Reforma Agraria es Desarrollo Nacional. Propuesta y Acciones para la implementación de una Reforma Agraria en Paraguay

8/2/2019 Reforma Agraria es Desarrollo Nacional. Propuesta y Acciones para la implementacin de una Reforma Agraria en

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REFORMA AGRARIAES DESARROLLO NACIONAL

Propuesta y acciones para la implementacinde una Reforma Agraria en Paraguay


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Reforma Agraria es desarrollo nacional que beneficia a todos y todasCampaa de la sociedad civil por la Reforma Agraria

Organizaciones participantesAsociacin de Productores de Alto Paran, ASAGRAPA

Coordinadora Regional de Agricultores de Itapa, CRAICoordinadora de Productores Agrcolas San Pedro NorteFederacin Nacional Campesina, FNCOrganizacin de Lucha por la Tierra, OLTOrganizacin Campesina del Norte, OCNBASE Investigaciones Sociales, BASE ISCoordinadora de Derechos Humanos del Paraguay, CODEHUPY

Apoyan:POJOAJURED RURALComit de Iglesias para ayudas de Emregencia

Fe y AlegraServicio Paz y Justicia, ParaguaySobrevivencia-Amigos de la Tierra

Elaboracin del DocumentoJuan MartensToms PalauQuintn Riquelme

CoordinacinMarielle Palau

Asistencia Gral

Jaquelina Ortega

Diseo y diagramacinVioleta Doldan

FotosLuis VeraRubn ApurilCIPAE

Noviembre, 2010Este proceso ha sido posible gracias a la colaboracin solidaria de Diakonia


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NDICE

Introduccin........................................................................................................................../ 51. Las bases institucionales necesarias para la implementacin de la RAI........................./ 15

1.1 La reforma institucional necesaria......................................................................../ 171.2 Beneficiarios y beneficiarias de la Propuesta de Reforma Agraria........................./ 19

2. Propuesta de democratizacin al acceso y propiedad de la tierra................................/ 212.1 Introduccin........................................................................................................../ 232.2 Caracteres de la legislacin paraguaya en cuanto a la regulacin y proteccin

de las tierras.........................................................................................................../ 232.3 Tierras mal habidas............................................................................................../ 282.4 Inexistencia de un registro unificado de la propiedad rural.................................../ 332.5 Sntesis de Propuestas........................................................................................./ 36

3. Propuesta de Produccin, Industrializacin y Comercializacin para la ReformaAgraria............................................................................................................................/ 373.1 Introduccin........................................................................................................./ 393.2 Produccin agroecolgica...................................................................................../ 413.3 Pymes y Agro-industrializacin............................................................................/ 463.4 Mercadeo de Productos Agropecuarios................................................................./ 483.5 Servicios productivos............................................................................................/ 493.6 Sntesis de Propuestas........................................................................................../ 51

4. Propuesta de dotacin de infraestructura para una Reforma Agraria Integral (RAI)......./ 554.1 Introduccin.........................................................................................................../ 574.2 Diagnstico de las instituciones gubernamentales involucradas en la

Reforma Agraria y el Desarrollo Rural.................................................................../ 584.3 Sntesis de Propuestas.........................................................................................../ 69


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ES DESARROLLO NACIONAL que beneficia a todos y todas


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REFORMA AGRARIA

Introduccin

La reforma agraria que se plantea

La reforma agraria (RA) es un proceso de transformacin y modificacin de la estructura agrariaactual (minifundio - latifundio) en el cual necesariamente deben darse cambios en el rgimende la tenencia y propiedad de la tierra, donde se adopten polticas integrales tendientes a mejorar

las condiciones de vida de los campesinos y las campesinas, y sentar las bases para aumentar yhacer ms eficiente el proceso productivo nacional (agrcola e industrial).

Junto con la transformacin de la estructura agraria, es necesaria la adopcin de medidas demejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin campesina (infraestructura, serviciosbsicos, salud, educacin y comunicacin) y lo ms importante, polticas de apoyo a la produccinnacional: crdito, seguro agrcola, asistencia tcnica, servicios a la produccin, organizacin decadenas productivas y acceso a mercados, investigacin y desarrollo, reformas tributarias, etc.Implica, en trminos concretos, un reordenamiento jurdico e institucional destinado a promoverel desarrollo agropecuario sustentable, incentivando el mejoramiento de la produccin y unamayor equidad en la distribucin de la tierra tanto para las mujeres como para los hombres.

Por lo tanto, un verdadero proceso de RA es necesariamente integral y tiene varios componentes,no se agota simplemente en la distribucin de la tierra y en el mejoramiento de la produccin.Incluye adems, garantizar una serie de derechos y de servicios: salud, educacin,comercializacin, desarrollo de tecnologas limpias y apropiadas, mejoramiento de lascomunidades rurales, etc. Los programas que solo entregan tierra, se llaman de colonizacin ynormalmente terminan en fracaso, porque es obvio que un productor o una productora y sufamilia no pueden sobrevivir solamente con tierra. La RA implica adems soberana alimentaria;no solo producir sino tener acceso a una alimentacin sana, culturalmente apropiada, producidalocalmente y en cantidad suficiente para garantizar el desarrollo integral de las personas, enresumen, tener el control de lo que se produce y lo que se consume.

La realizacin de la reforma agraria es una decisin poltica, es fundamentalmente unaresponsabilidad del Estado que se debe expresar en una poltica gubernamental a favor de lasy los productores campesinos, y de los campesinos y las campesinas sin tierra, que permita nosolo el acceso a la tierra, sino tambin generar trabajo, evitar la expulsin de familias campesinasa las ciudades, aumentar y abaratar la produccin de alimentos sanos y nutritivos, reactivar laspequeas industrias rurales, producir materias primas para las industrias nacionales, construirrelaciones equitativas entre mujeres y hombres, proteger y mejorar el ambiente y, finalmente,mantener la cultura y la identidad de ser paraguayos y paraguayas.

Hasta el momento, en el pas no se ha realizado la reforma agraria porque la tierra es el principalfactor de produccin y quienes se benefician del modelo de desarrollo actual -basado en laganadera y en grandes extensiones de cultivo de soja y otros cereales- pretenden que la mismasiga concentrada en pocas manos, es decir, que no se afecten sus intereses. Cuanto msconcentrada sea la propiedad de la tierra, mayor es la riqueza que genera para un pequeo

grupo social.

Teniendo en cuenta estas realidades y aun aceptando que la implementacin de RA esresponsabilidad del Estado, no se debe dudar en afirmar que en el Paraguay la puesta enfuncionamiento de una reforma agraria depende en gran medida no slo de la capacidadpropositiva, sino fundamentalmente, de la fuerza poltica y consiguiente capacidad de presinde los movimientos campesinos y sectores democrticos.

A pesar de que la RA estaba presente con menor o mayor vehemencia en los discursos y promesaselectorales dentro del periodo de la transicin poltica, y aun suponiendo con cierto realismoque el actual Poder Ejecutivo tiene una considerable dosis de voluntad poltica para iniciar unproceso de RA, los poderes fcticos, a menudo cmodamente instalados al interior del Poder


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Legislativo y el Poder Judicial, tienen y mantienen la suficiente capacidad para frenar cualquierintento de inicio de la RA en el Paraguay.

Adems de saber con claridad qu es la RA, qu se necesita para hacer, cmo, con quines y enqu tiempo se debe hacer, la puesta en funcionamiento de la misma en Paraguay, necesita deun poderoso motor impulsor. Ese motor est conformado por los movimientos y organizacionescampesinas, en coordinacin con las fuerzas polticas democrticas.

El Paraguay es un pas cuya principal riqueza es la agricultura, por lo que no va haber desarrollonacional si no hay desarrollo rural sustentable. Pero desarrollo rural sustentable no es elcrecimiento de los monocultivos, la soja por ejemplo, que beneficia slo a unos pocos1, contaminael ambiente2, las aguas, el suelo, la salud de las personas3 con la utilizacin indiscriminada deagrotxicos, destruyendo la naturaleza y expulsando a la gente de sus chacras4 y, adems, lasganancias de esos pocos grandes sojeros en su mayora extranjeros, van a parar fuera del pas yuna parte a compra de insumos, ms maquinarias y tierras5. Lo mismo pasa con los monocultivosforestales de eucalipto o pino, o con las explotaciones mineras. Ocupan mucha tierra, destruyenel ambiente y dan poco trabajo6.

Un desafo importante para la reforma agraria implica la incorporacin de la perspectiva degnero, que permitir comprender por qu a pesar de que campesinas y campesinos enfrentanproblemticas comunes de acceso a tierra, crditos, apoyo tcnico, acceso a tecnologa, existenrazones culturales que impiden el acceso de las mujeres en las mismas condiciones que loshombres. La unidad agrcola familiar est signada por la rgida divisin sexual del trabajo, quedebe ser problematizada comenzando por la revisin de roles, el reconocimiento del aporteeconmico del trabajo domstico, y apuntando a la redistribucin de tareas en el mbitodomstico y reproductivo con la inclusin del hombre.

El anlisis de gnero permite entender cmo el avance del monocultivo afecta de formadiferenciada a las mujeres, ya que a medida que los cultivo de soja u otros monocultivos seextienden, las fincas familiares quedan aisladas, generando inseguridad y prdida de lasrelaciones solidarias generadas entre las familias campesinas. El aislamiento es un elementoque expone an ms a las mujeres como vctimas de violencia.

Es necesario visibilizar y valorar el aporte productivo de las mujeres a la economa campesina,as como considerar el trabajo no remunerado que realiza. Si bien el Estatuto Agrario reconocecomo sujeto de la reforma agraria a la mujer, el poco avance de la RA en el pas no ha contribuidoa que la mujer acceda a este recurso. La RA debe garantizar la titulacin conjunta para la pareja,adems de generar mecanismos de acceso a la tierra de las mujeres, tenga o no jefatura famil-iar bajo su responsabilidad. De modo a fortalecer la agricultura campesina, se deben generarlos mecanismos para que sean incluidas no slo en el plano legal, sino tambin cuestionandolas barreras culturales vigentes.

