RepaRtição do iCMS paRaoS MuniCípioSpauliStaS u m a qu e s t ã o d e j u s t i ç a

São Paulo - 2016

RepaRtição do iCMS paRaoS MuniCípioSpauliStaS u m a qu e s t ã o d e j u s t i ç a

Ro g é R i o Te l e s

Copyright © 2016 by Editora Baraúna SE Ltda.

Capa Jacilene Moraes

Diagramação Felippe Scagion

Revisão Patrícia Loiola

CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO-NA-FONTESINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ

________________________________________________________________T272r

Teles, Rogério Repartição do ICMS para os municípios paulistas: uma questão de justiça / Rogério Teles. - 1. ed. - São Paulo: Baraúna, 2016.

ISBN 978-85-437-0482-1

1. Direito tributário - Brasil. 2. Imposto sobre a circulação de merca-dorias e serviços - São Paulo (Estado). 3. Impostos - Arrecadação - São Paulo (Estado). I. Título.

16-30655 CDU: 34:351.713________________________________________________________________23/02/2016 23/02/2016

Impresso no BrasilPrinted in Brazil

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ADI Ação Direta de InstitucionalidadeCF Constituição Federal

COFINS Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social

CONFAZ Conselho Nacional de Política FazendáriaCSLL Contribuição Social sobre o Lucro LíquidoCTN Código Tributário NacionalFAZESP Escola Fazendária do Estado de São PauloFGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço

FPE Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Fe-deral

ICM Imposto de circulação de mercadorias

ICMS Imposto sobre operações relativas à circulação de mer-cadorias e prestação de serviços de transporte interes-tadual e intermunicipal e de comunicações.

IE Imposto sobre exportação para o exterior de produtos nacionais ou nacionalizados

II Imposto sobre importação de produtos estrangeiros

IOF Imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários.

IPCA Índice Nacional de Preço ao ConsumidorIPI Imposto sobre produtos industrializadosIPM Índice Participação dos Municípios

IPTU Imposto sobre a propriedade predial e territorial ur-bana

IPVA Imposto sobre propriedade de veículo automotorIR Imposto sobre a renda e proventos de qualquer naturezaISS Imposto sobre serviçosISSQN Imposto sobre serviços de qualquer natureza

ITBI Imposto sobre transmissão inter vivos de bens imó-veis e direitos a eles relativos

ITCMD Imposto sobre transmissão causa mortis e doação de quaisquer bens ou direito

ITR Imposto sobre a propriedade territorial ruralIVC Imposto sobre vendas e consignaçõesIVM Imposto sobre vendas mercantiskWh Kilowatt-hour (kilowatt-hora)LC Lei Complementar

PASEP Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público

PIB Produto Interno Bruto

PIS Programa de Integração Social

SEBRAE Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Em-presas

SENAI Serviço Nacional de Aprendizagem IndustrialSESI Serviço Social da Indústria SUDAM Superintendência do Desenvolvimento da AmazôniaSUDENE Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste SUDEPE Superintendência do Desenvolvimento da PescaTRU Taxa rodoviária únicaVA Valor adicionado

intRodução

O tema repartição do imposto sobre operações re-lativas à circulação de mercadorias e prestação de ser-viços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação (ICMS) para os municípios paulistas tem sido muito questionado nos últimos anos, sobretudo por aqueles municípios menores onde o repasse deste tributo é de vital importância, sendo muitas vezes o maior valor na composição orçamentária deste ente da Federação.

A matéria tem como principal fator de crítica a própria Constituição Federal (CF), em seu artigo 158 § único, inciso I ao estabelecer que o mínimo de três quar-tos, ou seja, 75%, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas pres-tações de serviços, passam a pertencer aos municípios, desde que realizadas em seus territórios.

Seguindo este ordenamento jurídico, a Constituição

Federal instituiu que cabe à Lei Complementar (LC) definir o valor adicionado (VA) como sendo o valor das mercado-rias saídas, acrescido do valor das prestações de serviços e de-duzidas o valor das mercadorias entradas, em cada ano civil, sendo esta a menção da Lei Complementar Federal nº 63, de 11 de janeiro de 1990, em seu artigo 3º, § 1º, inciso I.

