REGIONALIZAREA ROMÂNIEI – între pericole și oportunități audiere publică

Cluj Napoca, 28 martie 2013

Regionalizarea? Pentru ce? O încercare de analiză…

Depoziție formulată de:

Victor Bratu - vicepreședinte Rusu Paul - președinte

Sindicatul Învățământului Preuniversitar Județul Hunedoara

Deva, 331075, Str. Gheorghe Barițiu nr. 2 www.siphd.ro

e-mail: sip@siphd.ro tel./fax: 0254 211642

24.03.2013

Context

Se discută de o bună bucată de vreme încoace de ”un amplu proces concomitent de regionalizare și

descentralizare a României” văzut ca ”unul dintre cele mai mari proiecte naționale ale României de la Revoluție

încoace”.

Se afirmă că, în prezent, ”acest proces se află într-o etapă de conceptualizare și fundamentare, în

căutarea criteriilor care să faciliteze conturarea alternativelor viabile de regionalizare”.

Constatăm că puterea politică (și cea veche și cea actuală) au ajuns deja la concluzia că regionalizarea este

o necesitate și atunci se poate pune întrebarea ”ce să mai dezbatem?”.

Constatăm că și prezenta audiere publică, ”REGIONALIZAREA ROMÂNIEI – între pericole și oportunități”,

păcătuiește în același fel și pornește de la ideea (preconcepută!?) că regionalizarea este necesară acum și

indiferent de prețul care trebuie plătit. Poate concluzia noastră este exagerată, dar ea este stimulată și de modul

în care au fost formulate întrebările la care se solicită răspuns ”prin formularea documentată și argumentată, în

scris”. Apreciem că întrebările sunt formulate într-un anumit sens și conduc spre un anumit tip de răspuns, ori

didactica ne învață să nu cuprindem în întrebare o jumătate din răspunsul așteptat. Depinde ce urmărim: să

stimulăm gândirea sau doar să creăm o aparență a acestui lucru.

Înainte, însă, de a răspunde întrebărilor formulate de inițiatorii audierii, înainte de a se stabili în câte

regiuni să împărțim România, menținem sau nu menținem județele, cum alegem sau numim conducerea

regiunilor, cu ce mandate, cu ce resurse, cu ce grad de autonomie etc. apreciem că este absolut necesară o

ANALIZĂ cu privire la nevoia reală de regionalizare a României.

O încercare de ANALIZĂ ...

Avantaje - precizate de cei care au inițiat proiectul:

- se va reduce semnificativ corupţia şi se vor elimina relaţiile de castă create la nivel local;

- se vor face economii substanţiale la bugetul statului;

- fondurile europene vor fi mai bine alocate şi accesate în teritoriu;

- descentralizarea puterii statului.

Contraargumente – desprinse din realitatea istorică românească:

- deşi teoretic se reduce numărul de coruptibili în sistem (nu mai sunt 41, ci doar 8), puterea celor 8 va fi mai

mare, având o şi mai mare forţă în a “negocia” favorabil contractele cu statul;

- relațiile de putere vor deveni mai clare, mai bine definite, rețeaua piramidală clarificându-se mai mult și

căpătând o mai mare consistență;

- simplificarea birocratică este iluzorie în acest caz pentru că cele mai multe instituţii ale statului în teritoriu nu

sunt cele judeţene, ci cele locale, astfel încât economiile nu vor fi însemnate; în plus, economiile rezultate vor

fi transferate în cea mai mare parte asupra cetățeanului;

- este o iluzie pentru că o bună parte din aceste fonduri se alocă deja pe regiunile acceptate de UE şi ele

funcţionează fără probleme; accesarea fondurilor europene depinde mai puţin de câte judeţe are România şi

mai mult de birocraţia excesivă propusă de la centru, lipsa unor idei şi iniţiative la nivel local, întârzierile cu

care se alocă fondurile (ceea ce presupune cheltuieli suplimentare din partea inițiatorilor proiectelor);

- este o aparență, având în vedere că alocarea inițială a resurselor se face de la centru, se vor accentua relațiile

clientelare;

- nu se va produce o descentralizare a puterii statului în beneficiul cetățeanului, ci doar se vor crea poli de

putere cu o intensitate mai mare decât cea pe care o au cei județeni în prezent, adică o centralizare de putere.

