RELACIONES PUBLICO-PRIVADO EN LA POLÍTICA SOCIAL DE SUPERACION DE LA POBREZA. LA EXPERIENCIA CHILENA

INFORME FINAL DE INVESTIGACIÓN

Investigadora responsable: Dagmar RaczynskiInvestigadora asociada: Claudia Serrano

Investigadores Asistentes: Ignacia Fernández y Eduardo Correa1

(mayo 1999)

Este trabajo fue apoyado por el “Programa Latinoamericano de Políticas Sociales (Fase II) / Latin American Program of Social Policies (Phase II)”, financiado por el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC/CIID) con el No. de proyecto 95-8762

1En una primera fase del estudio también participó Cristina Almeyda Cunha de Filgueiras.

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TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCION.............................................................................................................6

PARTE I..........................................................................................................................8

LO PUBLICO Y LO PRIVADO EN LA PROTECCION SOCIAL ¿DE QUE ESTAMOS HABLANDO?..............................................................................................................................81. Lo público y lo privado: puntos de partida para el análisis.....................................8La visión económica. Eficiencia..............................................................................................9La visión política: democracia y sociedad civil..................................................................102. Los pilares de la protección social...........................................................................11Esquema 1. PILARES DE LA PROTECCION SOCIAL...........................................................123. Tercer sector y organismos no gubernamentales...........................................................13Esquema 2. Características distintivas del tercer sector....................................................144. Privatización y expansión de las relaciones público-privado................................16Función distributiva (equidad)...............................................................................................16Función de asignación (eficiencia)........................................................................................17Esquema 3. BONDADES Y FALLAS RECURRENTES EN LOS PILARES DE PROTECCION SOCIAL.....................................................................................................................................185. Modalidades de relación público-privado........................................................................19a) Relaciones de oposición....................................................................................................20b) Relaciones de complementariedad instrumental.............................................................20c) "Coproducción" y relaciones de partneriado o socio (sinérgicas)...............................226. Síntesis........................................................................................................................23

PARTE II.......................................................................................................................24

LO PUBLICO Y LO PRIVADO EN LA POLÍTICA PUBLICA EN CHILE EN LOS AÑOS 80 Y 90.............................................................................................................................................. 241. Introducción.................................................................................................................242. Algunos antecedentes históricos..............................................................................243. La política social del gobierno militar: ¿apertura de un nuevo espacio para el sector privado en la provisión de servicios sociales?........................................................25a) Rasgos centrales de la política social del gobierno militar.................................26Esquema 5. EJES MAS IMPORTANTES DE LAS REFORMAS EN EL AMBITO SOCIAL BAJO EL REGIMEN MILITAR..................................................................................................28b) Lo privado y la relación público-privado bajo el régimen militar........................29c) Resultados de las iniciativas privatizadoras.........................................................33d) Mayor aporte del sector privado familiar y comunitario y de los organismos no gubernamentales: Resultado no esperado...........................................................................33e) Concluyendo............................................................................................................344. La política social y la relación público-privado en los gobiernos democráticos de los noventa..............................................................................................................................34

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a) Orientación global en el punto de partida.............................................................34b) Rasgos centrales de la política social: ¿una política social de nuevo cuño?...35Esquema 6. EJES DE LA POLÍTICA SOCIAL EN LOS AÑOS NOVENTA............................37c) Las relaciones públicos-privadas en la política social de los años noventa.....39d) Resultados preliminares de la política social y la relación público-privada en los años 90...............................................................................................................................42

PARTE III.......................................................................................................................44

ORIGEN, TRAYECTORIA Y RESULTADOS DE TRES EXPERIENCIAS DE RELACIÓN PUBLICO-PRIVADO EN LOS AÑOS NOVENTA.....................................................................44EL CONSEJO NACIONAL DE SUPERACIÓN DE LA POBREZA (CNSP): DIFICULTADES Y TENSIONES EN LA RELACION PUBLICO-PRIVADO EN EL NIVEL POLITICO-TECNICO.................................................................................................................................................. 441. CONTEXTO Y ANTECEDENTES ......................................................................................442. Objetivos, integrantes y organización del CNSP ..........................................................463. La primera fase 1994-96: puesta en marcha, actividades y algunos resultados. 48a) Las Comisiones de Trabajo....................................................................................49b) Vinculación con el PNSP........................................................................................50c) Campaña comunicacional.......................................................................................50d) El programa Servicio País......................................................................................514. Percepción de los Consejeros sobre los logros del CNSP.....................................525. El Informe sobre la Pobreza: repercusiones sobre el CNSP y su relación con el gobierno...................................................................................................................................53a) Contenido del informe.............................................................................................54b) Disensos entre los Consejeros..............................................................................55c) Tensiones con el gobierno.....................................................................................566. Factores, situaciones y procesos que contribuyeron a la trayectoria del CNSP en su primera fase........................................................................................................................58Factores asociados al origen del CNSP................................................................................587. Una nueva fase del CNSP (1997- ).......................................................................618. Síntesis y conclusiones.............................................................................................61B. LA LEY DE DONACIONES EDUCACIONALES. INTERACCION PÚBLICO-PRIVADO EN EL NIVEL DEL FINANCIAMIENTO..........................................................................................631. Antecedentes...............................................................................................................632. Origen de la iniciativa, el proyecto y la aprobación de la ley................................643. Resultados: donaciones obtenidas entre 1994 y 1996............................................674. Funcionamiento de la ley en la Región Metropolitana, 1994-1996.........................68a) Difusión tardía de la Ley.........................................................................................68b) Origen de las iniciativas y tipos de proyectos financiados.................................68Cuadro Nº1. Tipo de proyectos y establecimientos beneficiarios según el origen de las iniciativas.................................................................................................................................69c) Administración de las donaciones........................................................................69d) Empresas intermediarias........................................................................................705. Aprendizajes: aciertos y desaciertos........................................................................75a) Logros.......................................................................................................................75b) Puntos críticos.........................................................................................................76

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6. El componente de equidad en la ley de donaciones...............................................797. Sugerencias y recomendaciones a la Ley de Donaciones por parte de los entrevistados...........................................................................................................................81Cuadro Nº 2. Ámbitos en que se efectúan sugerencias de modificación al sistema de donaciones con fines educacionales....................................................................................818. Limitaciones y potencialidades de cooperación de la empresa privada con la. . .84educación subvencionada presentes en la Ley de donaciones con fines EDucacionales.................................................................................................................................................. 85C. PROVEEDORES PRIVADOS EN LA EJECUCION DE PROGRAMAS SOCIALES..........861. Antecedentes...............................................................................................................862. La política de gobierno hacia los organismos no gubernamentales (ONGs) y el sector privado..........................................................................................................................873. Tipos de organizaciones privadas que son ejecutoras y características de la relación contractual con el Estado........................................................................................894. El FOSIS y los ejecutores intermediarios privados: panorama global.................905. La relación del FOSIS con los ejecutores intermediarios privados......................91a) Operacionalización de la relación del FOSIS con los ejecutores.......................92b) La preparacion de la ejecución: las bases y su difusión, la evaluación ex-ante de proyectos y la adjudicación..............................................................................................93c) La supervisión y los procesos de fiscalización / acompañamiento que en la ejecución de los proyectos realiza el FOSIS........................................................................94d) Recursos y el desempeño de los ejecutores.......................................................95e) Aprendizaje institucional y rediseño de programas............................................96f) Asesoría técnica y fortalecimiento de los ejecutores..........................................966. Síntesis y conclusiones.............................................................................................97

PARTE IV.......................................................................................................................99

PRINCIPALES RESULTADOS Y CONCLUSIONES................................................................99

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS............................................................................103

ANEXO A.....................................................................................................................111

CONSEJO NACIONAL DE SUPERACIÓN DE LA POBREZA: ENTREVISTAS Y MATERIAL CONSULTADO.......................................................................................................................111

ANEXO B.....................................................................................................................113

LA LEY DE DONACIONES EDUCACIONALES. ENTREVISTAS Y MATERIAL CONSULTADO.......................................................................................................................113

ANEXO C.....................................................................................................................118

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ANEXO D.....................................................................................................................122

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INTRODUCCION

El estudio cuyos resultados se sintetizan en este informe se propuso caracterizar y evaluar para una situación histórica concreta, Chile en los años 80 y 90, la participación cada vez mas importante y visible del sector privado (no gubernamental) en la política social, con el fin de extraer lecciones y aprendizajes.

Las relaciones público-privado son un eje del debate actual en torno a las políticas sociales en los países del norte y en la región latinoamericana. Constituye una dimensión clave en las propuestas sobre posibles nuevos "modelos de bienestar". No obstante, no hay acuerdo en torno al significado y características de esta relación. El debate trasluce fuertes cargas político-ideológicas, lo que no sorprende considerando que se trata de redefinir el papel del Estado y las modalidades de su intervención en relación con otros agentes en el área de provisión de servicios sociales y programas de superación de la pobreza.

En la región existen pocos estudios que ayudan a precisar el debate, comprender mejor las relaciones público-privado que hubo en el pasado y las que se están construyendo en el presente, identificar los fortalezas y debilidades de los agentes públicos y los privados en la provisión de servicios sociales. Los estudios que existen describen, caracterizan y evalúan agentes y acciones de uno o otro ámbito. Rara vez enfocan las interrelaciones entre ellos en la provisión de servicios sociales. Es en torno a este tema que se planteó el presente estudio.

Las interrogantes que orientan el estudio son las siguientes:

- ¿Qué es y de qué se compone el sector público y el privado? ¿Cuáles son algunas de las diferenciaciones al interior de cada uno?

- Qué significa relación público-privado? ¿A qué nivel o en qué ambitos tienen lugar? ¿Cuál es la naturaleza de esa relación? ¿es de oposición, de complementariedad o de colaboración? ¿Cuándo o de qué depende que sea de uno o de otro tipo?

- ¿Qué implicancias tiene para la equidad y el bienestar de la población las distintos tipos de

relación entre lo público y lo privado?

El tema se vincula centralmente con el tema mas amplio referido al papel del Estado, del mercado y la "sociedad civil" (no mercado, ni estado (gobierno)) en el desarrollo de los países. El tema se instala en el debate en la década del 80 y la del 90 impulsado, entre otros, por el desgaste y la crisis del estado intervencionista, la ofensiva mundial neoliberal, la crisis del estado de bienestar en los países del norte, y la creciente globalización. También aportan al tema el desarrollo de grupos y asociaciones en la sociedad civil que plantean, representan, reivindican o buscan solución a problemáticas específicas, sociales, medio ambientales, de género, y muchas otras.

El estudio se estructuró en cuatro partes. Una primera, de revisión bibliográfica, ordena los enfoques sobre el tema de las relaciones público-privado en el ámbito de la política social, precisa los principales conceptos y sintetiza algunos resultados empíricos. La segunda parte se traslada a Chile. Analiza como se entendió y abordó la relación público-privada en el ámbito social en Chile en los años 80, marcados por el gobierno militar y su política neoliberal, y los 90, de gobiernos democráticamente elegidos que se propusieron lograr "crecimiento con equidad" en el marco de una política económica de mercado inserta en la economía internacional.

La tercera parte se detiene en el análisis de los objetivos, implementación y resultados de tres experiencias específicas de relación público-privado desarrolladas en los años 90. Respecto a cada una

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se trata de identificar actores, estudiar la posición y relaciones entre ellos e identificar oportunidades y obstáculos, facilitadores y amenazas, para la vinculación público-privado en materia de política social. Las tres experiencias que se estudian corresponden cada una a un nivel o momento distinto de la política pública:

a) El nivel político-técnico de definición y diseño de las políticas

Se estudia la invitación del gobierno para que el sector privado reunido en un Consejo Nacional de Superación de la Pobreza (CNSP) interactúe con el gobierno haciendo propuestas de política, evaluando lo que se hace y movilizando a la sociedad civil para la superación de la pobreza.

b) El nivel del financiamiento de la política social

Se estudia el origen, características y resultados de un cuerpo legal, la ley de Donaciones con Fines Educacionales, que se orienta a incrementar el aporte en recursos de la empresa privada para fines de educación básica y media. c) El nivel de la provisión de servicios sociales o la ejecución de programas sociales

Se estudia la definición de mecanismos e instrumentos que consideran la ejecución privada de programas públicos de superación de la pobreza.

La cuarta y última parte del estudio hace una síntesis de los principales resultados y concluye en torno a las fortalezas y debilidades y los requerimientos para una vinculación público-privado exitosa en el ámbito social.

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PARTE I

LO PUBLICO Y LO PRIVADO EN LA PROTECCION SOCIAL ¿DE QUE ESTAMOS HABLANDO?

Esta primera parte del estudio ordena y sintetiza los elementos que se recogieron de una extensa revisión bibliográfica en torno al tema y que luego orientaron el estudio específico en Chile. El capítulo avanza desde aspectos conceptuales hasta la identificación de las dimensiones centrales a tener en cuenta en el análisis de situaciones concretas.

1. Lo público y lo privado: puntos de partida para el análisis

El significado de lo que se considera público y privado es cambiante, como también la forma en que se entiende las vinculaciones que ocurren entre ambos. Los términos asumen distintos contenidos según sea quién hable, desde dónde hable, y en qué momento hable. Como señala Starr (1993) "muchas cosas son al mismo tiempo públicas y privadas, en diversos grados o en distintas formas" (p. 28).

Siguiendo el Diccionario de la Lengua Española lo público es abierto o visible. Lugar público, conducta pública, conferencia pública, noticia pública. Público es "notorio, patente, manifiesto, visto o sabido por todos". Privado es algo "que se ejecuta a vista de pocos, familiar y domésticamente, sin formalidad ni ceremonia alguna" o "algo particular o personal a cada uno".

Un hombre público es un hombre/mujer que tiene un cargo y visibilidad en la esfera del Estado, la política, el mercado, la cultura, la sociedad. Como hombre tienen simultáneamente su cara privada, doméstica, familiar. Hirschman (1982) habla de los giros ("shifting involvements") en la acción individual entre la preocupación cívica (pública) y la búsqueda del interés propio.

Lo público y lo privado también se ha asociado a la distinción entre el todo y las partes. Lo público refiere a lo que es "común" a las partes. Aplica al todo, "perteneciente a todo el pueblo o ciudad", acepción que puede referirse a una propiedad o servicio que es común (bién público), a algo menos tangible como el "interés público", los "fines públicos", el "bien común". En esta acepción un servicio público es uno abierto al público, independiente de quien lo provea.

Otra acepción de lo "público" se asocia a lo que es de dominio del Estado. Lo público es lo estatal, cuerpo político-institucional de una nación.

En algunas disciplinas, la economía por ejemplo, lo público y lo privado se ha hermanado con gobierno y mercado. En otras, la sociología y antropología por ejemplo, el mercado es un lugar público que se distingue de lo privado, lo doméstico, lo íntimo, lo personal.

Todos estos usos de los términos están presentes en la región y confunden el panorama en el nivel conceptual. En los últimos años se ha asentado la distinción entre lo público-estatal-gubernamental y lo privado-no gubernamental que abarca desde el mercado hasta la familia pasando por la empresa, asociaciones intermedias de diferente tipo, Iglesia, ONGs, fundaciones, organizaciones sociales y laborales. Una parte de lo privado, la que no tiene expresión o no se canaliza por mecanismos de mercado, se ha denominado también "sociedad civil".

El tema de lo público y lo privado (gobierno y mercado) está cargado de ideología. Según la posición o preferencia político-ideológica de quien hable, se sale en defensa de lo estatal o del mercado; uno o el otro se califica de bueno o malo, de eficiente o ineficiente, de cruel e injusto o de defensor del bien común, de la justicia y equidad. Las posiciones están cargadas de retórica y las términos público,

privado, privatización, estatización se utilizan ambiguamente y aprovechan como símbolos políticos.

Las épocas o contextos históricos varían en términos de la valoración relativa que entregan a los intereses públicos y los intereses privado y/o personales. Las fuerzas políticas prevalecientes desde fines del siglo pasado hasta los años 80 empujaron y favorecieron el desarrollo y la preeminencia de lo público-estatal, una intervención creciente del Estado y de los gobiernos en la economía y sociedad a fin de construir Estados Nacionales y balancear / superar fallas de la operación del mercado. En diferente grado y con distintos resultados en términos de crecimiento, equidad e integración social el Estado asumió un rol creciente en la producción económica y en la protección social. Los países europeos construyeron un fuerte Estado de Bienestar. En América Latina se propagó el Estado Empresario y hubo desarrollos, disímiles entre los países, en cuanto a la intervención del Estado en tareas de educación, salud, trabajo y previsión social.

Así como después de la crisis de 1929 se activaron las fuerzas que empujaron hacia una intervención creciente del Estado en la economía y sociedad, en la época actual, aproximadamente desde los años 80, se han activado las fuerzas que empujan hacia lo privado y el mercado. Hacia 1930 la intervención estatal se justificó por razones asociadas a los límites del mercado libre. Cincuenta años después, hacia 1980, una mayor incursión del mercado se fundamenta en los límites de la intervención estatal.

La activación de las fuerzas privatizadoras en los años 80 tuvo diferente énfasis, dependiendo del enfoque político-ideológico en el cual emergen y del momento económico en que ocurre. En líneas generales, la activación tuvo lugar en contextos de crisis o restricción económica. La coyuntura económica restrictiva exigía "descargar" al Estado de sus responsabilidades a fin de reducir déficits, controlar la inflación, lograr y mantener los equilibrios macroeconómicos. La mirada, al menos en una primer momento, tendió a ser económica y de corto plazo.

En la visión de mas largo plazo es posible distinguir dos perspectivas. Una, económica, que enfatiza una supuesta mayor eficiencia del sector privado en la provisión de servicios y, otra, política que enfatiza el sector privado como medio para "devolver el poder a las comunidades" y así fortalecer las estructuras intermedias entre el individuo y el Estado.

La visión económica. Eficiencia

Esta visión fue predominante en el momento de la crisis económica y ajuste, cuando era indispensable cercenar los gastos del Estado y aumentar la eficiencia global de la economía. Se trataba de trasladar responsabilidades en manos estatales hacia el sector privado, supuestamente mas eficiente, dejando para el Estado la defensa nacional, la justicia y la atención de los segmentos sociales más desválidos que no pueden acceder al mercado. Se persiguía un Estado de tamaño mínimo en términos de empleo, carga tributaria, financiamiento, provisión directa de servicios y programas sociales, y en lo que concierne a acciones de regulación.

En la actualidad la visión es más compleja. Se reconoce que un sector público ineficiente se hermana con un sector privado ineficiente y viceversa. Vale decir, la eficiencia en el sector público y en el privado se encuentran asociadas entre sí y dependen de la fortaleza o debilidad del Estado más que de su tamaño (Newberry,citado por Booth p. 20). Al respecto, cabe destacar que el gobierno es una factor básico prioritario en el ranking de los países según el criterio de competitividad.

Si se acepta lo anterior, el eje de la discusión no es el tamaño del Estado ni la mayor o menor eficiencia del sector privado vis a vis el público, sino que las funciones de uno y otro y su vinculación. En esta postura no tiene mucho sentido debatir en abstracto si el Estado lo hace mejor o peor que el sector privado y suponer, cualquiera sea la conclusión a que se arribe, que ello sea válido para siempre. Más bien, uno y otro tienen bondades y dificultades, las que varían en distintos contextos. Ello requiere tomar decisiones respecto a qué le corresponde al Estado y qué al mercado en circunstancias concretas,

balanceando los aspectos positivos y negativos de uno y otro, y construyendo relaciones de complementariedad y de sinergia entre ambos.

La visión política: democracia y sociedad civil

Esta posición plantea como un fin o un valor en sí el fortalecimiento de la sociedad civil y de las organizaciones intermedias. Autores clásicos de la sociología y ciencia política, desde distintas posiciones ideológico-valorativas, han reinvindicado el nexo de las organizaciones intermedias como mecanismos de orden e integración social y como mecanismo que fortalece la democracia y constribuye a la justicia social. El desarrollo de los Estados nacionales y del mercado dejó en un segundo lugar este plano del deabte, en particular en America Latina.

Rousseau veía a la comunidad como contrapeso indispensable del Estado. Tocqueville subraya la situación de Estados Unidos hacia el siglo XIX en cuanto sociedad donde los ciudadanos libremente ponen en movimiento y forman asociaciones de todo orden, con el fin de perseguir objetivos elegidos en común y señala que el asociacionismo constituye un soporte para la democracia.

Mas recientemente se plantea la importancia de fortalecer las estructuras intermedias --aquellas instituciones situadas entre el individuo, considerado en su vida privada y las grandes instituciones de la esfera pública-- para la vitalidad de una sociedad democrática. Las políticas gubernamentales debieran proteger y fomentar estas estructuras. Si dichas estructuras fueran reconocidas mas imaginativamente en la políticas públicas los individuos se sentirían "como en su casa" en la sociedad que los rodea y el orden público les resultaría más pleno de "significado" (Berger y Neuhaus, 1993).

Taylor (1998), apoyándose en Tocqueville, señala que en una sociedad en la que la gente no está dispuesta a participar de los asuntos públicos, se corre el riesgo de un despotismo, "donde todo se regirá por un inmenso poder tutelar sobre el cual la gente tendrá poco control. La única forma defenderse es una vigorosa cultura política que valore la particpación, tanto en los diversos niveles de gobierno como en asociaciones voluntarias.

Putnam (1994) a partir de sus estudios acerca de la vida civil en Italia propone el concepto de capital social que refiere a características de la organización social, tales como la confianza, normas y redes, que permiten mejorar la eficiencia de la sociedad facilitando la coordinación de sus acciones. Señala que "en las comunidades en que las personas tienen la seguridad de que su confianza va a ser retribuida, es mas probable que ocurra el intercambio ...., simultáneamente, intercambios repetidos en un período de tiempo tienden a fortalecer el desarrollo de normas generalizadas de reciprocidad. En suma, cierta clase de redes sociales facilitan, por si mismas, la resolución de los dilemas de la acción colectiva". Las redes de compromiso cívico --asociacioens de vecinos, sociedades de ayuda mutua, asociacioens culturales, cooperaivas, clubes deportivos, uniones voluntarias, etc. son una forma esencial de capital social. Mientras mas densas sean tales redes en una comunidad, mas probable es que los ciudadanos cooperen por el beneficio mutuo. Podemos agregar, facilitando también relacioens de complementariedad y colaboración entre lo público y lo privado.

Esta vertiente se plantea, por tanto, el fortalecimiento de la asociatividad. En el ámbito de las políticas y de superación de la pobreza se trata de la generación / expansión de capital social que "empodere" a los segmentosde población más postergados y fortalezca el desarrollo de relaciones horizontales de éstos con el resto de la sociedad. El Estado tiene una responsabilidad en incentivar el desarrollo y fortalecer este capital social.

2. Los pilares de la protección social

Con cierta frecuencia los textos sobre políticas sociales se limitan al estudio y comprensión de las

políticas públicas, aquellas que son asumidas por el Estado o los gobiernos. No obstante, varios textos señalan la necesidad de mirar el conjunto de los arreglos institucionales que existen para satisfacer las necesidades básicas y/o de protección social de la población. Titmuss (1963) recuerda que los servicios sociales, algunas políticas fiscales y los beneficios no salariales asociados al trabajo cumplen funciones similares y son parte constitutiva de la política de protección social. Rein (1993) distingue tres pilares que concurren, a veces complementaria y a veces en oposición, a la protección social: el estado (gobierno), el sector privado (con y sin fines de lucro) y las familias y la organización comunitaria.

Los tres pilares no son internamente homogéneos (ver esquema 1). El Estado se organiza en Ministerios y servicios. Cada uno define sus objetivos, criterios de acceso, beneficios, programas. Predomina una lógica burocrática y sectorial. No siempre hay coherencia entre los objetivos que se persiguen y las iniciativas / programas que se emprenden.

Por su parte, el pilar privado tiene al menos tres segmentos bien distintos:

(i) el sector privado que opera en el mercado vendiendo / comprando servicios o bienes de protección social, por ejemplo, la educación privada pagada o los hospitales privados comerciales;

(ii) el sector empresarial o de servicios que por reglamentación estatal obligatoria, por negociación colectiva o por voluntad propia subsidia o entrega servicios o bienes de protección social a sus empleados; y

(iii) las organizaciones intermedias de carácter voluntario (ONGs, fundaciones, organizaciones de beneficiencia religiosa o de otra índole) que persiguen fines públicos y operan en una modalidad sin fines de lucro (no distribuyen utilidades o ganancias a sus integrantes o socios).

Las familias / comunidades, a su vez, se diferencian en los roles que asumen en la protección social y las prácticas cotidianas que adoptan. Se trata de los lazos informales o espóntaneos de reciprocidad y ayuda mutua en individuos, familias y grupos.

Entre el pilar familiar / comunitario y el privado sin fines de lucro existe otro componente: las organizaciones o asociaciones sociales de base (grass root organizations) formales o informales vinculadas a un territorio, a una actividad productiva, a un problema colectivo específico.

Esquema 1. PILARES DE LA PROTECCION SOCIAL

Tres pilares Diferenciación interna y/o componentes

Estado/gobierno * Servicios públicos, centralizados y descentralizados y sus programas sociales

Privado * Provisión de servicios en el mercado * Servicio asociados a la empresa / empleador o

a organizaciones de trabajadores * Organizaciones intermedias formales sin fines de lucro (fundaciones, instituciones de Iglesia, ONGs, beneficencia)* Organizaciones sociales de base

* Familia y comunidades (servicios informales) * Familias y comunidades con diversas prácticas de reciprocidad y ayuda mutua

Fuente: elaboración a partir de los textos revisados.

Cada pilar opera con una lógica distinta la que se traduce en diferencias de organización, reglas y procedimientos. En el Estado, prevalece un modo de operación vertical de arriba hacia abajo, rigen las leyes y reglamentaciones con mecanismos jerárquicos de control y sanciones definidas por la autoridad. La coordinación es política y como tal centralizada, jerárquica, deliberada y se realiza en función de alguna idea de bien común. En el campo de la protección social, se traduce en políticas y programas estandarizados y homogéneos, definidos por la autoridad, que admiten escasa flexibilidad y no estimulan la asociatividad en al sociedad.

En el mercado, el modo de operación sigue las reglas de la interacción en éste, las decisiones están en manos de los productores, consumidores e inversionistas, que se mueven en función de señales de demanda y oferta, precios, utilidades y pérdidas. En el caso específico de las empresas se suman consideraciones asociadas a la disponibilidad y calidad de mano de obra, como por ejemplo, el desarrollo de beneficios que fijan la mano de obra a la unidad productiva. La coordinación se supone espontánea, no intencionada, resultado automático de la interacción en el mercado, no tiene como meta una idea de bien común sino que responde a la relación entre individuos y agentes que acceden al mercado y negocian "precios" (beneficios), siguiendo las reglas de éste.

En el sector privado no mercantil (sin fines de lucro) priman fines públicos y/o solidarios mezclado con fines asociados a los objetivos / intereses que persigue la organización específica de que se trata (deportiva, medio ambientasl, política, de beneficencia, etc.). De esta forma, lo que orienta la toma de decisiones son los intereses / propósitos de la organización, cuyos líderes y miembros negocian, implementan y controlan actividades, acciones, modalidades de beneficios según sus fines e intereses, que son una mezcla de elementos público y privados. Los programas y beneficios llegan a grupos o sectores restringidos, presentan mayor flexibilidad y aceptan cuotas importantes de discrecionalidad por parte de los directivos de la organización.

Por último, en el sector familiar/comunitario rigen las prácticas de protección social asociadas a los lazos familiares y de parentezco y las normas comunitarias prevalecientes. Los principios sociales que operan están definidos por estas normas. Dependiendo a los estilos de liderazgo y estructuras de poder, son mas o menos autoritarios, solidarios, de ayuda mutua o de otro tipo.

Todo orden social tiene elementos de los tres pilares. Cada uno está presente en algún grado. Lo que corresponde es estudiar, evaluar y debatir las características, bondades y dificultades, de mixturas de estos pilares en situaciones históricas concretas. ¿Cómo se componen? ¿Cómo se interrelacionan (complementariedad, conflicto, oposición) y qué resultados muestran en términos de equidad y soluciones eficientes y eficaces para la pobreza y protección social?

La exageración positiva o negativa de un principio sobre el otro ha llevado a fracasos serios. Ningún pilar "se la puede solo". Además, la línea de demarcación y las relaciones entre estos pilares no son estáticas. Los límites y las relaciones emergen en el proceso político y como resultado de la interacción entre actores colectivos e individuales, formales e informales, sociales, políticos, gubernamentales y no gubernamentales. En esta perspectiva, varios autores plantean que es necesario "recuperar" el pilar privado sin fines de lucro, el eslabón comunitario, "la economía solidaria" en el medio francés, el "tercer sector" en el mundo

anglosajón americano, las ONGS y la sociedad civil en los países en desarrollo. En la sección siguiente se hace una breve síntesis de esta literatura.

En un nivel más ambicioso, siguiendo a Rossanvallon (1995), se trata es de repensar o redefinir la cuestión social de fines de siglo y la organización de la sociedad para responder a esta cuestión. Desarrollar este tema va mas allá de los objetivos que se propuso este estudio, requiere adentrarse a una revisión sobre el desarrollo de los Estados de Bienestar y la búsqueda actual de nuevas formas o regímenes de bienestar2. Cabe señalar que esta búsqueda la comparten todos los países, también los de Amñerica Latina, cualquiera sea el "regímen de bienestar" 3 que haya construido durante este siglo y el desarrollo relativo de este.

3. Tercer sector y organismos no gubernamentales

Los términos tercer sector y organismos no gubernamentales se han utilizado con vaguedad, rotuládolos a veces con la expresión genérica de "sociedad civil", aludiendo al vasto conjunto de organizacionrs sociales que no son ni estatales ni mercantiles, organizaciones que siendo privadas persiguen fines públicos y que siendo motivadas por objetivos públicos o colectivos no son estatales. El sector el altamente heterogéneo.

Una primera distinción es entre las organizaciones sociales y productivas de base, cercanas al pilar familiar y comunitario de la protección social, (veáse esquema 1) y las organizaciones no gubernamentales, voluntarias y de membrecía que no persiguen fines de lucro. Estas últimas son el foco de atención de este apartado.

Hay claramente una relación o interfase entre las organizaciones sociales de base y las organizaciones no gubernamentales y/o del tercer sector. En América Latina a veces se tratan como similares o se plantea que las ONGs son representantes de las organizaciones sociales de base. La posición en este texto es que son dos realidades distintas que mantienen vínculos entre sí, pero que no pueden identificarse. Aluden a organizaciones con intereses y que mantienen cada una relaciones particulares con el Estado y la política gubernamental. Las organizaciones sociales y comunitarias son un eje indispensable de incorporar si el tema de estudio fuese la participación social y ciudadana en la política social, tema central y poco estudiado empíricamente, que supera ampliamente los objetivos del presente estudio (Schneider, 1987).

En este estudio la atención recae sonre las ONG y el llamado tercer sector. Uno de los autores mas prolíficos en relevar la importancia del tercer sector es Lester Salomon (ver textos en bibliografía). Este autor ha desarrollado un amplio programa de estudios que se ha extendido a un número cada vez mayor de países, es enfático en señalar que lo que es nuevo en la situación presente no es la existencia del tercer sector sino que la relación e interpenetración que asume con el Estado. Similar posición sostienen Smith y Lipsky (1993).

Esquema 2. Características distintivas del tercer sector - En cuanto a su organización

- Tienen una estructura organizacional, no necesariamente con reconocimiento formal o legal - No persigue fines de lucro en el sentido que no distribuyen utilidades entre sus miembros; la motivación principal no es comercial ni mercantil- Se autoadministran y gobiernan por reglas internas y son distintos al gobierno operando con autonomía respecto a éste

2 Referencias relevantes a este tema son Rossanvallon (1995), Rossanvallon y Fitoussi (1996), Castell (1997), Giddens (1998), Offe (1998), De Sousa Santos (1998).

3 Se utiliza el término en el sentido en que lo han definido Titmuss (1963) y Esping-Anderson (1990).

- Son organizaciones de membrecía y los miembros adhieren libremente a la organización- En cuanto a su fines y principios éticos

- Tienen por objetivo entregar un servicio a sus miembros o colectividad- Revelan un fuerte compromiso y mística en torno a una causa social, política, religiosa, solidaria- En el trabajo prima el respeto a las personas, familias y grupos y la libertad de adhesión para los miembros- Tienden a establecer o desarrollar relaciones horizontales democráticas y participativas- Fortalecen o estimulan la responsabilidad de los individuos, familias y grupos en la solución de sus problemas- Se especializan en áreas y temas específicos de trabajo con apertura para incorporar temas nuevos o complementarios

- En cuanto a la gestión- Enraizadas en el medio local o en estrecho contacto con problemas específico- Capacidad de movilizar trabajo voluntario; utilización flexible de mano de obra, en general de menor costo que en el mercado. - Relaciones de trabajo marcadas por lo personal, incorporación de los asalariados en el proyecto organizacional, creando compromiso y mística de trabajo- Modalidades participativas en las cuales los "beneficiarios" son conocidos, visibles, tienen nombre y apellido

- En cuanto a su modalidad o metodología de trabajo - Trabajo a través de proyectos específicos en pequeña escala insertos en realidades concretas- Metodologías de trabajo participativas, de abajo hacia arriba, que construyen sobre y fortalecen capacidades de los sectores más pobres- Compromiso con y llegada expedita a los beneficiarios y sectores pobres- Capacidad de innovar en metodologías de trabajo y/o su adaptación a situaciones concretas- Flexibilidad y rapidez en formular respuestas- Cierta facilidad para encontrar respuestas de carácter mas integrado que responde a una combinación de necesidades de la población

Fuente: elaboración a partir de los textos revisados.

Estos estudios muestran un sector social y económicamente importante --aparentemente en expansión--, heterogéneo en si mismo y en cuanto a las relaciones que establece con el Estado y también con organismos que operan en el mercado.

El esquema 2 sintetiza algunas de las características que se han asociado al tercer sector.

Hasta hace poco la literatura sobre el sector y las ONGs tendía a relevar las virtudes o atributos deseables de estos organismos, tales como compromiso, solidaridad, democracia, participación social, calidad humana, cercanía a los sectores pobres (entre otros, veáse Cernea, 1992). Escritos recientes, favorables al tercer sector, reconocen que éste ha sido idealizado, que se trata, mas bién, de un universo altamente heterogéneo de organizaciones que operan con una diversidad de motivaciones y características que reflejan represión y democracia, conflicto y cooperación, competencia y solidaridad, vicios y virtudes, intereses mezquinos y sectarios e intereses sociales, colectivo, de bien común. Vale decir, per se la intervención del sector en al provisión de servicios y la ejecución de programas sociales no asegura una mejor atención que la que brinda el Estado y organismos con fines de lucro. Tampoco asegura llegar a los segmentos mas pobres con metodologías de trabajo participativas que fortalecen el capital social.

Los estudios empíricos sobre el tema en distintos países corroboran las organizaciones del tercer sector no comparten cada uno todos los elementos señalados en el esquema 2. Además, presentan diferencias en tamaño, edad, complejidad de la estructura interna, objetivos específicos. Incluye desde grandes organizaciones de beneficencia hasta asociaciones de membrecía que se mueven por su propios intereses y/o satisfacen los intereses de sus miembros, sin una orientación de interés público,

como por ejemplo, un grupo recreacional o deportivo, o una asociación de científicos.

Incluyen tanto grupos de presión y de lobbying que representan intereses específicos como organizaciones que proveen servicios sociales o ejecutan programas o buscan solución a problemas concretos que enfrenta la gente. En el primer grupo están las asociaciones y movimientos sociales en torno a temas de género, medio ambiente, raza, religión, expresiones artísticas, intereses productivos y gremiales. En el segundo la expresión mas frecuente son las organizaciones u organismos no gubernamentales (ONGs), fundaciones y organismos de Iglesias que proveen servicios de cuidado infantil, educación, salud, apoyo y asesoría microempresas, de fortalecimiento a las organizaciones sociales y productivas, grupos que apoyan inversiones en vivienda y habitat, entre otras.

Entre los puntos débiles de estas organizaciones en la provisión de protección social se señalan los siguientes:

- Cobertura limitada y exclusión de no miembros- Financiamiento inestable o no regular, muchas veces del exterior- Ausencia de claridad frente a quién o quiénes son responsables ("accountable"), si respecto al organismo que los financa o la población o base social a la cual apoyan- Deficiencias en la calidad técnica de los servicios que entregan, ausencia de profesionalización y de controles de calidad- Ineficiencias administrativas y organizacionales- Duplicación de iniciativas entre distintas organizaciones y de estas con el sector público y el mercado- Falta de sustentabilidad y permanencia de lo que hacen y los resultados que logran- Pequeña escala y dificultad de replicación y "scale up".

En la época actual, el Estado busca apoyo en estas organizaciones en el entendido que ellas tendrían una llegada más expedita y rápida a los sectores pobres y aislados; un mayor conocimiento de la realidad local; y una mayor flexibilidad para adecuar programas a la diversidad de las condiciones locales; por lo que, ejecutar programas a través ellos aseguraría llegar a la población con programas más pertinentes y de mayor impacto.

Desde el ámgulo de las organizaciones no gubernamentales y el tercer sector sumarse al esfuerzo estatal representa oportunidades y es también una amenaza. La oportunidad em general se asocia a la posibilidad de ampliar o extender lo que estas organizaciones hacían de modo mas modesto. La amenaza es ser cooptado por el Estado, perder libertad de acción (autonomía), pasar a ser un organismo para-estatal.

En cuanto a la viabilidad de una relación mutua positiva se mencionan como obstáculo las lógicas distintas que orientan al sector estatal y al tercer sector y el desconocimiento mutuo y la desconfianza que muchas veces existe entre ambos.

4. Privatización y expansión de las relaciones público-privado

Después del apartado referido al tercer sector y los organismos no gubernamentales de la sección anterior, en ésta volvemos al analisis de los tres pilares de la protección social.

En las últimas dos décadas han habido fuertes presiones a favor de la privatización en general y respecto a los servicios sociales. Las motivaciones políticas son al menos tan importantes como las motivaciones técnicas cuando se discute en torno a las prioridades de la privatización y políticas y diseños específicos de privatización.

Un primer nivel en el cual priman las motivaciones políticas refiere al papel que se espera del Estado en el ámbito social. Para algunos el tema es principalmente de tamaño del Estado. Para otras se trata decidir sobre el papel y las funciones del Estado. En la perspectiva de este estudio, la cuestión central

refiere a las funciones del Estado.

En una perspectiva económica, Musgrave (1989) reconoce tres responsabilidades fundamentales para el gobierno: la estabilización de la economía, la distribución de la riqueza y la asignación eficiente de los recursos. A estas funciones económicas hay que sumar funciones relativas a temas de gobernabilidad y ciudadanía, como lo son: i) la responsabilidad de mantener el marco legal e institucional; ii) la responsabilidad en la integración social que se expresa en acciones de fortalecimiento de la ciudadanía, concertación social y manejo de conflictos; iii) la responsabilidad en asegurar la competitividad de un país a través de acciones de apoyo a la investigación tecnológica y el desarrollo de los recursos humanos e inversiones de gran envergadura y/o largo plazo (ver Brodkin y Young, 1993, que citan a Gassler, 1986; CEPAL, 1990; Bradford, 1994; Kliksberg, 1994).