O critério do valor adicionado, sendo o principal formador do índice de participação, fomenta, a nosso ver, grande injustiça na repartição do ICMS para os Municí-pios paulistas. Municípios onde não existem grandes em-presas têm seu índice de participação reduzido, pois este critério no Estado de São Paulo está definido com peso de 76% (setenta e seis por cento), conforme artigo 1º, inciso I da Lei n.º 8,510/93 o qual consideramos muito elevado. No decorrer desta obra apresentaremos sugestão para redução deste critério.

Um dos fatores que chama nossa atenção neste estudo é o que corresponde ao estipulado na Constituição Federal no artigo 158, § único, inciso II, que definiu que até 1/4 (vinte e cinco por cento) serão repartidos aos municípios.

Além do valor adicionado, a Lei nº 8.510/93, arti-go 1º, inciso II a VII seguindo as disposições da Carta Magna estabelece os critérios de população, receita tri-butária própria, área cultivada, área inundada, índice de área protegida e percentual fixo que serão analisados no decorrer desta pesquisa.

Assim, cabe esclarecer que a escolha do tema reparti-ção do ICMS para este estudo prende-se ao nosso interesse em buscar respostas para questões relacionadas à repartição desse imposto no Estado de São Paulo e assim temos como

questão principal e norteadora deste estudo: há justiça na repartição do ICMS no Estado de São Paulo?

O objetivo, portanto, deste estudo é focalizar nossas atenções na repartição do ICMS para os Municípios paulis-tas a fim de compreender e identificar, de forma prioritária, como o conceito de justiça se insere na questão da divisão deste imposto para os Municípios no Estado de São Paulo.

A experiência profissional como Agente Fiscal de Rendas, aliada como já expressamos, ao grande interesse no estudo sobre justiça foram determinantes na escolha desta obra que recebeu o título de A Repartição do ICMS para os municípios paulistas: uma questão de justiça.

Para desenvolver este estudo optamos pela pesquisa documental bibliográfica. Diz-se bibliográfica porque é um tipo de pesquisa capaz de explicar toda uma problemá-tica tendo em vista as referências teóricas já publicadas e oferece subsídios para novas considerações, e novos escritos. E, também, porque é um tipo de pesquisa que, segundo Witter (1990, p. 22), é

Aquela cujos objetivos ou hipóteses podem ser verificadas através da análise de documentos bi-bliográficos ou não bibliográficos, requerendo metodologia (coleta, organização, análise de da-dos) compatíveis com os mesmos.

Portanto, os dados obtidos para este estudo foram cole-tados e ordenados a partir das obras elencadas nas referências.

Quanto à opção pelo Estado de São Paulo e seus Municípios, vale salientar que se trata de um Estado que possui o maior índice de desenvolvimento econômico e social do Brasil.

É o Estado com a maior população do Brasil, mais de 41 milhões de habitantes distribuídos em 645 municípios. [...] Com a melhor infraestrutura e mão de obra qualificada, São Paulo legitima dia a dia seu status de “motor econômico” do Brasil. O Es-tado produz de tudo, principalmente produtos de alta tecnologia. Mas o destaque não é só nas indústrias. O paulista também fez da agricultura e da pecuária áre-as de excelência. Na economia, dos 260 shoppings cen-ters, existentes no país, 80 estão localizados no Estado, sendo responsáveis por mais de 200 mil empregos, e uma ampla rede atacadista e varejista espalhada pelos municípios [...]. (SÃO PAULO, 2014a)

Para discorrermos e buscarmos respostas sobre ques-tões relativas aos critérios de repartição deste imposto em São Paulo acreditamos, primeiramente, na importância de situá-lo no contexto de sua finalidade. E é com olhar no conceito de justiça que nos posicionamos para desen-volver este estudo.

