REFORMA ENERGÉTICA Reforma-energetica PAF 637_1.pdf · nes y servicios que no pueden proporcionar las empresas de la iniciativa privada por diversas consideraciones, entre otras,

REFORMA ENERGÉTICAC.P. y M.C.A.P. Rafael Uribe MeloM.A. y C.P.C. Ricardo Ruiz y Alvarado Gil

¿SE JUSTIFICA?

Versión extendida

02

INTRODUCCIÓN

En las economías de libre mercado, el gobierno provee a la comunidad que lo nombró los bie-nes y servicios que no pueden proporcionar las empresas de la iniciativa privada por diversas consideraciones, entre otras, por no resultarles suficientemente redituables, según sus expec-tativas de lucro.

En tales circunstancias, y si dichos bienes o servicios le son indispensables a la comunidad, el Estado se ha visto precisado a proveerlos, desempañando y costeando actividades que no corresponden propiamente a su función de go-bierno (reglamentar y vigilar las actividades de los integrantes de la comunidad para que no impere la “ley del más fuerte”), por lo menos hasta el momento en que cesen las circunstan-cias que impiden su privatización.

A principios de la década de los 90 se privatizaron secto-res completos de la actividad económica mexicana, entre otros:

• Banca.• Telefonía.• Siderurgia. • Aeropuertos.• Aviación.• Hotelería.

• Refrescos.

Ahora, por virtud de la reciente reforma energética aprobada a principios del presente sexenio (2012-2018), con cuya consolidación se pretende un mayor creci-miento del Producto Interno Bruto (PIB) del país, se privatiza también la industria petrolera en todas sus actividades (exploración, extracción, refinación, transforma-

ción, almacenamiento, transporte, y suministro), pero esta privatización se sujeta a que el Estado mexicano mantenga la soberanía sobre los recursos de su subsuelo, y además a la aplicación de ciertas restricciones para:

• Conceder licencias.• Formular y firmar los contratos que se requieran (de servicios, de producción comparti-

da, o de utilidad compartida).03

04

Ese “rendimiento de operación” superavitario pudo haberse invertido desde hace años en:

• Una más adecuada vigilancia que evitara robos y un más oportuno mantenimiento de sus ductos y demás instalaciones que evitara contaminaciones.

• Desarrollar tecnologías y promover nuevos proyec-tos que acrecentarían su infraestructura e incre-mentarían su participación en los mercados de esta industria.

ANÁLISIS COMPARATIVO DEL ESTADO (ANUAL) DE RESULTADOS CONSOLIDADO DE PEMEX (2008-2014)En la columna “Promedio” del cuadro 1 de este estudio, puede apreciarse que del 100% de sus “ingresos por ven-tas”, Pemex mantuvo 41% de “rendimiento integral antes de impuestos, derechos y aprovechamientos”, pero por la “carga fiscal” que se le aplicó (53%) sobre el importe total de sus ventas, no sólo se anuló tal “rendimiento” sino que Pemex llegó a una “pérdida integral neta” de 12%.

Del total de dicha “carga fiscal” por $765’799,000.00 en promedio, el cargo de mayor relevancia correspon-dió a los “derechos sobre extracción de petróleo” en un importe mayor a $838’557,000.00, que pagó.

Cabe comentar que el 53% cubierto por Pemex sobre el importe total de sus ventas, como contri-bución al gasto de inversión y al gasto corriente gu-bernamentales, no sería soportable por ningún otro ente económico sobre el importe total de sus ventas, y ni siquiera lo sería sobre el importe de su “utili-dad neta”, porque, ¿qué empresa decidiría contribuir a financiar los gastos del gobierno federal y de los gobiernos estatales y municipales del país anulando sus ganancias?

Claro que, no obstante lo expresado en el párrafo anterior, por ser Pemex propiedad de la nación mexi-cana, sí procede que se le reditúe a los nacionales la productividad que genera este ente económico, sólo que no debería excederse tal productividad, y habría que separar, previamente, del importe de la misma las con-tribuciones que deban cubrirse (sin violar los princi-pios tributarios constitucionales de proporcionalidad y equidad), más las reservas para reinversión que eviten que se descapitalice este ente económico.

• Regular las posibles afectaciones al medio am-biente.

• Regular las ventas de primera mano del petróleo ex-traído, y sus precios y tarifas, así como los precios y tarifas de los productos derivados de su refinación y transformación, y los aplicables a su almacenamiento, y a su transportación, etcétera, permitiendo la impor-tación libre de estos bienes y servicios, e impidiendo acaparar la capacidad de transporte que se desarrolle.

