1

Regionalna saradnja u Jugoistočnoj Evropi i evropske integracije

– u potrazi za neophodnom komplementarnošću1

Uvod

Nesumnjivo je da je u poslednjih desetak godina regionalna saradnja na Balkanu dosta

evoluirala, da su njeni efekti pozitivni i da je ona sve više odraz interesa regiona. Na razvoj

regionalne saradnje su neminovno uticale posledice dezintegracije SFRJ i balkanskih sukoba iz

90-tih godina prošlog veka. Stoga je ona prošla put od saradnje politički i finansijski zasnovane

na spoljnim podsticajima "post-konfliktnog", stabilizacionog karaktera, do saradnje koja se sve

više prihvata kao interna potreba svake zemlje u regionu i u kojoj region ima aktivnu ulogu.

Posebno mesto u razvoju regionalne saradnje u JIE ima politika Evropske unije sa ciljem da se

unapredi saradnja na Balkanu putem tzv. »regionalnog pristupa« u okviru Procesa stabilizacije i

pridruživanja zemalja Zapadnog Balkana Uniji. Zato je regionalna saradnja i neophodan element

za ispunjavanje preduslova za integraciju u EU svake od nečlanica ove organizacije.

Danas je region Jugoistočne Evrope uključen u znatan broj multilateralnih inicijativa od

onih opšteg političkog tipa do specijalizovanih tematskih oblika saradnje. Opšte političke

inicijative mogu se prema geografskoj obuhvatnosti podeliti u dve grupe: a) organizacije i

inicijative koje u prvom redu ili isključivo obuhvataju balkanski region, odnosno koje su

prvenstveno usmerene na saradnju na Balkanu, kao što su Proces saradnje u Jugoistočnoj Evropi

(PSJIE), Pakt za stabilnost u Jugoistočnoj Evropi (koji je uključio inicijative poput SECI i

Roajomonskog procesa) sa njegovim "naslednikom" Savetom za regionalnu saradnju (SRS) ili

CEFTA i b) inicijative i organizacije koje geografski samo dodiruju ili obuhvataju Balkan u

širem kontekstu, kao što su Organizacija za crnomorsku ekonomsku saradnju (CMES),

1 Autori rada su Jasminka Kronja i Duško Lopandić. Rad je pripremljen kao osnova za diskusiju na regionalnoj stručnoj raspravi „Regionalna saradnja i evropske integracije“, koju su Evropski pokret u Srbiji i Fondacija Fridrih Ebert organizovali 6. juna 2012. godine u Beogradu. Izražena mišljenja predstavljaju stavove autora i ne odražavaju neophodno i zvanično stavove Evropskog pokreta u Srbiji, niti Fondacije Fridrih Ebert.

2

Centralnoevropska inicijativa (CEI), Proces dunavske saradnje (PDS) ili Jadransko-jonska

inicijativa.

Pored nabrojanih "krovnih" inicijativa i organizacija postoje brojne (više od 50) uže,

tematske inicijative i dugoročni projekti saradnje, vrlo raznovrsni po formi od klasičnih

međunarodnih ugovora do mreža saradnje u velikom spektru oblasti od trgovine i energetike do

obrazovanja, nauke i kulture.

Razlozi koji su podstakli multilateralnu saradnju na Balkanu, odnosno u JIE u novije

vreme proizilaze pre svega iz interesa samog regiona: potreba približavanja Evropskoj uniji i

drugim integracijama i objektivna upućenost suseda jednih na druge (ograničenost nacionalnih

tržišta, nivo ekonomskih snaga, razvoj infrastrukture, regulisanje socijalnih i ekonomskih pitanja,

korišćenje zajedničkih resursa). Određenu ulogu u ovom procesu imao je i pritisak EU i drugih

međunarodnih činilaca na balkanske zemlje da uspostave bolju međusobnu saradnju. Najzad na

saradnju je uticalo i postojanje uzora u drugim subregionima Evrope ili van nje (poput zemalja

Beneluksa, Skandinavije, Mediterana ili Baltika). Nestanak SFRJ (odnosno pojava šest novih

suverenih država) pored dugoročnih centrifugalnih efekata, ostavio je i znatnu prazninu i

objektivno izazvao potrebu za novim oblicima saradnje.

Važnu karakteristiku regionalne saradnje, odnosno snažan vezivni faktor regiona

predstavlja sama Evropska unija s kojom su sve zemlje regiona na ovaj ili onaj način povezane.

Deo zemalja su članice Unije, ostale ili su obuhvaćene politikom proširenja EU, ili imaju posebne

ugovorne odnose sa EU. Zato je proces evropskih integracija, za one zemlje koje žele da budu

članice (a to su praktično sve zemlje regiona), od izuzetnog značaja kako za sadržaj, tako i za

forme i intenzitet regionalne saradnje.

Možemo razlikovati tri faze u regionalnoj saradnji u 21. veku:

1. Period obnavljanja i stabilizacije regionalne saradnje kroz Pakt za stabilnost u JIE od

2000. do 2005. godine.

2. Tranzicioni period ukidanja Pakta i izgradnje nove organizacije Saveta za regionalnu

saradnju (2006-2008).

3. Period jačanja regionalnog vlasništva i konsolidacije nove regionalne arhitekture - Proces

saradnje u JIE i Savet za regionalnu saradnju, od 2008. godine do danas.

3

U našem radu fokusiraćemo se na inicijative, koje koje su prvenstveno usmerene na

saradnju na Balkanu, kao što su Proces saradnje u Jugoistočnoj Evropi i Savet za regionalnu

saradnju, odnosno na period od 2006. godine kada je počeo proces transformacije Pakta za

stabilnost u Jugoistočnoj Evropi. Razmotrićemo kako je regulisan međusobni odnos Procesa i

Saveta i šta je novo donelo osnivanje Saveta. Ovaj proces tekao je paralelno uz šire procese u

Evropi, koje je karakterisao, s jedne strane nastavak proširenja EU (Rumunija i Bugarska su ušle

u EU 2007. godine, a Hrvatska je zaključila svoje pregovore o članstvu 2011. godine), a s druge

strane intenziviranje kompleksne krize u Uniji koja ima različite (ekonomske, institucionalne,

političke) vidove. Na kraju, nastojaćemo da damo neke predloge za unapređenje regionalne

saradnje u kontekstu njene komplementarnosti sa procesima evropskih integracija .