Por otro lado, las instituciones responsables de la RA deben contar con datos y anlisisdesagregados por sexo, sobre las formas diferenciadas en que mujeres y hombres participan

en los procesos agrcolas, cul es la relacin de la mujer con la propiedad de la tierra, qu tareasy responsabilidades desarrolla en la produccin familiar, cmo se relacionan entre s mujeres yhombres en la esfera privada y, de qu manera se refleja en la esfera pblica. Esto permitirdefinir las polticas diferenciadas por gnero necesarias de implementar y relacionadas a, la

1 POJOAJU, et al. (2010) Impactos del modelo agroexportador en los derechos humanos de la poblacin en Paraguay. Por un modeloproductivo y de desarrollo sustentable que logre el bienestar de todas y todos, Asuncin, POJOAJU.2 Palau, T. et al. (2008) Los refugiados del modelo agroexportador, Asuncin, BASE Investigaciones Sociales.3 Bentez, Stela et al. (2008). Malformaciones congnitas asociadas a agrotxicos. Documento de Trabajo N 120. BASE InvestigacionesSociales. UNA-Sptima Regin Sanitaria, Encarnacin-Ministerio de Salud Pblica4 Palau, T. ob. cit.5 Rojas, Luis (2009) Corporaciones transnacionales y el modelo de produccin agrcola en el Paraguay, en: Economa mundial,corporaciones transnacionales y economas nacionales. Coleccin Grupo de Trabajo, CLACSO6 Rojas, Luis (2009)Actores del Agronegocio en Paraguay ,Asuncin, BASE Investigaciones Sociales-DIAKONIA Accin Ecumnica Sueca.


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REFORMA AGRARIA

violencia contra las mujeres, los derechos sexuales y reproductivos, educacin, vivienda, entreotras.

Obstculos para la Reforma Agraria

Actualmente existe una gran concentracin de la tierra, latifundios por un lado, minifundios porotro. En Paraguay el 85,5% de las tierras de ms de 500 hectreas, est en poder del 2,6% de los

propietarios. Muchas de estas tierras han sido obtenidas mediante la prebenda y la corrupcin,mientras que miles de familias campesinas e indgenas fueron expulsadas del campo. Por otrolado, el 0,73% de las tierras est en poder del 40,69% de las explotaciones agropecuarias demenos de 5 hectreas7. Esta polarizacin en la tenencia de la tierra se acenta ao tras ao.

La posesin de la tierra en el Paraguay fue siempre un smbolo de status, de nivel, de prestigio,de poder, adems por supuesto, de ser una fuente de enriquecimiento. Por esto, es un temaprincipalmente poltico. Quien controla la tierra, controla la produccin y la generacin de riqueza;si est en pocas manos, este poder se vuelve elitista y no democrtico. Lo que est en juego conla reforma agraria es la misma democracia, es decir, un rgimen donde el poder econmico estconcentrado en pocas manos o un sistema poltico donde el poder est distribuido de la manerams pluralista posible. El acceso y control de la tierra como mecanismo de produccin ygeneracin de riqueza, es uno de los principales medios de concentrar o distribuir el podereconmico en el Paraguay.

Un Estado social y de derecho, una democracia sana y vigorosa, debe buscar que el poder seencuentre repartido lo mejor posible entre sus ciudadanos. Un poder concentrado, solo lleva aun rgimen autoritario y a una situacin de violencia estructural que se reflejar en tensionespermanentes a todos los niveles. Por esta razn la reforma agraria, que tiene como uno de suscomponentes la racional distribucin de la tierra, ha sido frenada por los gobiernos de turno, aexcepcin quizs durante el breve perodo de gobierno de Rafael Franco en 1936.

Otro obstculo es el modelo agroexportador que hoy est vigente en la regin que no es nisustentable econmicamente, ya que acelera la dependencia de insumos importados y creaimportantes dficit en la balanza comercial del pas, ni socialmente incluyente, ya que expulsa

poblacin del campo y no requiere de mano de obra, ni respetuoso del ambiente (produciendodeforestacin, desertificacin, contaminacin de cursos de agua y otros perjuicios). El modelode desarrollo empresarial est centrado en el agronegocio, y la tierra al igual que otros bienesde la naturaleza cumple una funcin de simple mercanca. Necesita utilizar cada vez mayorcantidad de insumos qumicos para mantener la misma productividad, destruyendo los recursosnaturales debido principalmente a la prdida de la fertilidad natural de los suelos, lo que estconduciendo a la naturaleza al lmite de su capacidad, de ah su insustentabilidad ambiental.

Desde el golpe de Estado de 1989 y hasta ahora, no se hizo nada significativo en materia dereformar las injustas estructuras sociales en el campo paraguayo. En la Asamblea NacionalConstituyente de 1992 hubo un fuerte lobby por parte de los sectores latifundistas queconsiguieron poner trabas a la reforma agraria y a la expropiacin de tierras, ya que lograron

que se estipule que hay que pagarla al contado y a precio de mercado, y que la tierra en cuestindebe ser considerada latifundio improductivo. En estas condiciones la expropiacin es casiimposible.

El otro impedimento se da en el Parlamento, ya que tanto en la Cmara de Diputados como enla de Senadores, hay resistencias para aprobar leyes que favorezcan a la poblacin campesina.Ni siquiera se reglament el Estatuto Agrario aprobado en el ao 2002. Los parlamentarios,pertenecientes a partidos tradicionales y a nuevos partidos conservadores, defienden susintereses particulares, as como los intereses de las y los grandes propietarios y del empresariadosojero vinculados a empresas multinacionales. Sin leyes es difcil avanzar, aunque con la actuallegislacin, a pesar de escasa, existe un margen de posibilidad.

7 MAG (2009) Censo Agropecuario Nacional 2008, Asuncin, Ministerio de Agricultura y Ganadera.


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El Poder Judicial, institucin encargada de administrar la legalidad, est manifiestamente dellado de los que tienen poder econmico. Desde los y las integrantes de la Corte Suprema, hastael ms olvidado de los jueces y juezas, favorecen en sus dictmenes y sentencias a los quetienen dinero y poder. Las campesinas y los campesinos son casi siempre perjudicados por lasactuaciones de la Justicia. Lo mismo ocurre con el Ministerio Pblico y sus fiscales. El PoderJudicial, como parte del engranaje de poder, no ha hecho nada para recuperar las tierrasmalhabidas, es ms, ha trabado todo intento por recuperarlas, incluso aquellas que legalmente

pertenecen al Estado, como lo testimonia el caso de la colonia San Juan, en Puente Kyha,Canindeju. A pesar de la documentacin aportada por la Comisin Verdad y Justicia8 nada se hahecho para regularizar la situacin denunciada.

Debe destacarse la baja calidad de la democracia cuando se promete en campaa una cosa y serealiza otra despus; cuando el voto refleja el poder econmico y no la voluntad popular. Elgobierno no ha presentado pblicamente un plan de RA, a pesar de ser una de sus principalespropuestas electorales, tampoco ha elaborado planes concretos, y las personas encargadas dehacer la reforma agraria deben lidiar con equipos tcnicos y administrativos que estn en lafuncin pblica desde gobiernos anteriores, cuando no era un requisito la idoneidad para serparte del aparato del Estado.

Adems de todo lo anterior, la prensa, en manos de grandes empresarios y como parte delsistema econmico concentrado, se ha convertido en un aliado irrestricto del empresariadosojero y latifundistas. En efecto, la prensa est hoy manejada por un empresariado que defiendesus intereses econmicos antes que los principios de equidad, veracidad e independencia en lacobertura noticiosa. Muchos de los dueos de los ms importantes medios forman parte deesa lite econmica que concentra la riqueza nacional. La precarizacin del empleo en los medios,la presin hacia la lnea editorial y los incentivos y castigos para imponer la autocensura entrelos periodistas, la falta de garantas sindicales reales, etc. han ido socavando los principios deuna prensa independiente y la han convertido en una prensa vocera de los grandes intereseseconmicos. Esta prensa se ha convertido en medio de expresin y defensa de las liteseconmicas, y ha dejado de cumplir su rol social de informar con veracidad, independencia depoderes polticos y/o econmicos, y apegada a los hechos. Pocos son los casos de mediosimportantes y periodistas que cumplen ese rol. De esta forma la mayora de la prensa se encarga

de demonizar la reforma agraria y de criminalizar al campesinado y sus organizaciones9.

Las consecuencias de la falta de reforma agraria

La concentracin de la tierra en pocas manos es un problema histrico, surge a partir de laguerra genocida de la Triple Alianza que trunc el periodo de desarrollo independiente del Para-guay. El proceso de privatizacin de las tierras pblicas continu durante la dictadura, con larepartija a los personeros del rgimen, de ms de nueve millones de hectreas, las hoy llamadastierras mal habidas. Las consecuencias de la alta concentracin de la tierra, han sido nefastaspara el desarrollo del pas, porque:

Se producen menos alimentos, ahora hay que importarlos. Cada vez ms tierras se

destinan al monocultivo. En el Paraguay, 271.701 productores de menos de 100 hectreascuentan con una superficie total de 2.419.667 hectreas, mientras la soja cubre un total de2.463.510 hectreas10. Adems el 95% de la soja que se planta en Paraguay es transgnica, conutilizacin de alta carga qumica. Las y los productores de la agricultura familiar que cuentancon menos de 20 hectreas, se dedican bsicamente a los rubros de consumo, por lo tanto, sonlos principales proveedores de alimentos al mercado nacional.

8 Tierras Mal Habidas (2008) Informe Final de la Comisin de Verdad y Justicia. Tomo IV9 Snchez, Jos T. (2009) El rol de la prensa en: Criminalizacin a la lucha campesina. BASE Investigaciones Sociales-Fundacin Rosa Luxemburgo.10 MAG (2009) Censo Agropecuario Nacional 2008, Asuncin, Ministerio de Agricultura y Ganadera


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REFORMA AGRARIA

Se perdi la diversidad en la agricultura, se plantan menos productos, se usan semillastransgnicas y aument el uso de agrotxicos. En Paraguay la produccin diversificada estsiendo reemplazada por el comercio de ciertos rubros agrcolas. El inters de los grandesproductores no est en producir alimentos, sino en generar mayores ganancias. Por ello, enesta nueva lgica de produccin se mercantiliza todo: la tierra, el agua, los bosques, las semillas,el conocimiento, etc.