Refinar el petróleo crudo comprende separarlo, purificarlo y transformarlo hasta obtener otros pro-ductos destinados al consumo.

Las especificaciones de calidad de los hidrocarbu-ros, de los petrolíferos y de los petroquímicos son las que se establecen en las Normas Oficiales Mexicanas (NOM), y corresponden con los usos nacionales e in-ternacionales en cada etapa de la cadena de produc-ción y de suministro en esta industria.

Los hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos se deberán almacenar, transportar y enajenar sin alterar-los, conforme a la ley y demás disposiciones aplicables.

El almacenamiento y resguardo de los hidrocarburos puede ubicarse en la superficie, en el subsuelo o en el mar.

Las actividades de transporte de los hidrocarbu-ros, petrolíferos y petroquímicos de un lugar a otro se realizan por medio de ductos y por otros medios.

JUSTIFICACIÓN PARA LA ACTUAL REFORMA ENERGÉTICALa justificación para la reforma energética fue fun-damentalmente la baja capacidad de inversión a la que ha llegado Petróleos Mexicanos (Pemex), que según su principal argumento, ampliamente difun-dido, es consecuencia de: “El alto monto de las remu-neraciones y prestaciones que cubre Pemex a su personal operativo, administrativo y directivo”; sin embargo, este argumento lo desmiente el hecho de que, al restarle al to-tal de los ingresos por ventas de Pemex, las remuneracio-nes y prestaciones pagadas, junto con sus demás costos y gastos (los procedentes y los que se derivan de actos de corrupción y del incumplimiento de los deberes asigna-dos), queda aún un rendimiento superavitario que se re-dujo hasta convertirse en “pérdida neta” (año tras año), por la fuerte carga fiscal que se le impuso a este organis-mo descentralizado, para compensar la menor eficacia del resto de las prácticas recaudatorias adoptadas.

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GRÁFICAS DE TENDENCIA DE LOS INGRESOS, COSTOS Y RENDIMIENTOS DE PEMEXEn las siguientes gráficas (derivadas de las cifras que se muestran en el cuadro anterior, cuya fuente ya se men-cionó), puede apreciarse la tendencia de los principales conceptos (del ingreso, del costo y de los rendimientos) mostrados en el cuadro anterior:

RENDIMIENTO DE OPERACIÓN

Fuente: Estados Financieros Consolidados Auditados (2009-2014), Pemex.

“GASTOS GENERALES” MÁS “OTROS INGRESOS”


RENDIMIENTO ANTES DE IMPUESTOS, DERECHOS Y APROVECHAMIENTOS


IMPUESTOS, DERECHOS Y APROVECHAMIENTOS


07

VENTAS TOTALES


(COSTO DE VENTAS)


RENDIMIENTO NETO (INTEGRAL)


“DERECHOS SOBRE EXTRACCIÓN DE PETRÓLEO” MÁS “IMPUESTOS A LOS

RENDIMIENTOS PETROLEROS”


CUADRO DE INGRESOS ORDINARIOS (PRESUPUESTARIOS) DEL SECTOR CENTRAL DEL GOBIERNO FEDERAL MEXICANO (2008-2014)En la columna “promedio” de este cuadro 2 puede apreciarse que el nú-mero de contribuciones (33%), que específicamente ha cubierto un solo contribuyente: Pemex, es mayor, proporcionalmente, al 22% que por im-puesto al valor agregado (IVA) (impuesto al consumo) se recibió del total de la población mexicana (ya que todos son consumidores), y es tam-bién mayor (proporcionalmente) al 31% que por impuesto sobre la renta

(ISR) fue cubierto por el total de la población activa, esto es, por 39.4 millones de contribuyentes (cifra publicada por el Servicio de Admi-nistración Tributaria [SAT]).

Cabe reflexionar, adicionalmen-te, que dentro del total de la pobla-ción activa del país (contribuyentes), 28.9 millones son asalariados (esta última cifra la publicó el periódico El Financiero en su edición del 6 de ene-ro de 2016), lo que implica que los 10.5

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08

RÉGIMEN FISCAL ACTUAL APLICABLEEl régimen fiscal que se aplicará en México a las actividades de este sector de la economía, al entrar en pleno vigor la reciente reforma energética, comprende las siguientes cuotas, derechos e impuestos:

CUADRO 3. RÉGIMEN FISCAL APLICABLE A LAS ACTIVIDADES DE LA INDUSTRIA PETROLERA, AL ENTRAR PLENAMENTE EN VIGOR

LA REFORMA ENERGÉTICA (DEL 18 DE DICIEMBRE DE 2013)

Gravamen Se aplica considerando como base Destino

Cuotas al gobierno mexi-cano, aplicables a la acti-vidad de exploración.

