolsable” y operaciones de “endeudamiento que concrete para tal fin el Gobierno Nacional.” (LOGR-73-A).

Como en el caso de FONCOR, de cada proceso de privatización de

activos de alcance nacional, el 30 % se destina al FIDE, sin embargo el 50% de ese 30 % deben destinarse a al financiamiento de proyectos de inversión en la región donde se encuentra el activo11, el otro 50 % va al FIDE como fondo concursable.12.

10 Debe distinguirse de las concesiones que directamente pueden realizar los Gobiernos

Regionales (punto k). 11 Acceder a éstos recursos, aún dentro de la región, debiera conservar su forma concursable,

para no contradecir la naturaleza del fondo 12 Se debe precisar si la región puede o no acceder a los fondos concursables del otro 50 %.

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2- El asunto de la gestión Los instrumentos principales para relacionar recursos y capacidades son tanto el Plan de Desarrollo Concertado (C-192-2) como el Presupuesto Participativo (LOGR-15-c), sobre las cuales se cuenta con la Ley Marco del Presupuesto Participativo 28056 (LMPP) y los procedimientos que ha comunicado la directiva correspondiente del MEF. Pero también se cuenta en el nivel de la gestión la Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada 28059 (LMPID). La materia referida a los Planes Concertados tiene numerosas menciones en la legislación descentralista y existen directivas para su implementación a partir de las Mesas de Concertación; faltaría un sistema de articulación e integración de tales Planes Concertados en los niveles local, regional y nacional. Sin embargo se señala que los planes de desarrollo concertado “... constituyen instrumentos orientadores de inversión, asignación y ejecución de los recursos, así como de la gestión individual y colectiva, tanto de las organizaciones sociales como de los organismos e instituciones públicas o privadas promotoras del desarrollo” (LMPP-7) Con relación a presupuesto, le Ley 28056 parte señalando principios rectores: “participación, transparencia, igualdad, tolerancia, eficacia y eficiencia, equidad, competitividad y respeto a los acuerdos”. Define al Presupuesto Participativo como un mecanismo de “asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos que fortalece las relaciones Estado-sociedad civil”, en ese sentido los gobiernos regionales y locales “promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación en la programación de sus presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos públicos” (LMPP-1). Por todo lo cual “... el proceso de programación participativa ... (se desarrolla)... en armonía con los planes de desarrollo concertados (LMPP-2); donde se trata de “... recoger las aspiraciones y necesidades de la sociedad para considerarlos en los presupuestos y promover su ejecución ... y optimizar su uso ... a través de un adecuado control social en las acciones públicas.” (LMPP-3). Siendo la instancia de participación el Consejo de Coordinación Regional o Local (cfr. LMPP-4) según sea el caso.13

13 Una tarea ineludible es la evaluación de cómo ha funcionado el proceso de formulación de los

planes concertados y presupuestos participativos, comparando la experiencia en el 2002 implementado con Mesas de Concertación y lo ocurrido en el 2003 donde la instancia fundamental son los Concejos de Coordinación examinando su constitución, estatutos, procedimientos seguidos, etc. Esta tarea permitiría anotar las dificultades de diseño institucional respecto de los principios rectores del proceso de descentralización y formular las correcciones en la normatividad pertinente.

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La participación activa de la sociedad civil tiene “énfasis en los gastos de inversión, de acuerdo a las Directivas y Lineamientos, que para estos fines emitirá la Dirección Nacional de Presupuesto Público y la Dirección General de Programación Multianual del MEF.(LMPP-5). Los “presupuestos participativos ... se sustentan en las orientaciones, compromisos, aportes y prioridades establecidas en los planes de desarrollo concertado (LMPP-5) ... (y) ... reflejan de manera diferenciada e integrada los compromisos y acuerdos realizados a través de las distintas fases del proceso...” (LMPP-7) El proceso participativo tiene determinadas fases para su formulación (LMPP-6), se anota los mecanismos de “vigilancia” (LMPP-9), de “acceso a la información pública” (LMPP-10), de “rendición de cuentas” (LMPP-11) y para el “fortalecimiento de capacidades” (LMM-12”). Complementaria la norma referida a las Inversión Descentralizada señala que los Planes de Desarrollo Concertado en materia de Promoción de Inversiones, “establecen objetivos, lineamientos de política, metas y estrategias de mediano y largo plazo” (LMPID-11-a); los Presupuestos Participativos contienen “metas y acciones” en concordancia con el Plan (LMPID-11-b); dispone la organización de Bancos de Proyectos de Inversión Regional, de Centros de Investigación y Tecnología y acuerdos con Universidades y Centros Tecnológicos (LMPID-12,13,14). La Ley 28059 remarca las garantías de la inversión privada (LMPID-1) y las funciones de cada uno de los tres niveles de gobierno en esta materia (LMPID 3,4,5), que es coherente con la legislación orgánica. Vale la pena remarcar en los niveles nacional, regional y local las funciones de “coordinación y compatibilización de los planes y prioridades de inversión”, “promover las iniciativas de inversión”, la “gestión estratégica de la competitividad”, y en especial la de “concertar con el sector privado la orientación de la inversión pública necesaria para la inversión privada” junto con “la evaluación y declaración de viabilidad de los proyectos de inversión pública” sobre la base de las normas establecidas del Sistema Nacional de Inversiones. Finalmente se precisa la necesaria coordinación y participación de Proinversión y el apoyo del MEF. El otro medio es el “fomento a la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto regional” (C-192-8); ”...fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promoviendo la inversión pública y privada y el empleo...” (LOGR-4); que tiene como desarrollo varios principios para la gestión de los gobiernos regionales. En ese marco debiéramos destacar tres importantes principios recogidos: Subsidiariedad: “el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer las distintas funciones que le competen al Estado. Por

