RÉGIMEN PRESUPUESTAL DE LOS MUNICIPIOS EN COLOMBIA

revista de derecho, universidad del norte, 19: 19-51, 2003 19

Resumen

Aunque la Constitucin faculta a los municipios para la expedi-cin de las normas orgnicas en materia de presupuesto, la leylimit el ejercicio de tal potestad al establecer que deban aplicar-se las normas del estatuto nacional adaptndolas a los procedi-mientos propios de esas entidades territoriales. El artculo ade-ms de plantear la prdida de la autonoma municipal, sintetizalos distintos procesos presupuestales que van desde la prepara-cin del proyecto hasta su ejecucin y control.Palabras clave: Presupuesto municipal.

Abstract

Even though the Constitution empowers municipalitiesfor the delivery of organic norms about budget, the lawlimited the practice of such a power as it established thatthe norms of the National statute must be applied adaptingthem to the proper procedures of those territorial entities.Besides raising the loss of municipality autonomy, thearticle synthesizes the different budget processes startingfrom the project preparation to its execution and control.Key words: Municipal budget.

RGIMEN PRESUPUESTAL DE LOSMUNICIPIOS EN COLOMBIA

Aleksey Herrera Robles*

* Abogado. Magster en Estudios Polticos y Econmicos de la Universidad del Norte. Profesor delas asignaturas Hacienda Pblica, Constitucional General y Derecho Administrativo General. Directorde la Revista de Derecho. [email protected]

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20 revista de derecho, universidad del norte, 19: 19-51, 2003

1. PRESENTACIN

El presupuesto pblico fue concebido a partir de la ley 38 de 1989 nosimplemente como la sumatoria de ingresos proyectados y gastos autori-zados sino como un instrumento coordinado a partir de un sistema, quepermite planificar las operaciones presupuestales en funcin de unos finessociales y financieros.

Si bien a nivel nacional se lograron avances importantes en la aplicacinde estos criterios, no viene sucediendo lo mismo en las entidades territo-riales, y especialmente en los municipios del pas, en los que no se hanincorporado an las nociones de Plan Financiero y Plan Operativo Anualde Inversin, no existen rganos de coordinacin y ni siquiera hay unifica-cin en la simple calificacin o clasificacin de los ingresos y gastos pblicos.

En este trabajo analizaremos los distintos tpicos del presupuesto deestas entidades territoriales, comenzando por la determinacin de laautonoma municipal en esta materia y el rgimen jurdico aplicable, paracontinuar con el anlisis sobre los distintos elementos que integran elpresupuesto y concluir con el aspectos procedimental.

2. AUTONOMA Y RGIMEN JURDICO APLICABLE

El artculo 287 de la Constitucin Nacional establece que:

Las entidades territoriales gozan de autonoma para la gestin de susintereses, y dentro de los lmites de la Constitucin y la ley. En tal virtudtendrn los siguientes derechos:1. Gobernarse por autoridades propias;2. Ejercer las competencias que les correspondan;3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el

cumplimiento de sus funciones;4. Participar en las rentas nacionales.

La autonoma, entendida como la facultad de la persona para disponery decidir sobre los asuntos que le conciernen, por s mismo, sin estar sujetoa la voluntad o autorizacin de otro, adquiere una connotacin especialen el caso de las entidades territoriales no slo porque se refiere a sucapacidad de gestin para el manejo de los asuntos de inters local...1 sino por

1 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia T-425 de junio 24 de 1992.


cuanto la misma norma establece lmites sujetos a la Constitucin y a posterio-res regulaciones de la ley.

Dentro de las limitaciones podemos sealar las siguientes:

2.1. El artculo 345 de la Constitucin Nacional establece:

En tiempo de paz no se podr percibir contribucin o impuesto que no figureen el presupuesto de rentas, ni hacer erogaciones con cargo al tesoro que nose halle incluida en el de gastos. Tampoco podr hacerse ningn gastopblico que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleasdepartamentales o por los concejos distritales o municipales, ni transferircrdito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.

Quiere decir lo anterior que para poder percibir los ingresos o efectuarun gasto es necesario que se encuentre incorporado en el respectivopresupuesto pblico. En tal sentido, hay que tener en cuenta variosaspectos:

a) El presupuesto pblico es un acto condicin, en virtud de lo anterior esnecesario la preexistencia de una ley que autorice el recaudo del ingresoo la realizacin del gasto para que ste pueda ser incorporado; de estamanera, tratndose de un impuesto, se requiere una ley de creacin queautorice su recaudo y establezca los elementos de la obligacin tributariay de un acuerdo municipal que lo reglamente2; tratndose de un gasto,el artculo 38 del decreto 111 de 1996 autoriza los siguientes: crditosjudicialmente reconocidos, gastos decretados conforme a la ley, losdestinados a darles cumplimiento a los planes y programas de desarro-llo y a las leyes que organizan las ramas y rganos que integran el poderpblico3;

b) La posibilidad de aprobar los presupuestos pblicos en desequilibriono afecta el principio de la preexistencia legal; el artculo 347 de laConstitucin determina que [...] Si los ingresos legalmente autorizados no

2 C.N., artculo 338: En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y losconcejos distritales y municipales podrn imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzasy los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y lastarifas de los impuestos...

3 En el mismo sentido la Constitucin Nacional establece en el inciso 2 del artculo 346 que: [...]En la ley de apropiaciones no podr incluirse partida alguna que no corresponda a un crdito judicialmentereconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno propuesto por el gobierno para atenderdebidamente el funcionamiento de las ramas del poder pblico, o al servicio de la deuda, o destinado a darcumplimiento al plan nacional de desarrollo...


fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno propondr,por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley delpresupuesto, la creacin de nuevas rentas o la modificacin de las existentespara financiar el monto de gastos contemplados... Sin embargo, de acuerdocon el artculo 55 del Estatuto Orgnico del Presupuesto, si la ley o parael caso municipal, el acuerdo que contiene los mecanismos para laobtencin de las nuevas rentas o la modificacin de las existentes no seha expedido al momento de aprobar el presupuesto, el gobierno deberproceder a suspender mediante decreto los gastos incorporados en elpresupuesto que no cuentan con financiacin, y su ejecucin estarsujeta a la decisin final del Concejo.

2.2. Los municipios no tienen facultad impositiva. El artculo 388 cons-titucional determina que En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleasdepartamentales y los concejos distritales y municipales podrn imponer contri-buciones fiscales o parafiscales... No quiere decir lo anterior que los munici-pios tengan competencia para crear tributos, teniendo en cuenta que elartculo 150, numeral 12 de la Constitucin dispone que corresponde alCongreso Establecer contribuciones fiscales y excepcionalmente, contribucio-nes parafiscales, en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley, y elartculo 313, numeral 4 establece que los concejos pueden votar lostributos, siempre de conformidad con la Constitucin y la ley. Al respecto,el Consejo de Estado ha sealado que [...] Los concejos tampoco gozan deiniciativa tributaria, debiendo limitarse a votar, organizar y reglamentar aquellosgravmenes que la ley haya creado o autorizado con destino a los municipios, consubordinacin a la Constitucin, la ley y las ordenanzas. De este modo, hay queconcluir que la competencia tributaria es compartida entre el Congreso, que tieneiniciativa en esta materia y capacidad reguladora incondicional, y las asambleas yconcejos, los cuales carecen de iniciativa, pero son titulares de facultad reglamen-taria de las leyes que creen o autoricen impuestos, en aquello que no haya sidoreglamentado por esas leyes.4

2.3. En cuanto a la reglamentacin orgnica presupuestal, las disposi-ciones generales del presupuesto, contenidas en el captulo 3, Ttulo XII dela Constitucin, son aplicables por extensin a los municipios, como ex-presamente lo indica el artculo 353 de la Carta: Los principios y las disposicionesestablecidos en este ttulo se aplicarn, en lo que fuere pertinente a las entidadesterritoriales, para la elaboracin, aprobacin y ejecucin de su presupuesto. Peroadems el artculo 352 del mismo ordenamiento establece que la Ley

4 CONSEJO DE ESTADO, Seccin Cuarta, sentencia de julio 1 de 1998.


Orgnica del Presupuesto se aplicar igualmente a los municipios en lo quese refiere a los procesos presupuestales (programacin, aprobacin, modi-ficacin y ejecucin de los presupuestos), coordinacin con el Plan deDesarrollo y capacidad de los organismos y entidades estatales paracontratar. En relacin con este aspecto, la Corte ha confirmado el principiode unidad presupuestal fundado en el carcter de norma superior quetiene la Ley Orgnica, lo que [...] hace de ella un elemento unificador poderoso,pues todas las leyes anuales de presupuesto tendrn forzosamente un parmetrocomn en lo sustantivo y en lo formal. Igualmente, por disposicin expresa delartculo 352 de la nueva Constitucin, ese poder homologador de la ley orgnica seextiende a los dems presupuestos, sean los que elaboren los entes descentralizadospor servicios como los que adopten las entidades autnomas territoriales. Es unapauta general, de cobertura nacional, de enorme poder centralizador y raciona-lizador.5

Esta evolucin unificadora se observa en las diferencias existentes en laregulacin del rgimen presupuestal de las entidades territoriales conteni-da en la ley 38 de 1989 y en la 179 de 1994. En la primera se estableca en elartculo 94 que Las entidades territoriales de los rdenes departamental, inten-dencial, comisarial, distrital y municipal, en la expedicin de sus cdigos fiscaleso estatutos presupuestales, debern seguir principios anlogos a los contenidos enla presente ley. La ley 179 de 1994, que adecuaba la ley 38 de 1989 a lasnuevas disposiciones constitucionales, derog la disposicin anterior y ensu artculo 52 dispuso: Las entidades territoriales al expedir las normasorgnicas de presupuesto, debern seguir las disposiciones de la Ley Orgnica delPresupuesto adaptndolas a la organizacin, normas constitucionales y condicio-nes de cada entidad territorial. Mientras se expidan estas normas, se aplicar la LeyOrgnica del Presupuesto en lo que fuere pertinente... En conclusin, teniendoen cuenta que el artculo 313, numeral 5 faculta a los concejos para expedirlas normas orgnicas del presupuesto, stos lo harn pero tomando elEstatuto Orgnico Presupuestal, contenido en el decreto 111 de 19966, yadaptndolo a las disposiciones municipales contenidas en la ley.