2. Od Pakta do Saveta - od stabilizacije regiona do aktivne saradnje i preuzimanja dgovornosti

Pаkt za stabilnost u JIE odigrаo je znаčаjnu ulogu u stаbilizаciji regionа, obnаvljаnju i

unаpređenju političkog dijаlogа, rаzvoju sаrаdnje u ekonomskoj, socijаlnoj, bezbednosnoj i

drugim oblastima. Ispunio je osnovni cilj dа poveže zemlje regionа međusobno, dа im pomogne

dа definišu zаjedničke prioritete zа sprovođenje neophodnih reformi, kаo i dа okupi i stalno

podstiče međunаrodne donаtore dа pomognu rаzvoj regiona i nаpredаk u procesu evropskih i

evroаtlаntskih integrаcijа. Da pomenemo samo neke od značajnih projekata koje je Pаkt

inspirisao, podstakao ili koordinirаo: bilateralni ugovori o slobodnoj trgovini, kao i multilateralni

sporаzum CEFTA 2006; Ugovor o energetskoj zаjednici EU i JIE; Investicioni kompakt (a

kasnije i stvaranje Investicionog komiteta) za JIE; multilаterаlni sporаzum o uspostаvljаnju

zаjedničkog evropskog vаzduhoplovnog područjа; predlozi rаzvoja osnovne sаobrаćаjne mreže u

regionu priključene nа glаvne pаn-evropske koridore.

Pakt za stabilnost u JIE je od početka bio privremenog karaktera i osnovan sa određenim

ciljem, pa je 2005. godine pokrenut proces formulisаnjа novih prioritetа i uspostаvljаnjа novih

formi regionаlne sаrаdnje. Pošlo se od togа dа je situаcijа u regionu JIE znаtno poboljšаna o

čemu je svedočilo i nаpredovаnje svih zemаljа nа putu kа Evropskoj uniji i da je potrebno preći u

novu fаzu regionаlne sаrаdnje u kojoj sаme zemlje regionа trebа dа preuzmu inicijаtivu i

odgovornost zа progrаmske, kаdrovske, finаnsijske i druge аspekte regionаlne sаrаdnje (tzv.

4

regional ownership). Međunаrodni donаtori su želeli da nastave pomoć regionu, аli uz

pretpostаvku аktivnijeg odnosа zemаljа regionа. Celokupаn proces definisаnjа nove koncepcije

regionаlne sаrаdnje odvijаo se okviru Pakta i Procesа sаrаdnje u JIE, dakle uz aktivno učešće

zemalja regiona, kao i uz učešće Evropske komisije i jednog brojа zаinteresovаnih donаtorа.

Dvogodišnji proces trаnsformаcije Pаktа zа stаbilnost Jugoistočne Evrope u Savet za

regionalnu saradnju zаvršen je inаugurаlnim sаstаnkom Saveta 27. februаrа 2008. godine u

Sofiji. Pre toga nа desetom sаmitu PSJIE u Zаgrebu, 11. mаjа 2007. godine, odlučeno dа

sedište sekretаrijаtа Saveta bude u Sаrаjevu, а zа prvog generаlnog sekretаrа SRS imenovаn je

Hidajet Biščević, tadašnji držаvni sekretаr ministarstva inostranih poslova Hrvаtske. Tаkođe,

аmendirаn je osnovni dokument PSJIE Poveljа o dobrosusedskim odnosimа, stаbilnosti,

bezbednosti i sаrаdnji u jugoistočnoj Evropi kаko bi se regulisаo međusobni odnos i povezаnost

PS JIE i SRS.

Osnivаnjem Saveta zа regionalnu sаrаdnju formirana je nova strukturа regionаlne

sаrаdnje u JIE, pri čemu PSJIE i dalje ostaje glavni politički forum, dok je SRS funkcionаlno

povezаn sа Procesom i predstаvljа njegovu institucionаlno – logističku podršku.

Kao što je poznato, za razliku od većine ostalih inicijativa koje obuhvataju Balkan, Proces

saradnje u JIE je od početka predstavljao autohtoni pokušaj samih zemalja JIE da organizuju

međusobne odnose na multilateralnom nivou. S obzirom na to dа je njegovа osnovnа аktivnost

bilа dаvаnje političkih smernicа zа unаpređenje regionаlne sаrаdnje, PSJIE nije posedovаo

orgаnizаciono-tehničku strukturu, već je usmerаvаnje vršila isključivo zemlja koja predsedava

Procesom.. Kvalitet Procesa se sastoji u samoj redovnosti sastanaka na visokom nivou: sastanci

šefova država ili vlada jednom godišnje, redovni sastanci ministara inostranih poslova kao i

povremeni sastanci resornih ministara. Ovo možda i ne deluje kao izuzetno veliko dostignuće u

vremenu opšte multilateralne diplomatije. Međutim, imajući u vidu specifinost regiona, istorijsku

pozadinu (ne)saradnje, politička dešavanja i heterogenost interesa država regiona, može se

konstatovati da je u poslednjoj deceniji ostvaren značajan kvalitet i pozitivan korak. U celini ne

može se reći da je Proces imao izuzetne rezultate kada se radi o napretku u bitnim političkim

pitanjima bilateralnih ili drugih odnosa u regionu. Ipak, on je sigurno doprineo boljoj političkoj

atmosferi i smanjenju postojećih bilateralnih i drugih tenzija. Osim toga, Proces je u poslednjih

5

desetak godina i evoluirao u pravcu konkretnijih aktivnosti (uvodjenje Trojke, koordinacija sa

EU i Paktom, sada SRS, sektorski ministarski skupovi i sl). Od nastanka Procesa postavljalo se i

pitanje njegove institucionalizacije, osnivanja sekretarijata, ali nijedna inicijativa na tu temu nije

dala nikakve rezultate zbog suprostavljenih stavova pojedinih zemalja. Taj problem je donekle

prevazidjen osnivanjem Saveta za regionalnu saradnju čija uloga je, između ostalog, i da

konkretizuje političke dogovore u okviru Procesa. U poslednje vreme se ponovo čuju predlozi da

se razmotri svrsishodnost institucionalizacije Procesa, pa možda i spajanje Procesa i Saveta.

