Relat rio 201701258 - SPU-2) · Área de exame Tema Item 2 ... 2.1 Avaliação da Conformidade das Peças ... com as bases CPF/CNPJ da Receita Federal do Brasil

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Secretaria Federal de Controle Interno

Unidade Auditada: Secretaria do Patrimônio da União - SPU/Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão

Exercício: 2016

Município: Brasília - DF

Relatório nº: 201701258 UCI Executora: SFC/DG/CGPLAG - Coordenação-Geral de Auditoria das Áreas de Planejamento e Gestão

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Análise Gerencial Senhor Coordenador-Geral,

Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço n.º 201701258, e consoante o estabelecido na Seção III, Capítulo VII da Instrução Normativa SFC n.º 01, de 06/04/2001, apresentamos os resultados dos exames realizados sobre a prestação de contas anual apresentada pela Secretaria de Patrimônio da União – SPU.

1. Introdução

Os trabalhos de campo foram realizados no período de 06/06/2017 a 10/07/2017, por meio de testes, análises e consolidação de informações coletadas ao longo do exercício sob exame e a partir da apresentação do processo de contas pela unidade auditada, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público Federal.

Nenhuma restrição foi imposta à realização dos exames.

O Relatório de Auditoria encontra-se dividido em duas partes: Resultados dos Trabalhos, que contempla a síntese dos exames e as conclusões obtidas; e Achados de Auditoria, que contém o detalhamento das análises realizadas. Consistindo, assim, em subsídio ao julgamento das contas apresentadas pela Unidade ao Tribunal de Contas da União – TCU.



2. Resultados dos trabalhos

De acordo com o escopo de auditoria firmado, por meio da Ata de Reunião realizada em 01/12/2016, entre SFC/DG/CGPLAG - Coordenação-Geral de Auditoria das Áreas de Planejamento e Gestão e a Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado – SECEX-ADMINISTRAÇÃO, foram efetuadas as seguintes análises:

Área de exame Tema

Item 2 - Avaliação dos resultados da gestão

Caracterização Patrimonial

Avaliação da qualidade do monitoramento do desempenho: avaliação das métricas e parâmetros utilizados pela SPU, quanto à qualidade de retratarem a priorização da demarcação das áreas e as estratégias em curso para superação dos limites/entraves no seu desempenho.

Avaliação do desempenho: avaliação da execução do PNC.

Cadastro Patrimonial

Avaliação da qualidade do monitoramento do desempenho: avaliar a estratégia de monitoramento das inconsistências e a relevância dos esforços de saneamento da base em curso, considerando as inconsistências que produzem maior impacto nos demais processos da SPU

Avaliação do desempenho: avaliação da execução do PNAV – grau de atualização das avaliações patrimoniais e as estratégias em curso para superação dos desafios/dificuldades no seu desempenho.

Acompanhamento do PMGPU, especialmente da unificação dos sistemas

Avaliação do desempenho: avaliação dos resultados da execução do PMGPU

Plano de Providências Permanente Consolidado

Análise da evolução dos problemas apontados no PPP Consolidado): avaliação da evolução das ações corretivas agregadas por macroprocessos, objetos e objetivos; avaliação quanto ao relacionamento das medidas gerenciais em andamento e o diagnóstico anterior dos gargalos gerenciais.

2.1 Avaliação da Conformidade das Peças

O processo de Prestação de Contas da Unidade está constituído das peças básicas a que se que se refere a Instrução Normativa TCU nº 63/2010 e pela Decisão Normativa TCU nº 147/2015.

Especificamente no que se refere ao conteúdo do Rol de Responsáveis, este apresenta divergência do cadastrado no SIAFI (>CONAGENTE), importando, portanto, a atualização dos registros naquele sistema oficial para a efetiva conformidade das peças.

##/Fato##



2.2 Avaliação dos Resultados Quantitativos e Qualitativos da Gestão

Tendo em vista as conhecidas inconsistências cadastrais das bases de dados dos imóveis da União, foram desenvolvidas ações para melhoria da qualidade dos dados, tais como a validação dos endereços dos imóveis existentes na base SIAPA com o código de endereçamento postal e a integração do sistema DOI (Declaração de Operações Imobiliárias) com as bases CPF/CNPJ da Receita Federal do Brasil.

Em que pesem os avanços ocorridos e as iniciativas realizadas no sentido de qualificação da base de dados usada no gerenciamento do patrimônio imobiliário da União, as medidas assumidas até aqui não se mostraram suficientes para mitigar as imprecisões de registro especificamente no que se refere aos ocupantes, aos dados do terreno e respectivos endereçamentos, e às avaliações patrimoniais, visto que ainda são expressivas as imprecisões dos registros relacionados ao valor dos imóveis e aos respectivos endereçamentos.

Em relação ao macroprocesso de Caracterização, foi avaliado o Plano Nacional de Caracterização – PNC sob três perspectivas: planejamento, monitoramento e desempenho.

No ano de 2016 não foram constatadas mudanças no primeiro quesito. Dessa forma o desempenho do Plano continuou a ser mensurado pela quantidade de quilômetros de linhas (LPM e LMEO) demarcadas. O monitoramento evoluiu na quantidade de interações entre o Órgão Central e as Superintendências, no entanto continuou sendo um acompanhamento estritamente quantitativo. Já em relação ao desempenho, foi alcançada uma meta quantitativa estabelecida para o ano, mas sem que isso represente o cumprimento ao que está estabelecido no Plano, que determina um objetivo para cada tipologia de linha a ser demarcada, segregada por unidade regional.

Por fim, no que se refere ao Programa de Modernização da Gestão do Patrimônio Imobiliário da União – PMGPU, verificou-se que seu desempenho financeiro, segundo avaliações do agente financiador, evoluiu de um status de "Alerta" para um status "Satisfatório" ao final de 2016. Adicionalmente, análise sobre as demonstrações financeiras realizada em anterior auditoria da CGU concluiu que o projeto atingiu um bom nível de execução das atividades programadas para o exercício. Contudo a baixa inexecução dos anos iniciais impactou o desempenho presente. Decorridos 48 meses da assinatura e, com pouco mais de 15 meses para seu encerramento, o Projeto, encontra-se ainda em um nível médio de execução.

Quanto aos resultados operacionais do Programa, tendo em vista o desafio de estabelecimento de novos arranjos institucionais, ressaltamos como boa prática a implantação do Modelo único de cadastro e norma de demarcação a contratação de serviços de terceiros, tendo como uma de suas etapas a implantação das URGeos no processo de demarcação. Como alternativa à restrição fiscal, a coordenação do Projeto optou pela regionalização de escritórios em cidades capazes de receber a infraestrutura e atuarem como polos de concentração e disseminação dessa produção e geração de conhecimento.

##/Fato##2.3 Avaliação do Cumprimento das Recomendações da CGU

De modo geral, no portfólio de recomendações emitidas pela CGU de 2011 a 2016 há 308 itens pendentes de implementação. A estruturação das pendências, considerando os macroprocessos finalísticos e as áreas de gestão, apresenta as seguintes incidências: 33% relacionadas às áreas de gestão (logística, pessoas, tecnologia da informação); 31%, ao



processo de caracterização; 14% aos processos de receitas patrimoniais; e 11% aos processos de destinação e fiscalização.

##/Fato##2.4 Avaliação do CGU/PAD

Conforme disposto no Relatório de gestão, “As atividades de correição e apuração de ilícitos administrativos são de competência da Corregedoria-Geral do Ministério do Planejamento, de acordo com a Portaria MPOG n° 220, de 25/06/2014 (Anexo II, artigo 18)”.

##/Fato##2.5 Avaliação do Cumprimento das Determinações/Recomendações do TCU

Em verificação aos acórdãos que deram entrada na Secretaria Federal de Controle Interno e consulta às informações constantes do endereço eletrônico do Tribunal de Contas da União na internet, bem como no Relatório de Gestão da Unidade, destacamos que não foram expedidas determinações do Tribunal de Contas da União à Controladoria-Geral da União para inserção de análise específica nos processos de contas do exercício de 2016 da Secretaria de Patrimônio da União.

##/Fato##2.6 Ocorrências com dano ou prejuízo

Entre as análises realizadas pela equipe, não foi constatada ocorrência de dano ao erário.

3. Conclusão

Eventuais questões formais que não tenham causado prejuízo ao erário, quando identificadas, foram devidamente tratadas por Nota de Auditoria e as providências corretivas a serem adotadas, quando for o caso, serão incluídas no Plano de Providências Permanente ajustado com a UJ e monitorado pelo Controle Interno. Tendo sido abordados os pontos requeridos pela legislação aplicável, submetemos o presente relatório à consideração superior, de modo a possibilitar a emissão do competente Certificado de Auditoria.

Brasília/DF.



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Achados da Auditoria - nº 201701258 1 GESTÃO OPERACIONAL

1.1 AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS

1.1.1 EFETIVIDADE DOS RESULTADOS OPERACIONAIS

1.1.1.1 CONSTATAÇÃO

Inconsistências cadastrais com efeitos na completude e qualificação dos bancos de dados do patrimônio imobiliário da União

Fato

Sobre os imóveis dominiais

Compõem a base de dados Sistema Integrado de Administração Patrimonial (SIAPA), ferramenta de apoio à administração do patrimônio imobiliário da União, os imóveis dominiais e as respectivas identificações, localização, características e regime de ocupação, além de servir como instrumento de cobrança das receitas patrimoniais.

Segundo dados apresentados no Processo de Contas, Anexo IV – Demonstração da situação dos imóveis da União, por localização, a base de dados dos imóveis dominiais ativos existentes no SIAPA1 estava assim caracterizada:

UF Não

informado Rural Urbano Quantidade

Valor de Avaliação do Terreno da

União (R$)

AC 2.908 225 3.133 18.798.273

AL 1.020 15.787 16.807 675.409.572

AM 6.418 192 6.610 122.128.692

AP 768 68 836 49.329.867

BA 1.038 30.563 31.601 6.118.762.696

CE 1 272 15.212 15.485 1.984.383.682

DF 1.248 18 1.266 5.508.538.643

ES 1 39 50.601 50.641 8.174.825.148

GO 569 439 1.008 22.527.672

MA 2.157 28.440 30.597 4.872.980.237

MG 3 463 466 42.161.719

MS 277 243 520 27.424.532

MT 3.255 649 3.904 10.088.519.819

PA 3 17.158 11.569 28.730 305.264.200

PB 194 12.330 12.524 1.133.852.383

PE 730 93.623 94.353 7.096.413.728

PI 973 6.647 7.620 350.177.657

PR 251 10.808 11.059 873.868.977

RJ 1 1.004 101.861 102.866 54.298.366.229

RN 291 8.456 8.747 295.055.061

RO 24 368 392 85.442.018

1 Se considerarmos o quantitativo de imóveis constantes dos “Dados Abertos”, de mai/2017, o quantitativo de imóveis dominiais é de 652.598 imóveis. Contudo, para efeito de prestação de contas, consideramos os dados existentes em 2016, apresentados no Processo de Contas.



RR 179 84 263 18.753.895

RS 362 11.298 11.660 4.374.364.220

SC 1 159 41.777 41.937 7.433.955.617

SE 621 28.809 29.430 5.615.402.775

SP 2 351 93.460 93.813 13.987.443.510

TO 183 572 755 22.213.611

TOLTAL 9 42.452 564.562 607.023 133.596.364.434 Fonte: Anexo IV – Demonstração da situação dos imóveis da União. Relatórios / Demonstrativos: E - quantidade de imóveis, por localização – totalizar por área rural e urbana e D - total do valor de avaliação dos imóveis sob responsabilidade da unidade, no SIAPA.