5 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-449 de julio 9 de 1992.6 El Estatuto Orgnico del Presupuesto Nacional est integrado por la ley 38 de 1989, 179 de 1994

y 225 de 1995, compiladas en el decreto 111 de 1996. Al respecto recordemos que slo el Congresopuede expedir cdigo, al igual que leyes orgnicas y estatutarias, o aprobar modificaciones a estosordenamientos. Sin embargo, la facultad de compilar, que consiste en agrupar o recopilar en un solo textodisposiciones jurdicas sobre un tema especfico, sin variar en nada su naturaleza y contenido normativo, puedeser ejercitada por cualquier particular o entidad pblica, o puede igualmente ser delegada en el ejecutivo a travsde las facultades de que trata el numeral 10 del artculo 150 superior... CORTE CONSTITUCIONAL, SalaPlena, sentencia C-582 de 6 de junio de 2001.


3. INTEGRACIN DEL SISTEMA PRESUPUESTAL MUNICIPAL

El presupuesto municipal tiene tres funciones bsicas: a) Proyectar los in-gresos y rentas a percibir durante la vigencia fiscal y autorizar los res-pectivos gastos e inversiones; b) Cumplir con una porcin, atendiendocriterios de prioridad, de los programas y proyectos contenidos en el Plande Desarrollo, y c) Alcanzar objetivos financieros, que no son otra cosa queadecuar el comportamiento real de los ingresos a las proyecciones conte-nidas en el Plan de Desarrollo.

Para cumplir con estas funciones, la ley ha creado un instrumento deplanificacin conocido como Sistema Presupuestal, que podemos definircomo un conjunto de elementos coordinados que buscan a travs del presu-puesto pblico alcanzar las metas de las entidades pblicas en materiafinanciera y de desarrollo. Se encuentra integrado por:

a. El Plan Operativo Anual de Inversin: que constituye la parte del Plande Desarrollo municipal que se va a ejecutar con cargo al presupuestoanual. Hay que tener en cuenta que los planes de desarrollo correspon-den al perodo del respectivo alcalde7, mientras que los presupuestosson anuales, inician el 1 de enero y expiran el 31 de diciembre. En virtudde lo anterior, se requiere establecer, atendiendo las prioridades ynecesidades municipales, la parte del Plan de Desarrollo que se ejecu-tar cada ao con cargo al presupuesto. Ello no quiere decir que losgastos incorporados en el presupuesto deben agotarse ese mismo aopues, cuando la naturaleza de la inversin lo requiera, pueden aprobarseproyectos plurianuales, es decir, que afecten varias vigencias fiscales.

b. Plan Financiero: a nivel nacional, el Plan Financiero atiende el impactoque tienen los ingresos y gastos pblicos en la economa, lo que permiteel diseo de la poltica fiscal8; en el caso de los municipios, la importan-cia del Plan Financiero no est relacionada propiamente con los efectosmacroeconmicos sino con el impacto financiero que producen lasoperaciones efectivas de la entidad. Es decir, busca que el comporta-miento real de ingresos y gastos de la entidad permitan cumplir en

7 El artculo 314 constitucional fue modificado mediante acto legislativo N 02 de 2002, estableciendoel perodo de los alcaldes en cuatro (4) aos, salvo que, en virtud del referendo convocado, se autoriceel aumento de los perodos a los actuales alcaldes, los cuales fueron originalmente elegidos paraperodos de tres aos.

8 Las polticas fiscales son lineamientos macroeconmicos que buscan, a travs del presupuestopblico, lograr la estabilizacin econmica, la redistribucin de la riqueza nacional y el desarrollo.


forma eficiente, a corto, mediano y largo plazo, con las metas municipa-les.

c. El Presupuesto Municipal, que es la proyeccin que se hace de losingresos a percibir, los que se asignan a unas autorizaciones de gasto,ejecutables durante una vigencia fiscal. Es importante tener en cuentaque un buen presupuesto municipal es aquel que se acerca a los resultadosde las operaciones efectivas obtenidas al final de la vigencia fiscal; entodo caso, en el presupuesto se proyectan los ingresos a recibir, valoresque estn sujetos a la determinacin individual de los tributos y demsrentas y a su recaudo y se autoriza, de acuerdo con el principio deespecialidad, la realizacin de gastos, los cuales expiran al final de lavigencia, cuando no han sido utilizados9.

Las normas del Estatuto Orgnico del Presupuesto municipal se aplicanen dos niveles:

Un primer nivel, que corresponde al presupuesto del municipio y de susestablecimientos pblicos. El presupuesto del municipio est integradopor la estructura central (despacho del alcalde, secretaras y unidad) y porel presupuesto del Concejo, la Personera y la Contralora Municipal. Losestablecimientos pblicos, por su parte, son organismos creados por acuerdomunicipal, encargados principalmente de atender funciones administrativas yde prestar servicios pblicos conforme a las reglas del derecho Pblico, que renenlas siguientes caractersticas: a. Personera jurdica; b. Autonoma administrativay financiera; c. Patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos pblicoscomunes, el producto de impuestos, rentas contractuales, ingresos propios, tasaso contribuciones de destinacin especial, en los casos autorizados por la Constitu-cin y en las disposiciones legales pertinentes.10 Esta incorporacin del presu-puesto de los establecimientos pblicos municipales al presupuesto delrespetivo municipio, constituye el nico acto de autorizacin o aprobacinespecfica admisible sobre las entidades descentralizadas, como lo disponeel artculo 105 de la ley 489 de 1998.11

9 ESTATUTO ORGNICO DEL PRESUPUESTO, artculo 89: Las apropiaciones incluidas en elPresupuesto General de la Nacin, son autorizaciones mximas de gastos que el Congreso aprueba para serejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Despus del 31 de diciembre de cada ao, estasautorizaciones expiran y en consecuencia, no podrn comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse...

10 Ley 489 de 1998, artculo 70.11 Ley 489 de 1998, artculo 105: El control administrativo sobre las entidades descentralizadas no

comprender la autorizacin o aprobacin de los actos especficos que conforme a la ley competa expedir a losrganos internos de esos organismos y entidades. No obstante, se excepta de esta regla el presupuesto anual,que debe someterse a los trmites y aprobaciones sealadas en al Ley Orgnica de Presupuesto.


Un segundo nivel, aplicable a las empresas industriales y comercialesdel Estado y a las sociedades de economa mixta asimiladas, es decir,aquellas que tienen una participacin estatal igual o superior al 90% delcapital social. Estas disposiciones son especialmente en materia de metasfinancieras y distribucin de excedentes al final del ejercicio fiscal. En todocaso, estas entidades se someten adems al rgimen especial previsto en eldecreto 115 de 1996.12

Teniendo en cuenta la clasificacin general de las entidades descentra-lizadas que trae la ley 489 de 1998, algunas otras se asimilan al rgimen deprimer o segundo nivel, as:

a. Toda persona jurdica cuyo patrimonio est constituido exclusivamentepor fondos pblicos y que no tenga el carcter de empresa industrial ycomercial del Estado, se asimila a establecimiento pblico y, en conse-cuencia, su presupuesto debe formar parte del municipio, como ocurrecon los fondos rotatorios con personera jurdica.

b. Las empresas de servicio pblico domiciliarias, reguladas por la ley 142de 1994, que tengan una participacin estatal superior al 90% se lesaplicar en materia presupuestal el rgimen de las empresas industria-les y comerciales del Estado, es decir, se someten a las reglas del segundonivel; a igual rgimen se sometern las empresas sociales del Estado.