Estas últimas funciones conforman el contexto o marco dentro del cual el Estado ejerce las funciones económicas definidas por Musgrave. Cuando el Estado es débil en las funciones de gobernabilidad y ciudadanía pareciera que también lo es en sus funciones económicas. A su vez, el funcionamiento eficiente del mercado requiere de un marco legal-jurídico transparente, mecanismos de manejo de conflictos, ciudadanos informados y calificados para pronunciarse en el mercado y frente al Estado, y el apoyo gubernamental para inversiones de largo plazo como lo son ciencia y tecnología o infraestructura (caminos, puertos, energía y similares).

Es evidente que modificaciones en la relación público-privado tienen implicancias distintas según la función gubernamental que tocan. Las discusiones sobre el tema se han centrado fundamentalmente en dos funciones: i) la de distribución de los aportes y beneficios (el tema de la equidad) y ii) la de asignación de recursos (el tema de la eficiencia).

Función distributiva (equidad)

En lo que respecta la función distributiva la opinión más común es que la privatización, en particular de la variedad de "descarga del Estado" (el Estado omite hacer cosas que antes hacía) tiende a incidir negativamente en la equidad (distribución del ingreso) por la existencia de diferencias en dotaciones iniciales de carácter físico, monetario, talento y destrezas, información en las personas y grupos.

No obstante, nada asegura que la acción del Estado sea progresiva. En parte porque no se lo propone o no corresponde (por ejemplo, los beneficios previsionales están orientados a cubrir contingencias tales como enfermedad, maternidad, cesantía y similares más que redistribuir recursos entre estratos sociales), en parte por presiones corporativas o clientelares y en parte por ineficiencias administrativas y de funcionamiento. El signo de la relación privatización-equidad depende del punto de partida y del contexto en el cual ocurre. Por ejemplo, en los países del este europeo, se ha sostenido que en un primer momento las políticas de privatización de los servicios se tradujieron en una distribución mas y no menos equitativa de los beneficios.

No obstante, aun los mas asérrimos defensores del mercado aceptan un rol para el Estado en la protección de los más pobres, esto es, aceptan que el mercado margina a los sectores más postergados, menos informados, con menor poder de compra. La operación del mercado excluye y es contraria a la equidad.

La acción social privada empresarial beneficia a los trabajadores de la empresa y sus familias. Las empresas que pueden y requieren de esta labor son las empresas más grandes, más competitivas, que manejan más recursos y cuyos trabajadores cuentan con mejores condiciones laborales.

La acción de las organizaciones no lucrativas tienden a ser de menor escala, seleccionan sus beneficiarios y, por tanto, nunca llegan a la totalidad de las personas o familias que requieren o demandan un servicio.

En síntesis, los distintos pilares de la protección social tienen cada uno límites para asegurar la equidad, que varían según circunstancias históricas particulares a los países. Desde el ángulo de la equidad resulta indispensable buscar, en situaciones concretas, las combinaciones mas adecuadas entre Estado, mercado y tercer sector en la provisión de servicios sociales (prioridades, financiamiento y producción).

Función de asignación (eficiencia)

En lo que concierne la función de asignación de recursos se trata de lograr que los recursos reciban el mejor uso. Este tópico ha estado en el centro del debate de la privatización. Como se señaló, algunos autores tienen un fe ciega en el mercado y no hay nada que discutir. Lo privado es siempre mejor que lo público. Otros reconocen fallas en el gobierno, el mercado y el sector no lucrativo que repercuten sobre la eficiencia en el uso de los recursos y que justifican la participación de los otros dos sectores en la provisión y/o financiamiento de servicios (ver esquema 3).

Cuando falla el mercado por la existencia de externalidades o por imperfecciones de otro tipo se justifica la intervención del gobierno. Esta puede tomar distintos caminos: - prestación pública de servicios; - regulación de proveedores privados; - las transferencia de responsabilidades a instituciones privadas no lucrativas.

En un país con el paso del tiempo, funciones que en un momento asumió el Estado, si las condiciones que justificaban esta intervención han dejado de estar presentes, pueden trasladarse a uno o mas componentes del sector privado o incorporar en su funcionamiento mecanismos de mercado y criterios de competencia4. De la misma forma, funciones que asume el sector privado pueden mostrar fallas y es necesario aumentar la regulación estatal y aún transferir responsabilidades de provisión directa de servicios desde el sector privado al público.

Esquema 3. BONDADES Y FALLAS RECURRENTES EN LOS PILARES DE PROTECCION SOCIAL

Bondades Fallas ¿Qué hacer?

Mercado Tranparencia en las reglasIncentivos clarosEficiencia

* Externalidades: beneficios y costos que no son captados por el sistema de precios* Imperfecciones del mercado (información imperfecta, barreras de entrada, variaciones de rendimiento según escala)* Tendencias a soluciones inequitativas por dotaciones iniciales desiguales* Riesgo de corrupción

Regulación gubernamental- prestación colectiva de servicios por parte del gobierno a toda la población o a los sectores mas postergados- regulación de proveedores privados (subsidios, impuestos, incentivos, control de estándares)- Tranferencia de responsabilidades a

4 En esta perspectiva, a veces se considera como privatización el traslado al mercado de servicios y acciones sociales en manos de organizaciones de filantropía, fundaciones y otras que no persiguen fines de lucro (por ejemplo en Estado Unidos, un hospital administrado por la comunidad que se hace comercial) y, el traslado dentro del sector público, de responsabilidades desde servicios centralizados a servicios descentralizados y/o más autonomos del nivel central de gobierno. Vale decir, a veces se denomina privatización procesos que tienen lugar dentro del sector privado y dentro del sector público.

organizaciones privadas no lucrativas

Gobierno * Recaudación de recursos para fines sociales* Asignación equitativa de recursos* Prestación uniforme de servicios* Inversiones grandes y complejas de infraestructura y equipamiento* Sometido a escrutinio público (elecciones)

* Prestación uniforme homogeneiza pero deja insatisfecha a las personas con demandas de servicios que difieren de la norma restandole pertinencia a los servicios/programas* Creación de organizaciones cada vez mas grandes y complejas. Inercias institucionales y barreras a la innovación y experimentación a pequeña escala* Provisión de servicios y programas puede verse interferida por variables y tiempos políticos electorales. * Riesgo corrupción

- Desconcentración y descentralización de servicios- Apoyo a la gestión. Modernización de los servicios- Incorporación de mecanismos de mercado y la competencia en la operatoria del sector público- Subcontratación con el sector privado lucrativo y no lucrativo- Estímulo a la participación social

Sector voluntario

*Escala pequeña y personalizada del trabajo.* Calidad sobre cantidad* No busca el lucro* En general alto prestigio "mas dignas de confianza"

* Por su escala la provisión nunca va a ser suficiente. Límites para reunir recursos y para operar* Particularismo: Se trata de asociaciones que tienen reefrencia grupal y criterios de inclusión y exclusión de grupos específícos* Pérdidas de eficiencia por no aprovechamiento de ventajas de escala, ausencia de control externo

* Regulación estatal* Incentivos gubernamentales para su desarrollo* Subcontratación por parte del gobierno* Competencia con sector privado lucrativo

Brodkin y Young (1993) concluyen que existe un "collage" de teorías del fracaso --del mercado, del gobierno, del sector voluntario-- y que la política presente de creciente ingerencia del sector privado lucrativo y no lucrativo en la política pública es una oportunidad para hacer los ajustes institucionales de modo que los servicios puedan pasar de nichos en que son menos eficientes a nichos en que se ofrecen con mayor eficiencia. Añade que estos nichos no son nunca sólo públicos, solo del mercado o solo del sector voluntario / no lucrativo sino que son siempre mixtos.

Cabe agregar que la mirada a la eficiencia privilegia el corto sobre el largo plazo y, con frecuencia, entra en conflicto con criterios de equidad. Por lo que en materia social resulta imprescindible incorporar siempre simultáneamente consideraciones de equidad y eficiencia y de corto y largo plazo.

5. Modalidades de relación público-privado

La relación público-privado se ha estudiado y promovido principalmente en lo que respecta el financiamiento y la provisión o producción de servicios y programas. Unos de los primeros textos en el tema (Roth, 1987) demuestra a través de ejemplo concretos de países en vías de desarrollo que el sector privado juega efectivamente un papel central en la política pública. El texto identifica cuatro caminos alternativos en que se da una relación público-privado:

a) Externalización o subcontratación del sector público al privado: lo que en general ocurre por

medio de la aplicación de algún mecanismos de competencia y representa un financiamiento público de producción privada.

b) "Monopoly franchises": el sector público designa a una empresa privada para que bajo estándares y tarifas prefijadas convenidas entregue el servicio en cuestión; la empresa es dueña del servicio y realiza las inversiones que sean necesarias.

c) "Management contracts": el sector público es dueño y mantiene la propiedad y responsabilidad por un servicio, pero entrega su administración a manos privadas.

d) "Vouchers" o bonos: el ciudadano obtiene bienes y servicios de modo gratuito o subsidiado por el gobierno y tiene libertad de elección respecto a donde adquerir el bien o servicio.

El autor sostiene que la participación privada no significa ausencia de papel para el gobierno sino que el gobierno define las reglas de juego para que el sector privado opere con eficiencia y responda a las necesidades de la sociedad. Agrega que siempre existen "fallas de gobierno" y "fallas de mercado" y que la combinación más adecuada depende a los arreglos institucionales de cada país. Puntualiza cinco situaciones en las cuales la participación privada en la provisión de servicios tendría dificultades: cuando existen monopolios naturales, cuando hay economías de escala, cuando existen externalidades, cuando resulta complicado cobrar por los servicios o excluir a aquellos que no tienen capacidad de pago, cuando se trata de "merit goods", tales como educación y salud, valorados e importantes para el desarrollo y la integración social y que se producirían insuficientemente si son dejados sólo en manos privadas.

La revisión de los escritos sobre el vínculo entre la provisión privada y pública de servicios sociales permite identificar tres posturas distintas respecto a esta relación. Una que opone el sector público y el privado; otra que plantea el fortalecimiento simultáneo y relaciones de sinergia (partneriado) entre lo público y lo privado; y una tercera, intermedia, que plantea vínculos de colaboración instrumental del sector privado con el público.

a) Relaciones de oposición

La postura que plantea relaciones de oposición entre lo público y lo privado supone una relación de suma cero entre ambos. Cuando crece uno, disminuye el otro y viceversa. El Estado deja de hacer o se retira de la provisión de servicios sociales, del financiamiento, o de ambos y el sector privado expande su papel, y viceversa (en los orígenes del Estado Social, la expansión de éste debilitó, por ejemplo, el papel de la familia y comunidad en la educación y el papel de los gremios (mutuales) en la entrega de beneficios de salud). Esta postura está presente en dos tipos de política: una activa, dirigida o deliberada de traspaso de servicios al sector privado, y otra pasiva en la cual el Estado "deja de hacer".

En la primera, el Estado transfiere capital, propiedad, parte de sus haberes al sector privado. El Estado "vende" sus bienes / servicios (patrimonio) al sector privado. Este se hace cargo de la producción del bien o servicio atendiendo a la población que accede al mercado. Es el caso por ejemplo de servicios públicos de salud o de educación cuya propiedad y administración se trasladan al sector privado.

En la segunda, el Estado omite hacer; cae el gasto público, se reduce el personal y los salarios, disminuyen las inversiones; hay un deterioro en los servicios públicos preexistentes que de prolongarse significan la "muerte lenta" de los mismos. En estas situaciones, con frecuencia el sector privado no lucrativo y comunitario y familiar entra a suplir lo que el sector público deja de hacer. Por insuficiencias del Estado se activan las redes familiares y comunitarias y se multiplican ONGs con fines de desarrollo social y/o satisfacción de necesidades básicas. No hay en este caso transferencias (compra o venta) de bienes o servicios de un sector a otro, sino que el sector privado no mercantil se involucra por "negligencia" o "omisión" del sector público. Como se verá, esta situación se onserva eb Chile en los años ochenta.

b) Relaciones de complementariedad instrumental

En este caso, que probablemente en la actualidad es el que esta ocurriendo con mas frecuencia, el Estado busca aunar más recursos para fines sociales y/o aumentar la eficiencia y eficacia de lo que hace buscando desarrollar / fortalecer sus vínculos con los distintos segmentos del sector privado, las empresas lucrativas, organismos sin fines de lucro, la comunidad y las familias. El fortalecimiento de estos vínculos ocurre fundamentalmente en las dimensiones de financiamiento de la política social y de provisión de servicios.

A nivel del financiamiento, el Estado incentiva el aporte de fuentes complementarias de recursos asociadas al sector privado. Tres mecanismos son más comunes:

- co-financiamiento de los usuarios (pago de tarifas, aporte en dinero o en mano de obra o en tiempo);

- franquicias tributarias que incentivan donaciones de empresas o personas naturales para acciones en el ámbito social;

- estímulo y facilidades para la organización de colectas, campañas de solidaridad, trabajo voluntario.

A nivel de la provisión de servicios sociales, el Estado ha seguido dos caminos principales:

- establecer mecanismos para que el sector privado participe en la provisión de servicios, por ejemplo, favorecer modalidades de externalización y subcontratación de tareas; incentivar la participación de los usuarios o destnatarios en la gestión de servicios;

- traspasar / delegar íntegramente la provisión de servicios al sector privado, manteniendo la propiedad pública.

Combinando las dimensiones financiamiento (estatal, mixto, privado) y de provisión (estatal, mixta, privado) se definen siete situaciones de complementariedad instrumental público-privada, tal como se señala en el esquema 4. Las celdillas 1 y 9 representan los extremos que no admiten complementariedad: financiamiento y provisión estatal y financiamiento y provisión privada, respectivamente. Las celdillas más hacia la derecha y hacia abajo se acercan a un mayor presencia del sector privado y una menor del Estado.

Los estudios revisados indican que la situación mas frecuente es aquella en que el Estado conserva la responsabilidad total o parcial del financiamiento y transfiere la provisión de los servicios o la ejecución de un programa al sector privado. Financiamiento privado para la provisión estatal de servicios es menos frecuente. Se tarta de situaciones de apgo de rarifas y de donaciones privadas para servicios públicos.

En la primera situación (financiamiento público- provisión privada), el Estado expande su influencia a través del sector privado. Las organizaciones privadas que operan con subsidio o financiamiento fiscal se convierten en "brazos" del Estado. El riesgo para el Estado es que éste pierda el control de los recursos fiscales en la medida en que el sector privado no actúe conforme a las priorioridades y objetivos públicos.

Esquema 4. SITUACIONES DE VINCULACIÓN PÚBLICO-PRIVADA EN LAS DIMENSIONES DE FINANCIAMIENTO Y PROVISIÓN DE SERVICIOS.

Provisión o producción

Financimiento Estatal Mixta Privada

Estatal Financiamiento y provisión estatal

1

Subcontratación o externalización de algunas taraes o servicios hacia el sector privado públicos.Externalización de algunas tareas 2

Financiamiento estatal y subcontratación de la administración / gestión al sector privado 3

Mixto Servicios públicos con financiamiento fiscal y co-pago 4

Servicios públicos y privados con aporte fiscal y co-pago 5

Provisión privada de servicios con aporte fiscal y co-pago 6

Privado Donaciones privadas a servicios públicos y pago de las personas o familias por servicios entregados por el sector público 7

Financiamiento privado via donaciones y co-pago en servicios publicos y privados

8

Financiamiento y provisión privada

9

Fuente: Elaboración a partir de los textos revisados

c) "Coproducción" y relaciones de partneriado o socio (sinérgicas)

En este caso se incorpora una nueva dimensión en la relación público-privado que enmarca las dimensiones de financiamiento y provisión de servicios. Se trata de la relación público-privada en la definición de las prioridades y diseño de programas. El Estado convoca / promueve la "co-determinación" de políticas y programas entre agentes públicos y privados, facilita el diálogo y la concertación, y un acuerdo básico en torno a objetivos y prioridades de la política y de los instrumentos principales, como lo son modalidades y herramientas adecuadas de financiamiento y provisión conjunta.

El Estado y el sector privado se abren recíprocamente para una gestión conjunta y colaborativa intentando construir relaciones de partenariado o socio, promoviendo relaciones sinérgicas entre las iniciativas en proyectos compartidos de desarrollo social, humano o productivo. Se trata de formar instancias de encuentro para diagnosticar en común prioridades y decidir en torno a políticas y acciones. Son modalidades de concertación entre el sector público y agentes significativos del sector privado en torno a los objetivos y estrategias de la política y los programas sociales. Es posible pensar estas instancias en el nivel nacional, regional y local.

La incorporación de esta dimensión al análisis de la vinculación público-privada ha sido recogida sólo en los últimos años (Evans, 1996; Robinson y White, 1997). La evidencia sugiere que la definición / determinación conjunta de las políticas favorece el éxito de una colaboración en el financiamiento y en la provisión de servicios y la ejecución de programas. El diálogo y concertación social público-privado es un elemento esencial para lograr relaciones de socio o partneriado entre el sector público y el privado. El Estado juega un rol en la creación de un contexto favorable a la acción cívica y la complementariedad y sinergía entre las acciones públicas y privadas. El compromiso cívico privado (mercado, ONGs, comunidad, familias) fortalece a las instituciones estatales y éstas a su vez crean un ambiente propicio para el desarrollo del compromiso cívico privado y su aporte a proyectos de desarrollo.

La relación público-privado no es sólo instrumental sino que las definiciones estratégicas básicas se hacen en conjunto. A nivel del financiamiento se trata de concordar esfuerzos comunes entre todos los agentes involucrados desde el Estado y las administraciones locales o de servicios concretos hasta los agentes privados comerciales, no lucrativos, las organizaciones de la comunidad y la familia, en que los aportes pueden ser monetarios, en bienes, en servicios, en mano de obra, en trabajo voluntario, en lugares de reunión.

A nivel de la provisión de servicios se trata de involucrar a los agentes públicos y privados pertinentes en la definiciòn y ejecución de los programas en un lugar, precisando deberes y responsabilidades de cada uno, y la división del trabajo que acompaña las decisiones tomadas (qué se hace, para qué, con quienes, cómo). Se trata también de rendir cuenta acerca del cumplimiento de los compromisos asumidos y acerca del uso adecuado de los recursos.

Para cerrar el círculo del proceso de diseño e implementación de la política pública es conveniente incorporar una cuarta dimensión, la de la evaluación de procesos y resultados de la política y de los programas. Este momento también debiera compartirse entre agentes públicos y privados y las organizaciones comunitarias o sociales y las familias. Se trata de aprender de lo que se hace, y vertir los aprendizajes y lecciones hacia el nivel de las decisiones de política respecto a los programas y servicios. Esta "co-evaluación" debiera ser un insumo técnico que alimenta el proceso compartido público-privado de toma de decisiones a nivel de la definición de políticas, el financiamiento y la provisión de servicios y programas.

De lo dicho se desprende que el Estado tiene un rol importantísimo que no puede dejar de cumplir y que se expresa en la función de ser el conductor, facilitador, catalizador de una nueva articulación entre los variados agentes que participan en la provisión de servicios en el nivel nacional, regional y local. Invitar al diálogo o concertación social, respetando la autonomía de los agentes, aceptando la diversidad, y

logrando que las ideas y acciones de cada uno desde su situación, con sus talentos y recursos, aporte a los objetivos de equidad social y superación de la pobreza.

6. Síntesis

Recapitulando, las relaciones público-privado deben analizarse y evaluarse en circunstancias históricas concretas. No es posible abogar por una mayor privatización o un papel mas fuerte del Estado en abstracto. El tema en ningún caso es o se reduce al tamaño del Estado. Mas bien se trata de determinar en situaciones históricas concretas la combinación mas favorable de Estado y sector privado, lucrativo y no lucrativo, y las familias, en la provisión equitativa de servicios sociales y programas eficientes y eficaces de superación de la pobreza.

Las decisiones en torno al tema público-privado son políticas y técnicas. Es fundamental mirar simultáneamente ambas dimensiones. Ello significa abordar la temática en el contexto institucional y cultural en que tiene lugar, identificar los actores, y construir políticamente las decisiones. Hay en este ámbito un espacio de decisión que es del Estado, pero sobre el cual también interviene el sector privado lucrativo, el tercer sector y la ciudadanía. Al analizar el tema de la relación público-privado en un país y en un período histórico determinado es fundamental responder a las siguientes preguntas:

- ¿Cuál es la situación en el punto de partida? (trayectoria pasada de los pilares de la proteccion social, naturaleza de su interrelación, y percepción respecto a la contribución de cada uno a la equidad y superación de la pobreza).- ¿Cómo se define o cuáles son los componentes principales de cada pilar? ¿Cómo se interrelacionan entre si, quiénes son los actores y cuáles sus motivaciones y predisposiciones frente a la relación público-privado? - ¿Qué oportunidades y qué dificultades existen para una interacción colaborativa de ellos y cuál es la naturaleza de esta colaboración?

Los cuatro capítulos de la segunda parte del estudio, a continuación, se detienen en el análisis del caso de Chile, primero en una perspectiva histórica y después una mirada a tres experiencias concretas de relación público-privado en los años 90. Las conclusiones de este análisis apuntan a las dificultades de construir la relación en un país como Chile.

PARTE II

LO PUBLICO Y LO PRIVADO EN LA POLÍTICA PUBLICA EN CHILE EN LOS AÑOS 80 Y 90

1. Introducción

Teniendo como trasfondo la literatura revisada, este capítulo presenta los resultados del análisis de como se entendió y abordó la relación público-privado en el ámbito social en Chile en los años 80, marcados por el gobierno militar y su política neoliberal, y los años 90, que corresponden a la sucesión de dos gobiernos de similar signo --la Concertación de Partidos por la Democracia-- democráticamente elegidos, que en el marco de una política económica de mercado inserta en la economía internacional se propusieron fortalecer simultánemente el crecimiento de la economía y una mayor equidad social.

El estudio de la relación público-privado en materia social en los años 80 y 90 se apoyó en la revisisón de material oficial emanado del gobierno, declaraciones y noticias de prensa así como estudios atingentes al tema.

2. Algunos antecedentes históricos

La participación privada en el ámbito social en Chile es de antigua data. Con anterioridad a la acción estatal en las polítcas sociales, que en Chile se inicia a fines del siglo XIX, la preocupación por la protección y seguridad de los más débiles era una tarea asumido por organismos y asociaciones privadas vinculadas a la Iglesia y a organismos de beneficencia. Desde los años 20 hasta los 70 hubo una creciente participación estatal en materia social, concomitante a una debilitamiento de la participación privada.

Desde comienzos de siglo hasta 1973 hubo una expansión gradual en el gasto público social, en la cobertura de los programas de educación, salud y previsión social y en los beneficios otorgados a la población. El Estado asumió un papel creciente en el financiamiento, la gestión y la producción directa de estos servicios o programas. Operaba, además, a través de políticas de empleo (salarios, condiciones laborales, sindicalización y negociación colectiva); de políticas de fijación o subsidio a los precios de bienes y servicios básicos que, se suponía, eran consumidos por los sectores de menores ingresos; y, hacia el final del período, con políticas de apoyo a la organización vecinal y comunitaria urbana ("promoción social") y a la organización campesina (sindicalización) y reformas estructurales que afectaron la tenencia de la tierra (reforma agraria) y propiedad industrial ("área de propiedad industrial").

La expansión de la intervención del Estado en la economía y sociedad en esos años respondió a las características del sistema de representación política y su relación con el Estado y con la base social. Los segmentos organizados de la sociedad, estratos medios, la burguesía industrial, los trabajadores urbanos y los mineros a través de sus organizaciones y asociaciones presionaban al Estado por mayores beneficios: salarios, seguridad social, salud, condiciones de trabajo, educación, vivienda. Los partidos políticos, por su parte, buscaban captar clientelas que les otorgasen la necesaria adhesión electoral para acceder al gobierno y prometían beneficios sociales y económicos que posteriormente negociaban a nivel del gobierno y del parlamento. El resultado fue una presencia creciente del Estado en todos los ámbitos sociales y económicos y el rol central casi exclusivo de los partidos políticos como intermediario entre los habitantes y el Estado. Ello sucedía en un contexto en el cual las organizaciones de base social eran débiles y poco representativas y los partidos políticos eran agentes de

intermediación por excelencia entre la base social y el Estado (Oxhorn, 1995)5. Esta dinámica de expansión sustituyó la idea inicial de un estado que protege a los sectores más débiles por la visión de un "estado de bienestar" que protege al conjunto de la población (Arellano, 1985). La expansión del sistema fue a través de conquistas parciales que en distintos momentos del tiempo obtuvieron diversos grupos y segmentos laborales, primero los obreros organizados, luego los estratos medios urbanos y sectores urbanos de bajo ingreso, y finalmente y en menor medida, la población rural.

Esta dinámica de expansión llevó a un sistema de políticas sociales de cobertura creciente, internamente fragmentado y estratificado. Hacia 1970 la población tenía acceso a beneficios nominalmente similares que escondían diferencias en monto, calidad, requisitos para acceder. El ejemplo más extremo correspondía a la seguridad social: el sistema se estructuraba sobre la base de 35 cajas que administraban 150 programas diferentes y que se regían por alrededor de dos mil textos legales (Foxley, et al. 1980). Esta situación era reconocida y había sido diagnosticada en varias oportunidades desde los años 50. Hubo intentos por racionalizar el sistema, por hacerlo más equitativo y más eficiente. Las propuestas en coherencia con las fuerzas estatistas vigentes tendieron a la integración de las diversas instituciones que atendían a distintos segmentos sociales en entidades mayores lo que se tradujo en la conformación de organizaciones de gran tamaño, verticales y centralizados, lentos en la toma de decisiones y su posterior implementación, que mostraron dificultades para responder a las necesidades y demandas de la población, que con el tiempo eran mas complejas y diferenciadas y se planteaban con mayor fuerza. Esta situación, sumada a una expansión fuerte del gasto público que no siempre tuvo una contraparte en los ingresos fiscales y/o cotizaciones previsionales y de salud, contribuyeron a las presiones inflacionarias presentes en la economía. En 1973, los desequilibrios económicos, una fuerte movilización social y conflictos políticos confrontacionales desestabilizaron al gobierno, llevando al golpe militar de septiembre de 1973. El sistema de políticas sociales fue un un factor, y posiblemente de menor importancia, en este quiebre institucional.

En una mirada global y de largo plazo las primeras siete décadas de este siglo fueron crecientemente estatistas y no fortalecieron la contribución privada al desarrollo social, por el contrario la inhibieron, tanto en la dimensión del financiamiento como en la de la provisión de servicios. Paralelo a la ingerencia creciente del Estado en la economía y sociedad, organizaciones de beneficencia, fundaciones y organismos de Iglesia continuaron aportando a la calidad de vida de los sectores mas pobres, pero frente a la expansión del quehacer público su gravitación se debilitó. En este período las iniciativas del Estado y las del sector privado iban por rieles paralelos y rara vez se tocaban. No se trataba de relaciones abiertas de oposición. No se buscaban relaciones de complementariedad instrumental y no se visualizaba la posibilidad de relaciones de co-producción.

3. La política social del gobierno militar: ¿apertura de un nuevo espacio para el sector privado en la provisión de servicios sociales?

A mediados de los 70 con el gobierno militar (1973-1990) se inicia una nueva fase en la política social del país en la cual se impone un rol más activo para el sector privado en el ámbito social.

La ideología y políticas del gobierno militar, después de un período inicial de normalización, cristalizaron en torno a un modelo neoliberal en lo económico- social y autoritario en lo político. El gobierno introdujo cambios radicales en la estrategia de desarrollo económico (liberalización, apertura externa, privatización) y en el sistema de políticas sociales. Estos cambios tuvieron lugar en un sistema político cerrado que mantuvo un severo control sobre las organizaciones sociales, particularmente las políticas, sindicales y gremiales, sobre las instancias de expresion colectiva de demandas de la población y sobre los medios de comunicación de masas.

5 ? Estas características no son exclusivas de Chile. Sobre la dinámica de expansión y crecimiento de la seguridad social en varios países de la región véase Mesa Lago (1978). Garretón (1994) y Kliksberg (1994) entregan una discusión más general sobre el papel del Estado, los partidos políticos y entidades privadas en el desarrollo de América Latina.

Los cambios estuvieron marcados por la idea de un rol subsidiario del Estado: el tamaño del Estado debía reducirse y el mercado asumir el máximo posible de decisiones relativas a la asignación de recursos y la provisión de servicios.

"Es en la posibilidad de tener un ámbito de vida y actividad propia independientemente del Estado y sólo sometido al superior control de éste desde el ángulo del bien común, donde reside la fuente de una vida social en que la libertad ofrezca a la creación y al esfuerzo personal un margen de alternativas y variedad suficientes. El estatismo genera, en cambio, una sociedad gris, uniforme, sometida y sin horizontes" (Declaración de Principios del Gobierno de Chile, 1974).

"Para evitar las contradicciones del antiguo sistema se asigna al Estado un rol subsidiario, concentrando su acción en el resguardo del bien general a través de normas generales e impersonales y la realización de aquellas actividades que por su carácter social o estratégico no pueden ser entregadas a los particulares, tales como Seguridad Nacional, Administración de la Justicia e implementación de la Política Social en favor de los más desválidos" (ODEPLAN, Informe Social, 2º semestre de 1979)." (El Estado) ... asume sólo aquellas responsabilidades que los particulares o sociedades intermedias no están en condiciones de cumplir, dictando normas generales que no discriminen entre individuos, grupos y sectores de la vida nacional. ... (El Estado Subsidiario) ... otorga a los individuos y organizaciones intermedias de la sociedad una amplia libertad de acción, garantizando el derecho a la libre opción y a la libre iniciativa" (Ministerio del Interior, 1981, p. 5)

El discurso del Estado subsidiario, como se aprecia en las citas, expresaba una negación del sistema estatal previo. Las políticas que se formularon se definieron como opuestas y en conflicto con las del período previo. La intención era desmontar el sistema vigente cuyo punto de gravedad estaba en el Estado. Lo que se observó en la práctica, pasado cierto tiempo, fue la aceptación de un sistema mixto en el cual el sector privado era más preponderante que en el pasado.

a) Rasgos centrales de la política social del gobierno militar

Los primeros años se calificaban de "normalización". El calificativo "normalización" se utilizó con diferentes matices y énfasis: - poner en marcha o reanudar el funcionamiento de los servicios luego de un período de irregularidades; - despolitizar y sanear los servicios imponiendo medidas disciplinarias; - corregir algunas inequidades evidentes del sistema vigente; - adecuar el sector y su organización y programas al nuevo modelo económico-social.

En los planteamientos hubo una crítica abierta a la organización vigente de la protección social. Para algunos la crítica se restringía a lo ocurrido en 1970-73 mientras que para otros, esta es la posición que se impuso, no sólo había que normalizar y hacer más eficiente el sistema vigente sino que era necesario modificarlo de raíz. Los informes emanados de instancias gubernamentales de la época indican dos fases en este proceso: una de normalización y otra de modernización.

"...la política global de gobierno se ha presentado en un proceso de compatibilización del desarrollo político con el desarrollo social y económico. para ello se establecieron dos períodos: una primera etapa de normalización del país, en donde se procedió a reestructurar paulatinamente las funciones del Estado, la economía, el aparato judicial, a fin de lograr una armonía social. Superada esta etapa ...., se ha entrado en el período de la modernización de Chile, ...." (ODEPLAN, 1980; también Mensaje Presidencial, 1979).

Las "modernizaciones" fueron siete: el Plan Laboral, la Reforma Previsional, la Directiva Presidencial sobre Educación, la Reestructuración de la Salud, la Modernización del Sector Justicia, el Reordenamiento Agrícola, la Reforma Administrativa y Regionalización. En conjunto las

"modernizaciones" estaban orientadas a desconcentrar la estructura político-administrativa y regionalizar el país, fortalecer el derecho a la propiedad privada, privatizar empresas productivas, comerciales, financieras y los servicios sociales, disminuir el peso político de las organizaciones sindicales y gremiales y flexibilizar la contratación de mano de obra. Las reformas modernizadoras se prepararon en los años 70 y se implementaron de 1979/80 en adelante. La implementación no siempre fue lineal. El esquema 5 lista los ejes y las medidas más relevantes que afectaron a los sectores sociales.

La política social se distingue de la política económica y se subordina a esta última. Metas de control de la inflación y de crecimiento económico tienen preeminencia sobre objetivos sociales. El primer objetivo en lo social se definía como la erradicación de la extrema pobreza que se interpretaba como lastre de las políticas públicas del pasado, añadiendo que también le corresponde al Estado corregir ciertos resultados de la operatoria de los mercados, principalmente actuar para hacer más equitativa la distribuciòn del ingreso.

La acción del Estado debía beneficiar sólo a aquellos hogares que no estaban en condiciones de atender por si mismo sus necesidades básicas más urgentes. Estos principios llevaron a concentrar los recursos públicos de salud, educación y vivienda en el segmento de la población que se encontraba bajo un umbral mínimo y a desplegar una red social asistencial hacia los extremedamente pobres.

En concordancia con la idea de Estado subsidiario se planteaba traspasar la gestión y administración de los servicios sociales al sector privado y/o a instancias descentralizadas como lo son los gobiernos municipales. Los servicios sociales debían ser proporcionados no por el gobierno central sino por entidades cercanas a la población, como las municipalidades y el sector privado.

Se planteaba que la asignación de recursos públicos hacia tareas sociales debía trasladarse desde la oferta (entrega de recursos fiscales a los servicios, sean estos públicos o privados) hacia la demanda a través de bonos o vouchers. Esta modalidad aseguraría, asi se afirmaba, que los recursos fiscales efectivamente llegaran a los sectores más pobres, al tiempo que incentivaría la competencia entre servicios ya que el usuario con el bono en su mano elegiría donde atenderse o donde obtener un beneficio. Ello redundaría, así se postulaba, en mayor eficiencia y calidad de los servicios.

Había que expandir al máximo el mercado y reservar los servicios públicos para la población más pobre y, cuando era necesario, implementar desde el Estado programas especiales dirigidos a la población o las familias que no lograban sumarse al mercado del trabajo y del consumo. Para llevar a la práctica estos principios, se formularon e implementaron programas sociales orientados a grupos específicos, los extremadamente pobres, entre los cuales sobresale los programas de empleo de emergencia, el Programa de Empleo Mínimo (PEM) y el Programa Ocupacional para Jefes de Hogar (POJH), los centros abiertos e instancias no tradicionales de atención infantil en áreas de pobreza, el perfeccionamiento y focalización del Programa Nacional de Alimentación Complementaria (PNAC) y el de Alimentación Escolar (PAE). En todos estos programas el Estado continuó jugando el papel de principal financista. La ejecución de los programas se trasladó a los municipios (red social, administración de educación y salud primaria), al sector privado lucrativo (PAE) o se mantuvo en manos centrales trasladando algunas tareas al nivel local (PNAC).

Esquema 5. EJES MAS IMPORTANTES DE LAS REFORMAS EN EL AMBITO SOCIAL BAJO EL REGIMEN MILITAR

Ejes Sector social Reformas y/o políticasGasto público social - Reducción del GPS desde 20-25% (GPS) del

PIB en 1970 a 15% en 1980.

Focalización de los Educación - Traslado de recursos del nivel universitarioprograms sociales al básico y pre-escolar

- Pérdida de gratuidad de la educación universitariaSalud - Concentración de recursos en la atención primaria y en programas materno infantiles

- Pérdida de gratuidad de la atención curativa en el SNS

Red social - Desarrollo de una red social compensatoria de situaciones de pobreza extrema- Diseño de instrumentos para identificar la

población más pobre Descentralización - Regionalización incipiente de los Ministerios

- Creación del Fondo Nacional deDesarrollo Regional

Salud - Subdivisión del SNS en 26 Servicios de Salud RegionalesEducación, sa- - Traspaso de la administración a los municipios lud, red social

Relación público-privado Previsión social - Creación de un sistema privado de capitalización

individualSalud - Creación de Instituciones Privadas de Salud Previsional (ISAPRE)Educación - Estímulos a la creación de escuelas / liceos

privadas subvencionadas- Marco legal favorable a la creación universidadesprivadas

Educación, sa- - Subcontratación de servicios al sector privadolud, vivienda preferentemente lucrativo

Incorporación de meca- Salud, educación - Asignación de recursos según atención prestadanismos de mercado en y según alumno atendidoel funcionamiento del Vivienda - Subsidio directo a la demandasector público - Liberalización del mercado de

suelos urbanoFuente: Raczynski (1993).

Es imposible entrar a cada uno de estos ejes de reforma. Ellos colocaron tópicos antes no abordados en la agenda pública: eficiencia en el uso de recursos, focalización del gastos social, descentralización del aparato público, relación entre el actuar público y el privado.

En las secciones siguientes se analiza la relación público-privado en el ámbito social en los años 80. Los temas que se abordan son: (i) la forma en que se entendió o delimitó el sector privado y la relación público-privado; (ii) las políticas que se aplicaron: y (iii) algunos resultados en relación con equidad y superación de la pobreza.

b) Lo privado y la relación público-privado bajo el régimen militar

Para el régimen militar lo privado se entendía asociado al mercado y referido a entes con fines de lucro. Se trataba de fortalecer el surgimiento de administradores privados con especialización en temas específicos, como lo fueron los organismos técnicos de capacitación, laboratorios y centros médicos, sostenedores de escuelas, y otros. No se reconocían como formando parte del sector privado a las organizaciones sociales y comunitarias ni a los organismos no gubernamentales y de Iglesias. No se concebía que estos últimos podían vincularse con el Estado para una mejor provisión de servicios y programas sociales. De esta forma, el gobierno incentivó el desarrollo oferentes privados privado de servicios sociales.

Se trató de fortalecer y diversificar los oferentes de servicios en el mercado de la educación, de la salud, de la vivienda, abriendo mas opciones a la población, actualizando la "libertad de elegir" de ésta, haciendo competir a los servicios y, a través de la competencia, mejorar la calidad de los servicios o beneficios.

Se intentó que la población con capacidad de pago se atendiera en el sector privado. La responsabilidad de la provisión de servicios para los sectores sin o con poca capacidad de pago se trasladó hacia oferentes privados a través de la entrega de subsidios a la demanda y la externalización (subcontratación) de tareas específicas al sector privado. Se estimulaba que la provisión de los servicios y la ejecución de los programas fuera privada, reconociendo que en muchas ocasiones el sector privado no mostraría interés en asumir la tarea, circunstancias bajo las cuales el servicio debía permanecer en manos públicas (gobierno central y municipios). Junto con ampliar la oferta privada de servicios sociales, se fomentó el co-pago bajo el supuesto que así la población asumiría un mayor compromiso y responsabilidad con el servicio o programa, lo percibiría como propio y exigiría calidad. Al mismo tiempo, a través de tarifas escalonadas según nivel de ingreso se esperaba recuperar recursos, los que serían reinvertidos para atender a la población sin o con menor capacidad de pago. La participación de la familia y la comunidad en los programas sociales se visualizaba en la dimensión aporte de recursos: ahorro previo, co-pago, aporte en mano de obra o dinero.

Las políticas de apoyo a la expansión del sector privado pueden ordenarse en cuatro tipos, siendo el primero el mas radical. Los cuatro tipos son6:

i) La creación de sistema privado de pensiones (AFP) y de las instituciones de salud previsional (ISAPREs).

ii) Incentivos para la administración privada de servicios sociales financiados con recursos fiscales.

iii) La externalización de algunos tareas, actividades o servicios al sector privado.

iv) Incentivos para al financiamiento privado de servicios y programas sociales.

i) La creación de sistema privado de pensiones (AFP) y de las instituciones de salud previsional (ISAPREs).