Em termos qualitativos, a base de dados cadastrais apresenta desatualizações. As inconsistências no que tangem à caracterização dos imóveis propriamente dita, aqui considerados os dados cadastrais, estão relacionadas: (i) ao ocupante/responsável; (ii) ao endereçamento do ocupante (endereço para fins de cobrança) e do endereço do imóvel; (iii) à área do terreno; e (iv) à avaliação do imóvel, aqui incluída a avaliação do terreno e da benfeitoria, e respectivos prazos de validade das avaliações2.

Como boas práticas gerenciais ocorridas na qualificação da base de dados cadastral, com efeito direto sobre as tipologias de inconsistências cadastrais, destacamos a qualificação de endereçamento dos imóveis em que os gestores apresentaram projeto para validação dos CEPs da base nacional de endereços dos Correios com o CEPs dos endereços dos imóveis existentes na base SIAPA e os CEPs dos respectivos trechos/logradouros da PVG. A interligação de base de CEPs está prevista para o novo sistema SPUNet, que prevê, ainda, a qualificação geoespacial dos terrenos da União e a construção do módulo de Geoinformação do SPUNet.

Também ressaltamos as tratativas visando utilização das informações de imóveis oriundas do sistema DOI (Declaração de Operações Imobiliárias). Por fim, destaca-se a integração implementada entre a base do SIAPA e as bases CPF/CNPJ da Receita Federal do Brasil, já com efeitos positivos sobre a qualificação no cadastro de imóveis.

A despeito das propostas estratégicas de saneamento da base cadastral no médio prazo, persistem inconsistências significativas, em especial as relacionadas ao endereçamento3 do imóvel, que ainda atingem 204.066 imóveis; aos dados dos responsáveis4, em 26.990 imóveis; e de imprecisões na área dos terrenos5, em menor grau, atingindo 1.066 imóveis da Uniao, conforme demonstrado a seguir:

2 Tipos de inconsistências não incluídas em nossa análise: Data da última avaliação do imóvel não informada; Data de cancelamento não informada e imóvel cancelado; Data de início da utilização não informada; Data inclusão do imóvel no SIAPA ausente; Fator Corretivo total (FCT) ausente; e Benfeitoria não cadastrada. 3 Inconsistências relacionadas ao endereço do imóvel: 1- Bairro do imóvel ausente; 2- Bairro do responsável ausente; 3- CEP do imóvel ausente; 4- Complemento do imóvel não informado em unidade condomínio ausente; 5- Município do imóvel ausente; 6- Tipo do logradouro, Logradouro ou, número do responsável ausente; e 7- Tipo do logradouro, Logradouro ou, número do imóvel ausente. 4 Inconsistências relacionadas ao Responsável /ocupante: 1- Responsável pelo imóvel sem nome informado; 2- Responsável com caracteres especiais no nome; 3- Responsável com CEP igual a zeros; 4- Responsável com CEP incompatível com o município; 5- Responsável com endereço incompatível com o CEP; 6- Responsável com município ausente; 7- Responsável com nome em branco; 8- Responsável com nome totalmente numérico; 9- Responsável pelo imóvel com identificação inválida (CPF/CNPJ); 10- Responsável pelo imóvel não cadastrado na SRF; e 11- Responsável pelo imóvel sem identificação (CPF/CNPJ). 5 Inconsistências relacionadas à área do terreno: 1- Área do terreno da União ausente; 2-Área do terreno da União maior que a área total; 3- Área do terreno da União menor que área utilizada; 4-Área do terreno da União zerada ou negativa; 5- Área do terreno total ausente; 6- Área utilizada zerada ou negativa; 7- Fração ideal igual a zero; 8- Fração ideal maior que um; 9- Há, pelo menos, uma testada não cadastrada na



Representatividade das Inconsistências Cadastrais nos Imóveis Dominiais

UF Quantidade de Imóveis Dominiais

Quantidade de Imóveis c/

Inconsistência no

Endereçamento

%


Inconsistência no Responsável

%


Inconsistência na Área do

Terreno

%

AC 3.133 2.943 93,94 44 1,40 0,00

AL 16.825 2.427 14,42 20 0,12 3 0,02

AM 6.610 4.412 66,75 0,00 0,00

AP 842 703 83,49 0,00 0,00

BA 31.550 8.757 27,76 3.541 11,22 68 0,22

CE 15.484 3.739 24,15 2.272 14,67 26 0,17

DF 1.269 182 14,34 10 0,79 0,00

ES 50.651 17.307 34,17 1.142 2,25 16 0,03

GO 1.012 464 45,85 4 0,40 0,00

MA 30.568 10.729 35,10 73 0,24 3 0,01

MG 466 214 45,92 0,00 0,00

MS 520 130 25,00 4 0,77 0,00

MT 3.904 1.614 41,34 10 0,26 0,00

PA 28.732 16.762 58,34 2.962 10,31 17 0,06

PB 12.524 2.617 20,90 6 0,05 4 0,03

PE 94.439 25.380 26,87 5.918 6,27 165 0,17

PI 7.622 1.102 14,46 432 5,67 4 0,05

PR 11.070 1.840 16,62 18 0,16 227 2,05

RJ 102.960 32.854 31,91 8.325 8,09 447 0,43

RN 8.764 2.290 26,13 8 0,09 10 0,11

RO 394 28 7,11 0,00 0,00

RR 263 123 46,77 0,00 0,00

RS 11.663 2.840 24,35 535 4,59 2 0,02

SC 41.938 15.028 35,83 71 0,17 5 0,01

SE 29.678 4.378 14,75 31 0,10 6 0,02

SP 94.208 44.955 47,72 1.561 1,66 62 0,07

TO 782 248 31,71 3 0,38 0,00

Total 607.871 204.066 33,57 26.990 4,44 1.066 0,18 Fonte: SSDW-SPU - Relatório inconsistências - Consolidado Imóveis ativos

Filtro do Relatório: {Imóveis Dominiais ativos} E ({Data de Extração} = 201701) Data da Extração: 09/06/2017

Outras inconsistências que assumem importância estratégia estão relacionadas ao nível de avaliação dos imóveis.

As avaliações dos imóveis dominiais cadastrados no sistema SIAPA têm como base a utilização de Plantas de Valores Genéricos (PVG), para os trechos e logradouros, e as avaliações individualizadas por imóvel se dão por meio de rotinas internas, que atribuem o valor do bem a partir dos valores unitários dos terrenos obtidos nas PVGs correspondentes.

PGV; 10- Não há nenhuma testada informada; 11- Natureza do terreno ausente ou inválida; 12- Natureza do terreno incompatível com a planta de valores; 13- Situação de testadas terreno total incompatível com FTM; e 14- Situação do imóvel ausente ou, inválida.



Na perspectiva de se garantir que todos os trechos ativos na base SIAPA fossem atualizados e corrigidos, os gestores adotaram como estratégia em 20166 a aplicação do Índice Geral de Preços Médios – IGPM, divulgado pela Fundação Getúlio Vargas, (variação de jan/dez 2015), sobre base apurada pelo SERPRO, atualização limitada pelos parâmetros dispostos na Lei nº 13.347, de 10 de outubro de 2016 – 10,54% em relação ao valor do trecho correspondente para o exercício de 2015. Segundo informações do Relatório de Gestão, foram atualizados em 2016 um total de 585 mil imóveis e, aproximadamente, 20 mil logradouros/trechos com imóveis ativos.

O processo de atualização da PVG promovida pelas Superintendências segue procedimentos previstos na ABNT. As alterações da legislação patrimonial mais recente (Lei nº 13.139, de 26 de junho de 2015) prescrevem que as atualizações das PVGs devam ter como referência as Plantas de Valores dos municípios, para os terrenos urbanos, e os valores da Planilha de Preços Referenciais – PPR, elaborada pelo Incra, para os imóveis rurais.

Ressalte-se que, em um contexto de restrição fiscal, a integração das bases de PVG, utilizando como referência as PVGs dos municípios, poderá contribuir, significativamente com a racionalização dos custos com avaliação patrimonial. Outro fator positivo pode ser caracterizado pela busca da equidade na precificação dos imóveis utilizados como base de cálculo para tributação, medida que poderia contribuir com a redução de questionamentos judiciais envolvendo imóveis da União. Porém, há que considerar o nível de atualização imobiliária nos municípios. Se de um lado, 80,7% dos munícipios brasileiros apresentam alguma base de PVG, segundo Pesquisa de informações Básicas do município, de 2015, fonte IBGE (vide quadro a seguir), de outro, 55% deles não dispõem de PVG ou tem a base da PVG com atualização anterior a 2007. Este percentual reflete um nível de desatualização significativo e pode comprometer o ganho qualitativo pretendido, fato que impõe à Unidade apresentar soluções complementares para atualização do valor dos imóveis.

UF Total de Municípios

Quantidade de Imóveis

Dominiais

% de imóveis em relação ao

total

Sem PVG ou, PVG

desatualizada

% de Munic. Sem PVG ou,

PVG desatualizada

AC 22 3.133 0,52% 10 45,45% AL 102 16.825 2,77% 73 71,57% AM 62 6.610 1,09% 46 74,19% AP 16 842 0,14% 14 87,50% BA 417 31.550 5,19% 228 54,68% CE 184 15.484 2,55% 109 59,24% DF 1 1.269 0,21% 0 0,00% ES 78 50.651 8,33% 54 69,23% GO 246 1.012 0,17% 91 36,99% MA 217 30.568 5,03% 180 82,95% MG 853 466 0,08% 465 54,51% MS 79 520 0,09% 21 26,58% MT 141 3.904 0,64% 40 28,37% PA 144 28.732 4,73% 89 61,81% PB 223 12.524 2,06% 162 72,65%

6 Processo SEI 04905.202599/2015-76 e a Nota Técnica SEI nº 5718/2015-MP 1117193 que, inclui capítulo especial quanto a posição institucional sobre o tema.



PE 185 94.439 15,54% 121 65,41% PI 224 7.622 1,25% 173 77,23% PR 399 11.070 1,82% 199 49,87% RJ 92 102.960 16,94% 62 67,39% RN 167 8.764 1,44% 119 71,26% RO 52 394 0,06% 20 38,46% RR 15 263 0,04% 5 33,33% RS 497 11.663 1,92% 233 46,88% SC 295 41.938 6,90% 142 48,14% SE 75 29.678 4,88% 54 72,00% SP 645 94.208 15,50% 288 44,65%% TO 139 782 0,13% 62 44,60%

Total 5.570 607.871 100,00% 3.060 54,94% Fonte: Pesquisa de informações Básicas do município, de 2015, fonte IBGE.

Para os sete Estados (RJ, PE, SP, ES, SC, MA e SE) que concentram 73% dos imóveis existentes na base SIAPA, observa-se que a nova estratégia de uso da PVG dos municípios não teria contribuído de forma decisiva para a atualização patrimonial. Via de regra, nestes estados as desatualizações das PVGs municipais (considerando valores de referência anteriores a 2007) são superiores a 50%7. Como exemplo, citamos o caso extremo do Maranhão, com 5% dos imóveis dominiais e desatualização da PVG municipal de quase 83%. Esta situação demonstra que os reflexos de utilização das PVGs municipais para atualização dos trechos da PVG dos imóveis da União ainda terão efeitos limitados.