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consiguiente el Gobierno Nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas eficazmente por los Gobiernos Regionales y éstos, a su vez, no deben involucrarse en realizar acciones que pueden ser ejecutadas eficientemente por los Gobiernos Locales, evitando la duplicidad de funciones” (LOGR-8-10). El de Competitividad (LOGR-8-13) anotando que el objetivo es la gestión estratégica de la competitividad regional, para lo cual, “promueven un entorno de innovación, impulsa alianzas y acuerdos entre los sectores público y privado, el fortalecimiento de las redes de colaboración entre empresas instituciones y organizaciones sociales, junto con el crecimiento de eslabonamientos productivos; y, facilita el aprovechamiento de oportunidades para la formación de ejes de desarrollo y corredores económicos, la ampliación de los mercados y la exportación.”; por el cual la gestión debe orientarse a la formación de acuerdos macroregionales que permitan el uso más eficiente de los recursos con la finalidad de alcanzar una economía más competitiva. Finalmente el principio es de Integración (LOGR-8-14) que “promueve la integración intraregional e interregional ...14que permitan el uso más eficiente de los recursos, con la finalidad de alcanzar una economía más competitiva”. Las Agencias de Fomento de la Inversión Privada (LMPID-8), en los Gobiernos regionales se constituyen en un mecanismo muy importante para la gestión práctica de estrategias promotoras, en tanto “órganos especializados, consultivos y de coordinación con el sector privado”, que se fundan en “acuerdos explícitos entre ambos sectores” y son integradas por “representantes del sector público” y por “los gremios y asociaciones de productores y empresarios de la respectiva jurisdicción”.

En otros temas concordantes se plantea que el sistema de contrataciones y adquisiciones “que realizan los gobiernos regionales se sujeta a la Ley, promoviendo la actividad empresarial regional” (LOGR-35); abre la posibilidad de la “gestión común de servicios públicos regionales “ (LOGR-71) y pueden establecer Juntas de Coordinación, “como espacios de coordinación de proyectos, planes y acciones conjuntas ... procurando la consolidación de corredores económicos y ejes de integración y desarrollo, con la finalidad de consolidar los futuros espacios macroregionales” (LOGR- 91). En las competencias exclusivas, la Constitución le señala a los Gobiernos Regionales “promover el desarrollo socioeconómico regional...”; “promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional en proyectos de infraestructura... con estrategias de sostenibilidad, competitividad, oportunidades de inversión privada, dinamizar mercados y rentabilizar actividades”(LOGR-10-1-d), también ejecutar ”programas regionales de

14 Quizá debiera decir también integración de circunscripciones departamentales.

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cuencas, corredores económicos y de ciudades intermedias” (LOGR 10-1-e), “facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales” (LOGR-10-1-g) promover la “modernización de la pequeña y mediana empresa regional articuladas con las tareas de educación, empleo, y a la actualización e innovación tecnológica (LOGR-10-1-l). Finalmente se señala en las competencias compartidas a “competitividad regional y la promoción del empleo en todos los niveles, concertando los recursos públicos y privados” (LOGR 10-2-g)

El conjunto de la legislación mencionada clarifica el rol del Estado con relación al mejor desempeño económico y el desarrollo en los espacios económicos: fomentar la inversión en un clima de seguridades jurídicas, políticas estables y ambiente de innovación; facilitar los eslabonamientos productivos, los corredores económicos, los ejes de desarrollo con una perspectiva de integración y construcción de macroregiones; posibilitar la infraestructura social y económica necesaria para promover la inversión privada, la integración espacial y la igualdad de oportunidades; y cumplir con regular a fin de garantizar la satisfacción de los consumidores en los servicios públicos.

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3- Las tendencias en América Latina A. Presupuesto Público

Para las entidades intermedias de gobierno la cuestión está en la relación “competencias transferidas y recursos asignadas para ejercerlas”; sobre ellas normalmente se argumenta “escasas capacidades sub-nacionales” para la responsabilidad de gasto y provisión de servicios, pero el desequilibrio habitual se da por la precariedad de los presupuestos públicos con relación a las exigencias sub-nacionales para la provisión de servicios encargados. No se requiere mirar muchas cifras para mostrar las concentraciones de gasto en el nivel central de gobierno tanto en los casos federales como los unitarios. Patricia Cortez 15 nos presenta un cuadro de fechas recientes realmente ilustrativo:

AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA PORCENTUAL DE INGRESOS Y GASTOS PÚBLICOS POR NIVEL DE GOBIERNO

FEDERALES

Ingresos Ingresos Gasto Gasto de Tributarios Totales Total Capital Argentina Nacional 60,3 60,1 57,7 49,5 1998 Local 39,7 39,9 42,3 50,5 Brasil Nacional 69,3 68,0 57,4 19,9 Estatal 26,3 26,5 29,1 39,7 1998 Local 4,4 5,4 13,5 40,4 México Nacional 77,2 74,8 66,3 62,4 Estatal 17,3 19,1 28,6 26,4 1998 Local 5,4 6,1 5,1 11,2

UNITARIOS

Ingresos Ingresos Gasto Gasto de Tributarios Totales Total Capital Bolivia Nacional 95,9 91,7 79,4 69,1 2000 Provincial 4,1 8,3 20,6 30,9 Chile Nacional 92,1 92,4 91,3 86,7 000 Local 7,9 7,6 8,7 13,3 Colombia ++ Nacional 83,0 54,3 62,0 25,7 1998 Local 17,0 45,7 38,0 74,3 Perú Nacional 97,6 92,1 79,8 70,4 Provincial 0,5 2,0 11,7 7,8 2000 Local 1,8 5,9 8,5 21,8

Fuentes : FMI, Government Finance Statistical Yearbook, Washington, D.C., varios años.