Hay un acelerado proceso de deterioro del ambiente (deforestacin, contaminacin,etc.). En los ltimos 50 aos Paraguay perdi el 90% de sus bosques, lo que equivale a la extincinde casi la totalidad de los recursos forestales, segn datos de Guyra Paraguay11. Los bosquesson sustituidos por pastos artificiales y por cultivos de soja y otros cereales. En tanto, segn laSEAM, la deforestacin anual llega a unas 130.000 hectreas (una gran disparidad entre losdatos de una y otra institucin), agudizando los problemas ambientales y del clima12. Muchosde los antiguos bosques son hoy desiertos de soja transgnica. Con la deforestacin se contribuyeen forma acelerada a un problema muy grave a nivel mundial, el cambio climtico, que ocasionaperjuicios en los aspectos productivos, ambientales, y trae aparejado desastres naturales.

Aument la pobreza y sigue aumentando. 38,5% de la poblacin es pobre,aproximadamente 2.300.000 personas, de las cuales el 20% es indigente, ms o menos 460.000personas13. Una de las causas de esta situacin es la exclusin de miles de familias campesinasdel acceso y propiedad de la tierra para hacerla producir. La RA es un derecho de estas familiaspara salir de la pobreza. En tanto, este derecho no debe ser enfocado con criterio asistencialista,sino desde una perspectiva de desarrollo sustentable. No basta -por ejemplo- realizar slotransferencias monetarias; la pobreza campesina debe ser enfocada teniendo es cuenta que esel resultado de problemas estructurales.

En la ciudad crecen los trabajadores informales y los que viven de limosnas. LaPoblacin Econmicamente Activa (PEA) en Paraguay suma un total de 2.981.126. De este to-tal, 170.620 se encuentra desocupada y 790.770 sub ocupada. La desocupacin y la subocupacinse encuentran en mayor medida en el sector urbano. Este dato indica que la migracin delcampo a la ciudad afecta de manera directa al mercado laboral en las ciudades. Sumando laspersonas desocupadas del Departamento Central y Asuncin se llega a una cifra aproximada de86.000 personas. Esto estara explicando el aumento del ndice de inseguridad en las ciudades14.

Si 200 hectreas de soja emplean a 1 persona, 200 hectreas en poder de familias campesinassujetas de la RA, pueden emplear como mnimo a 40 personas. No se trata de desestimar latecnologa, ya que sta elimina o disminuye el trabajo bruto, sino precisamente de desarrollarpolticas pblicas que permitan el acceso de las familias campesinas a tecnologas que ayuden ala produccin de alimentos y generacin de riquezas por parte de este sector.

Aument la migracin del campo a la ciudad y del pas hacia el extranjero. En elParaguay, la migracin rural est asociada histricamente a la exclusin de la tierra y al modelode desarrollo rural impuesto desde la lgica de los sectores empresariales. En la actualidad, elavance del agronegocio en territorios campesinos ha acelerado este fenmeno. El DepartamentoCentral cuenta con 2 millones de habitantes, cantidad que supera ampliamente la capacidaddel Estado para brindarles los servicios bsicos15. En el perodo 2003 a 2005, ms de 50 familiasllegaban al Departamento Central cada da, sin posibilidades de encontrar un trabajo digno.

Muchas de ellas se encuentran hoy en las calles buscando el sustento cotidiano. La violencia enla ciudad est asociada directamente al aumento de la poblacin sin expectativas econmicasni futuro de poder vivir dignamente con el trabajo propio. La violencia es resultado de haberempujado a la marginalidad y de haber excluido a miles de compatriotas que quieren trabajardignamente. A su vez, la migracin es resultado del modelo de desarrollo rural vigente, quegenera descampesinizacin. Las mujeres son mayora entre quienes migran a las ciudades y aotros pases. Se suman a trabajos o empleos informales sin la debida proteccin social y seexponen a ser vctimas de redes de trata internacional con fines de explotacin sexual y laboral.

11 Segn Guyra Paraguay; en: http://www.latinoamerica-online.info/soc04/natura23.04.html12 http://www.elnuevoherald.com/2010/06/05/735414/latinoamerica-biodiversidad-se.html13 DGEEyC (2008). EPH 2008.14 Ibdem15 Ibdem


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Se va perdiendo la identidad cultural. La tierra para el campesino y la campesina,adems de factor de produccin, es el lugar, el espacio donde desarrolla su modo de vida y susmltiples relaciones de cooperacin: familiar y comunitaria. Esta matriz cultural que lo identificay que hace parte de su identidad particular, la va perdiendo cuando es desplazada de su espacionatural. Sin identidad particular, pierde su identidad nacional. Buena parte de nuestra raz cul-tural y sea de identidad como pueblo, viene de una vigorosa y desarrollada cultura campesina,pero dcadas de falta de apoyo gubernamental y marginacin, han ido empujando a la poblacinrural a la migracin, sobrevivencia y prdida de un entorno natural y productivo que sustentabala forma de ser que nos define como pas.

Aumentaron las desigualdades sociales y con ello aument la delincuencia y lainseguridad. En Paraguay, el 11% de la poblacin de 6 a 17 aos (1.774.001) no asiste a ningunainstitucin de enseanza. Esto significa que 177.400 nios/as y adolescentes tendrn limitadassus posibilidades en el futuro. Esta cantidad sube a 16,3% en el sector rural (289.162 perso-nas16). En cuanto a salud, el 75,8% de la poblacin paraguaya no cuenta con cobertura deseguro mdico. En el sector rural el porcentaje sube a 88,6%. Del total de la poblacin, 28,8%sufre algn tipo de enfermedad, siendo el sector urbano el que tiene mayor cantidad deenfermos17. La delincuencia, as como el aumento de la inseguridad ciudadana estndirectamente relacionadas a la falta de acceso a derechos sociales como salud, educacin,vivienda, etc., y han precarizado al extremo las condiciones de vida de la poblacin campesina.Este incremento de la inseguridad y la falta de expectativas para salir adelante, han llevado amuchas personas a la emigracin o a rebuscarse para sobrevivir ya sea en empleos ruralesprecarios o incluso en actividades ilegales. La persistencia de las condiciones de empobrecimientopor dcadas, ha roto las relaciones sociales y comunitarias y generaron las condiciones necesariaspara el aumento de la delincuencia. La falta de expectativas y la falta de derechos, porgeneraciones, acaban produciendo efectos negativos no slo en las personas sino en el conjuntosocial. La inseguridad en el campo tambin se debe al incremento de mafias organizadas que seaprovechan de las condiciones de pobreza de las personas para lucrar con negocios ilcitos, yasean drogas, abigeato u otro tipo de trfico ilegal.

Aumento de la violencia hacia las mujeres. La migracin hacia la ciudad y lascondiciones en que viven las familias expulsadas del campo, vulnerabiliza an ms a las mujeres.La violencia hacia ellas es un problema social que sigue aumentando. Si bien Paraguay no cuenta

con un registro nico de datos a pesar de que existen disposiciones legales para ello

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, Hastacundo? Violencia contra las mujeres en el mbito domstico brinda datos sobre los casos deviolencia denunciados en la polica, en el Centro de Emergencias Mdicas, en los Juzgados dePaz de Asuncin y en el Servicio de Apoyo a la Mujer (SEDAMUR). stos totalizan 3495 casos19.

Las bases de la propuesta

La extensin total del territorio del Paraguay es de 40 millones de hectreas, y por lo tanto stees el lmite mximo para desarrollar cualquier actividad, en el futuro el Paraguay seguir teniendoesas 40 millones de hectreas y no ms. Por otro lado, la poblacin crece a un 2.7% anual (si hay6.6 millones de habitantes, el ao que viene habrn 180 mil paraguayos ms) y la poblacinrural crece ms rpido que la urbana20 (aunque al llegar a la edad econmicamente activa lamayora emigre). Esto significa que en un futuro no muy lejano, no toda la poblacin rural

tendr las mismas oportunidades de dedicarse a la agricultura. Como la pobreza va a tardar enreducirse, el sector campesino de la agricultura paraguaya se va a volver cada vez ms pobre(en promedio) y aunque en trminos relativos la poblacin rural represente cada vez una menorproporcin de la poblacin total del pas, en trminos absolutos va a ser mayor. Esto preanunciaun aumento a la conflictividad en el sector rural, aunque tan solo sea por razones demogrficas.

16 DGEEC (2008) Encuesta Permanente de Hogares. Asuncin, Direccin General de Estadstica, Encuestas, y Censos.27 Ibdem18 Gonzlez V., Myriam (2009) Hasta cundo? Violencia contra las mujeres en el mbito domstico en: Informe de DDHHen el Paraguay 2009. CODEHUPY19 Estos datos son una aproximacin hacia la violencia contra las mujeres, considerando que la zona que abarca es en sumayora Asuncin y alrededores. No se cuenta con datos de reas rurales.20 CEPEP (2009). Encuesta Nacional de Demografa y Salud Sexual y Reproductiva 2008. Informe Resumido


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REFORMA AGRARIA

Si a esto se agrega el avance de los monocultivos (soja, caa de azcar, forestales) y la expansinde la actividad ganadera que compiten por la tierra, ms otros factores externos como elencarecimiento tendencial de los precios de los alimentos, la competencia por el agua, elagotamiento de las fuentes tradicionales de energa (lea y carbn), el desgaste agrolgico y lacontaminacin de los suelos, la perspectiva de aqu a pocos aos, se vuelve an ms adversapara el sector campesino.

La nica respuesta acorde a la gravedad de la situacin es encarar de manera decidida un procesode RA con promocin del desarrollo rural sustentable basado principalmente en la agriculturafamiliar de base campesina21.

Las bases sobre las que descansa esta propuesta de RAI son las siguientes: estructura y formas de tenencia de la tierra democratizada apoyo a la agricultura campesina y a la soberana alimentaria industrializacin de materias primas para dar valor agregado a la produccin agrcola Estado con papel activo, dinamizador y regulador y de incentivo a otros actores pblicos

(municipios, gobernaciones, universidades, etc.) y privados, enfocados en el desarrollo rural produccin basada en la organizacin de pequeos productores/as (cooperativa y/o

colectiva) produccin rural diversificada y econmica, ecolgica y culturalmente sustentable financiacin de la agricultura campesina.

