Regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet · Odd Einar Dørum Per-Kristian Foss. Innholdsfortegnelse DEL I INNLEDNING 3 1 En ny handlingsplan mot økonomisk kriminalitet

Handlingsplan

Regjeringens handlingsplanmot økonomisk kriminalitet

Utgitt av:Justis- og politidepartementet ogFinansdepartementet

Offentlige institusjoner kan bestille flere eksemplarer av denne publikasjonen fra:Statens forvaltningstjenesteInformasjonsforvaltningPostboks 8169 Dep, 0034 OsloE-post: [email protected]: 22 24 27 86

Oppgi publikasjonsnummer G-0361BDesign: Norman/Sandvik designTrykk: Mentor Media AS 06/2004 - opplag 10 000

Forord

Vårt åpne, tillitsbaserte, demokratiske samfunn er konfrontert med former forkriminalitet som benytter seg av sårbarheten som åpenheten gir.

Det globaliserte internasjonale finanssystem, kombinert med ikke-samarbei-dende jurisdiksjoner og ugjennomsiktige trust- og selskapsstrukturer, gjør detmulig å hvitvaske og effektivt skjule ulovlig ervervede formuer og å unndra segfellesskapets forpliktelser. Dette påfører samfunnet store kostnader og det harvist seg at denne form for kriminalitet ofte har forgreininger til fattige og kon-fliktrammede land.

Bekjempelsen av den alvorlige internasjonale kriminaliteten ligger i nasjonal-statene, som bare opererer innenfor sine egne landegrenser, mens pengene for-flyttes elektronisk verden rundt. Effektivt internasjonalt samarbeid har aldrivært viktigere.

Rettsstaten må møte denne nye virkeligheten.

Samtidig må vi å ta vare på de verdier vi har bygget opp siden opplysningstiden:demokrati, individets rettsikkerhet, rett til privatliv, rett til å leve i trygghet.

Regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet har disse verdier sombakteppe.

De tiltak som skal gjennomføres har som mål å forebygge og redusere den øko-nomiske kriminaliteten uten unødvendige inngrep i den personlige sfære. Vihar hatt forenkling for de vanlige borgere i minne. Tiltakene bygger også påkost- og nyttevurderinger. Vi tror at de skisserte reformer har en lav kostnad iforhold til de besparelser samfunnet kan oppnå ved å innføre dem.

Vi tror at rettsfølelsen vil bli styrket ved å muliggjøre at også sofistikert krimi-nalitet begått av beslutningstakere i det private og det offentlige blir oppdagetog straffet.

Odd Einar Dørum Per-Kristian Foss

Innholdsfortegnelse

DEL I INNLEDNING 31 En ny handlingsplan mot økonomisk kriminalitet 42 Sammendrag av tiltakene i planen 63 Økonomisk kriminalitet 103.1 Hva er økonomisk kriminalitet? 103.2 Skadevirkninger av økonomisk kriminalitet 103.3 Omfanget av økonomisk kriminalitet 103.4 Utviklingstrekk 123.5 Bekjempelsen av økonomisk kriminalitet 123.6 Straffeforfølgningens effektivitet 143.6.1 Mørketall og avgrensningsspørsmål 153.6.2 Oppklarings- og domfellelsesprosent 163.6.3 Adekvat reaksjon – særlig om inndragning 163.6.4 Saksbehandlingstid 173.7 Oppsummering og utfordringer 17

DEL IIGENERELLE TILTAK MOT ØKONOMISK KRIMINALITET 194 Ressurser og organisering 204.1 Politiet og påtalemyndigheten 204.1.1 ØKOKRIM 204.1.1.1 Politiets datakrimsenter 204.1.1.2 Hvitvaskingsenheten 214.2 Samarbeid mellom politiet/påtalemyndigheten ogkontrolletatene 214.3 Samarbeid mellom offentlig og privat sektor 225 Kompetansehevende tiltak 235.1 Kompetanseoppbygging i politiet 235.2 Kompetansehevende tiltak i påtalemyndigheten 245.3 Kompetansehevende tiltak i domstolene 256 Forskning 267 Sanksjoner mot økonomisk kriminalitet 287.1 Straff vs. administrative sanksjoner 287.2 Økt bruk av utbytterettede tiltak 288 Effektivisering av internasjonalt samarbeid 308.1 Den egentlige eier av selskap 328.2 Norges rolle i kampen mot korrupsjon i utsatte bransjer 329 Lovendringer 349.1 Regnskapsloven 349.2 Revisorloven 369.3 Corporate Governance/foretaksstyring 37

9.4 Nye bokføringsregler 389.5 Allmennaksjeloven og aksjeloven 399.6 Endring i straffeprosesslovens regler om beslag ogheftelse 399.6.1 Utvidet adgang til beslag og heftelse etter straffe-prosessloven 399.6.2 Håndtering av beslaglagte gjenstander som rasktsynker i verdi mv. 409.7 Tilbakeføring og deling av inndratt utbytte 4010 Tiltak mot hvitvasking og finansiering av terrorisme 4310.1 Implementering av FATFs reviderte og spesielleanbefalinger 4310.2 Hvitvaskingsloven 4310.3 Registreringsplikt for juridiske personer 44

DEL III TILTAK PÅ SPESIELLE KRIMINALITETSOMRÅDER 4511 Skatte- og avgiftskriminalitet 4611.1 Kriminalitetsbildet på skatte- og avgiftsområdet 4611.2 Tiltak mot økonomisk kriminalitet på skatte- ogavgiftsområdet 4611.2.1 Forenkling 4611.2.2 Kontroll 4711.2.3 Informasjonsutveksling 4811.2.4 Innfordring 4811.2.5 Bransjerettet innsats 4811.2.6 Særlig om bygg- og anleggsbransjen 4911.2.7 Organisatorisk tilrettelegging 5011.2.8 IKT-utvikling 5111.2.9 Analyse 5112 Økonomisk kriminalitet i fiskeri- og havbruks-næringen 5213 Korrupsjon 5413.1 Karantenebestemmelser for statsansatte 5514 Tiltak mot misbruk av offentlige støtteordninger 5615 Konkurskriminalitet 5815.1 Garantiordninger 5815.2 Bruk av elektronisk kommunikasjon i bobehand-lingen 5815.3 Prøveprosjekt etter konkursloven § 122a 5915.4 Konkurskarantene 5916 Verdipapirhandelkriminalitet 6017 Konkurransekriminalitet 64

3

DEL I INNLEDNING

4

Regjeringen prioriterer arbeidet med å bekjempeøkonomisk kriminalitet høyt. Tidligere regjeringerhar fremmet handlingsplaner mot økonomisk kri-minalitet i 1992, 1995 og 2000.

Det er flere grunner til at det nå er behov for en nyog bredere handlingsplan. For det første viserutviklingen en tendens til at den økonomiske kri-minaliteten blir mer internasjonalisert og organi-sert. Store finansskandaler viser at det er nødven-dig å vurdere om det må tas nye grep for åforebygge og få en mer effektiv bekjempelse avdenne type kriminalitet. For det andre har detskjedd en betydelig rettsutvikling innenfor områdetøkonomisk kriminalitet. Særlig internasjonalt erdet et sterkt fokus på økonomisk kriminalitet. Enmilepæl i den internasjonale rettsutviklingen erFNs konvensjon mot korrupsjon som ble vedtatt31. oktober 2003, og som regjeringen undertegnet9. desember 2003. FNs konvensjon mot grense-overskridende organisert kriminalitet av 15. novem-ber 2000 som ble ratifisert av Norge 23. september2003, er også av sentral betydning i det internasjo-nale arbeidet mot økonomisk kriminalitet. Sist,men ikke minst, er det av betydning at FinancialAction Task Force (FATF)1 reviderte sine førtianbefalinger om tiltak mot hvitvasking i juni 2003.

Norge etterlever de internasjonale forpliktelserog anbefalinger som følger av internasjonaleinstrumenter og organer som vi er medlem av.Dessuten ønsker regjeringen at Norge skal væreen pådriver for mer effektive internasjonale tiltak,for eksempel for å redusere bruken av skattepa-radisene. Det må således vurderes om Norge kanta internasjonale initiativ til endrede rammebe-tingelser for bekjempelsen av økonomisk krimi-nalitet.

Regjeringen har fremmet, og fått vedtatt en rekkelovendringer siden den tiltrådte i 2001; for eksem-pel nye straffebestemmelser mot korrupsjon ogorganisert kriminalitet, ny konkurranselov, hvitvas-kingslov, valutaregisterlov2 og endringer i regleneom skatte- og avgiftsmyndighetenes adgang til åkreve kontrollopplysninger fra banker m.m. samthjemmel for skatteoppkreveren til å innhente kon-trollopplysninger fra tredjepersoner. For å sikremidler til bobehandling og avdekking av eventu-elle økonomiske misligheter, er rekvirentansvaret– det beløp som den som begjærer konkurs mågarantere for – økt til 50 ganger rettsgebyret, fortiden 37 000 kroner. Samtidig er det innført en ord-ning med legalpant for nødvendige boomkostningerpå 5 % av de samlede pantsatte midlene i boet.3 Vedlovendring 12. mars 2004 fikk Riksrevisjonen adgangtil på eget initiativ å underrette politiet dersom deti forbindelse med revisjonen kommer frem forholdsom gir grunn til mistanke om at det er foretatt enstraffbar handling.

Regjeringen har også fremmet en rekke forslag tillovendringer som nå er til behandling i Stortinget,for eksempel forslag til endringer i gjeldskapitteleti straffeloven, om forklaringsplikt til politiet foransatte i finansinstitusjoner og om endringer i kon-kurslovgivningen.

Vi har i hovedsak et godt regelverk for forebyg-gelse og bekjempelse av økonomisk kriminalitet.Det er imidlertid en hovedoppgave å følge opp alleendringene i praksis. I denne sammenheng er detnødvendig med kompetansehevende tiltak, hen-siktsmessig organisering, utvikling av nye samar-beidsformer, vurdering av ressurssituasjonen mv.

Lovendringstiltak utgjør en viktig del av handlings-planen. De fleste av dem har som siktemål å fore-

1 En ny handlingsplan mot økonomisk kriminalitet

5

bygge økonomisk kriminalitet. Men det er ogsånødvendig med lovendringer for å etterleve inter-nasjonale forpliktelser.

Arbeidet mot økonomisk kriminalitet må skje påflere fronter og på ulike plan. Hovedformålet medplanen er å gi føringer og fremme tiltak som kanbidra til å redusere omfanget av den økonomiskekriminaliteten. Det vil igjen gi næringslivet merrettferdige konkurransevilkår som igjen gir grunn-lag for sunn økonomisk utvikling, økt sysselset-ning og vekst. Samtidig ligger det en utfordring i åunngå tiltak som legger hindringer i veien for lov-lydig virksomhet. Det er også en verdi i seg selv åbeskytte fellesskapet mot misbruk av de velferds-ordninger og tillitsbaserte systemer vårt samfunnbygger på. Regjeringen vil i handlingsplanenkomme med nye tiltak som vil føre til økt avdek-king og mer effektiv straffeforfølgning av økono-misk kriminalitet. Handlingsplanen skal ogsåfremme tiltak som på andre måter kan bidra til åforebygge og redusere økonomisk kriminalitet.For å opprettholde respekten for loven og skapeholdninger som motvirker alle former for økono-misk kriminalitet må det også utvikles bedre tiltak

mot mindre alvorlige lovbrudd, som for eksempelmindre skatteunndragelser. På dette området vilplanen først og fremst inneholde tiltak som vilgjøre det enklere for folk flest å følge loven.

Regjeringen ønsker at Norge skal ha en aktiv rollei det internasjonale samarbeidet mot økonomiskkriminalitet, særlig med sikte på oppslutning omog effektiv oppfølging av nye internasjonale instru-menter på dette området. Globaliseringen av ver-densøkonomien med nye muligheter til å skjulestraffbare handlinger og utbytte av slike hand-linger rammer i særlig grad de fattigste og minstutviklede landene. Regjeringen prioriterer innsat-sen mot korrupsjon og hvitvasking og har derforetablert et eget prosjekt under ledelse av spesial-råd Eva Joly.

Planen skal gjennomføres over 3 år.

1 Se nærmere om FATF under pkt. 10.1.2 Loven vil etter planen tre i kraft 1. januar 2005.3 Loven er ikke trådt i kraft.

6

2 Sammendrag av tiltakene i planen

Det er behov for en økt og mer målrettet inn-sats fra politiet og påtalemyndigheten for åavdekke og bekjempe økonomisk kriminalitet.Det skal derfor være etablert tverrfaglige øko-team i alle politidistriktene innen utgangen av2004.

For å oppnå en bedre innsats skal det iverkset-tes kompetansehevende tiltak for økoteamene ipolitiet. Grunnlaget for rekruttering til arbeidmot økonomisk kriminalitet skal bedres ved atfinansiell etterforskning skal bli et eget fag påPolitihøyskolen innen skoleåret 2005/2006. Detskal også gjennomføres kompetansehevendetiltak i den høyere påtalemyndigheten og i dom-stolene.

Det er behov for mer kunnskap om blant annetomfanget, utviklingen og skadevirkningene avøkonomisk kriminalitet. Slik kunnskap vil gi etbedre grunnlag for å avgjøre hvordan innsatsenvirker og hvor det er nødvendig med nye tiltak.Det skal forskes mer på økonomisk krimina-litet, blant annet for å kartlegge forekomsten avkorrupsjon i offentlig sektor.

For å gjøre kriminaliteten mindre lønnsom, skaldet arbeides mer aktivt for å inndra utbytte avstraffbare handlinger. Antall inndragningssakerskal øke med 20 % i 2004. For å effektivisere inn-dragningen foreslår regjeringen å endre regleneom beslag og heftelse, blant annet utvideadgangen til å ta beslag og heftelse og til å selgebeslaglagte gjenstander.

Norge skal – blant annet gjennom de interna-sjonale organer vi er medlem av – være enpådriver for tiltak for å redusere bruken av skat-teparadisene, herunder for regler som gjør det

mulig å finne ut hvem som helt eller delvis erden egentlige eier av selskap og andre juridiskekonstruksjoner. Norge vil inkludere denne tema-tikken i utviklingsdialogen med samarbeidslandder det er naturlig, og vurdere å gi tekniskbistand for å etablere det nødvendige regelverkog administrasjon av dette. I samarbeid med nor-ske selskaper og i internasjonale fora vil regje-ringen arbeide for økt transparens av inntekterfra utvinningsindustrier.

Regjeringen vil i løpet av vårsesjonen 2005 anbe-fale Stortinget å samtykke til at Norge ratifise-rer FN-konvensjonen mot korrupsjon.

Regjeringen vil ta initiativ til lovendringer for åsette oss i stand til å tilbakeføre og dele inndrattutbytte av straffbare handlinger med andreland.

Regjeringen vil iverksette en gjennomgang avnasjonalt regelverk for å sikre at internasjonaletiltak mot hvitvasking og terrorfinansieringgjennomføres i norsk rett, herunder EUs 3. hvit-vaskingsdirektiv og FATFs anbefalinger.

De siste års finansskandaler har vist et forster-ket behov for å sikre tillit til finansiell informa-sjon. Det er derfor viktig å styrke kontrollen.Norge vil følge opp internasjonale tiltak på detteområdet. Viktige temaer som vil vurderes i denforbindelse er blant annet:

• håndhevingsordninger for kontroll med noterteforetaks finansielle informasjon • styrking av de gjeldende krav om å gi opp-lysninger om ytelser til ledende personer i sel-skapet i noter til årsregnskapet • regler om at bruk av spesialforetak i lukkede

8

finanssentra skal fremgå klart av selskapetsregnskaper, sammen med en forklaring på hvor-for selskapet ser det nødvendig å benytte en slikkonstruksjon• om det bør kreves opplysninger i årsregn-skapet om inn- og utbetalinger som foretas tilulike land/regioner i en konsolidert form • tiltak i forbindelse med oppfølging av EUsforslag til åttende selskapsdirektiv om lovbe-stemt revisjon, som kan fremme tilliten til revi-sors uavhengighet og styrke grunnlaget foradministrative sanksjoner mot revisorer • endringer i allmennaksjeloven og aksjelovenmed sikte på å tilrettelegge for økt kontroll ogmer åpenhet om kontrakter mellom personer iledende posisjoner i selskapet og selskapet, ellermellom selskapet og aksjonærer med betydeligeeierandeler

Regjeringen har som siktemål å gjøre større delerav den svarte økonomien hvit. Det vil blantannet bli fokusert på forenklingstiltak som kanbidra til at den lojale skatte-, toll- og avgiftsplik-tige kan forholde seg lovlydig uten uforholds-messig store anstrengelser. Det vil bli tatt initi-ativ til en gjennomgang av prosedyrene knyttettil private arbeidsoppdrag i hjemmet med tankepå forenkling.

Skatte- og avgiftsmyndighetene skal videreutvi-kle målrettet bransje- og temarettet innsats.Bygg- og anleggsbransjen vil være ett av sat-singsområdene. Her skal det blant annet vurde-res om det bør innføres et ansvar for hoveden-treprenøren for å betale skatter og avgifter i heleentreprisen. Tollvesenet skal fremover satse påkontroller innen eksportområdet for å avdekkefiktiv utførsel, refusjon av merverdiavgift ogsvart omsetning. Bransjer som driver med inn-

førsel av blomster, frukt og grønt vil også bligjenstand for økt kontroll.

Skatteetaten har etablert en egen enhet somskal arbeide med svart økonomi og økonomiskkriminalitet i Oslo-området. Det er et mål å opp-rette flere spesialiserte enheter rundt i landet.

For å sikre en bærekraftig utvikling av ressur-sene på havet og like konkurransevilkår i fiske-rinæringen, skal det satses på effektiv kontrollsamt samarbeid og informasjonsutvekslingmellom kontrolletatene og mellom kontrolleta-tene og politiet.

Regjeringen vil vurdere ordninger i offentligsektor om de offentlig ansattes rett eller plikt tilå rapportere mistanke om korrupsjon ellerannen straffbar eller kritikkverdig virksomhet iegen organisasjon. Det skal etableres bedremekanismer for oppbevaring og behandling avslik informasjon og utvikles retningslinjer fornår informasjon skal videreformidles til politiet.

Regjeringen vil vurdere om det skal innføreskaranteneregler for statsansatte ved overgangtil privat virksomhet.

Justisdepartementet vil satse på økt avdekkingog straffeforfølgning av misbruk av offentligestøtteordninger ved å opprette et eget team iØKOKRIM.

Regjeringen vil foreslå å revidere reglene omkonkurskarantene for å sikre en mer effektivbehandling av konkurskriminaliteten.

Verdipapirmarkedet utvikler seg raskt og for-holdene endres hyppig. Det er viktig at lov-

brudd avdekkes raskt og sanksjoneres effek-tivt. Det skal gjennomføres en vurdering avsamarbeidet mellom ØKOKRIM, Kredittilsynetog Oslo Børs for å vurdere blant annet kontroll-ressurser og arbeidsfordeling mellom etatene.

Norge deltar aktivt innenfor rammen av EØS-avtalen i utformingen av EUs regelverk påfinansmarkedsområdet. Viktige tiltak for å følgeopp EØS-reglene på dette området som er undergjennomføring i norsk rett, er blant annet:

• Regnskap: Finansdepartementet vil fremmelovforslag om gjennomføring av IFRS-forord-ningen om anvendelse av internasjonale regn-skapsstandarder sommeren 2004.• Revisjon: Finansdepartementet vil vurdereendringer i revisorloven og fremme lovforslagnår et nytt åttende selskapsrettsdirektiv om lov-bestemt revisjon er endelig vedtatt.• Markedsmisbruk: Finansdepartementet vilfremme lovforslag om gjennomføring av nyttdirektiv om innsidehandel og markedsmanipu-lasjon og dets utfyllende rettsakter høsten 2004.• Prospektdirektivet: En arbeidsgruppe nedsatt

av Kredittilsynet har foreslått regler til gjennom-føring av nytt direktiv om offentliggjøring avprospekt ved offentlige tilbud av omsetteligeverdipapirer, samt ved opptak til omsetning påregulert marked og direktivets utfyllende retts-akter. Finansdepartementet vil sende forslagetpå alminnelig høring.• Børsnoterte selskapers informasjonsplikt:Finansdepartementet vil vurdere og foreslå even-tuelle endringer som følge av nytt direktiv omløpende rapportering for utstedere av verdipa-pirer som er notert på børs eller regulert mar-kedsplass.• Investeringstjenester og regulerte markeder:Finansdepartementet vil vurdere og foreslå even-tuelle endringer som følge av nytt direktiv ommarkeder for finansielle instrumenter.

Regjeringen vil i forskrift gi nærmere reglersom skal sikre effektiv håndheving av den nyekonkurranseloven. Det skal blant annet gis nær-mere forskrifter om mulighet for lempning for åstimulere til avsløring av karteller. Det skalogså gis forskrift som sikrer strenge adminis-trative sanksjoner.

9

3.1 Hva er økonomisk kriminalitet?

Økonomisk kriminalitet er et paraplybegrep for enrekke lovbrudd knyttet til næringslivet og annenorganisert virksomhet i privat eller offentlig sek-tor. Det er profittmotiverte, lovstridige handlingersom begås innenfor, eller med utspring i en øko-nomisk virksomhet som i seg selv er – eller gir segut for å være – lovlig. Eksempler på økonomisk kri-minalitet er skatte- og avgiftsunndragelser, bruddpå konkurranselovgivningen, korrupsjon, konkur-skriminalitet, økonomisk utroskap, bedrageri ogunderslag, brudd på regnskapsbestemmelser,piratkopiering, misbruk av offentlige støtteord-ninger, fiskerikriminalitet, innsidehandel og kurs-manipulasjon. Ved alvorlig profittmotivert krimi-nalitet 4, vil det som regel oppstå behov for hvitvas-king av utbyttet. Hvitvasking foretas ofte gjennomselskap eller finansinstitusjoner der andre bistårmed å skjule utbyttet. Derfor regnes slike hand-linger vanligvis som en egen form for økonomiskkriminalitet.