** CONFIS, 2002

15 Patricia Cortez Castellanos “Descentralización y Desarrollo Local: una aproximación desde

América Latina” Ponencia en la Conferencia Internacional de Descentralización, Desarrollo Económico Local y Participación, separata, Junio 2002.

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Si se considera los regímenes unitarios, en materia de ingresos tributarios e ingresos totales destaca Colombia (17% y 46 %) respectivamente. Con relación a los gastos totales en primer lugar está Colombia (38 %) y luego Bolivia (21 %) y finalmente en gastos de capital es decir inversión pública, Colombia (74 %); Bolivia (31 %) y Chile (13 %).

Debemos recordar que el ejemplo de estos países es interesante para el Perú; por su régimen unitario, aunque hay que hacer algunas salvedades. En Bolivia el proceso de descentralización a avanzado en especial en el nivel municipal por la Ley de Participación Popular y con entidades departamentales nominadas por el gobierno nacional; en el caso Colombiano se define como unitario y descentralizado, también se elige un cuerpo legislativo departamental y un Gobernador; en Chile se tiene un consejo de nivel intermedio compuesto por representantes de las Comunas y un Intendente puesto por el Ejecutivo. En el conjunto de regímenes unitarios la experiencia Colombiana, pareciera ser más cercana al Perú en la medida que en nuestro país a partir del 2003 se elige un Gobierno Regional (Presidente y Consejeros), aunque se encuentran competencias, funciones y atribuciones disímiles.

Rafael de la Cruz16 nos presenta otras cifras complementarias a las de Cortez:

FINANZAS INTERGUBERNAMENTALES Perú 2000 Promedio LA * Prom.Industr.** % PIB % Tot % PIB % Tot % PIB % Tot

INGRESOS Sector Público 15.7 100.0 25,7 100.0 42,4 100.0 Gobierno Central 14,7 93,4 20,9 81,6 27,8 85,6 Estados/Gob. Regional 3,4 13,3 9,0 21,2

Municipios 1,1 6,6 1,3 5,1 5,5 13,0

Después de Transferencias Gobierno Central 13,7 87,3 16,1 64,9 22,8 53,5 Estados/Gob. Regional 6,1 24,6 11,7 27,5 Municipios 2,0 12,7 2,6 10,5 8,1 19,0

GASTOS

Sector Público 18,9 100,0 27,9 100,0 47,8 100,0 Gobierno Central 16,7 88,4 18,4 65,9 27,2 56,9 Estados/Gob. Regional 6,9 24,7 12,6 26,4 Municipios 2,2 11,6 2,6 9,3 8,0 16,7

(*) Muestra de América Latina: Federales: Argentina, Brasil, Venezuela, México; Unitario: Colombia (**) Muestra de países industriales: Australia, Austria, Canadá, Alemania, España, Estados Unidos

16 “Implementando la Descentralización: Perú y la experiencia Latinoamericana” Rafael de la

Cruz (BID); Seminario Internacional “Descentralización Fiscal e Incentivos Tributarios”; Lima Abril 2003. Recogido por la exposición de motivos del proyecto de Ley de Descentralización Fiscal.

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Vale la pena comentar que la comparación se hace con sectores públicos que son en la muestra latinoamericana 1,6 veces mayor que el nuestro; y respecto de la muestra de países industriales el 2,7 veces mayor que el peruano. Sin embargo e nivel de ingresos y gastos de los municipios peruanos es bastante similar al de la muestra latinoamericana. Si siguiéramos esa regla los gobiernos regionales debieran estar luego del proceso gradual de transferencias en el orden del 6 % del PIB o 25 % del nivel de gasto; esa sería la meta a mediano plazo, y si fuera así, el nivel de país industrializado sería la meta de largo plazo (12,6% del PIB).

P. Cortez añade que por el lado del gasto, las responsabilidades que se han transferido son los servicios sociales. En Argentina y México a los estados, en Bolivia a las municipalidades al igual que en Colombia pero en este caso con responsabilidad compartida con el nivel intermedio

La asignación típica de competencias17 puede ser consignada así:

• Nivel Nacional defensa, relaciones exteriores, política fiscal y tributaria,

políticas sectoriales básicas, infraestructura nacional, seguridad; • Nivel Intermedio: infraestructura regional, provisión de educación y salud,

programas sociales, vivienda, seguridad; • Nivel local: ordenamiento y servicios urbanos, transporte interurbano,

programas sociales, servicios locales de salud y educación, salud. De nuevo tenemos que en la experiencia de las repúblicas unitarias el mayor esfuerzo de transferencia va hacia el nivel de gobierno local pero con la preocupación acentuada en materia de coordinación intergubernamental y de mayor eficiencia en el gasto para lograr igualdad de oportunidades.

En América Latina, los gobiernos subnacionales (intermedios y locales) tienen entre otros tributos asignados propiedad (predial), vehículos, transferencia de propiedad, juegos de azar, estampillas, industria y comercio, contaminación, nóminas (planillas), combustibles, ventas y valor agregado (IGV, IVA)18, recursos naturales y consumo; sin embargo en general los gobiernos regionales o de nivel intermedio, tienen altos grados de dependencia de los recursos procedentes del tesoro, es decir transferencias intergubernamentales, en especial en regímenes unitarios19.