El componente poltico: transformar la estructura de tenencia de la tierra

Para 2010 se estimaba la existencia de un poco ms de 552.000 familias con menos de 20 has.o sin tierras, que deberan ser beneficiadas de una poltica de reforma agraria. Esto que sepodra calificar de dficit esttico de tierra, representa la necesidad del Estado de encarar ladistribucin de no ms de un milln y medio de hectreas (una cifra mnima con respecto a lasms de nueve millones mal adjudicadas) de modo a aliviar la presin generada por la migracinrural-urbana, la desocupacin y la pobreza extrema. Un programa de RA y Desarrollo RuralSustentable que prescinda de esta realidad est destinado a morir antes de nacer. A partir de lacreciente falta de tierra para las y los futuros sin tierra, debiera ser previsto un fondo para la

adquisicin de tierras destinadas a cubrir las necesidades en los aos futuros.

No hay duda que la principal restriccin para encarar la RA en el pas, es de naturaleza poltica.La tierra sigue siendo smbolo de prestigio social, acumulacin de riqueza y poder poltico. Setrata pues de cambiar la actual estructura de tenencia de la tierra, principalmente reduciendola extraordinaria concentracin de la misma en pocas manos, encontrando para ello mecanismoslegales, administrativos y econmicos que permitan el acceso a la tierra por parte de mayorascampesinas que estn siendo expulsadas de sus lugares de origen en el campo. Como es natu-ral, esta tarea requiere de una fuerte organizacin de los sectores sociales afectados y el avanceen la capacidad de lograr polticas favorables e inclusivas desde el Estado.

El papel del Estado

La mayor presencia del Estado en el sector rural es imperativa. Si hoy la poblacin rural representael 40% de la poblacin total del pas, los recursos pblicos debieran estar destinados en esamisma proporcin a cubrir las necesidades de la poblacin all residente. Se trata de laimplementacin de una poltica social de carcter universal que permita el disfrute de los bienesy servicios bsicos a esa poblacin histricamente marginada de los beneficios del desarrollo.

21 El concepto de agricultura familiar campesina tiene escasa tradicin de uso en la literatura especializada y de hechoparecera ser redundante, bastara con hablar de agricultura campesina ya que toda agricultura campesina es de hechofamiliar. El concepto de agricultura familiar sin embargo, es equvoco, ya que tanto la campesina como la farmer sonfamiliares aunque de facturas significativamente diferentes. Este ltimo concepto lo nico que aclar conceptualmente esque no se est hablando de agricultura empresarial. El uso del concepto agricultura familiar campesina es reciente y estcircunscrito principalmente al mbito de organismos regionales y subregionales de integracin, asistencia tcnica yfinanciamiento.


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La funcin del Estado prescindente en la economa, es tambin otra falacia neoliberal. El mercadolibre, en el sentido de que oferentes y demandantes tienen las mismas condiciones y capacidades,no existe. En la prctica, los ms grandes absorben a los ms chicos. Esta creencia solo haocasionado pobreza e incremento de las desigualdades. La libertad de vender y comprar estambin otro engao; no hay libertad cuando existe una desigualdad en el acceso y control delos recursos, esto es, cuando un pequeo grupo concentra la mayor y mejor cantidad de tierras,los recursos econmicos, el conocimiento tecnolgico, etc. mientras que grandes mayoras no

acceden a tierras, ni a crditos, ni a asistencia tcnica adecuada, ni a tecnologas, ni a maquinaria,ni a otros factores productivos. Ese tipo de mercado abandonado a su suerte, solo crea exclusine incrementa desigualdades.

En ese tipo de mercados es necesario crear entes reguladores que hagan de contrapesopermitiendo que todos tengan las mismas oportunidades. Para ello se deben generar polticasde compensacin y de incentivos que permitan a los actores menos desarrollados, acceder a lasmismas oportunidades que aquellos que han acumulado mayor poder por diversos motivos.Tambin es importante dejar claro que no se est contra el mercado per se, sino contra elplanteamiento de que el centro de la sociedad sea un mercado sin ningn tipo de regulacin nicontrapeso que permita dar similares oportunidades a todos los ciudadanos. Es ms, un mercadoeficiente debera ser aquel que se basa en la pluralidad mxima de actores ya sea en la producciny en el consumo. El mercado que se plantea ahora, es de poqusimos productores y muchsimosconsumidores pobres; el que se plantea en esta propuesta es de muchos productores y muchosconsumidores.

De continuar las cosas como estn, la agricultura campesina tiende a desaparecer fagocitadapor la gran agricultura empresarial. La presencia del Estado en el campo, a travs de laintervencin en la cadena de comercializacin, de la instalacin de silos, de asistencia tcnica,del crdito, del apoyo a la micro agroindustria, de la planificacin y control de la produccin yotros, es una condicin bsica para hacer realista cualquier programa nacional de desarrollorural. Lo anterior supone una reorganizacin institucional de los organismos pblicos del sector,as como de las universidades, para involucrarlas en este esfuerzo nacional. Requiere igualmentede una reformulacin del Presupuesto General de la Nacin que acompae estos esfuerzos deinclusin social y productiva. Requiere tambin la redefinicin del papel de las organizaciones

sociales y las del campesinado y el papel que en este esfuerzo debe jugar el sector privado.

Sobre las necesarias futuras formas de tenencia

Para asegurar que se mantengan tanto la democratizacin en el acceso a la tierra como laproduccin sustentable, es necesario recurrir al fomento de formas tradicionales de tenencia yproduccin de la tierra como la propiedad cooperativa, comunitaria y/o colectiva, a fin de asegurarque los pequeos productores puedan afrontar de manera positiva y sustentable una produccineconmicamente eficiente (para lo cual habr de reformarse el actual Estatuto Agrario). Estasformas tradicionales en el campesinado, pero nuevas en la ruralidad paraguaya contempornea,aparecen en el horizonte como nicos modos de tenencia que resistirn las actuales tendenciasde la agricultura nacional y regional. Estas experiencias, si bien incipientes, ya existen en el pas

en poblaciones campesinas. Las formas comunitarias o asociativas de tenencia tienen una largatradicin en las comunidades indgenas y podran ser adaptadas sin mayores dificultades alcampesinado22.

22 Como ejemplo de su eficiencia para promover el arraigo, se puede mencionar que en los aos de 1980, en el Departamentode Amambay haba unos 20 asentamientos campesinos. En esa misma poca existan en ese mismo Departamento no msde 35 comunidades indgenas. Actualmente, 30 aos despus, al menos el 50% de los asentamientos campesinos fueronabsorbidos por empresas sojeras y ganaderas, mientras las comunidades indgenas se multiplicaron casi por dos. Actualmente,en ese Departamento existen aproximadamente unas 60 comunidades Pa) Tavyter. Cul es el secreto que explica ladesaparicin de la mitad de los asentamientos campesinos por un lado y la duplicacin de las comunidades indgenas por elotro? Ningn secreto, se debe a que la tenencia comunitaria de la tierra no slo resiste a la concentracin empresarial de latierra, sino que es capaz de ganarle terreno.


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La aceptacin de estas nuevas formas de propiedad, supone una estrecha vinculacin de losproductores individuales a organizaciones gremiales que les ofrezcan garantas mnimas de xito.En esa poltica colectiva de propiedad de la tierra, las organizaciones campesinas deben reconocerlas relaciones desiguales de poder entre mujeres y hombres que implican la definicin dedemandas especficas para mujeres, las que deben ser asumidas por la organizacin en suconjunto. Los movimientos campesinos deben garantizar la participacin de mujeres eninstancias de decisiones, de modo a ser incluidas como sujetos con plenos derechos, porque deotro modo ellas pueden nuevamente quedar al margen del acceso a la toma de decisiones,acceso a recursos, capacitaciones, etctera.

Sobre las formas de produccin

De la misma manera, es difcil imaginar programas o planes productivos exitosos que prescindande la organizacin campesina, de una organizacin respetada, protegida y reconocida por elEstado. La provisin colectiva de insumos productivos limpios o no contaminantes, la siembraconjunta de determinados rubros (de renta o consumo) la comercializacin conjunta de laproduccin, la propiedad social de almacenes de consumo, silos, maquinarias y otros, sernnecesarios en todo programa de desarrollo rural que se quiera implementar.

Es fcil imaginar que tales modificaciones a las actuales formas de produccin y apoyo a la

agricultura campesina por parte del Estado, suponen algo ms que meras modificaciones a laspolticas pblicas actuales orientadas al sector.

En resumen, se trata de un cambio de modelo de desarrollo. Un cambio que oriente los esfuerzosy recursos no hacia las exportaciones de materias primas, sino primero hacia la satisfaccin delas necesidades alimentarias de la poblacin y luego, hacia la exportacin de alimentos y mate-ria prima con valor agregado a nivel nacional, a travs de una produccin sustentable, que nocomprometa los recursos a mediano o largo plazo. Como podr apreciarse, no es una tareaimposible; pero para que la misma se torne realidad es necesario el compromiso poltico porparte del Poder Ejecutivo, o ms bien, del propio Estado, y el cumplimiento de mandatosconstitucionales.