Proces saradnje uJIE i Pakt za stabilnost su bili skoro potpuno odvojeni procesi saradnje,

sa određenim oblikom koordinacije i međusobnog informisanja. Sa osnivanjem Saveta za

regionalnu saradnju obavezujuće je ojačana veza novog tela sa Procesom saradnje u JIE: zemlje

PSJIE su člаnice SRS; povezani su godišnji sаstаnаk SRS i samit PSJIE; generаlni sekretаr SRS

podnosi PSJIE izveštаj o rаdu i progrаm SRS i učestvuje nа sаstаncimа PSJIE nа svim nivoimа;

zemlje člаnice PSJIE imenuju generаlnog sekretаrа i dr.

Pored toga održavaju se redovni koordinacioni sastanci predstavnika EU,

predsedavajućeg PSJIE i SRS (4 u 2011. godini).

Pod okriljem PSJIE orgаnizuju se sаmiti i ministаrski sаstаnci i definiše аgendа i prioriteti

sаrаdnje. SRS je uprаvljаčko telo u kome, pored zemаljа regionа, odnosno zemаljа učesnicа

Procesа2, učestvuju i EU i UNMIK/Kosovo u sklаdu sа rezolucijom 1244, kаo i zemlje i

institucije koje kroz donаcije i druge vidove podrške аktivno podržаvаju proces regionаlne

sаrаdnje u JIE (47 članova).

O značaju PSJIE govori i činjenica da se on tokom poslednje decenije stalno širio. Tako

su i one zemlje koje su nakon raspada SFRJ imale veliki otklon prema svakom obliku balkanske

saradnje (Hrvatska, Slovenija) postepeno prihvatile realnost i potrebu za jačim regionalnim

učešćem. S druge strane i Moldavija je takođe prihvaćena za članicu ove incijative. Ovim je

saradnja nesumnjivo dobila na zahvatu i političkom značaju, ali je istovremeno dodatno povećana

heterogenost PSJIE koji sada obuhvata uz veći broj članica EU i zemlje koje nisu ni potencijalni

kandidati za članstvo ili je njihovo buduće članstvo pod velikim znakom pitanja. Osim toga, sa

2 Grčka, Turska, Srbija, Makedonija, Rumunija, Bugarska, Albanija, BiH, Hrvatska, Crna Gora, Moldavija, Slovenija – ukupno 12 država

6

većim brojem članica, unose se i dodatni bilateralni, međunarodni ili interni problemi na čije

rešavanja ovakva vrsta multilateralne saradnje može da utiče vrlo malo ili nikako.

3. Rezultati Saveta za regionalnu saradnju - četiri godine aktivnije i odgovornije multilateralne saradnje u regionu

Može se reći da je regionalna saradnja formiranjem Saveta za regionalnu saradnju ušla u

novu, kvalitetniju fazu. Epicentar saradnje pomeren je u region - ostvarena je aktivnija uloga

zemalja regiona u odlučivanju i programiranju aktivnosti i projekata, sedište Sekretarijata nove

organizacije je u Sarajevu, generalni sekretar i radni tim (sekretarijat) su iz regiona, najveći broj

sastanaka vezanih za region održava se u regionu: na primer od oko 300 sastanaka u 2011. godini

skoro 80% je održano u zemljama PSJIE i Prištini. Od oko 300 pomenutih sastanak 1/5 je

organizovao Savet za regionalnu saradnju (58).3

Za četiri godine Savet za regionalnu saradnju pozicionirao se kao značajan predstavnik

regiona na široj evropskoj i međunarodnoj sceni i učinio je dosta na programskom,

funkcionalnom i tematskom konsolidovanju regionalne saradnje u JIE . Treba naglasiti da to nije

bio lak zadatak u složenoj političkoj i ekonomskoj situaciji usled globalne ekonomske krize,

jednostranog proglašenja nezavisnosti Kosova i pogoršavanja bilateralnih odnosa više država,

kao i uz interne probleme EU i njenih članica.

Navešćemo neke od novih kvaliteta u regionalnoj saradnji koji su rezultat rada Saveta za

regionalnu saradnju.

Brža reakcija na događanja u Evropskoj uniji i usklađivanje sa strateškim prioritetima

EU. Na primer, EU je u martu 2010. godine usvojila novu razvojnu strategiju Evropa 2020,

istovremeno je Savet za regionalnu saradnju lansirao okvirni projekat Zapadni Balkan 2020.

Sve je prisutniji strateški pristup u radu Saveta kao i u saradnji u pojedinim oblastima.

Savet za regionalnu saradnju usvojio je 2010. godine dokument “Strategija i program rada za

period 2011-2013” koji je podržao i Proces saradnje u JIE. Ideja da se svake tri godine definiše

strategija i plan rada, kao i sam proces definisanja ovog dokumenta kroz intenzivne konsultacije i

dijalog sa članovima SRS, Evropskom komisijom i drugim donatorima predstavlja novinu u 3 Podaci su iz nacrta dokumenta SRS „RCC Strategy and Work Programme 2011-2013, Self-assessment Report on the First year of Implementation” koji treba da bude usvojen na godišnjem sastanku sredinom juna 2012. godine

7

regionalnoj saradnji. Urađene su ili se rade i regionalna strategija u oblasti pravosuđa i

unutrašnjih poslova, regionalna strategija u oblasti istraživanja, inovacija i razvoja, regionalni

program za unapredjivanje investicione klime, Socijalna agenda 2020 za Zapadni Balkan, a

inicirana je i energetska strategija. Na taj način se osmišljeno integrišu i grupišu tematske

inicijative i radne grupe i izbegava se dupliranje i nepovezano delovanje, što je bio jedan od

opštih problema u regionalnoj saradnji.

Savet za regionalnu saradnju sve više organizovano uključuje civilni sektor u regionalnu

saradnju. Otvoren je prostor za veći stepen učešća organizacija civilnog društva kao partnera u

svim oblastima saradnje, kao i u nezavisnoj evaluaciji i monitoringu regionalnih inicijativa i

radnih grupa.

SRS je takođe razvio značajne analitičke kapacitete i znanje što bi Proces saradnje u JIE,

odnosno zemlja koja predsedava, a i drugi učesnici u regionalnoj saradnji trebalo više da koriste.