17 Mencionado por R. De la Cruz, ob.cit. 18 En el Perú el Impuesto de Promoción Municipal (IPM) son 2 puntos de lo Recaudado en IGV;

ello forma un fondo (FONCOMUN), que se administra redistributivamente con índices ad-hoc; le ha sido asignado también el Impuesto al Rodaje y el Impuesto a las Embarcaciones de Recreo; además de los Impuestos Predial, Alcabala, Patrimonio Vehicular, Espectáculos Públicos No Deportivos y a las Apuestas..

19 Mencionado por P. Cortez, ob.cit.

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La asignación típica de potestades tributarias típicas en América Latina es reseñada así: 20

• A gobiernos intermedios: ventas (Argentina, Brasil, México), combustibles

(México); sellos fiscales (Argentina, Colombia, México, Venezuela); transferencias a la propiedad (México, Uruguay); vehículos (Argentina, Brasil, Colombia, México, Chile). Nótese que sólo en el caso de los regímenes federales (Argentina, Brasil y México) se otorga este tipo de potestades en IGV ó IVA.

• A gobiernos locales: propiedad (todos); transferencia de propiedad

(Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Honduras, México, Perú); vehículos (Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Honduras, México, Perú); patente de industria y comercio (Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú Venezuela)

De este manera encontramos un asunto aún no resuelto, pues si desde un lado se sustentan los beneficios y ventajas de entregar (por el lado del gasto) la administración de servicios sociales especialmente a los gobiernos sub-nacionales, del otro la experiencia es insuficiente en torno a la entrega de fuentes importantes de ingresos tributarios como recursos propios, en especial a niveles intermedios.

Así como la mayor autonomía y descentralización puede tener las ventajas de una democracia más estable por una participación política y control ciudadano crecientes, y de mayor adecuación de los gastos al mapa de preferencias locales /regionales; tiene los riesgos de hacer del proceso presupuestario excesivamente complejo (lento ?) al incorporar multiplicidad de actores e intereses y de enfrentar diferencias significativas entre los niveles de tributación en cada circunscripción

También se puede mencionar la dificultad derivada de la posibilidad de desplazamiento dentro del territorio nacional; pues se podría producir en un lado y reportar el IGV en otro, se podría distorsionar las decisiones de localización de una inversión por diferencias impositivas, y habría dificultades en materia de manejar el crédito fiscal.

La movilidad de la base tributaria y su desigual distribución geográfica21, la necesidad de condiciones similares en todo el país (neutralidad de los impuestos ante posibles localizaciones) y las economías de escala en materia de recaudación, dificultan la asignación de impuestos en niveles

20 Mencionado por Rafael de la Cruz, ob.cit. 21 Una aproximación peruana a estas diferencias se expone en los motivos del proyecto de

Descentralización Fiscal; según Sunat, Arequipa es la única circunscripción que recauda más que el gasto público en ella (2.6); Piura, La Libertad y Ucayali acercan su ratio a 0,9.

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subnacionales22; lo cual tiene como corolario que se redoble la importancia en sus ingresos de las transferencias intergubernamentales23; y dentro de ellas adquieren distintos pesos, las llamadas “condicionadas” como asignación de fondos con destino fijo (generalmente proyectos de inversión y/o servicios), y las “incondicionales” que expresan niveles redistributivos (compensación) para gasto corriente y de inversión.

Las transferencias entonces cumplen funciones de equidad fiscal ante ámbitos con grandes distancias entre sus bases tributarias y serían directamente proporcionales a estas distancias; esa es la manera que en cualquier rincón del país los ciudadanos tengan acceso de los mismos servicios que brinda el estado.

Se muestra entonces que existen ámbitos “dependientes” de esa redistribución, con la vulnerabilidad política que ello implica para su grado de autonomía, en ese sentido “no son tamaños fiscalmente viables”. Pero desde otro lado puede ser considerado como la “regla económica” más importante para imponer una disciplina fiscal donde el “grado de déficit” y las posibilidades de “endeudamiento” son un asunto centralmente decidido.

Evidentemente la gran diferencia que se puede encontrar entre el nivel “local” y el nivel “regional” es la posibilidad de tener “ingresos tributarios propios”, de hecho en todas las experiencias éstos están más definidos y entregados a las municipalidades (predial, licencias de funcionamiento, vehicular, ...), incluso se puede tener una relación cierta de contribución-servicio que facilita la fiscalización; En cambio en el nivel “intermedio”, con excepción de los regímenes federales, los ingresos propios son escasos.

B. La Posibilidad de Endeudarse

Evidentemente existe la posibilidad de endeudamiento. La razón es sencilla, el crédito es una herramienta fundamental para el crecimiento económico, es más en una sociedad el crecimiento requiere de un esfuerzo inter-generacional. Pero en este marco tenemos diversas reglas 24: • Autorización Nacional: Bolivia, Brasil, Guatemala, Honduras, Panamá,

República Dominicana, Venezuela. • Autorización Nacional sólo para Deuda Externa: Argentina, Colombia, Costa

Rica, El Salvador, Nicaragua, Perú Uruguay. Ecuador no exige autorización

22 Mencionado por P. Cortez, ob.cit. 23 Lo cual se puede apreciar en el cuadro aportado por Rafael de la Cruz; comparando ingresos

antes y después de transferencias; y las dificultades de orden político en la disputa por mayores transferencias.

24 Mencionado por R. De la Cruz, ob.cit.

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• Límites Numéricos: Argentina por Provincias, Brasil por Estados y

Municipios, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México por estados, Perú en presupuesto, Uruguay en presupuesto.