Propuesta desde las organizaciones campesinas

En este documento se presenta una propuesta para encarar la reforma agraria en el campoparaguayo. La misma es el resultado de un largo proceso de consultas, debates y acuerdosentre organizaciones campesinas. Son varias las organizaciones que antes y despus deladvenimiento del actual gobierno haban ya elaborado sus propias propuestas, las cuales noslo no presentan diferencias sustanciales, sino que son complementarias, algunas poniendoms nfasis en un aspecto y otras en otro. Estas propuestas empezaron a elaborarse ya en loscomienzos de la transicin por organizaciones nacionales, regionales e incluso locales; comoera de esperar se multiplicaron a partir de abril de 2008 con el triunfo de Lugo. Existe una largalista de propuestas pero, a los efectos de simplificar, se hacen algunas consideraciones entre lapropuesta actual y las de la Federacin Nacional Campesina (FNC) y la del Espacio Unitario (EU).Se encontraron las siguientes caractersticas:

La propuesta del EU dedica todo un apartado a los aspectos institucionales y al marconormativo de la RA, que no aparece ni en la de la FNC ni en la que aqu se presenta, exceptomarginalmente (tal es el caso de la coincidencia en la necesidad de establecer un impuestogradativo a la tierra). Entre las propuestas planteadas por el EU se encuentran: la reformulacindel rol de Estado para el logro de la Reforma Agraria Integral (RAI) dentro del marco de unaestrategia de soberana alimentaria; la redefinicin del rgano de aplicacin de la poltica y de lalegislacin agraria y, la reformulacin de la poltica econmica del Estado.

La FNC dedica su propuesta a la reactivacin de la economa nacional, la mitad de lasacciones a un programa nacional de industrializacin de las materias primas de origen agrcola,que no figuran ni en la del EU ni en la que aqu se presenta, excepto en lo que aagroindustrializacin se refiere.


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En lo referido al componente tierra, la propuesta de la FNC se refiere genricamente ala necesidad de desconcentrar la actual propiedad de la tierra con un programa masivo dedistribucin de la misma, en tanto que la propuesta que aqu se presenta abunda en detalles decmo hacerlo, mencionando las modificaciones necesarias al actual cuerpo normativo agrario.La propuesta del EU aborda este problema desde la perspectiva de un cambio del rol del Estado.

En los aspectos que hacen referencia a la produccin, comercializacin y crdito, las

tres propuestas tienen prcticamente un idntico contenido. Las principales diferencias en estesentido son: que la FNC plantea formas de subsidio o proteccin a la produccin; que el EU haceuna explcita mencin a la proteccin medioambiental y recursos hdricos que no aparece en lasotras dos y, que en la propuesta del EU no hay referencia a la provisin de crditos a la agriculturacampesina, aspecto que se recoge en los otros dos programas23.

Las organizaciones campesinas han llevado adelante una histrica lucha por la reforma agraria,ms de 100 activistas y dirigentes fueron asesinados desde el ao 1989, y muchas mujeres yhombres han sido criminalizados y reprimidos por el Estado y por grupos armados deterratenientes, en su lucha por conquistarla. Fernando Lugo prometi iniciarla, sin embargo, ams de dos aos de haber asumido la Presidencia de la Repblica, la concentracin de la tierracontina prcticamente igual y las polticas de acceso a los derechos econmicos, sociales yculturales, a la infraestructura, a los crditos y otros componentes indispensables para unaverdadera reforma agraria, apenas son impulsados.

Finalmente, ante la situacin mencionada, se presenta esta Propuesta de Reforma Agraria, querecogiendo los reclamos planteados por las propias organizaciones campesinas, plantea lasacciones que son necesarias para que cada paraguayo y paraguaya acceda a un pedazo de tierrapara trabajarla, producir y vivir dignamente. Es bueno reiterar que si bien la RA no se agota enla distribucin de un pedazo de tierra, ella no puede ser implementada en el Paraguay sino atravs de una modificacin estructural de la tenencia de tierra. Este documento est organizadotomando en cuenta cuatro ejes centrales: una nueva institucionalidad, tierra, produccin, einfraestructura. En cada uno de los captulos se encontrar un breve diagnstico de la situacinactual y propuestas concretas para dar inicio a la reforma agraria.

23 La OLT, organizacin que forma parte del EU es la nica organizacin campesina que tiene un posicionamiento de inclusindel anlisis de gnero en la reforma agraria. Sus propuestas pueden sintetizarse en: priorizacin de las mujeres para el accesoa la tierra, garantas en la propiedad de las fincas, asistencia tcnica y crediticia especialmente para mujeres madres solterasy jefas de familia, programas de planificacin familiar y equipamiento adecuado, sobre todo para la salud materno infantil,prevencin de embarazos y enfermedades de transmisin sexual, recuperacin de semillas nativas y de la agricultura famil-iar. Tambin hacen referencia al cumplimiento y respeto a los derechos de las mujeres, principalmente los relacionados a lasalud y la proteccin contra la violencia de gnero, as como la visibilizacin y reconocimiento del trabajo productivo de lasmujeres a nivel familiar, organizativo y comunal.


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1. Las bases institucionales necesarias para laimplementacin de la RAI


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1.1 La reforma institucional necesaria

La propuesta que se presenta en este documento exige -entre otras varias decisiones de carcteradministrativo, jurdico e institucional- una readecuacin del marco institucional, para atenderla situacin de la agricultura campesina. Es conocida la actual situacin de dispersin de losorganismos gubernamentales que atienden el sector, la superposicin de funciones y en gen-

eral, la postergacin jerrquica de las instituciones orientadas a atender al campesinado.

En la actual coyuntura, sera irreal plantear cambios que dependan de la aprobacin de leyes eneste momento, dada la antagnica posicin del Parlamento a los proyectos de ley provenientesdel Ejecutivo, y en especial de aquellos que tiendan a promover la agricultura campesina. Lapropuesta entonces se plantea, en principio, en dos etapas.

El marco institucional ideal es la creacin de una institucin con rango ministerial que tenga asu cargo todo lo referente a la agricultura campesina24. Lo que equivaldra a la transformacindel actual Vice Ministerio de Agricultura en un Ministerio de Agricultura Campesina.

Dada las dificultades reales de que el nuevo Ministerio propuesto pueda concretarse a corto

plazo, se plantea una propuesta transitoria en la que los cambios aqu propuestos podran serimplementados ya en los prximos meses, si se logra un acuerdo dentro del Ministerio deAgricultura y si son aprobados por el Poder Ejecutivo.

Sin hacer otros cambios en la actual estructura y organigrama del MAG, se trata de agregar alactual Vice Ministerio de Agricultura (VMA) una nueva Direccin, especficamente encargadade la Agricultura Campesina25. Esta Direccin se justifica ya que tendr una importante carga detrabajo tcnico que puede llegar a interferir con el carcter eminentemente poltico del ViceMinistro.

24 Tal como existe en el Brasil, el Ministrio de Desenvolvimento Agrrio (MDA); en Argentina, la Secretara de DesarrolloRural y Agricultura Familiar (que si bien depende del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca tiene -como Secretara-rango ministerial), o en Bolivia, el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios (MACA).25 Conviene tener en cuenta que el VMA est actualmente implementando activamente el Programa Nacional de Alimentos,dirigido a la agricultura campesina y otro programa de incentivo a la competitividad agrcola ms orientado a la agriculturaempresarial. O sea, que no es excluyente que el actual VMA cree una Direccin adicional (adems de la de AgriculturaCampesina) ms orientada a la Agricultura Empresarial, que obviamente, no necesita de los servicios presentados en elorganigrama de las instituciones dependientes de la nueva Direccin.


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Este planteamiento presenta las siguientes innovaciones: La creacin de una Direccin especfica para la agricultura campesina dependiente

directamente del VMA. La creacin de un Foro en el que est reunida la mayor cantidad de organizaciones

campesinas del pas, que pasara a ser un rgano consultivo permanente de la nuevaDireccin.

Las tres Direcciones actualmente a cargo del VMA (DEAG, DEA y DIA) pasaran a depender

directamente de la nueva Direccin. El INDERT y el CAH, sin perder su carcter autrquico, se equipararan a dos nuevasDirecciones, tambin a cargo de la nueva Direccin. Esto permitira encarar el problemade la tierra y los asentamientos, as como el crdito, en una nica poltica pblica orientadaal sector de la agricultura campesina.

La Procuradura General de la Repblica debera destacar un funcionario o un grupo deellos para mantener reuniones peridicas con el Vice Ministro y el Director de la nuevaDireccin. Su carcter sera el de organismo asesor en materia de recuperacin de tierrasindebidamente adjudicadas a personas no beneficiarias de la Reforma Agraria.

Por otro lado, para lograr la planificacin, control y aplicacin de polticas y estrategias en mate-ria productiva se deber establecer una comisin interinstitucional a nivel nacional,departamental y local que deber estar integrada por miembros de las diferentes organizacionescampesinas, representantes del MAG, INDERT, CAH, BNF y otros, para generar polticas ydeterminar a cules otras instituciones recurrir o incluir para solucionar los problemas que sevayan presentando. Esta comisin interinstitucional ser el organismo rector del Programa deSiembra y Control de produccin. Dada la constatada dificultad en el funcionamiento de estosorganismos multi institucionales, puede asignrsele a alguno de los ya existentes, esta funcinclave en cualquier programa de produccin a nivel nacional.

La mejor manera de lograr un acercamiento y mantener una participacin activa con los actoresgubernamentales es establecer un contacto directo con el MAG, incluyndose en su organigrama,de modo a que representantes de organizaciones campesinas estn en contacto directo con lasautoridades, respondiendo en forma permanente a los requerimientos de las bases. Para esteefecto se propone que una comisin de representantes campesinos26 sea atendida directamente

por el gabinete del ministro.

En la reestructuracin propuesta del Vice Ministerio de Agricultura debe considerarse que,dependiendo directamente de la Direccin General, debern crearse cinco dependencias deplanificacin y coordinacin que tendrn vinculacin directa con las cinco instituciones querealizarn los trabajos en terreno (INDERT, CAH, DEAG, DEA, DIA).

26 Sugirindose que est formada por representantes de un Foro Nacional de Agricultura Familiar.


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Esta propuesta de una nueva institucionalidad orientada a dar respuestas eficientes a laproblemtica campesina, permitir superar los principales obstculos administrativos y desuperposicin existentes en la actualidad, posibilitando la implementacin de la reforma agrariaen nuestro pas.

1.2 Beneficiarios y beneficiarias de la Propuesta de Reforma

AgrariaLa presente propuesta parte de que la reforma agraria debera beneficiar tanto a pequeasfincas campesinas, como tambin a los campesinos y a las campesinas sin tierra. A partir de lafalta de cifras oficiales de este ltimo sector, se han realizados estimaciones, en base a datosoficiales para precisar la cantidad de familias que sern beneficiadas.