Dezavantaje:

- cheltuieli bugetare majore pentru susținerea reorganizării;

- inducerea unui stres accentuat la nivel de populaţie care trebuie să îşi modifice toate actele, cu costuri

semnificative, fie la nivelul populației, fie la nivelul statului (în măsura în care cheltuielile sunt asumate de

acesta – economiile obținute din reorganizare ar putea reprezenta o sumă infimă în raport cu cheltuielile);

- accentuarea relațiilor clientelare (structurile de acest gen se vor restructura în sensul definirii mai clare a

dependențelor);

- canalizarea resurselor spre noile centre de putere;

- atenuarea/dispariția sentimentului de apartenență (județele au o întemeiere relativ istorică, cu conexiune

inclusiv la nivel de regiune istorică;

- modul de trasare a regiunilor nu are o întemeiere istorică, chiar și criteriile inițiale de delimitare a

euroregiunilor fiind doar de ordin cantitativ - populație și suprafață, neținându-se seama nici măcar de criterii

economice);

- arbitrarul desenării regiunilor, atunci când nu este vorba de interese sau chiar un anumit gen de trafic de

influență nu va face decât să lungească timpul necesar adaptării la noile configurații.

Oportunități:

- posibilitatea ”retrasării” influenței politice la nivel local (inclusiv la nivelul orașelor și comunelor, proiectele

vehiculate aducând în discuție și o reorganizare la acest nivel).

Amenințări:

- incapacitatea de a implementa o astfel de reformă, având în vedere opoziția structurilor de putere locale

(aduse în discuție în rândul avantajelor prin dispariția lor);

- instalarea unui haos administrativ până la reorganizarea instituțiilor statului, cu riscul unor cheltuieli

deosebit de mari (atât la nivelul populației, cât și la nivel bugetar);

- accentuarea potențială a discursurilor/acțiunilor de extremă dreaptă (naționaliste) și chiar apariția unor

tensiuni etnice (dispar potențial ”comunitățile” Harghita și Covasna, cu populație preponderent de etnie

maghiară) – potențial reprezintă o amenințare de acest gen și soluția unificării în aceeași structură a

județelor Harghita, Covasna și Mureș (în acesta din urmă populația română este majoritară);

- accentuarea dezechilibrelor economice și de nivel de trai (și în cazul județelor actuale, cea mai mare parte a

resurselor se concentrează către capitala de județ, același fenomen înregistrându-se și în perioada în care în

România au mai funcționat regiuni);

- reducerea ratei de absorbție a fondurilor europene pe termen scurt (1-3 ani) și mediu (3-5 ani) și chiar

stoparea și necesitatea restituirii anumitor finanțări (există programe europene care sunt deja aprobate pe

sectoare mai ales în infrastructură și în energie – sectoare care ţin de legături intrajudeţene. Aceste legături

intrajudeţene vor deveni legături intraregiuni. Din acest punct de vedere vor fi dificultăţi cu finanţarea în

continuare a acestor programe şi cu punerea lor în practică, pentru că sistemul de referinţă şi monitorizare a

banilor europeni se va schimba);

- privarea unei părți mai mari a populației de actul administrativ de nivel acum județean, transformat în act

administrativ de nivel regional (datorită creșterii cheltuielilor și a distanțelor mult mai mari de parcurs).

Întrebări

În urma analizei, în afara întrebărilor formulate de inițiatori, se nasc și alte întrebări:

Cum se vor aloca resursele pentru investiţii la nivelul acestor judeţe mari?

Câteva exemple:

Târgovişte – judeţul Dâmboviţa și Buzăul – judeţul Buzău făceau parte din regiunea Prahova. Aceste două

oraşe nu au avut absolut nici o dezvoltare investiţională până nu s-au constituit județele în cauză, orașele

devenind capitale de județ (din punct de vedere economic, în beneficiul cetățeanului, este mai avantajoasă o

multiplicare a polarizărilor economice, decât o reducere a numărului acestora). Până atunci toate resursele au

fost concentrate la nivelul Ploieştiului.

Slobozia – județul Ialomița nu exista, era aproape un sat, s-a dezvoltat rapid după ce a devenit reședința

de județ.

Uitaţi-vă ce s-a întâmplat cu Hunedoara, care fusese capitală de regiune. Când Deva a devenit reşedinţă

de judeţ, a început declinul Hunedoarei.