Dalji rad SRS zavisiće pre svega od angažovanja i podrške njegovih članova iz regiona, ali i

od širih političkih i ekonomskih prilika, kao što su dalji efekti globalne ekonomske krize,

eventualno usporavanje procesa evropskih integracija, stanje bilateralnih političkih odnosa u

regionu i održivost uspostavljenih regionalnih struktura. Važno je kojim pravcem će se razvijati

saradnja u okviru PSJIE, da li će se članice dogovoriti da to bude efikasniji strateški dijalog sa

konkretnim smernicama Savetu za regionalnu saradnju ili će odnos PSJIE i SRS ostati u

dosadašnjim okvirima sa još uvek nepotpuno iskorišćenim mogućnostima i kapacitetom SRS.

4. Uzajamna dinamika procesa proširenja u EU i regionalne saradnje na Balkanu

Već smo konstatovali da postoji specifična uzajamna dinamika između procesa integracije

u EU i regionalne saradnje. Ulazak u Evropsku uniju istovremeno podstiče, ali i relativizuje

značaj regionalne saradnje. Proširenje EU, kao i perspektiva pristupanja zemalja Zapadnog

Balkana su tokom ovog veka prošli kroz različite faze, na što je uticao i paralelni proces

„produbljivanja“ integracije u Uniji i nailazak sve intenzivnije ekonomske krize, kao i krize

evrozone krajem prošle i početkom ove decenije.

Najkonkretniji podsticaj ulasku celog regiona Zapadnog Balkana u EU je dat još na

samitu EU- Zapadni Balkan u junu 2003. godine. Tada su šefovi država i vlada zemalja EU

8

izjavili da je „budućnost Zapadnog Balkana u Evropskoj uniji“ i potvrdili da su sve zemlje

potekle od bivše Jugoslavije, kao i Albanija „potencijalni kandidati“ za članstvo u Uniji.

Istovremeno, usvojen je i niz konkretnih mera koje su imale za cilj da podignu nivo političkog

dijaloga između EU i zemalja Zapadnog Balkana (najava održavanja samita, redovni sastanci

ministara inostranih poslova i resornih ministara, parlamentarna saradnja, sastanci Trojke i

drugo), najavljen je program „evropskog partnerstva“, otvoreni su interni programi EU za zemlje

ZB, dotadašnji predpristupni mehanizmi za zemlje Centralne i istočne Evrope su prošireni i na

ZB, pojačani su i uvedeni novi programi finansijske podrške (CARDS kasnije IPA) i drugo. U

okviru unapređenja bilateralnih odnosa, EU je takođe pojačala programe u okviru Procesa

stabilizacije i pridruživanja i započela postepeno zaključenje bilateralnih sporazuma o

stabilizaciji i pridruživanju4. Iako je strategija i zvanični cilj proširenja EU na ZB i kasnije

zvanično potvrđivana, ovaj proces je nesumnjivo pao u zasenak otvorenih tema i internih

problema sa kojima se EU sve više suočavala sredinom i krajem prošle decenije – od neuspeha

usvajanja „Ustavnog ugovora“ (2004), preko potrebe da se institucije EU prilagode petom

proširenju (na CIEZ) do žestoke krize javnih dugova i pitanja samog opstanka monetarne unije

(2008 - do danas). U ovakvim uslovima, u nekim značajnim zemljama članicama (Nemačka,

Holandija i dr) pojavio se „zamor od proširenja“ kao i predlozi da se za sada i imajući u vidu

okolnosti, zamrzne dalji proces širenja Unije, a da se sa preostalim kandidatima odnosi regulišu

na osnovama neke vrste „ojačanog strateškog partnerstva“. Ovakav stav se pojavio paralelno i sa

sve energičnijim odbijanjem mogućnosti (u Nemačkoj, Francuskoj i dr) da Turska ikada postane

članica Unije, iako su pregovori o članstvu sa ovom zemljom već odavno otpočeli.

Bez obzira na očigledno smanjenje entuzijazma u zemljama EU u odnosu na proces daljeg

proširenja (što se odrazilo i na činjenicu da nakon 2003. godine više nije održan nijedan samit

EU-Zapadni Balkan) politika proširenja se ipak i dalje nastavila. Hrvatska je nakon šest godina

pregovora u decembru 2011. godine potpisala ugovor o pristupanju Uniji (koje će biti

realizovano 1. jula 2013. godine). Osim dotadašnjih zvaničnih kandidata (Turska, Makedonija i

Island) za kandidate za članstvo u EU su prihvaćeni i Crna Gora (decembra 2011) i Srbija (marta

4 Sporazumi o stabilizaciji i pridruživanju EU sa pojedinim zemljama ZB su sklapani ovim redom: Makedonija (2001), Hrvatska (2001), Albanija (2006), CG (2007), BH (2008), Srbija (2008).

9

2012). Može se očekivati da će Evropski savet, u ne tako dalekoj budućnosti, razmotriti

mogućnost da i Albanija i BiH dobiju status kandidata, dok bi tokom 2012. godine mogli biti

otvoreni pregovori o članstvu sa Crnom Gorom i, možda, sa Srbijom. Ipak, očigledne su razlike

koje se mogu uočiti u sadašnjem procesu proširenja EU u odnosu na tzv. peto proširenje na

Centralnu i Istočnu Evropu:

• proces proširenja se odvija u mnogo nepovoljnijem kontekstu, koji karakterišu evropska i

svetska ekonomska kriza,

• proširenje na Zapadni Balkan se ne smatra nekom vrstom globalnog geostrateškog prioriteta

kojim bi trebalo da se osigura ujedinjenje Evrope, kao što je to bio slučaj sa petim proširenjem,

• proširenje se ostvaruje po principu „regate“ (tj. jedan po jedan) a ne grupno, kao u

prethodnim slučajevima,

• uslovi koji se postavljaju kandidatima za članstvo postaju sve rigidniji i teži, što je posledica

delimično negativnog iskustva koje je EU imala sa nekim od balkanskih članica Unije, kao i sa

Kiprom. Može se očekivati da će u narednom periodu metodologija pregovaranja takođe postajati

sve složenija i usporavati ceo proces,

• pregovori o pristupanju mogu da traju sve duže, kako to pokazuje slučaj Hrvatske (šest

godina) ili čak mogu da budu iz raznih razloga zaustavljeni ili usporeni (Turska),

• davanje prednosti nacionalnim u odnosu na zajedničke, komunitarne interese, koje je

primetno u ponašanju država članica EU, može dodatno da komplikuje proces proširenja, koji bi

sve više mogao biti opterećen raznim bilateralnim pitanjima i problemima5,

• postoji opasnost da sredstva u fondovima EU za zemlje kandidate budu sve manja, a može se

očekivati i da će se strukturni ili kohezioni fondovi EU za nove zemlje članice i dalje relativno

smanjivati u odnosu na ranije periode,

5 Možemo ovde da navedemo kao karakteristične primere spor Grčke i Makedonije oko imena, koji je dugoročno opteretio proces integracije Makedonije, kao i teškoće u odnosima Slovenije i Hrvatske i njihov efekt na dinamiku pregovora Hrvatske za članstvo u EU. Karakteristično je i zatezanje Rumunije tokom razmatranja Evropskog saveta statusa kandidata za Srbiju, što je Rumunija objašnjavala neadekvatnim tretmanom vlaške zajednice u Istočnoj Srbiji.