• Alerta Temprana: Brasil y Colombia, con intervención si necesaria El problema es el sobre-endeudamiento, que viene de un convencimiento de que los gobiernos “no quiebran”, la facultad de ser intervenido tiene un alto costo político, siempre podrá ser “rescatado por el gobierno nacional. Esta situación puede venir por diversos lados: mayores contratos de deuda externa, mayores contratos de deuda interna, deudas por razones pasivas (pensiones), excesos en las líneas de crédito de proveedores; por tanto llegamos a la realidad de que progresivamente el gasto corriente se eleva, el margen de gasto de capital es mínimo.25; por tanto como no pueden prestar servicios, su capacidad de recaudación es pequeña y su dependencia de las transferencias del nivel central es más elevada; lo cual se torna crítico cuando los equilibrios fiscales son precarios. Salvo casos específicos, el problema no parece estar en el stock de deuda, pues incluso la participación de los gobiernos nacionales sino en el flujo de recursos para poder atenderla adecuadamente; es más el problema está en el flujo de ingresos propios para atender crecientes responsabilidades.

C. Otros Alternativas y Caminos Complementarios Se pueden mencionar las siguientes: • En el plano de los gobiernos locales están las experiencias de participación

de otros niveles de gobierno (cofinanciación), con otros gobiernos locales (asociaciones y mancomunidades); y coparticipación (en los ingresos tributarios)

• Aumentar la eficiencia sobre el gasto, con una adecuada planificación y

decisión con la capacitación y profesionalización del personal de las, así como la optimización de los sistemas administrativos y el tamaño de la burocracia

• Adecuados sistemas de decisión, seguimiento, rendición de cuentas,

evaluación participativos y transparentes. El paradigma latinoamericano de

25 Según Javier Kapsoli (MEF), los gobiernos locales peruanos tienen una razón entre el Pasivo

Corriente/Ingresos Corrientes cercana a 1, en promedio 95 %, citando a la Contaduría Pública de la Nación. Seminario Internacional “Descentralización Fiscal e Incentivos Tributarios”; Lima Abril 2003.

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estos procedimientos es Porto Alegre en el Brasil, con el mecanismo de presupuesto participativo.26

• Reglas de responsabilidad fiscal e incentivos para recompensar el esfuerzo

fiscal vinculados al aumento de los ingresos y la mayor eficiencia en el gasto.27

• Finalmente la existencia de Fondos de naturaleza redistributiva y Fondos

donde el acceso a los recursos es materia de concurso. Los problemas están en la manera como estos fondos sean sostenibles en el tiempo y tengan la magnitud necesaria, en especial cuando es dependiente de procesos de privatización o de concesión.

D. La Alianza Público Privada para financiar el Desarrollo Económico

El acuerdo público-privado se define “como la cooperación voluntaria entre actores públicos y privados con el fin de coordinar y concentrar recursos organizativos, técnicos y materiales para solucionar en forma concertada problemas definidos colectivamente... condición necesaria .. es que ambas partes reconozcan el carácter complementario de sus respectivos intereses”28 Como dice Aghon, sistematizando las diferentes experiencias en Latinoamérica se puede distinguir tres maneras: • Con carácter Empresarial: referida a la producción de servicios de

infraestructura y otros servicios públicos por parte de empresas privadas; que se regulan a través de un contrato, con ganancia económica para el privado y mejora de eficiencia social junto con ahorro de recursos para el público.

• En función de Beneficiarios, en la cual ambos intereses coinciden en

suministrar conjuntamente un servicio que de otra manera no tendrían lugar; como por ejemplo la facilitación de información relevante o para la introducción de innovaciones en la red empresarial.

26 En este tema están también los Proyectos sobre el Presupuesto Participativo y los dispositivos

acerca de la Participación Ciudadana. 27 La LOGR, menciona “que la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal establece mecanismos

de sostenibilidad fiscal” (89); las consecuencia de la “no observancia por dos años consecutivos de las reglas fiscales establecidas ...” (90) y la posibilidad de “medidas extraordinarias en materia económica y financiera... cuando los indicadores de desempeño financiero y/o presupuestario ... comprometan los estándares de gestión previamente establecidos y exista grave riesgo de la economía nacional y el proceso de descentralización”. Todo lo cual alude a procedimientos de seguimiento, vigilancia ciudadana y acreditación de capacidades en materia de gestión

28 Gabriel Aghon “Desarrollo Económico Local y Descentralización en América Latina” CEPAL, 2001.

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• En materia Estratégica, que se manifiesta en acuerdos verbales, declaraciones conjuntas, voluntades sumadas para enfrentar problemas complejos que afectan a todos en un territorio y/o que comprometen el largo plazo29.

El principio de cooperación institucional puede superar las limitaciones de los mercados o de las organizaciones para enfrentar por si solas ciertos problemas, tales como el fomento de la inversión privada, el concurso del capital privado para la prestación de ciertos servicios públicos, la priorización de ciertas cadenas productivas atrayendo nuevas inversiones y reteniendo otras y las decisiones respecto la imagen regional, el posicionamiento estratégico en el mundo globalizado o la organización del territorio.30 En este camino es evidente que los recursos públicos son escasos y es necesaria su administración con la mayor eficacia y eficiencia posibles junto con la necesidad de concordar con el sector privado es crucial, bajo el principio de una visión compartida: Esto significaría diseñar una institucionalidad ad-hoc y sumamente flexible para su funcionamiento.

29 Este es el sentido de los Consejos de Coordinación Regional y Local regulados en LOGR y

LOM y también de la Agencia de Fomento de las Inversiones; aunque el uno sea una instancia para el buen gobierno y el otro para la buena gestión.