Vasluiul era în umbra Bârladului, care a fost capitală de regiune.

Deja s-au creat nişte poli de dezvoltare în România care absorb foarte multe resurse, în special forţă de

muncă calificată – e vorba de Bucureşti, Constanţa, Iaşi etc., așa încât aceste tendințe probabil se vor accentua.

Cum se va prezenta nevoia de bugetare a unei regiuni după contopirea unor judeţe cu nivel de dezvoltare

foarte diferit? Este nevoie de un buget conceput pe un alt tip de metodologie, pe programe multi-anuale şi pe alt

tip de ordonator de credite.

Cum vor fi preîntâmpinate fenomene de centrifugare, mai ales în ordine economică?

Pe termen lung va apare aşa-numitul fenomen al centrifugării. Prin crearea regiunilor, potenţialul

economic nu va fi mai mare, pentru că numărul judeţelor mai puţin dezvoltate este mai mare în România decât

cel al celor dezvoltate. Se va înregistra o scădere a nivelului de dezvoltare al acestor regiuni în comparaţie cu

nivelul de dezvoltare al unor judeţe actuale. Aceasta va duce la o centrifugare, pentru că în economie există

această regulă: mediul de afaceri, capitalul şi factorii de producţie, se orientează către zonele unde aceștia pot fi

mai bine valorificaţi. Procesul care deja a început în România – prin înscrierea firmelor în Bulgaria şi Republica

Moldova, prin înscrierea automobilelor în Bulgaria – se va accentua pentru că aceste regiuni vor deveni mult mai

slabe faţă de mediul exterior.

Se vor realiza economii?

Prin dispariția județelor vor dispare și instituțiile de nivel județean. O astfel de dispariție nu înseamnă în

mod necesar reducerea cheltuielilor. Volumul activității va rămâne același, după cum la nivel de reprezentare,

pentru a asigura reprezentarea tuturor cetățenilor numărul consilierilor regionali va fi probabil apropiat de

numărul cumulat al consilierilor județeni. Efectiv, reducerea cheltuielilor se va realiza doar la nivel de funcții de

conducere. Există chiar posibilitatea creșterii cheltuielilor, datorită distanțelor mai mari ce va fi necesar a fi

parcurse, cel mai probabil aceste cheltuieli fiind transferate asupra populației și firmelor. În plus actul

administrativ acum de nivel regional, transformat în act administrativ de nivel regional va fi mai puțin accesibil

populației.

Există o presiune UE în sensul modificării structurii administrative?

NU! Potrivit Nomenclatorului Unităților Teritoriale pentru Statistică (NUTS) stabilit prin Reglementarea CE

nr. 1059/2003, conform căruia există trei nivele de unități de raportare: NUTS 1 - cu o populație intre 3 și 7

milioane locuitori, NUTS 2 – între 800 mii și 3 milioane locuitori, NUTS 3 – între 150 mii și 800 mii locuitori. În

acest moment, România are 4 macroregiuni care corespund nivelului NUTS 1, 8 regiuni NUTS 2 și 41 de județe

care corespund nivelului NUTS 3. Regulamentul UE nu obligă statele să se organizeze administrativ-teritorial pe

unul din aceste modele, ci doar solicită ca datele din rapoartele către Eurostat să fie comasate conform

nomenclatorului statistic. Macroregiunile și regiunile din România își pot păstra, fără probleme, actualul statut

juridic, iar organizarea administrativ-teritoriala poate să se mențină la nivelul NUTS 3.

Aspecte istorice

În formularea unei propuneri, apreciem că este obligatoriu a se ține cont de specificul local și de evoluția

istorică, de încercările predecesorilor, altfel riscând să repetăm greșelile trecutului.

Judeţele provin cam de la 1400 în Ţara Românească şi de la 1500 în Moldova, unde se numeau

ţinuturi. Până la reforma lui Alexandru Ioan Cuza din 1864, judeţele şi ţinuturile din ,,Principatele Unite Moldova şi

Ţara Românească" erau mai mult nişte simple zone de împărţire a unei fascicule de putere. Nu trebuie uitat că,

până în perioada modernă, voievodatele corespundeau ducatelor din vestul continentului, nu regatului. Astfel, în

Ţara Românească, din feudalism până la 1864, judeţele erau conduse de un jude (uneori doi juzi simultan...), apoi

de căpitan de judeţ sau ispravnic. În Moldova, ţinuturile erau conduse de pârcălabi, deveniţi apoi ispravnici.