10

• negativan stav prema daljem proširenju je primetan i u delu javnosti zemalja EU.

Nakon ulaska Hrvatske u EU ne može se objektivno očekivati da će tokom nekoliko

narednih godina Unija primiti bilo koju novu članicu6. Pregovori sa ostalim zemljama Zapadnog

Balkana mogu trajati od polovine decenije (vrlo optimistička varijanta) do cele decenije, pa

možda i duže. Praktično svaka od zemalja ZB koje su izvan EU još uvek se suočava sa teškoćama

institucionalnog ili strukturnog karaktera, poput slabosti funkcionisanja demokratskih institucija

u Albaniji, nefunkcionalnosti političke strukture u BiH, problema granica Srbije u kontekstu

jednostrano proglašene nezavisnosti Kosova, teškoća Makedonije u njenim odnosima sa

susedima, kao i internih etničkih podela itd. Za rešavanje ovakvih ili sličnih pitanja, uticaj EU

posebno u kontekstu procesa proširenja će i u budućnosti biti presudan. Odsustvo „evropske

perspektive“ odnosno aktivnog prisustva EU i procesa integracije bi verovatno moglo izazvati

nove potrese u regionu u kome nacionalno- etničke podele nisu prestale, gde su nacionalističke

ambicije još uvek jake i gde su socioekonomski problemi teži nego drugde u Evropi.

Osnovni geopolitički efekat fragmentarnog i usporenog proširenja EU na Balkan odnosno

neuravnoteženog odnosa sa EU (članice, kandidati za članstvo, potencijalni kandidati i sl) može

biti dodatni manjak ekonomske kohezije na prostoru Balkana, odnosno otvoren prostor za

potencijalno veću političku nestabilnost u regionu tj. u pojedinim zemljama ili između njih.

Usporavanje ili zaustavljanje proširenja na srednji ili duži rok može da uspori razvoj pojedinih

zemalja, posebno kada se radi o razvoju infrastrukure, kao i reformske procese modernizacije i

„evropeizacije“ administracije i zakonodavstva. Stoga bi regionalna saradnja trebalo da deluje

kao neka vrsta „kompenzacije“ odnosno da „poravnjava neravnine“ koje izaziva neuravnotežen

proces proširenja Unije na jugoistoku. Najbolji primer ove vrste regionalnog uravnoteženja

predstavlja već pomenuti primer - sporazum CEFTA 2006 između zemalja jugoistočne Evrope,

koje su međusobnim stvaranjem zone slobodne trgovine bar donekle proširile svoje tržište,

odnosno ublažile potencijalne fragmentirajuće efekte bilateralnih aranžmana EU u regionu.

Slične ciljeve imaju i sporazumi o stvaranju Energetske zajednice za jugoistočnu Evropu i o

uspostavljanju zajedničkog vazduhoplovnog prostora („Otvoreno nebo“) EU i zemalja Zapadnog 6 Izuzetak u ovome može biti Island, ali ne postoji jasno opredeljenje da ova zemlja zaista namerava da uđe u Uniju.

11

Balkana7. Ipak ovakvi sporazumi imaju ograničene efekte i ne mogu da nadomeste političke i

druge efekte sveobuhvatnog procesa proširenja.

5. Neke nove zvanične ideje za unapređenje regionalne saradnje i integracije regiona u EU

U poslednje vreme izneseno je nekoliko zvaničnih predloga za unapređenje regionalne

saradnje i reforme regionalnih institucija, kao i za unapređenje integracije regiona u EU. Kao

ilustraciju daljih potencijalnih pravaca saradnje, možemo da ukažemo na predloge turskog

ministra inostranih poslova A. Davutoglua, zatim na predlog Višegradske grupe o osnivanju

Balkanskog fonda po uzoru na Višegradski fond, kao i na predlog Grčke da tokom svog

predsedavanja EU u prvoj polovini 2014. godine organizuje samit EU - Zapadni Balkan, Solun II.

5.1. Ministar spoljnih poslova Turske Ahmet Davutoglu je krajem 2011. godine u jednom

programskom tekstu izneo svoja razmišljanja i ideje za unapređenje saradnje na Balkanu, a

posebno za jačanje Procesa saradnje u JIE (PSJIE). Turska je zvanično podnela neke od ovih

predloga kroz mehanizam PSJIE. Očekuje se da ostale članice PSJIE daju svoja mišljenja na

glavnim sastancima u junu ove godine. Tako je predloženo da se ustanovi posebna grupa (wise-

men group) koja bi ocenila dosadašnje rezultate regionalne saradnje, posebno rad PSJIE, i

predložila smernice za sadržaj i formu buduće saradnje, sugerišući da bi trebalo razmisliti o

čvšćoj institucionalnoj formi za ovu inicijativu koja bi bila više od foruma ili procesa.