El presupuesto de los municipios est integrado de la siguiente manera:

3.1. PRESUPUESTO DE RENTAS

De acuerdo con lo establecido en el artculo 11 del decreto 111 de 1996,comprende la estimacin de los siguientes recursos:

3.1.1. Ingresos corrientes

Son recursos que el municipio percibe en forma regular y que por sunaturaleza es posible determinar en forma anticipada, con cierto nivel de

12 Este decreto se expidi en virtud de las facultades contenidas en el inciso 2 del artculo 96 delD. 111 de 1996, que establece: [...] Le corresponde al Gobierno establecer las directrices y controles que estosrganos (refirindose a las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economamixta con el rgimen de aqullas) deben cumplir en la elaboracin, conformacin y ejecucin de lospresupuestos as como de la inversin de sus excedentes... (La frase entre parntesis no es original deltexto).


certeza, los montos a percibir. Estos ingresos constituyen la base principalque permite no slo elaborar el proyecto de presupuesto sino, adems,atender los gastos ordinarios de la entidad.

Los ingresos corrientes se clasifican en:

a. Tributarios: Son bsicamente los impuestos de carcter municipal, esdecir, obligaciones pecuniarias que el Estado impone a los asociados ycede a los municipios, sin contraprestacin directa ni personal. Puedenser directos, cuando gravan la renta o el patrimonio, o indirectos,cuando gravan el gasto o el consumo. Son impuestos municipales directoslos siguientes:

Impuesto Predial Unificado: Regulado por la ley 44 de 1990, fusion enuno solo los gravmenes existentes sobre la propiedad inmueble13, asaber: Impuesto predial, impuesto de parque y arborizacin, impuestode estratificacin socioeconmica y sobretasa de levantamientocatastral. Su base gravable es el avalo catastral o autoevalo y latarifa oscila entre el 1 y el 16 por mil, de manera progresiva, atendien-do la estratificacin socioeconmica del predio, el uso del suelo en elsector urbano y la antigedad de formacin del catastro.La Constitucin Nacional en el inciso 2 del artculo 317 establece queun porcentaje del impuesto debe ser destinado al manejo y conserva-cin del medio ambiente y de los recursos naturales renovables. Paraello, la ley 99 de 1993, que cre el Sistema Nacional Ambiental,estableci que el porcentaje deba oscilar entre el 15 y el 25.9% o, ensu defecto, establecer una sobretasa al impuesto, que no podra serinferior al 1.5 ni superior al 2.5 por mil sobre la base gravable.

Impuesto de circulacin y trnsito: Regulado por la ley 488 de 1998,recae sobre propietarios y/o poseedores de los vehculos gravados(vehculos particulares y motocicletas), en tarifas que van del 1.5 al3.5% sobre el valor comercial de acuerdo con lo establecido medianteresolucin por el Ministerio de Transporte. El impuesto se declara ypaga ante los departamentos y el Distrito capital dependiendo dellugar en el que se encuentren matriculados los vehculos; de la sumatotal recaudada, el 80% corresponder a los departamentos y el 20%a los municipios.

13 CONSTITUCIN NACIONAL, artculo 317: Slo los municipios podrn gravar la propiedadinmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribuciones de valorizacin...


Son impuestos indirectos, entre otros, los siguientes:

Impuesto de Industria y Comercio y complementario de avisos y tablero:Grava toda actividad industrial, comercial o de servicio que serealice directa o indirectamente en la respectiva jurisdiccin, enforma permanente o transitoria, con o sin establecimiento de comer-cio. Este se liquidar sobre el promedio mensual de ingresosbrutos del ao inmediatamente anterior, obtenido por el sujetopasivo de la obligacin, descontadas las devoluciones, la venta deactivos fijos y exportaciones o de los ingresos obtenidos por laventa de bienes regulados por el Estado o sometidos a subsidio. Latarifa distingue entre actividad industrial, que ser entre el 2 y el7 por mil, y la actividad comercial y de servicio, que ser entre el2 y el 10 por mil, dependiendo de la actividad, segn reglamenta-cin que aprueben los concejos. El complementario de avisos ytablero se cobra a los mismos sujetos pasivos del Impuesto deIndustria y Comercio siempre que anuncien pblicamente suactividad, y es del 15% sobre el valor de ste.

Impuesto de Industria y Comercio del sector financiero: Se cobra a losbancos, corporaciones de ahorro y vivienda, corporaciones finan-cieras, almacenes generales de depsitos y dems instituciones deese carcter, y su tarifa es del 3 por mil anual para el caso de lascorporaciones de ahorro y vivienda y del 5 por mil anual para lasdems entidades, tomando como base gravable los ingresos opera-cionales anuales liquidados el 31 de diciembre del ao inmedia-tamente anterior al pago.

Impuesto de espectculos pblicos: Equivalente al 10% del valor de lacorrespondiente entrada al espectculo.

Impuesto sobre billetes y boletas de lotera: Equivalente al 10% delvalor del respectivo billete y de cada boleta o tiquete de apuestas.

Sobretasa a la gasolina: Creada por la ley 105 de 1993, tiene por destinacinexclusiva la financiacin de un fondo destinado al mantenimientoy construccin de proyectos de transporte masivo, y su tarifa eshasta del 20% del precio del combustible automotor.

Son tambin impuestos municipales: Degello de ganado menor,extraccin de arena, cascajo y piedra, delineacin urbana, ventapor sistema de clubes e impuesto al sector elctrico.


b. No tributarios: El artculo 27 del decreto 111 de 1996 distingue solamen-te las tasas y las multas. No obstante, para efectos municipales, debemosincluir otros recursos que no obstante ser permanentes, no tienen elcarcter de impuestos, como son:

Las tasas: Son obligaciones econmicas que el Estado impone alasociado como contraprestacin directa y personal a la prestacin deun servicio, como por ejemplo, los cobros por peajes o los que hacenlas entidades municipales por concepto de expedicin de alinea-mientos urbanos.

Multas: Son sanciones econmicas que se imponen a la persona porinfraccin a una norma contravencional o una obligacin adminis-trativa o policiva.

Rentas contractuales: Remuneracin que reciben los municipios envirtud de obligaciones que emanan de una relacin contractual,como ocurre con arrendamientos de bienes fiscales y locales en plazasde mercado.

Aportes y participaciones: Se diferencian en que los primeros soncontrapretaciones econmicas que hacen entidades pblicas porservicios recibidos del respectivo municipio, mientras que las parti-cipaciones son cesiones de recursos que una entidad territorial hacea los municipios con objeto de atender fines especficos establecidosen la ley o el cumplimiento de las funciones que le son propias. Lasdos principales formas de participacin son: a) Porcentaje del Siste-ma General de Participaciones14; b) Las regalas, que son contra-prestaciones econmicas que recibe el Estado a cargo de las personasa las que se les otorga el derecho a explotar un recurso minero, reguladoen Colombia por la ley 141 de 1994, modificada por la ley 619 de 2000.

14 Antes de la Constitucin de 1991 los municipios tenan, en virtud de lo dispuesto en la ley 12de 1986, una participacin sobre el impuesto a las ventas. Con la expedicin de la Constitucin de 1991se estableci una participacin municipal sobre los ingresos corrientes nacionales, diferencindoladel situado fiscal, orientado a favor de los departamentos. Mediante Acto Legislativo No. 1 de 2001se modificaron los artculos 356 y 357 de la Carta, estableciendo un Sistema General de Participaciones,de los cuales corresponde un porcentaje a los municipios. Actualmente, las competencias y criteriosde distribucin y utilizacin de esos recursos se encuentra consagrada en la ley 715 de 2001.


3.1.2. Recursos de Capital

Son aquellos percibidos de manera eventual y que sirven para atender eldficit fiscal municipal. Recordemos que el supervit o dficit fiscal es elresultado de restar a los ingresos corrientes (tributarios y no tributarios) losgastos corrientes (funcionamiento y servicio a la deuda) para obtener eldficit o supervit corriente. Al resultado de esta operacin se le restan lasinversiones programadas en el Plan Operativo Anual de Inversin para larespectiva vigencia, y si resulta un dficit, ser cubierto con los recursos decapital15.

Los principales recursos de capital son los siguientes:

a. Crditos o emprstitos: Son desembolsos pecuniarios que se hacen a favordel municipio, directamente por parte del ahorrador16 (emisin debonos) o por intermediarios financieros (bancos, corporaciones de ahorro,financieras, etc.) con cargo a restituir el valor ms los intereses, en unplazo establecido. El endeudamiento de los municipios est sujeto a sucapacidad de pago17, entendida como el flujo mnimo de ahorro operacio-nal que permite efectuar cumplidamente el servicio a la deuda en todos los aos,dejando un remanente para financiar inversin (ley 358 de 1997, artculo1). Para obtener este dato se toman los ingresos corrientes18 y se les restalos gastos de funcionamiento y las transferencias pagadas por la enti-dad. Si el valor resultante contiene un supervit, se establece el 40%, yse ser el porcentaje mximo de intereses que se pueda atender concargo a los nuevos crditos. La ley establece tres situaciones relaciona-das con la capacidad de endeudamiento: La primera, cuando la relacininters/ahorro operacional no supera el 40%, evento en el cual el respectivomunicipio tiene va libre para endeudarse; la segunda, cuando larelacin es superior al 40% e inferior al 60%, evento en el cual requerirconcepto previo de la gobernacin departamental, para los municipiosno capitales y del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico para los

15 Hay que tener en cuenta que el dficit tambin se puede financiar con el aumento de los ingresoscorrientes, ya sea porque se creen nuevas fuentes de financiacin o se amplen las existentes.