As inconsistências de valores são identificadas, ainda, em sistema gerencial de monitoramento, “Painel de Indicadores”, especificamente, quando apresenta o “Grau de Atualização do valor do Terreno da União dos Imóveis dominiais por UF”. Considerando o total de imóveis segundo informações daquele sistema de informações, o percentual de imóveis com avaliação “vencida” em jun/2017 é de 32,75, conforme demonstrado a seguir:

UF Atualizado Vencido Quantidade de

Imóveis Dominiais % de Imóveis com Avaliação Vencida

AC 2.358 2.358 100,00

AL 17.491 170 17.661 0,96

AM 271 10 281 3,56

AP 2.783 154 2.937 5,24

BA 2.253 71.341 73.594 96,94

CE 22.961 22.961 0,00

DF 1.455 1.455 100,00

ES 58.232 91 58.323 0,16

GO 1.137 1.137 100,00

MA 12.990 64.281 77.271 83,19

MG 1.145 1.145 100,00

MS 338 239 577 41,42

MT 4.245 4.245 100,00

PA 32.180 22 32.202 0,07

PB 14.468 37 14.505 0,26

7 Exceção para o Estado de São Paulo, com 15,5% dos imóveis e nível de desatualização das PVGs municipais de aproximadamente 45%.



PE 104.734 704 105.438 0,67

PI 3.639 5.174 8.813 58,71

PR 12.961 8 12.969 0,06

RJ 113.032 1.104 114.136 0,97

RN 13.759 2 13.761 0,01

RO 410 410 100,00

RR 126 126 100,00

RS 451 11.964 12.415 96,37

SC 47.728 47.728 100,00

SE 32.264 32.264 100,00

SP 95.959 12 95.971 0,01

TO 1.409 1.409 100,00

Total 508.920 247.590 756.092 32,75 Fonte: “Painel de indicadores” Grau de Atualização do Valor dos Imóveis dominiais. Data da extração: 10/06/2017.

Entretanto, uma avaliação a partir de dados extraídos do SSD-SPU evidenciou que 21% da base de imóveis dominiais não dispõem de informações da última avaliação. Uma das explicações para estas divergências de informações entre esses dados e aqueles provenientes do Painel de Indicadores da Unidade foi de que estes dados estariam em processo de homologação, portanto, não seriam tecnicamente válidos.

Para apoio à gestão da avaliação a SPU criou o Conselho de Avaliadores regulado pela Portaria nº 111, de 2014, com a finalidade de contribuir com o planejamento e o fomento dos serviços de avaliação de imóveis da União por meio do monitoramento do processo e elaboração de relatórios anuais e, ainda, elaboração de estudos técnicos. Em 2016, contudo, não houve monitoramento sistematizado daquele colegiado. É o que fica caracterizado pela indisponibilidade do relatório de acompanhamento das atividades, requerido em Solicitação de Auditoria, item 8 da SA nª 201701258-003.

Sobre os imóveis de uso especial

No que tange aos imóveis de uso especial, duas são as dimensões objeto de intervenção que objetivam assegurar a qualificação a base de dados: o Nível de atualização dos imóveis próprios, por meio do Plano Nacional de Avaliação-PNAV; e a regularização dos imóveis em processo de destinação, os ditos Regimes de Utilização, objeto de pactuarão em metas institucionais.

Segundo dados apresentados no Processo de Contas, Anexo IV – Demonstração da situação dos imóveis da União, por localização, a base de dados dos imóveis de Uso Especial ativos existentes no SPIUnet estava assim caracterizada:

UF Em Processo de Incorporação

Incorporado Quantidade Valor do Imóvel

Rural Urbano Rural Urbano

AC 1 3 53 124 181 1.287.653.726,08

AL 3 49 161 213 849.149.009,68

AM 14 29 212 303 558 20.835.150.205,55

AP 1 2 23 123 149 14.398.924.282,03

BA 1 53 174 450 678 10.307.809.034,10

CE 22 64 269 355 9.815.276.184,27

DF 6 15 8.810 8.831 37.885.321.869,67

ES 1 16 34 334 385 5.887.800.549,99



EX 107 107 816.443.542,74

GO 12 28 135 488 663 2.843.820.884,52

MA 22 50 182 254 3.321.530.130,45

MG 4 20 203 888 1.115 7.673.551.759,63

MS 19 36 168 844 1.067 5.883.875.171,68

MT 4 8 144 234 390 43.106.881.718,18

PA 2 18 197 393 610 49.706.246.758,02

PB 2 42 19 253 316 1.552.756.452,52

PE 1 101 493 520 1.115 16.936.136.923,60

PI 1 30 20 169 220 1.071.091.010,37

PR 96 115 1.180 1.391 11.029.827.696,33

RJ 202 598 330 2.200 3.330 217.276.192.472,43

RN 37 66 317 420 22.181.748.689,75

RO 3 29 113 296 441 13.419.818.331,26

RR 5 64 109 178 10.638.285.150,46

RS 13 74 168 1.397 1.652 10.178.397.407,77

SC 4 43 96 646 789 7.445.169.959,72

SE 2 18 15 124 159 1.109.521.747,44

SP 57 898 175 4.506 5.636 36.675.465.373,26

TO 1 21 297 319 6.909.721.388,95

Total 344 2.238 3.216 25.724 31.522 571.043.567.430,45 Fonte: Anexo IV – Demonstração da situação dos imóveis da União. E - Quantidade de imóveis, por localização – totalizar por área rural e urbana e D - total do valor de avaliação dos imóveis sob responsabilidade da unidade, no SPIUnet.

As avaliações dos imóveis de Uso Especial são da competência da SPU ou das Unidades Gestoras, e são registradas no sistema SPIUNet com interface on-line com o SIAFI. Os procedimentos, prazos e metas para avaliação ou atualização dos valores dos imóveis estão regulados pela Portaria Conjunta SPU/STN nº 703/2014 que dispõe sobre a contabilização dos bens imóveis de uso especial.

Especificamente para os imóveis sob gestão direta da SPU, foi elaborado o Plano Nacional de Avaliações – PNAV, que definiu metas anuais de avaliações por Unidade da Federação. Os procedimentos técnicos estão normatizados no âmbito da ABNT pela NBR 14653 e Instrução Normativa nº 01/2014.

Em janeiro de 2016 foi emitido Memorando Circular nº 31/2016-MP, contendo questões a serem respondidas pelas Superintendências, de modo a traçar um diagnóstico sobre as avaliações de imóveis da União ou de seu interesse. Nesta oportunidade, buscou-se identificar a dimensão do quadro técnico, os limites gerenciais para elaboração de laudo de avaliação e sugestões de melhoria. Contudo, o quadro de pessoal diretamente relacionado com atribuições para avaliação patrimonial não foi apresentado pelos gestores.

A estratégia de monitoramento do PNAV, Processo SEI nª 04905.200925/2015-19, se deu trimestralmente, por meio de extrações no SSD-SPU, cujos resultados foram apresentados em janeiro, julho e setembro de 2016 e janeiro de 2017, por meio dos Memorandos Circulares nº 131/2016-MP, nº 275/2016-MP, nº 358/2016-MP e nº 49/2017-MP, respectivamente. Nestes documentos internos de comunicação, foram apresentadas orientações técnicas às Superintendências, tais como a necessidade de informar o nível de rigor das avaliações e de inserir o laudo técnico no SPIUnet. O quadro a seguir apresenta o desempenho trimestral do PNAV2016.



Desempenho trimestral do PNAV2016

UF Meta 2016

Exec. até 1º trim.

% Exec. até 1º trim.


% Exec. Acum.

Laudos CAIXA

(alienação)


% Exec. Acum.

Laudos CAIXA

(alienação)


% Exec.

AC 10 0 0% 0 0% 2 0 0% 2 0 0%

AL 9 0 0% 0 0% 0 0 0% 0 1 11%

AM 13 0 0% 0 0% 1 0 0% 1 0 0%

AP 4 0 0% 0 0% 0 0 0% 0 21 525%

BA 23 2 9% 5 22% 7 5 22% 7 7 30%

CE 20 0 0% 0 0% 1 0 0% 1 0 0%

DF 100 1 1% 32 32% 61 32 32% 61 0 0%

ES 9 0 0% 0 0% 1 0 0% 1 0 0%

GO 19 25 132% 36 189% 27 45 237% 27 76 400%

MA 20 0 0% 0 0% 0 0 0% 0 0 0%

MG 92 0 0% 10 11% 49 30 33% 49 32 35%

MS 74 0 0% 0 0% 15 16 22% 15 90 122%

MT 18 1 6% 1 6% 1 1 6% 1 1 6%

PA 18 0 0% 0 0% 2 0 0% 2 0 0%

PB 29 0 0% 0 0% 3 0 0% 3 0 0%

PE 28 2 7% 2 7% 5 2 7% 5 2 7%

PI 17 4 24% 4 24% 4 4 24% 4 4 24%

PR 43 0 0% 4 9% 6 6 14% 6 6 14%

RJ 100 2 2% 2 2% 5 3 3% 5 102 102%

RN 18 0 0% 0 0% 3 0 0% 3 3 17%

RO 27 0 0% 1 4% 0 1 4% 0 1 4%

RR 6 0 0% 0 0% 0 0 0% 0 0 0%

RS 78 1 1% 1 1% 5 2 3% 5 4 5%

SC 34 3 9% 4 12% 0 4 12% 0 3 9%

SE 9 0 0% 0 0% 3 0 0% 3 0 0%

SP 100 173 173% 176 176% 2 176 176% 2 179 179%

TO 7 0 0% 0 0% 0 0 0% 0 36 514%

Total 925 214 23% 278 30% 203 327 35% 203 568 61%

Fonte: extração DW-SSD, aparentados no Processo SEI nª04905.200925/2015-19.

Segundo os gestores as causas das inexecuções estão relacionadas à limitação do quantitativo de técnicos; à necessidade de ampliação da capacitação ou atualização em procedimentos de avaliação; aos contingenciamentos orçamentários e à alta rotatividade nos quadros dos dirigentes locais.

Ainda com relação à inconsistência cadastral dos imóveis de uso especial objeto de atuação da SPU, cabe citar a existência da meta GIAPU 2016, Meta B – redução de inconsistências cadastrais referente a regularização dos regimes de utilização no SPIUnet, nos Termos da Portaria nº 26, de 22 de janeiro de 2016, retificada pela Portaria nº 159, de 10 de maio de 2016. Foi proposta a redução de inconsistências dos imóveis cadastrados nos regimes: "Irregular (Cessão, Entrega e Outros)" e "Em regularização (Cessão, Entrega e Outros)". Foi definido como meta o saneamento de 653 RIPs.



De acordo com a ferramenta de monitoramento desse indicador – Painel de Indicadores, a execução do período superou as estimativas em 14,56% (779 imóveis tiveram regime de utilização regularizados no período).

Entretanto, a meta alcançada em 2016 representou apenas 8,10% das irregularidades existentes nas bases de dados, considerando os dados do final do exercício. Permanecendo esta projeção, se não houver aumento de irregularidades nos regimes de utilização, seriam necessários mais de dez anos para a depuração dos casos hoje existentes.

Além disso, em que pese o alcance geral da meta GIAPU, verifica-se que houve distorções de desempenho, tais como as Superintendências do PA, TO, PI, RO e AC que tiveram execução 50% inferior à prevista, e BA, PR, MS e PE com execução 50% superior à previsão, com o caso peculiar de PE, com execução 217% acima do previsto.