Davutoglu predlaže novi pristup regionalnoj saradnji u budućnosti koja bi bila zasnovana na:

obnavljanju kulturnih, ekonomskih i političkih veza; prevazilaženju nasleđa prošlosti i izgradnji

odnosa koji će odgovoriti na izazove budućnosti; i na razvoju novog duha saradnje. Četiri

politička principa oko kojih bi trebalo strukturirati viziju buduće saradnje su sledeći:

- regionalno vlasništvo i inkluzivnost - ubuduće je potrebno što više regionalnih inicijativa da se

ojača saradnja i rešavaju problemi kroz bilateralne, trilateralne i multilateralne procese;

- regionalna reintegracija - negovanje političkog dijaloga na najvišem nivou. Mehanizam sličan

onom u EU - umesto jednog godišnjeg samita predlažu se 2-3 samita. Reintegracija i povezivanje

regiona u ekonomskoj oblasti ( avio linije, autoputevi, brzi vozovi), kulturi, obrazovanju i nauci;

7 U pripremi je i zaključenje „Transportne zajednice u jugoistočnoj Evropi“.

12

- značaj procesa evropskih integracija - dvosmerni proces u kojem i region Balkana može da

doprinese da Evropska unija postane multikulturalno i ekonomski konkurentna, kao i politički i

strateški relevantan faktor na međunarodnoj sceni. Region treba da iskoristi svoj vekovni

multikulturizam kao prednost i političari u regionu treba da učine Balkan atraktivnim za EU i

prostorom ekonomske interakcije od šire koristi;

- zajednički nastup i koordinacija stavova u regionalnim i globalnim organizacijama - potrebno je

razvijati unutarbalkanski dijalog po pojedinim širim pitanjima i zauzeti zajedničku poziciju.

Solidarnost, konsultacije i razvoj zajedničkih projekata u globalnim forumima (UN, NATO, G-20

u kojoj je Turska jedina članica iz regiona) može pozitivno uticati na regionalnu saradnju na

Balkanu i obrnuto. Ministar Davutoglu je najzad predložio da se 2012. godina obeleži kao godina

mira na Balkanu, odnosno da se na taj način obeleži 100 godina od Balkanskih ratova.

5.2. MIP Češke Republike, kao zemlje aktuelne predsedavajuće Višegradskoj grupi,

ozvaničio je elaboriran predlog8 za osnivanje “Fonda Zapadni Balkan” za regionalnu saradnju po

uzoru na Višegradski fond. Osnovni cilj je finansijski podsticaj multilateralne saradnje

organizacija civilnih društava regiona Zapadni Balkan u oblasti kulture, nauke, obrazovanja,

prekogranične saradnje i razmene iskustava. Osnivači Fonda su države, što bi trebalo da

doprinese i jačanju saradnje i veza državnog i civilnog sektora u zemljama Zapadnog Balkana.

Fond bi trebalo da postoji najmanje 10 godina i u početku bi u njega mogle da budu uključene

zemlje koje to žele sa otvorenom opcijom da se pridruže i druge. Početne kontribucije mogu da

budu i skromnije sa ciljem da se ceo mehanizam pokrene. Procenjuje se da bi prvih godina fond

mogao da bude od 300.000 do 700.000 EUR, tj. da se počne sa 30-80 grantova u iznosu od

5.000-10.000 EUR. Otvorena je mogućnost da kontributori budu iz šireg kruga zainteresovanih,

kao i mogućnost da se deo sredstava zemalja regiona angažuju iz nacionalnih komponenti IPA

programa.

5.3. Grčki ministar spoljnih poslova Dimitris Drucas izneo je novembra 2010. godine

predlog za novi samit EU - Zapadni Balkan, Solun II, koji bi se održao tokom grčkog

8 Predlog je uradio International Centre for Democratic Transition (ICDT) kao rezultat projekta Sharing the experiences of Visegrad Cooperation in the Western Balkans and the Eastern Neighbourhood, 2010-11

13

predsedavanja EU u prvoj polovini 2014. godine (Agenda 2014). Predlog je ponovljen od strane

Grčke i na neformalnom sastanku ministara inostranih poslova PSJIE u Beogradu januara 2012.

godine. Agenda 2014 sadrži tri glavna cilja:

- osnivanje Grupe 2014 u kojoj bi zemlje članice EU stvarale ‘’pripremne alijanse’’ sa zemljama

kandidatima;

- uspostavljanje čvršće saradnje između zemalja kandidata u regionu u okviru postojećih

platformi za saradnju i jačanje koordinacije između njih (na primer PSJIE, SRS i druge opšte i

sektorske inicijative); i

- dogovor o datumu ulaska u EU zemalja ZB koje su spremne za to. Taj potez bi bio novi

katalizator promena i napretka, a i podstakle bi se reforme i odredila bi se merila za ocenu rada

vlada u regionu. Takvo obavezivanje EU bi bilo od vitalnog značaja za brži ulazak regiona ZB u

EU.

5.4. Treba najzad dodati da se na temu integracije regiona u EU i politike proširenja

održavaju brojni međunarodni skupovi i objavljuje veliki broj tekstova uglednih evropskih

analitičara i istraživača. Skoro opšti zaključak iz ovih analiza je da bi EU trebalo da bude još

energičnija i konkretnija u politici proširenja na region, što bi bilo od obostrane koristi i važno za

održivu stabilnost (jedan od dobrih primera u ovom smislu je efikasnost u ispunjavanju plana za

ukidanje viza). Između ostalog, u ovim ocenama i predlozima podržava se najava Grčke da

organizuje samit Solun II (što će međutim zavisiti i od razvoja situacije u toj zemlji i njene

pozicije u političkom dijalogu u EU), zatim da sve zemlje regiona treba da dobiju status

kandidata za članstvo u EU kao i datum početka pregovora (J. Rupnik). Sugeriše se i potreba da

EU integriše ZB i Tursku u određenim oblastima u kojima bi imali isti tretman kao i članice EU,

ukoliko se obavežu da primene pravne propise (kao što je postignuto osnivanjem Energetske

zajednice - Despot / Reljić / Seufert ).

6. Zaključci i predlozi : EU i regionalna saradnja – ka jačanju komplementarnosti

Regionalna saradnja na Balkanu je napredovala poslednjih desetak godina, razvile su se

brojne inicijative i projekti - od »krovnih političkih« do specijalizovanih tematskih inicijativa u

mnogim oblastima. Osnivanjem Saveta za regionalnu saradnju region je ušao u zreliju fazu

14

multilateralne saradnje u kojoj same zemlje regiona aktivno učestvuju u programiranju,

finansiranju, monitoringu i realizaciji projekata. Proces sаrаdnje u JIE, kаo glаvni politički

forum dobio je u Savetu za regionalnu saradnju operativni instrument čime je u izvesnoj, ali još

uvek nedovoljnoj meri, prevaziđen jaz između dogovora i odluka na najvišem političkom nivou i

njihovog sprovođenja u delo.