16 CONSTITUCIN NACIONAL, artculo 295: Las entidades territoriales podrn emitir ttulos ybonos de deuda pblica, con sujecin a las condiciones del mercado financiero e igualmente contratar crditosexternos, todo de conformidad con la ley que regula la materia.

17 CONSTITUCIN NACIONAL, artculo 364.18 Slo para estos efectos algunos recursos que no tienen ese carcter se contabilizan como tal,

como ocurre con los recursos del balance del Tesoro y los rendimientos financieros. Forman ademsparte de este concepto los ingresos tributarios y los no tributarios, como se describi en el puntoanterior.


municipios capitales de departamento y distritos, sujeto a la puesta enmarcha de un plan de desempeo19; la tercera, cuando el municipiosupera el 60% de la relacin o el 80% de la relacin saldo de la deuda/ingresos corrientes, evento en el cual se requiere siempre autorizacindel Ministerio de Hacienda.

b. Recursos del Balance del Tesoro: Es una cuenta de ajuste entre el presu-puesto de la vigencia anterior y el nuevo presupuesto, conformado porel supervit fiscal de la vigencia anterior, cancelacin de reservasconstituidas en esa vigencia y que posteriormente no son requeridas,20y en general, los pasivos que se estimen no exigibles.

c. Excedentes financieros: Se refiere a la incorporacin al final del supervitque resulte de las operaciones del sector descentralizado, tanto estable-cimientos pblicos como empresas industriales y comerciales del Esta-do. As lo establece el artculo 16 del decreto 111 de 1996 al sealar queen virtud del principio de unidad de caja, estos excedentes pertenecena la entidad a la cual se encuentren adscritos los establecimientospblicos, y el artculo 97 del mismo ordenamiento, que ordena ademsla forma de distribucin de estos excedentes para el caso de las empresasindustriales y comerciales. Como quiera que slo al final de la vigenciafiscal es posible establecer la existencia de tal supervit, el cual deberser reportado por la entidad a las repectivas secretaras de Haciendamunicipal, su incorporacin al presupuesto deber hacerse a travs deun crdito adicional que debe ser aprobado por el Concejo municipalmediante acuerdo, salvo cuando el monto no supere el 1% del presu-puesto vigente, evento en el cual la modificacin al presupuesto podrhacerla el alcalde mediante decreto. Autores como Ricardo Gmez con-sideran los excedentes financieros como recursos del Balance.

d. Rendimientos financieros: Constituyen el producto obtenido por la inver-sin de recursos municipales en el sector financiero. Al respecto debetenerse en cuenta que los rendimientos obtenidos producto de lainversin de recursos entregados a ttulo de transferencia a estableci-mientos pblicos municipales, son del respectivo municipio, exceptocuando se trate de entidades de rganos de previsin o seguridad social,que se destinan al pago de prestaciones sociales.

19 Los planes de desempeo son programas de ajuste fiscal, financiero y administrativo tendientes arestablecer la solidez econmica y financiera de la entidad... (L.358/97, art. 9).

20 Es el caso, por ejemplo, de un contrato suscrito al que se le declara la terminacin unilateral porexigencias del servicio pblico, suscrito y perfeccionado bajo la vigencia anterior y que como tal, noser finalmente ejecutado.


3.1.3. Contribuciones parafiscales

El artculo 29 del Estatuto Orgnico del Presupuesto establece que songravmenes establecidos con carcter obligatorio por la ley, que afectan a undeterminado y nico grupo social o econmico y se utilizan para beneficio delpropio sector... Dentro de estos ingresos podemos sealar las cuotas defiscalizacin que ingresan a las contraloras. Para algunos autores, dentrodel presupuesto, en la parte relativa a contribuciones, deben adems incorpo-rarse otras tales como:

a. Contribucin de valorizacin: El Estatuto Orgnico no la clasifica demanera especial, pero en algunos municipios se incorpora como ingresono tributario. En el Estatuto Orgnico se puede hacer la respectivacategorizacin. La contribucin de valorizacin es una contribucinsobre las propiedades races que se benefician con la ejecucin de obras de interspblico local(D.L.1333/86).

b. Contribucin de desarrollo municipal: El inciso 2 del artculo 82 de laConstitucin Nacional establece que Las entidades pblicas participarnen la plusvala que genere su accin urbanstica y regularn la utilizacin delsuelo y del espacio urbano areo, en defensa del inters comn. La ley 09 de1989 ya haba creado la contribucin de desarrollo municipal, la cual fueposteriormente derogada por los artculos 73 y siguientes de la ley 388de 1999, que establecieron la contribucin por participacin en plusvala,en virtud de la cual todo propietario o poseedor de predio que se veabeneficiado por decisiones administrativas que ordenen cambios urba-nsticos, otorguen a inmuebles un uso ms rentable o incrementen elaprovechamiento del suelo permitiendo una mayor rea de construc-cin debern reconocer al municipio entre el 30 y el 50% de la plusvalaobtenida en el momento que realicen alguna de las actuaciones expre-samente sealadas en la ley21.

3.1.4. Fondos especiales

El artculo 30 del D.111/96 define los fondos especiales como ingresosdefinidos en la ley para la prestacin de un servicio pblico especfico, as como lospertenecientes a fondos sin personera jurdica creados por el legislador. Dentro

21 Dentro de stas podemos sealar: solicitud de licencias de urbanismo o construccin, transferenciade dominio, adquisicin de ttulos valores representativos de los derechos adicionales de construcciny desarrollo y cambio efectivo del uso del inmueble.


de estos recursos podemos encontrar los fondos de vivienda de interssocial22, los de cofinanciacin, fondos de salud, de pensiones, etc.

3.1.5. Ingresos de los establecimientos pblicos

Recordemos que el presupuesto de los establecimientos pblicos formaparte del presupuesto municipal, por lo que, al clasificar las rentas, esnecesario detallarlos, teniendo en cuenta la siguiente subclasificacin:

Rentas propias: Comprende los ingresos corrientes que percibe el esta-blecimiento pblico, excepto los aportes y transferencias que se recibendel municipio para evitar su doble incorporacin. Estos se clasifican entributarios: impuestos cedidos a estas entidades descentralizadas; notributarios: comprenden las tasas23, rentas contractuales, rentas por ope-raciones comerciales y dems ingresos que corresponden al giro ordina-rio de su actividad.

3.2. PRESUPUESTO DE GASTOS O APROPIACIONES

Son autorizaciones mximas establecidas en el presupuesto que permitenatender las necesidades propias del respectivo municipio. Se rige, entreotros, por tres principios fundamentales: a) La especializacin: en virtudde la cual cada apropiacin o gasto debe referirse a su objeto y funcin, nopudiendo ser cambiado o variado24; b) La programacin integral: queobliga a los servidores pblicos al momento de incluir partidas en elpresupuesto, incorporar la totalidad de los recursos necesarios que serequieran, en materia de funcionamiento e inversin, para su ejecucin yoperacin, evitando con ello obras inconclusas; c) Universalidad: que disponeque el presupuesto deber contener la totalidad de los gastos que seesperan realizar durante la vigencia fiscal y prohbe a la autoridad efectuaraquellos que no estn expresamente autorizados. El presupuesto se clasi-

22 De acuerdo con la ley 3 de 1991, cuando los municipios crean los fondos de vivienda comoestablecimientos pblicos municipales, con personera jurdica, sus ingresos se establecen comoIngresos de Establecimientos pblicos.

23 Los establecimientos pblicos tienen por objeto el cumplimiento de una funcin administrativao la prestacin de un servicio. En cumplimiento de su funcin, suelen cobrar una tasa por el servicioprestado. Esta puede ser de total o de parcial equivalencia en la medida en que a travs de ella sepuede recaudar total o parcialmente los costos invertidos. No obstante, por el carcter de la funcinque prestan, requieren de los aportes y transferencias para garantizar su funcionamiento.

24 El Cdigo Penal Colombiano consagra como hecho punible el reculado por apropiacin oficialdiferente que se configura, entre otros casos, cuando la autoridad le confiere a una apropiacinpresupuestal, una finalidad distinta a la sealada en el respectivo rubro y definida en las disposicionesgenerales del presupuesto.


ficar en diferentes secciones dependiendo del nmero de dependenciasmunicipales, tales como Concejo Municipal, Personera Municipal,Contralora y Administracin Central, que comprende el despacho delalcalde y las distintas secretaras y unidades especiales con que cuente laentidad. Cada uno de stos estar integrado por los gastos de funciona-miento, servicio a la deuda y los gastos de inversin.