6 En los ejemplos que se presentan se deja afuera la relación público-privado en el ámbito de la educación superior y en el de la vivienda.

Estas políticas representan la transferencia de los recursos asociados a las cotizaciones previsionales obligatorias del trabajador que ingresaban a las cajas previsionales públicas y semipúblicas y al Fondo Nacional de Salud (FONASA) que es público, al sector privado para su administración y gestión. El Estado ejerce un papel regulador mínimo, asume la atención de la población que no logra incorporarse o mantenerse en el sector privado.

La creación de sistema privado de pensiones (AFP)

La reforma de la previsión social creó un sistema de capitalización individual administrado por el sector privado. En el período de una generación el nuevo sistema sustituiría al antiguo sistema de reparto. El Estado mantuvo su responsabilidad frente a la población de menor ingreso, asegurando a cada trabajador que haya cotizado al menos 20 años en el sistema una pensión igual o superior a la pensión mínima definida anualmente por ley en el parlamento y manteniendo el Programa de Pensiones Asistenciales (PASIS) creado en la década del 70 que cubría a la población pobre mayor de 65 años y los discapacitados de cualquier edad que nunca cotizaron para su previsión social o que lo hicieron por un período inferior a 20 años.

La reforma previsional fue importante en varios sentidos positivos: (i) por sus efectos sobre el ahorro y para el desarrollo del mercado de capitales; (ii) por la rebaja en el costo no salarial del trabajo a aproximadamente 20%, cifra que es muy inferior a la prevaleciente antes de la reforma y baja a nivel mundial; y (iii) porque resuelve el impasse demográfico que los sistemas de reparto inevitablemente enfrentan al envejecer la población.

No obstante, sus resultados son problemáticos desde el punto de vista social y de la equidad. Diversas situaciones apuntan en esta dirección.

* La reforma no se tradujo en un incremento significativo en el porcentaje de la fuerza de trabajo afiliada que cotiza regularmente en el sistema. Si bien la tasa bruta de afiliación (% de la fuerza de trabajo que se encuentra afiliado al sistema) es mayor que en el pasado, existe una brecha creciente entre el número de afiliados y el de cotizantes regulares. Al considerar únicamente a los cotizantes efectivos en determinada fecha, la cobertura de la fuerza de trabajo es algo superior al 50 %, porcentaje similar al que imperaba bajo el sistema antiguo.

* Hay incertidumbre e inquietud en torno al valor futuro de las pensiones. Hasta le fecha el valor de éstas en promedio ha sido mayor que el de las pensiones que paga el sistema antiguo. No obstante, el número de pensiones que paga el sistema nuevo todavía es bajo (no excede xx % del total de pensiones pagadas) y la población en edad de jubilar en el sistema nuevo corresponde a asalariados de mayores ingresos. El valor futuro de las pensiones depende centralmente del desempeño del mercado de capitales y financiero, que fue excepcionalmente alto los primeros años y ha tendido a la baja en los últimos, y siendo negativo en algunos años.

* Los costos administrativos del nuevo sistema son altos, no han diminuido significativamente, e inciden directa y negativamente sobre el valor futuro de las pensiones.

* Las características del mercado de trabajo (mayor frecuencia de contratos estacionales y de corta duración), las dificultades para aumentar la cobertura de la población económicamente activa y de disminuir las lagunas en el pago mensual de la cotización, sugieren que a futuro el Estado deberá aportar al sistema recursos que superan la estimación inicial del 2 % del PIB para cubrir la pensión mínima garantizada y el pago de pensiones asistenciales.

La creación de las instituciones de salud previsional (ISAPRES)

La legislación de las ISAPRES abrió la puerta para que los trabajadores optaran por colocar su cotización previsional de salud obligatoria en una ISAPRE o en FONASA (sistema estatal). La opción por una ISAPRE es encuentra mediada por un conevenio entre la ISAPRE y el beneficiario que define los beneficios de salud a los cuales el y su grupo familiar tienen acceso y el costo mensual de esos beneficios o plan de salud. El convenio se renegocia año a año en función de las modificaciones en la composición del grupo familiar y los riesgos asociados a la edad y el sexo de sus integrantes.

Las ISAPRES sólo "despegaron" cuando el Estado elevó la cotización obligatoria de salud de un 4, a un 6 y un 7 %; alivianó algunos gastos donde el principal es el de los permisos pre y postnatales de las madres trabajadoras; y definió una cotización adicional del 2% pagada por las empresas y descontable posteriormente de los impuestos que estas pagan.

El aporte de las ISAPRES a la salud de la población ha sido prioritariamente curativo. Hacia 1990 un 25% de la población nacional estaba afiliaba al sistema. Corresponde a la población de mayor ingreso y a grupos familiares con bajos riesgos de salud (jóvenes, baja incidencia de enfermedades crónicas, bajo riesgo de embarazo). Esta población obtuvo un acceso más fácil y más opciones de atención médica, en particular en lo que concierne la atención compleja y de tecnología avanzada. No obstante, esta "ganancia" no significa que los afiliados estén satisfechos con el sistema. Encuestas y entrevistas revelan lo contrario. Los afiliados expresan preocupación por la baja transparencia del sistema privado, la incertidumbre frente a la renovación y el costo de los contratos de salud (que se negocian anualmente) y la ausencia de una regulación y fiscalización del sector por parte de un ente autónomo.

Para los afiliados al sistema público, principalmente hogares de nivel socioeconómico bajo y medio, la creación / expansión de las ISAPREs fue negativa y inequitativa en varios sentidos (Celedón y Oyarzo, 1998). La creación de las ISAPRES incidió negativamente sobre la disponibilidad de recursos públicos para atender a esta población. Esta situación y el menor aporte fiscal a la salud, se tradujieron en un deterioro en infraestructura, personal, insumos en el sector público. Un segundo factor relevante es que el sistema público actúa como un seguro de segundo nivel para el sistema privado. Cuando la población adscrita al sistema privado enfrenta una enfermedad catastrófica y/o no dispone los recursos suficientes para renovar el convenio anual recurrre o regresa al sector público.Un tercer factor relevante es que el desarrollo de un sector privado de salud de alta tecnología y complejidad ha significado un "descreme" del sector público en términos de recursos humanos y ha provocado un "efecto espejo" sobre la atención pública.

La reforma de la previsión social y la de salud implicaron el desarrollo de un sector privado activo y con alto poder de influencia sobre el mercado financiero y las inversiones nacionales en el caso de la previsión social y sobre las inversiones privadas en hospitales y tecnología médica. Tras las AFP y las ISAPREs se formaron grupos de poder, nuevos actores, que tienen actualmente una alta gravitación en las medidas que se toman o no se toman en los dos sectores. Es así como en los años 90 estos grupos han frenado los intentos de reforma.

Incentivos para la administración privada de servicios sociales financiados con recursos fiscales

Esta política se aplicó con más fuerza en la educación básica y media. Se trata de situaciones en las cuales el financiamiento público se traspasa al sector privado para que este administre y gestione las escuelas y liceos. Paralelo a la escuelas públicas --que se traspasan a la administración local-- se estimula el desarrollo de escuelas particulares subvencionadas que son gestionadas por sostenedores privados. Los resultados en cuanto a la expansión del sector privado fueron mixtos. Entre 1980 y 1985 hubo un aumento en el número y la matrícula de las escuelas gratuitas administradas por privados. La matrícula en éstas se eleva desde un 14 % a un 30 %, porcentaje que se mantuvo después de 1985 como consecuencia de un congelamiento del valor de la subvención por alumno, lo que hace poco interesante la incursión privada en la educación.

En lo que respecta los resultados de esta política para la calidad de la educación impartida, la prueba SIMCE que mide el aprendizaje de los objetivos educacionales mínimos en cuarto y octavo año de educación básica,

muestra que en promedio las escuelas privadas subvencionadas tienen un rendimiento superior a las escuelas municipalizadas (ambas lejanas de las escuelas particulares pagadas). A primera vista podría pensarse que las primeras hacen un uso más eficiente de los recursos e imparten una educación de mayor calidad que las segundas. Esta conclusión, no obstante, es apresurada ya que los dos conjuntos de escuelas muestran, cada uno, una enorme dispersión interna en los puntajes SIMCE y las diferencias desaparecen al controlar por el nivel socioeconómico y clima educacional en el hogar de los alumnos (Romaguera y Mizala, 1998).

La externalización de servicios o tareas al sector privado

La externalización de algunos servicios y tareas al sector privado, como por ejemplo, la subcontratación al sector privado de servicios no médicos en los hospitales (lavandería, aseo, hotelería) o la preparación y distribución de los alimentos en el Programa de Alimentación Escolar por medio de empresas privados fue una política importante que tuvo resultados positivos --provisión de bienes y servicios de mejor calidad y a menor costo-- cuando se trataba de bienes y servicios para los cuales es fácil definir y, luego, medir el cumplimiento de estándares de calidad (por ejemplo, el contenido calórico-proteico e higiene de las raciones del programa de alimentación escolar). Los resultados fueron discutibles cuando la medición de estandares de calidad era dificil, sino imposible.

Cuando la externalización de tareas incluye la selección de beneficiarios se detecta que los beneficios rara vez llegan a los sectores pobres. Los criterios de selección que aplican los privados privilegian a personas y segmentos poblacionales en mejor posición relativa. Esta situación se observa, por ejemplo, en el área de la capacitación laboral y en la educación subvencionada.

La experiencia en materia de externalización de tareas del sector público al privado sugiere que para ser exitosa requiere de parte del Esstado: i) una definición precisa y clara de los bienes o servicios que se subcontratan y de los estándares para monitorear la subcontratación; ii) criterios precisos y una modalidad de selección de beneficiarios que no permita discriminar contra los sectores más pobres o vulnerables; iii) un sistema transparente y regular de fiscalización; y iv) sanciones efectivas y retiro del servicio externalizado en caso de no cumplimiento.

Estas condiciones no son fáciles de cumplir en los servicios sociales que atienden personas, que responden a una demanda dificil de estandarizar, imprevisible en muchos aspectos y no regular en el tiempo.

Incentivos para al financiamiento privado de servicios y programas sociales

Esta situación se expresa en medidas que legislan sobre el aporte privado de las familias via co-financiamiento y donaciones de empresas para fines específicos con franquicia tributaria.

En el nivel del aporte de la familia se introdujo el co-pago en el momento de la atención en los consultorios públicos (municipales) de salud donde hasta esa fecha la atención era gratuita (la atención materno-infantil continuó siendo gratuita). Se definió una escala de co-pago según nivel de ingreso de la persona. La aplicación de la medida reveló varias dificultades: ambiguedad en la definición y medición del nivel de ingreso de la persona y el nivel de pago requerido; la complejidad del trabajo administrativo-contable asociado a la medida; falta de comprensión de la medida y, a veces una abierta oposición a ella, por parte de la población y de los funcionarios que debían certificar el nivel de pago que correspondía a una persona. La medida chocó con la percepción ampliamente difundida y legitimada que la atención en los consultorios municipales era gratuita y un derecho de la población. El resultado fue una recaudación exigua de recursos adicionales y malestar entre los funcionarios y en la población frente a la medida.

Los incentivos al financiamiento de parte de las empresas que operaron via franquicia tributaria se aplicaron en dos ámbitos: el de la capacitación y el universitario.

c) Resultados de las iniciativas privatizadoras

La implementación de las medidas privatizadoras no fue lineal ni mecánica. Entre los obstáculos que frenaron su concreción están los siguientes: (i) la tradición del país según la cual el Estado juega un papel fundamental en el financiamiento y provisión directa de servicios sociales despertó la oposición de algunos sectores (médicos, particularmente); (ii) una respuesta del sector privado más lenta de lo esperado por el gobierno por lo que éste se vio obligado a inyectar recursos especiales al sector privado a fin de asegurar la incursión de éste en el campo social; (iii) dificultades o insuficiencias en el diseño y la implementación de las reformas; y (iv) la crisis de 1982-83 con una caída fuerte en el nivel de ingreso de la población, restricciones en el presupuesto fiscal y la decisión del gobierno de ir en rescate del sistema financiero privado, restando recursos (incnetivos) a la incursión privada en materia social.

Como resultado, al inicio de los años 90 el Estado continuaba siendo el responsable mayoritario del financiamiento y provisión de los servicios sociales. Aproximadamente un 60% de la población continuaba recibiendo atención en consultorios y hospitales públicos, porcentaje solo levemente inferior al que prevalecía en 1970 que era de 65 %. El 90% de la matrícula escolar básica contaba con subsidio estatal (porcentaje similar que en 1970). El 60% estaba en manos municipales (estatal descentralizado) y un 30% bajo administración privada. El 10% restante correspondía a colegios privados pagados, porcentaje similar al que imperaba al iniciar los años 70. Vale decir, en salud y educación el estado continúa siendo el financista mayoritario. Lo que se redujo fue su peso en la provisión de servicios y programas sociales.

En síntesis, el sector público disminuyó su tamaño como proveedor directo de servicios. No obstante, continuó responsable del financiamiento y la atención de parte importante de los estratos medios y bajos. Hubo un desarrollo del sistema privado que operaba en el mercado y atendía a la población con capacidad de pago.

En términos de equidad, se observa una polarización o dualización de la atención que reciben los niveles altos, medios y bajos de la estructura social. Los niveles altos mejoran su atención y la libertad de elegir; los sectores medios enfrentan dificultades mayores que en el pasado para acceder a servicios que cuentan con subsidio estatal y los sectores bajos continúan accediendo a los servicios públicos los que han experimentado un deterioro en infraestructrura, equipamiento y recursos humanos (Vergara, 1988; Raczynski, 1993; Raczynski y Romagueram 1995).

d) Mayor aporte del sector privado familiar y comunitario y de los organismos no gubernamentales: Resultado no esperado

En reacción a la crisis económica, las altas tasas de desempleo, la caída en los salarios, los hogares (sus integrantes) desplegaron múltiples acciones individuales y colectivas para enfrentar sus necesidades más urgentes provocando cambios en la organización social y territorial de los sectores pobres, en particular en las ciudades. Estas conductas, estudiadas en numerosos trabajos en torno a las estrategias de sobrevivencia durante la crisis, llevaron a una mayor diversidad en la organización popular, vecinal y comunitaria en áreas de pobreza, realidad que se vio reforzada por la proliferación de agentes, animadores, promotores, organizaciones de Iglesia y organismos no gubernamentales (ONGs) que los apoyaron. Estimulado por financiamiento desde el exterior hubo una expansión del sector privado sin fines de lucro, las ONGs. Se trataba de un conjunto de organizaciones heterogéneas que se movilizaba en torno a objetivos que mezclaban fines políticos (oposición al régimen autoritario), sociales y solidarias (beneficiencia, caridad, ayuda), y de desarrollo profesional de los promotores, animadores y profesionales asociados a estas organizaciones. Realizaban actividades de ayuda social, de solución de problemas concretos de la población, de apoyo a la organización, de información y develamiento de situaciones inadmisibles, de estudio, de movilización política, de desarrollo personal, de educación popular, etc.

El gobierno controló y, en ocasiones reprimió, este sector. Las ONGs desconfíaban y se oponían al gobierno. No hubo, por tanto, ni por uno ni por otro lado, una motivación de vinculación o de trabajo conjunto. Los puntos de partida y objetivos del trabajo de uno y otro eran demasiado disímiles. Excepciones fueron algunos intentos

de trabajo conjunto entre alguna ONG y algún municipio.

e) Concluyendo

La relación público-privado bajo el gobierno militar se resume en las siguientes afirmaciones:

• La intencionalidad de las política estaba marcada por la idea de estimular la incursión del sector privado en el ámbito social y desmontar los servicios del Estado.

• La relación público-privado ocurre en el financiamiento y en la administración y/o gestión de los servicios y/o recursos.

• No hay diálogo público-privado en torno a los fines, prioridades e instrumentos de la política social. El que hay es del gobierno con el mundo empresarial, comercial y financiero y rara vez tiene un contenido de política social.

• A nivel de la provisión de servicios, el sector privado se entiende como entidades que operan o participan en el mercado y que atienden a los segmentos sociales con capacidad de pago.

• Los sectores sin capacidad de pago en la medida que sea necesario y que no sea posible externalizar el servicio, continúan siendo atendidos por el Estado.

• El tercer sector (ONGs) no tiene reconocimiento como proveedor de servicios sociales; cuando se le reconoce, es en cuanto opositor al gobierno

• El sector familiar y comunitario se reconoce como receptor de programas y como colaborar en el financiamiento (ahorro previo, co-pago, aporte en recursos).

• Los resultados en término de equidad social y superación de la pobreza no fueron positivos. So observa una mayor distancia en recursos, calidad de la atención y rango de opciones entre los niveles altos y los mas bajos de la estructura social.

4. La política social y la relación público-privado en los gobiernos democráticos de los noventa

a) Orientación global en el punto de partida

El gobierno democrático que asumió el poder en marzo de 1990 se propuso compatibilizar el crecimiento económico, basado en la empresa privada y la orientación exportadora, con el mejoramiento de las condiciones distributivas, en un marco de equilibrio macroeconómico y de democracia. El programa de gobierno proponía continuidad en la política económica, cambios graduales en la política social y un nuevo estilo para la toma de decisiones políticas7. Los objetivos eran ganar/conservar la confianza de los inversionistas privados, nacionales e internacionales, mantener los equilibrios macroeconómicos y, simultáneamente, responder a las demandas de los estratos medios y bajos. El segundo gobierno de la Concertación encabezado por el Presidente Frei Ruiz-Tagle, que asumió en marzo de 1994, imprimió continuidad a la estrategia político y socioeconómica adoptada por el primer gobierno de la Concertación8.

7 ? El libro editado por Pizarro et al. (1995) presenta, desde el punto de vista de los autores de la estrategia adoptada, los principios que orientaron el primer gobierno de la Concertación, las principales políticas aplicadas y algunos resultados. Cortázar (1993) analiza los logros y desafíos pendientes en el ámbito laboral.

8 ? Para un balance retrospectivo y prospectivo de los dos gobiernos de la Concertación veánse los artículos en Cortázar y Vial (1998) y en Toloza y Lahera (1998).

Para lograr estos objetivos, ambos gobiernos privilegiaron estrategias de concertación política y social entre empresarios, trabajadores y partidos políticos, sin precedente en la historia del país. El propósito era lograr acuerdos en torno a una visión común acerca del desarrollo económico, social y político entre las partes involucradas y promover un sistema de negociación política que permitiría compatibilizar las demandas sociales entre sí y con las restricciones macroeconómicas y externas. La puesta en práctica de este estilo no fue fácil ni lineal. Hubo avances y retrocesos, impasses, demora en las decisiones y, en ocasiones, conflictos abiertos. Hay espacios de diálogo que se acaban. No obstante, paralelamente surgen nuevas instancias.

Los primeros proyectos del nuevo gobierno (Presidente Patricio Aylwin) fueron el Acuerdo Marco, la Reforma Tributaria y la Reforma Laboral. Con el Acuerdo Marco, trabajadores, empresarios y gobierno se reunieron cada año, durante cuatro años, para concordar decisiones en materia de reajustes en el salario mínimo, las pensiones mínimas y salarios del sector público. La Reforma Laboral se orientó a lograr una mayor equidad de poder entre trabajadores y empleadores en materias de contrato de trabajo, sindicalización, negociación colectiva y el derecho a huelga (Cortázar, 1993). La Reforma Tributaria sancionó una elevación de la carga tributaria permitiendo incrementar el gasto social y responder parcialmente a las demandas de la población y los requerimientos de la nueva política social9.

La reforma de 1990 permitió aumentar el gasto social en un 17 % por sobre el presupuesto heredado del gobierno militar, con aumentos adicionales en los años siguientes. El mayor monto de recursos permitió reajustar el valor de las transferencias de ingreso de la red social, expandir el aporte fiscal a salud, educación y vivienda, crear nuevas instituciones e instrumentos para la política social e innovar en los programas. La particpación del gasto social en el PIB durante los años 90 fluctuó en torno al 14-15 %. En lo que concierne el monto del gasto éste casi se duplicó en 1990-1997, duplicandose en educación, salud y "otros" que incluye los programas específicos dirigidos a grupos pobres y vulnerables.

b) Rasgos centrales de la política social: ¿una política social de nuevo cuño?

Los dos gobiernos democráticos no se limitaron a aunar más recursos para fines sociales sino que modificaron el espacio y las prioridades de la política social heredada, modificaron programas e innovaron en las instituciones y en la gestión de la política social. Hubo continuidad y diferencias con las políticas del régimen militar. A continuación se enuncian las principales continuidsdes y diferencias a nivel del discurso (ver esquema 6). La sección c) profundiza en aquellas asociadas a la relación entre el sector público y el privado e incursiona en algunos resultados a este nivel.

• Papel del Estado

Al igual que para el gobierno militar los equilibrios macroeconómicos son una prioridad. No obstante, se suma con fuerza la función social del Estado dándole un contenido que supera el de "atender a los sectores sociales pobres que no tienen acceso al mercado". El Estado tiene un papel principal en la superación de la pobreza, pero ineludiblemente debe velar y apoyar otros temas tales como la calidad y equidad de la educación, una relación más equiparada (menos desigual) entre el sector público y el privado de salud, el fortalecimiento del poder de negociación de los trabajadores y sindicatos, la fiscalización de las condiciones y relaciones laborales, el acceso a la justicia y la expansión de los derechos y responsabilidades ciudadanas.

Se acepta que en el área social el Estado no tiene que hacerlo todo directamente y que con frecuencia es conveniente que delegue tareas y/o la provisión de servicios y la ejecución de programas a terceros. Considerando la distinción clásica entre funciones de formulación y diseño, de financiamiento, de ejecución y de regulación / evaluación se plantea que debe fortalecer la primera y la última función. Respecto a la segunda --financiamiento-- se estimula el cofinanciamiento público-privado y que los recursos privados no substituyan a los recursos públicos. Respecto a la tercera función --ejecución-- se reconoce que en muchos ocasiones el

9 La carga tributaria de Chile --cercana al 20%-- es de nivel intermedio en el contexto latinoamericano y está muy por debajo de la carga de los países de la OECD. Sobre esta reforma tributaria y la que le siguió en 1993, veánse Pizarro (1995), Marcel (1997) y Marfán (1998).

sector privado lo hace o puede hacer mejor que el público. No obstante, se reconcoen límites a lo que el sector privado comercial y el tercer sector logran hacer. • Complementariedad entre la política económica y la social

Para los gobiernos de la concertación la relación entre la política económica y la social es de complementariedad existiendo sinergía entre ambas. El "buen desempeño económico" es un elemento esencial para lograr mayor equidad y reducir la pobreza, pero no es suficiente. Son indispensables, además, inversiones sociales en areas que afectan la dotación, distribución y calidad de capital humano y social y que expanden oportunidades para la inserción social, laboral y productriva de la población en general y los sectores pobres en particular.

La inversión social debe estar debidamente financiado y respetar los equilibrios macroeconómicos. Las decisiones sobre el monto del gasto público y su asignación son políticas más que técnicas y deben concertarse entre los distintos agentes, públicos y privados. Esta concertación debe abordar simultáneamente el tópico del financiamiento (recaudación tributaria y otros medios) y el del gasto.

• Contenidos, objetivos y componentes de la política social

La estrategia social tiene dos objetivos interrelacionados. De una lado, el fortalecimiento de políticas sectoriales que aseguran un nivel básico de ciudadanía para toda la población: educación, salud, vivienda, seguridad social, trabajo; y de otro, el desarrollo de programas específicos dirigidos a los sectores pobres y vulnerables. La integración social se logra así combinando políticas sectoriales con políticas específicas de discriminación positiva que apoyen a las familias, organizaciones, comunidades, a fin de que puedan acceder efectivamente a las oportunidades y a los circuitos formales de la economía y la sociedad10.

10Esta manera de visualizar la política social se traduce en una concepción más complejo y diferenciada de la "focalización" . Si, dónde, cómo y cuánto focalizar son decisiones que deben ser tomadas en situaciones sociales concretas, según los propósitos y las prioridades de los programas y la capacidad institucional requerida para apoyar una focalización exitosa (Raczynski, 1995).

Asociado al primer objetivo, se da especial prioridad a la educación --el mejoramiento de su calidad y equidad-- por sus implicancias para la productividad y la competitividad internacional del país y para los procesos de movilidad social y para la consolidación de la democracia (ciudadanos informados de sus derechos y deberes y familiarizados con los "códigos de la modernidad"). La prioridad en salud es la recuperación del sector público (infraestructura, equipamiento, mejoramiento canales de acceso, eficiencia en la gestión) que atiende a cerca del 60 % de la población y una mayor regulación y transparencia en el sistema ISAPRE. En el sector trabajo el tema es reequilibrar el poder relativo entre trabajadores y empleadores y proteger la movilidad del trabajador; en el sector previsional aumentar la cobertura, perfeccionar los instrumentos de inversión , mejorar la transparencia del sistema; en vivienda y habitat, mejorar el equipamiento y la infraestructura, construir barrios y no solo viviendas y abrir posibilidades de acceso a una vivienda para familias con muy escasa capacidad de ahorro.

El enfoque de los programas específicos dirigidos a sectores pobres se aparta de aquel heredado del régimen militar. Contrariamente al énfasis en "dar ayuda" (subsidios a los más pobres), los programas buscan proveer a los sectores pobres de herramientas para que con su propio esfuerzo superen su situación. El propósito es habilitar, generar capacidades y abrir oportunidades para que tengan voz, se organicen y participen en la solución de los problemas que los afectan.

• Profundización del proceso de descentralización

Como se señaló, el gobierno militar inició un proceso de desconcentración y delegación de tareas administrativas hacia las regiones y particularmente, las municipalidades. Los gobiernos de la Concertación profundizaron y extendieron este proceso, extendiéndolo al ámbito político (elección democrática de las autoridades municipales); creando una instancia intermedia de gobierno, la región; ampliando y perfeccionando los instrumentos económico-financieros a nivel municipal y regional; y fortaleciendo las capacidades técnicas en estos dos niveles.

Al mismo tiempo, se planteó que la descentralización del aparato estatal es un proceso trunco mientras no incorpore la participación de la población y las organizaciones sociales y comunitarias en las decisiones locales. En este contexto, se plantea fortalecer la responsabilidad ciudadana en materias cívicas y sociales. Se espera que los ciudadanos y entidades intermedias intervengan con autonomía en la definición de prioridades, diseño de proyectos, ejecución de acciones, evaluación de resultados. Vale decir, se trata de fortalecer los recursos y la capacidad de aporte de la población a la política local.

De esta forma la particpación ciudadana se visualiza como una dimensión consustancial a las políticas y programa sociales, a la descentralización y a la consolidación de la democracia.

Para poner en práctica esta nueva orientación de política se diseñaron y aplicaron diversos instrumentos: creación de nuevas instituciones, acciones de fortalecimiento institucional, diseño de nuevos programas, modificaciones de leyes, reglamentos y procedimientos, revisión en los mecanismos de asignación recursos, profundización de tareas de regulación por parte del Estado.

Esquema 6. EJES DE LA POLÍTICA SOCIAL EN LOS AÑOS NOVENTA

Eje Contenido

Papel del Estado - El Estado asume tres funciones centrales. (i) conducción política y concertación social; (ii) política macroeconómica; (iii) garante de los derechos básicos, civiles y económico sociales; y de la integración social y equidad.

- Ambito social es un eje prioritario en la acción gubernamental. El Estado es conductor, catalizador y evaluador de la política y los programas sociales, y debe asegurar un adecuado financiamiento y que la población efectivamente tenga acceso a servicios de calidad.

Política social Dos componentes centrales: (i) políticas sectoriales que aseguran un nivel basico de ciudadanía y (ii) programas específicos, complementarios, para los grupos pobres y vulnerables.

Gasto público social Herramienta central. Las decisiones sobre el gasto deben considerar simultáneamente las dimensiones de recaudación y de gasto, como también la eficiencia en la gestión. Las decisiones en torno al gasto son políticas además de técnicas y deben concertarse entre los distintos agentes sociales, económicos y políticos.

Prioridades temáticas

Educación: calidad y equidad de los procesos educacionalesSalud: fortalecimiento de los servicios público y municipalesPobreza: ampliar /potenciar capacidades sociales, productivas, de ciudadanía; fortalecer la organización (recursos capacitantes), enfoque territorial y de articulación de actores.Nuevos temas: acceso a la justicia, jóvenes, mujer, familia, medio ambiente, drogas y salud mental, discapacidad, tercera edad, comunidades etnicas.

Focalización Concepción mas compleja que bajo el régimen militar. El énfasis es en la selectividad de la política y una adecuada definición de los sujetos de la política y caminos para llegar a ellos.

Descentralización Extensión y profundización en la dimesnión política (elección de Alcades; creación de gobiernos regionales); económica (mas recursos de decisión regional y local, nuevos instrumentos y reglas de asignación de recursos); institucional y de recursos humanos (fortalecimiento institucional y profesionalización); y técnica (instrumentos de disgnóstico y planificación).

Participación Dimensión central y consustancial a las políticas y programa sociales, a la descentralización y a la consolidación de la democracia. Parcipación vista como instrumento y fin de la política social.

Relación público-privado

- Ampliación de lo que se entiende por sector privado hacia los organismos no gubernamentales, fundaciones, y similares y hacia la organización social, productiva y territorial.- Incorporación del sector privado con y sin fines de lucro a la ejecución de programas específicos para los sectores pobres y grupos vulnerables.- Concertación y diálogo en torno a las políticas sociales, sus prioridades e instrumentos con el sector privado (empresarial, administradores privados, ONGs, Iglesias, etc.)- Estímulo al financiamiento privado (de las empresas y de la familias con capacidad de pago) de programas sociales- Aporte de las familias y organizaciones sociales, productivas y territoriales en la definición de prioridades, recursos y gestión de los programas en el nivel local. - Perfeccionamiento en la regulación de la intervención privada en el ámbito social

Fuente: Elaboración a partir de documentos y estudios revisados

Es imposible desarrollar cada uno de estos puntos. A modo de ejemplo, el gobierno de Aylwin se crearon nuevas instituciones orientadas a diseñar y coordinar programas dirigidos hacia sectores sociales específicos y/o en situación de pobreza. Entre otros, el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), el Servicio

Nacional de la Mujer (SERNAM), el Instituto Nacional de la Juventud (INJ) y la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI), la Comisión de la Discapacidad y la del Adulto Mayor. Cada una de estas instituciones ha diseñado programas dirigidos hacia su grupo objetivo. A su vez, los Ministerios y servicios públicos tradicionales diseñaron nuevos programas para estos grupos objetivos. Un estudio en 1995 (CIS, 1996) registra 125 programas sociales relevantes a la superación de la pobreza. Mas de dos tercios de estos programas habían sido creados después de 1990. Una alta proporción de estos programas mostraban la presencia de elementos de habilitación social y de expansión de capacidades personales, laborales, productivas y de organización social. El 42 % incorporaba elementos de participación social y dos tercios aplicaban algún criterio de focalización. Sin duda una oferta frondosa y diversificada de programas.

No obstante, no ha sido fácil poner en práctica el nuevo enfoque. Una evaluación de la estrategia social aplicada entre 1990 y 1993 y de tres programas específicos11 concluyó que "Chile cuenta con una estrategia social coherente y elaborada, que se ha traducido en decisiones políticas y económicas que la respaldan y en programas sociales innovadores congruentes con ella. No obstante, dicha estrategia se diluye en el proceso de ejecución. Lo que se observa es un conjunto de programas exitosos en sus objetivos inmediatos que no convergen en sus efectos sobre la pobreza" (Raczynski, 1994). Entre las dificultades más fuertes de implementación el estudio releva la ausencia o precariedad de instancias de coordinación intersectorial y entre programas.

Estudios posteriores y nuevas iniciativas de política, entre ellas el Plan Nacional de Superación de la Pobreza y el Plan Especial de Comunas, diseñado por el Gobierno del Frei, reiteran las dificultades de coordinación e intersectorialidad, trabas en el proceso de descentralización en marcha y la falta de voluntad política para efectivamente promover una participación ciudadana que supere la participación en el nivel meramente instrumental asociada al aporte de recursos y de mano de obra por parte de los destinatarios del programa.

c) Las relaciones públicos-privadas en la política social de los años noventa

El gobierno militar estimuló la administración privada de servicios sociales financiados con recursos fiscales y la externalización de servicios tradicionalmente realizados directamente por el Estado y privatizó la administración de los fondos previsionales y de una parte de las contribuciones obligatorias de salud.

Los gobiernos de la Concertación también promovieron la relación público-privada, modificando los énfasis y extendiendo los niveles y ámbitos en que tiene lugar e intentando al mismo tiempo de fortalecer el sector público en su rol de conductor, regulador y evaluador de la política y los programas.

Respecto al gobierno militar, se amplía lo que se incluye bajo el término sector privado. Se reconocen e incorporan las organizaciones no gubernamentales, de Iglesias y fundaciones y también las organizaciones sociales y comunitarias. Vale decir, los límites de lo que constituye sector privado se amplían mas allá de las relaciones mercantiles.

La relación público-privada se impulsó en tres niveles, dos de ellos se superponen y amplían medidas impulsadas por el regimen militar y uno adicional en el nivel político que se asocia a la política de concertación entre actores que desde su inicio impulsaron los gobiernos democráticos. Al mismo tiempo, los dos gobiernos toman medidas orientadas a regular y fiscalizar la operatoria del sistema AFP y de las ISAPRES.

Los tres niveles en que se amplió o modificó la relación público-privada son:

i) El nivel de la provisión de servicios y la ejecución de programas donde se amplía la responsabilidad del sector privado en el diseño y la implementación de proyectos y se le reconoce un papel específico a las ONGs.

1122 El programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de le educación básica del Ministerio de Educación; el programa de capacitación laboral de Jóvenes Chile Joven; y el Programa Entre Todos del FOSIS dirigido a fortalecer la organización social en localidades pobres y a expandir las capacidades de las organizaciones para formular proyectos sociales.

ii) El nivel del financiamiento, donde se abren nuevos incentivos para que el sector privado (familia y empresas) aporten con recursos a fines sociales, específícamente la educación básica y media.

iii) El nivel político-técnico, donde ha habido una invitación del gobierno al sector privado y a la sociedad civil de colaborar en la formulación y el diseño de las políticas.

A continuación se describe el conjunto de estas iniciativas, sus avances y dificultades. En la Parte III del texto se analiza en profundidad una experiencia concreta en cada nivel.

i) El nivel de la provisión de servicios o la ejecución de programas

Se estimula e incentiva la provisión privada de servicios y programas sociales, extendiendo la participación del sector privado en la ejecución de los programas orientados a los sectores pobres y a los grupos vulnerables. El principio adoptado es que el Estado juego un papel esencial irrenunciable en el ámbito social, pero que en mcuhas situaciones no es necesario ni positivo que gestione o ejecute directamente los servicios y programas. La apuesta es que la ejecución privada permite desarrollar proyectos con más flexibilidad, mejor adecuados a las necesidades concretas de grupos específicos y dispone de más herramientas para encauzar procesos sociales participativos y de empowerment, fortaleciendo capacidades autónomas de solución de problemas.

Como se ha señalado, se amplía lo que se incluye bajo sector privado, incorporando a las organizaciones no gubernamentales, de Iglesias y fundaciones en la ejecución de la política y los programas y en algunas áreas se promueve la ejecución de proyectos por parte de las organizaciones sociales y comunitarias. Esta ultima opción se toma bajo el entendido que el ejercicio de gestión directa de proyectos conlleva un importante proceso de aprendizaje y habilitación social y ciudadana.

En concordancia con la orientación global de política, el Estado delega la ejecución de muchos de sus programas al sector privado: organizaciones sociales, ONGs, fundaciones, asociaciones voluntarias, enpresas lucrativas.

Los instrumentos principales para subcontratar la ejecución a terceros son los siguientes:

* Subcontratación directa previa calificación e inscripción del administrador o gestionador privado acompañada de una fiscalización de lo que hace. Esta modalidad se aplica, por ejemplo, a los sostenedores de las escuelas y liceos subvencionados y a los agentes privados que trabajan con el SENAME.

* Licitaciones públicas abiertas a la cuales los privados o terceros presentan propuestas que compiten

entre sí, las que son evaluadas según criterios de calidad técnica y costo, adjudicándose las que mejor se adecúan a los términos de referencia definidos por el programa.

* Licitaciones privadas (listas cortas) que invitan a un subconjunto de personas o instituciones previamente calificadas a presentar propuestas que compiten entre sí, siendo evaluadas según criterios de calidad técnica y costo, adjudicándose las que mejor se adecúan a los términos de referencia definidos por el programa.

El gobierno, Ministerio o Servicio responsable diseña el programa, desarrolla las bases, llama a concurso de proyecto, el sector privado formula y presenta proyectos. Algunas icitaciones son abiertas, cualquier privado puede participar, otras se dirijen a segmentos específicos del sector privado. por ejemplo, sólo a las organizaciones sociales o solo a los organismos técnicos de capacitación o sólo a las ONGs. Esta modalidad de operación ha contribuido a crear un "mercado" de organizaciones que son "proveedores" del Estado en materia de ejecución de programas. En la sección C de la Parte III de este informe se analizan los requerimientos, resultados e implicancias de esta forma de operar del Estado a través de los privados.

ii) El aporte privado al financiamiento de los servicios y programas sociales

Como se ha señalado, los dos gobiernos de la concertación han realizado esfuerzos por incrementar los recursos que se destinan a la política social y de superación de la pobreza. En esta dirección se aprueban dos reformas tributarias (1990 y 1993), se redirecciona el gasto público hacia el ámbito social y se toman medidas orientadas a mejorar la eficiencia y la orientación hacia el cliente de la gestión pública. Simultáneamente, el gobierno toma medidas dirigidas a incentivar el aporte privado al financiamiento de servicios y programas sociales. Son éstas las que son foco de atención de este estudio.

El gobierno militar había tomado un conjunto de medidas para incentivar el aporte privado a fines sociales: donacions con franquicia tributaria para la educación superior; franquicias a las empresas que invierten en la capacitación de sus trabajadores; y la introducción del mecanismo de co-pago en la atención curativa en consultorios públicos (municipales) de salud.

Los gobiernos democráticos extienden el mecanismo de franquicias tributarias a las empresas a dos nuevos ambitos: el cultural y la educación básica y media subvencionada municipal o privada. La Ley de Donaciones con fines educacionales , que data de 1993 se analiza en detalle en la Parte III de este informe.