30 Por ejemplo Efraín Gonzáles en el documento base de un proyecto de conformación de regiones dice “la idea central es que el Estado en cualquiera de sus tres niveles de gobierno, no debe invertir en infraestructura productiva básica... si el sector privado no invierte paralelamente en actividades usuarias de esta infraestructura”.

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4- La Legislación Pendiente Quizá la pregunta más adecuada no es ¿qué es lo que falta hacer?; siguiendo una lógica de proceso habría que pensar ¿qué es lo que toca hacer? ¿qué problemas enfrentar? Están las dos Leyes recientemente promulgadas y de las cuales hemos dado cuenta líneas arriba:31 • Ley Marco de Presupuesto Participativo

Cuya parte central se ha reseñado líneas arriba • Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada

Además de lo dicho, conviene a esta altura anotar que el dictamen de la Comisión de Descentralización anota que los gobiernos regionales y locales “crearán las Agencias de Fomento de la Inversión Privada como un órgano especializado, consultivo y de coordinación con el sector privado, que se funda en acuerdos explícitos entre ambos sectores.” (DD-8). Las atribuciones que se le confieren (DD-9) están en relación directa con la “gestión estratégica de la competitividad” del ámbito de su responsabilidad.

Se tiene también previsto las siguientes normas: • Ley del Poder Ejecutivo (Proyecto ya presentado por el Ejecutivo)

• Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones (se

dispone de Documento Base), la cual tiene asociadas: • Ley que regule Consultas para Conformación de Regiones • Plan de Regionalización, aprobado por Ley • Plan de Inversión Descentralizada, aprobado por Ley

• Ley de Descentralización Fiscal (Proyecto presentado por el MEF)

• Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales, aprobado por Ley; cuya elaboración está encomendada al CND.

• Jerarquización de Activos por su Alcance Nacional, Regional o Local que requiere de Decreto Supremo con voto aprobatorio de Consejo de Ministros y opinión técnica del CND

31 Promulgadas en Agosto, aprobadas por la Comisión Permanente del Congreso a mediados de

Julio.

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Hagamos una aproximación a cada una de estas normas, en tanto se relaciona con los recursos para el financiamiento del desarrollo disponibles, para los Gobiernos Regionales. a) La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), que debe considerar su

transformación y redimensionamiento como Gobierno Nacional, progresiva y gradualmente, al ritmo que se den las transferencias a Gobiernos Regionales y Locales. Ya ha sido presentado un proyecto de ley, entregado por el Poder Ejecutivo, que pretende ordenar y dar coherencia a la legislación existente, asegurar la modernización de la gestión del Estado y organizar un Poder Ejecutivo en el contexto del proceso de descentralización en marcha.

b) Según lo previsto por la LBD, debe darse una legislación de incentivos

para la Integración y Conformación de Regiones (LBD Segunda Disposición Transitoria)32 lo cual supone que las propuestas de integración o fusión de dos o más departamentos (LBD-29.1) sean aprobadas por referéndum (27795-11) por las poblaciones involucradas (LBD-29.2). El primer referéndum para tal fin se dará en el segundo semestre del 2004 (LBD-29.2). La materia de este asunto es configurar un conjunto de señales e incentivos de orden político y económico para que dos o más departamentos decidan que les es más conveniente fusionarse para gobernarse en común. Lo cual se considera crucial, pues hay bastante evidencia como para sospechar que los departamentos librados cada uno a sí mismo, no son viables, fiscal y económicamente.33 La propia LBD anota que en esta segunda etapa (LBD-Segunda Disposición Transitoria) de consolidación del proceso de descentralización se debe promover y apoyar “la conformación de regiones sostenibles mediante la integración o fusión de departamentos...”; junto con ello la “difusión amplia de propuestas y alternativas de regiones macro, así como las ventajas y beneficios para el desarrollo nacional y regional” y finalmente la “formulación de un plan de regionalización y de inversión descentralizada aprobada por ley”. La tercera y la cuarta etapas34 (LBD-Segunda Disposición Transitoria) están definidas como la transferencia y recepción de competencias sectoriales a los gobiernos regionales y locales. En cierto sentido esto querría indicar que la intención del legislador estaba en que las

32 Debe considerarse a la base la Ley 27795 de Demarcación y Organización Territorial para las

definiciones básicas, criterios técnicos y los procedimientos para el tratamiento de demarcación territorial, que es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo,... así como lograr el saneamiento de límites y la organización racional del territorio de la República”. (Art. 1).

33 Pero también se puede decir lo mismo de muchas provincias y distritos, sin posibilidades de competitividad exitosa. Sobre este punto hay amplio debate.

34 La cuarta etapa para las transferencias de salud y educación.

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transferencias sectoriales fueran hacia regiones y no necesariamente a departamentos con gobierno regional. Hay que hacer especial referencia a la aprobación mediante dispositivo legal de Planes de Regionalización y de Inversión Descentralizada” LBD-Segunda Disposición Transitoria) pues son base sólida para promover la integración de departamentos para la conformación de regiones, compatibilizando los espacios “político-administrativos” con los “económico-productivos. En cada caso constituirían la “información completa necesaria para que los ciudadanos consientan y ratifiquen la propuesta.