6.1. Mogući scenariji razvoja regionalne saradnje u uslovima krize EU

Posebno mesto u razvoju regionalne saradnje u JIE ima Evropska unija. S jedne strane,

Evropska unija u okviru svoje politike prema regionu postavlja regionalnu saradnju kao

preduslov za integraciju, a s druge strane sve zemlje regiona su na određeni način povezane sa

EU, kao članice, kao zemlje kojima je prioritet članstvo u ovoj organizaciji ili imaju poseban

ugovorni odnos sa EU. Postoji specifična uzajamna dinamika između procesa integracije u EU i

regionalne saradnje. Postavlja se pitanje kako će se dalje odvijati odnos ova dva procesa?

Na to će uticati, između ostalog, razvoj situacije u EU i mesto politike proširenja; dinamika

evropskih integracija; interes zemalja regiona za regionalnu saradnju; podrška jačanju Procesa

saradnje u JIE i Saveta za regionalnu saradnju i spremnost za rešavanje bilateralnih problema

između zemalja u regionu.

EU se trenutno nalazi u krizi koja se može razvijati na različite načine. Kriza istovremeno

utiče i na politiku proširenja, pa time i na proces regionalne saradnje. Možemo zamisliti različite

mogućnosti u daljoj evoluciji odnosa između proširenja, s jedne strane, i regionalne saradnje na

Balkanu, sa druge.

(1) Najbolji scenario bi bila opcija u kojoj bi EU uskoro pronašla izlaz iz krize, što bi, kao i u

prethodnim krizama, rezultiralo jačanjem Unije, i što bi se istovremeno pozitivno odrazilo na

politiku proširenja9. Sve zemlje Zapadnog Balkana bi otpočele pregovore o članstvu, a tokom

grčkog predsedavanja bi se održao samit Solun II (2014) na kome bi se donele odluke o daljem

jačanju instrumenata za podršku integraciji i proširenju ZB. Zemlje regiona bi bile zainteresovane

i još aktivnije u regionalnoj saradnji i ojačali bi Savet za regionalnu saradnju i Proces saradnje u

JIE koji bi u pravom smislu predstavljao glas regiona. Bilateralni odnosi bi se poboljšali i bila bi

9 Možemo je nazvati i „win-win“ opcija

15

rešena mnoga otvorena pitanja i sl. Ovaj scenario je najteže ostvariti, ali u njemu svi dobijaju,

pozitivni efekti se multipliciraju u Evropskoj uniji, regionu i u svim državama.

(2) Najnegativniji scenario bi bila opcija10 sa daljim pogoršanjem situacije u EU, jer nisu

pronađena prava rešenja za krizu (delimični raspad evrozone, dalji pad stopa rasta u pojedinim

zemljama, porast relativne stope zaduženosti zemalja EU, porast nacionalizma i sporova između

zemalja članica, nespremnost za dublje institucionalne promene u EU u pravcu federalizacije

ekonomskih politika i sl). U takvim uslovima, slabiće, odnosno privremeno nestati interes za

proširenje. Proces pristupanja zemalja regiona biće usporen ili zaustavljen. Ovo bi moglo uticati i

na slabljenje interesa za regionalnu saradnju, pogoršale bi se unutrašnje prilike u zemljama

regiona. Nerešeni bilateralni problemi doveli bi do pogoršanja bilateralnih odnosa između

zemalja regiona. Jačali bi bilateralni sporovi kao i problemi u nekim potencijalno kriznim

oblastima (Makedonija, BiH, KiM). Došlo bi do pasiviziranja SRS i njegovog svođenja na

servis Evropske komisije za MB IPA. PSJIE bi održavao protokolarne sastanke bez konkretnog

sadržaja i stvarne želje da se regionalno deluje.

(3) Treći scenario11 bi bio „srednji“ scenario u kojem bi se negativni i pozitivniji efekti

stanja u EU smenjivali u odnosu na proces proširenja i regionalne saradnje, tako da opšta slika ne

bi bila tako negativna kao u prethodnoj varijanti. EU bi uspela da smiri tekuću krizu, ali ne i da je

reši na održiv i trajan način. Deklarativno bi bila nastavljena politika proširenja iako vrlo

usporena, (slično načinu na koji se u ovom momentu razvijaju odnosi EU sa Turskom ili sa

Makedonijom). Bio bi, na primer, dodeljivan status kandidata ali uz odloženo otpočinjanje

pregovora ili uz vrlo sporo napredovanje u pregovorima i vrlo postupno otvaranje pojedinih

pregovaračkih poglavlja, svaki put uz brojna tehnička ili politička uslovljavanja. Umesto

sveobuhvatnog procesa proširenja na region EU bi uvodila sektorsku integraciju, koja i pored

pozitivnih efekata ne bi mogla dugoročno da zameni proces pristupanja. Umesto novog samita

EU-ZB, deset godina posle Soluna, opet bi se održao formalni ministarski sastanak. U

regionalnoj saradnji bi došlo do izvesnog usporavanja, realizovali bi se započeti procesi i

projekti, ali bila bi smanjena motivisanost za nove projekte, ne bi bilo suštinske podrške jačanju

10 Možemo je nazvati „loose-loose“ opcija 11 Nazivamo ga loose-win-loose scenario

16

uloge SRS i PSJIE. Bilateralni problemi bi se rešavali, ali bez ključnih pomaka i uglavnom pod

pritiskom u procesu približavanja EU.

6.2. Regionalna saradnja – nekoliko predloga za unapređenje saradnje i komplementarnosti

Zemlje regiona JIE ne mogu uticati na razvoj i rešenja šire krize u EU, ograničeno mogu

delovati na dinamiku proširenja Unije, ali mogu i dalji igrati ključnu ulogu kada se radi o

unapređenju i daljem razvoju regionalne saradnje. Ovo bi na srednji rok moglo povratno da

olakša, kako i sam proces integracije u EU, tako i smanji probleme u vezi sa ekonomskom i

socijalnom situacijom u regionu. Pred zemljama JIE predstoji zadatak da daju novu ocenu

rezultata saradnje i pokušaju da definišu zajedničku viziju regiona i ulogu PSJIE i SRS u

narednom periodu.