Existen por un lado 184.000 familias con menos de 10 hectreas, segn el Censo AgropecuarioNacional de 2008, que sern los beneficiarios naturales. Esta cifra aumenta a 241.182 alconsiderar las fincas con 20 has o menos, es decir, fincas campesinas tradicionales que poco oningn apoyo productivo han recibido en los ltimos tiempos.

El clculo de los campesinos sin tierra es ms complicado e impreciso. Se presenta a continuacinla forma como se ha procedido para su estimacin. La poblacin rural paraguaya, segn el Censode Poblacin y Vivienda del ao 2002, era de 2.234.437, y la cantidad de hogares 454.085, conun promedio de 4,92 personas por hogar. Esta poblacin subi a 2.584.097 en el 2009 y la cantidadde hogares a 600.346 (EPH 2009), un promedio de 4,30 personas por hogar.

El Censo Agropecuario 2008 por su parte cens 288.875 fincas en todo el pas. El cruzamientode datos de las dos mediciones da como resultado que en Paraguay, por cada finca agrcola,existen en promedio 2,07 hogares.

Las fincas con menos de 20 hectreas, totalizan 241.182. Suponiendo que en cada finca vivendos jvenes hombres y mujeres mayores de 18 aos, la cantidad de sin tierras sera de 482.364.

Los dos clculos, para estimar la cantidad de sin tierras, se basaron en los siguientes datos:

Primera estimacin

En este clculo, el total de sin tierras es de 424.629, que resulta de la sumatoria de dos personas

sin tierras por finca de hasta 10 hectreas y una por finca de entre 10 a 20 hectreas. En lasfincas de 10 a 20 hectreas se estima slo una persona, porque el segundo puede instalarse enel terreno familiar si partimos de la base que el tope es de 10 hectreas por lote.

Segunda estimacin


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Este resultado es la diferencia entre la cantidad de hogares rurales que estim la EPH 2009 y lacantidad de fincas rurales que cens el Censo Agropecuario 2008. La EPH registra la cantidad dehogares, en tanto que el Censo registra fincas, predios o lotes, de ah que la diferencia en lacantidad de hogares est representando que existen 600.346 hogares en 288.875 fincas o lotes.O sea, habra 2,07 hogares por finca campesina. As pues, la diferencia de 311.471 es la cantidadde hogares (se supone, familias) integrados por familias que no tienen tierra.

En sntesis

La estimacin ms precisa sera la segunda, porque el clculo resulta de la utilizacin de datosoficiales que suponemos fueron relevados con cierta rigurosidad. No da margen para laespeculacin. La segunda parecera ser tambin la ms aproximada ya que resulta de estimar

(muy conservadoramente) la existencia de dos familias u hogares sin tierra por cada finca.

Sumados los y las sin tierra, y las fincas campesinas con menos de 20 hectreas, el total depotenciales beneficiarios asciende a 552.653 familias. As, la propuesta que se desarrolla en lossiguientes captulos toma esta cantidad como las familias que sern beneficiadas con la reformaagraria.


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2. Propuesta de democratizacin al acceso ypropiedad de la tierra


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2.1 Introduccin

Este apartado contiene un diagnstico normativo, principalmente constitucional y administrativocon relacin a la regulacin de la propiedad rural en Paraguay, con vistas a una reforma agraria,as como un anlisis de la proteccin de la propiedad privada en el Cdigo Penal y los interesesque protege.

Si bien parecen ambiguos algunos artculos constitucionales que regulan el derecho a la tierrapropia por parte de familias campesinas, que tienen como sustento diario los trabajos agrcolasde manera personal y directa, de una interpretacin integral de los mismos se colige que estgarantizado el acceso a parcelas agrcolas a hombres paraguayos y mujeres paraguayas paraque a travs de su cultivo obtengan lo necesario para una vida digna

Sin embargo, la aplicacin de estos artculos constitucionales por parte de los operadores dejusticia, viene siendo realizada favoreciendo la concentracin de la propiedad rural en el Para-guay, en manos de un pequeo grupo social, en detrimento de quienes necesitan de la tierrapara su subsistencia diaria.

Existe una cultura institucional en el Paraguay, de favorecer los intereses de grupos de poder en

la aplicacin normativa, en caso de leyes ambiguas o de normas que deben ser interpretadas enconcordancia con los principios constitucionales o con los tratados internacionales ratificadospor nuestro pas, pues la burocracia estatal siempre ha estado al servicio de los sectores conpoder econmico.

Por otro lado, se identifica al Cdigo Penal como un obstculo para acciones de presin a favorde una reforma agraria, pues su formulacin legislativa, de manera indisimulada, protege losintereses de quienes detentan grandes propiedades, en detrimento de los de la mayora, sintierra. En su aplicacin por parte de los jueces y juezas, fiscales y fiscalas penales, es an msevidente que es un instrumento de persecucin y desarticulacin de los movimientos campesinosque reivindican derechos humanos fundamentales, entre ellos, el acceso a la tierra.

Con relacin a los mecanismos para la recuperacin de las tierras mal habidas se avanz en estedocumento hacia una propuesta de interpretacin de las leyes administrativas vigentes quepermitirn una rpida redistribucin de estas tierras a los legtimos beneficiarios de las tierraspblicas. El procedimiento administrativo identificado para la recuperacin de las tierras malhabidas se adecua estrictamente a los principios constitucionales y a los del DerechoAdministrativo, y su aplicacin significar un fortalecimiento institucional y la decisin de poneren vigencia los principios para la reforma agraria establecidos en nuestra Carta Magna.

2.2 Caracteres de la legislacin paraguaya en cuanto a laregulacin y proteccin de las tierras

La Constitucin Nacional manda la adopcin de sistemas equitativos de distribucin, propiedad

y tenencia de la tierra (Art. 114) y la fijacin de lmites a la propiedad privada a fin de hacerlaaccesible a todos y todas (Art. 109).

Estos artculos constitucionales son claves, y sintetizan los mandatos de la Carta Magna de laRepblica del Paraguay, que se constituy como Estado social de derecho, con relacin a lanecesidad de acceso a un pedazo de tierra para trabajar y garantizar una vida digna, a cadaparaguayo y paraguaya, que as lo desee.

Los servidores pblicos deben encuadrar sus actuaciones a estos artculos constitucionales y/orealizar las adecuaciones legislativas necesarias que viabilicen estos mandatos de losconstituyentes. De lo contrario, estn incumpliendo lo que soberanamente se decidi en 1992,en la Asamblea General Constituyente, que dio origen a la actual Constitucin Nacional.


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La configuracin constitucional, es decir, la aplicacin concreta de sus artculos y/oreglamentacin, en leyes dictadas por el Congreso o por las reparticiones del Poder Ejecutivo,27

antes que facilitar la distribucin de tierras y el acceso de campesinos y campesinas a ella,protege intereses de grandes propietarios, impidiendo una reforma agraria que incluya la entregade parcelas a agricultores/as.

Por su parte, la legislacin paraguaya secundaria regula en varios mbitos y competencias

jurdicas la propiedad, posesin y tenencia de la tierra, aunque de manera principal, en loscdigos Civil y Procesal Civil, los cdigos Penal y Procesal Penal, y varias leyes administrativas,siendo la principal de ellas el Estatuto Agrario28.

El denominador comn de estas leyes en cuanto a la defensa de la propiedad, posesin y tenenciade la tierra rural, es que centran su regulacin en la proteccin de quien tiene tierra,garantizndole su conservacin, an a expensas del bien comn y los intereses generales,violentando de esta manera los mandatos del Estado Social de Derecho, establecido como formade Estado y Gobierno de la Repblica del Paraguay, en el primer artculo constitucional29.

Las numerosas leyes existentes sobre el tema agrario no estn exentas de contradicciones porlo que su aplicacin tiende a ser discordante, segn de quin se trate.

En los ltimos aos, las reformas y modificaciones que se han hecho sobre algunas de estasleyes no fueron para favorecer los intereses de quienes carecen de una parcela propia. En muchosaspectos significaron un retroceso al derecho a la tierra, como en el caso del Art. 83 de laConstitucin Nacional de 1967, que en la nueva Constitucin de 1992 fue eliminado.

Dicho artculo expresaba que toda familia tiene derecho a un hogar asentado sobre tierrapropia para lo cual se perfeccionarn las instituciones y se dictarn las leyes ms convenientesa fin de generalizar la propiedad inmobiliaria rural y urbana y promover la construccin deviviendas econmicas, cmodas e higinicas, especialmente para trabajadores asalariados ycampesinos.

Por otro lado, existe una alta dispersin normativa con relacin a la regulacin de la tierra, lo

que dificulta el manejo acabado de las mismas por parte de quienes trabajan de manera directala tierra como medio de subsistencia. De esta manera se garantiza no solamente la concentracinde la tierra, sino del conocimiento legal en cuanto a su reglamentacin.

Varias de las leyes secundarias que regulan el acceso a la tierra estn al servicio de la proteccinde los intereses de quienes concentran la propiedad rural, ya en su nivel de formulacin,dificultando la democratizacin y las posibilidades de distribucin a quienes la trabajan comomedio de vida.

a. Mandato constitucional de distribucin de la tierra en Paraguay, segn la ConstitucinNacional de 1992

La Constitucin Nacional de 1992 sienta las bases normativas y posibilita que se inicie un procesode modificacin de la estructura de la tenencia de la tierra en Paraguay, impidiendo que sigaconcentrada en manos de pocos propietarios.

Manda de manera expresa, la adopcin de un sistema equitativo de distribucin de tierras paralograr la desconcentracin de la propiedad privada y el acceso a ella a quienes tienen comoforma de subsistencia el trabajo agrario, de manera directa y personal (Arts. 109, 114 y 115).

27 Ya sea por instituciones como el Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG) o el Instituto Nacional de Desarrollo Rural yde la Tierra (INDERT).28 Ley N 1863/2002.29 Vase Art.1. De la Forma de Gobierno y Estado. Constitucin Nacional.