3.2.1. Gastos de funcionamiento

Son aquellos que requieren los municipios para cumplir normal y adecua-damente las funciones a su cargo. Estos pueden ser:

a. Servicios personales: Son autorizaciones que permiten atender las distin-tas obligaciones adquiridas por el municipio con sus servidores pbli-cos. Comprende los siguientes rubros: Sueldo de personal de nmina,honorarios de los concejales25, honorarios, remuneracin por serviciostcnicos, gastos de representacin, subsidio de alimentacin, auxilio detransporte, primas de servicio, subsidio familiar, indemnizacin porvacaciones, etc.

b. Gastos generales: Estn orientados a la adquisicin y dotacin de bienesy suministros que permitan el cabal cumplimiento de las funcionesasignadas a los servidores pblicos municipales. Comprende rubroscomo: Compra de equipos, materiales y suministros, mantenimiento,arrendamiento, servicios pblicos, viticos y gastos de viaje, comunica-ciones, transporte, impresos y publicaciones, etc.

c. Gastos de operacin: Comprende la adquisicin y el mantenimiento de unconjunto de bienes tales como vehculos, maquinarias, edificaciones,etc., indispensables para el cumplimiento de tareas especializadaspropias de la entidad. Se diferencian del gasto general en que mientrasel primero permite atender necesidades administrativas, stos permi-ten atender requerimientos de orden tcnico.

d. Transferencias: Son apropiaciones sin contraprestacin que deben efec-tuar los municipios en cumplimiento de un convenio o por mandatolegal. Dentro de stas encontramos: Pago a los organismos administra-

25 L.136 de 1994, artculo 65: Los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derechoa reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias...


dores de cesantas y pensiones, cajas de compensacin, empresas promo-toras de salud, etc.

3.2.2. Servicio a la deuda

Comprende el total de las erogaciones necesarias para atender los compro-misos crediticios de la entidad, lo cual incluye tanto la amortizacin, quees el pago del capital, como el repago o costo del crdito (intereses).

3.2.3. Gastos de inversin

Comprende la apropiacin de recursos necesarios para atender los planesy proyectos establecidos en el Plan Operativo Anual de Inversin y en elrespectivo Plan de Desarrollo. Las inversiones pueden ser: a) De infraes-tructura fsica: Consiste en la construccin de estructuras (carreteras, puertos,puentes, aeropuertos, etc.) o la adquisicin de equipamentos; b) De desa-rrollo econmico: Destinadas a fomentar actividades productivas, y c) Dedesarrollo social: Permiten el cumplimiento de la finalidad social delEstado.

Dentro de los gastos de inversin es necesario incluir26 las inversionesque constituyen gasto pblico social, definido en el artculo 41 del D.111/96 como aquel cuyo objetivo es la solucin de las necesidades bsicas insatisfechasde salud, educacin, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendien-tes al bienes general y al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin,programados tanto en funcionamiento como en inversin...

Las inversiones se clasifican adems en: a) Directas: cuando el munici-pio asume su construccin a travs de la contratacin y control respectivo,y b) Indirectas: Cuando el municipio gira las partidas necesarias a otraentidad que se encarga de ejecutarlas.

3.3. DISPOSICIONES GENERALES

Son un conjunto de disposiciones que se incorporan al presupuesto y quetienen por objeto facilitar y aclarar su ejecucin a travs de la definicin delos distintos rubros contenidos en el presupuesto y el sealamiento demedidas para su ejecucin. Las disposiciones generales del presupuesto no

26 El inciso final del artculo 41 del D.111/96 establece que: [...] La ley de apropiaciones identificaren un anexo las partidas destinadas al gasto pblico social incluidos en el presupuesto...


tienen carcter permanente y expiran con ste, y mediante tales disposicio-nes no es posible crear o modificar ingresos o gastos.

4. LOS PROCESOS PRESUPUESTALES

En virtud del voto programtico, establecido en el artculo 259 de la Cons-titucin Nacional27, los candidatos a alcaldes deben presentar al momentode inscribirse un programa de gobierno, el cual ser posteriormentepublicado en el rgano oficial del respectivo municipio28. Al momento deser elegidos, los alcaldes debern incorporar su programa de gobierno alPlan de Desarrollo del respectivo municipio, de acuerdo con el siguienteprocedimiento29:

a. Elegido el alcalde y desde antes de su posesin, todas las dependenciasdel municipio debern prestarle el apoyo administrativo, tcnico y deinformacin que sea requerido. Posesionado el alcalde, someter el Plande Desarrollo, por conducto del secretario de Planeacin, al Consejo deGobierno30, que lo consolidar dentro de los dos meses siguientes. Si-multneamente, el alcalde convocar a la constitucin del ConsejoTerritorial de Planeacin;

b. Antes de finalizar los dos primeros meses desde la posesin del alcalde,ste deber someter el Plan de Desarrollo a la aprobacin del ConsejoTerritorial de Planeacin, que tendr un mes para emitir su concepto yformular las recomendaciones del caso.

c. El alcalde deber presentar el proyecto de acuerdo que contiene el Plande Desarrollo al respectivo concejo dentro de los cuatro meses siguien-tes a su posesin, para lo cual convocar, si es del caso, a sesionesextraordinarias. La corporacin deber expedirlo en un trmino de un(1) mes; en caso contrario, lo har el alcalde mediante decreto.

d. Con fundamento en el Plan aprobado, cada secretara municipal deberelaborar un plan de accin que contenga prioridades y criterios de

27 C.N., Art. 259: Quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programaque present al inscribirse como candidato. La ley reglamentar el ejercicio del voto programtico.

28 L.131/94, Art. 3.29 Ley 152 de 1994, Arts. 36 y siguientes.30 El Consejo de Gobierno es un cuerpo colegiado presidido por el respectivo alcalde e integrado

por los secretarios de despacho y dems funcionarios de alto nivel del municipio. De ste puedenformar parte igualmente los gerentes o directores de los institutos descentralizados del ordenmunicipal.


ejecucin de la parte del Plan que le corresponde, proceso que sercoordinado por la secretara de Planeacin y aprobado por el Consejo deGobierno.

El Plan de Desarrollo no debe confundirse con el Plan de OrdenamientoTerritorial, el cual comprende un conjunto de acciones poltico-administrativasy de planificacin fsica concertadas, emprendidas por los municipios o distritos yreas metropolitanas, en ejercicio de la funcin pblica que les compete, dentro delos lmites fijados por la Constitucin y las leyes, en orden a disponer de instrumentoseficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdiccin y regular lautilizacin, transformacin y ocupacin del espacio, de acuerdo con las estrategiasde desarrollo socioeconmico y en armona con el medio ambiente y las tradicioneshistricas y culturales31, a travs de tres componentes: a) El general, que estconstituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales a largoplazo; b) El urbano, integrado por las polticas, acciones, programas y normaspara encauzar y administrar el desarrollo fsico urbano, y c) el rural, cons-tituido por las polticas, acciones, programas y normas para orientar ygarantizar la adecuada interaccin entre los asentamientos rurales y lascabeceras municipales, as como el uso eficiente del suelo.

Previa a la elaboracin del presupuesto, el municipio debe adelantar laelaboracin y aprobacin del Plan Financiero y del Plan Operativo Anualde Inversin. El Plan Financiero contendr un programa de ingresos ygastos de caja, teniendo en cuenta la posibilidad real de financiamiento, loque constituir la base para la elaboracin del Plan Anual de Caja. Suelaboracin estar a cargo de la Secretara de Hacienda respectiva y requierede la aprobacin del rgano planificador del presupuesto32. El Plan Opera-tivo Anual de Inversin, por su parte, se encargar de establecer la parte delas inversiones contenidas en el Plan de Desarrollo que se ejecutar durantela vigencia fiscal, atendiendo su prioridad y fuente de financiacin deacuerdo con lo previsto en el Plan Financiero. Bajo el rgimen de la ley 60de 1993, los municipios deban someter el Plan de Inversin, en la parterelativa a las transferencias nacionales, al concepto previo de la Secretarade Planeacin departamental. La ley 715 de 2001 establece al respecto que:[...] Los municipios prepararn un informe anual sobre la ejecucin de losrecursos del sistema general de participaciones, as como el plan operativo anual,del presupuesto y sus modificaciones. Esta informacin ser enviada a la secretara

31 Ley 388/97, Art. 5.32 A nivel nacional, ese organismo es el CONFIS Consejo Superior de Poltica Fiscal, el cual es

el rgano rector de la poltica fiscal y coordinador del sistema presupuestal.


departamental de planeacin o quien haga sus veces, para que dicha entidad realiceel seguimiento y la evaluacin respectiva...33

4.1. PREPARACIN DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO

El secretario de Hacienda con el apoyo del secretario de Planeacin son losresponsables de la elaboracin y posterior presentacin del proyecto depresupuesto, e interlocutores legitimados ante el Concejo, tanto en plena-ria como en comisiones, para su discusin.

Existen diferencias entre los criterios requeridos para elaborar el presu-puesto de rentas y el presupuesto de gastos o apropiaciones.

4.1.1. Preparacin del proyecto de presupuesto de rentas

El artculo 35 del Estatuto Orgnico del Presupuesto establece que Elcmputo de las rentas que deben incluirse en el Presupuesto General de la Nacin,tendrn como base el recaudo de cada regln rentstico de acuerdo con la metodo-loga que establezca el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, sin tomar enconsideracin los costos de su recaudo.