En este sentido el documento de Efraín Gonzáles de Olarte35 propone como pasos concretos de la estrategia: el acondicionamiento territorial e inversiones previas o prioritarias; articulación del proceso de integración administrativo articulado con el proceso de integración económica; necesidad de un plan de desarrollo regional que incluye como uno de los elementos nodales la estrategia de alianza entre la inversión privada y la pública. La idea central para Gonzáles es “generar un proceso de integración paralelo al de elaboración y ejecución de un plan estratégico de desarrollo en cada región integrada...”36, no siendo (la integración) “un fin en sí mismo ... sino un medio para el desarrollo”37 Se reseña incentivos en el orden fiscal (coherentes con una propuesta y cronograma de “descentralización fiscal”), en materia financiera, en asuntos institucionales y administrativos; e incentivos para la “descentralización de la inversión privada”, que tienen que ver con “tratamientos especiales” en impuesto a la renta, “créditos con tasas diferenciales”, “socios estratégicos” para potencialidades existentes; a lo cual se añade “concesiones y privatizaciones” promovidas por los gobiernos regionales; y aunque en este último caso se anota que sólo podrían participar “regiones integradas”, podría generalizarse la condición o prerrequisito para acceder a los incentivos. También se hace una propuesta de integración departamental para el debate, sobre la base de “regiones económicas”, constituidas por una

35 “Lineamientos económicos y políticos para la Ley de Incentivos para la Integración y

Conformación de Regiones”, primera versión, entregado y expuesto como documento de trabajo en la Comisión de Descentralización y Regionalización, Lima, Mayo 2003

36 Subrayado nuestro 37 En esa dirección, la idea propuesta por gremios empresariales y Alcaldes en Macro Sur, de

“primero desarrollo económico en común, para luego tener formas de gobierno en común” aprovechando la “oportunidad de las vinculaciones de zonas sub-nacionales colindantes en el centro oeste de la América del Sur”; y las idea de las Juntas de Coordinación Interregional (LOGR-91).

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aglomeración urbana predominante, un eje urbano que articula a otras ciudades y el ámbito rural.38 Cada caso podría ser una buena aproximación al “tamaño crítico” que permite la viabilidad y sostenibilidad de un proceso de desarrollo, son economías regionales que funcionan y en buena medida tienen “bases tributarias que podrían financiar el mínimo de bienes y servicios públicos ofrecidos por el Estado en sus tres niveles de gobierno” Promover la producción en las regiones parte de las “especializaciones que puedan lograr o ya hayan logrado”, con la integración gana las economías de escala requeridas, rendimientos crecientes, aprovecha externalidades y eso se logra con especialización en unos pocos productos39 que además tengan alto valor agregado; que genera también mayores niveles de empleo y de demanda; es decir un “círculo virtuoso de factores favorables al desarrollo regional exportador”; siendo el papel del estado “facilitador de la integración (influir en fusiones, articularlas con ejes económicos mayores, alianzas estratégicas con las fuerzas económicas privadas), financiador del proceso, organizador de los nuevos gobiernos regionales y coordinador entre regiones, para promover la integración horizontal y vertical de regiones”. En definitiva “promover el desarrollo regional y consolidar la democracia descentralizada” con la sinergia de la combinación de la “integración descentralizada estatal y privada”. Pero este proceso debe financiarse; ¿cómo hacerlo considerando incentivos económicos, proyectos y políticas públicas?. Efrain Gonzales anota: FONCOR, como fondo de capital de largo plazo (endowment) Recursos de privatizaciones y concesiones Emisión de Bonos del Tesoro para financiar proyectos en que participe

el estado y el sector privado Canje de deuda externa por proyectos de infraestructura básica para

las zonas pobres de las regiones, programas de sostenimiento del medio ambiente y los recursos naturales

38 1) Piura y Tumbes; 2) Lambayeque, Cajamarca y Amazonas; 3) La Libertad y Ancash; 4) Ica,

Ayacucho y Huancavelica; 5) Arequipa, Moquegua, Tacna y Puno; 6) Junín, Pasco y Huánuco; 7) Cusco, Apurimac y Madre de Dios; 8) Loreto, San Martín y Ucayali; 9) Lima-Callao.

39 La cuestión de especialización tiene matices. “Mucho de poco” o “poco de mucho” podría resumir gruesamente la polémica sobre este punto. En la dirección de “poco de mucho” dada “la megadiversidad del territorio nacional” argumenta Javier Iguiñiz (PUCP) con la necesidad de “transformar antes de transportar”. El otro punto de vista son los de grandes ejes de desarrollo en el territorio que se han planteado en diversas exposiciones de Luis Thais (CND) y su relación con la integración sudamericana en ejes de desarrollo, en especial con el Brasil. En todo caso esto parece depender del “grado de acercamiento (¿zoom?)” en el análisis del territorio y de los pesos de lo urbano y lo rural.

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Creación de incentivos fiscales y administrativos para la reinversión de utilidades de las empresas extranjeras en la región

Una conclusión de todo esto es que “la integración regional es una vía para el fortalecimiento del Estado, la economía y la sociedad. Sus resultados dependerán de la calidad de las propuestas técnicas, de la lucidez de sus gobernantes y del apoyo de las ciudadanías regionales”.

c) El MEF ha presentado ya un proyecto de ley de Descentralización Fiscal (PLDF) de acuerdo a lo señalado: “el Poder Ejecutivo en el marco de la reforma tributaria y de la política de descentralización fiscal, propone al Congreso para su aprobación, los tributos regionales cuya recaudación y administración será de cuenta directa de los gobiernos regionales” (LBD-38.1) y que “el Poder Ejecutivo dentro de los 180 días de vigencia de la presente ley, presentará al Congreso de la República el proyecto de Ley de Descentralización Fiscal, el mismo que considerará los tributos regionales cuya recaudación y administración será de cuenta directa de los gobiernos regionales, como parte de una propuesta integral de reforma tributaria” (LOGR-Sexta Disposición).