3.2 Skadevirkninger av økonomiskkriminalitet

Det forekommer at økonomisk kriminalitet ram-mer enkeltindivider direkte, men oftest er det sel-skapsinteresser eller ideelle eller offentlige inter-esser – det vil si oss alle – som blir skadelidende.For eksempel vil skatt og avgift som unndras fel-lesskapet antakelig beløpe seg til tosifrede milli-ardbeløp hvert år. Dette svekker grunnlaget forvelferdsstaten. Samtidig fører det til at de lovly-dige skatte- og avgiftsyterne må betale en for-holdsmessig større andel av fellesskapets utgifter.Misbruk av offentlige støtteordninger medførerøkte utgifter for det offentlige. Brudd på fiskeri-

10

3 Økonomisk kriminalitet

lovgivningen, som for eksempel overfiske av kvo-ter, dumping og svarte landinger, hemmer en bære-kraftig utvikling av våre felles ressurser på havet.Ulovlig prissamarbeid medfører tap for forbru-kerne. Innsidehandel og kursmanipulasjon ram-mer investorene og næringslivet. Den økono-miske kriminaliteten er videre en hindring forøkonomisk vekst, særlig fordi den underminerertilliten til markedet. Viljen til å investere og tarisiko blir mindre hvis man ikke kan stole på regn-skapstallene til selskapene eller hvis det er grunntil å tro at kurssvingninger skyldes manipulasjon.Dessuten er den økonomiske kriminaliteten etalvorlig problem for vårt tillitsbaserte system nårdet gjelder opplysninger som ligger til grunn forberegning av skatt og avgift og for tilskudds- ogstøtteordninger. Økonomisk kriminalitet kan ogsåskape en uheldig konkurransevridning i den for-stand at lovlig næringsvirksomhet taper i konkur-ranse med ulovlig virksomhet, og i verste fall fårvalget mellom nedleggelse eller straffbare hand-linger. Dette antas å være et særlig problem i bygg– og anleggsbransjen og restaurantbransjen.

3.3 Omfanget av økonomisk kriminalitet

Den anmeldte eller registrerte økonomiske krimi-naliteten har holdt seg på omtrent samme nivå desiste årene. På landsbasis utgjør økonomisk krimi-nalitet gjennomgående omkring 2 % av samtligeanmeldte lovbrudd. Men bare deler av den økono-miske kriminaliteten blir oppdaget og anmeldt. Deter derfor ikke mulig å si noe sikkert om det fak-tiske omfanget av den økonomiske kriminaliteten.

Trekk ved den økonomiske kriminaliteten, særligden lave oppdagelsesrisikoen, tilsier at mørketal-

lene (den uregistrerte kriminaliteten) er storesammenlignet med annen kriminalitet. De flesteøkonomiske forbrytelser har ingen fornærmet itradisjonell forstand, som oppdager og anmelderhandlingen. At økonomisk kriminalitet foregår itilsynelatende lovlig virksomhet, fører også til lavoppdagelsesrisiko. Aktørene er ofte ressurssterkepersoner med høye stillinger. De har tilsynelatendelegale grunner til å foreta store transaksjoner, og tilå drive utstrakt reise- og møtevirksomhet. Deresaktivitet vekker derfor i utgangspunktet ikke mis-tenksomhet. Det er sjelden vitner til den straffbarevirksomheten. Bevisene vil ofte være skjult i doku-menter eller datasystem.

Mørketallene har også sammenheng med at ikkealle avdekkede forhold blir anmeldt og derfor ikkeblir registrert. Oppfatninger om politiets effektivitet,muligheten til å gjenopprette skaden på egen håndsamt oppfatninger om at det kan være skadelig forbedriftens eller organisasjonens renommé hvisdet blir kjent at økonomisk kriminalitet har fore-kommet, er faktorer som kan ha betydning for ommulig straffbare forhold blir anmeldt.

Opplysninger som ble gitt i forbindelse med atGRECO (Group of States against Corruption) eva-luerte Norges tiltak mot korrupsjon, tyder på atbedrifter unnlater å anmelde økonomisk krimina-litet blant annet av hensyn til omdømmet.5 Ogsåundersøkelser utført av PriceWaterhouseCoopers6

tyder på at mange bedrifter unnlater å anmeldelovbrudd. Det er nylig publisert en spørreunder-søkelse utført for Gjensidige Nor der en fjerdedelav 2100 ledere i næringslivet svarte at de tror atbestikkelser og korrupsjon er en del av den bran-sjen de selv arbeider innenfor.7 I konkursinnberet-ninger til tingrettene er det ikke uvanlig at det siesat formentlig straffbare forhold ikke anmeldes

11

fordi det legges til grunn at politiet likevel ikke vilforeta etterforskning.

Avdekking av økonomisk kriminalitet er i storutstrekning avhengig av politiets egeninnsats,eller innsatsen til kontrolletatene, for eksempelskatteetaten, tolletaten, Konkurransetilsynet ogKredittilsynet, eller av at eventuelle vitner i virk-somhetene selv eller via mellommenn tar kontaktmed politiet eller media. Deler av den økonomiskekriminaliteten er imidlertid av en slik art at denneppe vil kunne oppdages av politiet eller kon-trolletatene, selv med økt innsats fra deres side.Her kan innsatsen fra finansinstitusjoner, reviso-rer, advokater, eiendomsmeglere og andre sometter hvitvaskingsloven er forpliktet til å rapporteremistenkelige transaksjoner, være av avgjørendebetydning. Regjeringen vil også understreke at deter viktig at ledelsen i ulike selskap tar kampen motøkonomisk kriminalitet på alvor, både gjennom eta-blering av gode intern-kontrollsystemer og vilje tilå kontakte politiet ved mistanke om lovbrudd.8

4 Det er vanlig å avgrense økonomisk kriminalitet mot andreformer for profittmotivert kriminalitet som tradisjonell vin-ningskriminalitet, for eksempel tyverier, og former for orga-nisert kriminalitet, for eksempel narkotikakriminalitet. Mendet er et fellestrekk ved de fleste tilfeller av alvorlig profitt-motivert kriminalitet at det vil oppstå behov for hvitvaskingav utbyttet.

5 Se Evaluation Report on Norway adoptedt by GRECO at its10th Plenary Meeting, Strasbourg, 8-12 July 2002.

6 Se Global Economic Crime Survey 2003.7 Se Gjensidige Nors næringslivsundersøkelse 2003, Bestik-

kelser og korrupsjon i næringslivet i Norge. 8 Se St.meld. nr. 19 (2002–2003) s. 113.

Eventuelle svingninger i den registrerte økono-miske kriminaliteten behøver ikke å bety at det erendringer i omfanget av den faktiske kriminalite-ten. Økning kan like godt indikere økt innsats frapolitiet eller kontrolletatene. Eller sagt på enannen måte: Jo «flinkere» politiet og kontrolletatener, jo større omfang får den registrerte kriminalite-ten, og jo mindre blir mørketallene. Og omvendt:Hvis den registrerte kriminaliteten går ned, kandet skyldes lavere prioritering, ressursproblemereller andre forhold i politiet og kontrolletatene.Det er derfor vanskelig å måle om kriminalitets-omfanget endres, men også om innsatsen motøkonomisk kriminalitet virker etter hensikten.

3.4 Utviklingstrekk

Politiets saker og etterretningsinformasjon tyderpå at kompleksiteten i de økonomiske straffesakeneøker, samt at økonomisk kriminalitet i økendegrad foregår i organiserte former og med sterkgrad av internasjonalisering.9 Kompleksiteten økerblant annet som følge av mer bruk av informasjons-teknologi og sofistikerte selskapsstrukturer. I taktmed økt globalisering av økonomien og samfun-net for øvrig, blir også den økonomiske krimina-liteten mer internasjonal. I jakt på økt profitt finnerkriminelle personer, grupper og nettverk hveran-dre på tvers av landegrensene. Den kriminelleaktiviteten kanaliseres således til områder med storlønnsomhet og liten oppdagelsesrisiko. Det gjel-der særlig for hvitvaskingen. Utbytte av straffbarehandlinger hvitvaskes mest effektivt internasjo-nalt. Det kan for eksempel overføres til bankkon-toen til et stråselskap i et annet land i løpet av noensekunder. Politiet på sin side har bare myndighet ieget land, og det kan ta lang tid å spore opp utbyt-tet. Oppsporing av utbyttet i utlandet forutsetter

12

samarbeid med myndighetene i det aktuelle lan-det, noe som kan være både komplisert, kostbartog tidkrevende. Dette er lovbryterne klar over ogi de alvorligste sakene utnytter de det fullt ut.

Erfaring tyder dessuten på at grensene mellomøkonomisk kriminalitet og annen kriminalitet blirmindre tydelige. På den ene siden trues vitner tiløkonomisk kriminalitet til taushet, mens det påden annen side hvitvaskes utbytte av narkotikakri-minalitet gjennom avanserte selskapsstrukturer.

3.5 Bekjempelsen av økonomisk kriminalitet

Målet for regjeringen er å redusere den økono-miske kriminaliteten.

For kriminalitetsbekjempelsen i politiet og påtale-myndigheten generelt, er det to hovedstrategiersom følges: generelt forebyggende arbeid og straf-fesaksbehandling.10 Med generelt forebyggendearbeid siktes det vanligvis til synlig, tilstedevæ-rende polititjeneste og tradisjonelt holdningsska-pende arbeid. Politiets og påtalemyndighetens vik-tigste bidrag i bekjempelsen av økonomisk krimi-nalitet ligger i straffesaksbehandlingen. Det antasat straffen har stor allmennpreventiv effekt på

9 Se BKA (Bundeskriminalamt section OA 11, OC SituationAnalysis Center, «Situation report on organized crime in theFederal Republic of Germany 2000» hvor organisert økono-misk kriminalitet anslås som den mest vanlige formen fororganisert kriminalitet etter narkotikakriminalitet.

10 Se Rundskriv fra Riksadvokaten, Mål og prioriteringer forstraffesaksbehandlingen, 2000, 2001, 2002, 2003 og 2004.

14

dette kriminalitetsområdet. I den grad politiet ogpåtalemyndigheten driver generelt forebyggendearbeid mot økonomisk kriminalitet, vil det først ogfremst ha karakter av holdningsskapende arbeid.

Økonomiske straffesaker avdekkes ofte som leddi tilsyns- og kontrollorganenes virksomhet. Det erderfor av stor betydning at kontrollorganene besit-ter kompetanse og materielle og økonomiske res-surser som er nødvendige for å kunne utføre enkvalitativt tilfredsstillende tilsyns- og kontrollvirk-somhet. Tilsyns- og kontrollobjektene bør væreseg bevisst at offentlige myndigheter er i stand tilå avdekke ulovligheter gjennom sine kontrollregi-mer. Mangler en slik bevissthet, vil den opplevdeoppdagelsesrisikoen bli liten, og viljen til å etter-leve regelverket svekket. Tilsyns- og kontrollorga-nene fyller således både en forebyggende ogavdekkende rolle.

Videre er et av formålene med rapporteringsplik-tene etter hvitvaskingsloven, se pkt. 10.2, å fore-bygge at de aktuelle institusjoner og profesjonermisbrukes i hvitvaskingsøyemed. Tiltak som fore-bygger hvitvasking kan virke generelt forebyg-gende på profittmotivert kriminalitet: Hvis det blirvanskeligere å hvitvaske penger og annet som erutbytte av straffbare handlinger, blir det mindrefristende å begå lovbrudd som gir stort utbytte.

Riksadvokaten har det overordnede ansvaret forbehandlingen av de økonomiske straffesakene ipolitiet og påtalemyndigheten. Hovedregelen er atsaker som gjelder økonomisk kriminalitet behand-les i politidistriktet der gjerningsstedet ligger.

I tildelingsbrevet til Politidirektoratet for 2004bestemte Justisdepartementet at alle politidistrik-tene skal ha tverrfaglige team til å håndtere øko-

nomisk kriminalitet (økoteam). Pr. januar 2004 vardet etablert team, eller team var under etableringi omkring halvparten av politidistriktene.

ØKOKRIM er et særorgan som behandler de sær-lig alvorlige, kompliserte og/eller prinsipielle øko-nomiske straffesakene. Etter anmodning bistårØKOKRIM politidistriktene i konkrete saker. I til-legg er ØKOKRIM sentral enhet for mottakelse ogbehandling av meldinger om mistenkelige transak-sjoner etter hvitvaskingsloven. Dessuten har enhe-ten ansvar for bekjempelse av miljøkriminalitet ogdatakriminalitet. Antall straffesaker i ØKOKRIMer begrenset. Det ble registrert 468 saker i ØKO-KRIM i 2002, mens politiet samme år registrerte11 106 saker av økonomisk kriminalitet. I 2003registrerte ØKOKRIM 405 saker og politiet 16 713saker (7 500 av politiets saker gjaldt et sakskom-pleks, en fakturabedragerisak). Det er således poli-tidistriktene som må håndtere det store flertalletav økonomiske straffesaker.

Det kan se ut til å råde en myte om at alle de øko-nomiske straffesakene er vanskelige og tidkre-vende. Dette er ikke tilfelle. De økonomiske straf-fesakene er av varierende vanskelighetsgrad. Detkreves eksempelvis små ressurser å forfølge for-malovertredelser, som manglende innlevering avselvangivelse, mens bekjempelsen av internasjonalhvitvaskingskriminalitet kan stille store krav nårdet gjelder personell, penger, tid og kompetanse.

3.6 Straffeforfølgningens effektivitet

Siden det faktiske omfanget av den økonomiskekriminaliteten, som nevnt under pkt. 3.3, er uvisst,er det vanskelig å si noe sikkert om straffeforfølg-ningens effektivitet. Men riksadvokatens priorite-

ringsrundskriv gir en pekepinn om momentersom antas ha betydning ved en vurdering av effek-tiviteten. Her heter det at straffesaksbehandling-ens bidrag til å redusere kriminaliteten først ogfremst avhenger av at straffbare handlinger bliravdekket og oppklart og at skyldige blir straffet ogilagt en adekvat reaksjon.11

Det første momentet er således oppdagelsesrisi-koen – eller sannsynligheten for at straffbare for-hold blir avdekket. Dette er en svært usikker stør-relse. Andre momenter er knyttet til den registrertekriminaliteten, så som oppklaringsprosenten,domfellelsesprosenten, bruk av straff og adminis-trative sanksjoner, samt inndragning og andre til-tak som fører til at lovbryterne blir fratatt utbyttetav den straffbare virksomheten, samt saksbehand-lingstiden.

3.6.1 Mørketall og avgrensningsspørsmål

I hvilken grad lovbrudd blir avdekket, har sammen-heng med oppdagelsesrisikoen, se pkt. 3.3. Dennekan påvirkes, og det er gjort mye for å øke den desiste årene. Rapporteringsforpliktelser etter finan-sieringsvirksomhetsloven og fra 2004, hvitvaskings-loven, registrering av grensekryssende transak-sjoner i Valutaregisteret (tidligere BRAVO-registe-ret) samt overvåkningssystemet på Oslo Børs eralle eksempler på tiltak som blant annet har tilhensikt å øke oppdagelsesrisikoen for straffbarehandlinger. Tiltakene er relativt nye, og effektenav dem kan bli bedre ved heving av den fagligekompetanse i politiet og påtalemyndigheten, senærmere om dette under kap. 5. Selv med fullutnyttelse av mulighetene som ligger i disse tilta-kene, vil imidlertid mange økonomiske lovbruddsannsynligvis forbli uoppdaget.

Et beslektet, men noe annet problem gjelder

15

avgrensningen av sakene som etterforskes av poli-tiet. Det er ofte vanskelig og ressurskrevende åstraffeforfølge økonomisk kriminalitet og annenprofittmotivert kriminalitet. Det må erkjennes atpolitiet og påtalemyndigheten i praksis ofteavgrenser sakene slik at saksbehandlingen blir såenkel som mulig. Det er for eksempel vanlig atman unnlater å etterforske for å oppspore og inn-dra utbyttet. Et annet eksempel er at forfølg-ningen i konkurssaker avgrenses til å gjelde for-malovertredelser, for eksempel unnlatelse av åføre regnskap og levere selvangivelse, selv om deter mistanke om at konkursdebitor har unndratteiendeler fra å tjene til dekning for kreditorene.Etterforskningstemaet er da meget enkelt – entenhar konkursdebitor ført regnskap/levert selvangi-velse, eller så har han ikke gjort det – og sakeneblir oppklart og avgjort innen kort tid. Et tredjeeksempel er at saker som gjelder ulovlig innførselog omsetning av varer blir avgrenset til å gjeldeinnførselen. Dermed er det ikke oppnådd noenvinning og inndragningsspørsmålet faller utenfor.Et fjerde eksempel er at saker som gjelder organi-sert kriminalitet avgrenses slik at bakmenn går fri.Konsekvensen av slike avgrensninger kan bli atdeler av den alvorlige kriminaliteten ikke straffe-forfølges. Hvis de ressurssterke kriminelle slipperunna, mens de «mindre fiskene» blir tatt, får kri-minalitetsbekjempelsen en innretning som er liteønskelig.

11 Se Rundskriv fra Riksadvokaten, Mål og prioriteringer forstraffesaksbehandlingen, 2004 s. 2.

16

3.6.2 Oppklarings- og domfellelses-prosent

Oppklaringsprosenten for den registrerte økono-miske kriminaliteten har ligget mellom 59 og 65 desiste årene. At den er høyere enn for annen krimi-nalitet har trolig sammenheng med at det for en stordel er formalovertredelsene som registreres. Her erbevistemaet enkelt, og oppklaringsprosenten høy.

På enkelte områder ser henleggelsesprosenten uttil å være svært høy. Det gjelder for eksempel kon-kurskriminalitet. I desember 2002 uttalte Kon-kursrådet12 at politiets behandling av konkurssa-ker mange steder var utilfredsstillende, og at detenkelte steder hadde oppstått en tillitskrisemellom bostyrerne og domstolene på den ene sideog politiet og påtalemyndigheten på den andre.13

En undersøkelse i Oslo i 2003 i regi av Konkurs-rådet viste at bostyrerne innberettet 33 % av boenetil påtalemyndigheten. Konkursrådet undersøktehva som hadde skjedd i 317 saker som var regis-trert i Oslo politidistrikt, og fant at 72 % av sakenevar henlagt.

Henleggelsesprosenten ser også ut til å være stori saker som bygger på hvitvaskingsmeldinger. Iutgangspunktet blir et lite antall meldinger fra derapporteringspliktige benyttet i verserende straf-fesaker eller som grunnlag for åpning av en nystraffesak. Hvitvaskingsenheten mottok 3 459 mel-dinger i 2003, hvorav 912 fra banker. 267 av mel-dingene gjaldt transaksjoner som var foretatt avselskap. Av meldingene som ble behandlet i 2003ble 56 vedlagt versende straffesaker, mens det bleåpnet 124 nye saker. Det ble fattet påtaleavgjø-relser i 93 saker. Av disse gikk 58, det vil si 62 % utpå henleggelse.

Domfellelsesprosenten i økonomiske straffesakerer høy. Gjennomgående har den ligget på omkring90 % de siste årene. Dette har sammenheng meddet som er sagt foran om oppklaringsprosenten.

3.6.3 Adekvat reaksjon – særlig om inn-dragning

I riksadvokatens prioriteringsrundskriv fremhe-ves behovet for å ilegge lovbryteren en adekvatreaksjon. Når det først blir ilagt straff og straffener tilstrekkelig streng, antas straffen å ha enstørre allmennpreventiv effekt ved økonomisk kri-minalitet enn på mange andre kriminalitetsområ-der. Hvis det er begått en straffbar handling somhar gitt utbytte, hvilket oftest er tilfelle ved økono-misk kriminalitet, må det for å oppnå en adekvatreaksjon, sørges for at lovbryteren blir fratattutbyttet i tillegg til at han blir straffet. Det er etsentralt kriminalpolitisk mål for regjeringen at kri-minalitet ikke skal lønne seg. Inndragning er etviktig, og i mange tilfeller det eneste, virkemiddelfor å oppnå dette.

Det finnes ikke sikre tall for hvor stort utbytte somfaktisk oppnås ved straffbare handlinger, ellerhvor stor del av dette som forbrukes og hvitvas-kes. På samme måte som for lovbruddene antasdet faktiske utbytte å være mye større enn detsom inndras. Til illustrasjon nevnes at Inndrag-ningsutvalget antok at utbyttet av narkotikakrimi-naliteten var mellom 2,5 og 5 milliarder kroner i1995. Samme år ble det inndratt ca. 40 millionerkroner i narkotikasakene. En del – antakelig entredjedel – ble forbrukt, resten ble trolig hvitvas-ket på en eller annen måte. Piratkopiering oginternasjonal korrupsjon er eksempler på økono-misk kriminalitet som antas å gi et meget stortutbytte.

Inndragningsreglene ble endret i 1999. Alminneliginndragning ble obligatorisk, og vi fikk en ny regelom utvidet inndragning. Hensikten var å gjøre inn-dragningsinstituttet mer effektivt. Om inndrag-ningsreglene virker etter sin hensikt må vurderesmed utgangspunkt i tall for idømte inndragnings-krav fra Statens Innkrevingssentral:

1997 63,2 millioner kroner 734 saker 1998 43,2 millioner kroner 676 saker1999 34,2 millioner kroner 724 saker2000 45,1 millioner kroner 859 saker2001 42,7 millioner kroner 845 saker 2002 58,4 millioner kroner 628 saker2003 143,4 millioner kroner 929 saker

Antall saker er trolig den beste indikator på hvor-vidt det satses på inndragning. Samlet beløp kanvariere på grunn av enkeltsaker med store inn-dragningsbeløp.14 Variasjonene er relativt små,men det er et lyspunkt at antall saker ikke harvært høyere enn i 2003 siden satsingen på inn-dragning startet i 1997. Det er likevel ikke storevariasjoner det er tale om, og det er derfor bredenighet om at det er liten grunn til å si seg fornøydmed inndragningstallene.15

Utvidet inndragning er brukt i et lite antall saker.Det finnes ikke pålitelig statistikk for bruk av utvi-det inndragning. Justisdepartementet vil ta initia-tiv til endrede registreringsrutiner i STRASAK forå få bedre statistiske opplysninger om både alm-innelig og utvidet inndragning, og derved bedrestyringsverktøy.

3.6.4 Saksbehandlingstid

Kortest mulig saksbehandlingstid er et viktig målfor hele straffesaksbehandlingen, også for denøkonomiske kriminaliteten. Det er ikke noen mot-

17

setning mellom dette og målet om en mer effektivforfølgning av økonomisk kriminalitet, herunderøkt inndragning av utbytte. Hvis saksbehand-lingen tar for lang tid, er det klart at forfølgningenblir lite effektiv. På den annen side må det forven-tes at det tar lang tid å behandle en del av de alvor-lige sakene som gjelder profittmotivert krimina-litet. Det er viktig at målet om kortest muligsaksbehandlingstid ikke blir en «unnskyldning»for ikke å behandle disse sakene.