En lo que respecta los mecanismos de co-pago por parte de la familia, los gobiernos democráticos por un lado, derogan el mecanismo en el area de la atención primaria de salud, que operó con más problemas que beneficios, y por otro, abrieron la posibilidad de requerir un co-pago en la educación básica privada subvencionada y en la educación media subvencionada y municipal. El sistema establece cuotas de pago flexibles a fin de que las escuelas puedan acomodar el co-pago a las características socioeconómicas de sus alumnos y contempla un descuento en la subvención fiscal pasado cierto límite en el cobro a la familia. El financiamiento compartido ha recaudado recursos crecientes, equivalentes en 1996, a aproximadamente el 6% del total de gastos en subvenciones. En el mismo año un 25% de la matricula estaba adscrito a la formula de co-pago, principalmente escuelas privadas subvencionadas (Cox, 1997). Las escuelas que adoptaron el sistema en promedio aumentaron sus recursos en un 36% por sobre los recursos que recibían por concepto de subvención (Larrañaga, 1996). Esta medida sucitó un amplio debate en torno a sus implicancias para la equidad en el sistema educacional. Los defensores del proyecto argumentaba que como consecuencia de la aplicación de la Ley se liberaría recursos de los establecimientos con alumnos en mejor posición relativa los que podría destinarse a los establecimientos con alumnos sin capacidad para cofinanciar la educación. Los detractores del proyecto planteaban que con la aplicación de la ley se correría el riesgo de excluir a los alumnos más pobres de las escuelas con cofinanciamiento, situación que sería más frecuente en los establecimientos con educación de mayor calidad, profundizando la distancia entre estudiantes con y sin capacidad de pago. El tema no está zanjado.

iii) El nivel técnico- político: diálogo y concertación social

Se ha señalado que la concertación entre actores es una elemento central en estilo de tomar decisiones de los gobiernos de los noventa. También se señaló que este estilo se aplica desigualmente según materia y área de trabajo y que los resultados no son lineales ni acumulativos. Hay avances y retrocesos.

En el ámbito específico de la política social desde el gobierno hay dos iniciativas concretas que expresan la apertura al diálogo y a la concertación entre actores del ámbito público y del privado, una en materia educacional y otra en materia de pobreza. Esta última es materia de estudio específico en este informe (ver capítulo III). Se trata de la invitación y convocatoria que el Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle hace al sector privado en 1994 para colabore en la formulación y diseño de las políticas de superación de la pobreza a través de su incorporación y participación en un Consejo Nacional de Superación de la Pobreza (CNSP).

La iniciativa en educación corresponde a la conformación de una Comisión Nacional que elaboró un Informe sobre la Modernización de la Educación que orientó la agenda de reformas educativas que se ha ido implementando. Esta Comisión / Informe constituyó un hito en el sentido que distintos agentes lograron consensuar un diagnòstico del área y a partir de éste, diseñar un programa de trabajo.

Cabe agregar, que en el área de la salud a diferencia del de la educación los intentos por negociar consenso mínimos entre las diferentes posiciones no han tenido éxito. La posición ministerial y de gobierno ha sido ambigua, con prioridades cambiantes, y ha sido comunicada débilmente, y se enfrenta a un sector privado fuerte que frena los intentos por fortalecer el sector público y/o regular desde el Estado el funcionamiento del sector privado y la interacción público-privada. Por su parte, los gremios de la salud, grupo de poder tradicional en el país, comprometido con la salud pública , hoy se debaten entre el compromiso social de la profesión y su aporte a la salud pública y las buenas oportunidades de generar ingreso y de hacer medicina compleja e interesante que ofrece el sector privado.

d) Resultados preliminares de la política social y la relación público-privada en los años 90

A nivel de discurso es evidente que hay un vuelco en la política social. La política que se pregona se aparta del discurso del gobierno militar y también del sistema de políticas sociales que el país construyó durante las primeras siete décadas de este siglo. Se modifican las prioridades, los temas, la forma de definir la política, la organización para la implementación. Se espera un papel fuerte del Estado, pero distinto del pasado histórico. El Estado en lo posible deja de proveer servicios y de ejecutar los programas, fortalece su papel articulador y de concertación, regulador y evaluador. Conserva su responsabilidad en el financiamiento pero promueve el aporte del sector privado y de las familias.

No ha sido fácil traducir este discurso en prácticas acordes. Inercias institucionales en el aparato público, en el sector privado, en el mundo político, impasses de poder, han frenado los intentos. También los han frenado la ausencia de estrategias precisas y de instrumentos de trabajo adecuados.

El estudio de tres experiencias concretas de vinculación público-privada en la tercerta parte del Informe da cuenta de obstáculos, oportunidades, fortalezas y amenazas.

En síntesis, la relación público-privada en los años 90 tiene elementos de continuidad con los años 80 y también elementos de ruptura. Entre estos últimos son centrales:

* La reivindicación de un papel fuerte para el Estado en dimensiones distintas al pasado asociadas mas con la conducción y evaluación de la política que con la provisión directa de servicios o la ejecución de programas.

* El virage de una postura que tendía a oponer Estado y mercado a una que intenta construir relaciones de sinergía entre el el Estado y el sector privado. Para potenciarse, ambos deben ser fuertes.

* Una concepción mas compleja y diversa del sector privado que además de las empresas lucrativas que operan en el mercado reconoce al tercer sector y la familia y las organizaciones sociales, como agentes que aportan a la política pública.

* La relación público-privada se amplía desde la participación en el financiamiento y la provisión de servicios a una interacción en el nivel político-técnico de debate acerca de las prioridades e instrumentos de política.

La Parte III del texto analiza tres experiencias que dan cuenta de las dificultades de concretizar esta nueva optica o mirada a la colaboración pública-privado en el ámbito social.

PARTE III

ORIGEN, TRAYECTORIA Y RESULTADOS DE TRES EXPERIENCIAS DE RELACIÓN PUBLICO-PRIVADO EN LOS AÑOS NOVENTA

EL CONSEJO NACIONAL DE SUPERACIÓN DE LA POBREZA (CNSP): DIFICULTADES Y TENSIONES EN LA RELACION PUBLICO-PRIVADO EN EL NIVEL POLITICO-TECNICO

1. CONTEXTO Y ANTECEDENTES 12

Como se señaló en el capítulo anterior, el Programa de Gobierno del Presidente Frei planteaba la superación de la pobreza como una tarea nacional a la cual debían concurrir el sector público y el privado. Para concretizar esta prioridad, un mes después de haber asumido su cargo, el Presidente Frei dispuso la conformación del Comité Interministerial Social (CIS) y la creación del Consejo Nacional de Superación de la Pobreza (CNSP).

El CIS, presidido por el Presidente de la República y coordinado por el Ministro de Planificación y Cooperación, lo integraban otros once Ministerios. El CIS fue uno de los Comités Interministeriales más numerosos y el único presidido por el Presidente de la República, lo que proyectó una imagen de alta prioridad gubernamenal, fuerte respaldo político y expectativas altas respecto a la labores que se realizarían en el área.

Los objetivos del CIS fueron: i) revisar, evaluar y priorizar anualmente los programas sectoriales que expresaban las prioridades sociales estratégicas del gobierno; ii) apoyar el fortalecimiento de las diversas instancias de coordinación a nivel central y regional pertinentes a los programas de superación de la pobreza; iii) contribuir al mejoramiento de la capacidades técnicas y de gestión de los órganos responsables y los ejecutores de los programas de superación de la pobreza; iv) realizar un seguimiento del desempeño de los programas sociales y, cuando corresponda, rectificarlos en su ejecución; y v) velar por una mejor coordinación y coherencia en la ejecución de las políticas y programas sociales de gobierno.

Para asumir estas tareas, el CIS contó con el apoyo de una Secretaría Ejecutiva inserta en MIDEPLAN y un Comité Técnico (compuesto por especialistas en el tema). A la Secretaría Ejecutiva le correspondía apoyar el funcionamiento del CIS, establecer relaciones de coordinación y trabajo con las reparticiones públicas involucradas y la realización de análisis y estudios en el tema. El Comité Técnico, se esperaba, iba a apoyar en materias específicas.

12 ? Esta sección se apoya fuertemente en CIS (1996), Hardy (1997) y Maira (1997).

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El CIS adquirió existencia formal en noviembre de 1995, más de un año después de constituirse de facto. Esto, entre otros, significó que recibió recursos tardíamente y éstos no fueron suficientes para hacer operar de modo regular un Comité Técnico. Los recursos asignados sólo apoyaban el funcionamiento de la Secretaría Ejecutiva.

El CIS (la Secretaría Ejecutiva) diseñó el Plan Nacional para la Superación de la Pobreza (PNSP). El objetivo de este Plan era direccionar la acción pública hacia territorios y/o segmentos pobres de la población y coordinar entre sí los programas públicos relevantes para la superación de la pobreza. El PNSP tuvo dos líneas de acción principales: (i) motivar y estimular a los Ministerios para que visualizaran y evaluaran sus prioridades y programas considerando criterios de superación de la pobreza; y (ii) diseñar e implementar un Programa Especial de Comunas (PEC).

En la primera línea de acción se realizaron sucesivas reuniones con los Ministerios, trabajo que culminó en un catastro de programas sociales, de infraestructura y productivos dirigidos a los sectores pobres. Este catastro dio cuenta de una suma frondosa y variada de programas pertinentes a la superación de la pobreza: 125 programas, correspondientes a 14 ministerios y 19 servicios en 1995. Un 72 % de estos programas habían sido creados con posterioridad a 199013 (CIS, 1996).

En la segunda línea de acción, el Programa Especial de Comunas (PEC), la Secretaría Ejecutiva del CIS con apoyo de los gobiernos regionales identificó las 71 comunas más pobres del país (posteriormente se agregaron ocho comunas adicionales); desplegó esfuerzos para que los ministerios y servicios orientaran sus recursos preferentemente a estas comunas y para que los municipios formularan planes locales de superación de la pobreza elaborados participativamente; diseñó la constitución de Comités Comunales de Pobreza integrados por representantes de los diversos servicios presentes en la comuna, el municipio, y las organizaciones sociales territoriales y funcionales. La apuesta era que partiendo de planes locales de superación de la pobreza, con el apoyo de los Comités y el direccionamiento de los recursos ministeriales a las comunas mas pobres, éstas recibirían mas y mejores inversiones. La responsabilidad de la implementación del PEC en cada región recayó sobre el Intendente (autoridad regional), quien debía constituir un Comité Social Regional (integrados por los Secretarios Regionales Ministeriales de las mismas carteras involucradas en el Comité a nivel nacional). La implementación del PEC se delegó en los gobernadores (autoridad en el nivel provincial). Ellos debían liderar el trabajo en las comunas, el diagnóstico y plan de superación de la pobreza (se esperaba que este iba a ser elaborado participativamente) y apoyar / supervisar la implementación de las acciones propuestas en el plan comunal.

Los recursos con que contó el PEC provenían de los Ministerios y servicios, con cierta frecuencia ya tenían una asignación fijada y debían, ahora, reasignarse a las comunas prioritarias.

Los resultados del PEC fueron disímiles de una comuna a otra y estuvieron muy por debajo de las expectativas respecto al programa. Los obstáculos de implementación -- que no corresponde desarrollar en este trabajo-- dejaron en evidencia las dificultades para encarar tareas intersectoriales y participativas en las comunas cuando estas son definidas desde el nivel central y la responsabilidad por la ejecución recae sobre una autoridad política --el gobernador-- que en la organización político-administrativa del país no tiene atribuciones claras ni una asignación específica de tareas y que no contó con recursos monetarios ni con el apoyo técnico que era necesario para ejecutar el PEC.

El Plan Nacional de Superación de la Pobreza perdió legitimidad durante el año 1996 y se desperfila y

13 ? Los programas más antiguos absorbían casi el 70 % del presupuesto del conjunto de los programas identificados. Una alta proporción de los programas nuevos apoyaban la generación de capacidades personales, laborales, productivas o sociales. El 42 % incorporaba elementos de participación social, principalmente en aspectos de ejecución y aporte en recursos. Dos tercios estaban focalizados en sectores de pobreza o grupos vulnerables.

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desaparece con la salida del Ministro de MIDEPLAN en octubre de ese año14 y no se reconstituye con posterioridad.

Volviendo al momento de la creación del CIS, según apreciación del Presidente Frei, se requería una esfera de coordinación similar en el mundo privado a fin de completar el carácter nacional de la tarea de superación de la pobreza. En esa perspectiva nace el Consejo Nacional para la Superación de la Pobreza (CNSP)15, que es objeto de estudio en este capítulo.

La historia del CNSP se entrelaza con la del PNSP, no obstante se proyecta mas allá. La trayectoria del CNSP tiene dos fases distintas: una primera, que se extiende hasta fines de 1996, marcada por relaciones cada vez mas distantes con el gobierno; y una segunda en la cual se activa una Fundación Nacional de Superación de la Pobreza, ente jurídico privado autónomo del Estado, que define un plan de acción independiente del gobierno, buscando el apoyo y la colaboración con éste cuando lo considera oportuno y pertinente.

2. Objetivos, integrantes y organización del CNSP 16

El decreto que dio origen al Consejo estableció para él dos grandes tareas:• Constituir un lugar de reflexión y propuesta de iniciativas de la sociedad civil encaminadas a

superar la pobreza extrema

• Asesorar a la autoridad en la aplicación del Plan Nacional de Superación de la Pobreza.

Estas tareas, a su vez, se traducían en funciones que fueron señaladas en el mismo decreto:

· Facilitar la contribución de los diferentes sectores sociales al desafío de la superación de la pobreza· Asesorar en la canalización de esfuerzos que instituciones del ámbito privado de la sociedad civil, realizan con los sectores más pobres del país.· Proponer iniciativas, programas y estrategias que permitan hacer más integral y eficiente las políticas sociales del Estado.· Asesorar al Presidente de la República en todas aquellas materias que se orienten a complementar los esfuerzos gubernamentales con los del resto de la sociedad.· Reunir y proponer a las autoridades públicas que lo soliciten las nóminas de instituciones privadas que sean ejecutoras de programas encaminados a la reducción de la pobreza que reciban aportes Públicos para su financiamiento.· Proponer mecanismos que permitan lograr similares objetivos a nivel regional, tomando en consideración las particulares características de cada región.· Formular recomendaciones a la propuesta que Chile hizo a la Cumbre del Desarrollo Social de las Naciones Unidas que se llevó en efecto en Marzo de 1995 en Copenhague

La idea de crear el Consejo, según los entrevistados, obedece a una visión del Presidente de la República, potenciada en sus vivencias durante la campaña presidencial, las visitas a comunas y regiones, y conversaciones con sus asesores más directos, en particular Alberto Etchegaray, quien

14 ? Pese a la precariedad de sus resultados el PNSP dejó aprendizajes respecto a como no hacerlo y un terreno fértil para iniciativas futuras en el área.

15 ? Decreto Nº 227 del 20 de mayo 1994 y publicado en el Diario Oficial el 8 de julio de 1994.

16 ? Esta sección y las siguientes se basan en documentación del CNSP, entrevistas a Consejeros e integrantes del Comité

Técnico, y a a personeros de gobierno, noticias de prensa y estudios y reflexiones sobre el CNSP.

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luego es invitado a ser Presidente del Consejo17. La idea se discutió en un pequeño grupo de personas y no tuvo mayor difusión hacia los Ministerios y los servicios o reparticiones públicas. La cita a continuación es elocuente:f

No hubo consulta con los Ministros y sus equipos. La idea era un Consejo asesor a nivel de la Presidencia, con relaciones directas y personales con el Presidente. El Consejo debía ser heterogéneo, con todas las sensibilidades presentes en el mundo etico-religioso, académico, cultural, empresarial, ONG, sindical y pobladores. En el grupo pequeño decidimos qué mundo y quienes participarían, con nombre y apellido. La apuesta era fortalecer el compromiso nacional con el tema.

Efectivamente, los 20 integrantes iniciales del CNSP desarrollaban su vida en distintos ámbitos de la sociedad --universidades, empresas, iglesias, mundo sindical y del trabajo, mundo de la ONGs y fundaciones, artistas, medios de comunicación de masas y organizaciones sociales-- y en conjunto abarcaban casi todo el expectro político en el eje derecha-izquierda. El Consejo fue pluralista en términos políticos y heterogéneo en cuanto a la inserción social y productiva de los Consejeros.

La invitación a los Consejeros fue directa y personal del Presidente Frei. No se sabe de invitaciones rechazadas. Los entrevistados reconoce la pluralidad y heterogeneidad de los Consejeros. Tres de ellos agregan cada uno un comentario: pluralista pero estaba cargado al mundo de la Iglesia Católica; predominio de Consejeros asociados al sector empresarial; representación débil de las ONGs, del mundo de los pobres (organizaciones sociales), del sindical y de los trabajadores.

El Consejo contó desde su inicio con una Secretaría Ejecutiva y un Comité Técnico Asesor y un pequeño presupuesto fiscal para financiar la Secretaría Ejecutiva. Los cargos de Presidente, Consejero e integrante del Comité Técnico eran ad honorem.

Los integrantes del Comité Técnico fueron invitados por decisión de los Consejeros del CNSP y en algunos casos porque ofrecieron voluntariamente su colaboración. En 1996 el CNSP registraba 20 profesionales en el Comité Técnico y contaba, además, con un cuerpo de profesionales que habían colaborado en tareas específicas.

Los entrevistados reconocen ambigüedad en la relación entre el Consejo y el Comité Técnico, poca claridad respecto a la división del trabajo y la coordinación entre ambos cuerpos, situación que se resolvió en la práctica de la siguiente manera: el Consejo decide qué temas se trabajan, el Comité Técnico aporta al desarrollo del tema, su diagnóstico y la formulación de propuestas, informes que eran debatidos por el Consejo y aprobados, cuando éste lo estimaba oportuno y pertinente.

3. La primera fase 1994-96: puesta en marcha, actividades y algunos resultados

El Consejo inició sus actividades en forma casi inmediata con la participación completa de todos los Consejeros convocados. Hasta mediados de 1996 se reunió regularmente en las fechas establecidas y el cuerpo de Consejeros permaneció estable.

Los Consejeros entrevistados relevan el entusiasmo inicial con la tarea que les fue solicitada.

El comienzo fue con muchas ganas y ánimo. La invitación provocó entusiasmo. Fuimos

17 ? Ingeniero civil, que no milita en partido político aunque se le conoce con afinidades en el partido Democráta Cristiano, ex-Ministro de Vivienda del Presidente Patricio Aylwin, con un fuerte compromiso social y de Iglesia y una alta capacidad de convocatoria

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invitados a participar en una tarea nacional por el Presidente de la República.

El CNSP significó mucha esperanza de que el gobierno tomara en serio el problema de la pobreza. Teoricamente la idea era buena: se creaba una instancia donde distintos sectores de la sociedad se reunían a reflexionar y se generarían propuestas al Presidente.

Los Consejeros dedicaron tiempo al Consejo, hicieron esfuerzos por comprender opiniones distintas, por definir temas y propuestas. Se hacía una reflexión honesta, logrando dejar de lado discrepancias ideológicas.

Las primeras tareas del CNSP fueron precisar su misión, identificar áreas relevantes donde el Consejo podría participar y avanzar y definir un plan de trabajo.

Recogiendo los dos ejes presentes en la invitación del Presidente Frei --i)incorporar a la sociedad civil en al superación de la pobreza; y ii) asesorar a las autoridades en estas materias--, el CNSP plantea tres líneas de acción prioritarias:

- Interpelar a la Sociedad Civil para que la Superación de la Pobreza sea entendida como tarea más allá del Estado.

- Fortalecer las iniciativas de la Sociedad Civil que se hacen cargo de problemas sociales,

- Articular iniciativas de la Sociedad Civil con las del sector público.

El Consejo también decide que en cada área o línea haría esfuerzos por lograr acuerdos y consensos entre sus integrantes y que no darían a conocer diagnòsticos y propuestas en área en las cuales no existe este consenso.

El plan de trabajo del CNSP incluye un listado de temas a ser trabajados em comisiones, el diseño y realización de una campaña comunicacional sobre el tema de pobreza y el desarrollo de acciones de apoyo al PNSP. A estas líneas iniciales de acción se suma, un poco mas adelante, el diseño e implementación del Programa Servicio País.

A continuación de describe someramente estas líneas de trabajo del CNSP. El foco de atención se pone en la vinculación CNSP-gobierno. Podemos adelantar entre 1994 y 1996 hubo un debilitamiento en la relación gobierno-CNSP que "culmina" con la entrega del Informe sobre la Pobreza el que no es aceptado por el gobierno. La sección 6 indaga en torno a factores y situaciones que contribuyeron a las relaciones Gobierno-CNSP en la primera fase del CNSP. Con posterioridad de este "rechazo gubernamental", el Consejo se reconstituye dando inicio a una segunda fase en la trayectoria del CNSP.

a) Las Comisiones de Trabajo

Al interior del Consejo se constituyen comisiones de trabajo en torno a temas que en opinión de los Consejeros o por sugerencia del Comité Técnico se consideraron de importancia. Las Comisiones abordaron los siguientes temas: economía del trabajo, salud, justicia, educación, descentralización y participación, infancia, tercera edad, discapacidad, drogadicción, mundo rural, equidad en la fijación de tarifas de servicios, fortalecimiento del sector no lucrativo, fomento de la solidaridad. Asociado a estos temas se trataron tópicos más específicos como economía informal, capacitación, reconversión

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laboral, atención a grupos vulnerables, uso del tiempo libre, municipio, jóvenes, mujer pobre. Las Comisiones prepararon informes analíticos y propositivos en los tópicos elegidos. Estos informes incluían un diagnóstico del área, una evaluación crítica de las políticas públicas en vigencia, seguido por recomendaciones o propuestas de rediseño o nuevas iniciativas18.

Retrospectivamente, los Consejeros , casi sin excepción, expresan un enorme desencanto con el trabajo de las comisiones: las propuestas de las Comisiones de Trabajo no fueron todas recogidas ni difundidas por el Consejo y cuando fueron recogidas por éste, el gobierno no las acogió.

Las comisiones de trabajo formularon sugerencias, propuestas, que quedaron ahí no más.

Esperabamos poder hacer cosas, influir, y no fue así. El gobierno fue impermeable a las recomendaciones, sugerencias y críticas.

No se cumplieron las expectativas que cada uno se formó. Se esperaba poder hacer cosas y no fue así.

Una Comisión de trabajo se abocó al tema de la conceptualización y medición de la pobreza y a los requerimientos de una estrategia de superación de la pobreza. El trabajo de esta Comisión se plasmó, primero, en el documento "mundo de los pobres", y posteriormente en el Informe 'La Pobreza en Chile: un desafío de equidad e integración social'. Estos textos plantean una definición no económica de la pobreza, relevan las dimensiones cualitativas del fenómeno, señalando insuficiencias en la conceptualización y medición en boga; privilegian mirar las "capacidades" de los pobres más que las "carencias" y adoptar un enfoque que fortalece la organización y participación social y el aporte de la sociedad civil. También abogan por la urgencia de evitar respuestas únicas o estandarizadas a las situaciones de pobreza.

Como se verá en la sección 5 la elaboración del Informe sobre la Pobreza y su entrega al gobierno tuvo repercusiones centrales sobre la estructura y organización interna del CNSP y sobre su relación con el gobierno. El trabajo en torno al Informe y la reacción del gobierno frente a el marcó profundamente la percepción que muchos Consejeros y integrantes del Comité Técnico expresan sobre el sentido del CNSP.

Respecto a las Comisiones de Trabajo, llama la atención la ausencia de un criterio que ordene, priorice y vincule los temas. Cada Comisión representa un área de interés de un subconjunto de Consejeros y/o integrantes del Comité Técnico, que traslada sus preocupaciones profesionales o personales al Consejo. El trabajo de las Comisiones representa la suma de estos intereses. Las preocupaciones recogen los tópicos en debate en el país y en el gobierno y se superpone estrechamente con lo que éste estaba realizando. Las propuestas que se elaboran privilegian la mirada crítica a lo que el sector público estaba realizando más que enfatizar posibles aportes del sector privado.

Sectores de gobierno tempranamente critican al CNSP porque los temas tratados eran convencionales, no innovadores, mas de lo mismo; o repetían planteamientos del gobierno o criticaban lo que éste estaba realizando. En el primer caso, no se reconocía un aporte distintivo, un valor agregado. En el segundo, el gobierno se sintió invadido o atacado por el CNSP, percepción que posiblemente se vio exacerbado porque la política de superación de la pobreza, en particular el PNSP, tenían debilidades fuertes que estaban bajo escrutinio al interior del sector público. De otro lado, critican que el CNSP no había movilizado al sector privado en la tarea de superación de la pobreza.

18 ? El tomo II del Informe sobre la Pobreza sintetiza el diagnóstico y las propuestas desarrolladas por las distintas Comisiones de Trabajo y aprobadas por el CNSP.

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b) Vinculación con el PNSP

Al revisar el trabajo realizado por el CNSP llama la atención la escasa participación del CNSP en la ejecución del PNSP, en particular en lo que concierne el Programa Especial de Comunas. La participación se limitó a un apoyo metodológico en la ejecución de dos experiencias demostrativas de articulación local sociedad civil-Estado realizadas en 1994-5 en dos comunas pobres del área metropolitana de Santiago, Cerro Navia y La Pintana. Con el patrocinio del Consejo, en cada comuna una ONG apoyó metodológicamente la definición de un plan comunal participativo para la superación de la pobreza y la traducción de este plan en proyectos concretos. El resultado de esta experiencia no es está en la "memoria" de los Consejeros, posiblemente porque ellos no estuvieron directamente involucrados y porque no hubo seguimiento de la experiencia, mas allá del primer año19.

Una de las tareas del CNSP mencionadas expresamente en el decreto que le da creación era proponer mecanismos que permitieran lograr en las regiones objetivos similares a los del CNSP a nivel nacional. En esta línea el CNSP decide constituir Consejos Regionales de Superación de la Pobreza. Estos Consejos se generan de modo análogo al Consejo Nacional en el sentido que los Consejeros Nacionales propusieron nombres de integrantes asegurando la presencia de personas del mundo empresarial, académico, ONGs, organizaciones sociales y gremiales. De esta forma, al igual que el CNSP, los Consejos Regionales fueron creados desde arriba. Su desarrollo fue dísímil entre las regiones. En algunas nunca entraron a operar, en unas pocas hubo un desarrollo dinámico. En otras se constituyeron, pero nunca asumieron un papel activo. La idea era que estos Consejos colaboraran con la ejecución del PEC en las regiones. Ello no ocurrió sea porque los Consejos regionales no tenían suficiente presencia o porque el PEC no operó como se esperaba o porque no existían confianza entre Intendente y/o gobernador y los Consejeros que llevaban el liderazgo del Consejo.

c) Campaña comunicacional El CNSP diseñó y realizó una amplia campaña comunicacional, en base a miniprogramas que se trasmitían por televisión en horarios de alta sintonía, cuyo objetivo era sensibilizar a la población nacional hacia la superación de la pobreza .

El diseño de los programas contó con el apoyo de agencias de publicidad privadas, y la transmisión gratuita por parte de los canales de televisión estatal y privados. Los mini-programas se apoyaban en las experiencias concretas (vivas) de proyectos del Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS). El slogan que trasmitía estos programas era "La pobreza es una responsabilidad tuya y mía. Junto podemos superarla".

Son pocas las personas que no recuerdan algún episodio o características de estos programas. Sin lugar a dudas, llegó a la población. No obstante, como lo indica un estudio de evaluación de la campaña, los sectores alto y medio alto rechazan la responsabilidad que el slogan les asignaba. Indicaban que su responsabilidad se circunscribía a los pobres que están cerca de ellos y era un asunto estrictamente privado. Los sectores medios no se sienten convocados a la tarea de superación de la pobreza; plantean que si bien deben generarse oportunidades, son otros, no ellos, los responsables de proveerlas. Los sectores pobres, por su parte, no creían que era posible sensibilizar a otros sectores sociales, en particular a los que cuentan con mas recursos, frente al tema de la pobreza. Su posición era que éstos sólo se conmovían frente a situaciones dramáticas como las secuelas de terremotos, incendios, inundaciones (CNSP. 1996, nota pie 14, p. 95).

No hubo de parte del CNSP un seguimiento de la campaña, ni el encauzamiento de acciones

19 ? El CNSP entregó cuatro informes de avances al Presidente de la República (agosto de 1994, enero de 1995, agosto de 1995 y agosto de 1996. Las experiencias demostrativas se mencionan en el Informe de Avance 2.

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consecuentes con los resultados del estudio de evaluación. Dos Consejeros entrevistados indican que:

La campaña de comunicaciones, si bien fue adecuada para un objetivo de sensibilización, no tuvo como continuación una fase de movilización, de generación de acción en la sociedad.

d) El programa Servicio País

Este programa, que contó y cuenta con apoyo financiero del Estado, convoca a profesionales jóvenes para destinar un año de ejercicio de su profesión, con una remuneración modesta, a las comunas más pobres, aisladas y con fuerte déficit de capacitades profesionales.

La contribución de este programa a la superación de la pobreza se expresa por dos vías principales: i) el aporte de recursos profesionales a municipios de comunas y localidades pobres y/o aisladas lo que facilitaría o mejoraría la gestión municipal, la definición de planes de desarrollo local, la formulación de proyectos, el acceso a recursos nuevos y, por tanto, la ejecución de más proyectos en la comuna o localidad; y ii) un mayor acercamiento entre profesionales y personas que viven la pobreza, lo que rompería prejuicios y consolidaría un contingente de profesionales con un sentido de responsabilidad social y compromiso con la superación de la pobreza.

Consejeros e informantes del sector público y privado no involucrados directamente en el CNSP concuerdan en indicar que el programa fue un gran acierto. Algunos, Consejeros y no Consejeros, agregan que tiene una paradoja: es de diseño privado y lo financia el Estado.

El Programa Servicio País es el gran producto del CNSP.

Ha significado no sólo el trabajo con profesionales jóvenes y su compromiso con la pobreza sino que ha ido en apoyo a la descentralización y las municipalidades.

Ha permitido hacer cosas concretas en municipio pobres. Se produce ahí una articulación con el sistema de gobierno que entrega beneficios reales a la población, a los municipios y a los profesionales Servicio País.

Servicio País permite hacer un trabajo local, focalizado en la comunas pobres, es un primer paso para un trabajo de apoyo al desarrollo de iniciativas locales.

El Programa sobresale por el equipo humano que se ha construido en torno a él y el constante proceso de aprendizaje a que se ha sometido, que ha llevado a una perfeccionamiento gradual de su forma de gestión, relación con los municipios y servicios públicos, capacitación y acompañamiento de los profesionales jóvenes, definición de comunas y áreas de trabajo prioritarias. Entre 1995 y 1998 el Programa ha estado presente en 142 comunas. En la gran mayoría de ellas por más de un año. Se trata de comunas rurales y aisladas con alta concentración de pobreza. En el mismo período 582 profesionales jóvenes colaboraron con el programa. Un quinto de éstos adhirió por más de un año al programa. Cada año postulan entre dos y tres veces más jovenes que el número de cupos disponibles.

4. Percepción de los Consejeros sobre los logros del CNSP

Como se señaló hay una opinión favorable unánime sobre el Programa Servicio País. Se dice que fue un acierto, una idea nueva, que efectivamente expandió y canalizó el compromiso de los profesionales jóvenes con el tema de la pobreza, y que éstos fortalecieron técnicamente a los municipios de comunas rurales y aisladas y a algunos servicios públicos que operan en estas comunas. También se señala que

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la experiencia de trabajo de estos profesionales enseñó sobre la importancia de lo local en las decisiones respecto a la superación de la pobreza y la urgencia de fortalecer redes entre agentes de distintas comunas y al interior de una comuna. Esta apreciación de los Consejeros se ve corroborada en el Informe que evacuó un panel de expertos en el contexto de la evaluación de 40 programas públicos patrocinada por la Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda (DIPRES, 1998).

La identificación de los logros del CNSP, más allá del Programa Servicio País, no fue un tema de conversación fácil con los Consejeros. Prevalece una sensación de frustración y desencanto. A los entrevistados les cuesta rescatar aportes del CNSP. Los más optimistas opinan así:

- Algunas propuestas tuvieron acogida, la propuesta de cargos fijos de luz, el modelo de atención infantil, los consultorios jurídicos vecinales.

- El Consejo tiene legitimidad y reconocimiento como institución preocupada del tema de la pobreza. A través de sus campañas comunicacionales, ha logrado presencia activa en sectores sociales y relaciones con otros actores (ONGs, fundaciones, asociaciones voluntarias).

- Contribuimos a un nuevo pensamiento sobre la pobreza, donde los pobres tienen voz y son sujetos y actores.

- Contribuimos a una nueva mirada al tema. Una nueva comprensión que reequilibra la mirada económica de la pobreza. Los recursos monetarios no son suficiente ni el factor decisivo. Relevamos la importancia de lo local, lugar de encuentro de los programas sociales y la población.

- Hubo un acercamiento entre las ONGs y los empresarios y el involucramiento del sector académico y de las universidades en el tema de la pobreza

- El esfuerzo de crear los Consejos regionales dejó un capital importante en algunas regiones.

- Lo que queda es que quizás las acciones y trabajos desarrollados por el CNSP tengan efectos a futuro, cuando se valoren o recuperen las propuestas que se hicieron.

Unos pocos Consejeros tienen una opinión radical: la experiencia del CNSP fue un fracaso y el culpable fue el gobierno.

La experiencia del CNSP fue totalmente fallida. La relación con el PNSP fue nula, Mucho anuncio y resultó que la pobreza no era prioridad. ¿Para qué Frei convoca a un Consejo si después no lo toma en cuenta?

Mirado desde ahora, el PNSP y el CNSP, fue un tongo del gobierno, para quedar bien, para cuidar su imagen y presentarse como preocupado del tema de la pobreza. Lo que se hizo en el CNSP fue poner al gobierno que tiene los recursos y la posibilidad de definir lo que se hace por una parte y por otra a la gente que aporta ideas. Eso no conduce a nada cuando las ideas no le gustan al gobierno.

Otros pocos Consejeros plantean una autocrítica a la forma en que el CNSP asumió y concretizó la tarea que le había sido encomendada. Remarcan dos eslabones débiles del CNSP. De una lado, su relación con la Sociedad Civil y de otro su tendencia a criticar los programas públicos.

La Sociedad Civil no fue un tema tratado plenamente, ya sea por falta de tiempo, de recursos o de conceptos adecuados para este trabajo. La orientación fue hacia las

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políticas sociales gubernamentales, con los efectos ya comentados.

El CNSP no logró articular sector público y privado. Al CNSP le hace falta un golpe de timón que lo reoriente a hacer cosas concretas, sin criticar al Estado, por que eso no sirve.

En cuanto al CNSP, este no convocó a la gente, convocó a empresarios y personas individuales. Los empresarios ni siquiera le dieron recursos. El CNSP tuvo una mirada parcial, y su capacidad de dialogo con los distintos agentes de la sociedad civil fue mala, no fue capaz de seducir, de comprometer.

Se estuvo criticando constantemente al Estado o sólo se recurrió a el para pedirle recursos. Al Estado hay que ofrecerle cosas concretas , novedosas, que logren resultados sociales.

El Consejo se transformó en un Estado chico, que quería decirle al gobierno cómo hacer las cosas, de esta manera se estableció una lógica de competencia entre el CNSP y algunos sectores del gobierno, lo que difícilmente ayudaba al desarrollo del trabajo en pobreza.

5. El Informe sobre la Pobreza: repercusiones sobre el CNSP y su relación con el gobierno

Hacia fines de 1995, el CNSP decide elaborar un informe que precise el enfoque de superación de la pobreza que propicia y que deje constancia de la labor realizada en sus dos primeros años. La decisión de elaborar el informe era también una respuesta a las críticas que desde el gobierno se hacían al Consejo. Se planteaba que el Informe debía incluir un registro público de lo realizado por el Consejo, mostrando el conjunto de las propuestas que había elaborado y aprobado.

La idea del Informe surge por la necesidad de cristalizar un pensamiento sobre como encarar el tema que no se veía con claridad en las políticas públicas, donde el pobre es actor creativo y debe participar; para formalizar las propuestas que se habían desarrollado en los dos años de trabajo. Era una manera de dejar constancia del trabajo realizado en caso que nos' pasen la cuenta'.

El espíritu del Informe era llegar a un documento de consenso, a una especie de acuerdo social, con propuestas concretas, en torno a una política nacional de superación de la pobreza.

El Consejo ... pone al servicio de la sociedad chilena y de sus autoridades un conjunto de planteamientos y propuestas que buscan generar un debate social constructivo destinado a concordar un proyecto nacional de desarrollo para superar la pobreza (Presentación al Informe, p. 10).

En el Informe se buscó relevar los puntos de consenso o de acuerdo, quizás extremando las posibilidades y olvidando la riqueza de las discrepancias.

Lo que ocurrió al interior del Consejo durante la elaboración del Informe y la reacción que éste generó en el gobierno apuntan en sentido contrario a lo esperado. De un lado, el proceso de elaboración del Informe exacerbó las diferencias y discrepancias internas entre los Consejeros que hasta ese momento se habían soslayado. De otro lado, las relaciones con el gobierno llegan a un casi-quiebre, que se evitó por una intermediación directa y personal del Presidente de la República con el Presidente del Consejo.

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Cabe señalar que el Informe tuvo una acogida positiva en el el mundo académico y de las organizaciones no gubernamentales y el tercer sector en Chile y,según informan algunos Consejeros, en el ámbito internacional donde ha sido solicitado por instituciones como el Banco Mundial.

a) Contenido del informe

El informe plantea una manera diferente de ver la cuestión de la pobreza y la equidad, convoca a un debate que cuestiona el tipo de políticas sociales vigentes y la conceptualización de la pobreza que le subyace; y esboza un un nuevo trato entre Estado y sociedad civil,

.... una mayor conciencia de la propia sociedad civil respecto a su condición de actor social y co-responsable de los destinos del país, un respeto por su diversidad y una voluntad de compromiso con el bienestar de todos. Significa tambien una readecuación de la acción del Estado, una institucionalidad que favorezca la integración, políticas sociales que hagan mas eficaz su intervención y un tipo de acción social que 'les otorgue poder' a los que hoy están marginados por su condición de pobreza, que fortalezca sus capacidades para enfrentar con dignidad la superación de su condición de pobres (p. 11 del Informe).

En sus capítulos iniciales el informe recoge opiniones, percepciones de los pobres sobre su situación así como la palabra de dirigentes sociales, y presenta e interpreta la evolución reciente de los indicadores de pobreza en el país. En un segundo tomo registra las principales propuestas que han salido del trabajo del CNSP y entrega un catastro de publicaciones sobre pobreza, políticas sociales, Estado y Sociedad Civil en Chile en el período 1980-1995.

Las propuestas de política que plantea el Informe corresponden a las que resultaron de la labor de las comisiones de trabajo. Sin embargo, el Informe incluye una propuesta nueva, que una vez mas, levantó reacciones adversas a nivel de gobierno:

La creación de una institución con participación pública y privada que, con las características de un "Fondo de Desarrollo Social", se encargue de la gestión, administración y asignación de recursos públicos y privados destinados a planes, programas, proyectos e iniciativas de desarrollo social y superación de la pobreza; con carácter flexible y descentralizado, debiera ser dirigido por un consejo autónomo (página 122 del Informe).

El Fondo se constituiría con recursos provenientes de: i) la redestinación de fondos públicos actualmente utilizados para financiar iniciativas de la sociedad civil, entre ellos, los asignados al FOSIS, Fondo Social Presidente de la República, y otros; ii) recursos provenientes de políticas tributarias (se propone que un 2 % de los impuestos a la renta sean de libre disposición del contribuyente); iii) aportes privados (se propone ampliar las leyes de franquicias tributarias); iv) la cooperación internacional; y v) venta evenual de activos del Estado.