O quadro a seguir, obtido a partir de informações do Processo de Contas, evidencia o grande número de processos com necessidade de intervenção, face às metas GIAPU (B – Redução de Inconsistências – Em regularização e Irregular) apuradas no período:

Regime de Utilização - SPUnet

UF Em

regularização (A)

Irregular (B)

Total (D)

Regularizados em 2016

(E)

% A regularizar

(F)

AC 58 5 63 4 93,65

AL 44 6 50 8 84,00

AM 156 9 165 13 92,12

AP 39 0 39 5 87,18

BA 207 29 236 43 81,78

CE 101 9 110 16 85,45

DF 135 6 141 32 77,30

ES 147 2 149 12 91,95

EX 11 0 11 100,00

GO 135 102 237 26 89,03

MA 63 1 64 10 84,38

MG 488 9 497 54 89,13

MS 184 2 186 85 54,30

MT 96 4 100 22 78,00

PA 196 4 200 4 98,00

PB 142 0 142 40 71,83

PE 228 92 320 108 66,25

PI 56 35 91 9 90,11

PR 239 0 239 71 70,29

RJ 1.891 65 1.956 32 98,36

RN 93 10 103 28 72,82

RO 166 77 243 13 94,65

RR 69 1 70 9 87,14

RS 544 3 547 53 90,31

SC 188 0 188 32 82,98

SE 45 15 60 7 88,33

SP 3.209 41 3.250 40 98,77



TO 53 109 162 3 98,15

Total 8.983 636 9.619 779 91,90 Fonte: Colunas (A) e (B): Anexo IV – Demonstração da situação dos imóveis da União Item B: quantidade de imóveis, por tipo (totalizar por edificação e por terreno). Cálculo elaborado pela equipe. Coluna (D): Tabela 3 – Execução das metas GIAPU durante o ano de 2016.

Conclusão

As inconsistências identificadas, tanto no que se refere aos imóveis dominiais, quanto aos imóveis de uso especial, demonstram serem críticos os níveis de avaliação patrimonial. A aplicação de índice padrão, como adotado em 2016, pode contribuir para o aumento na arrecadação, mas se mostra insuficiente na correção de distorções históricas dos registros, mantendo-se os efeitos negativos no Balanço Geral da União.

Esta situação é decorrência de um planejamento preponderantemente centrado na definição de metas, que pouco contempla as variáveis dependentes e seus impactos nos resultados. Não há nas ações desenvolvidas de planejamento uma identificação clara dos critérios para escalonamento das prioridades, as necessidades de insumos humanos, logísticos e tecnológicos e disponibilidades para o período.

Causa

Planejamento incipiente das ações de saneamento da base de imóveis da União da Unidade. #/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada

Conforme manifestação apresentada pela Unidade, por meio da Nota Técnica nº 12779/2017-MP, de 17 de julho de 2017, o tratamento sistêmico do CEP e a geocodificação dos imóveis constituem umas das principais ações em desenvolvimento para correção de inconsistências, mas que ainda não teriam produzido efeitos visíveis nos resultados por encontrarem-se em ambiente de homologação.

De acordo com os gestores as inconsistências afetas a área do terreno, se mostram em menor escala, com índice de 0,18% bastante razoável para um universo de 600 mil imóveis. Para os coordenadores desta ação, o saneamento por completo deste tipo de inconsistência só será possível após a implantação do SPUnet, cujas regras topológicas e negociais deverão evitar que apareçam novas inconsistências de área.

Relativamente às inconsistências relacionadas à avaliação patrimonial dos imóveis dominiais, a SPU, nos termos da Nota Técnica nº 12539/2017-MP, de 17 de julho de 2017, reafirmou a inexistência de meta de avaliação anual para os imóveis dominiais. Informou ainda, que adotará como estratégia a partir de 2018 a PVG dos municípios8 ou, na sua falta, PVG da SPU, ou, ainda, pesquisa mercadológica, por força da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017.

Chamam atenção, ainda, para a atuação substancial do Conselho de Avaliadores como a participação em forças tarefas que culminaram em avaliações de imóveis estratégicos e emergenciais e a elaboração do planejamento para o Biênio 2016-2017, com 70% das metas executadas.

Sobre os imóveis de uso especial o baixo índice de execução do PNAV se deu, sobretudo, em razão da limitação do quantitativo de técnicos; da necessidade de ampliação da capacitação ou atualização em procedimentos de avaliação; dos contingenciamentos orçamentários e da alta rotatividade nos quadros dos dirigentes

8 Segundo informações dos gestores, hoje, 511 municípios têm imóveis da União.



locais. Estas dificuldades operacionais impuseram remanejamento de créditos. A Unidade destacou a necessidade de revisão das metas (2.994 avaliações), ainda que tenha realizado capacitação das equipes, aquisição de software, elaboração da Instrução Normativa nº 02/2017 e do Manual de Avaliação.

Os gestores concluíram apresentado aquilo que consideraram avanços na avaliação patrimonial:

“I - Ingresso de novos servidores na SPU, a partir de 2016, alguns deles (engenheiros e arquitetos) destacados para atividade de avaliação de imóveis; II - implementação de meta institucional GIAPU/2017 - Indicador F – Avaliação de imóveis de uso especial; III - publicação da Instrução Normativa nº 02, de 2 de maio de 2017; IV - publicação do manual de avaliação de imóveis no âmbito da SPU, http://www.planejamento.gov.br/assuntos/gestao/patrimonio-da-uniao/avaliacao; V - realização da 1º Semana de Avaliação de imóveis da SPU - I SEMAVI (04905.000942/2017-10); VI - fortalecimento do Conselho de Avaliadores da SPU; VII - realização de forças tarefas para avaliação de imóveis estratégicos; VIII - aquisição de software específico para avaliação de imóveis; IX - elaboração de planejamento gestão das avaliações de imóveis da União ou de seu interesse - Biênio 2016-2017, 04905.002835/2016-37; X - gestão ativa junto aos municípios para a gestão da PVG; XI - padronização dos laudos de avaliação e relatório de valor de referência no Sistema Eletrônico de Informações - SEI; XII - construção (ainda em curso) do modulo específico de avaliação e contabilidade no futuro sistema integrado - SPUnet”

##/ManifestacaoUnidadeExaminada## Análise do Controle Interno

O propósito do trabalho de auditoria foi identificar as inconsistências e a viabilidade das estratégias em curso na mitigação dos problemas identificados. A análise aqui produzida reafirma, ainda, a necessidade de perseguir a máxima transparência e visibilidade no trato das informações e atos que envolvem a gestão patrimonial. Neste sentido todas as considerações apresentadas se deram como base em informações dos sistemas de registros oficiais e os instrumentos legais de planejamento.

Em que pese a existência de bancos de dados de apoio ao novo Sistema SPUnet, não foram aqui consideradas pelas razões expostas.

Não entendemos tecnicamente adequado, ainda, um planejamento centrado em expectativas como assumem os gestores quando abordam a avaliação patrimonial. Para eles há uma expectativa (esperar) que as Superintendências perseguissem a aderência

de seus valores venais ao máximo que couber ao valor real. O ato administrativo tecnicamente válido deve ter forma e objeto lícito, portanto, decorrer de uma pactuação entre as partes que comandam e que executam.

No que tange às mudanças introduzidas pela nova legislação, a estratégia pactuada na Lei nº 13.240, era o uso das PVGs municipais. Tanto a lei antiga quanto a atual definem com parâmetros de avaliação, para fins de cobrança de receitas patrimoniais, o valor venal fornecido por estados e Municípios, para áreas urbanas; ou, o valor da terra nua fornecido pelo INCRA, para os imóveis rurais. E, somente na inexistência ou, indisponibilidade destes, como medida de exceção, a atualização se dará com base na PVG-SPU ou, por



pesquisa mercadológia. Portanto, a medida adotada em 2016, atualização pelo IGPM, constituir, neste sentido, uma medida emergencial.

A nova Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, no Art. 11-B, § 5º e § 6º, avançou em relação a antiga ao estabelecer formas, prazos e sanções para o fornecimento das informações pelos municípios e pelo INCRA.

Para minimizar as recorrências das medidas emergenciais, as propostas de saneamento de todas as inconsistências com o novo Sistema SPUnet devem ser pactuadas e demonstradas.

Recomendações:

Recomendação 1: Elabore e formalize um plano para reduzir as inconsistências cadastrais dos imóveis da União, dominiais e de uso especial, contendo metas, prazos e estratégia de acompanhamento, e que considere:

- A totalidade das inconsistências, considerando todas as tipologias de problemas;

- Os critérios para priorização das ações corretivas, considerando os impactos delas decorrentes e o custo-benefício associado; e

- Os recursos humanos e logísticos disponíveis.

##/Fato##1.1.1.2 CONSTATAÇÃO

Caracterização Patrimonial

Fato

O Departamento de Caracterização e Incorporação do Patrimônio – DECIP, é encarregado do planejamento, da coordenação, do monitoramento e da avaliação das atividades relacionadas ao processo de Caracterização do Patrimônio, processo que inclui as atividades de “Demarcação”.

O processo de demarcação está regulamentado em normativos que estabelecem procedimentos administrativos e critérios técnicos para sua consecução, que categorizam seu escopo de atuação, além de traçarem metas para o conhecimento e registro do patrimônio a ser demarcado.

A demarcação consiste em determinar tecnicamente dois tipos de linhas de referência e cadastrá-las em sistema próprio de gestão do patrimônio imobiliário da União, as Linhas de Preamar Médio de 1831 – LPM, que se estendem por toda a orla marítima, e as Linhas Médias das Enchentes Ordinárias – LMEO, que delimitam os leitos dos rios, lagos e outras correntes de águas federais. Neste sentido, o processo de demarcação tem como escopo os terrenos de propriedade originária da União, definidos no art. 20 da Constituição Federal.

No nível operacional, foi instituído o Plano Nacional de Caracterização, que estabelece orientações objetivas, definindo responsabilidades, metas e cronogramas de acordo com as características da área a ser demarcada. A pactuação do PNC se justificou, sobretudo, pela importância estratégica dos terrenos envolvidos e a abrangência do problema. Segundo estimativas constantes do PNC, apenas 23,3% da LPM e 1% da LMEO estavam demarcadas a época.

Em 2015 a CGU fez a análise da execução do PNC, o que resultou nas seguintes considerações:



1. Uma vez que foi constatado que, na concepção do Plano, não tinha sido feita a devida coordenação entre as pretensões do órgão central da SPU e suas Superintendências, foi recomendado que se consultasse formalmente as Superintendências quanto à capacidade de execução dos procedimentos demarcatórios, mapeando as necessidades de cada Regional, e compatibilizando as metas estaduais com os recursos disponíveis;

2. Tendo em vista que houve casos em que ficou patente a falta de precisão em relação ao quantitativo de quilômetros a serem demarcados (por exemplo: no estado do Amapá foram demarcados 1.447 km de LMEO em 2015, sendo que o total previsto para aquela unidade da federação era de 401 km), foi recomendado que se atuasse na melhoria da acurácia dos procedimentos de levantamento de dados; e

3. Mesmo que a SPU tenha conseguido alcançar o número total pactuado de demarcação de linhas no país, ficou demonstrado que algumas Superintendências tiveram desempenho muito acima e outras muito abaixo do pactuado. Dessa forma, recomendou-se que, quando da revisão do plano e da apuração dos resultados (inclusive nas apurações quadrimestrais) dos anos seguintes, fossem justificados esses resultados, e que tais justificativas fossem tornadas públicas, concomitantemente à divulgação dos resultados no sítio oficial da SPU.

Traçadas essas premissas e a avaliação anteriormente realizada, foram avaliados três aspectos da gestão do PNC no ano de 2016:

i) Planejamento: quais foram os critérios, métricas e parâmetros utilizados para a execução da demarcação realizada em 2016 e quais serão as diretrizes para 2017 (tendo em vista a sinalização de que as métricas do Plano serão revistas para o próximo ano);

ii) Monitoramento: como o Órgão Central da SPU atuou para coordenar o processo de demarcação no período; e

iii) Desempenho: dar prosseguimento à análise da execução do Plano em vista das metas estabelecidas.