Los km2 de la superficie objeto de exploración.

Para integrarse a la Recaudación Federal Participable.

Derecho especial sobre hidrocarburos para cam-pos en el Paleocanal de Chicontepec.

La diferencia entre el valor anual del petróleo crudo y el gas natu-ral extraídos de los campos en el Paleocanal de Chicontepec, y las deducciones permitidas.


Derecho especial sobre hidrocarburos para cam-pos en aguas profundas.

La diferencia entre el precio pro-medio ponderado anual del barril del petróleo crudo extraído de los campos en aguas profundas.


Impuesto a los ren-dimientos petroleros (IRP), este impuesto sustituye al ISR del cual están exentas estas acti-vidades.

El ingreso neto de las empresas de este sector de la economía.


IEPS, en lo aplicable. Los actos o actividades que indica el artículo 2o. de la Ley del Im-puesto Especial sobre Producción y Servicios (LIEPS).


IVA, en lo aplicable. El importe facturado (por los bienes y servicios comercializados).


El impuesto a la impor-tación de los productos y servicios que requiera la empresa.

El importe gravable de los bienes y servicios importados.


Derecho ordinario sobre hidrocarburos.

La diferencia entre el valor anual del petróleo crudo y gas natural extraídos, y las deducciones permitidas.

Para integrarse a la Recau-dación Federal Participa-ble, y para los municipios colindantes con la frontera por la que salgan del país los hidrocarburos.

09

1011

Gravamen Se aplica considerando como base Destino

Derecho único sobre hidrocarburos.

El precio promedio ponderado anual del barril de petróleo cru-do mexicano exportado y del gas natural, extraídos en el año de los campos abandonados y en proceso de abandono.

Para integrarse al Fondo de Inversión en Exploración y Producción, destinado a las inversiones en explora-ción, explotación, almace-namiento y transporte de petróleo y gas.

Derecho sobre hidrocar-buros para el Fondo de Estabilización.

El monto en que exceda el precio promedio ponderado del barril del petróleo crudo, al precio estimado de 22 dólares americanos.

Para integrarse al Fondo de Estabilización de los Ingre-sos Petroleros.

Derecho sobre extracción de hidrocarburos.

El precio promedio ponderado anual del barril de petróleo cru-do exportado, y del gas natural, extraídos en el año de los campos de Chicontepec y en aguas pro-fundas.

Para integrarse al Fondo de Estabilización de los Ingre-sos Petroleros.

Derecho extraordinario sobre la exportación de petróleo crudo.

La diferencia entre el precio pro-medio ponderado anual del barril de petróleo crudo mexicano y su precio estimado (ponderado por el volumen acumulado de la exporta-ción del petróleo crudo).

Para integrarse al Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas.

Derecho para la fiscaliza-ción petrolera.

Los valores anuales del petróleo crudo y del gas natural extraídos en el año.

Para contribuir a los costos de la Auditoría Superior de la Federación (ASF).

Derecho para la investi-gación científica y tec-nológica en materia de energía.

El valor anual del petróleo crudo y gas natural extraídos en el año.

Para las investigaciones a cargo del Instituto Mexica-no del Petróleo (IMP).

Fuente: El Régimen Fiscal de Pemex del Centro de Documentación, Información y Análisis de la Cámara de Diputados.

FUNCIONES DE REGULACIÓN Y CONTROLConforme a la actual reforma energética, corresponden a cada una de las siguientes entidades reguladoras y de control las funciones indicadas a continuación:

1011

Secretaría de Energía:

• Establecer y conducir la política energética del país.

• Supervisar la planeación y programación de la ex-ploración, y transformación de los hidrocarburos.

• Emitir el plan quinquenal de expansión y optimiza-ción tanto de la infraestructura de transporte por ducto, como el del almacenamiento, a nivel nacional.