La propuesta delinea características de la administración, de las prioridades de inversión y de la forma de operar del Fondo. Concluye señalando:

... este Fondo permitiría allegar recursos públicos y privados a la superación de la pobreza; demostrar a los sectores pobres que el país está dispuesto a apoyar sus esfuerzos para salir de su condición; involucrar activamente al sector privado en el diseño e implementación de proyectos de desarrollo social, congregando los esfuerzos públicos y privados en una institución autónoma (página, 125 del Informe).

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b) Disensos entre los Consejeros

El proceso de elaboración del Informe suscitó disensos al interior del Consejo. Los desacuerdos son en los temas globales de sociedad y Estado y no a nivel de las propuestas concretas.

La preparación y escritura del Informe hizo aflorar las diferencias al interior del Consejo en torno a los grandes temas: modelo económico, rol del Estado, diagnóstico sobre la realidad chilena y el papel de las políticas sociales.

El Informe revela que no existen consensos sobre como superar la pobreza. El CNSP no pudo avanzar en esta reflexión puesto que privilegió alcanzar los acuerdos posibles, siguiendo la amplitud de opiniones presentes en el CNSP.

Los debates se centraron en la interpretación de términos como equidad e igualdad de oportunidades; en la lectura respecto a la evolución de la pobreza y de las políticas sociales y de superación de la pobreza en Chile antes de 1973, bajo el régimen militar y en la actualidad; los objetivos y el núcleo constitutivo de la política social.

Es posible discernir tres posiciones entre los Consejeros, dos de ellas polarizadas entre sí: una que defiende el regimen militar y su política social y económica y critica la de los gobiernos democráticos por no avanzar en las líneas trazadas por el gobierno militar; y otra que intenta rescatar lecciones del pasado anterior a 1973, critica la política social del régimen militar y también la de los gobiernos democráticos, señalando que las últimas reflejan fundamentalmente una situación de continuidad con la política del régimen militar. Entre estas dos extremos hay posiciones intermedias que visualizan continuidades y discontinuidades en la política social de los últimos 25 años en el país.

Las discrepancias mas fuertes e insalvables con el contenido del Informe por parte de unos pocos Concejeros se registran en algunas notas de pie de página del Informe. La inserción de ellas fue solicitada por parte de Consejeros vinculados a la política social del gobierno militar y al diario más importante del país, El Mercurio, favorable a dicho régimen. Cuando el Informe se entrega a la opinión pública una editorial de este Diario defiende la política social del gobierno militar y pone en duda la de los gobiernos democráticos de los noventa20.

El debate interno para concordar la versión final del Informe fue difícil, delicado, se buscaran maneras alternativas de redacción que no molestaran a nadie. Las notas de pie al Informe dejan en evidencia los límites del consenso posible en materia de superación de la pobreza. Los disensos eran a nivel ideológico y no en torno a propuestas concretas, como por ejemplo la creación del Fondo Social con recursos públicos y privados.

Algunos Consejeros afirman que los temas centrales y efectivamente importantes no se pudieron plantear.

No hubo capacidad para enfrentar los temas principales. Nose habló de distribución del ingreso, de empleo, de salario mínimo, de impuestos, ni siquiera de microempresa. El CNSP no era un espacio para hablar de las cosas importantes. Se evadían los temas en que no había acuerdo.

En los temas importantes hay un gran acuerdo, la educación; y grandes diferencias en otros, por ejemplo, en cuanto a la distribución del ingreso y, un tema que la derecha no quiere nada, el de los impuestos.

20 ? Editoriales de este tenor se repiten cada cierto tiempo en el mismo Diario.

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Según los Consejeros entrevistados, estas discrepancias internas sumado al "silencio" del gobierno frente al Informe, marcaron el ocaso de una etapa del CNSP y, para algunos, el fin de su compromiso de participar en el Consejo adquerido con el Presidente de la República.

El enfriamento progresivo de la relación con el Presidente de la República y el gobierno y la experiencia con la preparación del Informe, llevan a un agotamiento o cansancio de los Consejeros, dicen 'hasta aquí no más llegamos'. Hay excusas para no seguir y en definitiva explicitan que no siguen todos menos seis.

Los Consejeros que se alejan pertenecen a todo el expectro político y a ámbitos sociales, culturales y productivos distintos. No se trata de un retiro de un segmento particular de Consejeros.

c) Tensiones con el gobierno

La aparición del informe y entrega al Presidente de la República no pasó inadvertida en el gobierno. No obstante, no hubo respuesta oficial ni directa. El informe se entrega en agosto de 1996 y la respuesta oficial es formal y llega apenas en diciembre de ese año. Los entrevistados la califican como una respuesta tardía de buena crianza.

Cabe señalar que la entrega del Informe, que es crítico de la política de superación de pobreza del gobierno, coincide con un cuestionamiento de la misma dentro del propio gobierno, "echando leña" a las tensiones internas. Poco tiempo después, el Ministro de MIDEPLAN, Luis Maira, deja el Ministerio. En palabras de algunos Consejeros el gobierno se sintió invadido por el CNSP.

Luis Maira, en un libro de 1997 defiende las dificultades que enfrentó el PNSP señalando que el diseño y la implementación del Plan incluía la interacción entre muchos actores y organizaciones que debían definir objetivos, planes de trabajo, resultados esperados comunes y que "a mayor cantidad de agentes la posibilidad de coordinación disminuye y el tiempo requerido para esa coordinación aumenta".

Respecto a la relación PNSP-CNSP no reconoce roces, señala reuniones de trabajo conjuntas que operaron de modo armonioso y constructivo, y añade,

Hacia afuera resultó más difícil explicar la opción institucional escogida. En diversos medios de comunicación existió una mirada estrecha para entender el alcance de las nuevas entidades presentándolas como contrapuestas y subrayando un potencial choque entre ellas. Dentro de la tendencia a priorizar mas los posibles conflictos que atender a la racionalidad de las instituciones, se insitió en especial en que las atribuciones del Presidente del Consejo Nacional para la Superación de la Pobreza, reducían el campo de acción del ministro que coordinaba el Comité Interministerial Social. En la práctica fue muy difícil trasmitir hacia el exterior la sensación de que el trabajo del CIS había sido básicamente consensual y que éste es el que decidió crear una entidad para manejar la coordinación en el sector público y otra distinta para estructurar el trabajo en el sector privado.

Clarisa Hardy (1997) a cargo de la Secretaría Ejecutiva del CIS hace la siguiente lectura de los hechos:

(El CNSP)... creado por decreto presidencial como expresión de la sociedad civil para complementar el esfuerzo gubernamental de superación de la pobreza .... tras un período de gran visibilidad pública, ... no ha logrado generar una movilización de recursos, esfuerzos e ideas de la magnitud que un organismo representativo de esta naturaleza podría.

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Hardy adjudica este resultado a la composición interna del Consejo:

Esta instancia reproduce, en su composición interna, las diferentes posturas que están presentes en el debate político nacional y que no logran dirimirse, puesto que involucran visiones contrapuestas en materia de políticas tributarias, laborales y sociales.

Si bien la reacción oficial del gobierno frente al Informe fue de silencio, hubo una reacción "indirecta" en dos documentos publicados en la Bitácora Legislativa del Programa de Asesoría Legislativa (PAL), con fechas octubre y noviembre de 1996. Estos documentos plantea que el Informe:

... cae en un error al hacer una continuidad entre las políticas sociales del régimen militar y la democracia y no reconocer diferencias importantes y significativas entre unas y otras; tiene la seria limitación de considerar como conformando parte de un mismo modelo, la política social del régimen militar y la de los gobiernos democráticos.

...al no conceptualizar adecuadamente los cambios en la política social vigente, sus proposiciones se limitan a reproducir propuestas ya consideradas o en marcha, restringiendo su aporte analítico a la tarea de superación de la pobreza.

... muestra ausencias significativas al no abordar temas relevantes relativos a redistribución del ingreso, trabajo y equidad de género.

... su propuesta básica , en orden a crear un Fondo de Desarrollo Social que administre recursos públicos y privados, aunque necesaria de ser evaluada, reproduce quizás la principal limitación que ha presentado la gestión del Consejo: el no haber podido movilizar recursos privados en la tarea de lucha contra la pobreza; de esta forma, la participación de los privados se hace depender demasiado del financiamiento público.

Cabe hacer notar que estos documentos como también la lectura de derecha del Informe tienen cada una, como es natural, su propio sesgo. El Informe en ninguna parte postula continuidad entre la política social de los 90 y la del régimen militar (si fuera así, ¿por qué los desautorizaría El Mercurio?). El debate sobre el Informe es parte del debate político y está marcado por los parametros de éste.

Es nuestra opinión que hay otras lecturas posibles del Informe. Entre otros elementos, se podrían haber destacado los siguientes: i) el Informe dice recoger un "nuevo pensamiento sobre la pobreza y su superación", pensamiento que está presente en el discurso del gobierno, realidad que el Informe no menciona; ii) que, como lo señalan distintos estudios de los últimos años, el gobierno no ha logrado operacionalizar e implementar este discurso; que por tanto, el Informe contiene una cuota alta de voluntarismo, planteando al igual que el gobierno un deber ser de la política social y de superación de la pobreza, sin profundizar en el cómo lograrlo en la práctica.

Es cierto que el Informe contiene propuestas concretas, pero estas no aseguran convertir el discurso en práctica. Hay una dimensión de viabilidad política de las propuestas que es indispensable encarar, que no es abordado por el Informe

El Informe no tuvo acogida gubernamental. En diciembre de 1996 el gobierno entrega una respuesta oficial de buena educación. Simultáneamente, el Presidente de la República, secundado por el nuevo Ministro de la Secretaría General de la Presidencia, retoma su relación con el Presidente del CNSP, le solicita que no abandone el Consejo, y que el Ministerio Secretaría General de la Presidencia asumiría la tarea de reconstituir y lograr una nueva coordinación del Gobierno con el CNSP21.

21 ?Cabe señalar que después de los escasos resultados del PNSP, a cargo de MIDEPLAN y la salida del entonces Ministro de esa cartera, asumió un nuevo Minsitro que ejerció el cargo por aproximadamente un año. Con posterioridad en el discurso del 21 de

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6. Factores, situaciones y procesos que contribuyeron a la trayectoria del CNSP en su primera fase

A continuación se presentan algunos factores o procesos que han condicionado los contenidos del quehacer del CNSP y su relación con el gobierno y la política pública. El análisis que se presenta intenta recoger elementos que permitan entender i) la prioridad que el CNSP dio al análisis crítico de la política pública por sobre la interpelación y movilización de la sociedad civil; ii) la escasa relación e interacción entre el CNSP y el PNSP; iii) la frustración y percepción de fracaso que expresan la mayoría de los Consejeros. Varios de los elementos que se señalan han estado presente en el análisis de las secciones anteriores.

Factores asociados al origen del CNSP

- Invitación Presidencial

Los entrevistados enfatizan que el origen del Consejo --invitación personal del Presidente de la República a personalidades del sector privado y sociedad civil-- se entendió como a título personal para colaborar con el gobierno en programas de superación de la pobreza; los invitados no eran ni se sentían representantes de la sociedad civil, y actuaron según sus intereses y prioridades personales y no volcaron mayores esfuerzos a relacionarse y/o movilizar a la sociedad civil para esta tarea.

El origen del CNSP, creado a partir de una demanda de gobierno y constituido por una invitación presidencial a colaborar en los esfuerzos que el gobierno estaba haciendo en área de superación de la pobreza, se entendió por parte de los Consejeros como asesoría a lo que el gobierno estaba haciendo en la materia.

De otro lado, la idea de crear el CNSP, sus objetivos y sentido, no tuvo difusión al interior del aparato público. Los directivos leyeron "la invitación al sector privado de participar en la superación de la pobreza" como "un aporte en recursos por parte del sector privado a la tarea", y sector privado se identificó con empresa.

El Presidente del CNSP y los Consejeros sostienen que en la invitación presidencial a constituir el CNSP nunca se habló ni estuvo presente el tema de aporte en recursos monetarios. Algunos añaden que si este hubiese sido un objetivo, ellos no hubieran aceptada la invitación presidencial.

De esta forma existieron visiones contrapuestas que definieron expectativas distintas en relación al CNSP, las que nunca se aclararon.

Las tareas del CNSP nunca quedaron muy claras. Hubo mucho implícitos. De un lado se trataba de 'movilizar a la sociedad civil', expresión que descubrimos después para el gobierno significaba captar recursos privados para ejecutar proyectos en temas de pobreza. Esto nunca se dijo explícitamente, pero aparece cuando se escuchan las críticas de algunos personeros de gobierno al CNSP.

Cómo se señaló, la idea de crear un Consejo con personeros del sector privado fue discutida entre el Presidente y un pequeño núcleo de asesores durante la campaña presidencial. No fue un tema que se discutió en profundidad con los Ministros y los niveles directivos de los Ministerios y servicios. No hubo

mayo de 1998 el Presidente de la República anuncia que MIDEPLAN se acabaría al final de su gobierno. En la actualidad el destino de MIDEPLAN, que entre otras funciones tiene la de coordinador la política de superación de la pobreza, está en estudio.

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un esfuerzo del gobierno por legitimar la idea del Consejo y por construir una visión compartida sobre sus objetivos, prioridades, modalidad de relación con el gobierno y otros aspectos. Tampoco hubo un esfuerzo por parte del CNSP por zanjar el punto. En definitiva ninguna de las partes desplegó esfuerzos para lograr una definición conjunta público-privada respecto a los los objetivos y sentido del CNSP y su inserción en la política de superación de la pobreza del gobierno.

- ¿Contradicción en el punto de partida?

Para algunos Consejeros el CNSP tendría una contradicción en el punto de partida. El gobierno abre un espacio de discusión sobre la pobreza y las políticas públicas con la sociedad civil. Tarde o temprano surgirán conflictos de interés, desacuerdos y disensos.

Otros, sin embargo, no ven ninguna contradicción en el origen del CNSP. Consideran que es parte de la historia del país que el Presidente, el gobierno o el Estado ejerza un papel de

emisor de señales sobre lo que hay que hacer. ..... las personas se sienten chilenos, por cuanto el Estado, gobierno o Presidente son aval de respaldo para acciones a realizar: si ellos convocan a una acción, esa acción se valida ante la sociedad. Es vista como honor, símbolo de prestigio y no implica una subordinación o dependencia del Estado.

En esta postura la invitación Presidencial era una necesidad. Sin ella, la sociedad civil en toda su heterogeneidad y pluralidad difícilmente se hubiese involucrado y asumido un compromiso oficial o público con el tema.

Esta última postura fue la que primó cuando los Consejeros fueron invitados inicialmente. A medida que surgían y se multiplicaban situaciones de tensión con el gobierno se desarrolló la interpretación que descansa en la idea de una contradicción en el punto de partida.

- La composición del Consejo y la decisión de buscar consensos

La composición del Consejo no fue propicia para una desarrollo dinámico y harmónico entre sus integrantes. El CNSP no era y dado su origen no podía ser un grupo con espíritu de cuerpo que con mística y convicción planteara una tarea colectiva. Los integrantes eran demasiado heterogéneos en cuanto a posición política, ámbitos de trabajo, formación disciplinaria, compromisos y comprensión con el tema de la pobreza como para definir una tarea compartida, más allá del enunciado general al cual fueron convocados. Esta heterogeneidad se manifestó de diversas maneras desde su inicio. Su afán de buscar consensos llevó al CNSP a privilegiar el debate de temas instrumentales, dejando de lado los temas políticos e ideológicos asociados con el papel del estado, la interpretación de la historia de las políticas sociales del país, el financiamiento de la política social y otros. A propósito de la preparación del Informe de la Pobreza estos temas emergen inevitablemente, y como no han sido debatidos ni zanjados en el pasado, provocaron posiciones polarizadas entre los Consejeros.

Retrospectivamente, algunos de los Consejeros indican que fue una equivocación no haber mostrado y desarrollado en profundidad la diversidad de enfoques, lo que hubiera contribuido a a aterrizar las implicancias concretas de los disensos y a identificar y evaluar propuestas alternativas.

- Factores asociados al PNSP

El Consejo, como se vió, nace asociado y como "complemento" al CIS y al PNSP. La trayectoria que sigue el PNSP es central en la relación CNSP- gobierno. El PNSP se anuncia sin contar con un diseño general respecto a las líneas centrales que tendría el Programa, su modalidad organización y de gestión,

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y sin una asignación específica de recursos. La precariedad del diseño del PNSP sumado a la ausencia de recursos nuevos para el PEC demoraron la implementación del Plan y lo debilitaron. Según los entrevistados la implementación del PEC tuvo cuotas altas de improvisación. En este contexto, no es sorprendente que el PNSP no incorporara decisiones respecto a su vinculación con el CNSP ni definiera un espacio concreto de colaboración del CNSP en el PEC.

La posibilidad de interacción CNSP-PNSP se hizo mas difícil cuando las críticas en torno al PNSP se hicieron más frecuentes, y cuando el CNSP aparece como "echando leña a la hoguera". El distanciamiento entre ambos entes en ese contexto era inevitable. En algunos lecturas del proceso lo central fueron deficiencias técnicas en el diseño y la implementación del PNSP. En otras, pesaron más los elementos políticos que, a nivel nacional, se ejemplifican con una supuesta lucha de poder entre el Ministro de MIDEPLAN, Luis Maira, del Partida Socialista y Alberto Etchegaray, Independiente con afinidad PDC, Presidente del CNSP; y a nivel regional, en tensiones entre los gobernadores y los Consejeros regionales del CNSP, cuando éstos funcionaron.

- La figura de Alberto Etchegaray

La figura de Alberto Etchegaray fue central en el origen del CNSP y en su trayectoria hasta el presente. De hecho en diversos sectores, el CNSP y el Programa Servicio País, se identifican como el Consejo de Etchegaray y el Programa de Etchegaray. La persistencia de éste en la tarea explica en gran medida el no quiebre del Consejo a fines de 1996 y su continuidad hasta el presente. Todos los entrevistados coinciden en señalar que es el pilar de primera importanica en el origen, la trayectoria, el no quiebre del Consejo a fines de 1996 y en el perfil presente de la Fundación Nacional de Superación de la Pobreza. Lo central son su compromiso y entusiasmo con el tema, su buena relación y credibilidad frente a distintos sectores de la sociedad en el mundo político, social y productivo.

7. Una nueva fase del CNSP (1997- )

La acción y reacción en torno al Informe de laPobreza, interno entre los Consejeros y externo con el gobierno, marcó una línea divisoria en el tiempo y el inicio de una nueva fase del Consejo. Varios Consejeros finalizan su participación, se produce un cambio en la Secretaría Ejecutiva y el Consejo redefine su plan de trabajo y activa la forma legal de Fundación Nacional de Superación de la Pobreza (FNSP). Esta forma legal había sido creada en 1995 a fin de facilitar el traspaso de recursos desde el presupuesto fiscal al Programa Servicio País.

La Fundación define un plan de actividades que es independiente de la agenda gubernamental, apoyando a esta cuando lo estima conveniente y oportuno. El eje de su quehacer en esta fase se centra en el ámbito regional y local, la activación de los Consejos Regionales y búsqueda de apoyo en recursos, ideas, horas profesionales e insumos en el sector privado así como en organismos internacionales.

Continúa, se perfecciona, renueva y amplía --por petición de gobierno-- el Programa Servicio País. Se hacen esfuerzos por activar y fortalecer los Consejos regionales y lograr que estos se involucren en proyectos concretos de superación de la pobreza en la región, para lo cual se buscan mecanismos que multipliquen la interacción Consejo Regional-Programa Servicio País. Se desarrolla, con apoyo del PNUD, el Proyecto de redes, cuyo objetivo es fortalecer redes en y entre las comunas, asesorar y coordinar iniciativas potenciales y en curso de la Sociedad Civil, entre si y de estas con el sector público. Se organizan seminarios sobre temas específicos: en enero de 1998 uno sobre Estado y sociedad civil, en noviembre de 1998 uno sobre la pobreza en el mundo rural y otro sobre la la pesca artesanal. Los invitaciones son amplias (gobierno, ONGs, organizacioens sociales, mundo académico, empresarios, organismos internacionales, Iglesias).

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Los temas que se presentan y debaten son concretos y en el caso de los dos últimos, se alimentan de la propia experiencia del Consejo en el trabajo de los profesionales jóvenes adscrito al Programa Servicio País. A fines de 1998 se renueva el Directorio. Se reincorporan algunos de los integrantes que había abandonado el Consejo con anterioridad y se invitan a participar como Consejeros a nuevos personeros del ámbito empresarial, académico, de las ONGs, de Iglesia y de las organizaciones sociales.

8. Síntesis y conclusiones

Se ha descrito el origen y trayectoria del CNSP y su relación con el gobierno. Los resultados del análisis aportan lecciones sobre las posibilidades y los límites, y los condicionantes de acciones conjuntas públicas-privadas en la superación de la pobreza.

a) La relación público-privado en el nivel político técnico de definición y evaluación de políticas no se logra por decreto o ley sino que debe ser construida entre las partes involucradas.

La experiencia de Chile con el CNSP indica que no hubo mayor preocupación en esta línea lo que explica parte de los desencuentros entre el gobierno y el CNSP. Temas centrales en esta construcción conjunta son una comprensión común del tema, lo que conlleva el desarrollo de relaciones de confianza entre las partes involucradas, la definición de objetivos esperados y de las responsabilidades de cada cual en la tarea común. De un lado, la decision de crear el CNSP se toma en un círculo pequeño asociado al Presidente y la idea no se trasmite al grueso del aparato público. Por otro lado, no se crean instancias de encuentro para debatir el tema. El CNSP se reune por su lado, define sus prioridades, trabaja su plan de actividades y entrega propuestas al gobierno sin una interacción regular en torno al sentido e importancia de esas propuestas y su aporte a la labor gubernamental en materia de superación de la pobreza. .

b) Los esfuerzos por fortalecer la relación público-privado deben reconocer las diferencias político-ideológicas en torno al tema de la pobreza y dar espacio para que estas se expresen

El Gobierno invita a la conformación del CNSP y selecciona los integrantes del CNSP con nombre y apellido. Se intenta crear un ente pluralista en lo social, político y inserción productiva, composición que se logra. No obstante, la pluralidad dificulta el logro de una comprensión compartida del tema de la pobreza, sus origenes y formas de encararlo; no hubo por parte del CNSP intentos por abordar estetema. Como al mismo tiempo, el CNSP abogó por lograr el máximo de consenso entre sus integrantes, la discusión al interior de éste se desvió a propuestas en el nivel instrumental y no dejó espacio para abordar las diferencias de posición entre los Consejeros. Al elaborar el Informe sobre la Pobreza estas emergen con fuerza, tensionan el CNSP y lo debilitan.

c) La relación público-privado no puede ser solamente cupular sino que requiere lazos fuertes de "representantes" del sector privado con los distintos componentes de la sociedad civil.

El objetivo que perseguía el gobierno con la creacióndel CNSP era activar la colaboración de la sociedad civil con el gobierno en la tarea nacional de superación de la pobreza. Para ello se designan los integrantes del Consejo a título personal. Estos se incorporan con un fuerte entusiasmo inicial. No obstante, no se sienten representantes de la sociedad civil sino que

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apoyan la tarea desde sus prioridades e intereses particulares, desde ellos al gobierno sin extender su influencia y/o motivar a la sociedad civil en sus variados componentes. Esta última relación solo se logra con un segmento particular de la sociedad civil, los profesionales jóvenes, con el Programa Servicio País y en las regiones en que los Consejos Regionales CNSP logran un cierto dinamismo y el compromiso de profesionales, empresarios y los habitantes de la región con la superación de la pobreza. Lo que enseña este desarrollo es la necesidad de asentar el aporte de la sociedad civil a la superación de la pobreza en acciones concretas que vayan ampliando su compromiso.

d) La relación público-privado en el nivel político-técnico esta sometida a un alto riesgo de conflicto con el gobierno.

Este riesgo fue alto en el caso de la experiencia del CNSP por diversas razones entre las cuales sobresalen dos: una del CNSP y otra del gobierno.

El CNSP privilegió en su programa de trabajo la evaluación crítica de lo que el gobierno realizaba en materia de superación de la pobreza. No cabe duda que esta es una dimensión importante de su quehacer, pero no puede ser la tarea prioritaria. Un organismos como el CNSP simultáneamente debe diseñar e implementar acciones y programas propios que aporten a la superación de la pobreza independiente de lo que el gobierno haga en la materia. La alta valoración del Programa Servicio País apunta en esta dirección.

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El gobierno anuncio con un fuerte despliegue publicitario su Programa de Superación de la Pobreza creando expectativas altas. Lamentablemente, el anuncio fue un acto de voluntad presidencial que no se apoyaba en un diseño claro de la política en términos de su traducción en programas, recursos asignados, preparación de los equipos de trabajo, difusión, etc. Las insuficiencias en el diseño y en la implementación del PNSP repercutierom negativamente en la relación CNSP-gobierno.

e) La consolidación de una relación público-privado en el nivel político-técnico toma tiempo y exige fortalecer lazos de confianza entre las partes

La trayectoria del CNSP hasta 1996 refleja un grado cada vez mayor de desconfianza entre el CNSP y el gobierno. La relación entre ambos no se rompe por lazos personales entre el Presidente de la República y el Presidente del CNSP. Esta situación explica el no quiebre de la relación a fines de 1996 y la reconstrucción de la misma en 1997. La creación del CNSP fue por decreto y ni el gobierno ni el CNSP desplegaron esfuerzos por conocerse, compartir objetivos, dialogar sobre el aporte de cada uno. No se construyeron lazos de confianza y de complicidad frente al tema de la pobreza y la forma de asumirlo.

Es probable que el perfil mas autónomo del gobierno que el CNSP --transformado en una Fundación-- se propone para su segunda fase, no hubiera sido posible sin las lecciones del período previo como tampoco es probable que la FNSP pudiera haber surgido sino no hubiese existido la invitación Presidencial a constituir el CNSP en 1994.

f) El inicio y la consolidación de una relación público-privado en el nivel político-técnico, como toda innovación, requiere de un fuerte liderazgo personal.

En este caso éste lo asumió con entusiasmo y una alta legitimidad y credibilidad social el Presidente designado del Consejo y que continúa presidiendo la FNSP. La pregunta que cabe hacerse es como consolidar y ampliar la colaboración público-privado "despersonalizando" la institucionalidad creada. Este es uno de los desafios futuros del la FNSP y su relación con el gobierno.

g) Factores más allá del liderazgo personal del Presidente del CNSP que consolidaron el CNSP y la FNSP.

El análisis de la experiencia del CNSP revela la importancia de los siguientes factores: i) la calidad y el compromiso del equipo de trabajo que acompanó al Presidente del CNSP en la Secretaría Ejecutiva, en la primera y la segunda fase; ii) el haber creado una iniciativa exitosa. como lo es el Programa Servicio País, y el aunar esfuerzos en torno a ella y someterla a un proceso regular de evaluación interna y externa; y iii) el centrar a partir de 1997 el quehacer de la FNSP en el desarrollo de acciones concretas en los niveles regional y local, mas que nacional.

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B. LA LEY DE DONACIONES EDUCACIONALES. INTERACCION PÚBLICO-PRIVADO EN EL NIVEL DEL FINANCIAMIENTO

1. Antecedentes

El sistema de donaciones con fines educacionales comenzó a operar en Chile con la entrada en vigencia de la Ley Nº 19.247 dictada en 1993. Forma parte de la Ley de Reforma Tributaria, que también contempla la creación del sistema de financiamiento compartido para la educación. La Ley se origina en un contexto político marcado por el consenso respecto de la necesidad de buscar fórmulas por medio de las cuales el Estado comparta progresivamente el financiamiento y la gestión de los servicios públicos con la sociedad civil.

La Ley representa una novedad en el sentido que se inserta en un contexto de escasa tradición en materia de donaciones y filantropía. Las leyes sobre donaciones en general y educacionales en particular son recientes en Chile remontándose a 1987 cuando el gobierno militar dicta la Ley de donaciones para universidades estatales y particulares. En 1990 el gobierno del Presidente Aylwin dicta la Ley de donaciones para la cultura y el arte.

El objetivo de la ley es atraer a la educación aportes de la empresa privada, que complementen el financiamiento de la educación subvencionada particular y municipalizada. Para estos efectos, la ley ofrece un incentivo consistente en un beneficio tributario a los empresarios que financian proyectos educativos efectuando una donación. Adicionalmente, la ley busca entrenar a los profesores en la presentación de proyectos de mejoramiento educativo y establecer una relación más fluída entre la escuela y el mundo empresarial (UNICEF, 1995).

El estudio cuyos resultados se presentan en este capítulo está orientado a analizar los aspectos positivos y los puntos críticos del sistema de donaciones con fines educacionales, entendido este como un punto de encuentro y colaboración entre el gobierno y la empresa privada.

Los objetivos específicos del estudio son:

• Describir el origen y funcionamiento de la ley de donaciones con fines educacionales, poniendo especial énfasis en el rol asumido por los distintos actores involucrados en su ejecución.

• Describir y analizar los resultados generales del sistema de donaciones a partir de los datos estadísticos y de la experiencia práctica de un conjunto de donantes y donatarios.

• Identificar los puntos de encuentro y desencuentro entre lo público y lo privado presentes en esta iniciativa.

Para estos efectos se realizó un estudio de carácter cualitativo en base a fuentes secundarias y a un conjunto de entrevistas a informantes calificados de empresas que han utilizado la Ley y establecimientos educacionales que han sido destinatarias de donaciones empresariales22. El trabajo de campo fue realizada entre los meses de Agosto y Octubre de 1997.

La sección 1 describe el origen y los procesos de formación del sistema, los actores centrales y las negociaciones políticas sostenidas. La sección 2 se detiene en los resultados globales y la sección

22Para un mayor detalle sobre la metodología empleada ver Anexo Nº1

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3 en las condiciones específicas de funcionamiento de la ley en la Región Metropolitana, identificando fortalezas, obstáculos, debilidades y amenazas a la política implementada. La sección 4 identifica los puntos de encuentro y descuentro entre empresarios y sostenedores educacionale y entre el mundo privado y lo público en torno a la ley. Finalmente, la sección 5 discute sobre las limitaciones y potencialidades de la ley de donaciones con fines educacionales, como instancia de cooperación entre lo público y lo privado y cómo herramienta para combatir la pobreza y las desigualdades sociales.

2. Origen de la iniciativa, el proyecto y la aprobación de la ley

El origen de la Ley se remonta a la discusión de la reforma tributaria de 1993 y es el resultado de una transacción entre el gobierno y el sector empresarial y la oposición. En su origen, la ley no fue una prioridad gubernamental sino que "apareció en el camino". Su aprobación obedece a una transacción política y no a un diseño técnico ni estuvo asociado a objetivos de educación o de superación de la pobreza. La aprobación de la Ley obedeció al objetivo de asegurar la continuidad de la reforma tributaria aprobada en 1990. El proyecto de Ley fue elaborado sin consulta y sin participación del Ministerio de Educación.

En medio de la discusión sobre reforma tributaria entre el gobierno y los representantes del mundo empresarial, la derecha política introdujo al debate el concepto de "democracia tributaria", según el cual los empresarios serían libres de decidir en qué quieren invertir sus impuestos y podrían mantener un cierto control sobre la forma en que se utilizan esos recursos, lo que se opone al esquema tradicional en que el Estado administra y dispone libremente de los ingresos percibidos por el pago de impuestos. Esto se tradujo en una propuesta de la oposición política y los empresarios que consistía en que estos últimos se comprometían a seguir pagando el 15% de impuestos, pero el Estado sólo recibiría el 10% en tanto que el 5% restante sería destinado e invertido en forma autónoma por los empresarios.

El Ministerio de Hacienda consideró dicha propuesta inviable. A cambio ofreció la posibilidad de legislar para que el Estado devuelva un porcentaje de impuestos a aquellas empresas interesadas en destinar parte de sus utilidades a un fin social, la educación en este caso. Los empresarios podrían decidir libremente si invertir una parte de sus impuestos en el financiamiento de la educación, o si por el contrario, prefieren seguir entregándoselos al Estado.

El texto de la ley se plasmó en el artículo 3 de la Ley 19.247.La principal preocupación del gobierno fue, según lo señalara un personero de gobierno involucrado en la discusión y formulación de la ley, evitar que la empresa que haga una donación obtenga beneficios personales, porque hay recursos fiscales involucrados. Este es un sistema en que el Estado devuelve dinero a los empresarios que efectuan donaciones, lo que eventualmente podría generar incentivos muy fuertes para la falta de probidad.

En esta lógica, se incluyeron los siguientes elementos para evitar el mal uso de la ley; i) sólo pueden donar las empresas que lleven contabilidad (y no las personas naturales o las empresas que declaren por renta presunta); ii) sólo pueden recibir donaciones los establecimientos muncipalizados o particulares subvencionados que son administrados por corporaciones sin fines de lucro; y iii) las donaciones tienen que ser en dinero y no en bienes.

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También se intentó evitar la generación de relaciones de dependencia de los establecimientos beneficiados con las empresas que efectúan donaciones, es decir, que la viabilidad de un proyecto educacional determinado dependa del donante. Con este objetivo se decidió que sólo podían financiarse proyectos que impliquen gastos por una sola vez, como infraestructura, capacitación, equipamiento y reparación de los establecimientos.

Un tema de debate fue a quien correspondía la aprobación de los proyectos educativos presentados. La primera propuesta fue crear una comisión formada por un representante del Servicio de Impuesto Internos (SII), uno del MINEDUC y algunos parlamentarios. Esta propuesta fracasó porque se argumentó que sólo iba a funcionar en Santiago y no en las demás regiones del país. Entonces se propuso que la aprobación de los proyectos recayera en el nivel público más cercano a la gente: los alcaldes primero, el concejo municipal después. Pero eso también era inviable y más aun, inconstitucional . El concejo es un órgano de consulta, no un ente decisor. Finalmente, la responsabilidad se asentó en el gobierno regional. El intendente no tenía conocimiento suficiente, entonces se propuso incluir el visto bueno del Secretaría Ministerial de Educación y del representante del SII. En el texto definitivo la aprobación de los proyectos recae exclusivamente en el intendente, quien requiere de un informe previo de la Secretaría Regional de Planificación y Coordinación (SERPLAC) que constate "el cabal cumplimiento de los requisitos establecidos en este inciso al momento de emitir dicho informe y durante la ejecución del proyecto" (Ley de Donaciones con fines Educacionales, Art. 7º).

Los empresarios, representados por el Presidente de la Confederación de la Producción y Comercio señalaron que

"el proyecto estimula tan sólo dar dinero para estos fines, sin preocuparse de otras metas en este ámbito como la orientación o capacitación, o cualquier otro fin que vincule más estrechamente al empresario con los establecimientos educacionales, de tal manera que este no sea un simple donante o mecenas de actividades educativas. Lo que se busca es reorientar la labor educativa hacia las necesidades más urgentes de las empresas".

La oposición, respresentantes del Partido de Renovación Nacional, presentó una propuesta alternativa, la "Ley de incentivo a los aportes para el mejoramiento de la educación", cuyas diferencias más sustantivas con el proyecto en discusión fueron la incorporación como donante a los contribuyentes que declaran sus rentas mediante presunción; la inclusión de los contribuyentes del impuesto global complementario, a fin de no excluir a los profesionales; y la ampliación del ámbito de aplicación de los aportes a proyectos educativos "definidos en un sentido integral" y no sólo a infraestructura y equipamiento.

El Ejecutivo y los parlamentarios de la Concertación insistieron en que el sistema de donaciones fue establecido para obras de capital e inversiones en infraestructura a fin de evitar que los gastos corrientes de las escuelas dependan de una donación que es limitada en el tiempo y que la orientación, la calidad y la autonomía de los organismos educacionales sea respetada.

En definitiva, en el Senado se establecen y aprueban tres mecanismos que permiten el financiamiento de posibles gastos operacionales y que intentan superar el principal reparo de la oposición a la iniciativa. Se define una Comisión de Confianza en el caso de proyectos que consideran gastos de operación adicionales a los que regularmente realiza el establecimiento; la posibilidad de Contratos a largo plazo (5 años) con los donantes donde la mitad de la donación

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financian gastos operacionales y la otra mitad se constituye un fondo fiduciario que permite la autonomía del establecimiento una vez que se termine la donación; el financiamiento del proyecto por diversos donantes, siempre y cuando ninguno de ellos aporte más del 10% del costo total.

Finalmente, se acuerda mantener en reserva el nombre del empresario que efectúa la donación y se decide que sea el intendente el encargado de informar periódicamente sobre los establecimientos, proyectos y montos de las donaciones correspondientes a la región respectiva. El tema de la reserva del nombre de los empresarios donantes fue una exigencia de los senadores de oposición.

"Esta es una donación privada que no tiene porque hacerse pública. Hay muchas personas que pueden desear efectuar donaciones pero al mismo tiempo mantenerlas en reserva. Corresponde al pensamiento de mucha gente que cree que hay dos contabilidades: una, abajo, y otra, arriba, y trata de que esos gestos se los anoten en la de arriba y no quiere que se conozcan las obras de caridad que realiza".

3. Resultados: donaciones obtenidas entre 1994 y 1996

Según el Artículo 13 del texto de Ley de Donaciones Educacionales "el Intendente respectivo deberá informar públicamente, en el mes de abril de cada año, acerca de las donaciones y beneficiarios acogidos al sistema establecido por la presente ley manteniendo la reserva de la identidad del donante".

El sistema comenzó a operar en 1994, por lo que en abril de 1997 debería estar disponible en la Intendencia toda la información sobre las donaciones efectuadas en 1994, 1995, y 1996. Sin embargo, existen demoras en la sistematización de los datos. Hay atrasos y lo que se entrega no es completo. El MINEDUC mantiene un registro del tipo de gasto y establecimientos que reciben donaciones en el país. La información con que se construyen dichos registros proviene de las intendencias, por lo que tiene los mismos inconvenientes de la fuente antes mencionada.

Los listados de la Intendencia se presentan desagregados por comuna, nombre del proyecto, tipo de gasto, nombre del establecimiento beneficiario, tipo de establecimiento beneficiario, administrador de la donación, monto de la donación, y monto pagado por año. Los gastos pueden ser de 5 tipos: capacitación, construcción, obras, operacional y equipamiento. A su vez, los establecimientos se diferencian según su administración en municipalizados, particular subvencionados y DL 316623 24. La información de estos listados curiosamente refiere a proyectos aprobados por la Intendencia, lo que no necesariamente significa que cuenten con financiamiento. Como se verá más adelante, el trabajo en terreno permitió comprobar que un número importante de proyectos que aparecen en la base de datos de la intendencia no cuentan con financiamiento, por lo que han debido atrasar por años su ejecución o en el caso extremo, postular a otras fuentes de financiamiento distintas de la ley de donaciones.

23DL 3166: Liceos subvencionados técnico profesionales de Enseñanza Media administrados en conformidad con el decreto ley Nº 3.166, de 1980.

24? Existe in cuarta categoría, Instituciones colaboradoras del Servicio Nacional de Menores (SENAME).

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Este dato es relevante en tanto implica que los montos y número de proyectos que se señalan a continuación superan las cifras reales.

La información disponible permite las siguienets conclusiones:

- Monto de las donaciones y tipo de establecimiento educacional En términos de monto de recursos las donaciones se concentran en los colegios particular subvencionados ($4.724.019.000 para establecimientos particular subvencionados y $1.256.264.000 para establecimientos municipalizados) mientras que en número se aprecia una pequeña diferencia a favor de los colegios municipalizados: 50 y 53 proyectos respectivamente. El valor promedio de un proyecto es cuatro veces mas alto en los establecimientos subvencioandos particulares que en los municipales25.