Em relação ao primeiro aspecto, podemos extrair dos normativos que existe mais de uma forma de classificar as demarcações, conforme a seguir:

I. Existe uma tipologia que leva em consideração o que será demarcado e a classifica em: a) demarcação de LPM; b) demarcação de LMEO; e c) Identificação Simplificada (usada para identificar e delimitar áreas inalienáveis nas Glebas Federais arrecadadas pelo INCRA em nome da União na Amazônia Legal);

II. Outra tipologia foi criada levando em consideração a prioridade para a demarcação, gerando aos seguintes grupos: a) áreas inseridas nos projetos estratégicos de desenvolvimento regional (PAC); b) áreas para Regularização Fundiária e Provisão Habitacional de Interesse Social - MCMV, incluindo áreas da União ocupadas por povos e comunidades tradicionais; c) Unidades de Conservação, Projetos de Assentamento, Territórios Quilombolas, Programa Terra Legal; d) áreas da União ocupadas por povos e comunidades tradicionais em situação de conflito fundiário; e) áreas para fins de cessão gratuita para estados e municípios; e f) atendimento às determinações judiciais, Órgãos de Controle e Ministério Público;

III. Um terceiro tipo leva em conta o estágio da demarcação e se divide em: a) linha demarcada, homologada e registrada; b) linha demarcada e



homologada; c) linha demarcada e não homologada; e d) linha presumida; e

IV. Por fim, há também uma divisão em grupos, quais sejam: Grupo I - Demarcações para atendimento a Projetos de Regularização Fundiária, Minha Casa Minha Vida e Programa de Aceleração do Crescimento, Terra Legal, Reforma Agrária, Programa Brasil Quilombola, Consórcio Tapajós, hidrelétricas, portos e outros programas de governo; Grupo II - Demarcações oriundas de Ações Judiciais; Grupo III - Homologação de linhas já demarcadas; Grupo IV - Demarcações de novos trechos (com subdivisão interna em 4 tipos); Grupo V - Trechos de demarcações especiais; e Grupo VI - Trechos que abranjam a identificação nas glebas arrecadadas, localizadas na Amazônia Legal.

Mesmo com as divisões apresentadas, e havendo uma designação de prioridade para certos tipos de demarcação, não se mostra clara uma diretriz nos normativos que delimitam o PNC, o que se deve aos seguintes fatos:

- não resta clara a ponderação da importância de cada grupo;

- não são apresentados os universos a demarcar relativos a cada um dos tipos;

- não estão explícitas as características que tornam a demarcação de cada grupo mais simples (e seus respectivos ganhos de produtividade na execução); e

- existe sobreposição de tipologia, ou seja, demarcações que pertencem a mais de um grupo.

Dessa forma, no presente processo de prestação de contas anuais, buscamos aferir os parâmetros que permitiram escalonar as prioridades dentro de uma tipologia e entre elas, para comparar com o que foi efetivamente demarcado no ano de 2016.

A análise do aspecto seguinte, monitoramento, restou prejudicada pela falta de clareza nas diretrizes discutidas no quesito anterior. Apesar disso, existem mecanismos instituídos em normativos que preveem o acompanhamento da execução do PNC:

I. As atribuições regimentais da Coordenação-Geral de Identificação do Patrimônio – CGIPA9, vinculada ao DECIP, dentre as quais se destacam: coordenar e monitorar o PNC; orientar, acompanhar e monitorar os processos demarcatórios da LPM e LMEO.

II. As atribuições da CGIPA que constam na Portaria SPU nº 140/201310, que a deixa responsável por “alimentar o controle e o acompanhamento de todas as demarcações e identificações a serem realizadas pelas Superintendências”.

III. A criação do Conselho de Demarcadores, pela Portaria SPU nº 151/2014, que tem a “finalidade de contribuir com as ações voltadas ao planejamento, apoio e fomento dos serviços de demarcação de áreas da União ou de seu interesse”.

Em vista do estabelecido, propusemos avaliar como se deu o acompanhamento (em extensão e profundidade) das demarcações ocorridas em 2016. Nesse sentido, cabe

9 Art. 36 do Regimento Interno da SPU, aprovado pela Portaria GM/MP nº 152, de 05/05/2016. 10 Portaria que estabelece diretrizes e procedimentos de acompanhamento das demarcações e identificação de áreas da União, de gestão da SPU, a serem seguidos pelas Superintendências, no âmbito do PNC.



verificar como foi feita a comunicação entre as equipes de âmbito estratégico e as equipes operacionais.

Para isso, a análise será ponderada na observação de itens como: a constância/periodicidade da interlocução e a tempestividade das ações corretivas propostas em vista do descumprimento (ou previsão de descumprimento) das metas intermediárias.

Complementarmente ao aspecto de monitoramento, será apurado se a SPU tem dado a devida transparência ao processo de demarcação e à gestão desse processo, cumprindo o estabelecido no PNC e normativos correlatos.

Por último, em relação ao desempenho, pretende-se avaliar quantitativamente e qualitativamente a demarcação feita em 2016, tendo em conta as metas propostas para o período e, em vista de uma perspectiva de mudanças profundas no PNC para ano de 2017, examinar as propostas de repactuação.

No quesito “Planejamento” verificou-se que não foram feitas alterações que contemplassem a demarcação prevista para o ano objeto desta avaliação. As metas continuaram a ser aquelas pactuadas na versão do PNC em vigor, que estabeleciam exclusivamente uma quantidade de quilômetros de LPM e LMEO a ser demarcada por cada Superintendência.

Mesmo sendo mantida a metodologia de aferição, permanece a dúvida elencada na Auditoria de Contas de 2015 em relação a acurácia do levantamento dos quantitativos a serem demarcados, não estando claro se poderão haver valores muito diferentes daqueles estimados à época da elaboração do PNC (como foram os casos de Amapá e Piauí, onde se demarcou em 2015 mais de 360% de LMEO e mais de 250% de LPM previstas para aqueles estados respectivamente).

Passando para o item “Monitoramento”, foi informado que a Coordenação-Geral de Identificação do Patrimônio, responsável pelo acompanhamento da execução do Plano, recebe mensalmente das Superintendências os documentos comprobatórios da demarcação por meio eletrônico, nos quais são anexadas as peças técnicas com informações georreferenciadas, avalia e, quando aprovada, contabiliza os quilômetros delineados.

Nesse processo não se observou a participação de um colegiado estratégico criado para “contribuir com as ações voltadas ao planejamento, apoio e fomento dos serviços de demarcação”11, o Conselho de Demarcadores. Para cumprir tal finalidade, esse Conselho teria como instrumentos: desenvolver estudos e propostas, viabilizar e coordenar forças-tarefas, promover capacitação de servidores. No entanto não foram utilizadas tais ferramentas no ano de 2016, tendo o Conselho atuado apenas na elaboração de uma Instrução Normativa que estabelece procedimentos administrativos a serem utilizados nos processos demarcatórios, conforme informado pela SPU.

Avançando para o último item a ser analisado do PNC, o “Desempenho”, apesar do Plano prever uma segregação em grupos prioritários, dada carência de informações do processo, temos que nos ater à metodologia proposta, ou seja, comparar a quantidade de quilômetros que constam como meta para 2016 com a quantidade efetivamente demarcada.

A seguir são apresentados os resultados operacionais da demarcação, onde podemos verificar que foi superada em 6% (seis por cento) a meta nacional do Plano. No

11 Portaria nº 151, de 15 de maio de 2015.



entanto, ao se olhar os resultados de cada Superintendência, encontramos desempenhos significativamente heterogêneos (variando de 0% a 365% da meta total demarcada).

##/Fato##

Em síntese, concluímos que não foram corrigidas as falhas apontadas ao PNC no exercício anterior, mantendo as distorções regionais de desempenho, a carência de critérios claros de priorização e a aparente incompatibilidade das metas com os recursos disponíveis das Superintendências Regionais.

Causa

Gestão de riscos ineficiente refletida no processo de planejamento do PNC.

##/Causa##

Manifestação da Unidade Examinada

UF Meta -

LMEO Apurado %

Meta -

LPM Apurado % Meta TOTAL %

AC 150 529,00 353% - - - 150,00 529,00 353%

AL 30 108,75 363% 30 21,04 70% 60,00 129,79 216%

AM 860 1.483,67 173% - - - 860,00 1.483,67 173%

AP 65 0 0% 111,77 644,79 577% 176,77 644,79 365%

BA 170 112,63 66% 112,7 0 0% 282,70 112,63 40%

CE - - - 131 0 0% 131,00 - 0%

ES 70 0 0% 40 85,10 213% 110,00 85,10 77%

GO 80 89,15 111% - - - 80,00 89,15 111%

MA 80 477,22 597% 520 0 0% 600,00 477,22 80%

MG 710 415,81 59% - - - 710,00 415,81 59%

MS 220 162,37 74% - - - 220,00 162,37 74%

MT 275 297,75 108% - - - 275,00 297,75 108%

PA 540 1.427,25 264% 518,84 0 0% 1.058,84 1.427,25 135%

PB - - - - - - - - -

PE 140 44,07 31% 37,15 57,34 154% 177,15 101,41 57%

PI 250 119,00 48% 5 0 0% 255,00 119,00 47%

PR 80 0 0% 40 159,00 398% 120,00 159,00 133%

RJ 20 0 0% 165 40,10 24% 185,00 40,10 22%

RN - - - 90 51,99 58% 90,00 51,99 58%

RO 370 238,00 64% - - - 370,00 238,00 64%

RR 90 90,00 100% - - - 90,00 90,00 100%

RS 320 0 0% - - - 320,00 - 0%

SC 185 0 0% 0 182,10 98%* 185,00 182,10 98%

SE 50 48,31 97% 20 0 0% 70,00 48,31 69%

SP 190 - 0% 80 271,09 339% 270,00 271,09 100%

TO 384 509,00 133% - - - 384,00 509,00 133%

5.329,00 6.151,98 115% 1.901,46 1.512,55 80% 7.230,46 7.664,53 106%



Sobre as situações apresentadas os gestores se manifestaram por meio da Nota Técnica nº 12779/2017-MP, de 17 de julho de 2017, como segue:

“Sobre o PNC, o relatório de auditoria apresenta os seguintes fatos, cujos comentários inserimos após cada item: • não resta clara a ponderação da importância de cada grupo; (comentário: Todos os grupos são importantes no que diz respeito ao cumprimento da meta estipulada. É correto afirmar que a separação por grupos ampliou o horizonte de visão dos técnicos na gestão do território, possibilitou o desenvolvimento de tecnologias específicas, acelerou processos de destinação, racionalizou recursos, retirou da inércia diversas ações de

demarcação, possibilitou o conhecimento de ações de demarcações concluídas há tempos e auxiliou na definição de conceitos específicos para

as diversas áreas da União.) • não são apresentados os universos a demarcar relativos a cada um dos tipos; (comentário: A estimativa feita em 2014 serviu apenas de base para dimensionar metas anuais. Informar uma estimativa em um documento público foi considerado, à época, temerário. Além disso, para alguns grupos não existia a possibilidade de estimar universo a demarcar, pois tratavam de demarcações antigas desconhecidas, áreas que precisariam de estudo prévio geomorfológico para enquadrar-se no grupo das áreas indubitáveis, áreas que seriam objeto de programas de governo no presente e no futuro, dentre outras mais.) • não estão explícitas as características que tornam a demarcação de cada grupo mais simples (e seus respectivos ganhos de produtividade na execução); (comentário: Consideramos que estão sim explicitas as características de cada grupo ao olhar do técnico de caracterização da SPU. A título de exemplo, a Identificação Simplificada, grupo 6 do PNC, é uma

forma de demarcação existente apenas na região da Amazônia Legal, amparada pela Lei 11.952/09, amplamente difundida e utilizada pelos técnicos das Superintendências daquela região.) • existe sobreposição de tipologia, ou seja, demarcações que pertencem a mais de um grupo. (comentário: O objetivo da separação por grupos não é restritiva. Serve para melhor orientar o técnico na escolha da estratégia de ação)”.