Zemlje regiona bi u okviru PSJIE ili SRS mogle formirati poseban panel poznavalaca

regionalne saradnje i visokih predstavnika zemalja članica PSJIE („Grupa mudrih“) koji bi

pripremio plan sa opcijama razvoja saradnje. Ovo bi se moglo ostvariti i putem proširene

koordinacije između EU-PSJIE-SRS u okviru čega bi bili analizirani i ocenjeni dosadašnji

rezultati regionalne saradnje, a posebno rad PSJIE. Osim diplomatskih tela, paralelno bi moglo da

se inicira formiranje širih timova nezavisnih stručnjaka, koji bi analizirali dostignuća po

određenim oblastima i dali predloge za unapređenje saradnje. Istovremeno, možemo sugerisati i

organizovanje nekoliko skupova think tank i nevladinih organizacija, na kojima bi razmatrala

pitanja unapređenja oblika i oblasti regionalne saradnje.

Za sada se čini nerealnim spajanje PSJIE i SRS u jednu čvrstu organizaciju što bi više

oslabilo sadašnji stepen regionalne saradnje, jer je malo verovatno da bi sve zemlje članice PSJIE

to podržale, pa bi došlo do osipanja i slabljenja multilateralne saradnje u sadašnjem formatu.

Spajanje PSJIE i SRS bi moglo da bude realno kada sve zemlje regiona budu članice ili budu na

sigurnom putu za članstvo, pa se stvaranje takve organizacije ne bi videlo kao zamena ili

konkurencija integraciji u EU. Ipak, postoje mogućnosti da i u dosadašnjem formatu PSJIE

zajednički deluje aktivnije kako bi se ojačala pripadnost regionu i solidarnost među članicama, u

cilju stvaranja osnove za pružanje uzajamne podrške u nekim pitanjima u širim međunarodnim

organizacijama, podrške članica EU koje učestvuju u PSJIE za zajedničke interese regiona u

17

institucijama EU (npr. kada se radi o budućim fondovima za predpristupne aktivnosti i sl) i

pružanje podrške nečlanicama EU u procesu integracije.

U nastavku navodimo neke od mogućih ideja za unapređenje saradnje:

(1) Intenziviranje dinamike rada PSJIE:

- povećanje broja sastanaka na nivou ministara i komiteta političkih direktora inostranih

poslova uvođenjem specijalnih ad hoc sastanaka sa ciljem razmene mišljenja na pojedine

konkretne teme (pojedina međunarodna pitanja, ekonomske i slične teme);

- pored uobičajenih političkih pitanja na svakom samitu razmotriti detaljnije jednu temu (agenda

2020, ekonomski razvoj, infrastruktura, borba protiv organizovanog kriminala, kultura i sl);

- priprema zajedničkog programa i plana rada više predsedavanja u važnim oblastima (sastanci

ministara odbrane, unutrašnjih poslova, transporta) – tako bi se obezbedila redovnost sastanaka

koje bi pripremale specijalizovane radne grupe pod nadzorom predsedavajućeg i u saradnji sa

sekretarijatom SRS.

(2) Jačanje veze PSJIE i SRS:

- uskladiti narednu strategiju SRS sa programom PSJIE za isti period (trogodišnji program

predsedavanja kao u slučaju EU);

- u većoj meri integrisati SRS kao radni sekretarijat koji pomaže predsedavajućem PSJIE;

- uoči skupova SRS organizovati posebne radne sastanke zemalja PSJIE;

- ojačati konkretnijim sadržajima koordinaciju EU-PSJIE-SRS i koristiti analitičke kapacitete

Sekretarijata SRS za pripremu tematskih samita i ministarskih sastanaka;

- unaprediti tematsku funkcionalnu saradnju u regionu na prioritetne teme (napr. transportne

infrastrukture, energetika, životna sredina, investicije i poslovno okruženje.

(3) Veća komplementarnost između procesa EU i PSJIE/SRS:

- program rada SRS uskladiti sa dinamikom programa proširenja pri čemu bi aktivnosti SRS

trebalo da imaju podsticajnu funkciju;

- ojačati mehanizme koordinacije između Evropske komisije i tela PSJIE i SRS.

(4) Ostali predlozi:

- preduzeti zajedničke akcije uz podršku PSJIE i SRS da se predstavi region u EU i zemljama

članicama (likovne umetnosti, muzika, turizam i sl);

18

- u okviru SRS podržati osnivanje Fonda Zapadni Balkan po uzoru na Višegradski fond;

- PSJIE i SRS treba aktivno da podrže uključivanje organizacija civilnog društva u svim

oblastima saradnje.

IZVORI INFORMACIJA I PODATAKA

1. Dimitar Bechev, Carrots, sticks and norms: the EU and regional cooperation in Southeast Europ”, Journal of Southern Europe and the Balkans, Volume 8, Number 1, April 2006, pp. 27-43. 2. Dimitar Bechev, Constructing South East Europe: the Politics of Balkan Regional Cooperation, Palgrave McMillan, 2011, 224 p. 3. Ahmet Davutoglu, A Forward Looking Vision for the Balkans, 2011 http://sam.gov.tr/wp-content/uploads/2012/01/vision_paper_en1.pdf 4. Milica Delevic, Regional Cooperation in the Western Balkans, Paris ISS, Chaillot Paper, No. 104, 2007. 5. Andrea Despot / Dušan Reljić / Günter Seufert, Deset godina samoće, German Institute for International and Security Affairs, http://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/comments/2012C16SerbKroat_despot_rlc_srt.pdf 6. Thanos Dokos, Who Lost Greece? The Geopolitical Consequences of the Greek Crisis, ELIAMEP , February 2012 7. Dimitris Drucas, govor u Centru za evropsku politiku novembra 2010. godine, http://www.mfa.gr/images/docs/periferiaki_politiki/agenda_2014_en.pdf 8. Duško Lopandić, Jasminka Kronja, Regionalne inicijative i multilateralna saradnja na Balkanu, Evropski pokret u Srbiji, Beograd, 2010 9. Vassilis Monastiriotis, Quo Vadis Southeast Europe? EU Accession, Regional Cooperation and theNeed for a Balkan Development Strategy, LSE, Hellenic Observatory Papers on Greece and Southeast Europe, January 2008, 42 p. 10. Regional Cooperation Council, Strategy and Work Programme of the Regional Cooperation Council for 2011 – 2013, 2010 http://www.rcc.int/pubs/0/14/strategy-and-work-programme-of-the-regional-cooperation-council-for-2011-2013 11. Jacques Rupnik (Ed), The Western Balkans and the EU: ‘The Hour of Europe’ , ISS, Chaillot Papers No 126, Paris, 2011 http://www.iss.europa.eu/uploads/media/cp126-The_Western_Balkans_and_the_EU.pdf