- Tipo de proyectos y monto de la donaciónComo consecuencia directa del contenido de la Ley se financian fundamentalmente obras de construcción y equipamiento. Apenas un 4 % de los proyectos cubren gastos operacionales. El monto de donaciones aprobadas por concepto de construcción y equipamiento es tres veces superior al de las restantes categorías.

- Distribución regional de los proyectos y el monto de recursos donadosLa mayor parte de las donaciones efectuadas corresponden a la Región Metropolitana (RM). Del número total de proyectos aprobados desde la entrada en vigencia de la ley en 1994 y Julio de 1996, el 85% correspondía a la RM; en términos de montos, los aprobados para la RM representaban un 92% del total. Del monto total de donaciones efectuadas en la Región Metropolitana un 80% se concentra en 10 comunas. Estas, a su vez, concentran el 64% del total de proyectos aprobados en la región.

4. Funcionamiento de la ley en la Región Metropolitana, 1994-1996

a) Difusión tardía de la Ley

Un primer elemento a destacar en la descripción del funcionamiento práctico del sistema de donaciones educacionales es que no hubo en el origen ningún mecanismo institucionalizado de difusión de la Ley. Recién en julio de 1995 la UNICEF, en conjunto con el Consejo Nacional para la Superación de la Pobreza (CNSP) y la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) editaron un manual titulado "Cómo opera la ley de donaciones con fines educacionales" con el objetivo de "contribuir a una mayor difusión de esta ley para que pueda ser utilizada por empresarios, directores de escuelas, municipios y autoridades regionales que están interesados en diseñar e implementar proyectos de mejoramiento educativo a nivel local, acogiéndose a los beneficios de esta disposición legal" (UNICEF, 1995).

Por su parte, el Ministerio de Educación editó en 1996 un "Manual de Aplicación de Donaciones con fines Educacionales" que fue distribuido a los Secretarios Regionales y los Directores Provinciales

25 El Anexo B presenta los cuadro y graficos que apoyan estas cifras.

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de Educación, y municipios del país, a fin de facilitar la difusión de la ley y motivar a los establecimientos a utilizarla.

b) Origen de las iniciativas y tipos de proyectos financiados

En este contexto, el acceso a la Ley estuvo casi exclusivamente determinado por los contactos directos que determinadas empresas o personas interesadas en la educación tenían con el sistema educacional. En ninguno de los casos analizados en el estudio, la iniciativa de un proyecto estuvo directamente en el establecimiento educacional. En algunos pocos casos municipios y/o fundaciones sin fines de lucro que persiguen objetivos educacionales habían tomado la iniciativa. En otros casos empresarios particulares sienten un compromiso particular con la comuna o localidad donde trabajan y toman la iniciativa de contactarse con uno o mas establecimientos del lugar y promueven el desarrollo de un proyecto educativo. La situacion mas frecuente corresponde a empresas privadas intermediarias con algún interés particular en la educación. Estas formulan programas de capacitación y equipamiento, fundamentalmente en aspectos tecnológicos y computacionales, consiguen financiamiento (donaciones) y van a los establecimientos a ofrecer un proyecto empaquetado listo para ser ejecutado. Los criterios de selección de los establecimientos beneficiarios varían; en ocasiones se pretende beneficiar un conjunto de establecimientos de la Región Metropolitana, en otros casos, se seleccionan establecimientos según la capacidad que tengan para absorber el proyecto implementado. El Cuadro Nº 1 sintetiza una tendencia que indica que el tipo de proyecto y el tipo de establecimiento educacional beneficiado difiere según quien tome la iniciativa del proyecto educacional.

Cuadro Nº1. Tipo de proyectos y establecimientos beneficiarios según el origen de las iniciativas

INICIATIVA TIPO DE PROYECTOS TIPO DE ESTABLECIMIENTO BENEFICIARIO

Empresas intermediarias Asesoría y equipmamiento científico y tecnológico. Capacitación

Establecimientos de Ens. Media privados y municipales

Municipalidades Todos, prioridad en capacitación Escuelas y liceos municipales

Fundaciones sin fines de lucro y sostendores privados

Construcción y equipamiento Particular subvencionados

Empresarios Construcción y equipamiento Particular subvencionados

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Empresarios individuales y fundaciones sin fines de lucro y sostenedore privados privilegian proyectos de construcción y equipamiento en establecimientos subvencionados particulares. Las Corporaciones municipales y municipios priorizan proyectos de capacitación en sus escuelas y liceos. Empresas intermediarias privilegian proyectos de equipamiento y capacitación en establecimientos de enseñanza media privados y municipales.

c) Administración de las donaciones

Es necesario señalar que en todos los casos estudiados, los establecimientos habían recibido y continúan recibiendo donaciones efectuadas fuera del marco de esta ley que, por lo tanto, no se regulan por la normativa que rige esta iniciativa. Los sostenedores educacionales están acostumbrados a recibir donaciones; lo que constituye una novedad es la necesidad de "administrarlas" conforme a un conjunto de mecanismos legales.

Tal vez por eso, en la mayoría de los casos las donaciones recibidas representan para las empresas gastos por una sola vez. La administración de estas donaciones es la más simple de las formas: la empresa efectúa una donación y completa un certificado de donaciones (que le permitirá acceder a los descuentos tributarios correspondientes), el sostenedor compra con el dinero recibido los bienes o servicios definidos en el proyecto educativo. El monto de los proyectos financiados bajo esta modalidad de administración simple, es de entre $1 y $10 millones aproximadamente.

Ahora bien, los establecimientos que cuentan proyectos más caros (mas de $30 millones) han recibido donaciones provenientes de distintas empresas, siguiendo la Ley ninguna de ellas aporta más del 10% del total de la donación. Estos proyectos en general cuentan con una empresa que hace de intermediaria y administra la donación.

d) Empresas intermediarias

Estas surgen en el ámbito empresarial y/o cuentan con lazos internacionales. En el estudio se pudo identificar las siguientes:

- Programa Empresa-EducaUn programa de implementación de material didáctico científico para la enseñanza municipal y subvencionada que se instala en 1996 por iniciativa de la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA), asociación empresarial. Su objetivo es contribuir a mejorar la educación y facilitar la utilización de la ley de donaciones. Beneficia exclusivamente a establecimientos de enseñanza media (porque es lo que más le interesa a los empresarios) y pretende dotar a los establecimientos sin fines de lucro con material técnico (equipamiento y Biblioteca) en materia de ciencias. Hasta marzo de 1998 se limitó a la Región Metropolitana. A partir de esa fecha hace esfuerzo por extenderse a otras regiones del país. El proyecto viene empaquetado y el monto de la donación por liceo es fijo de de $1.878.800

- Fundación ORT-ChileORT-Chile es una filial de la Unión Mundial ORT, con sede en 36 países, creada el siglo pasado en Moscú por la comunidad hebrea. Su objetivo era preparar a las personas para vivir mejor a través de

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su trabajo, para lo cual crearon centros técnico-profesionales orientados a la formación de oficios. Se instaló en Chile en 1978 y se orienta a la informática educativa y ejecuta, entre otras actividades, un proyecto de Tecnología Avanzada en Educación Científica, TAVEC, consistente en la adquisición de equipamiento computacional, mejoramiento de la infraestructura para la enseñanza de la ciencia y capacitación a los profesores en el uso de las nuevas tecnologías, por un monto aproximado de entre US$ 75 - US$ 80 mil por establecimiento. Esta organización existe con anterioridad de la ley de Donaciones Educacionales y sólo trabaja con ésta a partir de 1996 después de una iniciativa que realizó con la Fundación Coca-Cola.

El directorio de la Fundación decide una vez al año en cuantos colegios va a invertir y en qué regiones. Con esa información ORT realiza una preselección utilizando como criterio básico que el establecimiento tenga capacidad para absorber el proyecto. Para eso se evalúa el tamaño del establecimiento, el tipo de enseñanza que imparte, la infraestructura disponible, la participación en proyectos anteriores, y que no tengan fines de lucro. El colegio seleccionado tiene que elaborar los certificados de donación y tramitar la aprobación en la Intendencia. Una vez aprobada la donación, los sostenedores firman un convenio con la o las empresas donantes; ORT Chile se compromete a hacer un seguimiento y control ex-post de los proyectos realizados. Cada proyecto tiene una duraración de dos años. - Fundación Educación-Empresa26 Esta Fundación ejecuta un proyecto de desarrollo del espíritu empresarial en jóvenes de enseñanza media, Junior Achievement. El proyecto busca despertar en los alumnos cualidades que no entrega la enseñanza regular. Los profesores también aprenden de esa experiencia, porque trabajan como asesores que acompañan a monitores que manda la Fundación. Se inició en 1994 y ha ampliado su cobertura en forma progresiva. En 1996 se beneficiaron del Programa 80 colegios y 13 mil alumnos de enseñanza media; en 1997 el Programa abarca más de 100 establecimientos a lo largo del país y beneficia aproximadamente a 13 mil alumnos.

El proyecto en cada establecimiento tiene una duración de un año y el monto de la donación es de un millón de pesos. La Fundación ofrece a los establecimientos un programa ya aprobado por la Intendencia, que contempla la realización semanal de talleres, con monitores provenientes del mundo empresarial (generalmente de las mismas empresas que efectúan donaciones).

e) Motivaciones de los empresarios para donar y de los establecimientos para recibir o buscar donaciones

La interrogante que orienta esta sección alude a las motivaciones del empresariado para donar y las oportunidades y dificultades que empresarios y establecimientis educacionales perciben en su operatorio. De esta forma el foco de interés está puesto en aquellas situaciones en que se ha hecho uso de la ley, y no en los colegios que no han recibido aportes o en los empresarios que no han efectuado donaciones27. En consecuencia, estamos hablando de experiencias de colaboración en que operó la ley, lo que en el caso de los empresarios significa que el universo de estudio se

26 Este proyecto y la fundación que lo organiza son completamente independientes del Programa Empresa-Educa descrito más arriba.

27Ver Anexo Nº1 para criterios de selección de los entrevistados.

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reduce a empresas medianas a grandes que efectuaban donaciones educacionales incluso antes de la promulgación de la ley28.

- Motivaciones de los empresarios para donar

La motivación de los empresarios para efectuar donaciones educacionales va más allá del incentivo tributario que les ofrece la ley. Mas aun, el incentivo tributario podría estar beneficiando a empresarios que todas maneras hubiesen hecho la donación educacional.

Este proyecto lo venía pensando desde hace cinco años, y la Fundación me dijo que me acogiera a los beneficios de la Ley de Donaciones, porque si yo estaba dispuesto a dar tantos millones de pesos, el Estado me permitiría descontar de impuestos otra suma igual. Así se enteraron los 135 millones de pesos. (empresario)

Son muchos los que, como este empresario, están dispuestos a donar independiente de los beneficios tributarios. Las motivaciones para hacerlo mezclan componentes instrumentales como lo es beneficiar a las escuelas situadas en la(s) comuna(s) en que se ubica la empresa y componentes éticos-valorativos asociados al deber moral - cristiano y a la convicción de que la calidad de la educación debe ser mejorada.

Nosotros entendemos que una parte de nuestros recursos los destinamos a aportar al desarrollo de las comunas más pobres. Adicionalmente, como empresa tenemos una relación con nuestra comunidad; nos interesa tener buenas relaciones con las autoridades comunales (empresario).

La razón que mueve a un empresario a hacer una donación de este tipo es justamente la obra que se desarrolla, que asiste a un segmento muy necesitado de nuestra población en un ámbito tan importante para el desarrollo de un país como es la educación. Por eso, yo estimo que un peso invertido ahí, rinde diez. La obra que hacen es fantástica (empresario).

La filosofía de la empresa es colaborar con la comunidad en que está inserta. Hacerlo por la vía de la educación es un camino mejor para dar oportunidades a los niños y cooperar a superar la pobreza (empresario).

Yo diría que en el tema de la educación hay una conciencia solidaria. En general todos los empresarios tienen algún grado de compromiso con la comunidad. No es como en el caso de la cultura, en que uno dona por una cuestión de marketing, de imagen, lo cultural no es tan altruista (empresario).

Ahora ya jubilé, mis hijos se preocupan de la empresa y yo me dedico a los problemas sociales. Además esto está muy basado en mis principios cristianos (empresario).

La información disponible no permite determinar si la Ley aumentó o no el universo de empresas que destinan recursos a fines educacionales, tema clave en al evaluación de los resultados de la

28En este punto conviene señalar que una de las críticas de la CPC al sistema de donaciones es que no incentiva la incorporación de pequeños y medianos empresarios, porque hay una burocracia excesiva y demasiado control del SII. Distinto es el caso de los grandes empresarios, que siempre destinan una parte de sus recursos al ítem "beneficencia", y que están sujetos a menos presión y control del SII.

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Ley.

- Motivaciones de los establecimientos educacionales

Lo que motiva a los sostenedores educacionales para buscar financiamiento de la empresa es fundamentalmente la posibilidad de acceder a más recursos para mejorar el equipamiento escolar y/o suplir necesidades específicas.

En esa época (1994) se estaba terminando la construcción del gimnasio del colegio. Faltaban 30 millones de pesos para construir los camarines y afinar algunos detalles. Entonces iniciamos conversaciones con un empresario inmobiliario, le pedimos 25 millones y él accedió. Después vino la posibilidad de acceder a equipamiento computacional para el colegio (sostenedor educacional privado).

Nosotros le hemos sacado harto el jugo. Recibimos un promedio de 100 millones al año para los 6 colegios que vía ley de donaciones se invierte más o menos parejo, fundamentalmente en proyectos de equipamiento e inversión (sostenedor educacional privado).

De esta forma se observa que la utilización de la ley por parte de los establecimiento es instrumental, afirmación que no conlleva una carga negativa. Por el contrario, los establecimientos que han accedido a los beneficios de la Ley han aprendido que con ella pueden financiar diversos gastos asociados a la labor educativa que no pueden cubrir con la subvención que obtienen del Ministerio: los gastos para mejoramientos en infraestructura, equipamiento, capacitación.

No obstante, también hay un reconocimiento en el sentido que la Ley es buena y ayuda:

Pero no soluciona los problemas de fondo de la educación. Permite financiar cosas importantes, pero el problema de fondo está en mejorar la subvención, de modo de poder financiar mejores sueldos a los profesores por una vía que sea duradera y permanente en el tiempo. Hay que analizar y reajustar la subvención, todos los ministros le sacan el cuerpo. Lo que más necesitamos es mejorar las remuneraciones (sostenedor educacional privado).

Llama la atención que los entrevistados del ámbito empresarial no hagan mención a motivaciones asociadas a lograr una mayor articulación entre el sistema educacional y el sistema productivo. Este objetivo presente en la Ley --relación mas fluida entre la escuela y el mundo empresarial-- esta ausente en las motivaciones expresadas por los entrevistados del ámbito empresarial.

Asociado a esta situación, se observa la ausencia de compromiso de los empresarios con los proyectos en que se materializan su donación. Como señala un artículo sobre "Empresa y comunidad" de una Revista orientada a fortalecer el compromiso social del empresariado,

"Los hombres de negocio están muy llanos a meterse las manos en los bolsillos para hacer donaciones, pero que muy pocos se involucran en los problemas reales de la comunidad". (Revista Desafío, agosto 1997)

Las opiniones de los entrevistados para este estudio del ámbito educacional y del empresarial confirman esta opinión:

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Ellos no se comprometen mucho con el proyecto al cual están efectuando un aporte. Nosotros siempre los invitamos, ellos van al acto de inauguración del proyecto al cual aportaron, pero no hay un compromiso con la educación. El interés es más que nada por la franquicia tributaria y por cooperar (sostenedor educacional privado).

Nosotros privilegiamos que el proyecto tenga viabilidad, que haya de parte del colegio compromiso, mística, objetivos claros y una dirección efectiva. Pero para serte sincero no hacemos un seguimiento de los resultados de los proyectos (empresario).

Un opinión de un representante de la CPC, los empresarios no se involucran con los proyectos a los que aportan,

porque este país ha estado enfermo de estatismo. El Estado siempre le ha dicho a la gente, Ud. produzca y pague tributos, no se complique por lo social porque para eso estamos nosotros. Por eso no se comprometen. Es necesario un cambio de mentalidad, hay que cambiar un criterio y una cultura.

En esta misma línea, un entrevistado del ámbito educacional plantea que,

Los empresarios esperan una buena señal de parte del gobierno respecto de la educación. Los empresarios no ven una política clara, de una sola línea, las cosas aparecen muy sobre la marcha. Por ejemplo, la extensión e implementación de la jornada única la inventaron de un día para otro, a mi se me produjo un tremendo problema en el colegio (sostenedor educacional privado).

Los entrevistados del ámbito educacional, a diferencia de los del mundo empresarial y al igual que el folleto de difusión de la Ley elaborado por el Ministerio de Educación, señalan el potencial de la Ley para estrechar lazos entre la educación y el sistema productivo, entre la educación y las oportunidades de trabajo.

Otro tema que nos preocupa mucho es dar capacitación técnico-profesional a los jóvenes que van a salir de nuestro colegio, un porcentaje muy bajo de ellos va a entrar a la universidad. La ley pude servir para eso porque permite establecer nexos con los empresarios (sostenedor educacional privado).

La ley puede ser muy útil para potenciar la relación con el mundo laboral. Nosotros como corporación tenemos una posición. En esta comuna hay mucha gente de escasos recursos que transita directamente del colegio al mundo del trabajo. A ellos hay que ofrecerles las competencias para que puedan y sepan desenvolverse en ese mundo. Debemos contactarnos con el mundo laboral para facilitar ese tránsito y ponernos también de acuerdo en qué quieren los empresarios para sus empresas (sostenedor educacional municipal).

A algunas empresas les puede interesar la formación técnico profesional que se le da a los alumnos en los establecimientos de la comuna. Para eso nos estamos conectando con la oficina de colocaciones y viendo cuál es la demanda de las empresa, que tipo de mano de obra requieren, a fin de orientar nuestra educación a la demanda de las empresas y perfeccionar la áreas que ellos consideran prioritarias. En este sentido la ley de donaciones

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te permite incorporar a los privados en la educación, pero también devolver al mundo de la empresa una mano de obra más calificada, lo que a nosotros nos resuelve un problema porque nos genera campo laboral para colocar a los jóvenes que terminan la enseñanza media (sostenedor educacional municipal).

De esta forma desde la educación la Ley se visualiza como una posibilidad para preparar a los jóvenes de manera acorde con lo requerimientos laborales de fin de siglo, de familiarizarlos con el uso de tecnologías de otra forma inaccesibles, de conocer tempranamente sus posibilidades de desempeño futuro y por sobre todo, entrega a los jóvenes que egresan de enseñanza media una alternativa distinta y a veces más realista, a la educación terciaria.

Para los empresarios esta visión de la Ley parece no ser evidente. Si lo fuera asumirían un compromiso más fuerte con los proyectos que financian sus donaciones y los resultados que obtienen. Apoyarían también a los establecimientos educacionales para formular proyectos que efectivamente constribuirían a una mejor preparación básica para el desempeño laboral de los jóvenes.

5. Aprendizajes: aciertos y desaciertos

Durante los casi cuatro años que lleva en vigencia el sistema de donaciones, los establecimientos que han financiado proyectos y los empresarios que han efectuado donaciones acogiéndose a la legalidad vigente, han ido descubriendo y comprobando con la experiencia práctica los aspectos positivos y las falencias del sistema en cuestión.

Esta sección examina los principales logros y obstáculos asociados a la implementación de la modalidad de donaciones educacionales en estudio. Algunos aspectos ya habían sido previstos por autoridades de gobierno y empresariales al momento de la discusión de la ley, otros han ido apareciendo en el camino. Pero como se verá, aunque con matices, existe un consenso básico: la ley de donaciones constituye una buena iniciativa, pero no ha funcionado todo lo bien que se quisiera.

a) Logros

A la hora de evaluar los aciertos de la actual ley de donaciones con fines educacionales, nos encontramos con el primer consenso: la ley constituye un aporte en la búsqueda de soluciones para el problema del financiamiento de la educación subvencionada. Los recursos provenientes de donaciones de las empresas permiten a los establecimientos financiar algunas iniciativas que no alcanzan a ser financiadas con la subvención que entrega el Ministerio.

Nosotros trabajamos con presupuestos anuales, así que tener acceso a esta ley nos permite financiar cosas que no alcanzaron a entrar dentro del presupuesto por tiempo, o porque no son prioritarias. Las donaciones pueden efectuarse en cualquier período del año. (sostenedor educacional municipal)

Aunque los proyectos de equipamiento per se no garantizan un mejoramiento en la calidad de la educación, yo creo que los colegios han cambiado bastante 'de pelo' gracias a los proyectos que hemos desarrollado (sostenedor educacional privado-DL3166).

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Los casos estudiados muestran experiencias valiosas de construccción de establecimientos, capacitación de profesores, dotación de laboratorios y salas de computación y apoyo al quehacer científico tecnológico.

De igual forma, es posible constatar que la ley es un "mecanismo de incentivo tributario positivo y perfectamente operable" (CNSP, 1995). Existen propuestas tendientes a aumentar el incentivo tributario, hay quienes critican al sistema por ser excesivamente burocrático. No obstante, hay acuerdo en que el actual esquema es preferible a nada. Más aun, los empresarios señalan haber aumentado el monto de las donaciones efectuadas por sus empresas después de la dictación de la Ley:

Yo diría que casi hemos duplicado nuestros aportes; antes de la ley teníamos como objetivo donar anualmente US$ 500 mil, actualmente estamos dispuestos a donar US$ 800 mil, porque con las franquicias tributarias descontamos la diferencia (empresario).

Un tercer aspecto positivo dice relación con la filosofía del sistema de donaciones implementado, que apuesta a la incorporación de los esfuerzos del sector privado a una causa que debe ser progresivamente compartida por la sociedad en su conjunto, cual es el mejoramiento en la calidad de la educación de todos los chilenos.

"La ley de donaciones viene a reforzar el vínculo Educación-Empresa como un instrumento que incorpora a la empresa privada como proveedora de recursos económicos al sistema educacional, posibilitando un mayor acercamiento entre el mundo de la educación y el mundo empresarial" (MINEDUC, 1996).

Se ha potenciado además el desarrollo de otros actores, inicialmente no contemplados en la iniciativa, que actúan como intermediarios entre las empresas y los establecimientos y ofrecen a estos últimos proyectos ya definidos y facilitan el contacto empresa-establecimiento.

b) Puntos críticos

Sin embargo, también existe consenso respecto de que la ley de donaciones no ha funcionado todo lo bien que se quisiera. Un primer punto refiere a la subutilización de la Ley. Aunque es casi imposible realizar estimaciones, fuentes la Confederación de la Producción y el Comercio señalan que :

Si la ley operara plenamente se debieran recaudar en promedio unos US$ 90 millones anuales por concepto de donaciones, basándonos sólo en los aportes de las sociedades anónimas abiertas y suponiendo que todas las empresas donaran el porcentaje máximo que pueden descontar de impuestos. En la situación actual, los datos que nosotros manejamos hablan de un monto cercano a los US$ 3 millones anuales recaudados por donaciones.

Si esta estimación es cierta, se estaría recaudando apenas un 3% de lo potencialmente alcanzable con la Ley.

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Un segundo punto refiere a que la Ley por ahora no ha contribuido a acercar la educación y el mundo del trabajo. Los avances acerca de esta necesidad al menos en el nivel del discurso estaría mas presente en los sostenedores educacionales que en los empresarios que han utilizado la Ley. La subutilización de las posibilidades que ofrece la ley tendría diversas explicaciones, entre las cuales cabe mencionar las siguientes:

- Difusión y contactosLa más evidente dice relación con el escaso conocimiento que tienen los establecimientos y las empresas del sistema implementado, que se asocia a la inexistencia de una instancia formal responsable de su difusión. La que ha habido se inició con retraso y no tiene cobertura amplia.

No obstante, las personas entrevistadas, sin excepción, reconocen que no basta con difundir mejor la Ley sino que es necesario tener buenos "contactos" para hacer uso de ella. Los empresarios no están dispuestos a hacer donaciones si no existe confianza en el establecimiento o empresa intermediaria que administrará la donación. Lógicamente, la confianza se construye en base a relaciones personales; sólo en un pequeño número de casos, establecimiento de altop prestigio el nombre asegura la confianza requerida.

El primer criterio para decidir a quien hacer donaciones es de carácter práctico. Es el conocimiento del interlocutor, que lo presente alguien con quien uno tenga una relación de confianza (empresario).

Para conseguir donaciones y motivar a los empresarios hay que 'montar una máquina', 'cautivar amigos', 'vender la pomada'. Nosotros hemos armado un área que se preocupa exclusivamente de este tema, es el área de desarrollo de la corporación (sostenedor educacional privado - DL 3166).

Yo me dediqué a 'hinchar' a los empresarios y fui logrando que me hicieran aportes. Hemos llegado a conformar un grupo de empresarios que nos apoya permanentemente, ellos saben que acá la cosa es seria, que tenemos buenos proyectos y que no los vamos a defraudar (sostenedor educacional municipal).

Construir los necesarios lazos personales y de confianza toma tiempo. En los casos estudiados el municipio que había conseguido mas donaciones tenía una persona contratada especialmente para realizar esros contactos.

- Incentivo económico para la empresaOtro elemento crítico señala que la Ley sería poco atractiva para la empresa. De un lado, se reconoce que, si bien esta es la ley de donaciones que otorga más crédito tributario (55 %) a los empresarios de todas las existentes en la legislación chilena, los beneficios económicos que ofrece no constituyen un incentivo suficiente que motive a los empresarios a donar. Para que la Ley opere, se necesitarían otras motivaciones adicionales para efectuar aportes. Estas, como se vio en una sección anteriorm se asocian a motivaciones de carácter ético-valórico.

En el plano de los incentivos económicos se plantea que estos serían insuficientes en el caso de empresas medianas y chicas.

El 2% es un porcentaje significativo sólo para empresarios como Angelini, pero esta ley no fomenta el uso entre medianos empresarios; no se pone en el caso de empresas medianas con instinto social y vocación de servicio (empresario).

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El tope máximo correspondiente al 2% del total de utilidades deducible por donación no representa una cifra significativa de donación. Uno de los empresarios entervistados agrega que realiza donaciones por montos superiores al 2% de las utilidades de su empresa y, por tanto, descuenta de impuestos un porcentaje muy inferior al 55%.

- BurocraciaHay dos elementos adicionales que se repiten en parte importante de las entrevistas realizadas. Uno de ellos tiene que ver con la excesiva burocracia asociada a la aprobación de proyectos por parte de la Intendencia. Claramente, los establecimientos que hacen un uso más habitual de la ley mantienen una relación bastante fluida con la Intendencia.

... La ley es super buena. Es fácil de usar. Nosotros tenemos un trabajo expedito con la intendencia. En 15 días tenemos los proyectos afuera, aprobados (sostenedor educacional municipal).

Sin embargo, el grueso de los sostenedores educacionales alerta sobre demoras excesivas en la tramitación de los proyectos, lo que genera desmotivación no sólo entre los establecimientos, sino incluso entre los potenciales donantes con que se han iniciado las conversaciones.

La Intendencia se demora tanto en emitir la aprobación, que los empresarios tienen tiempo más que suficiente para arrepentirse... Tanto es así que a no ser que se trate de un proyecto muy caro, nosotros preferimos evitarnos todos los trámites que significa esta ley. No vale la pena presentarlos a la intendencia si los podemos financiar mediante otras leyes de donaciones (sostenedor educacional privado).

A este aspecto se suma la preocupación proveniente de una parte del mundo empresarial, respecto de los trámites de fiscalización y control por parte del Servicio de Impuestos Internos., situación que afectaría en particular a las empresas medianas y pequeñas.

Para los empresarios medianos es difícil obtener el certificado aprobado de la Intendencia, hay mucha interrogación por parte de impuestos internos, así que los contadores de las empresas se oponen a la iniciativa. (CPC)

- Gastos operacionalesFinalmente está la preocupación por la imposibilidad de financiar los gastos operacionales corrientes de los establecimientos con recursos provenientes de donaciones. Este tema está presente desde la formulación original del proyecto de ley. Producto de esta discusión, se introdujo en el texto legal un conjunto de mecanismos para permitir el financiamiento de gastos operacionales bajo ciertas restricciones. Sin embargo, los establecimientos utilizan poco estos mecanismos, prefieren realizar proyectos que signifiquen gastos de una sola empresa y por una vez más que "amarrarse" a largo plazo con los donantes o establecer comisiones de confianza con bancos comerciales.

El tema de las Comisiones de Confianza, yo no me metería en eso. Esa es la parte complicada de la ley. Los bancos no confían, los empresarios ya no donan tan fácilmente si sus platas las administra un banco y no se ve el beneficio directo a los establecimientos (sostenedor educacional municipal).

La única excepción en este sentido, la constituyen algunos sostenedores educacionales directamente ligados al mundo empresarial. Estos tienen mayor capacidad de administrar los

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recursos provenientes de donaciones de acuerdo a una lógica de maximización de recursos.

Nosotros lo que hacemos es que ponemos la plata en depósitos a plazo hasta que empiece el proyecto, es decir, hasta que conseguimos el 100% del financiamiento. (sostenedor educacional privado).

... Comisiones de Confianza. No son complicadas. Es un buen mecanismo, porque me permite sacar la mejor rentabilidad posible a la plata que me queda parada por un tiempo. (sostenedor educacional privado).

- La posición del gobierno frente a la LeyUn conjunto de empresarios insinúan un bajo uso de la Ley porque no existe un apoyo efectivo de la autoridad a la misma. No hay un interés genuino o real de fomentar el uso de la Ley.

La autoridad tiene que estar convencida de las bondades de la Ley para fomentar su uso (empresario)

6. El componente de equidad en la ley de donaciones

Mención aparte al análisis de las fortalezas y debilidades de la ley en cuestión, merece la pregunta por la forma en que el sistema en cuestión incentiva la igualdad y la distribución equitativa de las donaciones. En estos términos, para algunos la lógica de contribuir a la equidad está presente en el espíritu de la ley, en tanto constituye una meta deseada.

"Existe un amplio consenso de que la educación constituye hoy en día la principal herramienta para que un país siga avanzando hacia el crecimiento económico, la equidad social y la superación de la pobreza. La modernización de la educación es un factor decisivo en el mejoramiento de las competencias, destrezas y actitudes de los niños y jóvenes que se incorporarán el día de mañana al mercado laboral. Un factor que será decisivo en esta enorme tarea se relaciona con el financiamiento de la educación, considerando las disparidades que existen actualmente en cuanto al gasto por alumno entre las escuelas públicas y privadas subvencionadas y las escuelas particulares pagadas" (UNICEF, 1995).

Con este objetivo, el esquema ideal de funcionamiento de la ley de donaciones sería uno en que la mayor parte de las donaciones beneficiara a los establecimientos más pobres, aislados, con menor capacidad de gestión y menos recursos.

Si bien es difícil establecer una relación de causalidad entre la dependencia del establecimiento y su capacidad de gestión administrativa y financiera, sí es posible relacionar el tipo de establecimiento con el nivel socioeconómico de sus alumnos.

Según los resultados de la encuesta CASEN 1994, al desagregar la población en quintiles de ingreso se obtiene que más del 60% de los niños pertenecientes a los quintiles 1 y 2 (NSE bajo y medio-bajo) cursan su enseñanza básica en establecimientos municipalizados. Por su parte, los quintiles 3 y 4 (NSE medio y medio-alto) presentan el mayor porcentaje de alumnos matriculados en

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establecimientos particular subvencionados. Aunque las diferencias son menos extremas, la situación es similar para el caso de la enseñanza media.

Con estos antecedentes, sería deseable que el sistema de donaciones beneficiara a los establecimientos municipales antes que los particular subvencionados. Sin embargo, los datos de este estudio dan cuenta de una evidente inclinación hacia el financiamiento de proyectos en establecimientos particular subvencionados y DL 3166, lo que no es de extrañar si se tiene en cuenta que los criterios que utilizan los empresarios para seleccionar los establecimientos a los que harán donaciones fundamentalmente dicen relación con:

- la confianza que se tiene en que el establecimiento que solicita la donación hará un buen uso de los recursos invertidos,

- la calidad del proyecto presentado por el establecimiento para el que se solicita financiamiento.

Los empresarios seleccionan aquellos establecimientos que dan mayor 'seguridad' de ser eficientes en el uso y la administración de los recursos donados. El nivel de pobreza del establecimiento, medido en función del nivel socioeconómico de los alumnos que a él asisten, no es un criterio prioritario para efectuar donaciones. Aunque entre todos los entrevistados existe conciencia sobre la importancia de la educación como una vía para avanzar hacia la equidad social, a la hora de materializar las inversiones priman criterios de orden práctico asociados a las confianzas personales y al buen uso de los recursos.

Entre las criticas que se le hace a la ley de donaciones se dice que va en contra de la equidad, porque los que tienen mejores contactos están en mejores condiciones para recibir donaciones. Puede que tengan razón, pero los empresarios necesitan que los colegios pobres se organicen, ellos no están dispuestos a darle plata a cualquiera. (sostenedor educacional privado - DL 3166).

Por el lado de los establecimientos, los 'más ricos' estarían en mejores condiciones para conseguir donaciones, en tanto tienen mejores contactos y más capacidad para formular proyectos. Los colegios particular subvencionados son administrados por fundaciones privadas, que aunque sin fines de lucro, cuentan en su directorio con empresarios "bien contactados" y tienen entre sus miembros profesionales de buena calidad29.

Por el lado de las empresas, existe una desconfianza más o menos generalizada respecto de la capacidad de los municipios de administrar eficientemente los recursos. Los empresarios no pueden ejercer un control directo sobre la utilización de las donaciones.

- El problema es quien llega primero y vende mejor su proyecto (sostenedor educacional privado).

- Conversando con empresarios me di cuenta que el empresariado no se motiva sin un objetivo claro, si no sabe perfectamente a quien entrega sus recursos y tiene

29Esta afirmación es discutible. Como se señalara, la capacidad de gestión no se relaciona necesariamente con el tipo de establecimiento ni con el NSE de sus alumnos. Sin embargo, la evidencia de esta investigación permite señalar que los establecimientos privados tienden a tener una mayor capacidad de allegar recursos externos a la subvención educativa y cuentan con recursos humanos más capacitados.

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claridad sobre la forma como se utilizan. Es un tema de transparencia, de orientación hacia resultados. Por eso la gente prefiere no donarle a las municipalidades (entrevistado de la Conferaciónpara la Producción y el Comercio).

Se estaría en presencia de un círculo perverso. Precisamente aquellos que necesitan más apoyo para mejorar la calidad de la educación que imparten y competir con los demás establecimientos, son los que se ven menos beneficiados por el sistema.

A esta situación se suma la urgencia de consolidar lazos mas estrechos y efectivos entre el sistema educacional y el sistema productivo que faciliten la transición entre ambos, en particular para los jóvenes de familias mas postergadas que no tienen posibilidades de transitar a la educación postsecundaria en esta etapa de su vida.

7. Sugerencias y recomendaciones a la Ley de Donaciones por parte de los entrevistados

En este contexto de cuestionamiento y crítica al diseño e implementación de la ley, surgen diversas recomendaciones para una eventual reformulación del mecanismo actualmente vigente. Las instituciones que se han pronunciado explicitamente en el tema son el Consejo Nacional de Superación de la Pobreza, el SERPLAC Metropolitano, el Minsiterio de Educación y la Confederación de la Producción y del Comercio. Como cabe esperar cada institución tiene su propia posición. Sin embargo, se observa que varias de las sugerencias se repiten entre las instituciones, tal como se sintetiza en el Cuadro Nº 2. Ninguna de las sugerencias refiere el tema de la relación educación-trabajo o el compromiso de los empresarios con el proyecto que financian.

Cuadro Nº 2. Ámbitos en que se efectúan sugerencias de modificación al sistema de donaciones con fines educacionales

AMBITOS DE LAS SUGERENCIAS CNSP SERPLAC MINEDUC CPC

Organización y actores en el sistema - Definir una autoridad central responsable - Fortalecer el papel del MINEDUC- Fortalecer instancias de intermediación

xx x

x

- Procedimiento y Administración de la Ley- Agilizar o simplificar procedimientos respecto a comisiones de confianza- Simplificar trámites aprobación de proyectos por parte de la Intendencia

x

x

x

Naturaleza de los proyectos educativos x x

Crédito tributario

80

- Ampliar abanico de donantes- Aumentar monto del descuento tributario (55%)- Revisar tope del 2 % - compatibilizar con ley de donaciones universitarias- Facilitar acceso a la Ley para empresarios medianos

X

X

xx

x

Destino o distribución de los fondos recaudados con la Ley- Fondo redistributivo- Otros mecanismos de "equidad"

X xx

xx

Mejorar difusión del sistema x

Como cabe esperar el MINEDUC, agente que no estuvo involucrado en el origen de la ley de donaciones y que no se le asigna un papel relevante en la aplicación o uso de la Ley, demanda un papel mas fuerte para sí. Los entrevistados señalan una mayor participación del Ministerio en la operativa de la ley. En concreto señalan el diseño de canales formales de difusión del sistema y un papel del MINEDUC como mediador entre los establecimientos que tienen un proyecto y los empresarios que están dispuestos a financiarlos. Los entrevistados no tienen claridad en como concretizar este papel mediador del MINEDUC.Otros actores también relevan la necesidad de fortalecer el papel del MINEDUC. El CNSP plantea incorporar al Ministerio de Educación como un actor que tiene mucho que decir respecto al contenido y la elaboración de los proyectos educativos y en la difusión y fiscalización durante la ejecución de la ley. Plantea también la necesidad de establecer una autoridad responsable del proceso global de donación y ejecución, poniendo dos alternativas: la Intendencia o el Ministerio de Educación.

Por su parte, la Conferación de la Producción y del Comercio y el SERPLAC entregan un papel al MINEDUC en la clasificación de las escuelas según un índice de vulnerabilidad a fin de mejorar la focalización de la asignación de los recursos derivados de la Ley en establecimientos educacionales más pobres o necesitados. La Confederación indica la conveniencia de traspasarle la responsabilidad de llevar un registro público abierto de empresas consultoras que prestan servicios de generación, promoción, ejecución y control de proyectos educativos.

Tres de los actores señalados se pronuncian sobre instancias de intermediación escuela-empresa para concretizar la donación. Las propuestas que se formulan son disimiles entre los tres. El MINEDUC, como ya se señaló, quisiera asumir directamente ese papel y no expresa opinión sobre las instancias mediadoras que han estado operando.

La Confederación de la Producción y el Comercio aboga por ampliar instancias de intermediación privadas. Sugiere la creación de Fondos Especiales para el Mejoramiento de la Educación -FEMES- que permitan suministrar un flujo regular y continuo de recursos destinados a gastos de operación de establecimientos de enseñanza básica de niños pobres y enseñanza media técnico profesional. La administración de los FEMES se entregaría a Fundaciones o Corporaciones Privadas de Promoción Educacional (FPE) que promoverían y gestionarían la generación de proyectos de

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desarrollo educacional; la obtención de donaciones y convendrían con uno o más bancos la administración de los FEME; y fiscalizarían la ejecución de los proyectos y el uso de los fondos; informarían a los donantes sobre el destino de sus donación y les entregarían los certificados de franquicias tributarias, además de supervisar el desarrollo de los proyectos, evaluar seguimiento, avances y resultados educativos.