3.7 Oppsummering og utfordringer

Det gjøres en stor innsats for å bekjempe denøkonomiske kriminaliteten. Foregående punkterviser at det likevel er et betydelig rom for forbe-dringer. Den økonomiske kriminaliteten avdekkesi for liten grad og den er utvilsomt svært lønnsom.Flere saker kan avdekkes blant annet ved meraktiv bruk av hvitvaskingsregelverket, og ved å tai bruk muligheter som følger av det nye Valutare-gisteret. En mer proaktiv holdning fra politiet ogpåtalemyndighetens side vil også kunne føre tilavdekking av flere saker. Avdekkede saker børanmeldes i større omfang, og dette er troligavhengig av tilliten til at politiet kan og vil løsesakene. Straffeforfølgningen av økonomisk krimi-nalitet bør i større grad innrettes mot de alvorlige

12 Se uttalelse nr. 43. 13 Dette er fulgt opp av riksadvokaten. 14 I 1997 ble det i en ØKOKRIM – sak inndratt 27 millioner

kroner. Hvis vi holder dette beløpet utenfor ser vi at tallenefra 1997 til 2001 varierer relativt lite.

15 Det høye beløpet for 2003 skyldes delvis at det i en sak bleinndratt 50 millioner kroner.

sakene og mot oppsporing og inndragning avutbytte av den straffbare virksomheten.

En effektiv bekjempelse av økonomisk krimina-litet er viktig for den generelle tillit til politiet, påta-lemyndigheten og domstolene. Alvorlig økonomiskkriminalitet har store samfunnsmessige skade-virkninger, se pkt. 3.2. Det vil lett kunne bringehele strafferettsapparatet i miskreditt, om manikke effektivt bekjemper denne form for krimina-litet, selv om den begås på utspekulert vis og avpersoner med høy status. Politiet og påtalemyn-digheten må effektivt kunne etterforske, påtaleav-gjøre og iretteføre alle former for kriminalitet,ikke bare «ordinær» kriminalitet som for eksem-pel voldsforbrytelser, seksuallovbrudd og narkoti-kaforbrytelser. Svikt i bekjempelsen av økono-misk kriminalitet kan svekke tilliten til oglegitimiteten av de rettshåndhevende myndighe-ters innsats på andre områder. Det må ikke festeseg en oppfatning av at bare «alminnelige» forbry-tere tas, mens «hvitsnipper» går fri.

Etter endringene i hvitvaskingsloven er det grunntil å regne med et økt antall meldinger om misten-kelige transaksjoner til ØKOKRIM. At børsen haretablert et overvåkningssystem, at skattemyndig-hetene og Riksrevisjonen kan anmelde muligstraffbare forhold på eget initiativ, samt at ban-

18

kene er pålagt å innføre et elektronisk overvåk-ningssystem for mistenkelige transaksjoner i løpetav 2004, forventes også å føre til flere straffesaker.Det trekker i samme retning at det synes å pågåen bevisstgjøringsprosess om alvorligheten av denøkonomiske kriminaliteten slik at pressen avdek-ker flere kriminelle forhold, antagelig takket være«fløyteblåsere» som ønsker kildebeskyttelse.Dette er trekk som også gjør seg gjeldende inter-nasjonalt.

Det er en utfordring for politiet, påtalemyndighe-ten og andre som er involvert i kriminalitetsbe-kjempelsen å lære seg å utnytte det økte informa-sjonstilfanget. Det kreves endringer i retning aven mer proaktiv tilnærming – man kan ikke ventepå anmeldelsene – noe som i sin tur vil kunne økeoppdagelsesrisikoen for den alvorlige økonomiskekriminaliteten. En annen utfordring er å forfølgede vanskelige sakene og sørge for at kriminalite-ten blir mindre lønnsom. Dette må skje ved øktbruk av finansiell etterforskning og etterforskningi utlandet.

Endringene i kriminalitetsbildet og antakelsen omøkning i antall straffesaker som meldes til politiet,danner bakteppet for tiltakene som regjeringen vilvidereføre og iverksette for å sikre en mer effektivbekjempelse av økonomisk kriminalitet.

DEL IIGENERELLE TILTAK MOT

ØKONOMISK KRIMINALITET

20

4 Ressurser og organisering

4.1 Politiet og påtalemyndigheten

Det er behov for en økt og mer målrettet innsatsfra politiet og påtalemyndigheten for å avdekke ogbekjempe økonomisk kriminalitet, og for å tautbyttet fra lovbryterne i flere saker. Alle ledd ikjeden som har med oppdagelse og behandling avstraffesakene å gjøre må ta del i denne innsatsen.I de siste årene er det som nevnt i pkt. 3.7, iverk-satt flere tiltak som vil føre til avdekking og anmel-delse av flere mulig straffbare forhold. Politiet ogpåtalemyndigheten må settes i stand til å behandleet større antall økonomiske straffesaker på en for-svarlig måte.

Alle politidistriktene skal innen utgangen av 2004ha etablert tverrfaglige økoteam hvor juridisk,politifaglig og økonomisk ekspertise er repre-sentert.

Det er viktig å sikre at teamene reelt fungerer somteam, at de får en forsvarlig størrelse, at de blir sta-bile, at riktig personell rekrutteres til teamene ogat disse får den nødvendige opplæring og kompe-tanse, slik at de blir i stand til å behandle også destore og kompliserte økonomiske straffesakene.Teamene må skjermes slik at ikke ressursenetrekkes ut i kortere eller lengre perioder for ådekke behov som måtte oppstå på andre krimina-litetsområder.

4.1.1 ØKOKRIM

Det er vanskelig å utvikle og vedlikeholde kompe-tanse i politidistriktene i sakstyper som forekom-mer sjelden og som i tillegg er av en viss vanskelig-hetsgrad. Som eksempel nevnes innsidehandelsa-ker. Andre saker eller sakstyper er så spesielleog/eller kompliserte at det er urealistisk å forventeat de kan behandles i politidistriktene, selv etter en

opprustning av økoteamene. Som eksempel nevnesde alvorligste skattesakene og saker om ulovligprissamarbeid. Til å behandle de mest alvorlige,kompliserte og prinsipielle sakene og til å bistå poli-tidistriktene i kompliserte saker, er det nødvendig åbeholde et slagkraftig særorgan som ØKOKRIMmed spisskompetanse og tilstrekkelige ressurser.

Det siste året har ØKOKRIM avdekket flere sakersom tyder på at det foregår et utstrakt misbruk avulike offentlige støtteordninger. Den samme ten-densen er observert i de andre nordiske landeneog i EU. Regjeringen ser alvorlig på dette proble-met og vil styrke ØKOKRIM med midler til et egetteam for å bekjempe slik kriminalitet. Se nærmereomtale i kap. 14.

4.1.1.1 Politiets datakrimsenter

Bruk av datatekniske hjelpemidler øker stadig.Dette er en utvikling man også ser når det gjelderkriminalitet. I de senere årene har politi og til-synsmyndigheter gjort databeslag i stadig fleresaker. Det forventes at denne trenden vil vedvare.Databeslag stiller offentlige myndigheter overforstore utfordringer. Det kreves spisskompetansefor å foreta teknisk riktige beslag, og søke- og ana-lyseoppgavene er også vanskelige. Ikke minst erdet kostbart å anskaffe nødvendig datautstyr somkan benyttes på ulike datasystemer, nettverk mv.hos kontrollobjektene.

Det er nødvendig at politiet har datakompetanse,blant annet til å foreta ransaking og beslag i data-miljøer. Det er imidlertid lite realistisk og dårligressursutnytting å etablere fullgode datamiljøerbåde i politidistriktene og i tilsynsorganene. Enbetydelig spesialisering og sentralisering er heltnødvendig. Politiets datakrimsenter er viktig idenne sammenheng.

Politiets datakrimsenter skal etter planen væreferdig utbygd innen utgangen av 2005.

4.1.1.2 Hvitvaskingsenheten

Den nye hvitvaskingsloven som er nærmereomtalt under pkt. 10.2, trådte i kraft 1. januar 2004.Etter endringen må det forventes et økt antall mel-dinger til hvitvaskingsenheten i ØKOKRIM omtransaksjoner som kan ha tilknytning til utbytte aven straffbar handling. ØKOKRIM er i 2004 tilførtøkte ressurser i form av fire stillinger for å møtedenne utviklingen.

For å følge opp på det operative plan er det ogsånødvendig med en gjennomgang av teknologiskebehov og muligheter, organisering og kompetanse-sammensetning. Det er en målsetting at ØKO-KRIMs hvitvaskingsenhet skal være ledende innen-for sitt område.

4.2 Samarbeid mellom politiet/påtal-myndigheten og kontrolletatene

Kontrolletatenes arbeid er av stor betydning for eneffektiv forebyggelse og bekjempelse av økono-misk kriminalitet. Det gjelder blant annet Skatte-direktoratet, Toll- og avgiftsdirektoratet, Kredittil-synet, Konkurransetilsynet og Fiskeridirektoratetsom ved ulike former for kontroll- og tilsynsakti-viteter, for eksempel bokettersyn og stedlig tilsyn,kan avdekke straffbare forhold på sine respektiveområder, og som også kan anmelde sakene til poli-tiet og i en viss utstrekning benytte egne sank-sjonsmidler.

Regjeringen vil arbeide for å videreutvikle oglegge til rette for gode samarbeidsformer mellom

21

de forskjellige kontrolletatene og politi og påtale-myndighet. Regjeringen vil også vurdere nødven-dige regelverksendringer for å sikre funksjonellerammebetingelser for innhenting og utveksling avinformasjon. I denne forbindelse må det gjennom-føres prinsipielle drøftelser knyttet til balanse-ringen av hensynene til effektiv kontroll og per-sonvern.

Ordningen med bistandsrevisorer (skattereviso-rer som bistår politiet i behandlingen av skatte- ogavgiftssaker) har vist seg å være en god samarbeids-form mellom fylkesskattekontorene og politiet. Ord-ningen gjennomgås nå med sikte på å videreutvikleog forbedre bistandsrevisorenes rolle.

Det er et siktemål å etablere en ordning medbistandsrevisor i alle fylker.

Det bør vurderes å opprette et sentralt kunn-skapsarkiv for å lette tilgangen til folkerettslige kil-der i rettsanvendelsen på skatte- og avgiftsområ-det. Arkivet bør vurderes å gjøres tilgjengelig forkontrollorganene, politi- og påtalemyndighet ogdommere.

En ny lov om register over opplysninger om valut-aveksling og overføring av betalingsmidler inn ogut av Norge (valutaregisterloven) ble vedtatt den27. april 2004. Regelverket erstatter dagens BRAVO-system. Opplysninger om valutaveksling og over-føring av betalingsmidler inn og ut av Norge kanbrukes til etterforskningsformål for politiet ogØKOKRIM, samt kontrollformål for skatteetaten,tollvesenet og Rikstrygdeverket. Bostyrere kan fåopplysninger fra registeret ved å henvende seg tilToll- og avgiftsdirektoratet. Finansinstitusjoner, her-under banker, kortselskapene og Tollvesenet erpålagt rapporteringsplikt til registeret, og politiet

og kontrolletatene kan søke i registeret i forbin-delse med sitt kontroll- og etterforskningsarbeid.

Toll- og avgiftsdirektoratet er behandlingsansvar-lig for det nye registeret. Frem til 1. januar 2005,når det nye valutaregisteret skal være ferdig eta-blert, vil Toll- og avgiftsdirektoratet ha en særligoppgave med å utvikle og etablere registeret. Deter av stor betydning at registeret blir enkelt åbruke, samtidig som søk kan skje meget raskt.

4.3 Samarbeid mellom offentlig ogprivat sektor

Det har vært samarbeidsprosjekter og enkelte eta-blerte kanaler for kommunikasjon, men ingen faststruktur i samarbeidet mellom myndighetene ogprivat sektor i innsatsen mot økonomisk krimina-litet. For ytterligere å styrke innsatsen mot økono-misk kriminalitet, ønsker regjeringen å vurdereom det bør etableres et fast råd, bestående avrepresentanter fra departementene med underlig-gende organer, fylkeskommunal, kommunal ogprivat sektor, inkludert arbeidsgiver- og arbeidsta-kerorganisasjonene. Hovedhensikten med et sliktinitiativ vil kunne være å bidra til å identifisere pro-blemer, samt bygge tillit og utvikle adekvate fore-byggende strategier. Embetsmannsutvalget motØkonomisk Kriminalitet (EMØK) skal videreføres.

Det skal vurderes om det skal etableres et fastsamarbeidsorgan mellom offentlig og privatsektor.

22

En effektiv bekjempelse av økonomisk krimina-litet og annen alvorlig profittmotivert kriminalitetforutsetter at politiet og påtalemyndigheten harden nødvendige faglige kompetanse. Det må leg-ges til grunn at det er nødvendig med spesialise-ring for personell som skal arbeide med slik kri-minalitet. Det kreves for det første visse basiskunn-skaper om hvordan næringslivet, forvaltningen ogorganisasjonslivet normalt fungerer. I mange sakerkreves det kunnskaper om regnskapsmessige ogøkonomiske forhold og sammenhenger.16 Dessu-ten kreves kunnskaper om spesiallovginingen, foreksempel ligningsloven og hvitvaskingsloven. Forå sørge for at lovbryterne blir fratatt utbyttet avden straffbare virksomheten kreves kunnskaperom straffelovens regler om inndragning.

Det er behov for å finne og følge pengespor bådefor å avklare spørsmål om skyld og straff, og ikkeminst for å avklare om det er grunnlag for inn-dragning eller andre tiltak som fører til at lovbry-teren blir fratatt utbyttet. Slik etterforskning beteg-nes gjerne som finansiell etterforskning. Finansielletterforskning er en metode som brukes i defleste saker som gjelder økonomisk kriminalitetog som i større utstrekning bør benyttes ved annenalvorlig profittmotivert kriminalitet. Metodenkjennetegnes blant annet av bruk av opplysningerfra hvitvaskingsmeldinger og annen finansiell etter-retningsinformasjon, informasjon fra finansinstitu-sjoner som er innhentet etter pålegg fra retten,informasjon fra Eiendomsregisteret, Brønnøysund-registrene og andre registre, økonomiske analyserav privatforbruk og transaksjonsmønster, under-søkelser av regnskap og selskaper, mv. Det er avavgjørende betydning at både etterforskerne ogpåtalemyndigheten som leder etterforskningen iøkonomiske straffesaker, har kunnskaper om finan-siell etterforskning.

23

Alle ledd i straffesakskjeden, det vil si politiet,påtalemyndigheten og domstolene, må ha dennødvendige faglige kompetanse. Det hjelper lite atkompetansen heves i politiet, hvis det ikke skjer ettilsvarende løft i påtalemyndigheten. Det sammegjelder i forholdet mellom påtalemyndigheten ogdomstolene. Også i kontrolletatene og hos andresom har en rolle å spille i avdekkingen av øko-nomsk kriminalitet er det viktig å sikre kjennskaptil regelverket og de metoder den enkelte etat ellerinstitusjon har til rådighet.

5.1 Kompetanseoppbygging i politiet

Polititjenestemenn og jurister har en typisk gene-ralistutdannelse, men med visse muligheter forspesialisering. Inndragningsutvalget som avga sininnstilling i 199617, foreslo at den økonomiske sidenav straffesakene generelt og inndragning av vin-ning spesielt skulle tas inn i pensum ved institusjo-nene som utdanner etterforskere og jurister. Detteer i liten eller ingen grad fulgt opp. Det er derforvanskelig å rekruttere jurister og polititjeneste-menn med den nødvendige faglige kompetanse.

Inntil 2002 tilbød Politihøyskolen et årlig videreut-danningskurs om økonomisk kriminalitet (Øko-studiet) til jurister og tjenestemenn i politiet. Kur-set settes i gang igjen høsten 2004. Dette kurset erimidlertid ikke nok til å møte behovet for kompe-

5 Kompetansehevende tiltak

16 Eksempelvis konkurssaker, jf. Konkursrådets uttalelse nr. 43.17 Se NOU 1996: 21 Mer effektiv inndragning av vinning, s. 60.

24

tanse på området. Det er også behov for tiltak somgjelder grunnutdanningen. Det gis i dag ikkeundervisning i finansiell etterforskning ved grunn-utdanningen på Politihøyskolen. Etter gjeldenderammeplan for politiutdanningen pkt. 2.2 skal poli-tistudentene etter gjennomført utdanning hautviklet «kunnskaper, ferdigheter og holdningersom gir et godt grunnlag for arbeid med å bekjempekriminalitet og med å fremme trygghet, orden ogrettssikkerhet». Kriminaliteten kan ikke bekjem-pes på en effektiv måte hvis deler av den alvorligeprofittmotiverte kriminaliteten som begås av res-surssterke mennesker forblir ustraffet og/ellerlønnsom. For å nå de mål som er satt i rammepla-nen, bør undervisning om finansiell etterforsk-ning inngå som en del av grunnutdanningen.

Undervisning om finansiell etterforskning skalutgjøre et eget fag på grunnutdanningen vedPolitihøyskolen fra og med skoleåret 2005/2006.

Videre må deltakerne i økoteamene så snart sommulig settes i stand til å behandle de økonomiskestraffesakene. Det årlige Økokurset på Politihøy-skolen som settes i gang fra 2004, har ikke til-strekkelig kapasitet til å møte dette behovet. Hvisdeltakerne skal vente på tur for deltakelse i dette,vil kompetanseoppbyggingen ta for lang tid. Debør ha fortrinnsrett til opptak på Økokurset, men ipåvente av at alle har gjennomført det, bør detutvikles mer kortvarige kurs som sikrer at delta-kerne har i alle fall et minimum av den nødvendigefaglige kompetanse.

Økostudiet skal bli et årlig kurs fra skoleåret2004/2005. Deltakere i økoteamene skal ha for-trinnsrett til Økostudiet.

Politihøyskolen skal tilby kortvarige kurs (ca. 1-2 uker) for å heve kompetansen om økonomiskkriminalitet og finansiell etterforskning for del-takerne i økoteamene. Alle skal ha fått tilbudom kurs innen utgangen av 2005.

Det er viktig at politilederne er innforstått medhva som kreves ved etterforskning av økonomiskestraffesaker. Bekjempelse av økonomisk krimina-litet bør derfor inngå som et tema på lederutvi-klingskurs og lignende.

Det er et økende behov for spesialkompetanse ipolitiet, for eksempel i økonomi og IT. Slik kom-petanse kan tilføres ved opplæring av det perso-nell man har til rådighet eller ved rekruttering avandre yrkesgrupper, for eksempel IT-eksperter ogøkonomer, til politiet. En annen mulighet er å tilbypersoner med spesialkompetanse en kortere poli-tiutdanning ved Politihøyskolen. Justisdeparte-mentet tar sikte på å fremme en stortingsmeldingom politirollen i løpet av 1. halvår 2005. Slikespørsmål vil bli vurdert i denne meldingen.

5.2 Kompetansehevende tiltak ipåtalemyndigheten

Det er som nevnt viktig at hele kjeden som har medde økonomiske straffesakene å gjøre, har den nød-vendige faglige kompetanse. Påtalemyndighetenhar en nøkkelrolle. Den har ansvar for ledelsen avetterforskningen og for å føre sakene i retten. Denhøyere påtalemyndighet har dessuten ansvar forfagledelsen i politidistriktene. Påtalemyndighetenkan ikke ivareta sine oppgaver i bekjempelsen avøkonomisk kriminalitet på en forsvarlig måte utengod kjennskap til rettsreglene på området og tilmetodene som benyttes i finansiell etterforskning.

Hvis den påtaleansvarlige eksempelvis ikke vethvordan en privatforbruksanalyse blir til eller hvor-dan den skal leses, vil han eller hun ha problemermed å føre den som bevis i retten.

Påtalekompetansen til påtalemyndigheten i poli-tiet ble utvidet ved lovendring 19. desember 2003,i kraft fra 1. april 2004. Dette innebærer at flere avde økonomiske straffesakene skal avgjøres av poli-tiet. Endringen stiller krav om økt kompetanse forpåtalemyndigheten i politiet.

Det skal iverksettes kompetansehevende tiltakfor så vel påtalemyndigheten i politiet som denhøyere påtalemyndighet.

5.3 Kompetansehevende tiltak i domstolene

Rettsutviklingen går meget fort, og et voksendeantall straffesaker er av stor vanskelighetsgrad.Dette øker kravet til dommernes faglige kompe-tanse. På enkelte områder vil det bare dreie segom et lite antall saker i året, for eksempel innside-handel og kursmanipulasjon. På slike områder erdet vanskelig både å utvikle og vedlikeholde dennødvendige kompetanse i domstolene. Et stykkepå vei kan dette avhjelpes med oppnevning av fag-kyndige meddommere. Men fagdommeren måvære i stand til å forstå de fagkyndige legdom-merne. Og det kan reises spørsmål om man ivare-tar hensynet bak legmannselementet hvis det all-tid må oppnevnes fagkyndige meddommere. Etannet utviklingstrekk som også øker kravene tildommerne, er folkerettens innflytelse på norskstrafferett. Dommerne må sette seg inn i praksisfra Den europeiske menneskerettsdomstolen(EMD) i stadig flere saker. EMD-avgjørelsene

25

foreligger ikke på norsk og de kan være kompli-serte. Det er vanskelig for dommerne å være opp-daterte om denne utviklingen.

En særlig utfordring knytter seg til bruk av IT i utø-velsen av kriminaliteten. Det er behov for utviklingav dommernes IT-kompetanse for å sikre at de kanvurdere IT-baserte bevisspørsmål.

I internasjonale evalueringsprosesser legges ofte etvisst press på landene for å trene og etter-/videre-utdanne dommerne. Et eksempel finnes i evalue-ringsmetodologien som er utarbeidet i et samar-beid mellom FATF, Det internasjonale pengefondetog Verdensbanken. Til oppfølging av anbefaling nr.30 er det angitt at landene kan stilles spørsmål omtrening og opplæringstiltak om hvitvasking, beslag,heftelse og inndragning for dommere.18

Regjeringen anbefaler at Domstolsadministrasjo-nen iverksetter opplæringstiltak for dommerenår det gjelder økonomisk kriminalitet.

Regjeringen vil vurdere om enkelte sakstyperinnenfor feltet økonomisk kriminalitet skalbehandles av utpekte domstoler i distriktene,for eksempel en sentral tingrett i hvert lagsogn.