Teniendo en cuenta las diversas fuentes de ingresos, as sern las metodo-loga o tcnicas utilizadas en la proyeccin de cada una de ellas. Tratndo-se, por ejemplo, de los recursos del Sistema General de Participaciones, elMinisterio de Hacienda remite a los municipios la informacin, por lo queslo resta incorporarla en el proyecto de presupuesto. Sin embargo, losdems ingresos, tales como impuestos, tasas y contribuciones, debernproyectarse teniendo en cuenta el comportamiento de su recaudo y no elde su causacin.

Lamentablemente, la ley dej abierta la posibilidad de que los secreta-rios de Hacienda fijen las metodologas, muchas veces sin tener en cuentalas coyunturas que afectan los ingresos y que generan a los municipiosdficit fiscal34 debido a proyecciones ilusorias de los ingresos, de all laimportancia que tiene no slo el Plan Financiero sino el Plan Anual de Caja PAC.

33 Ley 715/2001, artculo 89.34 El dficit de tesorera se presenta cuando los activos corrientes disponibles son inferiores a los

pasivos exigibles. El dficit ser fiscal cuando los pasivos corrientes son mayores que los activoscorrientes. Aqu ya no se tiene en cuenta la disponibilidad de caja.


En el caso de algunos tributos como el Impuesto Predial Unificado, paraefectos de su proyeccin es posible utilizar los mtodos automtico opromedio, pues la base gravable es una constante sujeta a pocas modifica-ciones, con tendencias histricas deducibles dependiendo del incrementode los ndices de construccin. Sin embargo, el estudio sobre el compor-tamiento del recaudo que se hace en el PAC es fundamental para evitar eldficit de tesorera, pues el comportamiento del contribuyente en estamateria depende de factores mltiples, especialmente la situacin derecesin. Otros impuestos, como el de Industria y Comercio, son suscepti-bles de variaciones sustanciales vigencia a vigencia, dependiendo de lasituacin econmica de la regin, las tendencias del consumidor, etc., porlo que es recomendable la utilizacin de la evaluacin directa que permita,mediante la utilizacin de frmulas economtricas en las que se incorporenlas variables que lo afectan, determinar su proyeccin.

4.1.2. Preparacin del proyecto de presupuesto de gastos

Mediante ley 617 de 2000 se estableci una categorizacin de los munici-pios atendiendo dos criterios: poblacin y monto de los ingresos corrientesde libre destinacin, entendiendo por stos los ingresos corrientes tributa-rios y no tributarios, que no estn sometidos a destinacin especfica pormandato legal.

Las categoras municipales quedaron as:

Categora Poblacin Ingresos Corrientes de libre destinacin / salarios mnimos legales mensuales

Especial Superior o igual a 500.001 Mayor de 400.0001 Entre 100.001 y 500.000 Superior a 100.000 y hasta 400.0002 Entre 50.001 y 100.000 Superior a 50.000 y hasta 100.0003 Entre 30.001 y 50.000 Superior a 30.000 y hasta 50.0004 Entre 20.001 y 30.000 Superior a 25.000 y hasta 30.0005 Entre 10.001 y 20.000 Superior a 15.000 y hasta 25.0006 Igual o inferior a 10.000 No superior a 15.000

Esta ley, encaminada adems a la racionalizacin del gasto pblico,estableci las siguientes reglas en esta materia:

a. Los gastos de funcionamiento se deben financiar con los ingresos co-rrientes de libre destinacin, los cuales deben servir adems paraconstituir la provisin de pasivos prestacionales y pensionales y finan-ciar parcialmente gastos de inversin. No tienen este carcter, entreotros, los recursos del Sistema General de Participacin, recursos del


balance, recursos de cofinanciacin, regalas, crditos, sobretasa al ACP,recursos obtenidos por el proceso de titularizacin y venta de activosfijos.

b. Se estableci el monto mximo a destinar para gastos de funcionamien-to en los municipios y distritos y las partidas mximas que se puedengirar a personera, contraloras y concejos, definiendo para ello un perodode transicin, como se observa en el cuadro siguiente:

Categora % de gastos de % Gastos de % gastos de % gastosfuncionamiento Personera sobre contraloras concejos sobre I.C.L.D.35 I.C.L.D.

Especial 50 1.6 2.8 Honorarios por1 65 1.7 2.5 sesiones ms2 70 2.2 2.8 1.5% de I.C.L.D.3 70 350 smml36 -4 80 280 smml -5 80 190 smml -6 80 150 smml -

Para programar los gastos de funcionamiento, se remitir un formularioa las distintas secretaras y dependencias con facultad para ordenar gastos,con objeto de que formulen las necesidades para la siguiente vigenciafiscal. Esta informacin servir de base para que la Secretara de Hacienda,dentro de los lmites sealados en la ley anteriormente citada, proceda aelaborar el proyecto.

El servicio a la deuda se elaborar a partir de la proyeccin de compro-misos crediticios del municipio.

Finalmente, los gastos de inversin se incorporarn teniendo en cuenta:

a. Que los proyectos especficos se encuentren inscritos en el Banco deProyectos que debe llevar la Secretara de Planeacin. El artculo 9 deldecreto 111 de 1996 seala al respecto que Es un conjunto de actividadesseleccionadas como viables, previamente evaluadas social, tcnica, econmica-mente y registrada y sistematizada... en la Secretara de Planeacin.

b. Que se encuentre incorporada en el plan de inversiones del PlanMunicipal de Desarrollo. La Constitucin Nacional establece en su

35 Ingresos Corrientes de Libre Destinacin.36 Salarios mnimos mensuales legales.


artculo 339 que el Plan Nacional de Desarrollo est integrado por unaparte general, en la que se sealarn los propsitos y objetivos nacionalesde largo plazo, las metas y prioridades de la accin estatal a mediano plazo y lasestrategias y orientaciones generales de la poltica econmica, social y ambien-tal que ser adoptadas por el gobierno, y el plan de inversiones pblicas,que contendr los presupuestos plurianuales de los principales programas yproyectos de inversin pblica nacional y la especificacin de los recursos finan-cieros requeridos para su ejecucin.

c. Que se haya incluido en el Plan Operativo Anual de Inversiones.

Los gerentes o directores de los establecimientos pblicos del ordenmunicipal debern igualmente remitir a la Secretara de Hacienda susrespectivos presupuestos, teniendo en cuenta que stos forman parte delpresupuesto del municipio, previa autorizacin de las respectivas juntas oconsejos directivos.

4.2. PRESENTACIN, ESTUDIO Y APROBACIN

En el caso de los municipios especiales y de 1 y 2 categora, el proyecto depresupuesto ser presentado por el alcalde al Concejo los primeros diezdas de las sesiones que se inician en el mes de octubre; los demsmunicipios lo presentarn los primeros diez das de las sesiones ordinariasque se inician el 1 de noviembre.

El trmite de aprobacin del proyecto de presupuesto estar sujeto a lasnormas generales contenidas en el Cdigo de Rgimen Municipal, D.L.1333 de 1986 y la ley 136 de 1994 sobre trmite de acuerdos municipales, ylas disposiciones especiales previstas en el respectivo reglamento de lacorporacin.

El proyecto de presupuesto debe estar acompaado de una exposicinde motivos en la que se explique en forma detallada su composicin.Teniendo en cuenta que el presupuesto puede ser presentado con desequili-brios, en ese evento el alcalde deber presentar un proyecto de acuerdoseparado en el que se autorice la creacin de nuevas rentas o el aumento delas existentes para financiar el dficit37.

La expedicin del acuerdo de presupuesto requiere de dos debates,realizados en das distintos. El proyecto ser presentado en la secretara del

37 CONSTITUCIN NACIONAL, artculo 347.


Concejo, la cual lo repartir a la comisin de presupuesto para primerdebate. El presidente del Concejo proceder a nombrar los ponentes delproyecto tanto en la comisin como en la plenaria. Aprobado en comisin,el proyecto ser sometido a plenaria tres das despus.

Durante el debate, el Concejo tiene la siguientes limitaciones:

a. El cmputo de las rentas, recursos del crdito y balance del Tesoro nopodrn ser aumentadas por el Concejo sin el concepto previo y favora-ble del secretario de Hacienda municipal;

b. El Concejo no podr aumentar ninguna de las partidas del presupuestode gastos propuestas por el alcalde, ni incluir una nueva, sin la acepta-cin escrita del secretario de Hacienda;

c. El Concejo no podr eliminar o reducir partidas relacionadas con elservicio a la deuda, obligaciones contractuales, atencin de los serviciosordinarios de la administracin municipal e inversiones autorizadas enlos planes de inversin;

d. En el evento de aumento del clculo de las rentas o de eliminacin de laspartidas existentes, los concejos podrn aplicarlos a otras inversiones,pero requiere de la aprobacin del secretario de Hacienda.