Las administradoras pueden hacer buen marketing en zonas más reducidas, explicar y dimensionar el problema a los empresarios para que se interesen. Además estas organizaciones tendrían la obligación de rendir cuentas y llevar el control -"accountability"- lo que le da una señal positiva al empresario; la administradora le entrega a la empresa un recibo y esta ya no tiene que ir a discutir con el SII. (CPC)

El CNSP, por su parte, acepta la necesidad de instancias de intermediación señalando al mismo tiempo el riesgo asociado:

"Si bien (la intermediación) podría ser positiva para establecimientos educacionales que no tengan los profesionales adecuados para generar proyectos y contactar empresas, puede generar serios inconvenientes en cuanto a restar recursos de las donaciones para el pago de los servicios de dichos intermediarios o generar proyectos que no interpreten fielmente las necesidades del establecimiento y su posibilidad de ejecutarlos y por último, a concentrar en pocas instituciones las relaciones con las empresas" (CNSP, 1996).

Los educadores y sostenedores educacionales en su mayoría critican el sistema propuesto por la CPC por restar recursos que debieran beneficiar directamente a la educación y desincentivar las relaciones que eventualmente pudieran generarse entre empresas y los establecimientos educacionales.

No me gusta la idea de un organismo intermediario. Mientras más intermediarios hay menos recursos llegan a los establecimientos, porque de alguna forma se tiene que financiar la institución intermediaria. Las platas deben llegar directas a los colegios mediante más incentivos a las empresas. Basta con que la intendencia haga un seguimiento de las obras para superar el tema de la confianza. Hacer pasar plata por "manos intermedias" incita a la corrupción (sostenedor educacional privado).

Si la ley es operativa no hay necesidad de un intermediario. Tramitar un proyecto necesita de un tiempo muy largo, a veces se pasan dos o tres meses en la intendencia. El proceso también es largo. Entonces parte de la donación puede perderse en financiar al intermediario. Además habría que buscar una forma en que todos tengan la misma posibilidad de llegada a la fundación intermediaria. Un intermediario puede hacer el sistema aún más burocrático (sostenedor educacional privado).

Apenas un sostenedor educacional apoya la propuesta:

A mi me parece que la nueva propuesta es buena porque institucionaliza el sistema. Aparecen nuevos actores; esos agentes nuevos pueden presionar a las empresas

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para que donen, lo que ahora se mueve por iniciativa personal. (sostenedor educacional privado).

El CNSP opina que es oportuno ampliar el tipo de proyectos que sería financiable por las donaciones facilitando el financiamiento de gasto operacionales. La Confederación, por su parte, plantea en transformar los proyecto educativos en proyectos de desarrollo educacional que contengan objetivos pedagógicos explícitos y claros. No da mucho mas contenido a esta idea.

En lo que concierne el tema del crédito tributario los entrevistados del gobierno central expresan una posición discrepante de los entervistados de los otros ámbitos. El CNSP, SERPLAC y la Confederación plantean ampliar el abanico de posibles donantes hacia personas naturales y empresas que operan bajo la modalidad de renta presunta. La postura de gobierno es de rechazo, por la razones ya señaladas, a cualquier propuesta de "democracia tributaria"11.

Adicionalmente el CNSP plantea que la ley de donaciones educacionales se encuentra en desventaja frente a la ley de donaciones a Universidades que es anterior en el tiempo y está consolidada. Perciben que varias empresas grandes tienen compromisos más o menos permanentes con instituciones universitarias y no pueden aportar recursos a los establecimientos educacionales porque el tope de donaciones correspondientes al 2% del total de las utilidades de la empresa esta copado con donaciones a universidades. Plantean la necesidades de ampliar este tope.

Por último, central para los propósitos de este estudio, tres actores --el CNSP, SERPLAC y la Confederación-- plantean crear un fondo de redistribución de donaciones y/o otros mecanismos de equidad, los cuales estarían destinados a financiar proyectos de establecimientos de escasos recursos o mas vulnerables que no estén en condiciones de formular proyectos adecuados y/o establecer contactos con los empresarios. EL CNSP propone un fondo formado con aportes provenientes del Fisco más un porcentaje de lo donado por las empresas, que se distriburía a los establecimientos vía concurso público exclusivamente a sectores educacionales en situación de extrema pobreza. El SERPLAC metropolitano plantea corregir la focalización de las donaciones hacia los establecimientos o sectores territoriales mas carenciados a través de la creación de un fondo regional redistributivo y una exención tributaria diferenciada de acuerdo al nivel de carencias del establecimiento receptor.

En una línea similar la Confederación plantea distinguir entre establecimientos clase A y clase B. Los primeros tendrán un tratamiento especial y estarán destinados exclusivamente a financiar proyectos a beneficiarios de la ley que correspondan al 35% de mayor pobreza, según una lista que elaborará cada dos años el MINEDUC sobre la base de índices objetivos de vulnerabilidad social; y a instituciones colaboradoras del SENAME que sean beneficiarias de la ley.

8. Limitaciones y potencialidades de cooperación de la empresa privada con la educación subvencionada presentes en la Ley de donaciones con fines EDucacionales

11El CNSP replantea este tema en un Seminario en enero de 1998, recibiendo nuevamente un rechazo rotundo desde la esfera gubernamental (CNSP, 1998).

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Como se señaló, el origen de la Ley no obedeció a una iniciativa de gobierno ni respondió a objetivos explicitos de mejorar la educación o de aportar a la superación de la pobreza. El origen se enmarca en la reforma tributaria y la Ley fue una carta que jugó el gobierno para negociar con éxito otros componentes y la aprobación de esa reforma.

Empresarios y agentes educacionales visualizan que el gobierno no se jugó ni se juega por la Ley. El Ministerio de Educación no intervino en su origen y la asume y difunde sólo dos años después de dictada.

Pese a esta circunstancia el consenso que hay en el país en torno a la importancia de la educación como factor de desarrollo y de equidad, junto con la escasez de recursos para fines educacionales, incentivó su uso. No obstante, la Ley permanece altamente subutilizada.

El análisis permite confirmar que empresarios y educadores tienen motivaciones distintas para acogerse a los beneficios de la Ley y operan con lógicas que representan una serie de fantasmas míticos, recíprocos y mantenidos en el tiempo. Los educadores ven a los empresarios como personas motivadas por el afán de lucro, lo material y el corto plazo que ulizarían la ley como una forma de ahorrar; imponiéndole a ellos exigencias altas para los proyectos. Los empresarios, por su parte, creen que las escuelas son ineficientes en la administración de sus recursos, en particular las municipales; desconfían de ellas.

El contacto entre estos dos mundos es escaso. Las opiniones son retóricas y formuladas a priori, sin un verdadero conocimiento mutuo que permita a las partes interiorizarse de las necesidades y posibilidades del otro y del potencial que podría tener una colaboración. Esta situación ha incentivado la creación de empresas que median entre ellos. Estas realizan una labor potente. No obstante, no acercan los dos mundos. Mas bien mantienen las barreras entre ellos.

La opinión de estas empresas intermediarias relevan que los empresarios imponen un alto grado de exigencias "técnico-financieras" a los proyectos que financian.

Los empresarios quieren aportar a la sociedad. Si tú les ofreces proyectos educativos con destino conocido y medible ellos están dispuestos a participar. Además hay plena conciencia de la importancia de la educación (empresa intermediaria).

Los colegios e instituciones que necesitan donaciones no tienen mucha experiencia de cómo hacer buenos proyectos. Eso es muy limitante, porque para convencer a un empresario es necesario tener un proyecto sólido, estructurado, que de garantías. El empresariado está acostumbrado a las relaciones pragmáticas, efectivas, rápidas. Los profesores no están preparados para hacer proyectos (empresa intermediaria).

Un funcionario municipal agrega:

Respecto de la relación con la empresa privada, la política de SECPLAC es cambiar el tradicional esquema de relación existente entre municipalidades y empresarios. Generalmente las municipalidades llegan a pedir plata y después ven que hacer con ella, entonces los empresarios desconfían. Nosotros lo hacemos al revés. Nos planteamos ante los empresarios de igual a igual, negociamos con ellos buenos

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proyectos, les vendemos producto. Que ellos vean que su aporte contribuye a mejorar la calidad de la educación (sostenedor educacional municipal).

Los educadores, por su parte, que no tienen costumbre de pensar en proyectos, de expresarlos en metas, recursos, plazos y son ajenas a criterios de eficiencia y rentabilidad económica. Frente a los empresarios los directores y/o sostenedores de establecimientos educacionales aparecen como sin capacidad para realizar buenos proyectos.

Los educadores piensan que los empresarios sólo ven en la educación una forma de capacitación para los trabajadores del futuro. La evidencia en relación a la motivación y razones para hacer uso de la Ley muestra que ello no es así. Son ellos con mayor frecuencia que los empresarios, quienes expresan opiniones en esa dirección.

Los propios empresarios afirman que son desconfiados.

Entre los empresarios que yo conozco hay mucha gente sensible a estos temas, pero somos desconfiados. Necesitamos que nos aseguren dar buen uso a nuestros recursos. Uno trata de administrar sus recursos eficientemente cuando aporta al desarrollo de las comunas más pobres (empresario).

Es evidente que además de perfeccionar y simplificar aspectos operacionales de la Ley lo mas importante es construir relaciones de confianza entre empresarios y educadores, definir una agenda común con ellos y en esta agenda dar un lugar a la Ley de donaciones escolares, junto con otras iniciativas gubernamentales como lo son los distintos componentes de la reforma educacional, la educacion rural, la educación técnico-profesional. La propuestas de creación de instituciones intermediarias puede ser necesaria en situaciones específicas, pero no debiera ser el motor que amplía el uso de la Ley.

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Si se logra concientizar a los potenciales usuarios de la ley sobre esta y otras eventuales ventajas derivadas de la utilización del sistema de donaciones, esta instancia de colaboración público-privada puede convertirse en una herramienta poderosa que, independientemente de si se aprueban o no las reformas propuestas, contribuiría a mejorar la formación de los niños y jóvenes chilenos.

C. PROVEEDORES PRIVADOS EN LA EJECUCION DE PROGRAMAS SOCIALES

1. Antecedentes

La expansión de la ejecución de programas sociales que cuentan con financiamiento estatal a través de privados es de la mayor trascendencia ya que pone a "privados" en la front line de buena parte de la acción social. Son ellos los que se contactan con la gente, los que realizan las acciones concretas y los que en definitiva producen los resultados y el impacto que persigue la política social gubernamental. De un lado son una extensión del brazo estatal, instrumentos del Estado, que en muchas ocasiones lo hacen mejor que éste. Por otro, son autónomos, han acumulado experiencia, quisieran aportar al diseño de la política, ser socios en la tarea de superación de la pobreza y no mero instrumentos.

Como se señaló en la seccion II.4 en los años noventa existe a nivel de gobierno un relativo consenso respecto de que el Estado debe centrar progresivamente su preocupación en el diseño, el control y la evaluación de la política y los programas sociales, dejando la ejecución en manos del sector privado y de entes subnacionales del gobierno como lo son los municipios. Esta modalidad de ejecución se inició en los años ochenta bajo el gobierno militar cuando parte de la ejecución de programas y de la entrega de servicios financiados por el Estado se traspasó al sector privado lucrativo. En esa época se amplió y consolidó, entre otros, un mercado de organismos técnicos de capacitación (OTEs), de empresas a cargo de la preparación y distribución de raciones alimenticias en las escuelas, de empresas constructoras especializadas en vivienda social y de sostenedores privados de establecimientos educacionales.

En los años noventa esta relación se amplía y se diversifica. Un estudio referido a 1998 contabiliza 145 programas pertinentes a objetivos de superación de la pobreza, pertenecientes a 16 Ministerios y 25 servicios. En un 59 % de éstos hay presencia de ejecutores privados. En un 37 % los privados son los únicos ejecutores y en un 22 % coexisten con ejecutores públicos y/o municipios en un mismo programa (CIEPLAN-SEGPRES, 1998).

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Esta parte del estudio tiene por objetivo entregar antecedentes sobre las características de la relación público-privado en la provisión de programas y servicios sociales los años 90, la forma en que se operacionaliza, cómo opera, cuáles son sus bondades y dificultades, y sus desafíos hacia adelante. La información y el análisis que se presenta se detiene en particular en la experiencia que en esta materia ha acumulado el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS). La evidencia que se presenta proviene de documentos de la institución, de un trabajo de planificación estratégica y de evaluación de impacto de programas del FOSIS realizado en 1994-95, de la participación en diversas reuniones organizadas por el FOSIS con personal de las oficinas regionales, ejecutores y a veces beneficiarios. Tasmbién alimenta este análisis los resultados de un estudio contratado por la DIPRES sobre el fortalecimiento y desarrollo de la relación público-privado en la ejecución de políticas públicas, realizado para 19 programas, con un analisis cualitativo en profundidad de cuatro de ellos (uno del FOSIS).

2. La política de gobierno hacia los organismos no gubernamentales (ONGs) y el sector privado

Las ONGs se multiplicaron en el Chile en los años 70 y 80 y hacia 1990 su número se estimaba en 40030. Se trataba de un conjunto de organizaciones que se movilizaban por diversos objetivos que mezclaban elementos políticos, sociales y de solidaridad y de desarrollo profesional. Sus especializaciones técnicas eran diversas: vivienda y equipamiento, mujer, niños, salud mental, salud comunitaria, medio ambiente, comunidades indígenas, desarrollo rural, derechos humanos. Las había de estudio y de acción social. Varias combinaban ambos niveles de acción. Su quehacer concreto se plasmaba en el nivel local.

Al asumir el gobierno, estos organismos mostraban una acumulación significativa de experiencia en el trabajo con sectores pobres y había un reconocimiento fuerte del aporte de estas organizaciones a la promoción del desarrollo social. Se planteaba respetar su autonomía, apoyar su desarrollo institucional y establecer convenios de trabajo para que ellas cooperen en la implementación de políticas públicas (Leiva, 1995).

Este planteamiento de la Concertación se tradujo en acciones a dos niveles. . Un nivel de Comisiones y grupos de trabajo y otro de decisiones respecto a la particpación de terceros privados en la ejecución de programas concretos.

En el primer nivel, el gobierno del Presidente Aylwin crea a nivel de la Subsecretaría del Ministerio de Planificación una oficina de Enlace ONG-Gobierno, cuya responsabilidad era "el desarrollo de acciones encaminadas a generar mecanismos de articulación y colaboración con dichas instituciones (ONGs), entre las que destaca el Comité Consultivo de Políticas Sociales y sus correspondientes comisiones de análisis en las áreas jurídicas y de fondos públicos y privados, contribuyendo a potenciar los aportes y aprendizajes generados en dicho sector" (MIDEPLAN, 1997)31. Esta oficina se reestructura a los dos años, pasando a llamarse "Departamento de

30Loveman (1994) realiza un interesante análisis de la trayectoria de las ONGs en el país desde loa años 50 y su situación y desafíos hacia 1990.

31"Balance Económico-Social 1994-1995", MIDEPLAN, 1996. Citado en Tercer Sector y Organizaciones Privadas sin fines de lucro: Lineamientos básicos de una política de Estado, MIDEPLAN, 1997

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Coordinación Intersectorial y Sociedad Civil". Como su nombre lo indica, busca expandir las relaciones del gobierno al conjunto de organizaciones privadas de acción y promoción social que constituyen la sociedad civil.

Sólo en 1998 se concuerdan lineamientos básicos de una política pública de fortalecimiento de la sociedad civil, definida como "el mundo de los particulares que se ocupan y preocupan de asuntos públicos, produciendo una especial combinación entre lo público y lo privado, donde lo primero deja de referirse sólo a los asuntos primariamente estatales y donde lo segundo refleja el quehacer de individuos y grupos que no buscan primariamente la satisfacción de sus intereses particulares, sino los de la colectividad, o de segmentos de ella que requieren su atención por razones de solidaridad, participación ciudadana o equidad social" (MIDEPLAN, 1997). Se plantea tres principios orientadores de la acción del gobierno con estas organizaciones i) autonomía o capacidad de las instituciones de establecer con independiencia del Estado sus objetivos, determinar sus programas y proyectos y administrar sus recursos; ii) la diversidad y el respeto a las diferencias de modo tal de resguardar como un aporte apreciable para la sociedad la diversidad de mundos y sensibilidades que representan las ONGs; y iii) la participación que sólo es posible generando un efectivo acceso a la información.

Por ahora, este planteamiento como otros permanece a nivel de propuesta. Hay un descontento por el lado de gobierno y por el lado de las ONGs en torno a su relación y a la imposibilidad de definir un plan de acción conjunto. Pareciera que para el gobierno no es prioridad.

Por el lado de las ONGs, su situación en la nueva coyuntura política no ha sido fácil. Después de haber nacido y haberse desarrollado en oposición al Estado en los años 80, se les llama a colaborar con éste y adecuarse a las normas que rigen el uso de los recursos públicos. Después de haber contado con un financiamiento externo holgado, relativamente estable y de uso más bien libre, deben buscar financiamiento estatal para sobrevivir, competir entre ellas y con el sector privado lucrativo en el acceso a recursos, adecuar los contenidos de sus acción a los objetivos del gobierno. Esta situación y contexto en los noventa tendió a dispersar y atomizar a las ONGs, dificultando el desarrollo de una posición común frente al gobierno. La lógica de acción individual primó sobre potenciales lógicas colectivas.

En el nivel de la ejecución de programas sociales, los gobiernos de la Concertación crearon servicios, unidades, líneas de acción que por Ley estaban impedidos de ejecutar directamente sus programas. Su papel es diseñar, coordinar, supervisar programas pero no ejecutarlos. La ejecución se haría a través de ONGs y otros organismos del sector privado y las propias organizaciones sociales. Como decíamos anteriormente, en 1998 casi un 60 % de los programas orientados a la superación de la pobreza y a apoyar a grupos vulnerables plantean la la participación de organismos privados en la ejecución. Cómo se verá mas adelante existen tres modalidades de subcontratación: concurso o licitación, subvención por atención prestada y convenio.

3. Tipos de organizaciones privadas que son ejecutoras y características de la relación contractual con el Estado

Entre los ejecutores privados hay una diversidad de organizaciones en términos de figura legal, antigüedad y trayectoria pasada, tamaño, fuentes de financiamiento. Hay organizaciones sin y con fines de lucro. Algunas se autodenominan ONG, otras son fundaciones de beneficencia social o

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corporaciones privadas, otras son corporaciones empresariales (filial de una rama empresarial encargada de la acción social), hay universidades e instituciones educacionales, organismos de capacitación, hay empresas privadas comerciales, contratistas y similares.

En cada categoría hay organizaciones grandes y pequeñas, de larga data y recientes, que se constituyen en respuesta a la oportunidad de financiamiento que provee el Estado. Algunas organizaciones se financian exclusivamente por el Estado y otras combinan financiamiento estatal con financiamiento privado (que puede ser comercial o de beneficencia) y/o internacional.

No hay un castastro exhaustivo de las organizaciones privadas que trabajan con el Estado ni de sus características principales. Un estudio de 19 programas sociales que trabajan con proveedores privados identifica 858 ejecutores privados. Un 55 % de estos sería sin fines de lucro, esencialmente corporaciones o fundaciones, organismos de la iglesia (parroquias, obispados, congregaciones, etc.) y ONGs. Las con fines de lucro son consultoras, empresas de servicios, centros de formación técnica, institutos o empresas de capacitación. Se observa en esa muestra una tendencia de los programas de capacitación laboral y de apoyo productivo y crediticio de operar con mayor frecuencia que los programas sociales con proveedores comerciales (CIEPLAN-Santiago Consultores-DIPRES, 1998). Los ejecutores brindan servicios variados, los que están definidos o son solicitados por los programas. Entre ellos, - identificación de beneficiarios para un programa (difusión del programa, promoción social, aporte en diagnósticos comunitarios y priorizacion de necesidades); - reclutamiento y selección de beneficiarios; - prestación directa de servicios o entrega de beneficios. Las áreas en donde se define la participación de privados incluye niños, jóvenes mujeres, adultos mayores, salud, educación, vivienda, justicia, infraestructura social y comunitaria, drogas y alcoholismo, desarrollo personal, capacitación laboral, apoyo a las organizaciones, asesoría técnica, capacitación y crédito a pequeñas unidades productivas.

En términos de la relación contractual se detectan tres tipos principales : i) Concursos y licitaciones de proyectos donde el Estado traspasa fondos a ejecutores privados por medio de un mecanismos competitivo; pueden ser públicos (abiertos) o privados (cerrados) en los cuales se invita a una lista preseleccionada o precalificada de instituciones; ii) subvención donde el Estado entrega una monto de recursos a administradores o sostenedores privados en función de personas atendidas o atenciones prestadas en determinado período de tiempo; y iii) convenios directos donde un organismos público concuerda con un organismos privado el diseño y la ejecucion de un programa o proyecto determinado. En el primer caso, licitación o concurso, la relación contractual Estado-privado tiende a ser de corta duración; la subvención en general es por un período largo; y, en el caso del convenio no hay prescripción respecto a la duración.

Cada uno de estas modalidades presenta ventajas y desventajas, las que dependen del área, materia o problema de que se trate y de la interacción público-privada que tiene lugar. Si bien no hay evidencia fuerte para Chile, la literatura revisada sugiere que la modalidad de convenio entrega mas autonomía y espacio para la innovación a los privados mientras que la modalidad de concurso o licitación, en particular si es para proyectos de corta duración, genera dependencia de los privados respecto al financiamiento estatal.

A continuación se presenta antecedentes sobre la relación Estado-ejecutores privados en el caso del FOSIS. El tipo de relación contractual que caracteriza a esta institución es el de concurso o licitación, público y privado. El FOSIS no trabajo con el mecanismo de subvención ni con el de convenio.

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4. El FOSIS y los ejecutores intermediarios privados: panorama global

El FOSIS, creado en 1990, es un servicio público descentralizado, que financia planes, programas, proyectos y actividades especiales de desarrollo social, colocando especial énfasis en la participación de los propios afectados. Su misión es complementar la política social con el propósito de contribuir a aliviar o solucionar situaciones de pobreza y marginalidad, llegando donde otras agencias estatales no lo hacen e innovando en la búsqueda de respuestas. Su labor se entiende como complementaria a la de otras instituciones y servicios del Estado. Las acciones de desarrollo social que promueve el FOSIS se proponen generar capacidades y dar herramientas a los sectores pobres para que éstos puedan integrarse y acceder a otros programas.

El FOSIS es una de los servicios públicos creados en los noventa que por ley está impedido de ejecutar directamente sus programas . Recibe recursos del presupuesto nacional y a veces de la cooperación internacional, diseña programas, convoca a concursos y licitaciones a los cuales concurren competitivamente con proyectos organismos intermedios (ejecutores) públicos y privados o directamente organizaciones sociales. Los concursos y licitaciones privilegian proyectos en el nivel local, acciones en pequeña escala, que tienen origen en la base social y que estimulan la participación de los beneficiarios en distintas etapas de su desarrollo. Los proyectos rara vez superan el año de duración y son de un monto modesto de recursos32.

El FOSIS distingue dos tipos de ejecutores: i) ejecutores beneficiarios: organizaciones sociales con o sin personalidad jurídica, de carácter territorial (junta de vecinos, comités de desarrollo local), funcional (centro de madres, club deportivo, comité de allegados, grupos juveniles, clubes de ancianos, etc.) o gremial (asociación de canalistas, cooperativa campesina, sindicato, etc.); y ii) ejecutores intermediarios o terceros, que a su vez, pueden ser otros servicios públicos, incluido los municipios; organizaciones no gubernamentales de acción social, corporaciones privadas de desarrollo, fundaciones y organismos de Iglesias; organismos del sector privado comercial; y, a veces, personas naturales.

El FOSIS cuenta con un registro público de sus ejecutores. Este no obstante, es formal en el sentido que registra datos básicos referidos a la figura legal, año de constitución, identificación para fines de impuestos internos (RUT), autoridades y áreas de trabajo. Un documento de la institución referido a los primeros 5 mil proyectos financiados indica que un 23% corresponde a organizaciones sociales, un 29% a servicios públicos, un 10% a municipios y un 48% ONGs y organismos del sector privado. El informe anual de 1994 indica que un 47% son organizaciones sociales, un 11% otros servicios públicos, un 11% municipalidades y un 32% ONGs, sector privado y personas naturales. Una muestra de 180 proyectos, correspondientes a proyectos aprobados entre 1992 y 1994, obtiene los porcentajes siguientes: 45, 7, 13 y 34 %, respectivamente. Estas cifras permiten concluir que al comienzo el FOSIS trabajó con mayor intensidad con servicios públicos como ejecutor; y que con el tiempo aumentó el trabajo con organizaciones sociales (CIEPLAN-CyS-FOSIS, 1996). En términos relativos el trabajo con ONGs y sector privado ha disminuido. No obstante, dado el aumento en el número de proyectos ha habido una expansión en el universo de las ONGs y organismos privados con los cuales trabaja la institución.

32 El presupuesto del FOSIS también es modesto. En ningún año entre 1991 y el presente ha superado el 0,7% del gasto social (el gasto social total representa alrededor del 13% del PBG). El aporte del FOSIS a la política social es cualitativo antes que cuantitativo.

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El tema de la relación que el FOSIS mantiene con los ejecutores beneficiarios va mas allá de los propósitos de este estudio. Se inserta en la problemática de la participación social y fortalecimiento de la ciudadanía en sectores pobres.

A continuación se analiza las características, las bondades y dificultades de la relación que tiene el FOSIS con sus ejecutores intermediarios privados.

5. La relación del FOSIS con los ejecutores intermediarios privados

Personeros insertos en ONGs participaron activamente en el diseño del FOSIS vertiendo su experiencia y "know how" hacia la institución. Ellos influyeron para que el FOSIS fuese un fondo que apoya iniciativas de desarrollo social a pequeña escala, complementarios a la política social sectorial, que responden a situaciones específicas de pobreza y estimulan la participación activa de los sectores pobres en la solución de sus problemas y no un servicio a cargo de la ejecución de unos pocos programas sociales masivos, focalizados en los grupos más pobres, de gran impacto político y alta visibilidad social, alternativas que se debatieron en 1989 en los equipos técnicos sobre el tema de la pobreza a cargo de la elaboración del programa de gobierno de la Concertación.

El FOSIS, por su definición inicial requiere del aporte de las ONGs y de otros organismos que se dedicaban a acciones de promoción social para ejecutar sus programas. El rol del ejecutor es clave en los resultados que logra un programa y éste debiera, en propiedad, ser un socio estratégico de la institución. La acción del FOSIS, en particular en los primeros años, vitalizó a las ONGs que en esa época enfrentaban una situación difícil por la reducción de la cooperación internacional directa a ellas. La ayuda externa al país que en los años 80 se canalizaba vía ONGs disminuyó significativamente en los años noventa y, la que hubo, se canalizó a través de Estado. De modo que la supervivencia económica de las ONGs pasó a depender en importante medida del financiamiento estatal, entre ellos del FOSIS.

La relación FOSIS-ONGs tempranamente manifestó tensiones y dificultades. Se las llamó para colaborar con el Estado. Los recursos eran menores en cantidad y en duración que en los años 80 y el acceso a ellos era mas incierto. Mas aun, el Estado imponía reglas administrativas y financieras antes desconocidas, propias de la operatoria estatal. El instrumento de asignación de recursos, la licitación o concurso, implicaba competencia entre las ONGs y con otros organismos privados. La selección y adjudicación de proyectos obedece a una mezcla de criterios de calidad y costo. De un lado el Estado llamaba a la colaboración y el aporte de las ONGs en la política social: "Uds. son socios". Por otro, les predefine un campo de acción y las hace competir, presionando por bajo costo y por calidad. El eje socio-ejecutor define un área de tensión entre el Estado y la ONGs.

Al mismo tiempo, la relación FOSIS- ejecutor privado no ha privilegiado a las ONGs respecto a otros organismos privados, restándole identidad a las ONGs. Además, el mercado se hizo mas competitivo por la creación de nuevas ONGs y otros organismos privados que ofrecen servicios al FOSIS. Esta dinámica no ha contribuido a una buena relación entre el FOSIS, sus programas, y los ejecutores. Cómo se verá han surgido preconcepciones, mutuos supuestos respecto de lo que motiva el otro y respecto de cómo el otro se comportará de modo que las relaciones que se establecen no generan la confianza necesaria para establecer una relación colaborativa eficiente.

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a) Operacionalización de la relación del FOSIS con los ejecutores

Para entender la relación Estado-ejecutor privado es necesario detenerse en la forma en que el FOSIS operacionaliza su relación con los ejecutores. El FOSIS define programas, asigna recursos a proyectos elaborados por terceros y supervisa o monitorea la implementación de éstos. Cada programa define sus objetivos, metodología de trabajo y reglas y procedimientos técnicos y administrativos. Estos se vierten en lo que se llama las Bases del programa.

El FOSIS (el programa) llama a licitación o concurso en fecha y plazos determinados para la presentación de proyectos que se ajusten a los temas, beneficiarios, metodologías, recursos, plazos, etc. definidos en las Bases. Las licitaciones o concursos son abiertos (públicos) o cerrados (se invita una lista corta de organismos previamente calificados).

Los ejecutores presentan proyectos. Los proyectos son evaluados en cuanto a su admisibilidad (si cumplen con las reglas formales administrativas y financieras exigidas en las Bases) y sus características técnicas (adecuación a los contenidos sustantivos de las Bases, pertinencia, coherencia, viabilidad técnica y legal, costo). Los proyectos que son declarados admisibles y técnicamente adecuados pasan a un Comité o Comisión ad hoc que selecciona y adjudica los proyectos según criterios previamente establecidos.

El ejecutor que se ha adjudicado un proyecto firma un contrato y un acuerdo operativo de trabajo con el FOSIS, después de lo cual el ejecutor da inicio a la ejecución y el FOSIS a la supervisión del proyecto. El proyecto se cierra una vez que el ejecutor haya finalizado las tareas compometidas, logrado los resultados inmediatos esperados por el proyecto y entregado a satisfacción del FOSIS la rendición de cuentas, situación que es verificada por el supervisor. De esta forma el ciclo de vida de un proyecto se concretiza en siete fases principales: Bases, convocatoria y difusión, evaluación ex-ante, selección y adjudicación, ejecución, supervisión y cierre. Al ciclo de vida del programa (a diferencia del proyecto) se suma una fase de monitoreo, evaluación y , en la medida de que sea necesario de rediseño. El ciclo de vida del proyecto termina con el cierre. El FOSIS por ahora no incluye una fase de seguimiento que permita monitorear los resultados postproyecto. De otro lado, esta falencia dificulta la evaluación y el rediseño de los programas. Monitoreo, seguimiento y evaluación de sus programas son tareas que el FOSIS recién está iniciando.

En este proceso, ¿dónde surgen los principales problemas FOSIS-ejecutores privados?La evidencia señala que estos están presentes con mayor frecuencia en momentos asociados con orientaciones estratégicas de los programas mas que en falencias en aspectos formales y operativos, aunque estas tambien existen. Es importante registrar que los ejecutores en general perciben que la institución hace esfuerzos por mejorar sus procesos y la relación con ellos. Hoy hay más información, más transparencia, más espacios de intercambio que hace tres o cuatro años atrás.

b) La preparacion de la ejecución: las bases y su difusión, la evaluación ex-ante de proyectos y la adjudicación

Una de las fortalezas del FOSIS es contar con programas consolidados que pese a las falencias en el proceso de aprendizaje institucional a las cuales haremos referencia mas adelante, han logrado perfeccionarse; cada programa ha definido sus reglas, pautas de trabajo, registro de

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ejecutores; hay transparencia en la selección de proyectos y ejecutores; estos últimos se han impregnado de los procedimientos y requisitos para operar con recursos públicos; los programas están llegando a sectores sociales que presentan problemáticas frente a las cuales el Estado no tenía experiencia para intervenir.

El FOSIS prepara sus bases y las difunde a través de la prensa, folletos, cartas de invitación si se trata de licitaciones privadas, realiza reuniones aclaratorias de las bases y reuniones de "inducción" para dar a conocer y motivar la participación en el programa. Desde la perspectiva de los ejecutores estas reuniones son la instancia que tienen para compartir con otros ejecutores, conocerse, saber de sus semejanzas y diferencias, aprender de otros, y al mismo tiempo comprender mejor la misión y los objetivos del FOSIS y de sus programas.

Al mismo tiempo, reclaman que son reuniones del FOSIS hacia ellos, de difusión de decisiones ya tomadas, que con frecuencia no respetan los tiempos sociales del proceso que el programa desea provocar y a veces tampoco las necesidades y características de los supuestos beneficiarios. Sienten que el FOSIS no recoge sus inquietudes, los aprendizajes que ellos han hecho con el programa; que no existe una instancia regular de consulta a los ejecutores sobre el diseño de los programas.

La bases de los programas para algunos ejecutores son rígidas o poco flexibles, ponen el acento en los productos inmediatos esperados (la construcción de una sede para una organización, el número de jóvenes capacitados, el número de créditos concedidos, etc.) y las actividades que deben realizarse y la definición de plazos para lograr los productos, impidiendo innovar y probar nuevas ideas y metodologías. Otros ejecutores, en general los que trabajan con "proyectos empaquetados" reclaman los cambios frecuentes en la bases. Unos y otros, quisieran formularios de presentación de proyectos más simples y pedagógicos

La evaluación ex-ante es un proceso respecto al cual no hay mayores críticas. Se acepta que existan algunas cuotas de arbitariedad. Los criterios genéricos de evaluación en general se conocen, porque estan señalado en las bases de los programas, aunque no se sabe como se operacionalizan. Hay peticiones de información más oportuna sobre el rechazo de una propuesta y sobre las razones del rechazo.

Respecto al momento de la adjudicación e inicio de la ejecución emergen temas referidos a lo engorroso y lento de los procesos administrativos. Se valora el mecanismo del "Acuerdo operativo", incorporado recientemente, que se expresa en un plan concreto de trabajo acordado entre el ejecutor y el operador FOSIS en el nivel local. El acuerdo traza la línea de trabajo y el proceso de supervisión que se hará al ejecutor y al proyecto y contribuye a aclarar expectativas recìprocas en torno al proyecto.

c) La supervisión y los procesos de fiscalización / acompañamiento que en la ejecución de los proyectos realiza el FOSIS

La supervisión es la instancia en la cual se encuentran los ejecutores y los encargados de programa en el nivel local con el propósito de examinar la marcha de los proyectos. La supervisión debiera ser una instancia privilegiada, después de la difusión de las bases, la firma del contrato y de la definición del acuerdo operativo, para transferir los propósitos del programa a los ejecutores

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durante el proceso de ejecución, es decir, nutrido por los resultados y la experiencia que se va logrando. Debiera también ser una instancia de acompañamiento al ejecutor, de apoyo sustantivo, de sugerencias en función de los objetivos del programa y de asesoría técnica al ejecutor. A la vez, debiera ser la instancia en la cual el programa recoge la experiencia que acumula el ejecutor, conoce e internaliza su acercamiento al tema, su metodología, su valor agregado particular.

No obstante, se observa que esta transferencia recíproca de información no se da. La supervisión no privilegia los elementos que apuntan a la calidad de los resultados del proyecto sino que se centra en el control de los procedimientos, en la norma establecida, en el cumplimiento de lo comprometido.

Además, al interior del FOSIS el nivel central y el regional-local tienden a adjudicar un sentido diferente a la supervisión. En el nivel central se privilegia el sentido estratégico de la supervisión. En el nivel regional-local se mira el avance en los compromisos establecidos. La secuencia de citas a continuación es ilustrativa:

“El instrumento de supervisión de hoy te observa mucho más allá del programa, pregunta sobre los clientes sobre el territorio, sobre la comuna, el informe es de alto contenido cualitativo y cuantitativo, por eso que la estrategia debe apuntar a conocer cuales aspectos pueden ser tomados a nivel de región y cuales a nivel central para los ajustes” (FOSIS Central).

"Hay que ajustarse a las directrices del FOSIS central (...) en la práctica, se supervisan los niveles de avance de los compromisos establecidos en el convenio (FOSISregional)

“Existe la sensación de que a nivel central está muy clara la cosa. El problema es que a nivel regional no. Los supervisores regionales deberían tener mayor claridad sobre qué es lo que se quiere lograr con el programa” (Ejecutor FOSIS).

"...el FOSIS te pide que anotes cada prestación que le haces a cada beneficiario, pero para asegurarse que no lo estamos engañando ahora también te piden que firme cada beneficiario cada vez que recibe una prestación. ¿Esa es la lógica que el Estado quiere generar con sus usuarios?” (Ejecutor FOSIS).

En los últimos dos años el nivel central hdel FOSIS ha modificado el sentido de los instrumentos de supervisión priorizando contenidos asociados al logro de resultados, a las características de los beneficiarios, al impacto de los proyectos en la dinámica local. Este proceso ha sido poco poco comprendido por los operadores de los instrumentos (los supervisores o coordinadores de proyecto).

d) Recursos y el desempeño de los ejecutores

Entrevistas a personeros del FOSIS regional señalan una gran heterogeneidad entre los ejecutores intermediarios: los hay buenos, regulares y malos; algunos muy eficientes y cumplidores en la gestión y otros que no saben de criterios de eficiencia, de cumplimiento de plazos y similares; algunos con una fuerte inserción y compromiso local y otros que apenas conocen la localidad o realidad en la cual trabajan; algunos técnicamente fuertes y otros muy débiles y precarios; algunos

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que efectivamente traspasan el máximo de recursos hacia los beneficiarios finales y otros que trasladan lo menos posible aprovechando la diferencia para los fines de su organización. Estas son opiniones y no se apoyan en información sistemática y objetiva. Recién ahora el FOSIS está pensando en diseñar un instrumento que le permita medir de modo regular y según resultados logrados el desempeño de un ejecutor en los proyectos. Añaden que muchos ejecutores se desempeñan de modo muy diverso dependiendo de la calidad del personal que ponen a cargo de un proyecto específico. Los ejecutores en general no se oponen a la idea de ser evaluados.

No obstante, plantean un tema asociado. Perciben que el FOSIS (y otras instituciones estatales) tienen suspicacia en torno a las motivaciones de fondo que ellos tendrían para participar en los programas. Habrían dificultades para asimilar que las organismos privadas, con y sin fines de lucro, requieren de recursos para consolidarse, crecer cualitativamente, mejorar su trabajo. En opinión de los ejecutores el FOSIS los explota, despliega esfuerzos por "contener ganancias" en vez atender la calidad de los resultados. Sostienen que el monto de recursos por proyecto que oferta el FOSIS no permite solventar los gastos operacionales y de infraestructura permanentes que requieren las ONG para operar, lo que sumado a la incertidumbre de este flujo de recursos (los recursos que una ONG obtiene por un proyecto, si gana la licitación, son bajos y por un período de tiempo que rara vez supera el año), introduce inestabilidad en su cuerpo de profesionales, técnicos y promotores y las obligada a trabajar con un "pool" de personal asociado que es llamado según los proyectos que efectivamente obtienen financiamiento. En definitiva, no habría posibilidad de conformar un equipo de trabajo estable que acumula experiencia, innova en metodologías y crece cualitativamente.