18 Se Methodology for Assessing Compliance with the FATF40 Recommandations and the FATF 8 Special Recomman-dations, 30.4.

26

6 Forskning

Det fremgår av del I at det er knyttet usikkerhet tilmange spørsmål som gjelder økonomisk krimina-litet; for eksempel omfanget, skadevirkningene,utviklingen, lønnsomheten og hvordan straffefor-følgningen og forebyggende tiltak virker. Vi harlite sikker kunnskap om hvordan nye regler virkerog praktiseres. For å skape større klarhet i disseog lignende spørsmål bør det gjennomføres forsk-ning.

Finansdepartementet og Justisdepartementet støt-ter Norges forskningsråds forskning om hvitvas-king av utbytte fra straffbare handlinger. I sat-singen inngår to prosjekter ved Juridisk fakultet,Universitetet i Oslo: ett ved Institutt for offentligrett og ett ved Institutt for kriminologi. Videre harSkattedirektoratet, i samarbeid med et forsknings-senter, igangsatt flere forskningsprosjekter somskal gi bedre innsikt i blant annet bedriftsadferd,skattyternes kunnskap om, og etterlevelse av skat-tereglene og om samfunnsnormenes innvirkningpå den subjektive oppdagelsesrisiko.

Behovet for mer kunnskap om samfunnsproble-mer knyttet til økonomisk kriminalitet, korrupsjonog skatteunndragelse, inngår i samfunnets behovfor økt juridisk kompetanse mer generelt. Justis-departementet har innledet et samarbeid med dejuridiske fagmiljøene og Norges forskningsråd forå skaffe bedre rammevilkår for den juridiske forsk-ningen, både på etablerte og nye rettsområder.

I samarbeid med Statistisk sentralbyrå, gjennom-fører Justisdepartementet en bredt anlagt under-søkelse om bedrifters utsatthet for økonomisk kri-minalitet.

På oppfordring fra Stortinget har Justisdeparte-mentet nylig iverksatt en undersøkelse for blant

annet å kartlegge de samfunnsøkonomiske kost-nader og skadevirkninger av kriminalitet. Prosjek-tet skal være ferdig våren 2005. Hensikten er blantannet å skape et bedre kunnskapsmessig grunn-lag for videre forskning, identifisering av proble-mer og avdekking av konsekvenser knyttet til kri-minaliteten.

Justisdepartementet har styrket innsatsen når detgjelder analyse, statistikk og forskning knyttet tilkriminalitet. En nyetablert analysestab vil biståledelsen når det gjelder å påvise årsakssammen-henger, og bedre kunnskaps- og faktagrunnlagetfor de politiske beslutninger som tas, ikke minstnår det gjelder kriminalitetsbekjempelse – her-under tiltak mot økonomisk kriminalitet.

Det er nylig opprettet et Finansmarkedsfond. Fon-det skal etter sine vedtekter bidra til økt kunnskapom, og forståelse for finansielle markeders virke-måte, herunder regulering av markeder og mar-kedsaktører, samt å fremme innsikt og økt bevisst-het med hensyn til etikk på finansmarkedsområ-det. Fondet, som er på vel 200 millioner kroner,skal to ganger årlig dele ut midler av fondets avkast-ning til forskning, utdanning og allmenn opplys-ning innenfor finansmarkedsområdet.

Regjeringen vil ta initiativ til mer forskning omøkonomisk kriminalitet, blant annet for å skaffebedre kunnskap om forekomsten av økonomiskkriminalitet, herunder korrupsjon. Det er ønske-lig med mer kunnskap om forekomsten av kor-rupsjon i offentlig sektor, og om enkelte deler avoffentlig sektor er mer sårbare enn andre. Detteer eksempler på temaer som kan gjøres til gjen-stand for forskning.

7.1 Straff vs. administrative sanksjoner

Forholdet mellom politi og påtalemyndighet og deulike kontrolletatene er sentralt i en effektivbekjempelse av økonomisk kriminalitet. Utvik-lingen de senere årene har gjort at samarbeidsfor-mer må legges om og at ansvarsområder må flyt-tes på. Dette skyldes flere forhold. For det førstehar domstolene konkludert med at dobbeltstraf-forbudet i Den europeiske menneskerettighets-konvensjonen (EMK) er til hinder for gjentatt for-følgning av samme person for samme forhold medsanksjoner som er straff i konvensjonens forstand.Dette innebærer at den tidligere ordning der detførst ble ilagt en administrativ sanksjon av tilsyns-organet og deretter idømt en bot eller fengsel avdomstolene, ikke kan opprettholdes.

Dernest har Sanksjonsutvalget i NOU 2003: 15 Frabot til bedring konkludert med at straffereaksjo-ner i fremtiden i større grad bør forbeholdes dealvorligste lovbrudd, mens man mot mindre alvor-lige lovbrudd i større grad bør bruke administra-tive sanksjoner. Utvalget har foreslått en rekke lov-endringer for å nå dette målet. Forslagene vil kunnefå betydning for arbeidet som pågår med ny straffe-lov.

Tilleggsskatteutvalgets utredning i NOU 2003: 7Tilleggsskatt m.m., inneholder også vurderinger oganbefalinger rundt dobbeltstrafforbudet for så vidtgjelder sanksjoner på skatte- og avgiftsområdet.

I det videre arbeidet med Sanksjonsutvalgets ogTilleggsskatteutvalgets utredninger er regjeringenopptatt av å få til en mest mulig effektiv bekjem-pelse av økonomisk kriminalitet. Hensynet til denalminnelige lovlydighet og generelle rettferdighets-

28

7 Sanksjoner mot økonomisk kriminalitet

betraktninger tilsier at mer alvorlige overtredelsermøtes med en samlet sett strengere reaksjon ennde mindre alvorlige. Etter omstendighetene kanmer bruk av administrative sanksjoner, som Sank-sjonsutvalget foreslår, effektivisere rettshåndhe-velsen.

7.2 Økt bruk av utbytterettede tiltak

Kriminelle må ikke bare straffes, men også fratasutbytte av sin straffbare virksomhet. Både hensy-net til rettferdighet og til en mer effektiv krimina-litetsbekjempelse gjør at dette er viktig. Det ergrunn til å tro at straffens allmennpreventive ogindividualpreventive funksjon reduseres dersomkriminelle får beholde det som var motivet for denstraffbare virksomheten, nemlig utbyttet. Det måderfor etterforskes med tanke på oppsporing oginndragning av utbytte, eller fornærmedes erstat-ningskrav må medtas som et borgerlig rettskrav istraffesaken.

Internasjonalt har erkjennelsen av viktigheten avtiltak rettet mot utbytte av straffbar virksomhetført til en rekke konvensjoner og avtaler. Blantdisse er Europarådets konvensjon 8. november1990 om hvitvasking, ransaking, beslag og inn-dragning av utbytte av straffbare handlinger, somble ratifisert av Norge i 1994, EUs direktiver av1991 og 2001 om hvitvasking19, FNs konvensjon15. november 2000 mot organisert grenseover-skridende kriminalitet, ratifisert av Norge 23. sep-tember 2003 og nå senest FNs konvensjon 31.oktober 2003 mot korrupsjon.

En ny lov om tiltak mot hvitvasking av utbytte frastraffbare handlinger mv. ble vedtatt 20. juni 2003.Loven er nærmere omtalt i pkt. 10.2. Et sentralt

punkt i loven er plikten til å sende melding ommistenkelige transaksjoner, såkalt hvitvaskings-melding, til ØKOKRIMs hvitvaskingsenhet.

Det er usikkert hvor mange hvitvaskingsmel-dinger som får betydning i straffesaker, men tallfra Hvitvaskingsenhetens årsrapporter tyder på atmange meldinger ikke leder til straffesaker og atet stort antall saker som bygger på meldinger blirhenlagt, se pkt. 3.6.2. Både personvernhensyn oghensyn til en mer effektiv bekjempelse av hvitvas-king tilsier at det må arbeides for størst mulig gradav treffsikkerhet i meldingene fra de rapporte-ringspliktige. Dette er en viktig oppgave for Kre-dittilsynet og andre som fører tilsyn med de rap-porteringspliktige, men også for ØKOKRIMshvitvaskingsenhet som gir tilbakemeldinger til derapporteringspliktige. Økt faglig kompetanse ifinansiell etterforskning vil trolig føre til økt brukav informasjon fra hvitvaskingsmeldinger i straffe-sakene.

Inndragningsreglene ble endret i 1999. Alminneliginndragning etter straffeloven § 34 ble obligatorisk.Målet var at inndragning skulle finne sted i størreomfang og i flere saker enn tidligere. For å gjøreinndragning til et mer effektivt kriminalpolitisk vir-kemiddel ble det også inntatt en ny regel om utvi-det inndragning i straffeloven § 34a. Regelen girmulighet for inndragning av utbytte av uidentifisert

29

kriminalitet. Ved endring av straffeprosessloven §38 er retten gitt kompetanse til å idømme inndrag-ning, uten at det er påstått og i større utstrekningenn påstått av påtalemyndigheten.

De relativt lave inndragningstallene, se pkt. 3.6.3,tyder på at det fremdeles legges for lite vekt påinndragning i politiet, påtalemyndigheten og dom-stolene. Dette antas langt på vei å skyldes mangelpå kompetanse, se kap. 5. I regi av Antikorrup-sjons- og hvitvaskingsprosjektet i Justisdeparte-mentet er det i 2004 gitt ut en bok om hvordanman skal arbeide med inndragningssakene i prak-sis.20 Aktiv bruk av boken i praktisk arbeid og i for-bindelse med opplæringstiltak vil øke kompetan-sen, og det økte fokus på temaet antas å ville føretil flere inndragningssaker.

Målet for 2004 er at antall inndragningssaker skaløke med 20 %, jf. brev 19. februar 2004 fra Justis-departementet til riksadvokaten. Det er også vik-tig at utvidet inndragning benyttes i flere sakerhvor det er grunnlag for det.

19 EUs rådsdirektiv av 10. juni 1991 om tiltak for å hindre atdet finansielle systemet brukes til hvitvasking av penger(Hvitvaskingsdirektivet), bindende for Norge gjennom EØS-avtalen.

20 Anne-Mette Dyrnes, Inndragning – hva må gjøres?, 2004.

30

8 Effektivisering av internasjonalt samarbeid

Utviklingen viser som nevnt i kapittel 1, en tendenstil at den økonomiske kriminaliteten blir mer inter-nasjonalisert og organisert. Internasjonalt samar-beid er derfor helt nødvendig. Det internasjonalesamarbeidet relaterer seg både til utarbeidelse avinternasjonalt regelverk og til politi- og påtalesam-arbeid i konkrete saker. Norske myndigheter har

vært aktive i det internasjonale samarbeidet og harogså fulgt opp internasjonale initiativer på nasjonaltnivå. Denne aktive innsatsen skal fortsette særligmed sikte på oppfølgning og gjennomføring av denye internasjonale avtalene, samt i bilaterale for-hold og ved konkret politi- og påtalesamarbeid.

Det er bred enighet internasjonalt om at korrupsjon eret samfunnsmessig onde som hindrer sosial og økono-misk utvikling. Når offentlige midler stjeles eller mis-brukes, blir det mindre igjen til offentlige investeringerog tjenester. Dette rammer de fattigste hardest.Omfanget av korrupsjon – særlig i de fattigste land medsvake forvaltningsstrukturer – er stort. Det er vanskeligå måle omfang og kvantifisere økonomiske og sosialevirkninger av korrupsjon, men det er enighet om at kor-rupsjon er et av de viktigste hindre for utvikling.

Alle de fattigste land i verden sliter med korrupsjon.Gitt at de fattigste land er prioriterte partnere i norskutviklingssamarbeid betyr det at en i stor grad samar-beider med land der korrupsjon utgjør et betydelig sam-funnsonde. Regjeringen har derfor gjort kampen motkorrupsjon til et høyprioritert innsatsområde i utvik-lingspolitikken. Tiltak for å styrke forvaltningen og kon-trollinstitusjoner i utviklingsland er viktige også for åredusere risikoen for misbruk av bistandsmidler.

Korrupsjon er ofte fremtredende i land som har fore-komster av verdifulle naturressurser som olje, gass, dia-manter og andre viktige mineraler. Dette gjelder spesieltutviklingsland og land med overgangsøkonomier ogsvakt styresett, som har fått plutselige og store inntekter.Korrupsjon kan ikke bekjempes med kun ett sett av tiltakog det må et langsiktig arbeid til for å få resultater. Arbei-det med å redusere handlingsrommet for korrupt adferd

dreier seg i stor grad om å iverksette tiltak for å forbedrestyresettet. Regjeringen vil derfor: • prioritere oppfølgningen av FN-konvensjonen mot

korrupsjon, se kap. 13. • sette korrupsjonsbekjempelse høyt på dagsordenen i

policydialogen med samarbeidsland og i samarbeidmed andre givere.

• arbeide for at UNDP, andre relevante FN-organisasjo-ner og de internasjonale finansinstitusjoner skalintensivere innsatsen mot korrupsjon og støtte dettearbeidet gjennom økonomiske bidrag og deltakelse irelevante styringsorganer.

• videreføre arbeidet i Utstein-landenes felles ressurs-senter for antikorrupsjonsarbeid.

• støtte internasjonale organisasjoner og nettverk sombidrar effektivt til å få myndigheter og bedrifter til å takorrupsjonsbekjempelse på alvor, herunder vil regje-ringen støtte opp om anti-korrupsjon som en del avprinsippene i Global Compact-sammenheng.

• bistå med faglig samarbeid og institusjonsbyggingfor å bekjempe korrupsjon forbundet med inntekterfra utvinningsindustrier samt samarbeide med nor-ske selskaper og delta i internasjonale fora for åoppnå økt transparens av inntekter fra utvinningsin-dustrier, bl.a. gjennom EITI-initiativet, se punkt 8.2.

• bidra til at korrupsjon og hvitvasking prioriteres avIMF og Verdensbanken i deres gjennomganger avmedlemslandenes økonomi

Økonomisk kriminalitet og spesielt korrupsjon er utviklingsfiendtlig

31

Norge yter en omfattende økonomisk bistand tilutviklingsland. Det er bred tverrpolitisk enighetom at denne bistanden utgjør en viktig del av Nor-ges utenrikspolitiske satsing. Å sikre en mestmulig effektiv forvaltning av bistandsmidlene eren klar målsetting. Utenriksdepartementet harderfor engasjert seg i kampen mot korrupsjon inorske samarbeidsland. Dette arbeidet er det vik-tig å videreføre.

Regjeringen vil benytte bistandsmidler til tiltak somkan sette samarbeidslandene i stand til å bekjempeøkonomisk kriminalitet på en bedre måte.

Samarbeid mellom nasjonale hvitvaskingsenheterstår sentralt i kampen mot hvitvasking. Det skalarbeides for økt samarbeid med hvitvaskingsen-heter i andre land.

FN-konvensjonen mot korrupsjon

FN-konvensjonen mot korrupsjon er meget omfattende oginneholder bestemmelser om preventive tiltak, kriminali-sering, internasjonalt samarbeid, tilbakeføring av midlersom stammer fra korrupsjon, teknisk bistand og oppfølg-ning av konvensjonen. Bestemmelsene om preventive til-tak har til hensikt å forhindre at korrupsjon skjer. Disse til-takene vil også kunne ha betydning i forhold til annen typeøkonomisk kriminalitet. I forhold til korrupsjon handlerdet om å redusere handlingsrommet for korrupt adferdgjennom å iverksette tiltak for å forbedre styresettet. Tiltaksom er omhandlet i FN-konvensjonen dreier seg blantannet om åpenhet og innsyn, kontrollinstanser, utsikter tileffektiv rettsforfølgelse, maktfordeling og kvalitet på denoffentlige forvaltningen.

• For å sikre en rask ikrafttredelse av konvensjonen vilregjeringen arbeide for en snarlig norsk ratifikasjonav konvensjonen. Regjeringen vil innen 1. juli 2005anbefale Stortinget å samtykke til at Norge ratifise-rer FN-konvensjonen mot korrupsjon.

• Regjeringen vil vurdere hvordan en kan stimulereandre land, herunder utviklingsland og våre hoved-samarbeidsland, til raskt å ratifisere konvensjonen. • Regjeringen vil utarbeide og gjennomføre en effektivog samordnet politikk med sikte på å forhindre kor-

rupsjon jf. FN-konvensjonen artikkel 5.• Regjeringen vil tilstrebe regelmessig evaluering avrelevante anti-korrupsjonsregler og tiltak, jf. FN-kon-vensjonens artikkel 5.3.• Regjeringen vil påse at det finnes et organ ellerorganer, som skal forebygge korrupsjon i tråd medden politikk som er utformet i medhold av art. 5(omtalt foran) jf. FN-konvensjonens artikkel 6.• Regjeringen vil føre en aktiv dialog med norsknæringsliv for å øke bevisstheten om hvordan en skalbekjempe korrupsjon.• Regjeringen vil vurdere de eksisterende etiske ret-ningslinjene for offentlige ansatte jf. konvensjonensartikkel 8.• Regjeringen vil vurdere vitnebeskyttelsesregelver-ket jf. FN-konvensjonens artikkel 32 og 33.• Regjeringen vil arbeide for at midler som stammerfra korrupsjon tilbakeføres til de rette eierne. Arbei-det må skje innen rammen av FN-konvensjonen ogbør fra norsk side foretas i samarbeid med likesin-nede land med henblikk på å avhjelpe det enkelteutviklingslands behov.• Regjeringen vil arbeide for en best mulig oppfølg-ningsmekanisme for å sikre en effektiv implemente-ring av FN-konvensjonen

8.1 Den egentlige eier av selskap

Spørsmål som gjelder skatteparadisene har ståttpå dagsorden i flere internasjonale organisasjoner,blant annet i forbindelse med endringen av FATFs40 anbefalinger. Bankenes taushetsplikt har værtviktig for skatteparadisenes eksistens. Det er gjortbetydelige skår i denne. Etter de internasjonalestandarder som nå gjelder, er finansinstitusjoneneforpliktet til å identifisere sine kunder, også denegentlige eier av de aktuelle midlene. Opplys-ninger om hvem som eier pengene på bankkonto-ene må utleveres til justismyndighetene i straffe-saker som gjelder de fleste former for økonomiskkriminalitet. Men det finnes fremdeles land somtillater «shellbanks» som i praksis gir beskyttelsemot innsyn i kontoopplysninger mv. Og flere sta-ter tillater at midler som egentlig stammer fra kor-rupsjon og annen kriminalitet kan holdes skjult itruster og andre juridiske konstruksjoner. Videreer det utstrakt bruk av ihendehaveraksjer i mangeland. Nasjonal lovgivning som sikrer innsyn ifinansielle forhold og selskapsforhold er ofte heltnødvendig for å oppklare alvorlig økonomisk kri-minalitet og for å kunne sikre midler som stam-mer fra straffbare handlinger med henblikk påinndragning. EU-kommisjonen har også varsletøkt aktivitet for å avdekke selskapers bruk av«offshore» konstruksjoner som ikke fremgår avde alminnelige regnskaper, se pkt. 9.1.

Norge vil være pådriver i internasjonale fora forregler som gjør det mulig å finne ut hvem somhelt eller delvis er den egentlige eier av selskapog andre juridiske konstruksjoner.21 Norge vilinkludere denne tematikken i utviklingsdialogenmed samarbeidsland der det er naturlig, og vur-dere å gi teknisk bistand for å etablere det nød-vendige regelverk og administrasjon av dette.

32

8.2 Norges rolle i kampen mot korrupsjon i utsatte bransjer

Korrupsjon og manglende innsyn i inntektstrøm-mer er et problem i mange internasjonale virk-somheter, for eksempel finansnæringen, entrepre-nørbransjen og virksomheter knyttet til utvinningav naturressurser. Problemet gjør seg særlig gjel-dende når man opererer i land med svake institu-sjoner og dårlig utviklet rettsvesen.

Norske myndigheter er involvert i ExtractiveIndustries Transparency Initiative (EITI). Statoilog Hydro har helt fra starten deltatt i dette arbei-det. EITI innebærer et samarbeid mellom utvin-ningsindustriene og vertslandene om åpenhet oginnsyn knyttet til økonomiske transaksjoner. Dettevil kunne redusere mulighetene for korrupsjon.

Norske myndigheter deltar i prosessen «Volun-tary Principles on Security and Human Rights».Dette er et sett retningslinjer for næringslivetsbruk av sikkerhetspersonell. Også i denne proses-sen deltar Statoil og Hydro.

Norge er også aktiv i OECDs Working group onBribery in International Business Transactionssom har hovedansvaret for å følge opp implemente-ringen av OECD-konvensjonen av 1997 mot bestik-kelser av utenlandske offentlige tjenestemenn.

I tillegg har norske myndigheter oppnevnt «Detkonsultative organ for menneskerettigheter ognorsk økonomisk engasjement i utlandet», forkor-tet til Kompakt. Formålet er å øke bevissthetenomkring næringsliv og menneskerettigheter.

Norge er en storprodusent av energi og ligger på3. plass i verden når det gjelder eksport av så velolje som naturgass.

I St.meld.nr. 35 (2002–2003) s. 74 heter det:

«Norges rolle som energinasjon og vår erfaringmed forvaltning av ressursinntekter gir oss sær-lige forutsetninger – og et særlig ansvar – til å yteen innsats i forhold til problematikken EITI retterseg mot. Ulovlig eller uetisk forvaltning av res-sursinntekter kan få store negative følger for sam-funnsutviklingen. Sammenholdt med den norskebistanden som allerede ytes med hensyn til for-valtning av oljeressurser kan Norges støtte til EITIbidra til å redusere faren for at oljeinntekter ska-per slike følger.»

I samarbeid med norske selskaper og i interna-sjonale fora vil regjeringen arbeide for økt trans-parens av inntekter fra utvinningsindustrier.22

21 Se Inst.S.nr.118 (2003–2004) Innstilling fra utenrikskomi-teen om En verden full av muligheter – globaliseringenstidsalder og dens utfordringer.