A preocupação com a repartição do ICMS de um modo geral, mas principalmente para os municípios de menor renda, tem feito parte de minhas reflexões, en-quanto cidadão brasileiro, enquanto profissional do Di-reito Tributário e, também, como estudioso do ICMS. Tenho problematizado, nestas circunstâncias, qual con-ceito de justiça deve facilitar e esclarecer a questão do que é justo na repartição deste imposto.

O desenvolvimento desta obra buscará suporte em referências diversas sobre Justiça, Direito Constitucional, Filosofia do Direito, Direito Tributário e ICMS.

Esta pesquisa está estruturada da seguinte forma:

a) Introdução, com apresentação geral de trabalho.b) Capítulo 1, onde serão feitas considerações sobre

o conceito de justiça.c) Capítulo 2, caracterizado por esclarecimento so-

bre federação, sistema tributário e repartição de tributos no Brasil.

d) Capítulo 3, onde buscamos apresentar o ICMS.e) Capítulo 4, a repartição do ICMS no Estado de

São Paulo.f ) Capítulo 5, justiça e repartição do ICMS no Esta-

do de São Paulo: novas considerações.g) Referências

SuMáRio

Capítulo i

1 Justiça: o que revela o seu conceito . . . . . . . . 171.1 Justiça: considerações básicas . . . . . . . . . . 181.2 O termo justiça . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231.3 A justiça como equidade . . . . . . . . . . . . . . . 26

Capítulo ii

2 Federação, sistema tributário e repartição de tribu-tos no brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

2.1 Federação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322.1.1 Federação: considerações básicas . . . . 322.1.2 O termo federação . . . . . . . . . . . . . . . . 382.1.3 O conceito de federação . . . . . . . . . . . 40

2.2 Sistema tributário . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 422.2.1 Limitações constitucionais ao poder de tributar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

2.2.2 Princípios constitucionais tributários . 462.2.3 Tributo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 482.2.4 Tributos no brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

2.2.4.1 Impostos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 512.2.4.2 Taxas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 532.2.4.6 Contribuição de intervenção no do-mínio econômico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 602.2.4.7 Contribuições de interesse de cate-gorias profissionais . . . . . . . . . . . . . . . . . . 612.2.4.8 Contribuições de interesse de cate-gorias econômicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 612.2.4.9 Contribuição para custeio de ilumina-ção pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 622.2.4.11 Os impostos na atualidade brasi-leira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

2.3 Repartição dos tributos . . . . . . . . . . . . . . . 682.3.1 Fundos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

Capítulo iii

3 Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transportes interestadual e intermunicipal e de comunicação (icms) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

3.1 A origem do icms . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 803.2 O icms na atual constituição . . . . . . . . . . . 803.3 Incidência . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 823.4 Não cumulatividade . . . . . . . . . . . . . . . . . . 843.5 Alíquota . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 853.6 Seletividade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

Capítulo iv

4 A repartição do icms . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 894.1 Critérios para a apuração do índice de parti-cipação no estado de são paulo . . . . . . . . . . . . 93

4.1.1 Critério de valor adicionado . . . . . . . 94

4.1.2 Critério de população . . . . . . . . . . . . . 974.1.3 Critério da receita tributária própria 984.1.4 Critério de área cultivada . . . . . . . . 1004.1.5 Critério de reservatórios de água des-tinados à geração de energia elétrica (área inundada) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1024.1.6 Critério de área protegida . . . . . . . . 1044.1.7 Critério de componente fixo . . . . . . 106

4.2 Composição do índice de participação no es-tado de são paulo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

Capítulo v

5 Justiça e repartição do icms no estado de são pau-lo: novas considerações . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

5.1 Projetos de lei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1485.2 Considerações . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

5.2.1 Critério de valor adicionado . . . . . . 1595.2.2 Critério de população . . . . . . . . . . . . 1625.2.3 Critério de receita tributária própria . . 1625.2.4 Critério de área cultivada . . . . . . . . 1645.2.5 Critério de área inundada . . . . . . . . . 165