• Definir las áreas de asignación.• Autorizar la migración de las asignaciones, a contra-

tos para la exploración y extracción. • Instruir a las empresas productivas del Estado, y a

sus subsidiarias y filiales, que realicen las acciones necesarias para garantizar que sus actividades y operaciones no obstaculicen la competencia, ni el desarrollo eficiente de los mercados, ni las políticas públicas en materia energética.

• Regular, otorgar, supervisar, modificar y revocar los permisos para:

– Tratamiento y refinación del petróleo.– Procesamiento de gas natural.– Exportación e importación de hidrocarburos y

petrolíferos.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público:

• Establecer las condiciones económicas de las licita-ciones y de los contratos.

• Determinar las variables de adjudicación de los pro-cesos de licitación.

• Participar en la administración y en la auditoría re-feridas a los términos fiscales de los contratos para la exploración y extracción.

Comisión Nacional de Hidrocarburos:

• Licitar y subscribir los contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos.

• Regular y supervisar la exploración superficial, así como la extracción de hidrocarburos, hasta su integración al sistema de transporte y almace-namiento.

• Administrar, en materia técnica, las asignaciones y contratos para la exploración y extracción de hidro-carburos.

• Prestar asesoría técnica a la Secretaría de Energía.• Establecer y administrar el Centro Nacional de In-

formación de Hidrocarburos.

Comisión Reguladora de Energía:

• Atender a la seguridad en el suministro, propiciar la adecuada cobertura nacional y el desarrollo eficien-te de esta industria.

• Regular y promover la compresión, licuefacción, regasificación, almacenamiento, transporte y distri-bución eficientes del petróleo, del gas natural, del gas licuado de petróleo, de los petrolíferos, y de los petroquímicos; y el expendio al público.

• Transportar por ductos, almacenar, distribuir y ex-pender al público los bioenergéticos.

• Generar y comercializar la electricidad.

Agencia Nacional de Seguridad Industrial y Protección al Medio Ambiente: controlar integral-mente los residuos y las emisiones contaminantes conse-cuencia de desmantelar y abandonar las instalaciones en el sector de hidrocarburos.

En este mismo contexto, corresponde a los testi-gos sociales:

• Participar, en calidad de observadores, en los proce-dimientos de contratación.

• Emitir testimonios que incluyan sus observaciones y recomendaciones.

• Dar aviso de las irregularidades que se detecten en la auditoría interna a la unidad de responsabilida-des de la empresa.

Petróleos Mexicanos (empresa productiva del Estado):

• Presentará su información financiera de acuer-do con la Ley del Mercado de Valores (LMV), aun cuando no cotice en la bolsa.

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• Contará con normas que permitan identificar de manera ágil y precisa a los responsables de tomar decisiones y, en su caso, perseguir las con-ductas que se aparten de dichas normas.

• Contratará su propia deuda y operará con autonomía presupuestaria, sujeta dicha autonomía a:

– Un techo en el importe del capítulo de servicios personales de su presupuesto de egresos.

– El mecanismo que apruebe su consejo de administración para las remuneraciones a su director general y a sus directivos de los tres grados jerárquicos inferiores a ese primer nivel.

• La vigilancia y auditoría de sus operaciones (por medio del Comité de Auditoría y de la Unidad de Auditoría Interna) estará bajo el mando de su consejo de administración.

• Su comisario, nombrado por la Cámara de Diputados, tendrá como función principal evaluar el desempeño de la propia empresa y del con-sejo de administración.

• El consejo de administración se integrará por 15 miembros consejeros y tres coadyuvantes:

– Consejeros:

i. El titular de la Secretaría de Energía, Consejero Presidente, con voto de calidad al interior del Consejo.

ii. El titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP).

iii. El titular de la Secretaría de Economía.

iv. El subsecretario de Hi- drocarburos de la Secre- taría de Energía (Sener).

v. El subsecretario de Planeación y Transición Energética de la Sener.

vi. El subsecretario de Ingre- sos de la SHCP.

vii. Cuatro Consejeros Profe- sionales.

viii. Cinco representantes del Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana (STPRM).

– Coadyuvantes:

i. El jefe de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Sener. Secretario.

ii. El secretario Técnico de la Dirección General de Pemex. Prosecretario.

iii. Consultoría particular. Audi- tor externo.

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CONCLUSIÓN La decisión de privatizar las actividades del sector energético de la economía mexicana obedeció funda-mentalmente al deterioro a que se llegó en la produc-tividad de Pemex y de la Comisión Federal de Electri-cidad (CFE).