22 Se St. meld. nr. 35 (2003–2004) Felles kamp mot fattigdom,særlig s. 74.

9.1 Regnskapsloven

Finansdepartementet omtalte i St.meld. nr. 8(2002-2003) – Kredittmeldinga 2001 – kapittel 3lærdom av finansskandalene i USA og oppfølging iNorge. Departementet understreket betydningen,særlig når det gjelder børsnoterte foretak, av godog pålitelig finansiell informasjon og at det er tillittil den informasjonen som blir gitt. Behovet for åsikre tillit til finansiell informasjon har blitt for-sterket av de finansskandalene som er omtalt imeldingen – Enron, WorldCom, Tyco Internatio-nal, Global Crossing – og andre lignende saker.Særlige hensyn gjør seg gjeldende for foretak somhenter inn kapital til virksomheten ved å hen-vende seg til allmennheten gjennom notering avfinansielle instrumenter på børs eller annet regu-lert marked. Tilliten til den finansielle informasjo-nen som de noterte foretakene gir, må antas å inn-virke på den risikopremien investorene beregnerseg ved investering i noterte instrumenter og der-med på kostnadene med å finansiere virksomhe-ten som de noterte foretakene driver. Investorenei disse markedene har dessuten et selvstendig kravpå særskilt beskyttelse mot misvisende finansiellinformasjon fra de noterte foretakene. Skadevirk-ningene både av misvisende og usikker finansiellinformasjon kan være store. Regjeringen vil inn-rette tiltakene mot dette etter disse hovedlinjene:

Egnede og tilstrekkelige kontrollmekanismer eret viktig element i å sikre tilliten til finansiell infor-masjon. Rammene for foretaksstyring («corporategovernance») bør innrettes slik at de bidrar til kor-rekt og dekkende informasjon. Et slikt tiltak kanvære opprettelse av revisjonskomiteer i børsno-terte selskaper og andre selskaper med offentliginteresse, pkt. 9.2. Det vises også til omtalen avforetaksstyring nedenfor pkt. 9.3.

Revisor har en sentral kontrollfunksjon, og deter viktig å sikre tilliten til at den blir godt ivare-tatt. Regjeringen mener det er nødvendig ålegge særlig vekt på tilliten til revisors uav-hengighet, i tillegg til krav om kvalifikasjonerog gjennomføring av revisjon. Det vises forøvrig til omtalen av revisorrollen nedenforunder pkt. 9.2.

De særlige hensyn som gjør seg gjeldende fornoterte foretak tilsier særlig håndheving av atdisse foretakene presenterer dekkende finansi-ell informasjon. Etablering av håndhevingsord-ninger for kontroll med noterte foretaks finan-sielle informasjon, er en del av EUs regnskaps-strategi. Regjeringen går inn for at det etableresen slik håndhevingsordning i Norge. Regn-skapslovutvalget har vurdert organiseringen aven slik håndhevingsordning i Norge i NOU2003: 23 Evaluering av regnskapsloven. Detteskal vurderes nærmere i oppfølgingen av utred-ningen.

Det er viktig at foretakene er bundet av regn-skapsregler og regnskapsstandarder som eregnet til å gi sammenlignbare regnskaper og etdekkende bilde av foretakenes finansielle stil-ling og resultat. EØS-reglene som svarer til for-ordning (EF) nr. 1606/2002 om anvendelse avinternasjonale regnskapsstandarder skal bidratil det. Etter forordningen skal noterte foretakutarbeide konsernregnskap i samsvar medInternational Financial Reporting Standards –IFRS fra 2005. Statene kan videre tillate ellerkreve at noterte foretak utarbeider selskaps-regnskap eller at andre foretak utarbeider kon-sern- og/eller selskapsregnskap etter IFRS.Etter endringer i EØS-reglene som svarer tilEUs regnskapsdirektiver, har statene videre

34

9 Lovendringer

mulighet til å tilpasse den nasjonale regnskaps-lovgivningen til IFRS. Regjeringen mener atregnskapskravene for norske foretak bør tilpas-ses IFRS. Dette skal vurderes nærmere i opp-følgingen av Regnskapslovutvalgets utredning(NOU 2003:23).

Finansskandalene i USA har satt lys på at aksje-basert avlønning av ledende personer (opsjons-ordninger mv.) kan gi insentiver til å gi misvi-sende finansiell informasjon for å øke verdienav ytelsene. Dette er først og fremst en erfaringsom de styrende organer i foretakene bør ta ibetraktning før de avtaler aksjebasert avløn-ning. Det har imidlertid også vært en svakhetved regnskapspraksis både i Norge og andreland at aksjebasert avlønning ikke har værtkostnadsført i regnskapene. Regjeringen leggeropp til å stramme inn på dette. IFRS (se over) ernylig komplettert med en egen regnskapsstan-dard om aksjebasert betaling som krever kost-nadsføring på tidspunktet for ytelsen.

Åpenhet om ytelser til ledende personer, særligi noterte foretak og andre foretak med offentliginteresse, er viktig for tilliten til at ytelsene erfastsatt i foretakets og eiernes interesse. Erfa-ringer fra andre land, blant andre Sverige(Skandia-saken) illustrerer dette. Slik informa-sjon kan være viktig for investorer og andreinteressenter når de vurderer et foretak. EU-kommisjonen arbeider for tiden med en anbefa-ling som omfatter opplysningskrav om leder-lønn. Regjeringen mener det er behov for åstyrke de gjeldende kravene om å gi opplys-ninger om ytelser til ledende personer i noter tilårsregnskapet. Kravene bør også gjelde i for-hold til ytelser man mottar fra andre konsern-selskaper i egenskap av stilling eller verv.

Videre bør opplysningene gjelde både selskaps-og konsernledelse. Opplysningskrav i årsregn-skapet og/eller årsberetningen vil bli vurdert ioppfølgingen av Regnskapslovutvalgets utred-ning og Justisdepartementets høringsnotat omfastsetting av retningslinjer for lederlønnspoli-tikk i allmennaksjeselskaper og aksjeselskaper.

Den senere tids finansskandaler, har også omfat-tet bruk av såkalte «Special Purposes Vehicles»(spesialforetak – SPVs), blant annet etablert ilukkede finanssentra i jurisdiksjoner med småmuligheter til innsyn i eierforhold mv. Slike kon-struksjoner kan benyttes for å tilsløre et sel-skaps reelle finansielle stilling og resultat, og kanpå den måten svekke tilliten til finansmarke-dene og utsette investorer for store tap. Enron-saken fra USA avdekket konstruksjoner derspesialforetak ble knyttet til selskapet på en slikmåte at de etter amerikanske regnskapsreglerikke ble omfattet av konsolideringen i konsern-regnskapet selv om selskapet hadde i beholdden reelle kontroll og økonomiske risiko. Detanses vanskeligere å gjennomføre slike kon-struksjoner i samsvar med konsolideringskra-vene etter regnskapsloven og IFRS. I Parmalat-saken fra Italia ble verdien av eiendeler tilslørtved plassering i spesialforetak opprettet i et luk-ket finanssenter. EU-kommisjonen har varsletat de i løpet av 2004 vil fremme forslag om atbruken av spesialforetak i lukkede finanssentraskal fremgå klart av selskapets regnskaper,sammen med en forklaring på hvorfor selska-pet ser det nødvendig å benytte en slik kon-struksjon. Dette er et arbeid som vil bli fulgtopp i norsk lovgivning.

Et særlig spørsmål er om det bør kreves opp-lysninger i årsregnskapet om inn- og utbeta-

35

36

linger som foretas til ulike land/regioner i ver-den. Etter omstendighetene kan en slik frem-stilling bidra til å synliggjøre og sette fokus påforetakets utenlandsengasjementer, herunderforetakets eventuelle overføringer til skattepa-radiser, lukkede finanssentra og utviklingslandmv. Dette vil kunne bidra til økt bevissthet omspørsmål knyttet til korrupsjon mv. Selv omslike opplysninger ble påbudt vil det fortsattvære mulig å skjule overføringene, for eksem-pel ved å bruke finansinstitusjoner som mellom-ledd og andre teknikker. Regjeringen vil likevelvurdere om dette kan være et egnet tiltak, her-under om tiltaket lar seg forsvare ut fra enkost/nytte-betraktning.

9.2 Revisorloven

EU-kommisjonen fremla 16. mars 2004 et nytt ogmodernisert åttende selskapsrettsdirektiv om lov-bestemt revisjon som skjerper kravene til revisorblant annet når det gjelder utdanning, uavhengig-het og etikk samt kvalitetssikring av revisorsarbeid. Direktivforslaget tar sikte på å erstatteeksisterende direktiv om godkjennelse av perso-ner med ansvar for lovfestet revisjon av regnska-per (84253/EØF). Direktivforslaget har til formålå sikre at investorer og andre interessenter kanstole på nøyaktigheten av reviderte regnskaper ogå styrke EUs vern mot den type skandaler somnylig fant sted i selskaper som Parmalat og Ahold.

Direktivet viderefører i stor grad eksisterenderegler om godkjennelse, men blir vesentlig utvidetgjennom krav til registrering, revisjonsutførelse(herunder bruk av internasjonale revisjonsstan-darder), etikk og uavhengighet samt kvalitetssik-ring og offentlig tilsyn. På denne måten er direkti-

vet ment å klargjøre revisors plikter og fastsettevisse etiske prinsipper for å sikre revisors uav-hengighet og objektivitet, for eksempel i situasjo-ner der et revisjonsselskap også yter andre tjenes-ter til revisjonsklienten. I den forbindelse nevnesat revisors honorar for revisjon og andre tjenester(eventuelle tilleggstjenester til revisjon) etterdirektivet skal fremgå av årsregnskapet til detreviderte foretaket. Dette følger allerede av norskregnskapslovgivning.

Direktivet fastsetter dessuten tilleggskrav til revi-sjonsselskaper som reviderer klienter av stor sam-funnsmessig betydning i form av informasjons-krav, krav om opprettelse av en revisjonskomité ogkrav til utskifting av revisor hvert femte år (ellerutskifting av revisjonsfirmaet hvert syvende år). Itillegg innskjerpes revisors plikter i forhold tilrevisjon av konsoliderte regnskaper, ved at revisorsom reviderer konsernet skal være ansvarlig forhele konsernregnskapet. Direktivet legger videretil rette for samarbeid mellom tilsynsmyndighe-tene i de respektive EØS-landene og mellom EØS-landene og tredjeland slik som for eksempel USA.

Finansdepartementet har fortløpende fulgt arbei-det med direktivet, hovedsakelig gjennom delta-kelse i EU-komiteen om revisjon.

Finansdepartementet vil vurdere endringer irevisorloven og fremme lovforslag når det nyedirektivet er vedtatt.

Av andre tiltak på revisjonsområdet, nevnes atFinansdepartementet 20. januar i år sendte etforslag på høring om å fastsette en lovhjemmeltil å gi nærmere forskrifter om revisors adgangtil å utføre rådgivningstjenester og andre tje-nester til revisjonsklienter. Finansdepartemen-

tet har videre, etter innspill fra ØKOKRIM, bedtKredittilsynet vurdere et forslag om at revisorskal ha plikt til å underrette politiet dersom deti forbindelse med revisjonsoppdrag eller andretjenester fremkommer forhold som gir grunn tilmistanke om at det er foretatt en straffbar hand-ling. I dag er revisor forpliktet etter hvitvas-kingsloven § 4 annet ledd nr. 1 til å rapporteredersom han har mistanke om at en transaksjonhar tilknytning til utbytte av en straffbar hand-ling. Videre har revisor adgang, men ikke plikt,til å underrette politiet om mulige straffbare for-hold etter revisorloven § 6-2 siste ledd. Kredit-tilsynet oversendte et høringsnotat til Finansde-partementet 13. mai 2004, hvor det foreslås enbegrenset rapporteringsplikt. Notatet vil bli sendtpå alminnelig høring. Finansdepartementet vilvurdere endringer i revisorloven og fremme lov-forslag når det nye direktivet er vedtatt.

I USA kan tilsynsmyndighetene sanksjoneregrove overtredelser av revisorlovgivningen somblir begått av revisjonsselskaper som revidererbørsnoterte foretak, med forbud mot å ta nye revi-sjonsoppdrag fra børsnoterte foretak i en periode.Dette kan være et effektivt, men samtidig inngri-pende tiltak.

Regjeringen vil vurdere dette og andre måter åstyrke grunnlaget for administrative sanksjonermot revisorer i forbindelse med oppfølgingenav endringene i åttende selskapsrettsdirektivog/eller Sanksjonsutvalgets utredning i NOU2003:15 Fra bot til bedring.

9.3 Corporate Governance/foretaksstyring

«Corporate governance» dreier seg i stor grad omforholdet mellom eierne, styret og ledelsen i etselskap. I en noe videre forstand omhandler cor-porate governance også forholdet til andre enneierne så som ansatte, kreditorer, lokalsamfunnog andre som selskapene har sitt forhold til. Hen-delser i verdens kapitalmarkeder den siste tidenhar gitt investorer grunn til å tro at en rekke av destore, børsnoterte selskapene har hatt mangelfulleog til dels manglende styrings- og kontrollmeka-nismer. I tillegg er det avdekket tilfeller av alvorligregnskapsmanipulasjon som har medført reduserttillit til selskapenes finansielle rapportering. Idenne forbindelse har corporate governance værtdiskutert som en viktig forutsetning for å gjen-opprette tilliten til selskapene. I Norge har detvært økt fokus på coporate governance de senereår, blant annet har Oslo Børs i et børssirkulæreanbefalt noterte selskaper å opplyse om de oppfyl-ler krav i et forslag til anbefaling til god foretaks-styring som vil tre i kraft høsten 2004. OECD harprinsipper om corporate governance som nylig errevidert. EU har også økt fokus på corporategovernance-spørsmål, og utga i fjor en Kommuni-kasjon om emnet. Dette arbeidet vil også følgesopp i Norge.

En viktig forutsetning for corporate governance erkorrekt regnskapsinformasjon, slik at investorer ogandre interessenter gis et riktigst mulig bilde av til-standen i foretaket, jf. ovenfor om regnskapslovgiv-ningen. En annen viktig forutsetning for corporategovernance er at det foreligger tilstrekkeligeinterne og eksterne kontrollordninger/mekanis-mer som sikrer at ledelsen opptrer til fordel foraksjonærene og andre interessenter. Interne ord-

37

ninger kan inkludere avlønningssystemer som sik-rer at ledelsens økonomiske interesser er sammen-fallende med aksjonærenes langsiktige interesserog opprettelsen av egne revisjonskomitéer. Eks-terne kontrollordninger er knyttet til arbeidet somutføres av revisorer, analytikere i meglerforetak ogratingbyråer. Her nevnes kort at revisors uavheng-ighet i forhold til selskapet og selskapets ledelse eren forutsetning for at revisor skal kunne utføre sittarbeid på en skikkelig måte. Oppfølgingen av nyeEU-regler om obligatoriske revisjonskomitéer ogpliktig rotasjon av revisor/revisjonsfirma vil derforvære av stor betydning, jf. ovenfor om reguleringenav revisor. Meglerforetak som både driver analyse-virksomhet og tilrettelegging kan etter omstendig-hetene stå overfor interessekonflikter, og slikeinteressekonflikter vil kunne reguleres nærmere iforbindelse med gjennomføringen av EUs direktivom investeringstjenester og regulerte markeder,kap. 16. Når det gjelder ratingbyråer, har disse enviktig rolle i forhold til foretak som utsteder obliga-sjoner. Betydningen av slike byråer vil øke med denye kapitaldekningsreglene for banker (Basel II).Ratingbyråer står også overfor potensielle interes-sekonflikter, siden det er gebyrer fra foretakenesom rates/vurderes som i stor grad finansierervirksomheten.

Også på dette området har EU varslet nye initi-ativ, og dette arbeidet vil følges opp i Norge.23

Regjeringen har i Revidert nasjonalbudsjett 2004lagt frem forslag til etiske retningslinjer for for-valtningen av Statens petroleumsfond. Intensjo-nen med reglene er at staten gjennom sitt eierskapskal respektere grunnleggende rettigheter hosdem som blir berørt av virksomheten til selska-pene fondet investerer i. De etiske forpliktelseneskal ivaretas gjennom tre virkemidler; eierskaps-

38

utøvelse, filtrering og uttrekk. Det siste virkemid-delet innebærer at det skal skje en individuell ute-lukking av selskap der det er en uakseptabel risikofor at det i fremtiden vil medvirke til grove kren-kelser av grunnleggende humanitære prinsipper,grove krenkelser av menneskerettigheter, grovkorrupsjon eller alvorlig miljøskade.

9.4 Nye bokføringsregler

Finansdepartementet fremmet 26. mars 2004 etforslag til Stortinget om ny lov om bokføring (bok-føringsloven), jf. Ot. prp. nr. 46 (2002–2003). Bok-føringsreglenes sentrale mål er å sikre en tilfreds-stillende registrering, dokumentasjon og oppbeva-ring av de enkelte transaksjoner gjennomregnskapsåret og dermed sikre ulike interesse-grupper pålitelig informasjon som kan etterkon-trolleres. Sentrale prinsipper for bokføring erblant annet fullstendighet, nøyaktighet og realitet.Informasjonen som innhentes etter bokførings-reglene vil være grunnlaget for utarbeidelse avårsregnskap, ligningsoppgaver, næringsoppgaverog omsetningsoppgaver mv. Bokføringsreglenehar således en viktig rolle i kampen mot økono-misk kriminalitet.

Eksterne grupper som har interesse av slik infor-masjon er for eksempel eiere, investorer, kredito-rer, ansatte og offentlige myndigheter, herunderskatte- og avgiftsmyndigheter og politi- og påtale-myndighet. Eksterne interessegrupper er ikkeinvolvert i bokføring eller utarbeidelse av årsregn-skap mv. Kontroll av bokføringen utføres f.eks.gjennom ekstern revisjon og av skatte- og avgifts-myndighetene. I andre tilfeller kan det være sær-lige grunner for innsyn, for eksempel ved bobe-handling og ved etterforskning av økonomisk

39

kriminalitet. Det er viktig at bokføringsregler erutformet slik at de legger til rette for innsyn ogkontroll. Regjeringen vil arbeide for at nye bokfø-ringsregler trer i kraft så snart Stortinget harbehandlet lovforslaget.

9.5 Allmennaksjeloven og aksjeloven

For å forhindre misbruk av ledende posisjoner iselskapet til personlig vinning, bør kontrakter somer egnet til å skjule slikt misbruk underleggesstrengere regler om rapportering, kontroll ogåpenhet. Eksempler på slike kontrakter er inngå-else av leiekontrakt, kjøp av fast eiendom mellomdaglig leder og selskap og alle former for kontrak-ter hvor partene har kryssende interesser. Det erbehov for økt åpenhet om slike kontrakter fordidet dreier seg om forhold hvor man «sitter påbegge sider av bordet».

Det bør vurderes å innføre spesielle regler foreksempel hvor selskapet, direkte eller indirekte,har avtaler med ledelsen, styremedlemmer, elleraksjeeier som har mer enn 5 % av aksjekapitaleneller stemmene på tidspunktet for kontraktinngå-elsen. Det samme gjelder avtaler med selskap somer aksjeeier og selskap som har bestemmende inn-flytelse over denne aksjeeieren. Slike kontrakterbør bare kunne inngås etter tillatelse fra styret. Desamme reglene bør gjelde når en av personenenevnt foran har indirekte interesser. På sammemåte bør det kreves at det gis autorisasjon av styrettil å inngå avtaler mellom selskapet og et firma hvoren av lederne av selskapet er leder, styremedlemeller aksjonær (mer enn 5 %). Slike kontrakter børspesifikt omtales i revisorerklæringen og det børattesteres at de er inngått til markedsbetingelser.

Dokumentene som ligger til grunn for revisorsevaluering av spesielle kontrakter bør gjøres til-gjengelige for aksjonærer som representererminst 5 % av aksjekapitalen.

Regjeringen vil vurdere endringer i allmennak-sjeloven og aksjeloven med sikte på å bedrekontrollen og gi mer åpenhet om kontraktersom er egnet til å skjule misbruk av ledendeposisjoner i selskaper.

9.6 Endring i straffeprosesslovensregler om beslag og heftelse

9.6.1 Utvidet adgang til beslag ogheftelse etter straffeprosessloven

Omkring en tredjedel av inndragningskravene bliraldri innfridd. Pr. 31. desember 2003 var restanseni Statens Innkrevingssentral 267 625 millioner kro-ner. En viktig årsak er at kravene ikke er sikretved beslag etter straffeprosessloven § 203 flg.,eller heftelse etter straffeprosessloven § 217 flg.Ved rettskraftig avgjørelse er det ofte ikke noe åfullbyrde kravet i, for eksempel fordi lovbryterenhar lykkes med å gjemme bort sine eiendeler elleroverføre dem til andre. Det er grunn til å forventeat økt kompetanse i finansiell etterforskning ogøkt fokus på inndragning vil føre til at flere inn-dragningskrav blir sikret ved beslag eller heftelse.

Det kan tas beslag etter straffeprosessloven § 203flg. og heftelse etter straffeprosessloven § 217 flg.inntil det foreligger rettskraftig inndragningsdom

23 I likhet med revisjonsbransjen, er også markedet for rating-tjenester sterkt konsentrert.

eller – forelegg. Hvis politiet senere finner utbyttetav den straffbare handlingen som lovbryteren erdømt for, eller finner verdier som det idømte inn-dragningskravet kan fullbyrdes i, er det etterdagens regler ikke anledning til å ta beslag ellerheftelse. I slike situasjoner må namsmyndighe-tene tilkalles og det må besluttes arrest eller mid-lertidig forføyning.24 Dette er tungvint og lite hen-siktsmessig.

For å effektivisere inndragningsreglene vilregjeringen ta initiativ til lovendring slik atbeslutning om beslag og heftelse også kan tref-fes etter at inndragningsavgjørelsene er retts-kraftige.

9.6.2 Håndtering av beslaglagte gjenstander som raskt synker i verdi mv.

Det kan ta lang tid fra beslag til rettskraftig avgjø-relse om inndragning. Hvis det er fare for at enbeslaglagt gjenstand raskt vil bli ødelagt, kan ret-ten tillate politiet å selge den, jf. straffeprosesslo-ven § 213 første ledd annet punktum. Hvis det der-imot bare er fare for at gjenstanden raskt vilforringes i verdi, og/eller det er svært kostbart ogtungvint for politiet å holde den beslaglagt, kanden ikke selges. Som eksempler nevnes biler ogbåter. Det er svært kostbart for politiet å betale foroppbevaringen av biler, for eksempel på en inn-tauingstomt, og bilene faller raskt i verdi hvis deblir stående ubrukt over lengre tid. Dette antas åvære bakgrunnen for at det sjelden tas beslag ibiler for å sikre inndragningskrav. En løsning kanvære at salg tillates også i disse tilfellene. Enannen løsning er å gjøre det enklere og billigerefor politiet å sørge for betryggende oppbevaringav beslaglagte gjenstander. Dette kan skje ved atpolitiet får egnede lokaler, eventuelt regionali-

serte, og kompetent personell til å passe på ogvedlikeholde gjenstandene, eller ved at det settesav ressurser til å betale tjenestene fra private.