El diagnóstico anterior aplica principalmente a las ONGs más pequeñas y nuevas que para subsistir dependen del financiamiento FOSIS (y otros organismos de Estado). Las ONGs más antiguas y con mayor acumulación de experiencia y menor dependencia financiera del Estado, reclaman que este no les deja suficiente espacio para innovar; que los programas son muy rígidos y que ellos son vistos como mero instrumentos que ejecuta proyectos cuyo contenido y metodología se encuentra predefinido en las bases de los programas. Demandan ser "socios" de la tarea estatal en la superación de la pobreza y aportar al diseño de los programas y su concreción en un territorio concreto. Para ello, plantean que la compleja tarea de superación de la pobreza requiere de inversiones de mas largo plazo que un proyecto específico aislado. El proyecto debe ser parte de un plan de acción que incluye distintos proyectos interelacionados entre sí. La modalidad de concursos y licitaciones de proyectos en pequeña escala no es adecuada a este requerimiento. En esta línea el FOSIS esta iniciando algunos contratos de más largo plazo con sus ejecutores siempre que el primer año lo hagan bien.

e) Aprendizaje institucional y rediseño de programas

Una carencia importante que presentan los programas es la ausencia espacios para elaborar un aprendizaje respecto de sus propias prácticas. Priman las exigencias de la acción y no se disponen de fondos ni tiempo para la sistematización de aprendizajes.

Los equipos de programa en el nivel regional y local sienten falta de capacitación, expresan insatisfacción con condiciones laborales, experimentan un nivel importante de rotación, lo que

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termina perjudicando el desarrollo de los proyectos y dificulta el proceso de aprendizaje institucional.

De un lado, el FOSIS no cuenta con un espacio regular para compartir y evaluar su quehacer y menos para mantener un contacto sistemático con los ejecutores para recoger las dificultades que enfrentan, sus insatisfacciones y su visión sobre el desarrollo presente y futuro de la intervención. No existen canales para recoger la experiencia, ni las instancias para validarlas y sistematizarlas, y retroalimentar decisiones de rediseño del programa. En esta tarea existe también una tensión entre el nivel central y regional de la institución. Así como los ejecutores sienten no que son escuchados por el FOSIS, que no tienen donde vertir sus aprendizajes, la oficinas regional expresan percepciones similares respecto al nivel central de la institución.

En los últimos años estas relaciones han mejorado, ha habido mas espacio de interacción pero falta avanzar.

f) Asesoría técnica y fortalecimiento de los ejecutores

El FOSIS no tiene una política sistemática de generar mayores capacidades en sus ejecutores y, junto con ello, de transferirles los objetivos y el sentido de su quehacer y los distintos programas en que éste se traduce. La institución reconoce múltiples falencias en sus ejecutores, pero recièn esta implementando acciones de asistencia técnica y de capacitación que permitan habilitar a los ejecutores para desempeñarse adecuadamente. La actividad más cercana se relaciona con reuniones informativas o de aclaración de bases.

“El FOSIS realiza esfuerzos esporádicos en esta línea. Al comenzar el programa se efectuaron algunos encuentros nacionales para contar experiencias exitosas. En la región somos pocos ejecutores. Nos reunimos cada 3 meses, convocados por el FOSIS. Si estas jornadas se planificaran más podrían ser excelentes instancias de capacitación. Pero sigue siendo una tarea no financiada ni explicitada en el marco de los acuerdos. No hemos podido discutir qué tenemos en común ni cuáles son los puntos críticos” (Ejecutor FOSIS).

"Debiera haber más jornadas de trabajo para compartir lo encontrado por las distintas organizaciones que participan en los programas, el problema es que el FOSIS no tiene plata para hacerlo" (ejecutor FOSIS)

"Una debilidad nuestra es el desarrollo de proveedores. No hay más capacitación que la inducción. Lo que hace la GTZ con microempresa debiera existir para todos los programas. Ni siquiera eso es suficiente, porque se capacita sólo a los que están adentro. Hay algunos que nunca van a poder entrar por falta de experiencia. Tenemos que tener más conductas proactivas para esto” (FOSIS regional).

Se desprende de lo anterior la existencia de un amplio campo de trabajo en el cual el Estado actúa para que los privados que proveen los servicios sociales se perfeccionen, se desarrollen y logren mejores competencias y mayor sintonía con los objetivos de los programas. El desarrollo de esta línea de trabajo, constituiría también una oportunidad para que los ejecutores traspasen parte de sus aprendizajes y su expertise al FOSIS.

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6. Síntesis y conclusiones

El FOSIS trabaja preferentemente con ejecutores privados y ha desarrollado instrumentos y procedimientos para hacerlo. Normas y reglas que rigen los programas (bases, llamados a licitación o concurso, pautas de evaluación ex-ante de proyectos, contratos de trabajo con los privados, pautas de supervisión, entre otros). El eslabón débil de esta forma de trabajo tiene que ver con ausencia de espacios para compartir propósitos, contruir confianzas entre los agentes involucrados y lograr relaciones más estables entre ellos.

Extremando el cuadro, a juicio de los ejecutores los programas priorizan lo formal, las normas y los procedimientos. La opinión de los propios programas es diferente: deben controlar, pero lo central es la calidad de los proyectos, el impacto de los programas y la necesidad de ajustes y rediseño. Los ejecutores expresan preocupación por el diseño de los programas, por los instrumentos que se aplican, los plazos con que deben operar que no serían reales, las solicitudes múltiples de información. También expresan preocupación por su supervivencia institucional, cuando se trata de instituciones privadas sin fines de lucro, y por un margen razonable de ganancia económica, cuando se trata de empresas lucrativas, definidos como requerimientos indispensables para lograr mayor calidad.

Ambos, programas y ejecutores, sienten que las preocupaciones centrales del otro contravienen las preocupaciones centrales propias, como si se tratara de relaciones de oposición. Si el Estado se interesa tanto el control y los procedimientos, es que no le interesa la calidad de los servicios y la sustentabilidad de las intervenciones. Viceversa, si los ejecutores se interesan tanto en la supervivencia institucional y su propia continuidad, es que se interesan poco de la gestión y el impacto de los programas. Obviamente, la situación real no se ajsuta a estas imagenes, no opera en esta forma.

El desafío central es construir confianzas entre el FOSIS, sus programas y los ejecutores privados lo que pasa por construir una visión estratégica compartida del sentido del programa, de su lugar en una estrategia de superación de la pobreza, de las necesidades materiales y no materiales de la población. Construir esta visión requiere o exige al menos en el caso de la superación de la pobreza una relación contractual más permanente con ejecutores calificados de idóneos. Sólo de esta forma será posible supera mutuos supuestos respecto de lo que motiva al otro y respecto de cómo ese otro se comportará.

El caso del FOSIS es paradigmático en este sentido. A nivel de definiciones, la institución plantea la necesidad de compartir con las ONGs estrategias institucionales, lo que se traduciría en el análisis estratégico de los problemas, el diseño de negocios más allá de los concursos formales, la definición de mecanismos de ejecución de los programas más claros, transparentes y técnicos y el acceso a líneas de apoyo o capacitación (Montes y Ortega, 1996).Sin embargo, la modalidad de concurso con que se relaciona el FOSIS con la mayoría de sus ejecutores entraba el desarrollo de una relación fluida y colaborativa. El esquema obliga a las ONGs a adaptarse a los plazos, ritmos y definiciones impuestas por el FOSIS, deja poco o ningún espacio para la participación en el diseño y el seguimiento de las intervenciones realizadas.

Es por este motivo que entre las modalidades de traspaso de recursos descritas en la sección anterior, el convenio aparece como la mejor forma, en tanto potencia el intercambio de ideas,

prácticas y experiencias, permitiendo efectivamente la creación y ejecución conjunta de iniciativas sociales. Pero esta es la forma de relación menos utilizada.

PARTE IV

PRINCIPALES RESULTADOS Y CONCLUSIONES

El estudio realizó una revisión de la literatura sobre las relaciones público-privado en la política social de superación de la pobreza. Con este punto de partida y marco de referencia analizó las características de esta relación en Chile. Primero comparando la década del 80 con la del 90, y luego, estudiando la implementación y resultados de tres experiencias específicas de relación público-privado desarrolladas en los años 90, referida cada una a un nivel o momento distinto de la política pública: i) el nivel político-técnico de definición y diseño de las políticas; ii) el nivel del financiamiento; y iii) el nivel de la ejecución de los programas.

La revisión de la literatura dio cuenta de la diversidad de maneras en que se entiende los términos público y privado, los distintos modos y niveles en que se puede entender la relación y la fuerte carga político-ideológica con que se aborda el tema.

Asimismo la revisión de la literatura rescató el tema de los distintos pilares o fuentes de la protección social y las restricciones de la mirada que se limita a la política pública. La realidad social en términos de equidad y pobreza dependen fundamentalmente de la interacción entre tres pilares de la protección social: el estatal, el privado y el de las familia/comunidad. Los estudios sobre estos pilares dan cuenta de una importante heterogeneidad al interior de cada uno.

Los escritos de la última década han relevado el pilar privado separando el sector privado lucrativo o comercial del sector privado sin fines de lucro. Para algunos el primero es "angel" de la eficiencia económica; para otros el segundo es "angel" de la solidaridad y justicia social. Los trabajos revisados borran estas imágenes extremas y revelan que el sector privado comercial no es siempre más eficiente que el público y que la eficiencia del sector privado muchas veces depende de la existencia de un sector público transparente, confiable, eficiente. El sector privado sin fines de lucro, por su parte, ha sido idealizado en sus virtudes. Los estudios revelan una presencia de virtudes que se mezclan con motivaciones privadas, aún mercantiles, lo que señala que no habría una distancia tan grande y nítida entre organismos privados con y sin fines de lucro en el ámbito social.

Mientras a lo largo de este siglo, se observó una creciente ingerencia del Estado en la protección social, con diferencias significativas entre los países, en los años 80 y los 90 lo que se observa es una mayor interpenetración entre el sector público y el privado. Mientras en el pasado la vinculación entre uno y otro se planteaba como de oposición, hoy desde el Estado se exploran vínculos de complementariedad. El Estado busca aunar más recursos para fines sociales y/o aumentar la eficiencia y eficacia de lo que hace incorporando lazos con el sector privado, lo que ocurre fundamentalmente en las dimensiones de financiamiento de las políticas y en la de provisión de servicios o ejecución de programas. Excepcionalmente, la búsqueda de colaboración ocurre también en el nivel de la definición y diseño estratégico de las políticas y los programas.

Por último se desprende de la revisión de la literatura, que la relación público-privado debe analizarse y evaluarse en circunstancias históricas concretas y que las decisiones respecto a esta relación son políticas y técnicas y que es fundamental mirar simultáneamente ambos aspectos. Ello significa

abordar la temática en el contexto institucional y cultural en que tiene lugar, identificar los actores, y construir políticamente las decisiones.

Con estos antecedentes, el estudio se trasladó a la experiencia chilena en los años 80 (gobierno militar) y los 90 (gobiernos de la concertación para la democracia). El análisis revela en primer lugar, lo que es sabido, que los dos períodos corresponden a una visión distinta acerca del papel del Estado y del sector privado en el ámbito de la política social.

Bajo el gobierno militar la relación público-privado se resume en las siguientes afirmaciones:

• La intencionalidad de las política estaba marcada por la idea de estimular la incursión del sector privado en el ámbito social y desmontar los servicios del Estado.

• La relación público-privado ocurre en el financiamiento y en la administración y/o gestión de los servicios y/o recursos.

• No hay diálogo público-privado en torno a los fines, prioridades e instrumentos de la política social. El que hay es del gobierno con el mundo empresarial, comercial y financiero y rara vez tiene un contenido de política social.

• A nivel de la provisión de servicios, el sector privado se entiende como entidades que operan o participan en el mercado y que atienden a los segmentos sociales con capacidad de pago.

• Los sectores sin capacidad de pago en la medida que sea necesario y que no sea posible externalizar el servicio, continúan siendo atendidos por el Estado.

• El tercer sector (ONGs) no tiene reconocimiento como proveedor de servicios sociales. Cuando se le reconoce, es fundamentalmente en cuanto opositor al gobierno.

• Los resultados en término de equidad social y superación de la pobreza no fueron positivos. So observa una mayor distancia en recursos, calidad de la atención y rango de opciones entre los niveles altos y los más bajos de la estructura social.

La relación público-privado en los años 90 bajo los gobiernos de la concertación muestra elementos de continuidad con los años 80 e importantes elementos de ruptura, como se desprende de los siguientes puntos:

• La intencionalidad de la política social está marcada por la idea de fortalecer el Estado paralelo a la incursión del sector privado en materia social. Se reivindica un papel fuerte para el Estado en dimensiones asociadas con la conducción y evaluación de la política. Se mantiene y se valora el papel privado en la provisión directa de servicios y la ejecución de programas.

• Hay un viraje desde una postura que opone Estado y sector privado a una que intenta construir relaciones de sinergía entre ambos, donde se vislumbra una intención de diálogo público-privado en torno a los fines, prioridades e instrumentos de la política social.Vale decir, la relación público-privada se extiende desde el nivel del financiamiento y la provisión de servicios al nivel político-técnico de debate acerca de las prioridades e instrumentos de política.

• Se amplía y hace más compleja y diversa la concepción del sector privado que además de las empresas lucrativas que operan en el mercado reconoce los organismos no gubernamentales, el tercer sector y las organizaciones sociales.

La última parte del estudio se abocó a analizar en profundidad tres experiencias en las cuales se intensificó o amplió la relación público-privada en los años 90, identificando su origen, características, actores, algunos resultados y desafíos futuros. Las experiencias que se analizaron son: i) en el nivel político-técnico, la creación en 1994 y marcha del Consejo Nacional de Superación de la Pobreza,

ente privado que nace por impulso estatal y del cual se espera que constituya un lugar de reflexión y propuesta de iniciativas de la sociedad civil encaminadas a superar la pobreza y que asesore al gobierno en la aplicación de los prograams de superación de la pobreza; ii) en el nivel del financiamiento, la dictación de la Ley de Donaciones Educacionales; y iii) en el nivel de la ejecución de los programas, la relación con las ONGs y otros entes privados que colaboran con el Estado en un papel de proveedor o ejecutor de programas.

No corresponde en este capítulo de conclusiones entregar el detalle de cada experiencia analizada. Mas bién, se presenta una síntesis de resultados que cruzan las tres experiencias. Estos resultados se ordenan en torno a los siguientes puntos.

• Expectativas iniciales y marcha de las experienciasLas tres experiencias tienen un inicio lento y enfrentan diversos obstáculos en su marcha. Dos de ellas se inician con expectativas altas de parte de los agentes privados involucrados (Consejeros del CNSP y ONGs), las que por diversos motivos, asociados tanto al gobierno como al sector privado, no se cumplen o se cumplen insuficientemente creando frustración, malestar y desconfianza entre las partes..

La Ley de donaciones educacionales, en contraste, surge como consecuencia de una transacción política. La aprobación de la Ley obedeció al objetivo de asegurar la continuidad de la reforma tributaria aprobada en 1990. El proyecto de Ley fue elaborado sin participación del Ministerio de Educación. Estos factores implicaron una implementación lenta y una subutilización de sus beneficios por parte de los empresarios como de las escuelas y liceos. No huno expectativas iniciales y no hay frustraciones mayores.

• Construcción política de las experiencias y la creación de lazos de confianzaNinguna de las tres experiencias fue "construida políticamente" por las partes involucradas y afectadas. De hecho en su puesta en marcha fueron dejado de lado aspectos básicos de información y difusión, lo que dificultó la puesta en marcha. Ninguna de ellas considera el tema o requerimiento de desarrollar lazos de confianza entre los agentes afectados o de los cuales se espera que colaboren. Ninguna de ellas considera un elemento central cual es la necesidad de construir una vision estratégica compartida del sentido de la política.

• La necesidad de enfrentar los conflictos y divergenciasTras cada una de las experiencia se visualizan distintas posiciones valórico-ideológicas respecto a como abordar el tema que tocan --enfoque de la pobreza, financiamiento de la educación por donaciones y franquicias tributarias, fortalecimiento de las ONGs como "brazos del Estado" (proveedores)-- posiciones que no se explicitaron ni se discutieron abiertamente. No haber enfrentado oportunamente las divergencias, repercutió negativamente o debilitó o hizo conflictiva la experiencia.

• La necesidad de dirección y liderazgo

La experiencia más difícil y de carácter más político, la del CNSP, persistió pese a conflictos internos en el Consejo y tensiones agudas con el gobierno. El liderazgo y persistencia en la tarea de quien encabeza el Consejo y el compromiso con la tarea que logró construir en el equipo de trabajo que lo acompañó fueron centrales en evitar el quiebre de la iniciativa. Esta al final se consolida. El Consejo se transforma en una Fundación privada que opera con autonomía frente al Estado y define una agenda que es independiente de la política estatal. Las otras dos experiencias no muestran conflictos abiertos. No obstante, avanzan solo lentamente, no se consolidan. Ninguna de las dos tiene una dirección y liderazgo conocido.

• Procedimientos e instrumentosLas experiencias a nivel del financiamiento y de la ejecución de programas definen procedimientos e instrumentos detallados, los que pueden y deben ser perfeccionados.

• Autonomía (seguridad) y compromisoLas líneas de acción o proyectos, según el caso, que operan mejor en el contexto de cada experiencia son aquellas que los actores involucrados definen y asumen con autonomía y compromiso, ellos construyen e implementan el diseño, como es el caso del Programa Servicio País del CNSP, los proyectos educativos que nacen de la escuela o liceo o sus directivos y ellos son "dueño" de su proyecto, el apoyo de las ONGs que se sienten seguras frente al servicio o programa para el cual trabajan, y como consecuencia proponen y negocian modificaciones.

Estos resultados revelan que el elemento central que ha sido débil en las experiencias alude a la constitución de los actores que intervienen, se involucran, se hacen cargo de ella. Para que la experiencia opere es indispensable que tanto el Estado como el sector privado involucrado se reconozcan como actores autónomos que inician a una alianza: el gobierno y el CNSP, escuelas y empresarios, servicios públicos (programas) y ONGs. No se trata de una relación de subordinación de uno a otro, como ha sido el tenor, sino que de un trabajo colaborativo en función de objetivos específicos comunes, definidos en conjunto y con una claridad sobre el aporte de cada uno a los objetivos comunes.

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112

ANEXO A

CONSEJO NACIONAL DE SUPERACIÓN DE LA POBREZA: ENTREVISTAS Y MATERIAL CONSULTADO

El trabajo de recolección del material y de entrevistas en torno a la experiencia del Consejo Nacional de Superación de la Pobreza se realizó entre agosto y febrero de 1998. Adicionalemnte, a lo largo del año 1998 la investigadora responsable del estudio asistió a reuniones, seminarios y talleres en torno al tema Estado-sociedad civil organizados por la Fundación Nacional de Superación de la Pobreza y participó en una evaluación de proceso del Programa Servicio País.

Las entrevistas recogieron las visiones y apreciaciones de lo que fue la experiencia del Consejo por parte del Presidente del Consejo, integrantes de la Secretaría Ejecutiva entre 1994 y 1996 y la actual, Consejeros y integrantes del equipo técnico asesor. En el caso de los Consejeros se seleccionaron personas de distintas profesiones, ligados a diversos sectores de la sociedad. En total se entrevistaron 12 personas: 5 autoridades del Consejo y/o de la Fundación; 5 Consejeros; y 2 asesores técnicos.

La pauta que orientó las entrevistas cubría los temas siguientes:

• Relación personal y compromiso con el CNSP en sus inicios y actualmente.

• Visión del origen del CNSP (invitación presidencial) y de los objetivos que se proponían

• Qué lo motivó a colaborar en el el CNSP

• Organización del CNSP. Fortalezas y debilidades. Amenazas y oportunidades.- Definición de areas, prioridades y plan de trabajo- Relaciones que el CNSP establece con la sociedad civil. Características y factores condicionantes.- Relación del CNSP con el gobierno. Características y factores condicionantes.- Relación del CNSP con el Plan Nacional de Superación de la Pobreza. Características y factores condicionantes.

• Evaluación de lo logros del CNSP- Resultados más importantes: aportes a la política pública, a la sociedad civil, a la superación de la pobreza- Aciertos y debilidades de los que se hizo.- Obstáculos que se enfrentaron: internos y en el entorno - Aprendizajes (teóricos y prácticos) que deja la experiencia del CNSP?

113

• La Fundación Nacional de Superación de la Pobreza- ¿Continuidad con el Consejo? Si, no, ¿por qué?

• Proyecciones futuras - ¿Qué proyecciones, expectativas ve Ud. para el CNSP y la FNSP? ¿Cómo ve al CNSP y la FNSP el próximo año y al finalizar el período del presidente Frei?- ¿Cuáles debieran ser sus obejtivos y prioridades?

• El gobierno y las ONGs y sector privado- Existe una política gubernamental hacia el sector privado y las ONGs, ¿cuáles son sus características? Fortalezas y debilidades- ¿Cuál es la situación actual de las ONGs de promoción social? Fortalezas y debilidades.- ¿Qué papel ha jugado el CNSP en la relación gobierno-ONG? - Propuestas para fortalecer a las ONGs y la sociedad civil

• Concepto de sociedad civil (¿qué incluye?) y de sector privado

• ¿Qué significa "movilizar la sociedad civil en torno a tareas de superación de pobreza"? ¿Cuán importante es? ¿Cómo puede hacerse?

• Percepción del rol privado (empresarios) en el tema de la pobreza: responsabilidades, tareas posibles.

Adicionalmente, se estudió material interno del CNSP como lo son son los sucesivos informes de avance, documentación del Programa Servicio País y de otras actividades realizadas.

114

ANEXO B

LA LEY DE DONACIONES EDUCACIONALES. ENTREVISTAS Y MATERIAL CONSULTADO

El estudio de la ley de donaciones con fines educacionales se realizó entre los meses de Agosto y noviembre de 1997. Se recurrió fundamentalmente a dos fuentes de información.

a) Información secundaria

- Biblioteca del Congreso: discusión parlamentaria en torno a la ley Nº 19.247 aprobada el 15 de septiembre de 1993, que modifica la Ley sobre impuesto a la renta. - Serplac Metropolitano: registros e información de los proyectos aprobados y que han recibido donaciones.- Ministerio de Educación: informes de evaluación semestral respecto a las donaciones aprobadas

b) Entrevistas

Se entrevistó personas que han estado involucrada en la ley con el objeto de recabar información sobre el origen y proceso de promulgación de la ley, los actores participantes y sus posturas; los propósitos de la iniciativa, el diseño institucional definido para su puesta en práctica; las características del proceso de implementación y los resultados que se obtienen; las fortalezas, obstáculos y amenazas al funcionamiento de la ley; el impacto de dicha ley sobre el combate a la pobreza y la equidad.

El Cuadro Nº1 contiene la muestra total de instituciones y/o actores entrevistados para el presente estudio. La selección de los entrevistados se hizo de acuerdo a los siguientes criterios.

Informantes calificados: personas que estuvieran en el origen de la iniciativa legal y que representaran posiciones si es que no opuestas, al menos diferentes. Se seleccionó un representante del gobierno (Ministerio de Hacienda) y uno del mundo empresarial (Confederación de la Producción y el Comercio).

Beneficiarios de la ley: sostenedores de establecimientos educacionales de la Región Metropolitana que, según los datos de SERPLAC, hayan recibido donaciones. Se seleccionaron 8 casos de acuerdo a dos criterios: tipo de establecimiento municipalizado, particular subvencionado o DL 3166) y tipo de institución administradora de las donaciones (municipalidad, fundación privada sin fines de lucro o corporación educacional de rama empresarial). Un criterio adicional fue la selección de establecimientos situados en comunas de diversa extracción socioeconómica, a fin de contar con una gama lo más heterogénea posible de situaciones. (Ver Cuadro Nº2).

Ejecutoras intermediarias: durante las entrevistas realizadas a los establecimientos beneficiarios se mencionó en diversas oportunidades la participación en los proyectos financiados vía ley de donaciones, de empresas ejecutoras intermediarias que gestionan y ejecutan proyectos en los colegios. En esta línea, fue necesario ampliar la muestra y realizar entrevistas en las dos instituciones nombradas en forma más reiterada.

Empresarios: La idea original era entrevistar a una muestra de empresarios que hubieran efectuado donaciones en los mismos establecimientos correspondientes a la muestra de beneficiarios. Sin

115

embargo, pudimos detectar un gran "secreto" en torno al nombre de las empresas donantes que dificultó la realización de entrevistas. La muestra final quedó constituida por un conjunto de empresarios que hayan efectuado donaciones, que accedieron a dar entrevistas, y que fueron contactados por diversos medios.

Cuadro Nº1. Muestra de entrevistados en el marco del estudio de la ley de donaciones con fines educacionales

INFORMANTES CALIFICADOS

Asesor Ministerio de HaciendaPresidente de la Comisión de Educación y Cultura de la Confederación de la Producción y el ComercioProfesional División de Planificación y Presupuesto MINEDUC

MUESTRA DE BENEFICIARIOS (Administradores / Establecimientos)

Municipalidad de La FloridaMunicipalidad de Estación CentralFundación Alto Las Condes (Lo Barnechea)Colegio San Pablo (La Pintana)Colegio Los Nogales (Puente Alto)Municipalidad de San JoaquínCorporación Ed. de la Construcción (Recoleta)Liceo A-22 (Santiago)

MUESTRA DE INSTITUCIONES EJECUTORAS / INTERMEDIADORAS

ORT ChileFundación Empresa Educa

EMPRESARIOS

116

Cuadro Nº2. Comunas seleccionadas según tipo de establecimiento y administrador de las donaciones

ADMINISTRADOR

TIPO DE ESTABLECIMIENTO

MunicipalizadoPrivado

Particular Subvencionado

DL 3166

Municipalidad / Corporación Municipal

La FloridaEstación Central

San Joaquín

Corporación Educacional de rama empresarial

Recoleta

Fundación Privada sin fines de lucro

Lo BarnecheaLa PintanaPuente Alto

Santiago

Pautas de Entrevistas

* Informantes calificadosEn este caso la entrevista fue una convesración abierto que se centró en el origen de la Ley, sus antecedentes, características, bondades y dificultades, y en caso que las hubiera, propuestas d eperfeccionamiento de la misma.

* Beneficiarios: administradores municipales y privados y establecimientosEsta entrevistas giraron en torno a la experiencia de una donación específica

I. Datos generales1. Proyecto:2. Administrador (municipalidad o corporación municipal, privado): 3. Empresa donante (tamaño, número de trabajadores, rama de actividad):4. Establecimiento(s) beneficiario(s):

- dependencia- número de alumnos - nivel socioeconómico- existencia de otras donaciones no mediadas por la ley

5. Cargo del entrevistado: 6. Fecha Entrevista:

II. Origen de la iniciativa- Historia de esta donación. ¿Cómo surgió la idea de hacer este o estos proyectos?, ¿quién tomó la iniciativa?, ¿quién definió el proyecto educativo?, ¿es el mismo proyecto para todas las escuelas?, ¿cómo eligen las escuelas a las que van los proyectos? - ¿Cómo se informaron sobre la existencia de ley? - ¿Cómo se organizaron para recibir donaciones?, ¿cómo se contactaron con la empresa donante?, ¿cuál es el monto de la donación?, ¿quién y cómo se define dicho monto?

III. Implementación- ¿Cómo se organizaron para administrar la donación?, ¿qué hace el municipio?, ¿cómo se organizan los establecimientos beneficiarios?, ¿qué relación mantienen con la empresa donante ahora que ya se efectuó la donación?, ¿qué relación mantienen con la intendencia?

- ¿Fue necesario constituir una comisión de confianza para la administración de la donación?, ¿cómo se constituyó?, ¿cómo ha funcionado?. ¿Cree usted que es importante y/o necesario que exista esa comisión?.

IV. Resultados-¿Qué dificultades se han presentado? (Dificultades: administrativo-burocráticas, en el tipo de proyectos que se financian, los montos y la sustentabilidad. Distinguir etapas: definición de objetivos del proyecto, tramitación de la donación, implementación-ejecución) , ¿ha funcionado bien la administración de las donaciones?- ¿Qué ha significado el proyecto para las escuelas beneficiarias?, ¿qué importancia ha tenido para el municipio?, ¿y para el desarrollo de los habitantes de la comuna?. Fundamentar. - ¿Hace la municipalidad alguna evaluación de resultados?- ¿Tienen alguna información sobre cómo ha funcionado la ley más allá de esta experiencia concreta que ustedes administran?

V. Evaluación y proyecciones- ¿Tienen planes de presentar nuevos proyectos?- ¿Qué perspectivas de mantenerse en el tiempo tienen los proyectos de capacitación?, ¿son sustentables a mediano y largo plazo?- ¿Cuál es el potencial de la ley?, ¿aporta a mejorar la calidad de la educación?, ¿qué tipo de proyectos cree usted que podría financiar?.- ¿Cómo se podría incentivar el aporte de los empresarios a las donaciones?- Las estadísticas acerca de las donaciones efectuadas por medio de la ley indican que se están financiando más proyectos en establecimientos particular subvencionados que municipalizados ¿qué explicación le da a esto?.- Existen propuestas de reformulación de la ley orientadas a crear un organismo intermediario que sirva de nexo entre los empresarios y los establecimientos. ¿Qué le parece dicha propuesta?, ¿quién debería ser el intermediario?.

* Empresas intermediadoras En este caso se indagó sobre la historia y característica de la empresa imtermediaria para luego profundizar en el analisis de una donación específica que benefició a uno o mas establecimientos. La pauta aplicada es similar a la anterior indagando sobre la donación y del proyecto financiado, el origen de la iniciativa, la implementación; los resultados obtenidos; los planes futuros y una pareciació global sobre la Ley las potencilaidades y restricciones de la Ley.

* Empresarios que efectuan donaciones en el marco de la leyEsta entrevista giró en torno a al origen y trayectoria de una donación específica. Se indagó sobre datos generales de la empresa y del proyecto al cual aportó, la historia de donaciones de la empresa antes y después de la ley, las razones por las cuales dona la empresa, la información que tiene sobre la Ley, los temores que tiene frente a la ley y las potencialidades que le adjudica y el conocimiento que tiene sobre propuesta de modificacion a la ley.

Los tópicos referidos a la donación especifica fueron: - Historia de esta donación. ¿Cómo surgió la idea de hacer este o estos proyectos?, ¿quién tomó la iniciativa?, ¿quién definió el proyecto educativo?, - ¿Cómo eligen la escuela a la que van donar?, ¿cómo se contactaron con la escuela y con el administrador?, ¿cuál es el monto de la donación?, ¿quién y cómo se define dicho monto?- ¿Qué rol le compete a la empresa en la implementación del proyecto educativo?, ¿qué relación mantienen con el establecimiento y el administrador de la donación una vez efectuada la misma?.- ¿Cómo funciona el control y la fiscalización tributaria?- ¿Fue necesario constituir una comisión de confianza para la administración de la donación?, ¿cómo se constituyó?, ¿cómo ha funcionado?. ¿Cree usted que es importante y/o necesario que exista esa comisión?.

- ¿Qué sabe de lo que ha pasado en la escuela una vez efectuada la donación?. ¿Hace la empresa alguna evaluación de resultados?- ¿Qué dificultades se han presentado? (Dificultades: administrativo-burocráticas, en el tipo de proyectos que se financian, los montos y la sustentabilidad. Distinguir etapas: definición de objetivos del proyecto, tramitación de la donación, implementación-ejecución) , ¿ha funcionado bien la administración de las donaciones?- ¿Qué ha significado el proyecto para las escuelas beneficiarias?, ¿qué importancia ha tenido para el desarrollo de los habitantes de la comuna?. Fundamentar. - Tienen planes de seguir efectuando donaciones?

ANEXO C Ley de donaciones educacionales Cuadros estadísticos complementarios

Cuadro Nº1. Número de proyectos y montos aprobados por tipo de establecimiento. Período 1994 - Julio 1996

Región Tipo de Establecimiento

Nº de proyectos

Monto aprobado (M$) Monto pagado (M$)*

II Inst. Colab. SENAMEDL. 3166MunicipalParticular Subvencionado

21

5.47710.000

III Inst. Colab. SENAMEDL. 3166MunicipalParticular Subvencionado

2 13.584 13.584

IV Inst. Colab. SENAMEDL. 3166MunicipalParticular Subvencionado

3

1

63.750

45.835 45.835

VI Inst. Colab. SENAMEDL. 3166MunicipalParticular Subvencionado

165

3.28054.983

2.60715.5472.475

IX Inst. Colab. SENAMEDL. 3166MunicipalParticular Subvencionado

12

2.334409.992 167.289

X Inst. Colab. SENAMEDL. 3166MunicipalParticular Subvencionado

21

2.76063.500

XI Inst. Colab. SENAMEDL. 3166MunicipalParticular Subvencionado

1 40.000 8.200

RM Inst. Colab. SENAMEDL. 3166MunicipalParticular Subvencionado

30464045

2.106.432593.863

1.189.5024.194.692

50.958405.90654.966

926.562

TOTAL Inst. Colab. SENAMEDL. 3166MunicipalParticular Subvencionado

34525350

2.173.462648.846

1.256.2644.724.019

50.962421.45379.225

1.139.686

Fuente: Ministerio de Educación. División de Planificación y PresupuestoSe incluyen sólo las regiones que tienen proyectos y que se dispone de información.*Porcentaje total del monto del proyecto, que corresponden a donaciones efectivamente recibidas por los respectivos beneficiarios.

Cuadro 2. Número de proyectos y montos aprobados según tipo de proyectos Período 1994 - Julio 1996

Región Tipo de Proyecto Nº de proyectos

Monto aprobado (M$) Monto pagado (M$)*

II CapacitaciónConstrucción y EquipamientoEquipamientoMúltipleObrasOperacional

2

1

5.477

10.000

III CapacitaciónConstrucción y EquipamientoEquipamientoMúltipleObrasOperacional

2 13.584 13.584

IV CapacitaciónConstrucción y EquipamientoEquipamientoMúltipleObrasOperacional

121

7.50088.83513.250

45.835

VI CapacitaciónConstrucción y EquipamientoEquipamientoMúltipleObrasOperacional

2271

12.83911.18430.657

6.190

011.0526.970

0

IX CapacitaciónConstrucción y EquipamientoEquipamientoMúltipleObrasOperacional

21

409.9222.334

167.289

X CapacitaciónConstrucción y EquipamientoEquipamientoMúltipleObrasOperacional

12

63.5002.760

XI CapacitaciónConstrucción y EquipamientoEquipamientoMúltipleObrasOperacional

1 40.000 8.200

Región Tipo de Proyecto Nº de proyectos

Monto aprobado (M$) Monto pagado (M$)*

RMCapacitaciónConstrucción y EquipamientoEquipamientoMúltipleObrasOperacional

38263625288

514.7532.459.072

357.006682.208

3.003.1211.068.829

36.411477.69172.559

225.545453.202172.984

TOTAL CapacitaciónConstrucción y EquipamientoEquipamientoMúltipleObrasOperacional

39344632308

521.7533.074.238

405.595712.865

3.019.3111.068.829

36.411699.01597.195

232.515453.202172.984

Fuente: Ministerio de Educación. División de Planificación y PresupuestoSe incluyen sólo las regiones que tienen proyectos y que se dispone de información.*Porcentaje total del monto del proyecto, que corresponden a donaciones efectivamente recibidas por los respectivos beneficiarios.

Cuadro Nº3. Comportamiento de las donaciones en las comunas de la Región Metropolitana

Comuna Total Monto Participación Total Proyectos Monto/Nº Proyectos

Calera de Tango 9.619.920 0,12 1 9.619.920 Cerrillos 2.311.000 0,03 1 2.311.000 Cerro Navia 34.784.458 0,43 3 11.594.819 Colina 16.487.330 0,20 1 16.487.330 Curacaví 156.433.080 1,93 1 156.433.080 Estación Central 738.826.428 9,13 9 82.091.825 Huechuraba 375.348.366 4,64 3 125.116.122 La Cisterna 1.050.000 0,01 1 1.050.000 La Florida 62.145.098 0,77 11 5.649.554 La Granja 47.410.752 0,59 2 23.705.376 La Pintana 1.166.067.895 14,42 8 145.758.487 Lampa 381.999.104 4,72 2 190.999.552 Las Condes 398.939.662 4,93 2 199.469.831 Lo Barnechea 1.081.218.105 13,37 7 154.459.729 Lo Espejo 13.546.289 0,17 1 13.546.289 Macul 61.024.298 0,75 9 6.780.478 Maipu 2.353.496 0,03 2 1.176.748 María Pinto 36.270.000 0,45 1 36.270.000 Ñuñoa 9.447.472 0,12 1 9.447.472 Pedro Aguirre Cerda 51.727.821 0,64 1 51.727.821 Peñalolén 17.615.856 0,22 1 17.615.856 Providencia 6.270.000 0,08 1 6.270.000 Pudahuel 73.236.855 0,91 2 36.618.428 Puente Alto 710.653.150 8,79 12 59.221.096 Quilicura 13.551.353 0,17 3 4.517.118 Quinta Normal 691.528.025 8,55 6 115.254.671 Recoleta 392.139.814 4,85 19 20.638.938 Renca 402.247.825 4,97 10 40.224.783 San Joaquín 10.325.803 0,13 3 3.441.934 San Miguel 158.595.000 1,96 7 22.656.429 San Pedro 12.952.800 0,16 1 12.952.800 Santiago 441.411.903 5,46 25 17.656.476 Talagante 43.516.828 0,54 2 21.758.414 Varias 467.760.000 5,78 1 467.760.000 Total 8.088.815.786 100 160 50555099

Cuadro Nº4. Nivel socioeconómico de la población según dependencia del establecimiento

Dependencia del Establecimiento*

Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5

Básica

Media

Básica

Media

Básica

Media Básica

Media Básica Media

Municipalizado 64.6 58.9 60.6 52.7 51 44.1 36.2 39.1 16.7 20.4

Part. Subvencionado

30.1 28.9 34.7 35.8 42.6 40.2 49.6 41.7 30.7 27.3

Fuente: Encuesta CASEN 1994 / Base: matrícula urbana* No se incluyen los alumnos matriculados en establecimientos particulares no subvencionados ni los correspondientes a la categoría DL 3166

ANEXO D

Ejecutores privados de programas sociales. Entrevistas y material de apoyo

Esta parte del estudio se centró particularmente en la experiencia de ejecución privada que ha temido el FOSIS. De un lado se hizo una revisión bibliografica sobre el tema en Chile (más allá del FOSIS) y el material recogido en dos consultorías realizadas para el sector público por CIEPLAN. Una con el FOSIS realizada entre 1994 y 1996, y que se tradujo en reuniones frecuentes con la institución durante 1997 y 1998 en las cuales se observó con cuidado la relación publico-privado en el ejecución de programas. La otra concultoría se realizó durante 1998 para la Dirección de Presupuesto y tuvo por objetivo caracterizar las fortalezas y debilidades de la relación que el Estado establece con sus "proveedores privados". Este trabajo se hizo considerando19 programas sociales y un trabajo cualitativo en profuniddad en cuatro de ellos, uno de los cuales due el Programa del adulto mayor del FOSIS. Los Informes que sintetizan los resultados de ambas consultorías se citan en las referencias bibliográficas (CIEPLAN-CyS-FOSIS, 1996; y CIEPLAN-Santiago Consultores-DIPRES, 1998).