El presupuesto debe ser expedido antes de la finalizacin de las sesionesordinarias, es decir, el 30 de noviembre; sin embargo, este perodo puedeprorrogarse por voluntad de la misma corporacin hasta por diez dascalendarios. En el trmite de aprobacin se pueden presentar tres situacio-nes que afectan el procedimiento ordinario: a) Que el proyecto no seapresentado por el alcalde: evento en el cual opera la figura de la repeticindel presupuesto, es decir, el alcalde deber expedir el mismo presupuestoaprobado en la vigencia en curso, pudiendo reducir gastos, suprimir empleosy efectuar los ajustes necesarios en materia de inversin y servicio a ladeuda; b) Que el proyecto sea presentado pero el Concejo lo devuelva porfalta de requisitos legales y el alcalde no se allane a presentarlo nuevamen-te: De igual manera, opera la repeticin del presupuesto, pues ste no sepresent en forma; c) Vencidas las sesiones ordinarias, el proyecto depresupuesto no sea aprobado por el Concejo: entrar a regir el proyectopresentado por el alcalde con las modificaciones introducidas en el primerdebate, si se alcanz a dar.


Aprobado el proyecto de presupuesto, ser remitido al alcalde dentrode los cinco (5) das hbiles siguientes para sancin. Este dispondr de 5das para objetarlo, si el proyecto no tiene ms de 20 artculos, 10 das sitiene ms de 20 y menos de cincuenta, y de 20 das cuando tenga ms de 50.Las objeciones pueden ser:

a. Por inconveniencia: Evento en el cual el proyecto pasar a la plenaria delConcejo38, y si ste rechaza las objeciones, el alcalde deber sancionar elproyecto en un trmino de ocho (8) das. Caso contrario, lo har elpresidente del Concejo.

b. Por ilegalidad o inconstitucionalidad: Si el Concejo rechaza las objecio-nes jurdicas presentadas por el alcalde, ste deber dentro de los diezdas siguientes remitir el proyecto de acuerdo acompaado de unaexposicin de motivos sobre las causas de la objecin al Tribunal Ad-ministrativo de la respectiva jurisdiccin, que podr declararlo ajustadoa derecho, evento en el cual el alcalde deber sancionar el proyectodentro de los tres das siguientes; si el Tribunal considera que las objecionesson fundadas, ordenar el archivo del proyecto; si el Tribunal estimaque el proyecto est parcialmente viciado, lo remitir al Concejo paraque lo reconsidere, y una vez modificado, entrar a estudiar el fondo.Si el presupuesto es declarado nulo en su totalidad, entrar a regir elpresupuesto de la vigencia anterior (repeticin del presupuesto). Si lanulidad afecta al presupuesto de rentas, el alcalde proceder a suprimirel presupuesto de gastos por una cuanta igual; si la nulidad afecta elpresupuesto de gastos, el alcalde proceder a contracreditar las parti-das.

Sancionado el proyecto de presupuesto, ser publicado en el diario ogaceta dentro de los diez das siguientes a su sancin.

En virtud del control de tutela que el gobernador ejerce sobre losacuerdos municipales, dentro de los cinco das siguientes a la sancin delacuerdo de presupuesto se deber enviar una copia al gobernador, quienpodr, dentro de los 10 das siguientes, remitirlo al Tribunal Administra-tivo cuando considere que el acuerdo es contrario a la Constitucin, la leyo las ordenanzas, sin que por tal hecho se suspendan los efectos delacuerdo.

38 Si el Concejo no est en sesiones, el alcalde deber convocarlo a sesiones extras, por un trminomximo de 5 das.


4.3. LIQUIDACIN

Expedido el acuerdo que contiene el presupuesto, el alcalde proceder aexpedir, antes del 31 de diciembre, el decreto de liquidacin en el cual setomar el proyecto presentado por el alcalde, le incorporar todas lasmodificaciones introducidas durante el trmite en la corporacin, seefectuarn las correcciones de transcripcin y aritmticas a que haya lugary se detallarn los gastos para el ao fiscal respectivo.

4.4. EJECUCIN

4.4.1. Plan Anual Mensualizado de Caja

La ejecucin del presupuesto est sujeta a la aprobacin del Plan AnualMensualizado de Caja PAC, que es un instrumento mediante el cual se defineel monto mximo mensual de fondos disponibles en la cuenta nica nacional, paralos rganos financiados con recursos de la Nacin, y el monto mximo mensual depagos de los establecimientos pblicos del orden nacional en lo que se refiere a suspropios ingresos, con el fin de cumplir sus compromisos. En consecuencia, lospagos se harn teniendo en cuenta el PAC y se sujetarn a los montos aprobados enl...

A pesar de existir en el presupuesto una proyeccin de los ingresos yuna autorizacin de los gastos por el trmino de la vigencia fiscal, la percepcinde esos ingresos est sujeta a constantes variaciones que afectan el flujo detesorera. En relacin con los gastos, podemos distinguir aquellos que sonsusceptibles de dividirse en alcuotas mensuales por ser gastos fijos (nmi-na, pago de servicios, mantenimiento, etc.) de aquellos que se ejecutan enforma instantnea o por una sola vez. As las cosas, es necesario que laordenacin de los gastos mensuales se haga atendiendo el flujo real de losingresos para evitar dficit de tesorera. De esta manera es posible garan-tizar que los compromisos adquiridos y ordenados sean efectivamenteatendidos, evitando la acumulacin de cuentas por pagar en las tesorerasmunicipales.

La aprobacin del PAC corresponde a una Comisin coordinadora delpresupuesto municipal que hace las veces de CONFIS. Para ello se tendr encuenta el comportamiento de tesorera durante las vigencias anteriorespara proyectar el comportamiento de los ingresos mes a mes, y de estamanera autorizar el monto mximo a gastar. En todo caso, durante la ejecu-cin, la Comisin coordinadota podr modificar el PAC, siempre que se


observe que los ingresos no respondan a lo proyectado y, excepcionalmen-te, cuando surjan recursos adicionales.

4.4.2. Modificaciones al presupuesto

El presupuesto municipal es un acto administrativo complejo por cuantorequiere de trmites especiales para su expedicin y en los cuales pueden intervenirdiversas autoridades...39 Por lo anterior, su modificacin est sometida aprocedimientos y formalidades especiales. Las formas a travs de las cuales sepuede modificar el presupuesto son:

a. Reduccin o aplazamiento total o parcial de apropiaciones presupues-tales: Podr hacerla el alcalde con el concepto previo del Consejo deGobierno cuando los ingresos proyectados sean inferiores a los recau-dados, no se perfeccionan los recursos de crdito programados o elConcejo no aprueba la creacin de nuevas rentas o el aumento de lasexistentes, para financiar el presupuesto presentado en desequilibrio.Esta modificacin implica igualmente la reforma del PAC. Para evitar laacumulacin del dficit, cuando el alcalde se vea precisado a incorporaren el nuevo presupuesto reservas de vigencias anterior para atendergastos de funcionamiento superiores al 2% del presupuesto del aoinmediatamente anterior para gastos de funcionamiento y del 15% paragastos de inversin, deber proceder a reducir el respectivo presupues-to en cuanta igual, para atender las correspondientes reservas.

b. Adicin presupuestal o crdito adicional: se presenta cuando durantela ejecucin del presupuesto se hiciere indispensable aumentar el monto delas apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los serviciosexistentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley...40 Paraefectuar la adicin al presupuesto se debe establecer en forma clara yprecisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y presentaral concejo el respectivo proyecto de acuerdo, excepto en los siguientescasos:

Distribucin de los excedentes financieros del sector descentralizadomunicipal, cuando no superen el 1% del presupuesto del municipio.Recordemos que la determinacin de estos recursos se hace al finalde la vigencia fiscal cuando el presupuesto ya est aprobado. De esta

39 HERRERA ROBLES, Aleksey, Aspectos generales del derecho Administrativo colombiano. Barranquilla,Ediciones Uninorte, 2002, p. 195.

40 D.111/96, Art. 79.


manera, para incorporalos en el presupuesto municipal se requierela adicin presupuestal.

En los casos de reestructuracin administrativa, cuando se fusionenrganos o se trasladen funciones de uno a otro.

En la destinacin de los recursos del fondo intersecretarial, equiva-lentes al 1% de los ingresos corrientes del municipio, los cualespodrn ser asignados mediante decreto para atender saltantes deapropiacin de gastos de funcionamiento de los distintos rganosdel presupuesto o para atender las necesidades excepcionales quedetermine el Consejo de Gobierno.

c. Traslados presupuestales: Consiste en el cambio de autorizacin de unrubro a otro del presupuesto, sin que por ello se afecte su monto total.Para ello es necesario contracreditar total o parcialmente un rubro delpresupuesto para acreditar tal autorizacin a otro rubro presupuestal.Legalmente no es posible efectuar traslados presupuestales de gastos defuncionamiento a gastos de inversin ni acreditar partidas que fueronobjeto de contracrditos. Los traslados presupuestales estarn sujetos alos requisitos previstos en la ley para los crditos adicionales.