For å tilrettelegge for økt bruk av sikringsmid-ler som beslag og heftelse vil regjeringen fore-slå mer hensiktsmessige regler om hvordanbeslaglagte gjenstander og gjenstander det ertatt heftelse i kan håndteres.

9.7 Tilbakeføring og deling av inndratt utbytte

Den profittmotiverte kriminaliteten er et alvorliginternasjonalt problem. Korrupsjonsskandaler haravslørt at statsledere ulovlig har tilegnet seg storepengesummer fra statskassen og plassert dem påbankkontoer eller investert dem i utlandet. Hvit-vasking av utbytte fra straffbare handlinger fore-går mest effektivt på tvers av landegrensene.Transport/overføring av pengene til andre land,som kontanter, eller fra konto til konto, og påkryss og tvers av landegrensene, gir ofte et godtresultat for den som ønsker å hvitvaske utbyttet,fordi det er vanskelig og tidkrevende for politiet åsamarbeide internasjonalt. Bedre muligheter forinternasjonalt samarbeid er helt nødvendig for åkunne bekjempe denne kriminaliteten mer effek-tivt. I denne sammenheng er tilbakeføring av inn-dratte midler til det landet midlene opprinneligstammer fra, og deling av inndratte midler medandre land som har deltatt i etterforskningen ellerlidd skade av den straffbare virksomheten, virke-midler som har fått økt internasjonal oppmerk-somhet de siste årene.

FN-konvensjonen mot korrupsjon har bestem-melser i artikkel 57 om tilbakeføring av midler som

40

41

stammer fra korrupsjon. Statene er forpliktet til åtilbakeføre midler som stammer fra underslag avoffentlige midler og hvitvasking av slike midler tilen annen stat når rett eierskap er etablert. Når detgjelder utbytte av andre straffbare handlinger,åpnes det for at tilbakeføring kan skje etter enskjønnsmessig vurdering.

FATFs 40 anbefalinger nr. 38 anbefaler statene åetablere ordninger som åpner for deling av inn-dratte midler.

Etter straffeloven § 37d skjer inndragning til for-del for statskassen hvis ikke annet er bestemt.Annet er bestemt i enkelte andre lover og i § 37dselv. Hvis en annen stat er fornærmet – pengeneer for eksempel underslått fra den utenlandskestatskassen – kan det bestemmes at inndratte mid-ler skal benyttes til dekning av den andre statenserstatningskrav. Tilbakeføring kan også formo-dentlig skje hvis den andre staten er skadelidt ogsærlig grunner gjør det rimelig. Unntaksregleneer fakultative og gir ikke den andre staten noe ube-tinget krav på tilbakeføring.

I mange tilfeller vil den andre staten verken værefornærmet eller skadelidt, og da vil det ikke væreadgang etter loven til å tilbakeføre eller dele deinndratte midlene, noe som kan gi urimelige resul-tater. Det kan for eksempel virke svært urimelig atmidlene tilfaller den norske statskassen bare fordiden utenlandske dommen fullbyrdes her. Hvisdeler av forfølgningen har skjedd i Norge, er det

24 Se Ot. prp. nr. 8 (1998–99) s. 77.

42

rimelig at Norge får dekket straffesaksutgiftene,men resten bør kunne deles med utlandet. Hvisden straffbare virksomheten foregår i flere land ogpolitiet og andre myndigheter i disse landene erengasjert i etterforskningen, er det også rimelig atdet inndratte utbyttet deles mellom landene. Gjer-ningspersonen kan for eksempel være en nord-mann som bistår russere med hvitvasking avpenger som stammer fra kriminalitet i Russland.Et pengebeløp kan være beslaglagt på en konto inorsk bank. For å avklare skyldspørsmålet motnordmannen er man helt avhengig av bistand frarussiske myndigheter når det gjelder de underlig-gende straffbare handlinger som genererte utbyt-tet. Det kan virke urimelig, særlig for et fattig land,at de inndratte pengene i en slik situasjon ikke kandeles. Hvis utbyttet for eksempel kommer fra nar-kotikakriminalitet, vil det ikke «stamme» fra etbestemt land, og skadevirkningene – dødsfall, mis-bruksproblemer og sosial nød – vil kunne oppstå iet annet land. Da er det ikke opplagt at inndrattutbytte skal deles. Men det er rimelig at landet

som bistår får dekket sine omkostninger i forbin-delse med bistanden av det inndratte utbyttet.Generelt må det antas at motivasjonen for interna-sjonalt samarbeid vil kunne øke dersom landenehar utsikt til å få del i det inndratte utbyttet.

For å følge internasjonale forpliktelser og anbefa-linger og for å få mer rimelige løsninger som frem-mer internasjonalt samarbeid, må det vurderesom det bør gjøres endringer i straffeloven § 37d.Tilbakeføring og deling av inndratt utbytte med enannen stat vil uansett kunne skje ved en etterføl-gende statsfinansiell beslutning når straffesakener avsluttet. Men regler om slike ordninger vil tro-lig fungere mer effektivt, blant annet for land somvurderer å bistå under etterforskningen av ennorsk straffesak.

Regjeringen vil ta initiativ til lovendring for åsette oss i stand til å tilbakeføre og dele inndrattutbytte av straffbare handlinger med andre land.

10.1 Implementering av FATFs reviderte og spesielle anbefalinger

FATF – Financial Action Task Force – er en inter-nasjonal organisasjon som arbeider mot hvitvas-king og terrorfinansiering. FATF ble etablert i 1989etter initiativ fra G7-landene. Norge har deltattsiden 1991. I dag har FATF 33 medlemmer – 31land samt EU-kommisjonen og Gulf CooperationCouncil. Organisasjonen har utarbeidet 40 anbefa-linger mot hvitvasking. Disse ble revidert juni 2003.Anbefalingene regnes som den internasjonalestandard for tiltak mot hvitvasking. De omhandlerblant annet straffebestemmelse mot hvitvasking,inndragningsregler, rapporteringsforpliktelser forfinansinstitusjoner mv., identifisering av kunder,internasjonalt samarbeid og ressurs- og kompet-ansespørsmål.25 Etter terrorangrepene 11. septem-ber 2001 vedtok FATF 8 spesielle anbefalingermot terrorfinansiering.26

I EU-kommisjonen arbeides det for tiden med ettredje hvitvaskingsdirektiv. I arbeidet står oppføl-ging av FATFs anbefalinger sentralt. Finansdepar-tementet og Justisdepartementet følger dette arbei-det blant annet ved deltakelse i EU-kommisjonenshvitvaskingskomité. EU-kommisjonen har uttryktat de tar sikte på å oversende et utkast til direktiv tilEU-parlamentet før sommeren 2004. Det kan imid-lertid ikke forventes at et tredje hvitvaskingsdirek-tiv blir endelig vedtatt før tidligst medio 2005. NårEU eventuelt har vedtatt et tredje hvitvaskingsdi-rektiv, vil direktivet inntas i EØS-avtalen.

På bakgrunn av at FATF har revidert sine alm-innelige anbefalinger, at FATF har vedtatt anbefa-linger med tiltak mot finansiering av terrorisme oget eventuelt tredje hvitvaskingsdirektiv, vil detvære nødvendig å gjennomgå relevant norsk lov-

43

givning for å sikre at Norge gjennomfører sineinternasjonale forpliktelser.

Regjeringen vil følge den internasjonale utvik-lingen og iverksette en gjennomgang av nasjo-nalt regelverk for å sikre at internasjonale tiltakmot hvitvasking og terrorfinansiering gjennom-føres i norsk rett.

10.2 Hvitvaskingsloven

Ny hvitvaskingslov trådte i kraft 1. januar 2004.Loven gjennomfører EUs annet hvitvaskingsdirek-tiv27 og enkelte av FATFs anbefalinger mot finansi-ering av terrorisme. Formålet med loven er å fore-bygge og bekjempe hvitvasking av utbytte frastraffbare handlinger. De sentrale pliktene etterloven er å identifisere kunder og å rapportere mis-tenkelige transaksjoner til ØKOKRIM. Loven gjel-der for blant annet finansinstitusjoner, eiendoms-meglere, advokater, revisorer, og forhandlere avverdifulle gjenstander.

10 Tiltak mot hvitvasking og finansiering av terrorisme

25 I brev av 18. september 2003 til FATFs president har justis-minister Odd Einar Dørum gitt uttrykk for at Norge støtteranbefalingene og vil sette i gang arbeid med implemente-ring så snart som mulig. Se også http://www.fatf-gafi.org.

26 De åtte spesielle anbefalingene er omtalt i forarbeidene tilhvitvaskingsloven, jf. ot. prp. nr 72 (2002–2003) s. 82–87.Enkelte av dem ble fulgt opp i hvitvaskingsloven eller andrelover.

27 EU-parlamentets og Rådets direktiv 2001/97/EF om endringav rådsdirektiv 91/308/EØF om forebyggende tiltak motbruk av det finansielle systemet til hvitvasking av penger.

Etter hvitvaskingsloven omfattes forhandlere avverdifulle gjenstander ved transaksjoner i kontan-ter på minst 40 000 kroner.28 Loven gir Finansde-partementet hjemmel til å fastsette i forskrift attransaksjoner i betalingskort skal omfattes.Finansdepartementet har bedt Kredittilsynet vur-dere om det bør fastsettes en slik forskrift.

Videre gir loven hjemmel til Finansdepartementettil å fastsette i forskrift at hele eller deler av regel-verket skal gjelde for spillvirksomhet, inkasso-foretak og regulerte markeder. Det vil bli vurdertom hele eller deler av loven og bestemmelser gitti medhold av loven bør gjøres gjeldende for spill-virksomhet.

Etter anmodning fra Finansdepartementet harJustisdepartementet vurdert om det er behov for åutarbeide en veiledning til advokatbransjen omhvordan hvitvaskingsregelverket skal forstås ogpraktiseres. Justisdepartementet har kommet til atdet er behov for dette, og har nedsatt en bredtsammensatt arbeidsgruppe som skal utarbeideforslag til veiledning.

10.3 Registreringsplikt for juridiskepersoner

Et viktig prinsipp i FATFs anbefalinger og det norskehvitvaskingsregelverket er «kjenn-din-kunde-prinsip-pet» som innebærer at finansinstitusjoner og andrerapporteringspliktige skal identifisere sine kunder.

For fysiske personer kreves etter gjeldende rettblant annet at opplysninger om navn, adresse ogpersonnummer registreres ved etablering av kun-deforhold. For juridiske personer kreves blantannet navn, adresse og firmaattest (utskrift fra

Foretaksregisteret, eventuelt Enhetsregisteret).Ikke alle juridiske personer har registreringsplikt(eller -rett). Det gjelder for eksempel utenlandskeforetak som ikke driver næringsvirksomhet iNorge, små enkeltpersonforetak utenom varehan-delen, foreninger, ideelle organisasjoner, sameier,idrettslag, tippelag mv. Når disse åpner bank-konto, må det skje i navnet til en av deltakerne.Dette er lite tilfredsstillende for banken som etterhvitvaskingsloven skal identifisere den egentligeeier av midlene på kontoen. Det er heller ikke til-fredsstillende for personen som oppføres somkontoinnehaver, fordi vedkommende i utgangs-punktet blir gjort skattepliktig for de aktuelle mid-lene.

FATFs spesielle anbefaling nr. 8 forplikter til vur-dering av tiltak for å hindre at «non profit organi-sations» brukes til terrorfinansiering. I den for-bindelse anbefaler FATF blant annet at organisa-sjonene registreres og at medlemmer og adminis-trativt personell identifiseres.

Finansnæringens hovedorganisasjon (FNH) harfremmet forslag overfor Kredittilsynet om regis-treringsplikt i offentlig register for alle juridiskepersoner som betingelse for å opprette forret-ningsforhold med en finansinstitusjon. Forslagetinnebærer en forenklet registrering i Enhetsregis-teret med en egen nummerserie som skiller dissefra ordinært registrerte enheter.

Regjeringen vil ta initiativ til vurdering av registre-ringsplikt for juridiske personer som vil etablereforretningsforhold med en finansinstitusjon.

44

28 Hvitvaskingsloven § 4 annet ledd nr. 8.

DEL III TILTAK PÅ SPESIELLE

KRIMINALITETSOMRÅDER

46

11.1 Kriminalitetsbildet på skatte- ogavgiftsområdet29

Skatter og avgifter utgjør grunnlaget for velferds-staten. I 2003 utgjorde skatter og avgifter til stat,kommune og fylke nærmere 700 milliarder kro-ner. Unndragelser av skatter og avgifter, herundertoll, rammer fellesskapet og svekker grunnlagetfor velferdsstaten. Samtidig fører det til at de lov-lydige skatte- og avgiftsyterne må betale en for-holdsmessig større andel av fellesskapets utgifter.

Skatte- og avgiftssystemet er i stor grad basert påegenoppgaver fra private og foretak. Den enkelteskattyter og avgiftspliktige skal gi myndighetenenødvendige og fullstendige opplysninger om deøkonomiske forholdene som har betydning forfastsettingen av skatter, toll og avgifter. Tillitsba-serte systemer innebærer en risiko for misbruk.

I hovedsak kan en skille mellom to måter for skat-tytere og avgiftspliktige å feilinformere skatte- ogavgiftsmyndighetene på. Den enkelte kan heltunnlate å gi opplysninger, eller han kan gi uriktigeeller mangelfulle opplysninger til skatte- ogavgiftsmyndighetene.

I en del saker skjules fakta for skatte- og avgifts-myndighetene ved bruk av falsk identitet, urik-tige/falske dokumenter eller uriktig regnskaps-førsel slik at inntekter er unndratt beskatning ellerkostnader er fiktive. Dette skjer ofte ved bruk avmedhjelpere. Videre kan ledere av selskap for-sømme sine plikter, og dermed bli strafferettsligansvarlig for selskapets ulovlige unnlatelser –eksempelvis forsømt skattetrekk, forsømt innbe-retning av arbeidsgiveravgift, forsømt lønnsinnbe-retning og feilaktig regnskapsføring. Personenebak foretaket kan også bli økonomisk ansvarlig for

dets unnlatte betaling av skattetrekk og arbeidsgi-veravgift, dersom foretaket selv ikke har midler.

Naturlig nok foreligger det ikke pålitelig statistikkeller oversikter over den svarte økonomien.Gjennom undersøkelser og forskning på områdethar det vært gjort en rekke forsøk på å anslåomfanget av svart arbeid (samt annen uregistrertøkonomisk virksomhet). De fleste konkluderermed at det dreier seg om flere titalls milliarderkroner i året.

11.2 Tiltak mot økonomisk krimina-litet på skatte- og avgiftsområdet

Det pågår et kontinuerlig og omfattende arbeidmot skatte- og avgiftskriminalitet. I det følgendevil enkelte områder bli fremhevet.

Regjeringen har som siktemål å gjøre større delerav den svarte økonomien hvit. Regjeringen er opp-tatt av at skatte- og avgiftsmyndighetene effektivtkan oppdage og sanksjonere unndragelser – i dealvorligste tilfellene i samarbeid med politiet. Enviktig forutsetning for å nå dette målet er at alleskal ha muligheter for å følge opp sine forplik-telser etter skatte-, toll- og avgiftslovgivningen.Det skal derfor tilstrebes at det enkelt og klartkommer frem hva den enkelte skatte-, toll ogavgiftspliktiges forpliktelser består i, og hvordandisse skal etterleves. Arbeidet med å understøtteden frivillige etterlevelsen av skatte-, toll- ogavgiftsforpliktelsene vil bli prioritert.

11.2.1 Forenkling

Regjeringen vil fokusere på forenklingstiltak somkan bidra til at den lojale skatte-, toll- og avgifts-pliktige kan forholde seg lovlydig uten uforholds-

11 Skatte- og avgiftskriminalitet

messige store anstrengelser. Kartlegging og ana-lyse av etterlevelseskostnadene for å finne frem tilforenklingsmuligheter i regelverket, vil bli intensi-vert.

I denne forbindelse vil det bli tatt initiativ til at pro-sedyrene knyttet til private arbeidsoppdrag i hjem-met skal gjennomgås med tanke på å gjøre frem-gangsmåten enklere. Det skal i denne sammen-heng også vurderes om gjeldende beløpsgrenserskal heves, eksempelvis nedre grense for lønns-innberettingsplikt.

Finansdepartementet har sendt et forslag om bin-dende forhåndsuttalelser til skattyterne fra lig-ningskontorene på høring. Det legges opp til atligningskontorenes myndighet skal gjelde enkleskattemessige forhold, for eksempel spørsmålknyttet til bolig- og fritidseiendom, hjemmekontor,ulike typer lønnsytelser, velferdstiltak og fradragfor utgifter i arbeidsforhold, gaver og tilskudd i ogutenfor arbeidsforhold, bilbeskatning, reiseutgif-ter og merkostnader, samt utdanningsutgifter. Fornæringsdrivende vil ordningen gjelde spørsmålsom er knyttet til den løpende drift av virksomhe-ten.

Det skal arbeides aktivt for å iverksette forenk-lingstiltak som kan lette lojal etterlevelse avskatte- og avgiftsreglene.

11.2.2 Kontroll

For å unngå misbruk antas det å være av avgjø-rende betydning at den enkelte skatte- og avgifts-pliktiges opplevde oppdagelsesrisiko er på et høytnivå. Høy opplevd oppdagelsesrisiko antas å hastor preventiv effekt, og vil således kunne hindrenye grupper i å unndra seg sine forpliktelser.

47

Målrettet kontrollvirksomhet er helt nødvendigfor å avdekke skatte-, toll- og avgiftskriminalitet.Skatte- og avgiftsmyndighetene vil fremover leggevesentlig vekt på de alvorlige lovbruddene hvorillojaliteten er størst. Det er viktig at skatte- ogavgiftsmyndighetene benytter tilstrekkelige res-surser i kontrollvirksomheten. Skatte-, toll- ogavgiftspliktige skal ikke kunne spekulere i at kon-trollmyndighetene på grunn av sin ressurssitua-sjon ikke kommer tilbake før om flere år. Av dennegrunn er det viktig at etatene er synlige gjennomkontroller og annen aktiv kontakt med de skatte-,toll- og avgiftspliktige. Viktige satsingsområder vilvære å informere om kontroller og avsløringer avunndragelser, samt at skatte-, toll- og avgiftsunn-dragelser fører til reaksjoner. Skatte- og avgifts-myndighetene vil arbeide for å øke både den fak-tiske og den opplevde oppdagelsesrisikoen hosutvalgte risikogrupper.

Kontrolletatene skal fremover ha særlig oppmerk-somhet på skatte- og avgiftsunndragelser for såvidt gjelder investeringer i finansmarkedet. Detteer et betydningsfullt og utfordrende område medhensyn til etterlevelse og kontroll. Basert påskatte- og avgiftsmyndighetenes kontrollerfa-ringer er det betydelige beløp som ikke blir opp-gitt, og dermed unndratt beskatning. Skatteetatenvil arbeide med prioritering og spesialisering avdette som kontrollområde. Det skal bygges opp

29 I den videre fremstilling benyttes ofte betegnelsen «skatte-og avgiftsmyndighetene». Skatteetaten, toll- og avgiftseta-ten og de lokale skatteoppkreverne utgjør «skatte- ogavgiftsmyndighetene». Begrepet benyttes selv om det ikkei alle sammenhenger vil omfatte alle etater innenfor skatte-og avgiftsmyndighetene.

spesialiserte kompetansemiljøer i utvalgte fylker.Arbeidet med videreutvikling av oppgavepliktinnenfor dette området med formål å sikre effektivog korrekt viderebehandling og beskatning vil bliprioritert.

Skatteetaten vil samarbeide med andre land omvidereutvikling med hensyn til effektiv oppfølgingmed utveksling av kontrollopplysninger innenfordette området.

11.2.3 Informasjonsutveksling

En arbeidsgruppe nedsatt av riksadvokaten harlagt frem en rapport med vurderinger av samar-beidsrutiner mellom skatte- og avgiftsmyndighe-tene og politi- og påtalemyndigheten som følge avHøyesteretts plenumsdommer av 3. mai 2002 hvordet ble slått fast at en skattyter for samme forholdikke kan ilegges tilleggsskatt og formell straff, jf.punkt 7.1. Rapporten må følges opp og iverksettesi forhold til fordelingen av oppgaver mellomskatte- og avgiftsmyndighetene og politi- og påta-lemyndigheten.

Valutaregisteret, som er omtalt i punkt 4.2, vil føretil at opplysninger i forbindelse med overføringerav betalingsmidler mellom Norge og utlandet blirtilgjengelig overfor kontrollmyndighetene på enenklere måte enn i dag. Det er grunn til å tro at endel penger som søkes unndratt offentlighetens lysblir smuglet over landegrensen. Det er Tollvese-nets oppgave å foreta kontroller ved inn- og utfør-sel med tanke på å avdekke smugling av valuta.Tollvesenet bør styrke denne kontrollvirksomhe-ten. Det er viktig at også politiet satser på oppføl-ging av denne typen saker. Fokus på smugling avvaluta er også viktig med tanke på å avdekke finan-siering av terrorvirksomhet.

48

Samarbeidet mellom skatteetaten og toll- ogavgiftsetaten og politi- og påtalemyndighetenvidereføres og styrkes for å sikre at riktig reak-sjon ilegges i det enkelte tilfelle.

11.2.4 Innfordring

Det er av grunnleggende betydning at de som blirtatt for skatte-, toll- og avgiftsunndragelser ikke fårbeholde det økonomiske utbyttet av unndra-gelsen. Det er et mål å gjennomføre en effektivinnfordring av skatte-, toll- og avgiftskrav når deter mistanke om økonomisk kriminalitet.

11.2.5 Bransjerettet innsats

Svart omsetning og annen økonomisk kriminaliteter i dag et problem i en rekke bransjer, eksempel-vis frisørbransjen, drosjenæringen, lege- og tann-legevirksomhet, serveringsbransjen, ulike typerhåndverkere, blomsterforhandlere, fruktforhand-lere mv. Typisk for disse bransjene er at de bestårav mindre foretak hvor det foregår betydelig kon-tantsalg. Andre kjennetegn kan være uoversiktligeselskapsstrukturer eller at det ofte benyttes uten-landsk arbeidskraft.