A referida Nota Técnica comenta os demais apontamentos conforme transcritos abaixo:

Constatação da CGU: “(...) verificou-se que não foram feitas alterações que contemplassem a demarcação prevista para o ano objeto desta avaliação”. Comentário: Em janeiro de 2016, no segundo ano de inclusão do PNC como meta GIAPU, a CGIPA iniciou tratativas com as Superintendências para repactuar as metas de demarcação. Como pode ser constatado nos processos SEI 04905.000396/2016-28 e 04905.202759/2015-87 das metas GIAPU, houve diversas ações de planejamento prévio das demarcações no início do

ano. Como resultado deste planejamento, as metas GIAPU de demarcação "apuradas mensalmente" foram sendo entregues no prazo estipulado. Ademais, não houve alteração das metas no documento público PNC por

que não havia o entendimento de que tais metas poderiam ser repactuadas com o Tribunal de Contas da União. Constatação da CGU: “(...) permanece a dúvida em relação a acurácia do levantamento dos quantitativos a serem demarcados. Comentário: Assim como em 2015, informamos que as linhas demarcatórias quando foram estipuladas considerou-se o eixo do rio federal navegável e a

linha de costa brasileira, em uma imagem 1:10.000, trabalhando apenas com estes insumos já seria impossível prever a medida precisa de uma linha



demarcatória. Alia-se a isto, o fato da linha possuir reentrâncias e sinuosidades que podem dobrar ou até quadruplicar a extensão de um levantamento de campo. Quando tratamos de Rios Federais, a acurácia do levantamento dos

quantitativos fica mais imprevisível. Mesmo com as novas ferramentas de geoprocessamento atuais, estimar a área de várzea dos Rios Amazonas, Xingu, Negro, Araguaia, Paraguai e São Francisco, pra citar alguns, é extremamente complicado. Uma das dificuldades de se trabalhar com metas por km é de não se

conhecer o resultado de uma demarcação sem se conhecer o traçado da linha. E a alteração desta meta só será possível após a aprovação, pelo TCU, do PNC revisado. Constatação da CGU: “Nesse processo não se observou a participação do (...) Conselho de Demarcadores”. Comentário: Esclarecemos que o conselho não trabalha no planejamento e acompanhamento anual das metas, isto é atribuição regimental desta CGIPA. O Conselho de Demarcadores, formado por técnicos das Superintendências, auxilia no "macroplanejamento" que aborda os procedimentos e

metodologia a serem adotadas, como no caso das Instruções Normativas e, recentemente, na defesa do Instituto dos Terrenos de Marinha, face a

crescente investida de Congressistas que por meio de PEC's (Proposta de Emendas à Constituição) visam extinguir os Terrenos de Marinha. Na prática os conselheiros atuam nas grandes questões envolvendo demarcação e não no dia a dia da apuração das metas. Eventualmente os conselheiros podem auxiliar as superintendências em casos mais complexos, mas isso de forma individual e não como um conselho. Sobre o fato de ter sido informado apenas o trabalho da IN de procedimentos administrativos, muito se deve à forma como eles são consultados, diretamente pelos técnicos, por telefone, e-mail, mídias sociais. Como técnicos das áreas de caracterização que são, eles estão presentes e nos auxiliam em todas as videoconferências de monitoramento do PNC que ocorrem cotidianamente na SPU. Constatação da CGU: “(...) ao se olhar os resultados de cada Superintendência, encontramos desempenhos significativamente heterogêneos. Comentário: A tabela apresentada recebeu apenas dados de entrada das metas pactuadas no PNC de 2014. Levando-se em conta a repactuação

ocorrida em 2016, a discrepância "à menor" apresentada reduz-se significativamente, conforme planilha em anexo (4188674). A titulo de exemplo, a Superintendência do Rio Grande do Sul previu a impossibilidade realizar demarcações naquele ano em vista da necessidade de tratar das inúmeras notificações pessoais que se avolumavam na Superintendência resultado da conclusão das demarcações realizadas em 2014 e 2015. Há que se ponderar que a demarcação em si não conclui a

caracterização do imóvel, outras atividades como a geocodificação e a individualização dos lotes e a atividade de cadastramento em campo,

sobrecarregam as equipes técnicas regionais que são as mesmas que realizam a demarcação, a fiscalização e a avaliação. Ressaltamos que no âmbito nacional, assim como os recursos e as situações

para demarcação encontradas em cada superintendência, são heterogêneos. A CGIPA procura, primeiramente, ter uma visão sinóptica sobre as metas e compensar deficiências encontradas nas Superintendências. Sem deixar de abordar os casos mais complexos que inviabilizam a demarcação planejada para o exercício” [grifo nosso]



##/ManifestacaoUnidadeExaminada## Análise do Controle Interno

A manifestação da Unidade corrobora, de modo geral, as conclusões a que chegaram a equipe de auditoria, apontando a necessidade de que os novos instrumentos de planejamento contemplem os conhecimentos (erros e acertos) apropriados no período de vigência do PNC, de forma que sejam capazes de minimizar os impactos negativos na execução.

Para isso, entendemos que as informações necessárias para definição das metas da proposição devem estar estruturadas de forma sistêmica, de modo a evidenciar a classificação e consequente atendimento às demandas do período. A exemplo do SISREI, deve ser estruturada uma base de dados que possibilite o registro e a classificação das entradas (demandas do período) segundo os critérios definidos, os grupos e respectivas pontuações. Para além da identificação das prioridades, a nova pactuação deve considerar a dinâmica dos recursos disponíveis.

Recomendações:

Recomendação 1: Elabore e formalize um novo plano de caracterização, contendo metas, prazos e estratégia de acompanhamento, e que considere:

- A totalidade das demandas do período por grupos;;

- Os critérios para priorização das ações demarcatórias, considerando os impactos delas decorrentes e o custo-benefício associado; e

- Os recursos humanos e logísticos disponíveis.

1.1.1.3 INFORMAÇÃO

Acompanhamento do PMGPU

Um dos instrumentos centrais de planejamento no âmbito da SPU é o Programa de Modernização da Gestão do Patrimônio Imobiliário da União – PMGPU, resultado do contrato com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) no Contrato de Empréstimo nº 2580-OC/BR.

O Programa tem por objetivo promover um melhor aproveitamento do potencial econômico e socioambiental do patrimônio imobiliário da União, por meio do fortalecimento da capacidade de gestão da SPU, se desdobrando em objetivos específicos estruturados em três componentes: (i) Modernizar os processos e bases de dados para a caracterização dos imóveis da União; (ii) Gerar conhecimento para uma gestão inovadora, que potencialize o aproveitamento da função socioambiental dos ativos públicos harmonizada com a função arrecadadora e o uso compartilhado da informação patrimonial para a formulação de políticas públicas; (iii) Automatizar os processos e aperfeiçoar os sistemas de informação.

A Modernização prevista no primeiro componente inclui: (1) mudança metodológica e de procedimentos; (2) padronização da cartografia da SPU; (3) ampliação da escala de identificação; e (4) certificação e depuração das bases existentes.

O conhecimento para uma gestão patrimonial inovadora, do segundo componente, compreende: (1) uma modelagem conceitual dos bens da União; (2) uma proposta de aperfeiçoamento da contabilidade patrimonial; (3) a regularização do registro cartorial



dos bens imóveis da União; (4) a proposição de novos modelos de negócios e estudos dos seus potenciais benefícios para o aproveitamento do uso dos bens públicos federais; (5) estudos de metodologias de avaliação de bens públicos federais; e (6) estratégia de racionalização da utilização de imóveis destinados à APF.

Na automatização processual, prevista no terceiro componente, estão incluídos o (1) Plano de Gestão da Informação Patrimonial; (2) a atualização do Mapeamento de Processos da SPU; (3) o desenvolvimento do sistema informatizado; (4) a digitalização de documentos; (5) a implantação de tecnologias de comunicação.

A estrutura de avaliação dos resultados por meio de indicadores foi estruturada em três categorias: i) Indicadores de Impacto; ii) Indicadores de Resultados (outcome); e iii) Indicadores de Produto (outputs), detalhados conforme a seguir:

i) Indicadores de Impacto Unidade de

medida Parâmetro

Ano base

Meios de verificação

Potencial econômico e

sócioambiental dos bens

imóveis da União melhor aproveitados

Valor arrecadado com os imóveis da União menos

gastos de custeio) / número de funcionários da SPU

R$ mil 273,00 2009

Receita Federal do Brasil, Execução

Financeira do SIAFI e Sistema de

Administração de Pessoal

Nível de satisfação dos usuários de serviço da SPU (comodidade de acesso e tempo de atendimento).

Nota média 7,50 2016

Pesquisa de campo realizada pela SPU e

pesquisa eletrônica de monitoramento.

ii) Indicadores de Resultados (outcome) Unidade de

medida Parâmetro

Ano base


Identificação de imóveis

ampliada

Registros de imóveis cadastrados nos sistemas

corporativos da SPU Número 512.153,00 2009

Coordenação Geral de Tecnologia da

Informação da SPU e UCP, mediante

emissão de relatório do sistema integrado

da SPU.

Bases de dados certificadas e

depuradas

Número de registros de imóveis certificados e

depurados Registros 135.000,00 2010


Informação da SPU Percentual de imóveis com

endereçamento geocodificado

Percentual 0,00 2010 Coordenação Geral de

Tecnologia da Informação da SPU

Prestação de serviços em

linha incrementada

Acessos aos serviços eletrônicos da SPU

Acessos / mês 79.000 2010 Coordenação Geral de

Tecnologia da Informação da SPU

Número de serviços disponíveis ao cidadão

Número 10,00 2009


Informação da SPU e UCP, mediante

emissão de relatório do sistema integrado

da SPU.

iii) Indicadores de Produto (outputs) Unidade de

medida Parâmetro

Ano base


Modernizar processos e

bases de dados para

caracterização dos imóveis da

União

Modelo único de cadastro e norma de demarcação

implantados Normativo - 2017

Subdividido em 5 subprodutos.

Alteração do prazo de conclusão.

Obs.: Contratação em 2016

Equipamentos de apoio à caracterização adquiridos

Equipamentos 72,00 2017

Cursos na área de levantamento e demarcação

realizados Capacitação 3,00 2017



Prospecção de soluções para modelagem do

cadastro Relatório 1,00 2017

Evento de Padronização do software de Manipulação

de Dados Espaciais realizado

Relatório 1,00 2017

Normativos de identificação de imóveis da

União revisados Normativos 1,00 2017

Cartografia da SPU padronizada

Banco de dados

1,00 Meta alcançada

Escala de Identiificação Cartográfica ampliada

Imóveis 27.690,00 2018

Ação replanejada para 2018 em razão de

limitações orçamentárias.

Cartografia catalogada e convertida

Produto Cartográfico

-

Levantamento aerofotogramétrico piloto

realizado Km2 1.200,00 2018

Geração de conhecimento para a gestão patrimonial

Proposta de aperfeiçoamento da

contabilidade patrimonial consolidada.