Tal deterioro, en el caso de Pemex, se debe (según la justificación dada) al elevado costo de las remunera-ciones y prestaciones que son otorgadas a su personal; no obstante, esencialmente se debe a la elevada carga fiscal que se le ha impuesto.

Esa carga fiscal ha sido de tal magnitud que con el tiempo puede descapitalizar a Pemex y, hasta el mo-mento actual, le ha impedido invertir en una mayor y mejor vigilancia de sus instalaciones, en desarrollar nuevas tecnologías, y en ampliar su infraestructura.

Es de esperarse que al aplicarse el actual régimen fiscal (especificado en el cuadro 3), se graven los ingre-sos de Pemex (empresa productiva del Estado) con las mismas bases y condicionantes que se apliquen a sus competidores, esto en apego a los principios tributa-rios constitucionales de proporcionalidad y equidad, mismos que de no aplicarse romperían el equilibrio en-tre el ingreso susceptible de ser gravado y el monto del gravamen a cubrir, lo cual tornaría a dicho gravamen en confiscatorio del patrimonio del contribuyente.

Habrá que esperar también a que cada una de las entidades regulatorias y de control cumplan debidamente sus funciones para prevenir con éti-ca ecológica los riesgos ambientales inherentes a la operación de la industria energética, y para ad-vertir que alguno de los oferentes, competidores de Pemex (con mayor dominio en esta industria), pue-da ocasionar deterioros a la economía mexicana y al bienestar de la comunidad.

FUENTESDolores Padierna (18-05-2015) en su artículo “Crisis de Pemex,

la verdadera reforma energética”, menciona que el

gobierno y su coro repitieron hasta el hartazgo que Pemex no contaba ni con los recursos tecnológicos ni con el dinero para explorar en aguas profundas. Menciona, además, que en los últimos 15 años el go-bierno federal le ha quitado a Pemex cerca de 80% de sus remanentes operativos por impuestos, derechos y aprovechamientos; un régimen fiscal discriminatorio, confiscatorio y anticompetitivo que tiene su contra-punto en el trato suave a las empresas privadas.

Rosa Marina Madrid Paredones y Rogelio Ladrón de Guevara Cortés, investigadores del Instituto de Inves-tigaciones y Estudios Superiores de las Ciencias Admi-nistrativas (Ciencia Administrativa, núm. 1, 2013: 58-65), en su ensayo, también hacen evidente que Pemex tiene un rendimiento antes de su carga fiscal corres-pondiente a más de la mitad de su ingreso. Refieren también que uno de los problemas estructurales más importantes de la economía mexicana es la insuficien-te recaudación tributaria del gobierno federal y seña-lan a este respecto que, de acuerdo con lo establecido en la Ley de Ingresos de la Federación del 2013 (LIF-13), Pemex contribuye en 32% a los ingresos del país (sic), contra 21% y 16% que aportan el ISR y el IVA, respectivamente. Hacen notar, además, que la carga fiscal más significativa de Pemex corresponde al pago de derechos sobre extracción de petróleo y otros, cuyo importe representó 68% de sus ingresos en 2011.

Cuenta pública (del 2008 al 2013): http://www.apartados.hacienda.gob.mx/contabilidad/documentos/informe_ cuenta/2013/doc/t1/RGE.310.05.03.vd.pdf

Cuenta pública 2014: http://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/work/models/CP/2014/tomo/I/I19.06.IPP.pdf2013: http://www.cefp.gob.mx/publicaciones/nota/2012/

diciembre/notacefp1012012.pdfPrincipios tributarios constitucionales en: http://biblio.

juridicas.unam.mx/libros/5/2377/5.pdfLey de Ingresos sobre Hidrocarburos vigente a partir

del 1 de enero de 2015: http://www.diputados.gob.mx/PEF2014/ingresos/07_lih_lfpr.pdf

El Régimen Fiscal de Pemex del Centro de Documen-tación, Información y Análisis de la Cámara de Diputados, México. Por: M. en E. Reyes Tépach M., investigador parlamentario: http://www.diputados.gob.mx/sedia/sia/se/SE-ISS-27-09.pdf

Qué es y cómo actúa el Consejo de Administración de Pemex: http://www.adnpolitico.com/gobierno/ 2013/08/02/que-es-y-como-actua-el-consejo-de-administracion-de-pemex

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REFORMA ENERGÉTICA Reforma-energetica PAF 637_1.pdf · nes y servicios que no pueden proporcionar las empresas de la iniciativa privada por diversas consideraciones, entre otras,