Skatte- og avgiftsmyndighetene skal videreutviklemålrettet bransje- og temarettet innsats. Målet er åoppnå effektiv utnyttelse av kontrolletatens virke-midler slik at det oppnås positiv effekt på etterle-velsen. Målrettet innsats innenfor utvalgte bransjer,kombinert med regelverksutvikling og samarbeidmed den seriøse delen av disse bransjene har vistgode resultater i kampen mot skatte-, toll- og avgift-skriminalitet. Etatene vil derfor arbeide videremed denne metodiske tilnærming, noe som bl.a.setter store krav til prioritering, kompetanse ogspesialisering. Det er også viktig med adekvatereaksjonsmidler og en klar holdning fra myndig-

hetenes side som viser at skatte-, toll- og avgift-skriminalitet ikke aksepteres. Det bør være enklar forutsetning for å få anledning til å drivenæringsvirksomhet i Norge at regelverket påskatte-, toll- og avgiftssektoren overholdes. Her erhensynet til næringslivet selv – i form av risiko foruønsket konkurransevridning – et viktig aspekt.Ved grove eller gjentatte overtredelser bør det istørre grad enn i dag kunne vurderes om lovbry-teren skal nektes adgang til å drive virksomhet.

Når det gjelder bransjer som driver med innførselav blomster, frukt og grønt, er varierende tollsat-ser, restriksjoner og kvoter momenter som med-fører risiko for at noen faller for fristelsen til åbegå lovbrudd. På bakgrunn av tidligere erfa-ringer vil disse bransjene nå bli gjenstand for øktkontroll.

Tollvesenet skal satse på kontroller innen eksport-området for å avdekke fiktiv utførsel, refusjon avmerverdiavgift og svart omsetning. Blant annetmed tanke på Norges omdømme som eksportna-sjon, bør dette kontrollområdet bli prioritert. Detsamme hensynet har vært fremtredende i forbin-delse med Tollvesenets kontroll med eksport avfisk. Etaten har siden høsten 2000 gjennomført enaksjon i fiskeribransjen med vekt på kontroll avopprinnelseserklæringer, som er avgitt i forbin-delse med eksport. Kontroll med eksport av fiskmed tanke på å avdekke alle typer feildeklare-ringer vil fortsette.

I tillegg skal det vurderes om det bør innføresregler om at næringsdrivende normalt må benyttebank ved betaling til andre næringsdrivende, dvs.at det ikke skal være tillatt å betale med kontanter.Det er i dag et problem at det i ulike bransjer utbe-tales kontantbeløp på opp til flere hundre tusen

kroner mellom næringsdrivende. En eventuellinnføring av denne typen regler vil kreve en min-stegrense, eksempelvis at reglene skal gjelde fortransaksjoner over 5 – 10 000 kroner.

11.2.6 Særlig om bygg- og anleggs-bransjen

Bygg- og anleggsbransjen er et område som frem-over vil bli gjenstand for skatte- og avgiftsmyndig-hetenes oppmerksomhet. I denne bransjen vet mannokså sikkert at omfanget av så vel skatte- ogavgiftskriminalitet som annen økonomisk krimina-litet har økt de siste årene, se blant annet rappor-ten «Seriøsitet i byggenæringen» som Byggenæ-ringens Landsforening utarbeidet i 2003. Problemetbestår særlig i at det eksisterer mange useriøseentreprenører som på ulike måter unndrar segbetaling av pliktige skatter og avgifter. Eksempel-vis kan enkelte foretak holde det meste av sinomsetning hemmelig for myndighetene. Andreunnlater å innberette lønn for ansatte, og konstru-erer utgiftsposter i regnskapene som i realitetener betalt de ansatte skattefritt. På denne måten vilogså i en del tilfeller merverdiavgift, som ikke erbetalt, urettmessig, utbetales skattyter. Proble-mene forsterkes ytterligere ved at det er mangeutenlandske aktører i bransjen, både personer ogforetak. Kontrollen av disse er særlig vanskelig.Ved utvidelsen av EU fra 1. mai 2004 må det for-ventes at problemene kan bli ytterligere forsterket.

Rapporten «Seriøsitet i byggenæringen» innehol-der flere forslag som det kan være aktuelt å følgeopp. Det gjelder blant annet forslaget om etable-ring av felles bransjenormer og -regler med siktepå skjerpede kontraktsbestemmelser og kontroll-rutiner for å motvirke konkurransevridning oghindre bruk av svart arbeidskraft.

49

Mange land har hatt lignende problemer medsvart arbeid i denne bransjen. Noen av disse, blantandre Nederland fra 1982 og Storbritannia, Irlandog Tyskland fra 2002, har innført regler om pliktfor hovedentreprenør til å stille sikkerhet forunderentreprenørens ansvar for skatter og avgif-ter, alternativt solidarisk betalingsplikt for hoved-entreprenør. Sverige vurderer innføring av slikeregler.30

Reglene i disse landene har visse ulikheter. Mankan grovt skille mellom et obligatorisk og et frivil-lig system.

Det obligatoriske systemet innebærer at hoveden-treprenør ved hver utbetaling til underentrepre-nør skal avsette en viss prosent av det fakturertebeløpet eksklusiv moms. Det kan gjøres fradragfor materialkostnader. Avsetningen, som skal beta-les inn på en sperret skattekonto, skal dekke skattog avgift som påløper lønnskostnadene til under-entreprenør. Det obligatoriske systemet er detmest effektive for å sikre det offentliges krav. Ensvakhet ved det er at underentreprenørens likvi-ditet svekkes vesentlig. Materialkostnader kanimidlertid unntas, og da vil likviditetssvekkelsenvære mindre.

Det frivillige systemet (innført i Nederland fra 1982)pålegger ikke hovedentreprenøren å foreta slikskatteavsetning som under det obligatoriske sys-temet. I stedet blir han medansvarlig for samtligeunderentreprenørers betalingsplikt for skatter ogavgifter. Det gjelder også for underentreprenørensunderentreprenører. Og underentreprenøren erigjen ansvarlig for sine underentreprenører. Detteomtales som såkalt kjedeansvar. Myndighetene kanalltid gå på den over i kjeden. En korresponde-rende personlig betalingsplikt påligger også enkelte

i ledelsen av det betalingspliktige foretaket. Denbetalingspliktige kan beskytte seg mot ansvar vedå kreve at underentreprenøren setter penger innpå sperret konto.

Det skal vurderes om det bør innføres et ansvarfor hovedentreprenøren for å betale skatter ogavgifter i hele entreprisen.

11.2.7 Organisatorisk tilrettelegging

Kontrollressursene skal utnyttes optimalt. Felleskontrollplaner for skatteetaten og toll- og avgiftse-taten skal utvikles. Det er også vesentlig at skatte-etaten og toll- og avgiftsetaten samarbeider seg imellom om kontrollplaner, herunder felles kon-trollprosjekter.

Skatteetaten har arbeidet aktivt med arbeidsorgani-sering som et virkemiddel for å sikre målrettet ogeffektiv kontrollinnsats – og ikke minst for å sikreraskest mulig kompetanseoppbygging. Det er et målmed større grad av spesialisering for å få slagkraf-tige enheter, og det er viktig å få til et godt samar-beid med politi- og påtalemyndighet. Det er etablerten egen enhet som skal arbeide med svart økonomiog økonomisk kriminalitet i Oslo-området. Skattee-taten vil prøve ut forskjellige modeller for organise-ring av arbeidet for å bli slagkraftige og effektivemed hensyn til avdekking av illojale skatte- ogavgiftspliktige, og oppfølging av disse. Et viktig tiltakher vil være prosjektrelaterte bransjekontroller.

Det er et mål å opprette flere spesialiserte enhe-ter eller lignende rundt i landet.

Dagens organisering av skatteetaten virker begren-sende bl.a. i forhold til videreutvikling av fagkom-petanse og etablering av spesialfunksjoner. Større

50

51

miljøer gjør det enklere å sette av ressurser til pri-oriterte oppgaver og til å effektivisere samhand-lingen for eksempel med politiet. Det er blantannet på denne bakgrunn igangsatt et prosjekt for(R)e(O)rganisering av (S)katteetaten – ROS.

11.2.8 IKT-utvikling

Bruk av IT for lagring av data, sporing av transak-sjoner og bevissikring er et viktig område å videre-utvikle. Mulighetene for å analysere data er ogsålangt større enn ved tradisjonell håndtering avinformasjon på papir. I Skattedirektoratet er detbygget opp en enhet som bistår ytre etat i dennesammenheng, og det vurderes å bygge opp regio-nale enheter eller lignende med spisskompetanseinnenfor dette området. Det arbeides særskiltgjennom nordisk samarbeid for å utvikle metoderfor å avdekke skatte- og avgiftsunndragelser samtå dele erfaringer med hensyn til avdekkingsmeto-der. En fremtidig utvikling mot en større grad avelektroniske regnskapsbilag, vil ytterligere aksen-tuere behovet for utvikling på dette området.

Dette gjelder også for tollvesenets kontrollvirk-somhet. Toll- og avgiftsvesenets elektroniske for-tollingssystem (TVINN) er utviklet på 80-tallet,med denne tids tenkning. TVINN er ikke tilrette-lagt for dagens krav til effektivisering og størrebehov for kontroll. For å ivareta fremtidige behov,vil det være nødvendig med en rekke forbedrings-tiltak. Det er vesentlig at dette arbeidet prioriteres.

Det skal arbeides med videreutvikling av toll-vesenets elektroniske fortollingssystem.

11.2.9 Analyse

Tollvesenet vil fremover styrke satsingen på analy-sevirksomhet blant annet med tanke på å avdekkeøkonomisk kriminalitet. Utvelgelse av kontrollob-jekter må være mest mulig målrettet. Analyse avinformasjon som tilflyter etaten gjennom ekspedi-sjon, tilgjengelige registre og underretning vilvære viktig med tanke på risikovurdering innenfortollvesenets kontrollområder.

Tollvesenet vil fortsette å utvikle analysevirksom-heten for å kunne målrette kontrollvirksomhetengjennom ytterligere satsing på underretningstje-nesten og økt samarbeid med myndigheter og pri-vate aktører som kan bidra med kompetanse ogrelevant informasjon. Analyseutviklingen vil ikkebare bestå i å identifisere risiko, men også å utvikleanalysemetoder og systemer for håndtering avrisiko.

30 Se rapport 2002: 6 fra Riksskatteverket i Sverige.

Fiskerinæringen er av stor nasjonaløkonomiskbetydning. Det er av vesentlig betydning at detutøves en bærekraftig ressursforvaltning og sik-res like konkurransevilkår både nasjonalt og inter-nasjonalt. Næringen baserer sin virksomhet på fis-kebestander som Norge forvalter sammen medandre nasjoner. For å sikre like konkurransevilkåri et internasjonalt marked, er det viktig at det arbei-des internasjonalt for å hindre at andre aktørerbegår økonomisk kriminalitet med utgangspunkt ifelles fiskebestander med Norge.

Med bakgrunn i straffesaker, kontrolletatenesmateriale og opplysninger fra næringen selv harmyndighetene og fiskerinæringens organisasjo-ner forsøkt å kartlegge omfanget av økonomiskkriminalitet. Tilfeller av svarte landinger, svartomsetning, feilføring av fangstdagbok og landings-eller sluttsedler, utkast, ulovlig bifangst og feil påopprinnelsesbevis i forbindelse med eksport harblitt avdekket.

I oktober 2002 utgav Norges Fiskarlag og FHLindustri og eksport en forprosjektrapport fra et fel-les etikkprosjekt; «Ikke bare fisk». Rapportenskulle danne grunnlaget for gode og konkrete til-tak for å motvirke uregelmessigheter og dervedogså bedre næringens generelle omdømme.Videre ble det i januar 2003 inngått en «Avtale omtiltak mot ulovligheter i fiskerinæringen mellomLO industri, Norsk Sjømannsforbund, Fiskeri- ogHavbruksnæringens Landsforening, Norske Sjø-matbedrifters Landsforening, Norges Fiskarlag,Norges Kystfiskarlag og Fiskeridirektoratet, Skat-tedirektoratet og Toll- og avgiftsdirektoratet.Målet med avtalen er blant annet å motvirke ulov-ligheter, bidra til økt forståelse samt nødvendigforenkling og utvikling av regelverket. For å opp-fylle formålet utarbeider og gjennomfører partene

ulike tiltak og prosjekter innenfor avtalens ram-mer. Rapporten og avtalen er gode utgangspunk-ter for et fortsatt samarbeid mellom myndighe-tene og fiskerinæringen når det gjelder tiltak somkan motvirke økonomisk kriminalitet.

Fiskeriministeren nedsatte i mars 2004 en hurtig-arbeidende kommisjon som skulle bidra til å styrkeregjeringens arbeid mot ulovlig utkast av fisk påhavet. Kommisjonen fremla 28. april 2004 sin rap-port hvor det fremmes forslag til tiltak, blant annetøkte midler til kontroll, endring i organiseringenav kontrolloppgavene, samt utvidede regulerings-tiltak for fisket i Nordsjøen. Regjeringen har startetarbeidet med en plan for oppfølging av nødven-dige tiltak. Regjeringen vil for øvrig satse på føl-gende:

Samarbeid og informasjonsutveksling mellomkontrolletatene, og mellom kontrolletatene ogpolitiet. Regelverksutvikling skal vurderes for åsikre et best mulig samarbeid mellom etatene.

Effektiv kontroll og felles utnyttelse av eksiste-rende kontrollkompetanse i de ulike kontrollor-gan (fiskeri-, skatte- og tollmyndigheter mv.).Dette skal sikre at det totale omfanget av ulov-lighetene i den enkelte sak effektivt blir avdek-ket.

Samarbeid med kontrolletater som arbeidermed økonomisk kriminalitet i land som Norgehar felles fiskebestander med. Utvikling på detteområdet er grunnleggende i arbeidet mot fiske-rikriminalitet som følge av næringens strukturmed forvaltning av fiskebestander på tvers avlandegrensene og utstrakt internasjonal handelmed fisk.

52

12 Økonomisk kriminalitet i fiskeri- og havbruksnæringen

De fleste korrupsjonssaker i Norge de siste ti årgjelder privat sektor.

I andre europeiske land er situasjonen en annen,idet de fleste sakene har tilknytning til offentligsektor. Det kan ikke utelukkes at det forekommerkorrupsjon i offentlig sektor i Norge i større gradenn det man har registrert til nå. Internasjonaltantas risikoen i offentlig sektor særlig å være knyt-tet til forsvaret, sykehusene, offentlige innkjøp,behandling av byggetillatelser og ulike ytelser hvorsaksbehandlingen i stor grad er skjønnsbasert.

Trusselen må forventes å øke i årene fremover.Utviklingstrekk som økt internasjonalisering, øktkonkurranse i korrupsjonsutsatte offentlige sekto-rer, mindre lojalitet til arbeidsgiver blant nye grup-per arbeidstakere i offentlig sektor og økt pressfra organiserte kriminelle grupper mot offentligsektor tilsier en slik utvikling.31

For ansatte i offentlige virksomheter kan det opp-leves som problematisk å skulle rapportere ommistanker om korrupsjon, eller andre kritikkver-dige eller straffbare forhold i egen organisasjon.En mulig årsak kan være at det ikke er fastsattklare retningslinjer for når det skal rapporteres,og heller ikke er etablert prosedyrer for behand-ling av slike opplysninger internt. Videre kanansatte i noen tilfelle oppleve en konfliktsituasjon iforhold til sin taushetsplikt dersom de velger å giopplysninger til politiet.

ØKOKRIM har siden 1994 hatt et eget spesialisertteam, som etterforsker, avgjør påtalespørsmålet ogfører korrupsjonssaker for retten. I tillegg har tea-met drevet utstrakt forebyggende arbeid. ØKO-KRIM driver også kriminaletterretning på detteområdet og yter bistand til andre politienheter i

Norge og i utlandet. Enheten har hatt en rekkeomfattende og kompliserte saker under etterforsk-ning. Noen av sakene har endt med henleggelse,mens andre har resultert i strenge fengselsdom-mer og høye erstatnings- og inndragningsbeløp.Finansiell etterforskning er regelmessig av avgjø-rende betydning for å bevise at korrupsjon har fun-net sted.

Norge har ratifisert både Europarådets straffe-rettslige konvensjon 4. november 1998 mot kor-rupsjon og OECDs konvensjon 21. november 1997om bekjempelse av bestikkelser av utenlandskeoffentlige tjenestemenn. Til begge disse konven-sjonene er det knyttet evalueringsmekanismer.Oppfølgingen av Europarådskonvensjonen tillig-ger GRECO (Group of States against Corruption),mens OECD-konvensjonen følges opp av WorkingGroup on Bribery in International Business Trans-actions. Oppfølgingen innebærer at det utarbeidesrapporter om konvensjonspartene. Rapportenemunner ut i anbefalinger til det enkelte land.Norge er nylig evaluert av og har mottatt anbefa-linger fra OECD.32 Norge ble evaluert av GRECO i2002 og er nå under evaluering for annen gang.33

Ved lovendring 12. mars 2004 fikk Riksrevisjonenadgang til på eget initiativ å underrette politiet der-som det i forbindelse med revisjonen kommerfrem forhold som gir grunn til mistanke om enstraffbar handling. Riksrevisjonen kan også sam-arbeide med andre offentlige kontrollmyndigheterdersom det er aktuelt. Underretning kan gis selvom revisjonen ikke er avsluttet og uten at forhol-det er meddelt revidert virksomhet eller overord-net departement. Norge har, i og med denneendringen, fulgt opp en av anbefalingene som blegitt av GRECO etter at Norge ble evaluert på tilta-kene mot korrupsjon i 2002. Endringen vil kunne

54

13 Korrupsjon

øke oppdagelsesrisikoen for korrupsjon, menogså annen økonomisk kriminalitet i offentlig virk-somhet.

Regjeringen vil i tråd med sine forpliktelsersom konvensjonspart, aktivt og lojalt følge oppde anbefalinger som gis av OECD og GRECO.

Regjeringen vil vurdere ordninger i offentligsektor om de ansattes rett eller plikt til å rap-portere mistanke om korrupsjon eller annenstraffbar eller kritikkverdig virksomhet i egenorganisasjon. Det skal etableres bedre mekanis-mer for oppbevaring og behandling av slik infor-masjon og utvikles retningslinjer for når infor-masjon skal videreformidles til politiet.

Regjeringen vil innen 1. juli 2005 anbefale Stor-tinget å samtykke til at Norge ratifiserer FN-konvensjonen mot korrupsjon.

13.1 Karantenebestemmelser forstatsansatte

Arbeids- og administrasjonsdepartementet vurde-rer om det bør innføres karanteneregler for stats-ansatte som går over i privat virksomhet.34

Det kan oppstå problemer hvis tidligere statsan-satte bruker opplysninger og kunnskap de harervervet i sine stillinger når de går over til privatnæringsvirksomhet eller interessepolitisk virk-somhet. Når ny arbeidsgiver er leverandør til sta-ten, eller driver lobbyvirksomhet mot politikereeller embetsverket, er det en risiko for at den nyearbeids- eller oppdragsgiver får tilgang til sensitiveller strategisk informasjon. Ved bruk av slik infor-masjon vil staten lett kunne bli skadelidende.

55

Faren øker for at det blir tatt avgjørelser som ikkeer i statens interesse. Dette antas å kunne være etproblem på områder med store offentlige innkjøp,for eksempel forsvaret og helsesektoren.

Overganger fra offentlig til privat eller interesse-politisk virksomhet kan også skape tvil om saks-behandlingen ved tidligere innkjøp har foregått påriktig måte. Hvis den tidligere statsansatte haropptrådt som motpart til tidligere kolleger, kan detdessuten reises spørsmål om de personlige rela-sjoner har hatt betydning for avgjørelsen i saken.Slike forhold er egnet til å svekke tilliten til for-valtningen.

Regjeringen vil vurdere om det bør innføreskaranteneregler for statsansatte i form av etstraffesanksjonert forbud mot overgang til fore-tak man har kontrahert med, eller gitt tillatelse,støtte eller lignende, i en nærmere angitt peri-ode etter opphør av arbeidsforholdet i staten.

31 Se KRIPOS’ trusselvurdering 1999 og PODs trussel-vurdering 2003.

32 Se www.oecd/daf/nocorruption/convention.33 Se www.greco.coe.int.34 Se St.meld.nr. 11 (2000–2001).

56

14 Tiltak mot misbruk av offentlige støtteordninger

I forhold til organisert trygdemisbruk er det eta-blert misbruksteam både sentralt og regionalt itrygdeetaten, noe som har gitt resultater i form avflere anmeldelser for trygdebedrageri. Organiserttrygdebedrageri øker behovet for skjerpet kon-troll og bedre kommunikasjonsmuligheter etateneimellom, herunder bedre samkjørte registre. Deter viktig at registrene er samordnet også når detgjelder innholdet.

Justisdepartementet vil styrke ØKOKRIM medet eget team for å bekjempe alvorlige tilfeller avmisbruk av offentlige støtteordninger. Det skalogså vurderes grep som kan styrke kontrollensom utøves av de bevilgende myndigheter ogRiksrevisjonen.

Hvert år overføres meget store beløp fra statlige ogkommunale organer til ulike samfunnsnyttige for-mål, for eksempel kulturtiltak, humanitære og reli-giøse organisasjoner, næringsformål, forskning ogerstatningsordninger. Ofte etablerer ordningeneseg, og overføringene blir gjerne årvisse. Utbeta-lingene skjer i et tillitssystem. Grunnlag for overfø-ringene er som regel skriftlige opplysninger framottaker som ikke, eller bare i liten grad, kontrolle-res nærmere av organet som bevilger støtte. Et slikttillitsbasert system er meget sårbart for misbruk.Bare det siste året har ØKOKRIM hatt flere storesaker som gjelder misbruk av slike støtteordninger.Det er grunn til å tro at mørketallet er stort, særligfordi det er store beløp som overføres, og oppda-gelsesrisikoen må antas å være liten. Erfaringer fraEU og andre nordiske land viser det samme. Medden forsterkede oppmerksomhet som er rettet motdenne kriminalitetsformen den senere tiden, talermye for at antall saker vil øke i fremtiden.