Norma 1,00 2014 Produto entregue

Imóveis próprios no DF e RJ certificados

Imóveis

Fase de identificando entidades parceiras para execução da

ação. Proposta de modelo de

regularização de registro cartorial de bens imóveis da

união consolidada

Normativo

Automatização dos processos de

gestão do patrimônio da

União

Plano de Gestão da Informação patrimonial

implantado Plano

Mapeamento de processo atualizado

Processo Mapeado

Produto finalizado.

Sistema informatizado desenvolvido

Módulo

Documentos digitalizados (0 em 2009)

Imagem digital

Comprometimento da execução.

Atraso na contratação da entidade

(Universidade Federal Fluminense)

Pontos de videoconferência implantados

Pontos

Gestão do Programa

Gerir e administrar os recursos do Programa

US$ - - -

Imprevistos US$ - - - Fonte: Tabela de Produtos e Subprodutos – PMG.

No que se refere ao desempenho financeiro, o Projeto apresentou uma baixa performance nos anos de 2013 e 2014, evoluindo para um desempenho satisfatório nos anos de 2015 e 2016. Segundo avaliações constatadas pelo agente financiador, houve uma evolução de um status de "Alerta" para um status "Satisfatório" ao final de 2016. Cabe ressaltar o posicionamento dos especialistas contratados pelo Banco, que apontam para uma necessidade de tornar mais transparente o desempenho/resultados e demonstrar durante a execução do projeto o quanto os esforços gerenciais vêm contribuindo para a elaboração de cada produto pactuado.

Outra análise sobre as demonstrações financeiras foi realizada no âmbito de auditoria realizada pela CGU. Os exames incluíram a avaliação quanto à execução das atividades programadas e ao cumprimento dos resultados pactuados, tendo por base os



controles internos de monitoramento e avaliação mantidos pela UCP/SPU, os relatórios de avaliação existentes e os investimentos realizados no período, e, ainda, as verificações in loco procedidas pela equipe de auditoria. Concluíram que o projeto atingiu um bom nível de execução das atividades programadas para o exercício. Contudo a baixa inexecução dos anos iniciais impactou o desempenho presente. Decorridos 48 meses da assinatura e, com pouco mais de 15 meses para seu encerramento, o Projeto, encontra-se num nível médio de execução.

No que se refere aos resultados operacionais, o contexto da análise aqui apresentada concentra-se na certificação das execuções físicas, considerando escopo pactuado com o Tribunal de Contas da União.

Nesse sentido, iniciamos nossa análise a partir das metas de resultado (outcome) e dos produtos (outputs) apurados em 2016 e sobre aquelas que, embora previstas para 2017, já haviam sido objeto de apuração no exercício anterior.

Verificamos que foi entregue o produto pactuado para 2016 – “Modelo único de cadastro e norma de demarcação implantados – e seus subprodutos “Equipamentos de apoio à caracterização adquiridos”, “Cursos na área de levantamento e demarcação realizados”, “Prospecção de soluções para modelagem do cadastro”, “Evento de Padronização do software de Manipulação de Dados Espaciais realizado” e “Normativos de identificação de imóveis da União revisados”.

Com relação ao produto Modelo único de cadastro e norma de demarcação, o projeto adotou como estratégia a contratação de serviços de terceiros, tendo como uma de suas etapas a implantação das URGeos no processo de demarcação. Como alternativa à restrição fiscal, a coordenação do Projeto optou pela regionalização de escritórios em cidades capazes de receber a infraestrutura e atuarem como polos de concentração e disseminação dessa produção e geração de conhecimento.

Para a validação das execuções dos subprodutos incluídos nesta meta, a equipe de auditoria se utilizou de acesso eletrônico aos documentos que demonstram as novas especificações técnicas para Aquisição de Dados Geográficos Vetoriais – ADGV, ao manual de catalogação e validação de metadados geoespaciais, ao termo de atesto da aquisição de 05 (cinco) conjuntos de GPS Geodésico L1/L2 com tecnologia Real Time Kinematic - RTK, e dos respectivos softwares de coleta e de pós-processamento, dos termos de garantia e, de suporte técnico.

Vale citar como boa prática, ligada ao indicador de resultado Número de serviços disponíveis ao cidadão, a disponibilização eletrônica de serviços ao cidadão, por meio do novo Portal de Serviços da SPU. Tal medida teve como propósito desburocratizar o atendimento aos cidadãos em todo país, por meio de um canal virtual acessível que viabiliza o encaminhamento e o acompanhamento individualizado das demandas, e foi desenvolvida de forma a oferecer o máximo de acessibilidade, seguindo as diretrizes e a metodologia do e-MAG – Modelo de Acessibilidade de Governo Eletrônico e do e-PWG – Padrões Web em Governo Eletrônico. Assim, atualmente estão disponíveis aos cidadãos e aos órgãos públicos federais 24 serviços eletrônicos.

Procedeu-se, ainda, a avaliação dos indicadores de impacto, os quais serão apurados no final da vigência do Projeto, especificamente, quanto à suficiência e adequabilidade para medir a modernização da gestão do patrimônio imobiliário da União. Excluiu-se, portanto, de nossa análise, o indicador que mede o Nível de satisfação dos usuários de serviço da SPU, que a despeito de ter sido definido cronograma de apuração em 2016, a meta física que concorre para seu desempenho, “acessos aos serviços



eletrônicos da SPU” e “número de serviços disponíveis ao cidadão”, com cronograma previstos para 2010 e 2009, respectivamente, tiveram atraso na execução.

Apenas à título de observação, sobre o indicador Nível de satisfação dos usuários de serviço da SPU, os gestores assumem inexistir, no MP/SPU, modelo, sistema ou aplicação de aferição sistemática do grau de satisfação dos cidadãos-usuários. Acrescenta-se que o site patrimoniodetodos.gov.br, que utiliza a tecnologia Open Source Content Management System Plone foi projetado para ser acessível e amigável, em conformidade com as Diretrizes de Acessibilidade para Conteúdo Web (WCAG v1.0).

Para mensurar o impacto por meio de indicadores objeto de nossa avaliação, identificamos que para medir o “Potencial econômico e socioambiental dos bens imóveis da União melhor aproveitados” foram previstos inicialmente três indicadores classificados como de impacto direto na gestão do Patrimônio Imobiliário da União: (1) relação entre o valor arrecadado com os imóveis da União por funcionário da SPU; (2) número de famílias beneficiadas anualmente com ações de inclusão sócio territorial; (3) número de atos de gestão para destinação de imóveis realizados pela SPU.

Até 2016, os indicadores (2) e (3) não haviam sido apurados pela UCP/SPU, que propôs a substituição desses por novo indicador mais adequado à situação atual do Programa, qual seja, Grau de Satisfação dos Cidadãos-Usuários.

Especificamente em relação ao indicador (1), valor arrecadado com os imóveis da União por funcionário da SPU, uma avaliação mostra que há, de fato, alinhamento com a melhoria no potencial econômico da gestão dos imóveis da União, em conformidade, inclusive, com os objetivos (iniciativas) pactuados no Plano de Gestão Estratégica, gerir os imóveis com economicidade. Neste sentido, um aumento na arrecadação, seguido de uma concomitante redução dos gastos de custeio e de pessoal poderiam, em certa medida, contribuir para uma melhoria no potencial econômico da gestão patrimonial. Contudo, uma medida efetiva, que contribua para a ampliação do potencial econômico dos imóveis da União passa, necessariamente, pela racionalização do uso de cada imóvel, considerando sua especificidade, e não pelo quanto se gasta com sua manutenção e as receitas decorrentes de seu uso.

Se concentrarmos nossa análise nas variáveis (metas) que compõem este indicador, (i) valor arrecadado, (ii) gasto com custeio e (iii) número de funcionários das SPUs, observaremos que seus desempenhos não foram demonstrados de forma isolada até o momento.

Por preliminar, os parâmetros apresentados não revelam os referenciais perseguidos no sentido de demonstrar um efetivo aproveitamento econômico dos imóveis. Não fica claro se R$ 273,00 por servidor, conforme tabela apresentada pelos gestores, é muito ou pouco, comparativamente aos valores de hoje, e que valores seriam bons parâmetros para a busca de uma eficiência econômica na gestão dos imóveis da União.

Um aumento no valor arrecadado, como tem sido nos últimos anos, pode resultar de variáveis como os índices macroeconômicos, que não decorrem de um esforço gerencial. De outro lado, uma elevação dos valores dos imóveis e a inclusão de novos imóveis na base e, portanto, novas ocupações, seriam variáveis que poderiam, ainda que indiretamente, decorrer de um esforço gerencial. Há ainda que destacar a perspectiva de redução dos percentuais, em especial pela possibilidade de isenção da cobrança de laudêmio, foro e taxa de ocupação em imóveis enfitêuticos da União situados em perímetro urbano, oriunda do Projeto de Lei do Senado Federal, nº 342, de 2015, conforme apresentado nas justificativas de mudanças do indicador.



A mensuração dos gastos com custeio, que também pode sofrer a influência de fatores macroeconômicos, deve ser constante e criteriosamente monitorada, tendo os seus efeitos sobre a eficiência arrecadatória.

No que se refere à variável quantidade de servidores, há uma perspectiva conjuntural de redução neste número, o que, por si só, já provocaria uma melhoria de desempenho mensurada pelo indicador em análise #/Fato##

2 CONTROLES DA GESTÃO

2.1 CONTROLES INTERNOS

2.1.1 AUDITORIA DE PROCESSOS DE CONTAS

2.1.1.1 INFORMAÇÃO

Atuação da CGU

Fato

Dos reflexos de uma atuação assistemática, centrada na UJ, e as perspectivas de uma consolidação efetiva, centrada nos processos finalísticos.

O divisor de águas com a consolidação das Contas está na mudança de abordagem. No processo anterior as Contas da SPU e das Superintendências já eram, efetivamente, consolidadas. O Relatório de Gestão da SPU-OC, constituía, uma juntada dos resultados operacionais, de competência das Unidades Regionais, não discriminando, portanto, referenciais que demonstrem os esforços gerenciais nos processos de coordenação, monitoramento e avaliação, próprios da atividade de comando exercida pelo Órgão Central.

Os reflexos mais imediatos da atuação assistemática, centrado em Prestação de Contas das UJ, em detrimento de uma abordagem mais direcionada aos processos finalísticos, foi a segregação das recomendações considerando suas incidências a partir da UJ. De um portfólio de 308 recomendações expedidas pela CGU, entre 2011 e 2016, ainda pendentes de implementação, 275 foram dirigidas às Unidades Regionais.



A focalização dos trabalhos nas Unidades regionais, cujo reflexo é o grande número de recomendações para as Unidades descentralizadas, impossibilita uma análise de desempenho sistêmica da SPU centrada nas causas estruturas dos processos finalísticos.

No mesmo período de 2011 a 2016, verificamos que as recomendações dirigidas às regionais tiveram maior número de pendências - medidas corretivas ainda não implementadas, excetuando, apenas, 2011. Das 4 pendências daquele período, 3 foram dirigidas ao Órgão Central.