El proyecto, “establece la estructura del Sistema Tributario Peruano considerando los tres niveles de Gobierno ... ; regula la asignación de recursos a los Gobiernos Regionales, a fin de asegurar el cumplimiento de los servicios y funciones de su competencia; establece incentivos al esfuerzo fiscal para lograr un aumento y mayor eficiencia en la recaudación tributaria así como incentivos para la buena gestión y el uso eficiente de los recursos públicos; e, implementar reglas de responsabilidad fiscal aplicables a los Gobiernos Regionales y Locales para que contribuyan, conjuntamente con el nivel de Gobierno Nacional, con la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad de las finanzas públicas” (PLDF-1).40 Se postula gradualidad para la asignación de ingresos a los gobiernos regionales avanzando de las “transferencias presupuestales del Gobierno Nacional (primera etapa), luego los recursos del FONCOR41 (segunda etapa, desde 2004), y finalmente recursos42 efectivamente recaudados por impuestos internos nacionales43 en cada Región o Circunscripción

40 El Proyecto deja para más adelante la propuesta de “tributos regionales cuya recaudación y

administración será de cuenta directa de los gobiernos regionales” que prescribe la LOGR; y señala que “son tributos de los Gobiernos Regionales las Tasas y las Contribuciones que se creen por Ley a su favor”.

41 Que además de sus fuentes “también se financia... con la recaudación del IES, mientras dure su vigencia” (PLDF-18).

42 Que se asignarán como ingresos propios de cada Gobierno Regional. (PLDE-13-2). 43 Sobre la base del IGV (sin afectar el IPM) y el ISC.

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Departamental44 y celebración de convenios de cooperación interinstitucional” (PLDE-12). Los ingresos se asignan con neutralidad fiscal (responsabilidades de gastos financiadas con transferencias de recursos y los recursos propios PLDE-2-b) ingresos para ejercer responsabilidades transferidas. Y en la tercera etapa, si se ha conformado una región la asignación será del 60 % de la recaudación efectiva de los impuestos internos nacionales obtenidos en la región conformada y solo de 30 % si no se integró (PLDF-13-2, 23, 24). Es obvia que esta legislación tiene aristas que tienen que deben ser coordinadas con la Ley de Responsabilidad y Transferencia Fiscal, la Ley de Endeudamiento Anual.

d) El Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales “es regulado por Ley, con votación calificada, sobre la base de la propuesta técnica por el CND” (LOGR-85)

Es claro que la acreditación de capacidades está vinculado a la transferencia de funciones, atribuciones, de recursos y presupuestos asignados y con a gradualidad del proceso; y como se puede ver en documentos base y en proyectos de ley presentados hay normas propuestas que manejan esta lógica; es más está vinculado a la tarea del CND de normar y monitorear las acciones y transferencias señaladas en cada una de las etapas del proyecto.45 En la elaboración de los Planes Anuales de transferencia, el CND debe cumplir entre otros criterios con la consideración de “la capacidad de gestión de cada Gobierno Regional para ejercer las competencias y funciones asignadas por ley” (LOGR-84-a).

e) Finalmente mencionamos un asunto que es crucial para que los Gobiernos Regionales puedan operar y manejar diversos recursos. “Corresponde al Gobierno Nacional determinar la jerarquización de los activos, empresas y proyectos por su alcance nacional, regional y local, la que se aprobará mediante Decreto Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, previa opinión técnica del CND. Un gobierno regional o una Junta de Coordinación Interregional pueden administrar activos, empresas y proyectos de alcance nacional, si poseen capacidades acreditadas para ello y con arreglo a convenios específicos acordados con el Gobierno Nacional” (LOGR-45-a). Esta tarea aún está pendiente a pesar de su importancia.

44 Se tendría que tener en cuenta el debate acerca de la viabilidad fiscal de las circunscripciones

departamentales, en todo caso el proyecto introduce la posibilidad respecto a “circunscripciones departamentales” que no está en la Ley.

45 Cf. Art 81 de la LOGR.

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A MANERA DE CONCLUSION Como espero que se puede colegir de la línea argumental seguida, la constatación de los escasos recursos públicos y de las potencialidades para el desarrollo territorial, hace de suma importancia tener una visión compartida para que el desarrollo (crecimiento-equidad-democracia) sea posible. Los desafíos fundamentales para seguir en esta tarea están en la “conformación de regiones” (... más allá de la lógica departamental), físicamente integradas, económicamente viables, productivamente eslabonadas, socialmente articuladas y fiscalmente sostenibles; lo cual necesita de voluntades políticas descentralistas (regionales y locales) concertadas y persistentes, que recreen en nuestro contexto las mejores prácticas. Para ello se requiere de algunos ingredientes: un diseño legislativo (reglas formales) que faciliten el concurso de todos los actores, que éstos con iniciativa, imaginación y compromiso (reglas informales) construyan voluntades colectivas (acuerdos público-privados) en torno a estrategias colectivas y proyectos viables; es decir, en conjunto, una institucionalidad para el desarrollo territorial que no tiene receta previa. Corresponde al Congreso en esta nueva legislatura, contribuir a este proceso con la legislación adecuada, la fiscalización oportuna y los acuerdos fundamentales para continuar la reforma descentralista del estado. Pongamos, todos, de nuestra parte, ejerciendo ciudadanía desde cualquier punto del territorio nacional, para que eso sea posible (“serendipity”46); de ello depende en gran medida la gobernabilidad de nuestra patria.

46 Aptitud evidente para hacer descubrimientos afortunados accidentalmente ... en medio de la

búsqueda sistemática con ojo atento y avizor. “... the chance observation falling on a receptive eye ...” (Scientific American 1955).