Når det gjelder trygdemisbruk, ser man en ten-dens til mer kompliserte og bedre organisertemisbrukssaker. Erfaringer viser at bedragerieneforegår i samarbeid mellom lege og pasient, ogmellom lege, pasient og arbeidsgiver. Trygdebe-dragerier organiseres gjennom svart arbeid og/eller næringsvirksomhet kombinert med syke-penger, rehabiliteringspenger og uførepensjon. Detforekommer at bedrifter synes å basere driften påat en stor andel av arbeidstakerne gis falsk syke-melding for deretter å arbeide svart i sammebedrift. På denne måten får bedriften både arbeids-kraft og refusjon for eventuell lønn under syke-meldingen. Det finnes eksempler på at halvpartenav arbeidstakerne i en bedrift har vært sykemeldtsamtidig. Slike bedrifter opphører ofte etter korttid slik at det blir vanskelig å kontrollere dem.

Det ble registrert 5 072 konkurser i 2003. Antallkonkurser økte med 14 prosent fra 2002. Vi må til-bake til begynnelsen av 90-tallet for å finne tilsva-rende tall. Det er flest konkurser innenfor varehan-del, eiendomsdrift, forretningsmessig tjenesteytingog utleievirksomhet, bygg- og anleggsvirksomhet,samt hotell- og restaurantvirksomhet.

Å drive næringsvirksomhet, særlig næringsvirk-somhet som er innovativ og nyskapende, innebæ-rer i mange tilfeller å ta risiko. Noen vil kunne feilemed konkurs som konsekvens, uten at det liggernoe straffbart bak. På den annen side kan konkur-ser også skjule økonomisk kriminalitet. Undersø-kelser har vist at bostyrer avdekker mulige straff-bare forhold i mellom halvparten og 2/3 av deåpnede konkurser. En del av lovbruddene kanvære utslag av at forretninger har vært holdtgående altfor lenge, men i mange tilfeller dreierdet seg om profittmotiverte lovbrudd. Ved kon-kursbobehandlingen blir det avdekket ulike for-mer for økonomisk kriminalitet. I tillegg til over-tredelser av straffeloven kapittel 27 om forbry-telser i gjeldsforhold, avdekkes det ofte annentype kriminalitet som f.eks. overtredelse av skatte-og avgiftslovgivingen, brudd på regnskapslovgiv-ningen, underslag og hvitvasking.

15.1 Garantiordninger

I boer der det ikke er midler, er det mulig å søkeom garanti for fortsatt bobehandling dersom deter mistanke om økonomisk kriminalitet. Justisde-partementet har en særskilt garantiordning foroppfølgning av konkursboer. Garantiordningenforutsetter at fortsatt bobehandling antas å kunnetilføre boet aktiva, og at bobehandlingen som ergjennomført har avdekket mistanke om straffbare

forhold. For 2003 hadde Justisdepartementet full-makt til å pådra seg forpliktelser med inntil kr 9mill kr. I 2003 ble det gitt tilsagn i til sammen 148bo. Tilsagnsrammen er den samme for 2004 som i2003.

Finansdepartementet har også en tilsagnsordningfor utgifter til behandling av konkursbo. Formåleter først og fremst å sikre og følge opp toll- ogavgiftskrav, men tilsagn kan også gis ved mistankeom økonomisk kriminalitet. Ansvaret for å treffeavgjørelser om tilsagn om midler fra Finansdepar-tementet er delegert til Skattedirektoratet og Toll-og avgiftsdirektoratet. Når det gjelder skattekrav,kan skatteoppkreveren på nærmere vilkår gi til-sagn om dekning av utgifter til videre bobehand-ling når det er sannsynlig at konkursboet kan blitilført aktiva. Det faktum at de fleste konkursbohar svært begrensede midler til rådighet for bobe-handlingen innebærer en betydelig risiko for atbehandlingen av boet innstilles før det er avdekketmistanke om kriminelle forhold. Det er derfor enhovedutfordring å sikre at konkursboene har til-strekkelig med midler til å gjennomføre bobe-handlingen uten å måtte innstilles på et tidlig tids-punkt på grunn av manglende midler. En styrketbobehandling vil øke mulighetene for å avdekkeøkonomisk kriminalitet.

15.2 Bruk av elektronisk kommunikasjon i bobehandlingen

Konkursrådet har foreslått at opplysninger på allestadier i bobehandlingen skal gjøres kjent viaKonkursregisterets internettsider. Dette vil helteller delvis erstatte utsendelser pr. brev og kunn-gjøringer i aviser og i Norsk Lysingsblad. Detforeslås bl.a. at boinnberetningen og sluttregn-

58

15 Konkurskriminalitet

skap m.v. skal formidles via Internett fremfor atdette sendes til hver enkelt fordringshaver. For-målet med endringsforslagene er at de begren-sede midlene til bobehandling utnyttes på en mestmulig effektiv måte. En rasjonalisering av disserutinene vil frigi tid og økonomiske ressurser somkan brukes til søking etter boets eiendeler ogavdekking av økonomisk kriminalitet. Konkursrå-det har utarbeidet et notat som har vært på høring.Justisdepartementet vil vurdere spørsmålene nær-mere på bakgrunn av høringen, og tar sikte på åfremme en proposisjon om elektronisk kommuni-kasjon i bobehandlingen i løpet av 2004.

15.3 Prøveprosjekt etter konkursloven § 122a

Prosjektet tar sikte på å legge til rette for økt sam-arbeid mellom bobestyrer og politi etter bestem-melsen i konkursloven § 122 a. Justisdepartemen-tet stiller til disposisjon midler for politidistriktenetil dekning av utgifter til arbeid utført for politietpå etterforskningsstadiet av bostyrer og/ellerborevisor, ut over den ordinære bobehandling.Det er bevilget 1 mill kr til prosjektet. Prosjektethar pågått siden 2002 og videreføres foreløpig ut2004. ØKOKRIM har ansvar for oppfølgingen avprosjektet.

15.4 Konkurskarantene

Det er etter gjeldende praksis enkelt å omgåreglene om konkurskarantene. Ett problem er atbobestyrer ofte ikke har midler til å føre konkur-skarantenesaken for retten. Dette har som resultatat det bare blir ilagt konkurskarantene i saker derdet er penger i boet eller der konkursdebitor ikke

protesterer. Et annet problem er at konkursdebi-tor ofte har stiftet et selskap rett forut for konkur-sen, og fortsetter i dette etter at han er ilagt kon-kurskarantene. Selv om det skal mer til, er detetter gjeldende rett adgang til å frata skyldnerenverv som han eller hun allerede har. Det er sjeldendette skjer i praksis. Et naturlig siktemål bør væreå etablere et regelverk som i størst mulig gradskiller mellom de «ærlige» og «uærlige» konkur-sene.

Regjeringen vil revidere reglene om konkurska-rantene. Både de materielle vilkårene for karan-tene og prosessuelle regler vil bli vurdert.

59

Verdipapirhandelen i Norge er i vekst. På OsloBørs omsettes daglig for ca. 2 milliarder kronerfordelt på over 8 000 transaksjoner. Siden 1983 hartendensen vært vekst i omsetningen, og børsmar-kedet har i perioden utviklet seg til en viktig faktori norsk økonomi.

Et velfungerende verdipapirmarked er en forut-setning for god kapitaltilførsel til næringslivet.Forutsetningen for et velfungerende verdipapir-marked er tillit til at sentrale spilleregler blir fulgt,og at ikke ulovlig innsidehandel, kursmanipule-ring og andre lovbrudd finner sted. Fra flere aktø-rer er det reist spørsmål om lovlydigheten på detteområdet.

Dette er bakgrunnen for en rekke ulike tiltak desiste årene for å motvirke og avdekke ulovligheteri verdipapirmarkedet. For så vidt gjelder detnoterte markedet, har det funnet sted en utbyg-ging og effektivisering av markedsovervåkings-funksjon ved Oslo Børs. Børsen har ansvar for inn-ledende undersøkelser og oversendelser tilKredittilsynet av mulige lovbrudd. Ved Kredittilsy-net har det funnet sted en styrking av seksjon forMarkedsadferd, som etter videre undersøkelsertar stilling til om saker skal politianmeldes. VedØKOKRIM er det etablert et eget team med sær-lig ansvar for å straffeforfølge lovbrudd knyttet tilhandel med finansielle instrumenter. Lovreglenehar på flere sentrale punkter blitt skjerpet ogeffektivisert, blant annet ved endringen av verdi-papirhandellovens innsidehandelforbud som trådtei kraft juli 2001.

Verdipapirmarkedet utvikler seg raskt og forhol-dene endres hyppig. Det er derfor særlig viktig pådette området at lovbrudd avdekkes og sanksjo-neres så raskt som mulig. Dette forutsetter at kon-

trollressursene samlet sett fungerer mest muligeffektivt. Dette stiller krav til lovverk, prosedyrerog rutiner som gjelder forholdet mellom OsloBørs, Kredittilsynet og politiet. Selv om de enkelteledd i denne kontrollkjeden er styrket, har detikke vært foretatt noen samlet gjennomgang avkontrollressursene og arbeidsfordeling mellometatene i forhold til dagens behov for kontroll avverdipapirhandelen.

Det skal gjennomføres en vurdering av samar-beidet mellom ØKOKRIM, Kredittilsynet ogOslo Børs når det gjelder arbeidet mot verdipa-pirkriminalitet. I den anledning skal det ogsåses hen til reguleringen av tilsvarende forhold iandre land.

Forvalterregistrering i et verdipapirregister inne-bærer at investors beholdning av finansielleinstrumenter er registrert på en konto i en forval-ters navn. Etter norsk rett er det forbudt for nor-ske aksjeeiere å benytte forvalterregistrering.Dette innebærer at investor må fremstå med egetnavn i registeret. Utenlandske aksjeeiere kanimidlertid benytte seg av forvalterregistrering.Regjeringen oppnevnte et utvalg 2. april 2004 somfikk i mandat å vurdere om det bør åpnes for for-valterregistrering av aksjer for norske investorer.Utvalget er bredt sammensatt, og skal avgi en inn-stilling innen 2. mai 2005. Utvalget skal gjøre redefor fordeler og ulemper knyttet til forvalterregis-trering i forhold til direkte registrering. Det skal iden anledning særlig vurderes i hvilken gradeventuell forvalterregistrering for norske investo-rer vil påvirke adgangen til å føre et effektivt tilsynmed verdipapirmarkedet, effektiv kontroll av hvit-vaskings- og terrorfinansieringsregelverket oghvordan hensynet til en effektiv skattekontroll kanivaretas. Hensynet til åpenhet om eierforholdene i

60

16 Verdipapirhandelkriminalitet

næringslivet er også et viktig hensyn som skaldrøftes.

Regjeringen vil vurdere forslagene som frem-mes i forvalterregistreringsutvalgets innstil-ling, og vil i den forbindelse vurdere om even-tuelle fordeler knyttet til forvalterregistreringoppveies av ulemper for kontrollmyndighetermv.

Mangelfull og villedende finansiell informasjonhar vært et sentralt trekk ved den senere tidsfinansskandaler. Erfaringen har også vist at eta-blerte kontrollmekanismer ikke har vært tilstrek-kelige til å avverge eller begrense skadevirkninger.Dette, kombinert med en tildels slett forretnings-moral, har bidratt til å gjøre finansskandalenemulig. I Kredittmeldinga 2001 (St.meld. nr. 8 for2002-2003) kapittel 3 omtalte regjeringen lærdomav finansskandalene i USA (Enron, WorldComm.fl.) og oppfølging i Norge. Meldingen omtalerutfordringer og tiltak på områdene regnskapsre-gler, revisjon – selvstendighet og objektivitet, kon-troll og håndheving av regnskapsregler, finans-analyser samt kontrollmekanismer knyttet tilforetakene selv (foretaksstyring/«corporate gover-nance»). I EU arbeides det med EØS-relevante til-tak på alle disse områdene. Departementet leggeri meldingen vekt på at det er naturlig at Norge føl-ger denne utviklingen.35 Norge deltar aktivt innen-for rammen av EØS-avtalen i utformingen av EUsregelverk på finansmarkedsområdet. Det er inn-ført en ny måte å vedta rettsakter på innen EU,som i større grad innebærer at lovgivningskompe-tanse delegeres til særskilte fagkomiteer innenområdene bank, forsikring, verdipapirhandel,regnskap og revisjon. Norge deltar som observa-tør i alle disse komiteene. Når EU har vedtatt etdirektiv, inntas direktivet i EØS-avtalen. Norge

61

søker gjennomgående å sørge for norsk gjennom-føring på linje med gjennomføringen innen EU.Blant viktige tiltak for å følge opp EØS-reglene pådette området nevnes bl.a.:

Regnskap: Regnskapslovutvalget avga sin ende-lige utredning – NOU 2003:23 Evaluering avregnskapsloven – 15. august 2003. Utredningenhar vært på høring med frist 5. desember 2003.Finansdepartementet legger opp til å fremmelovforslag i juni som gjelder gjennomføringenav EØS-regler som svarer til forordning (EF)nr. 1606/2002 om anvendelse av internasjonaleregnskapsstandarder (IFRS-forordningen), eta-blering av en håndhevingsordning for kontrollmed børsnoterte foretaks finansielle rapporte-ring, regnskapsføring av aksjebasert betaling(opsjonsordninger mv.) og enkelte andre for-hold. Det legges opp til å fremme lovforslagsom dekker andre forslag i utredningen i løpetav året. Dette er også nærmere omtalt underpkt. 9.2.

Revisjon: EU-kommisjonen fremla 16. mars 2004et nytt og modernisert åttende selskapsrettsdi-rektiv om lovbestemt revisjon som skjerperkravene til revisor blant annet når det gjelderutdanning, uavhengighet og etikk samt kvali-tetssikring av revisors arbeid. Finansdeparte-mentet har fortløpende fulgt arbeidet meddirektivet, hovedsakelig gjennom deltakelse iEU-komiteen om revisjon. Finansdepartemen-tet vil vurdere endringer i revisorloven og

35 Se instilling til Kredittmeldingen 2001 fra flertallet i Finans-komiteen (Innst.S. nr. 88 for 2002–2003 kapittel 3).

fremme eventuelle lovforslag når det nye direk-tivet er vedtatt. Det vises til nærmere omtale avrevisorlovgivningen under pkt. 9.2.

Markedsmisbruk: Finansdepartementet sendte3. mars 2004 på høring et forslag utarbeidet avKredittilsynet til gjennomføring av direktiv2003/6/EF om innsidehandel og markedsmani-pulasjon (markedsmisbruksdirektivet). Hoved-formålet med direktivet er å sikre integritetentil verdipapirmarkedene i EØS-området, her-under sørge for investorenes tillit til disse mar-kedene. Direktivets mest sentrale bestemmelseromhandler innsidehandel og markedsmanipula-sjon. For begge tilfeller inneholder direktivet endefinisjon og et tilhørende handels- og tilskyn-delsesforbud. Reguleringen av markedsmani-pulasjon er ny i EU-rettslig sammenheng.Direktivet skjerper videre kravene til børsno-terte utstederselskapers offentliggjøring oghåndtering av innsideopplysninger, også i for-hold til gjeldende norsk lovgivning. I tillegginneholder direktivet regler om analyser oginvesteringsanbefalinger, innsidelister, rappor-teringsplikt for meglerforetak mv. ved misten-kelige transaksjoner (for eksempel ved mis-tanke om innsidehandel) og primærinnsideresmeldeplikt om eget aksjeerverv. Dessuten inne-holder direktivet til dels omfattende krav til til-synsmyndighetenes kompetanse og sanksjons-muligheter, herunder krav til bruk av adminis-trative sanksjoner. Finansdepartementet leggeropp til å fremme en proposisjon med sikte pågjennomføring av markedsmisbruksdirektivet iløpet av sommeren/høsten.

Prospektdirektivet: Direktiv 2003/71/EF bleoffentliggjort 31. desember 2003 med frist forgjennomføring 1. juli 2005. Direktivet oppstiller

bestemmelser om offentliggjøring av prospektved offentlige tilbud av omsettelige verdipapi-rer, samt ved opptak til omsetning på regulertmarked (det vil i Norge si børs eller autorisertmarkedsplass). Direktivet erstatter to tidligeredirektiver som er gjennomført i verdipapirhan-delloven og børsloven med forskrifter. Doku-mentene som skal utarbeides i henhold tildirektivet, inngår i grunnlaget som potensielleinvestorer baserer sin investeringsbeslutningpå. Direktivet omfatter blant annet hvilke tilbudsom skal omfattes av plikten til å utarbeide pro-spekt, hvilken informasjon som skal gis i pro-spektene, og spørsmål knyttet til kontrollen avprospektene. Direktivet og norske regler i med-hold av dette vil innebære at utstedere og even-tuelle andre tilbydere som ønsker å opptre lov-lig må gi en rekke opplysninger av betydningfor investorenes beslutning, og at det blir doku-mentert hvilke opplysinger som er gitt. Kredit-tilsynet har etter initiativ fra Finansdeparte-mentet nedsatt en bredt sammensatt arbeids-gruppe som har vurdert behovet for og foreslåttendringer i norsk rett som følge av direktivet ogutfyllende bestemmelser gitt i medhold avdette. Gruppens forslag vil bli sendt på høringog departementet vil utarbeide forslag til regel-verksendringer som følge av forslaget oghøringsinstansenes merknader til dette.

Børsnoterte selskapers informasjonsplikt (direk-tiv om løpende rapportering): Et direktiv omhvilke opplysninger utstederne og eierne avbørsnoterte verdipapirer må gi til markedet, blenylig vedtatt. Formålet med direktivet er førstog fremst å bedre investorenes trygghet, forbe-dre de europeiske kapitalmarkedenes effekti-vitet, legge til rette for økt åpenhet og integritetog ved dette tiltrekke investorer til det euro-

62

peiske verdipapirmarkedet. For å nå dettemålet er det blant annet lagt opp til en styrkingav minstekravene for hvilke regnskapsopplys-ninger utstederne skal gi til markedet i løpet avregnskapsåret. Det er også foreslått visse minste-krav til offentliggjøring av materielle endringeri eierforholdene i utstederselskapet. Direktivetvil føre til endringer i gjeldende regler omløpende rapportering for utstedere av verdipa-pirer som er notert på børs eller regulert mar-kedsplass. Videre må det vurderes endringer ireglene om flaggeplikt.

Investeringstjenester og regulerte markeder: Detble nylig vedtatt et nytt direktiv som særligregulerer virksomheten til meglerforetak ogbørser. Direktivet skal også ivareta investo-renes interesser på en tydeligere måte enndagens regler. Meglerforetak er allerede regu-lert på EU-nivå (i det såkalte «investeringstje-nestedirektivet»), men det nye direktivet inne-bærer at det settes ytterligere krav til megler-foretakenes virksomhet og organisering. Det vilbl.a. foreslås nye og strengere krav til regule-ring av interessekonflikter i meglerforetak ogmegleransattes egenhandel mv. Meglerforetakog tilretteleggere kan etter omstendighetenestå overfor interessekonflikter, noe den seneretids finansskandaler i USA og Europa også vit-ner om. Et eksempel på en slik interessekon-flikt eksisterer mellom meglerforetakets avde-ling for investeringsanalyse (som skal væreuavhengig av de selskaper som analyseres) ogavdelingen for tilrettelegging av større emisjo-ner mv. I de fleste tilfeller er det sistnevnte akti-vitet som også finansierer analysevirksomhe-ten, og i så fall kan det reises spørsmål om ana-lytikerne opptrer uavhengig av de selskapenesom skal analyseres. Det nye EU-direktivet om

investeringstjenester og regulerte markeder vilgi hjemmel til å regulere slike interessekonflik-ter på et europeisk nivå. Det legges også storvekt på økt åpenhet i de handler som foretasinternt i et meglerhus (dvs utenfor børs). Nårdet gjelder børser, inneholder det nye direktivetkrav til organisering og kapitalforhold, og vilåpne for at børser på en enklere måte enn i dagskal kunne operere i hele EØS-området. Viderevil reglene legge til rette for større gjennomsik-tighet og åpenhet ved børstransaksjoner.Finansdepartementet vil fremme forslag tilgjennomføringen av direktivet, og i tillegg vilnorske myndigheter arbeide aktivt i prosessenmed å fastsette utfyllende regler til direktivet.

63

Konkurranse- eller kartellkriminalitet blant nærings-drivende er meget alvorlige og skadelige handlinger.De fører til at konkurransen svekkes, prisene økes,og til at tilbud blir svekket. De muliggjør at bedrif-tene kan drive ineffektivt. Unødig store kostnaderblir påført de enkelte ledd i omsetningskjeden, ogsamfunnet som helhet påføres et effektivitetstap.

De senere årene har foretak i Norge vedtatt storebøter for kartellvirksomhet. Alvorlige saker er fortiden under behandling i ØKOKRIM. Det er myn-dighetenes faste overbevisning at disse sakenebare representerer en liten andel av de faktiskekartellene.

Hovedutfordringen i kartellbekjempelsen frem-over består i første rekke i å avdekke de alvorligesakene, samt å sikre at sanksjonene står i forholdtil det meget store utbyttet som slike overtre-delser normalt gir. I den nye konkurranselovensom trådte i kraft 1. mai 2004, ligger det to nye til-takt som regjeringen håper vil føre til forandringpå disse to punktene. For det første vil de nyereglene om lempning kunne føre til at flere sakerblir avdekket. Lempning innebærer at en kartell-deltaker på visse vilkår får løfte om fritak for straffog andre sanksjoner hvis han forteller Konkurran-setilsynet om kartellet han har vært med i. I flereandre land har slike systemer vist seg megeteffektive for å komme karteller til livs. Det andrevirkemidlet går ut på at Konkurransetilsynet giskompetanse til å ilegge administrative sanksjoner.Nærmere forskrifter om både lemping og sank-sjonsutmåling er for tiden under utarbeidelse.Regler om sanksjonsutmåling i kartellsaker ersærlig viktig, fordi slike saker ofte gir utbytte aven størrelsesorden som det av ulike årsaker harvært vanskelig å ta tilstrekkelig hensyn til i norskinndragnings- og straffutmålingspraksis.

Regjeringen vil innføre nærmere forskrifter omlempning for å avsløre karteller og forskriftersom sikrer strenge administrative sanksjoner.

I de alvorligste sakene bør det fortsatt benyttesstraff. I disse sakene vil inndragning være deteneste virkemidlet til å ta utbyttet av kartellvirk-somheten fra lovbryterne. Krav om overtredelses-gebyr kan ikke medtas som et borgerlig rettskravi straffesaken. Det er viktig å sikre at politiet ogpåtalemyndigheten har tilstrekkelig faglig kompe-tanse til å ta disse sakene.

64

17 Konkurransekriminalitet

Documents

Regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet · Odd Einar Dørum Per-Kristian Foss. Innholdsfortegnelse DEL I INNLEDNING 3 1 En ny handlingsplan mot økonomisk kriminalitet