UNIDADE 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Total

Órgão Central 2 2 1 18 0 9 33 SPU/AC 0 0 0 1 0 0 1 SPU/AP 0 0 0 5 0 0 5 SPU/BA 0 0 0 15 0 1 16 SPU/CE 0 37 0 31 0 29 97 SPU/DF 1 0 3 0 11 0 15 SPU/GO 0 0 0 10 0 22 32 SPU/MA 0 2 0 0 0 0 2 SPU/MS 0 0 0 3 0 0 3 SPU/MT 0 0 0 1 2 0 3 SPU/PB 0 0 0 3 3 4 10 SPU/PE 0 2 0 1 7 6 16 SPU/RJ 0 0 0 0 13 0 13 SPU/RO 0 0 0 3 0 10 13 SPU/SC 0 0 0 12 20 0 32 SPU/SE 0 0 0 3 0 6 9 SPU/SP 0 0 0 0 0 1 1 SPU/TO 0 1 1 0 5 0 7 TOTAL 4 44 5 106 61 88 308

1133557

910

1313

1516

1832

3497

0 20 40 60 80 100

SPU/ACSPU/SP

SPU/MSSPU/MTSPU/MASPU/APSPU/TOSPU/SESPU/PBSPU/RJ

SPU/ROSPU/DFSPU/PESPU/BASPU/GOSPU/SCSPU/CE

Quantidade de recomendações por Superintendência



Outra abordagem com foco no nível de incidência das recomendações demonstrou, ainda, um caráter, fortemente, pontual e pulverizada. A incidência pontual de 41,56% das recomendações é, em larga medida, reflexo do baixo nível de padronização dos processos operacionais, marcados por regulamentos complexos, resultado de múltiplas inter-relações que repercutem nos processos operacionais.

As causas estruturais para a baixa padronização, estariam, portanto, relacionadas a deficiências no processo de supervisão da SPU/Órgão Central, além da ausência de proposição de medidas corretivas tempestivas nos processos gerenciais. Dessa forma, as recomendações de caráter pontual acabam sendo dirigidas predominantemente sobre os efeitos dos problemas, e não sobre suas causas.

Natureza da recomendação

Quant. %

Estruturante 180 58,44

Pontual 128 41,56

Total Geral 308 100,00

Na perspectiva de uma consolidação efetiva voltada a uma accountability sistematizada dos processos finalísticos, reestruturamos o portfólio das recomendações a partir dos macroprocessos, dos subprocessos, dos objetos (o produto, sobre o que se pretendeu incidir) e dos objetivos (os resultados), a que se referem. Abordagem, que entendemos necessária para viabilizar uma avaliação de desempenho que adote como referenciais as competências de planejamento, de coordenação, de monitoramento e de avaliação dos processos finalísticos, de responsabilidade da SPU-OC; e, os processos operacionais, a cargo das Unidades Regionais, aprofundando, assim, a identificação das causas estruturais que concorrem para inviabilizar inexecuções.

Preliminarmente, classificamos as recomendações com base nos quatro macroprocessos finalísticos principais e um processo de gestão, conforme a seguir:

O processo de gestão – cujo percentual de recomendações predominou, foi desdobrado nos subprocessos controles administrativos, tecnologia da informação e comunicação, gestão de pessoas, logística e publicidade, tendo como principais focos de correção (1) o Plano de apuração de resultados operacionais, (2) os Processos

Caracterização31%

Destinação11%

Fiscalização11%

Receita Patrimonial14%

Gestão33%

Recomendações por macroprocesso



correcionais, (3) o Processo de prestação de contas, (4) o Plano de capacitação, (5) as Instalações físicas, (6) os Insumos técnicos, (7) os Sistemas legados, (8) as Deliberações dos grupos de trabalho e (9) Carta de serviços ao cidadão.

Processo de Gestão

Subprocessos Subtotal

Controles administrativos 56

Gestão de Pessoas 17

Tecnologia da Informação e Comunicação 11

Logística 10

Publicidade 7

Total Geral 101

O processo de caracterização foi classificado nos subprocessos Cadastro, Avaliação, Demarcação e Incorporação de órgãos Extintos, tendo como principais focos de correção (1) o Registro dos imóveis, (2) o Plano de redução das inconsistências, (3) o Plano de registro dos imóveis, (4) as articulações institucionais, e (5) o Plano de Incorporação.

Processo de Caracterização


Cadastro 69

Avaliação 19

Demarcação 4

Incorporação de Extintos 4

Total Geral 96

Os focos de correção das recomendações relacionadas às receitas patrimoniais, desdobrado nos subprocessos cobrança e irregularidades a apurar, incidiram, basicamente, sobre (1) as instruções legais relacionadas ao cálculo das receitas e (2) os processos/contratos de cessão.

Processo das Receitas Patrimoniais


Cobrança 31

Irregularidade a apurar 11

Total Geral 42

Os focos de correção das recomendações relacionadas ao processo de destinação, desdobrado nos subprocessos provisão habitacional de interesse social, marcos regulatórios, desenvolvimento local e os destinados à administração pública foram subdivididos (1) nos processos/contratos de cessão e (2) na sistemática de monitoramento.

Processo das Destinação

Subprocessos Subprocessos

Marcos regulatórios 11

Provisão habitacional de interesse social 16

Desenvolvimento local 7

Administração Pública 1

Total Geral 35



Os focos de correção das recomendações relacionadas ao processo de fiscalização, desdobrado nos subprocessos irregularidade apurada pendente de desdobramento12 e falha na fiscalização13 que, por sua vez, se desdobraram (1) nos Processo de reintegração de posse, (2) na utilização do patrimônio e (3) no Plano de verificação de regularidade cadastral.

Processo das Fiscalização

Subprocessos Subprocessos

Irregularidade apurada pendente de desdobramento 17

Falha na fiscalização 17

Total Geral 34

Além das classificações já descritas, foi atribuída a cada recomendação que se encontra em monitoramento o objetivo que ela procura atingir. A seguir apresentamos os 7 objetivos mais frequentes, com mais de 10 ocorrências:

Objetivos Quant. %

Redução de inconsistências cadastrais 82 26,62%

Cobrar receitas devidas 26 8,44%

Mitigar desvio de finalidade da destinação 26 8,44%

Reduzir inconsistência dos valores dos imóveis 19 6,17%

Apuração de responsabilidade 11 3,57%

Apurar responsabilidade de omissão/intempestividade em processo de cobrança

11 3,57%

Viabilizar qualidade nos procedimentos de gestão patrimonial 11 3,57%

Total 186 60,39%

Portanto, consideramos que a consolidação dos processos de contas das superintendências contribuirá para uma abordagem mais efetiva sobre os processos finalísticos da SPU e suas causas estruturantes, bem ainda para uma visão consolidada da carência de recursos humanos e logísticos e sua repercussão sobre os resultados da Unidade.

12 Irregularidade apurada pendente de desdobramento: trata-se de ação de fiscalização realizada pela SPU pendente de implementação de correção, identificada durante a auditoria da CGU. 13 Falha na fiscalização: trata-se de falha em fiscalização realizada pela SPU, identificada durante auditoria da CGU.



Presidência da República - Controladoria-Geral da União - Secretaria Federal de Controle Interno

Certificado: 201701258 Unidade(s) auditada(s): Secretaria do Patrimônio da União – SPU Ministério supervisor: Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão Município (UF): Brasília (DF) Exercício: 2016 1. Foram examinados os atos de gestão praticados entre 01/01 e 31/12/2016 pelos responsáveis das áreas auditadas, especialmente aqueles listados no artigo 10 da Instrução Normativa TCU nº 63/2010.

2. Os exames foram efetuados por seleção de itens, conforme escopo do trabalho informado no(s) Relatório(s) de Auditoria Anual de Contas, em atendimento à legislação federal aplicável às áreas selecionadas e atividades examinadas, e incluíram os resultados das ações de controle, realizadas ao longo do exercício objeto de exame, sobre a gestão da(s) unidade(s) auditada(s).

3. Diante do exposto, proponho que o encaminhamento das contas dos integrantes do Rol de Responsáveis seja pela regularidade.

Brasília/DF, 08 de agosto de 2017.

O presente certificado encontra-se amparado no relatório de auditoria, e a opção pela certificação foi decidida pelo:

Coordenador-Geral de Auditoria das Áreas de Planejamento e Gestão

Certificado de Auditoria Anual de Contas



Presidência da República - Controladoria-Geral da União - Secretaria Federal de Controle Interno

Parecer: 201701258 Unidade Auditada: Secretaria do Patrimônio da União – SPU Ministério Supervisor: Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão – MPDG Município/UF: Brasília/DF Exercício: 2016 Autoridade Supervisora: Dyogo Henrique de Oliveira

Tendo em vista os aspectos observados na prestação de contas anual do exercício de 2016, da Secretaria de Patrimônio da União – SPU, expresso a seguinte opinião acerca dos atos de gestão com base nos principais registros e recomendações formulados pela equipe de auditoria.

Foram observados avanços no Programa de Modernização da Gestão do Patrimônio Imobiliário da União – PMGPU, que tem por objetivo promover um melhor aproveitamento do potencial econômico e socioambiental do patrimônio imobiliário da União. Em termos financeiros, auditoria realizada pela CGU concluiu que o projeto atingiu bom nível de execução das atividades programadas para o exercício. Em termos operacionais, foi verificada a entrega do produto “Modelo único de cadastro e norma de demarcação implantados”, bem como seus subprodutos, pactuados para 2016.

Foram realizadas, ainda, análises sobre a atual situação do cadastro de imóveis, tanto dominiais quanto de uso especial, e do processo de caracterização dos imóveis da União. De modo geral, as fragilidades observadas estão relacionadas à ausência de planejamento adequado das ações, que são majoritariamente voltadas para o alcance de metas, em detrimento das questões estruturais. Em especial, não se verifica uma identificação clara dos critérios para escalonamento de prioridades. Inexiste, ainda, uma vinculação direta das metas com as necessidades de insumos humanos, logísticos e tecnológicos e as disponibilidades para o período.

Apresenta-se como causa dos problemas a incipiente gestão de riscos da Unidade, tornando os planos de trabalho vulneráveis às alterações ocorridas na alta administração da Secretaria.



A análise das recomendações do Plano de Providências Permanente aponta que suas incidências são fortemente pontuais e pulverizadas, reflexo do baixo nível de padronização dos processos operacionais.

As causas estruturais para a baixa padronização estão relacionadas a deficiências no processo de supervisão das superintendências pela SPU/Órgão Central, além da insuficiência de medidas corretivas tempestivas e estruturantes nos processos gerenciais.

No que se refere à implementação de práticas administrativas, destaca-se a disponibilização de serviços eletrônicos ao cidadão, por meio do novo Portal de Serviços da SPU. Tal medida teve como propósito desburocratizar o atendimento aos cidadãos em todo país, por meio de um canal virtual acessível, que viabiliza o encaminhamento e o acompanhamento individualizado das demandas, e foi desenvolvida de forma a oferecer o máximo de acessibilidade, seguindo as diretrizes e a metodologia do e-MAG – Modelo de Acessibilidade de Governo Eletrônico e do e-PWG – Padrões Web em Governo Eletrônico, num total de 24 serviços eletrônicos disponíveis aos cidadãos e aos órgãos públicos federais.

Assim, em atendimento às determinações contidas no inciso III, art. 9º da Lei n.º 8.443/92, combinado com o disposto no art. 151 do Decreto n.º 93.872/86 e inciso VI, art. 13 da IN/TCU/N.º 63/2010 e fundamentado no Relatório de Auditoria, acolho a conclusão expressa no Certificado de Auditoria. Desse modo, o Ministro de Estado supervisor deverá ser informado de que as peças sob a responsabilidade da CGU estão inseridas no Sistema e-Contas do TCU, com vistas à obtenção do Pronunciamento Ministerial de que trata o art. 52, da Lei n.º 8.443/92, e posterior remessa ao Tribunal de Contas da União por meio do mesmo sistema.

Brasília/DF, 8 de agosto de 2017

Fernando Mendes Monteiro

Diretor de Auditoria da Área de Governança e Gestão

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Relat rio 201701258 - SPU-2) · Área de exame Tema Item 2 ... 2.1 Avaliação da Conformidade das Peças ... com as bases CPF/CNPJ da Receita Federal do Brasil