Atribuţiile lor erau militare, judecătoreşti şi administrative. În 1864, ţinuturile din Moldova sunt redenumite

judeţe, precum în Ţara Românească şi apar Consiliile Judeţene. Judeţele vechiului regat au funcţionat în această

forma (cu câteva modificări ale legii administraţiei) până în 1925, la următoarea reformă administrativă cu

implicaţii structurale.

În 1938, regele Carol al II-lea îşi impune dictatura personală. În perioada absolutismului carlist,

democraţia parlamentară se restrânge la un Consiliu de Coroană lărgit, în timp ce pluripartitismul se reduce la

Frontul Renaşterii Naţionale, partidul personal al regelui. După modelul german din epocă (restructurarea

administrativă a landurilor în gau-uri), Carol al II-lea impune o modificare a hărţii administrative. Astfel, ţinuturile

reapar, devenind o suprastructură între judeţ şi stat și deposedând judeţul de o parte din putere. Nu trebuie uitat

faptul că în perioada interbelică mai exista şi plasa, o formă administrativă între judeţ şi comună. În 1940

ținuturile sunt eliminate și redată forța administrativă județelor.

O dată cu instalarea comunismului în România, dispar cele 58 de judeţe rămase după război, cu tot cu

cele 424 de plăşi şi 6.276 de comune rurale şi urbane, în favoarea a 28 de regiuni compuse din 177 de raioane,

148 de oraşe şi 4.052 de comune. În 1952, prin comasări, în scopul reducerii cheltuielilor cu administraţia numărul

de regiuni se reduce la 18, apărând ca element de noutate Regiunea Autonomă Maghiară în zona Mureş-Harghita-

Covasna. Între 1956-1960 a fost o perioada intermediară în care singurele modificări au fost dispariţia regiunilor

Arad (unită cu Timişoara în Regiunea Banat) şi Bârlad (împărţită între Bacău, Iaşi şi Galaţi). În 1960, se reduce

iarăşi numărul de regiuni, la 16, iar Regiunea Autonomă Maghiară devine Regiunea Mureş-Autonomă Maghiară.

Nicolae Ceauşescu pune în practică o nouă organizare administrativă în 1968. O nouă hartă care modifica

fundamental harta pe care o trasase cu 20 de ani înainte mentorul său, Gheorghe Gheorghiu-Dej, partea bună

fiind reinstituirea judeţelor. În orice caz, în prezent avem 41 de judeţe şi municipiul Bucureşti, care are rang de

judeţ. Ultimul judeţ (re)creat este Ilfov, redus de Nicolae Ceauşescu în 1981 la dimensiuni minimale şi transformat

în braţul rural-agricol al capitalei, sub titulatura de ”Sectorul Agricol Ilfov" (SAI).

Propunere

Având în vedere toate aceste evoluții, apreciem că cea mai la îndemână și întemeiată soluţie la ora

actuală ar fi menținerea județelor și introducerea unui nivel administrativ intermediar, regional (cu argumente

inclusiv istorice). Acest nivel ar urma să constituie un nivel suplimentar de atribuții relativ la atribuțiile

Consiliilor județene (cu creșterea corespondentă a cheltuielilor și aparatului administrativ). În plus, organizarea

regională ar trebui realizată pe criteriile regiunilor istorice, pentru menținerea specificului cultural. Apariţia

unei unităţi administrative între judeţ şi stat ar fi benefică, fie ea şi regiune/provincie, dar cu condiţia unor

atribuţii clar definite şi cu păstrarea judeţului.

Pe termen scurt și mediu modificarea organizării va determina costuri mai mari, birocratizare mai mare

și o dependență mult mai accentuată de sferele de influență, fără să existe pe termen lung, siguranța inversării

acestor fenomene.

ANEXE

Organizarea administrativă începând cu 1864 și până în perioada interbelică.

Organizarea administrativă în perioada interbelică (sunt reprezentate județele și regiunile istorice

Împărțirea administrativă a României în perioada comunistă, până la reforma administrativă din 1968 (nivele

administrative: național – regiune – plasă (raion) – localitate).

Suprapunere - organizarea pe județe în perioada interbelică și județe în prezent.