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Coherente con este mandato, fija como lmite de la propiedad privada de la tierra, la funcinsocial y econmica que debe cumplir, de tal manera a hacerla accesible a todos y todas (Art.109). Es por ello que la Carta Magna afirma que se garantiza la propiedad privada, cuyocontenido y lmites sern establecidos por la ley, atendiendo a su funcin econmica y social, a

fin de hacerla accesible a todos.

Este mismo artculo establece los motivos por los cuales se puede expropiar una propiedad privada,

aunque la misma se encuentre racionalmente explotada: la utilidad pblica y el inters social.La mencin de estas dos razones evidencia la intencin constitucional de priorizar la proteccinde los intereses generales por encima del propietario particular. Por tanto, segn la necesidadde desarrollo local y/o regional, una tierra puede ser expropiada y distribuida a beneficiarios dela reforma agraria a pesar de que produzca ptimas ganancias econmicas a su propietario.

En estos casos, la desposesin de la tierra no es ilegal ni injusta, pues est previsto en la mismaCarta Magna que la propiedad encuentra lmites en la funcin social y econmica, y que ademspuede ser expropiada por el inters social que representar su distribucin a paraguayos yparaguayas que necesitan trabajarla para acceder a condiciones de vida digna.

Los servidores pblicos, principalmente diputados y senadores, tienen la obligacin de poneren vigencia estos mandatos constitucionales, pues forma parte de sus funciones cumplir y hacercumplir las leyes. No cumplir los mandatos de la Constitucin Nacional, implica mal desempeode sus funciones y constituye causal de juicio poltico.

b. Inconstitucionalidad de los latifundios, sean improductivos o no

La inconstitucionalidad implica la violacin de mandatos constitucionales. En nuestroordenamiento jurdico, carece de valor cualquier hecho o norma que contrare nuestra leysuprema. Existen mecanismos establecidos para evitar la persistencia de los actosinconstitucionales. La Corte Suprema de Justicia (CSJ) es la encargada de interpretar laConstitucin y declarar que un acto o resolucin es atentatoria a ella.

Existen dos artculos de la Constitucin de 1992 que declaran de manera expresa que loslatifundios son inconstitucionales. Son los artculos 10930y 11531, respectivamente. Estos artculosno establecen como requisito de inconstitucionalidad la improductividad de la tierra. Por lotanto, son inconstitucionales, cualquier tipo de latifundio, sean improductivos o no.

Esto es as pues la propiedad de la tierra en Paraguay, debe cumplir necesariamente un finsocial, junto con el econmico, precisamente para hacerla accesible a todos (Art. 109). No bastacon que cumpla su fin econmico, debe cumplir tambin el fin social, para que no contradiga losmandatos constitucionales.

En la regulacin prevista en el Art.109 con relacin a las expropiaciones, en el caso de loslatifundios improductivos las mismas podran ser objeto de expropiacin, an sin el previo pago

de la indemnizacin correspondiente, pues la literalidad de la norma establece que el Estadogarantizar el previo pago de una justa indemnizacin, establecida convencionalmente o porsentencia judicial, salvo en el caso de los latifundios improductivos, que sern destinados a lareforma agraria.

En estos casos, si el Estado no contase con el dinero para las indemnizaciones al tiempo de lasexpropiaciones, podra establecer un plan de pago a los propietarios, que ir cumpliendo amedida que pase el tiempo.

30 Art. 109. C. N. esta garantizar el previo pago de una justa indemnizacin, establecida convencionalmente o por sentenciajudicial, salvo los latifundios improductivos destinados a la reforma agraria , conforme con el procedimiento para lasexpropiaciones a establecerse por ley.31 Art. 115. C. N. desalienten el latifundio y garanticen el desarrollo de la pequea y la mediana propiedad rural, segn laspeculiaridades de cada zona


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La adopcin de este sistema permitir que los y las beneficiarios/as de la reforma agraria yaestn ocupando y produciendo efectivamente las tierras expropiadas sin que el Estado hayapagado an el precio total, e incluso podran establecerse sistemas de produccin que permitaque sean ya los nuevos/as propietarios/as quienes vayan abonando por las tierras.

El segundo artculo constitucional que se pronuncia de manera expresa en contra de loslatifundios, sin mencionar que sean improductivos o no, es el 115. Establece que la reforma

agraria y el desarrollo rural se efectuarn, entre otros presupuestos, a travs de la adopcin deun sistema tributario y de otras medidas que estimulen la produccin, desalienten el latifundioy garanticen el desarrollo de la pequea y la mediana propiedad rural, segn las peculiaridadesde cada zona.

La reglamentacin de este artculo a travs de una ley del Congreso, podra concretarse entreotras medidas, a travs de la creacin de tributos, cuya base imponible deber ser calculada enbase al precio de mercado de las tierras, segn el lugar donde se encuentren, y no a travs delos precios fiscales, que son muy inferiores a los que realmente cuesta la tierra.

Para la lgica de mercado, sera insostenible mantener tierras ociosas o latifundios cuando porello se debe pagar impuestos calculados a precio de mercado, de ah que una medida comosta, adems de desalentarlos, podra contribuir incluso a depreciarlos, porque varias miles dehectreas estaran ofertadas para la venta.

c. Obstculos constitucionales para la desconcentracin de la tierra en el Paraguay

A pesar de la compleja representacin de intereses sectoriales en la Constitucin Nacional de1992, la misma se vuelca de manera clara hacia un modelo de Estado que garantice medios devida digna a los paraguayos y paraguayas, obligando a los servidores pblicos a encarar polticaspblicas de distribucin de tierras a quienes precisan de ella como medio de subsistencia.

Desde su promulgacin, a pesar de la existencia de artculos constitucionales y mandatos precisosque ordenan la distribucin de la tierra, en la prctica se la ha utilizado mayoritariamente parala proteccin de intereses de los terratenientes.

En este sentido es importante recordar que la aplicacin de las normas legales, seanconstitucionales o no, siempre dependen de actores que estn comprometidos con la proteccinde intereses clasistas, econmicos, religiosos e incluso morales, dejando de lado los principios

jurdicos en juego o la literalidad de la norma.

Existe una afirmacin en el artculo 109 de la Constitucin Nacional, incompatible con los demsmandatos y principios en juego en el cuerpo constitucional, que mandan la distribucin detierras. Es el pago previo en el caso de las expropiaciones.

A pesar de estar descontextualizado, el mandato de previo pago constituye actualmente, elprincipal obstculo de la C. N. para la redistribucin de la tierra a las familias campesinas, debido

a los altos costos fijados en las sentencias judiciales y/o en los acuerdos convencionales, ascomo la falta de disposicin inmediata de fondos por parte de los rganos del Estado.

Por otro lado, la imposibilidad constitucional de establecer un plan de pago por las tierrasexpropiadas se convierte tambin en una llave que favorece la persistencia de la concentracinde la tierra en manos de una minora de la poblacin.

De ah que a nivel constitucional una modificacin necesaria para facilitar la desconcentracinde la tierra, es la previsin normativa de un sistema de pagos de los nuevos propietarios de lastierras y/o por parte del Estado, tras la adjudicacin de las mismas.


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d. Proteccin de la tierra en el Cdigo Penal

La teora oficial del Derecho Penal ensea que los delitos y crmenes fueron establecidos paraproteger los valores fundamentales de un pas, en un lugar y tiempo determinados, y emitirmensajes a la poblacin de qu tipo de conductas sern intolerables por atentar en contra deestos valores, que se supone son compartidos por todos los y las habitantes.

Sin embargo, los crticos afirman que las leyes en general, y las penales en particular, sonherramientas en manos de una clase dominante, de ese tiempo y lugar determinados, paraproteger sus intereses a costa del procesamiento y encarcelamiento de quienes se atrevan acuestionar o apeligrar sus privilegios.

En Paraguay, un anlisis crtico de los artculos del Cdigo Penal que regulan la proteccin de lapropiedad de la tierra y los negocios vinculados a ella, nos llevar a la conclusin queevidentemente estas normas penales no tienen como objetivo central la proteccin de los valoressociales dominantes, ni mucho menos el bienestar de la mayora de la poblacin paraguaya.

De lo contrario cmo se podra explicar que un simple hurto, adquiere hasta una terminologadiferente cuando afecta a la ganadera, segn la redaccin del Art.163 del Cdigo Penal de1997, que regula el abigeato.

Este artculo se refiere al hurto de una o ms cabezas de ganado mayor o menor. Est reguladoentre los delitos contra los bienes de las personas; sin embargo, por el tipo de objeto hurtado ylos intereses del grupo al que afecta mayoritariamente, se lo tipific con un nombre diferente:abigeato. Con relacin a la invasin de inmueble ajeno32, la redaccin del Art. 142 del CdigoPenal de 1997 castigaba el ingreso individual o colectivo sin consentimiento del titular a uninmueble, con violencia o clandestinidad y la instalacin en l, con pena de hasta dos aos ocon multa.

En la modificacin del Cdigo Penal, por ley 3440 de 2008, este artculo fue uno cuyas penasfueron elevadas por presin abierta de los terratenientes y solicitudes pblicas de miembros dela Asociacin Rural del Paraguay (ARP).

La invasin de inmueble pas a tener una pena privativa de libertad de hasta cinco aos, y parasu configuracin ya basta el ingreso a la propiedad, no es necesaria la instalacin en la misma.De esta manera, hasta unos pescadores que cruzan por una propiedad podrn ser detenidos,enjuiciados y hasta condenados por invasin de inmueble ajeno.

Este es un delito relacionado a la distribucin injusta y desigual de la tierra en Paraguay, y a la faltade una poltica clara de redistribucin y desconcentracin de la propiedad rural, de tal manera quecomo manda la Constitucin Nacional, se haga efectiva una reforma agraria integral.

Los legisladores, al tiempo de la modificacin del Cdigo Penal en 2008, antes que seguir losprincipios de mnima intervencin penal del sistema constitucional paraguayo, optaron por

aumentar las penas y cumplir mandatos de grupos como la Asociacin Rural del Paraguay (ARP)que present propuestas en este sentido al Parlamento Nacional cuando se analizaban los ajustesa las leyes del sistema penal.