4.4.3. Ejecucin de ingresos

Corresponde a las secretaras de Hacienda por intermedio de las oficinasde impuestos y tesoreras municipales y dependiendo del origen de larenta. La ejecucin de los ingresos est sujeta a tres etapas: la Liquidacin:Que consiste en el proceso de determinacin individual de la obligacin.En el caso de las multas consistir en el procedimiento administrativo quese adelanta para la imposicin de la sancin pecuniaria; si se trata de unimpuesto, la declaracin presentada por el contribuyente, como en el casodel Impuesto de Industria y Comercio o el autoevalo para el ImpuestoPredial Unificado; Contabilizacin: Que consiste en incorporar a los acti-vos de la entidad los valores liquidados y en firme41, y Cobro: Que es elprocedimiento de recaudo de los ingresos, el cual puede ser directamentepor la entidad pblica o a travs de terceros, mediante establecimientos del

41 Los ingresos se contabilizan cuando la obligacin sea efectivamente exigible. Cuando sta seencuentra antecedida por una actuacin administrativa, la contabilizacin se efecta cuando ladecisin administrativa queda ejecutoriada, en los trminos del artculo 62 del Cdigo ContenciosoAdministrativo.


sector financiero, por va de retencin o mediante la suscricin de contratosde concesin para recaudo.

4.4.4. Ejecucin de gastos

El presupuesto de apropiaciones contiene el monto mximo autorizado alos servidores municipales para adquirir compromisos durante la vigenciafiscal, asumiendo responsabilidad fiscal, disciplinaria y penal, por aque-llos que adquieran y que no estn incorporados en el prepuesto o lo estnpero sobrepasen los valores autorizados en las partidas existentes. Seexceptan de esta regla los compromisos adquiridos con cargo a vigenciasfuturas, los cuales requerirn autorizacin expresa de los concejos muni-cipales42 y los recursos que sean entregados en un negocio jurdico pero queno desarrollen el objeto de la apropiacin, como cuando el municipioadquiere un Certificado de Depsito a Trmino con recursos de destina-cin especfica hacia un proyecto de inversin, salvo en los casos de remu-neracin por la prestacin de servicios.

Pero adems, los funcionarios encargados de la ordenacin, contabili-zacin y pago de las obligaciones contradas con cargo al presupuestomunicipal debern actuar de conformidad con los requisitos legales, sopena de incurrir en causal de responsabilidad.

En virtud de lo anterior, todo acto de ordenacin de gastos debe cumplirlas siguientes etapas:

a. Disponibilidad presupuestal: Es la certificacin expedida por el jefe dePresupuesto de la entidad en la que consta la existencia de rubro en elpresupuesto para atender un compromiso especfico y el monto mxi-mo autorizado; el artculo 19 del D.R. 568 de 1996 lo define como eldocumento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cualse garantiza la existencia de la apropiacin presupuestal disponible y libre deafectacin para la asuncin de compromisos...

b. Incorporacin en el PAC: Permite establecer la disponibilidad de cajapara atender el compromiso que se piensa adquirir.

c. Perfeccionamiento del compromiso: Consistente en el cumplimiento delos requisitos legales necesarios para la adquisicin del compromiso

42 D.111 /96, artculo 23.


por parte de la entidad municipal. As, por ejemplo, en materia decontratacin, sera el trmite licitatorio y la suscripcin del respectivocontrato en los trminos previstos en la ley 80 de 1993, Estatuto deContratacin Estatal.

d. Registro presupuestal: Es la operacin mediante la cual se perfecciona elcompromiso y se afecta en forma definitiva la aprobacin, garantizando que stano ser desviada a ningn otro fin. En esta operacin se debe indicar claramenteel valor y el plazo de las prestaciones a que haya lugar.43

e. Contabilizacin: Que consiste en el trmite que se surte a travs de lapresentacin de las cuentas de cobro o requerimientos de pago.

f. Pago efectivo de la obligacin.

4.4.5. Apropiaciones y reservas

El artculo 89 del D.111/96 establece que Las apropiaciones incluidas en elPresupuesto General de la Nacin son autorizaciones mximas de gastos que elCongreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscalrespectiva. Despus del 31 de diciembre de cada ao, estas autorizaciones expirany, en consecuencia, no podrn comprometerse, adicionarse, transferirse o contra-creditarse...

Quiere decir lo anterior que el presupuesto autoriza al ordenador delgasto pblico a comprometer el erario hasta por una suma determinada, detal manera que si bien no puede excederse de sta, s puede, durante lavigencia fiscal, ordenar gastos por un menor valor, atendiendo las necesi-dades de la entidad; la parte no comprometida simplemente expira a 31 dediciembre.

En Colombia tenemos un sistema de presupuesto de causacin ocompetencia, en virtud del cual Al tener en cuenta solamente los ingresosefectivamente recaudados y los gatos efectivamente pagados al finalizar el perodo,significa que aquellos ingresos pueden ser recaudados y sos pagados con posterio-ridad sin que pasen a otro ejercicio financiero.44

De esta manera se resuelve el problema que se presenta con las apropia-ciones comprometidas, es decir que cuentan con registro presupuestal

43 D.R. 568/96, art. 20.44 RAMREZ CARDONA, Alejandro, Sistema de Hacienda Pblica. Bogot, Temis, 1980, p. 181.


pero que a 31 de diciembre no se han podido cumplir y aquellas que noobstante haberse cumplido, no se han cancelado.

En el primer caso, al final de la vigencia fiscal se constituye la reservapresupuestal o de apropiacin con cargo al presupuesto de la vigencia enque se caus y su pago efectivo requiere su inclusin en el PAC de gastos dereserva. En el segundo caso, se constituye la reserva de cuentas por pagar,tambin con cargo a la vigencia causada.

Cuando al final de la vigencia fiscal los gastos ordenado son menor quelos ingresos ejecutados, se genera un supervit que se incorpora al nuevopresupuesto como recurso de capital del Balance del Tesoro. Cuandoocurre lo contrario, es decir, el total de gastos es mayor que los ingresosejecutados, se genera un dficit, que ser cubierto por el nuevo presupues-to. Si adems la suma total de reservas de apropiacin y cuentas por pagarsupera el 2% de los gatos de funcionamiento o el 15% de los de inversin,se deber modificar el presupuesto de la nueva vigencia, efectuando lacorrespondiente reduccin del presupuesto.

4.5. CONTROL

El presupuesto municipal est sujeto a diversas formas de control:

4.5.1. Control fiscal o financiero

En los municipios de categora especial y primera categora y en los desegunda con poblacin superior a 100.000 habitantes se podrn crear yorganizar sus propias contraloras45; los dems municipios estarn sujetosa control fiscal por parte de las contraloras departamentales, sin perjuiciodel ejercicio del control fiscal excepcional por parte de la ContraloraGeneral de la Repblica, en los trminos del artculo 26 de la ley 42 de 1993.

El ejercicio del control fiscal ser posterior y selectivo y se ejercer atravs del control financiero, de legalidad, de gestin, de resultado me-diante la revisin de cuentas y a travs de la evaluacin del control interno.

El control financiero es el examen que se realiza con base en las normas deauditora de aceptacin general, para establecer si los estados financieros de unaentidad reflejan razonablemente el resultado de sus operaciones y los cambios ensu situacin financiera, comprobando que en la elaboracin de los mismos y en las

45 L.617/2000, artculo 21.


transacciones y operaciones que lo originaron, se observaron y cumplieron lasnormas prescritas por las autoridades competentes y los principios de contabilidaduniversalmente aceptados o prescritos por el contador general.46 El control delegalidad permite verificar que las operaciones relacionadas con el erariopblico hayan cumplido los requisitos legales. El control de gestin buscaestablecer la eficiencia y eficacia de la entidad pblica en la administracinde sus recursos. El control de resultado es el examen que se realiza paraestablecer en qu medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplenlos planes, programas y proyectos adoptados por la administracin, en un perododeterminado. La rendicin de cuentas en un estudio especializado de lossoportes a las operaciones realizadas por los responsables del erario pblico.Finalmente, la evaluacin del control interno consiste en el anlisis de lossistemas de control de las entidades sujetas a la vigilancia, con el fin de determinarla calidad de los mismos, el nivel de confianza que se les puede otorgar y si soneficaces y eficientes en el cumplimiento de sus objetivos...47

4.5.2. Control poltico

La ejerce el Concejo municipal en la forma prevista en el artculo 32,numeral 2 de la ley 136 de 1994, que establece: Adems de las funciones quese le sealan en la Constitucin y la ley, son atribuciones de los concejos, lassiguientes: (...)2. Exigir los informes escritos o citar a los secretarios de la alcalda,directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas muni-cipales, al contralor o al personero, as como a cualquier funcionario municipal,excepto el alcalde, para que en sesin ordinaria haga declaraciones orales sobreasuntos relacionados con la marcha del municipio...

4.5.3. Control econmico y administrativo

Estar a cargo del secretario de Hacienda y, en general, del Comit Coordina-dor del Presupuesto, el cual se encargar de coordinar el proceso deejecucin de presupuesto al interior de las distintas unidades municipales.

4.5.4. Otros controles

El presupuesto municipal estar igualmente sujeto a otras formas decontrol, tales como el control de tutela en relacin con el acuerdo que locontiene, que ejerce el gobernador del respectivo departamento; el control

46 Ley 42/93, Art. 10.47 L.42/93, Art. 18.


interno y los controles disciplinarios a cargo de los superiores y de manerapreferente, de la Procuradura General, y penal a cargo de los fiscales yjueces en la investigacin y sancin de las infracciones al Cdigo Penalrelacionadas especficamente con la administracin pblica.

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RÉGIMEN PRESUPUESTAL DE LOS MUNICIPIOS EN COLOMBIA