Los dos artculos analizados en este documento, vienen siendo utilizados de manera sistemticay selectiva en contra de lderes de grupos de base del movimiento campesino, causandodesmovilizacin a travs de reglas de conducta impuestas en el marco de los procesos penales

32 La invasin de inmueble ajeno es un tipo penal que utiliza el Ministerio Pblico para procesar y/o encarcelar a dirigentescampesinos y campesinas, que como medios de presin y protesta utilizan la ocupacin de predios privados exigiendo atencingubernamental a sus exigencias de distribucin de tierras. Es un tipo penal relacionado directamente a la criminalizacin de lalucha social en Paraguay, segn documentos del equipo jurdico de la Coordinadora de Derechos Humanos del Paraguay(CODEHUPY), Captulo Paraguayo de la Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo (PIDHDD).


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abiertos, tales como la prohibicin de participar de reuniones gremiales, conversar con miembrosde su organizacin, salir del municipio o el Departamento.

La estrategia de criminalizacin viene funcionando como un eficiente sistema de debilitacin y/o desarticulacin de las organizaciones campesinas que reivindican el acceso a la tierra comoun derecho humano fundamental y base de la reforma agraria integral, acorde a los principiosde la Constitucin de 1992.

2.3 Tierras mal habidas

Cualquier planteamiento de reforma agraria en Paraguay, en el que se establezca como uno desus componentes la desconcentracin de las tierras, deber abordar necesariamente laproblemtica de las tierras mal habidas. En este documento se entender como tierras malhabidas aquellas tierras pblicas y/o adquiridas para la reforma agraria, que fueron entregadascontraviniendo la normativa legal vigente al tiempo de su adjudicacin, al menos en los ltimos50 aos.

De esta manera podemos distinguir al menos dos situaciones de tierras entregadasirregularmente que son mal habidas: i. las que fueron entregadas a personas que no eran

beneficiarias de la reforma agraria al tiempo de la adjudicacin y ii. las que fueron entregadas apersonas beneficiarias de la reforma agraria, pero superando la cantidad mxima permitida porla ley.

a. El origen de las tierras malhabidas

Con relacin a las normas jurdicas que debern tenerse en cuenta para el anlisis, son las de losdistintos estatutos agrarios, es decir, los que fueron promulgados en los aos 1940, 1963 y2002 y sus respectivas reglamentaciones. Estas leyes establecieron de manera clara y precisalos mecanismos por los cuales se poda acceder a un lote agrcola.

El Art. 20 del Estatuto Agrario de 1940 estableca que son sujetos de la reforma agraria, todoparaguayo varn mayor de 18 aos; toda mujer paraguaya, soltera o viuda que deba satisfacerpor s misma las necesidades de su subsistencia y de su familia; todo extranjero varn quetenga la ocupacin habitual de explotar la tierra mediante su trabajo personal; los ncleos de

poblacin agraria de ms de 20 individuos sujetos de la reforma agraria; los pueblos o villascon una poblacin menor de cinco mil habitantes; y las cooperativas de agricultores.

Esta ley vigente hasta el ao 1963, es la que estableca mayores facilidades para el acceso a lastierras agrcolas destinadas a la reforma agraria, pues al paraguayo o paraguaya no le exiga demanera expresa la ocupacin habitual de explotar personalmente la tierra. Sin embargo, de unalectura de su considerando se puede colegir que el destinatario de la reforma agraria era lapoblacin campesina.

Establece que la poltica de reforma agraria contempla las caractersticas esenciales del

problema rural del pas, y excogita o descubre medios adecuados para arraigar cada hogarcampesino sobre un pedazo de suelo propio, a cubierto de mudanzas de orden econmico quepuedan apeligrar su estabilidad, y busca al propio tiempo eliminar toda incertidumbre que, porcarencia de un rgimen previsor, en concordancia con las modalidades de nuestra masacampesina, afecta la propiedad rural, y tiende tambin a la desamortizacin de los latifundios.

En similares trminos estaba redactado el Art.1 de la ley, pues estableca que la reforma agrariase basa en el concepto de que la tierra es el instrumento de una funcin social y en propsito deque todo paraguayo debe estar asentado sobre un pedazo de terreno que le produzca lo necesariopara la vida.


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De esta manera se interpreta que el adjudicatario de tierras destinadas a la reforma agrariabajo los mandatos del Estatuto Agrario, entre los aos 1940 y 1963 debieron ser necesariamenteparaguayos y paraguayas que se dediquen de manera personal a la explotacin agrcola, o en sucaso ganadera, en los lmites establecidos en las normas administrativas. De lo contrario lasadjudicaciones realizadas fueron nulas, pues violaban mandatos legales.

El Estatuto Agrario que rigi a partir de 1963 ya fue ms preciso en cuanto a los beneficiarios y

beneficiarias de la reforma agraria y estableci en su Art. 14 que son beneficiarios del estatutoagrario los varones o mujeres que hayan cumplido diez y ocho aos de edad, sean denacionalidad paraguaya o extranjera, que se dediquen habitualmente a las laboresagropecuarias, o que se propongan formalmente a dedicarse a ellas; las cooperativas rurales;los agrnomos y veterinarios titulados; y los licenciados del servicio militar obligatorio quehubiesen completado el curso de adiestramiento agropecuario.

La ley 854/63 estableci como posible, la venta de tierras que no forman parte de una colonia,estn o no ocupadas, a personas no beneficiarias de la reforma agraria, previa mensuraadministrativa por cuenta del interesado, hasta una extensin igual a la superficie mxima deun lote colonial, para lo cual el Poder Ejecutivo deber autorizar a peticin del Instituto deBienestar Rural. Tambin establece de manera expresa quines no debern ser beneficiarios.

Desde 1963 hasta el 2002 rigi la ley 854, ao en que fue substituida por la ley 1863. Al igualque la ley anterior, esta ley precisa quines pueden ser beneficiarios: tener ciudadana paraguayanatural sin distincin de sexo, mayora de edad, acreditada con la respectiva cdula de identidadpolicial y observar buena conducta; dedicarse directa y habitualmente a la agricultura comoactividad econmica principal; no haber sido adjudicado anteriormente con tierra por parte delInstituto de Bienestar Rural y no haber sido adjudicado anteriormente con tierra por parte delorganismo de aplicacin. Al igual que el Estatuto Agrario de 1963, hace una diferenciacinentre colonias agrcolas y ganaderas, con algunas diferencias en cuanto a los requisitos deacceso a las tierras.

Las definiciones precisas de quines podrn ser beneficiarios de la reforma agraria, tanto en elEstatuto de 1963 y el de 2002, y las condiciones de acceso a las tierras, posibilitaron en estas

dos ltimas leyes determinar cundo las tierras fueron adjudicadas de manera irregular y portanto, mal habidas.

En cuanto a la extensin de tierras a ser adjudicadas, fue variando en cada ley. As en el Estatutode 1940 se estableci un mnimo de 20 hectreas por cada lote y un mximo de 200 hectreas.Cada colono poda solicitar hasta diez lotes de 20 hectreas.

En el Estatuto de 1963 la extensin variaba segn el tipo de colonia. Las agrcolas granjeras,deban tener un mnimo de 20 hectreas. Las forestales, un mnimo de 50 hectreas. Asimismo,con relacin a la extensin mxima, en las colonias agrcolas granjeras y agrcolas forestales,cada beneficiario poda adquirir lotes hasta una superficie de cien hectreas, de acuerdo alnmero de hijos y a su capacidad de trabajo y de produccin.

El Estatuto del ao 2002 ya no habla de extensiones mnimas, aunque hasta tanto se determinepor el Instituto Nacional de Desarrollo y de la Tierra cunta extensin debera tener una unidadbsica de economa familiar, concepto que se introduce con esta ley, cada parcela deber teneral menos diez hectreas, reducindose a la mitad la porcin de terreno que se vena adjudicandocon los dos estatutos anteriores.

b. Nulidad de las adjudicaciones hechas en violacin de las disposiciones de los distintosEstatutos Agrarios

Los distintos estatutos agrarios vigentes en los ltimos 50 aos ya establecan sanciones en loscasos de incumplimiento de las violaciones previstas en los mismos, volviendo nulos los actos

jurdicos realizados en contravencin a sus disposiciones.


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As, el artculo 67 del Estatuto de 1940 prohiba de manera expresa la adjudicacin a una solapersona, de fracciones de tierra en extensin superior al mximo determinado por el Estatuto ydeclaraba nulas y sin ningn valor, las adjudicaciones hechas a los cnyuges y por interpsitaspersonas o mediante prestanombres, como medios de eludir esta disposicin.

La ley 854 tambin prohiba de manera expresa la adjudicacin por s o por interpsita personauna superficie mayor de tierra que la establecida por la ley.

La ley 1863/02 tambin establece lmites a la cantidad de lotes al que puede acceder cadabeneficiario y habla de un lote agrcola o ganadero. En su Art. 44 establece que en ningncaso se podr adjudicar ms de un lote agrcola o ganadero a cada beneficiario o su cnyuge,salvo los lotes suburbanos o urbanos.

De manera expresa, en los ltimos tres estatutos agrarios analizados, dos de los cuales estuvieronvigentes antes de la promulgacin de la ley 1863/02, se establecen condiciones de acceso a lastierras objeto de la reforma agraria, a travs de normas legales.

La violacin de una norma legal produce la nulidad o anulabilidad del acto jurdico por el cual seotorga o adjudica esa tierra; por tanto, el actual organismo de aplicacin de la reforma agrariaen Paraguay, el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT), en coordinacincon la Procuradura General de la Repblica, debe iniciar los procesos administrativos y/o

judiciales tendientes a la recuperacin de la misma.

El tomo IV del Informe de la Comisin Verdad y Justicia, aborda el tema de las tierras malhabidas. En l se informa que las adjudicaciones realizadas entre los aos 1954 a 2003 asciendea 192.722 lotes, que corresponde a un poco ms de doce millones de hectreas. Segn eseinforme, del total de estas adjudicaciones, 4.241 lotes, que corresponden a 3.336 adjudicatariosque suman 7.851.295 hectreas, han sido adjudicados con graves irregularidades, por transgr

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Reforma Agraria es Desarrollo Nacional. Propuesta y Acciones para la implementación de una Reforma Agraria en Paraguay